prop · GZ03147 · 2012-05-10 00:00:00 — I denna proposition benämns särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor, som regleras i 5 kap. 5 § socialtjänst- lagen, vanligtvis som särskilt boende eller särskild boendeform. Boende i en särskild boendeform enligt socialtjänstlagen förutsätter ett beslut om bistånd från kommunen för den som har behov av ett sådant boende. Biståndet ska vara individuellt behovsprövat och utformas uti- från intentionerna i lagen. Med en äldre person avses i denna proposition en person som är eller äldre. Som regel används i propositionen äldre personer eller äldre människor. Make, makar, sambor och registrerade partner Vad gäller dessa par se författningskommentaren i avsnitt 9.1. Den person som flyttar med till ett särskilt boende utan att själv ha be- viljats den insatsen. 5 Allmänna utgångspunkter för förslaget I inledningen till socialtjänstlagen (2001:453), den s.k. portalparagrafen, anges de övergripande målen och de grundläggande värderingarna för samhällets socialtjänst. Samhällets socialtjänst ska på demokratins och solidaritetens grund främja människornas ekonomiska och sociala trygg- het, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet. ska under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala situation inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser. Verksamheten ska bygga på respekt för män- niskornas självbestämmanderätt och integritet (1 kap. 1 § socialtjänst- lagen). ska präglas av en helhetssyn där hänsyn ska tas till många samverkande faktorer när ansvarig huvudman tillsammans med den det gäller ska finna den mest ändamålsenliga åtgärden eller kom- binationen av insatser. Eftersom lagen inte i detalj reglerar hur insatser ska vara beskaffade har kommunerna förhållandevis stor frihet att till- sammans med den enskilde individanpassa biståndet så att det svarar mot behoven, vad den enskilde önskar och lagens övriga intentioner. Genom att socialtjänstlagen utöver övergripande mål även anger rättigheter för enskilda samt skyldigheter för kommunerna och ramar för biståndet för olika målgrupper, är kommunens valmöjligheter ändå be- gränsade i vissa avseenden. har också socialtjänstlagen stra- mats upp genom att fler skyldigheter för kommunerna har tillkommit. Det finns t.ex. insatser som kommunen måste tillhandahålla. En sådan är särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor som behöver särskilt stöd (5 kap. 5 §). Från gäller även att omsorg om äldre ska inriktas på att äldre personer får leva ett värdigt liv och känna välbefinnande (se avsnitt 4.2 om värdegrund). Enligt 4 kap 1 § socialtjänstlagen har den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt rätt till bistånd av försörjning och för sin livsföring i övrigt. Den en- skilde ska genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet ska utformas så att det stärker hans eller hennes möjligheter att leva ett självständigt liv. Vad som i det enskilda fallet ska anses utgöra en skälig levnadsnivå för livsföringen i övrigt är inte givet utan varierar och bedöms utifrån den enskildes livssituation och behov. En rad olika kriterier måste vägas in i den helhetsbedömning som ska föregå beslutet om bistånd. Högsta för- valtningsdomstolens (f.d. Regeringsrättens) praxis ger viss vägledning för kommunernas bedömningar i enskilda fall på området. En kommun får även ge bistånd utöver vad som följer av 4 kap. 1 § om det finns skäl för det (4 kap. 2 §). Insatser inom ska enligt 3 kap. 3 § vara av god kvalitet. 2011/12:147 Kvaliteten i verksamheten ska systematiskt och fortlöpande utvecklas För utförande av uppgifter inom ska det finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet. har tagit fram föreskrifter och allmänna råd om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete (SOSFS 2011:9). Särskilda bestämmelser för äldre omsorg om äldre ska inriktas på att äldre personer får leva ett värdigt liv och känna välbefinnande (värdegrund). Kommunen ska verka för att äldre människor får möjlighet att leva och bo själv- ständigt under trygga förhållanden och ha en aktiv och meningsfull till- varo i gemenskap med andra (5 kap. 4 §). Kommunen ska vidare verka för att äldre människor får goda bostäder och ska ge dem som behöver det stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service. Kommunen ska inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor som behöver särskilt stöd. Den äldre personen ska, så långt det är möjligt, kunna välja när och hur stöd och hjälp i boendet och annan lättåtkomlig service ska ges (5 kap. 5 §). Kommunen ska planera sina insatser för äldre. I planeringen ska kom- munen samverka med samt andra samhällsorgan och organisationer (5 kap. 6 §). När den enskilde har behov av insatser både från och från hälso- och sjukvården ska kommunen tillsammans med upprätta en individuell plan. Planen ska upprättas om kommunen eller bedömer att den behövs för att den enskilde ska få sina behov tillgodosedda, och om den enskilde sam- tycker till att den upprättas. Arbetet med planen ska påbörjas utan dröjs- mål (2 kap. 7 §). bör genom hemtjänst, dagverksamheter eller annan liknande social tjänst underlätta för den enskilde att bo hemma och att ha kontakt med andra (3 kap. 6 §). Vid prövningen av behovet av bistånd för livsföringen i övrigt får hänsyn inte tas till den enskildes ekonomiska förhållanden om det i social- tjänstlagen finns regler för rätten att ta ut avgifter för biståndet (4 kap. 1§ andra stycket). För boende i sådant särskilt boende som avses i 5 kap. 5 § social- tjänstlagen, och som inte omfattas av 12 kap. jordabalken (se nedan), får kommunerna ta ut skäliga avgifter (8 kap. 2 §). I 8 kap. 5 § anges ett högsta belopp som kommunerna får ta ut i avgift för ett sådant boende högst en tolftedel av 0,50 gånger prisbasbeloppet. motsvarar det (meddelandeblad nr 9 ). Beslut om avgift får överklagas hos allmän förvaltnings- Kommunerna kan även ta ut en hyra enligt 12 kap. jordabalken. är inte alltid ett alternativ till avgift, särskilt inte efter ett avgörande av (f.d. Regeringsrätten) (RÅ 2009 ref. 1) där domstolen ansåg att en upplåtelse av bostad i särskilt Prop. 2011/12:147 boende inte alltid kan utgöra ett hyresavtal i hyreslagens mening. grundläggande förutsättning för hyreslagens tillämpning är att parterna faktiskt kan anses ha träffat ett avtal om hyra. Av avgörande betydelse är om upplåtelsen av bostaden kan anses ingå som ett underordnat moment i vården och servicen eller inte. Domen sammanfattas i avsnitt 5.4. Enligt en dom från har upplåtelse av del i rum i hem för äldre, som varit förenad med omfattande vård och service, inte ansetts utgöra ett hyresförhållande i hyreslagens mening (RH 1999:10). Varje kommun ska enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) erbjuda en god hälso- och sjukvård åt dem som bor i en sådan boendeform eller bostad som avses i 5 kap. 5 § andra stycket socialtjänstlagen eller som efter beslut av kommunen bor i sådan särskild boendeform som avses i 7 kap. 1 § första stycket 2 samma lag (18 §). En kommun får även i övrigt erbjuda dem som vistas i kommunen hälso- och sjukvård i hemmet (hemsjukvård). Kommunens ansvar omfattar som regel inte sådan hälso- och sjukvård som meddelas av läkare. Hyra 12 kap. jordabalken I de allra flesta fall betalar äldre personer som bor i en särskild boende- form för service och omvårdnad en hyra i stället för en avgift för boendet. För dessa personer gäller regler om hyra i 12 kap. jordabalken. Bestämmelserna i 12 kap. jordabalken gäller för avtal genom vilka hus eller delar av hus upplåtits till nyttjande mot ersättning (1 §). För att reglerna ska gälla ska det följaktligen finnas ett hyresavtal som avser en lägenhet där en hyresvärd upplåter till någon att nyttja lägenheten mot någon form av ersättning. Med lägenhet avses antingen bostadslägenhet eller annan lägenhet. Bostadslägenhet är en lägenhet som upplåtits för att helt eller till en inte oväsentlig del användas som bostad. För nyttjande- rätter som endast ingår som ett underordnat moment i ett avtal gäller inte bestämmelserna (se nedan). Bostadsdomstolen fastslog 1994 att 12 kap. jordabalken (hyreslagen) är tillämplig på upplåtelser av särskilda boendeformer och bostäder med särskild service under förutsättning att hyresgästen tillhandahålls utrym- me som han eller hon disponerar ensam och att upplåtelsen sker mot ersättning (RBD 1994:8). (f.d. Regeringsrätten) har ansett att en upplåtelse av bostad i särskilt boende inte alltid utgör ett hyresavtal i hyreslagens mening (RÅ 2009 ref. 1). Avgörande för denna bedömning kan enligt domstolen sägas vara om upplåtelsen ingår som ett under- ordnat moment i vården och servicen eller inte samt om det finns ett hyresavtal som visar att två parter faktiskt ingått ett hyresförhållande (domen sammanfattas i avsnitt 5.4). Om hyreslagens regler inte kan tillämpas kan kommunen i stället för hyra ta ut avgift för bostaden enligt 8 kap. 2 § socialtjänstlagen (se ovan). Hyra i andra hand En hyresgäst får normalt sett inte utan värdens samtycke hyra ut eller på annat sätt upplåta en lägenhet i andra hand till någon annan för att självständigt bruka bostaden. Ett undantag är bl.a. bostadslägenheter som hyrts ut till en kommun. Dessa kan kommunen hyra ut i andra hand till annan för självständigt brukande (12 kap. 39 § JB). hand är även tillåtet om hyresnämnden lämnat sitt tillstånd, vilket bl.a. kan ske om hyresgästen på grund av ålder och sjukdom, familjeförhållan- den m.m. har beaktansvärda skäl för upplåtelsen (40 §). Med självständigt brukande avses en självständig rätt för tredje man att Gäster och andra som inte har någon självständig rätt att använda lägenheten omfattas inte av begreppet. sammanboende omfattas inte heller om de inte äger en sådan självständig Det torde innebära att en äldre make som i andra hand för självständigt brukande hyr en bostadslägenhet i ett särskilt boende, kan ha sin maka boende där utan att makan har rätt att självständigt bruka lägenheten, dvs. utan att hyra bostaden i andra hand tillsammans med maken. De undantag som enligt 40 § tillåter uthyrning i andra hand gör det också möjligt för äldre människor att hyra ut sina lägenheter i andra hand om de har beaktansvärda skäl för detta. I ett rättsfall har det ansetts humanitärt att så långt det är möjligt tillgodose önskemål från äldre, som måste flytta hemifrån till ett särskilt boende, att få ha kvar sin ordinarie bostad (SÖH 61/2000). Om en hyresgäst hyr ett särskilt boende för äldre i andra hand kan inte bostadslägenheten överlåtas till någon annan för byte till annan bostad (35 § andra stycket). När en lägenhet hyrs ut i andra hand kan även besittningsskyddet begränsas (45 §). Om det kan medföra men för hyresvärden får en hyresgäst enligt 12 kap. 41 § JB inte ha utomstående personer boende i lägenheten. går det bra att ha inneboende och att hyra ut del av lägenheten. En utgångspunkt för regler om besittningsskydd är att den som hyr en bostadslägenhet i princip har rätt till förlängning av hyresavtalet om hyresvärden har sagt upp avtalet. Undantag från detta regleras i bl.a. 12 kap. 45, 45 a och 46 §§ JB. Om en lägenhet hyrs ut i andra hand till annan för självständigt brukande och hyresförhållandet upphör innan det varat längre än i följd saknas besittningsskydd (45 § 1), såvida parterna inte kommit överens om att besittningsskydd ska gälla. beror på att parterna vid kortvariga andrahandsuthyrningar normalt sett är inställda på att uthyrningen är tillfällig. Vid s.k. blockavtal, dvs. förstahandshyresgästen hyrt minst tre lägenheter för att hyra ut dem i Prop. 2011/12:147 andra hand (förekommer t.ex. när kommunen hyr äldrebostäder av ett kommunalt bostadsföretag), har den som hyr i andra hand samma besitt- ningsskydd som den som hyr i första hand (45 § andra stycket). Det finns under vissa förutsättningar möjlighet att avstå från besitt- ningsskyddet (45 a och 46 §§). Det gäller t.ex. om hyresvärden och hyresgästen i en särskilt upprättad handling har kommit överens om att hyresrätten inte ska vara förenad med besittningsskydd och en sådan överenskommelse har godkänts av hyresnämnden. god- kännande behövs dock inte om överenskommelsen träffats efter det att hyresförhållandet har inletts och avser en hyresrätt som är förenad med rätt till förlängning. Det innebär att parterna när som helst kan avtala bort besittningsskyddet. Vid uthyrningar av delar av lägenhet är det inte fråga om självständigt brukande och därför finns inte heller något besittningsskydd. Makar ska enligt visa varandra trohet och hänsyn. De ska gemensamt vårda hem och barn och i samråd verka för familjens bästa (1 kap. 2 §). Makar ska fördela utgifter och sysslor mellan sig. De ska lämna varandra de upplysningar som behövs för att familjens ekono- miska förhållanden ska kunna bedömas (1 kap. 4 §). Makar ska, var och en efter sin förmåga, bidra till det underhåll som behövs för att deras gemensamma och personliga behov ska tillgodoses (6 kap. 1 §). Denna skyldighet kan ses som en komplettering till de allmänna förhållnings- regler som ges i inledande kapitel om att makar ska samarbeta för vård av hem och barn och fördela utgifter och sysslor emellan sig. Bestämmelserna bygger på att makar ska leva på samma villkor och ha lika levnadsstandard. Det innebär att makar har ett gemensamt ansvar för ekonomi och skötsel av hemmet, exempelvis tvätt, städning och inköp. Någon omvårdnadsplikt finns inte inskriven i och varje make bör därför själv kunna avgöra i vilken omfattning hon eller han vill hjälpa till med personliga omvårdnadssysslor såsom personlig hygien, toalettbestyr och matning (jfr även avsnitt 5.4, domen i RÅ 2010 ref. 44). Handläggning av ärenden som rör enskilda samt genomförande av beslut om stödinsatser, vård och behandling ska enligt 11 kap. 5 § socialtjänst- lagen dokumenteras. Dokumentationen ska utvisa beslut och åtgärder som vidtas i ärendet samt faktiska omständigheter och händelser av betydelse. Dokumentationen ska enligt 11 kap. 6 § samma lag utformas med respekt för den enskildes integritet och om den enskilde anser att någon uppgift i dokumentationen är oriktig ska detta antecknas. har tagit fram en handbok om handläggning och doku- mentation som syftar till att underlätta tillämpningen av gällande regel- verk för insatser till enskilda människor. Målet är att bl.a. Prop. 2011/12:147 stärka rättssäkerheten. Olika former av beslut I ett avsnitt i redogörs för olika former av beslut som kan aktualiseras inom bl.a. slutliga beslut och verkställighetsbeslut. Olika regler gäller för dessa beslut och de ska därför hanteras olika. Exempelvis är verkställighetsbeslut, till skillnad från slutliga beslut, som huvudregel inte överklagbara. Ett undantag från denna regel är dock, enligt handboken, om verk- ställighetsbeslutet, med hänsyn till omständigheterna i ärendet, innefattar ett mer självständigt avgörande, om det förutsätter en självständig pröv- ning av moment som inte tidigare prövats eller om tidigare beslut under förfarandet får omprövas. Är ett verkställighetsbeslut utrustat med en självständig effekt kan det inte uteslutas att det bör kunna överklagas. hänvisar till ett beslut av () som rör särskilt boende för äldre (, dnr 1838-2002). Enligt JO kan ett nytt placeringsbeslut ha en så självständig rättsverkan för den enskilde att det kan ifrågasättas om inte beslutet borde kunna I det aktuella ärendet hade en god man motsatt sig en flytt- ning och ansökt om att personen skulle beviljas bistånd till ett Enligt JO skulle nämnden ha tagit ställning till ansökan genom ett formellt beslut. Om nämnden hade ansett att det var fråga om en renodlad verkställighetsfråga låg det nära till hands för nämnden att Om däremot nämnden efter en prövning i sak hade kommit fram till att ansökan inte skulle bifallas skulle den ha I båda fallen hade kvinnan haft möjlighet att överklaga beslutet till länsrätten, dvs. till allmän förvaltningsdomstol. När en person ansöker om eller på annat sätt begär bistånd enligt socialtjänstlagen måste ansvarig nämnd utreda och pröva om personen har rätt till den eller de insatser han eller hon begärt. Det är i detta sam- manhang inte möjligt för nämnden att bevilja den enskilde en insats som han eller hon inte har ansökt om eller begärt. erbjuda sökanden en annan insats. Ett beslut kan innehålla vissa förbehåll, t.ex. att beslutet kan återkallas när den enskilde inte längre har behov av insatsen. Hur detta förhåller sig till hyreslagens bestämmelser om besittningsrätt om kommunen ingått ett hyresförhållande med en enskild om ett boende i en särskild boendeform Det torde förutsätta att kommunen avtalat bort besittnings- skyddet (jfr avsnitt 5.1.3). Vad ska ett beslut innehålla? I socialtjänstlagen anges inte vad ett slutligt beslut i ett ärende ska inne- Visst stöd för hur beslut ska utformas finns i förvaltningslagen (1986:223) och i allmänna förvaltningsrättsliga principer. ningsbeslut ska t.ex. alltid dokumenteras, det ska framgå vad som be- slutats och vid helt eller delvis avslag ska avslaget motiveras. ska vidare vara lätt att begripa så att sökanden vet att han eller hon får det som faktiskt beviljats och förstår om något avslagits. Det är också viktigt Prop. 2011/12:147 att beslutet är tydligt för den eller de som ska genomföra de beslutade Har man t.ex. beviljats hemtjänst så är det viktigt att det av beslutet framgår vad som ingår i insatsen eller som JO uttryckt saken: I beslutet bör det emellertid alltid framgå vad biståndsinsatsen innebär i praktiken. Om beslutet inte är tydligt kan det leda till problem vid verk- ställigheten. Det kan också leda till problem vid överklagande och tillsyn (jfr även dokumentation inom s. 141). När det gäller beslut om boende i en särskild boendeform för äldre kan det enligt vara lämpligt att fatta två beslut ett beslut som avser det särskilda boendet och ett beslut som avser övrigt bistånd i det särskilda boendet. Alternativet är att man inkluderar allt i ett och samma beslut. Det kan dock bli mer svåröverskådligt, med visst bistånd som inte ska omprövas och annat som ska omprövas varefter behovet förändras. Otydliga beslut kan ytterst leda till att den enskilde riskerar att lida rättsförlust. Uppmärksammade brister i tillsynen I publikation Lägesrapporten Hälso- och sjuk- vård och socialtjänst anges att det vid tillsynen har uppmärksammats bl.a. att det vid ansökan om särskilt boende endast sker en generell pröv- ning om inflyttning, även om den enskilda personen har sökt ett specifikt boende. Vid tillsynen har även observerats att beslut inte fattas om vilka insatser den enskilda personen har beviljats i det särskilda boendet. bedömer att brister som rör biståndsbedömning och bi- ståndsbeslut måste åtgärdas och äldres rättssäkerhet stärkas. Socialtjänst- lagen måste tillämpas vid handläggning och genomförande av beslut. har även meddelat föreskrifter och allmänna råd om dokumentation vid handläggning av ärenden och genomförande av in- satser enligt bl.a. socialtjänstlagen (SOSFS 2006:5). Enligt 5 kap. 2 § i föreskrifterna ska den planering som görs tillsammans med den enskilde och som har betydelse för beslutet om insatser dokumenteras. Av doku- mentationen bör det enligt bl.a. framgå vilka mål som gäller för respektive insats och på vilket sätt den enskilde har utövat inflytande över planerade och beslutade insatser. Som allmänt råd anges att en beslutad insats bör dokumenteras i en genomförandeplan, såvida det inte framgår av någon annan plan eller är uppenbart obehövligt. Av planen bör det bl.a. framgå om det ingår flera delar i insatsen och i så fall vilka, vilka mål som gäller för insatsen eller delar av den, när och hur insatsen eller delar av den ska genomföras, på vilket sätt den enskilde har utövat inflytande över planeringen, vilka personer som har deltagit i planeringen, när planen har fastställts och när och hur planen ska följas upp. Reglering av parboende i socialtjänstförordningen För det fall makar eller sambor beviljas boende i en sådan särskild bo- endeform som avses i 5 kap. 5 § socialtjänstlagen ska med skälig lev- nadsnivå förstås att båda bereds plats i samma boende, om de begär det (2 kap. 2 § socialtjänstförordningen [2002:937]). I propositionen Nationell utvecklingsplan för vård och omsorg om äldre (prop. 2005/06:115 s. 77 f.) som föregick ändringen av socialtjänst- förordningen anfördes bl.a. följande. Om båda personerna i ett par behöver plats i ett särskilt boende och vill fortsätta att bo tillsammans är det inte givet att man erbjuds att bo tillsammans. Regeringen anser att det är rimligt att äldre par, som kanske levt tillsammans , kan fortsätta att bo tillsammans även sedan de beviljats särskilt boende. Att kunna fortsätta att leva tillsammans ökar i många fall trygghetskänslan. Dom från om när det ska anses ingå i en skälig levnadsnivå att få rätt till bistånd till särskilt boende Frågan om vilka faktorer som särskilt ska beaktas när den skäliga levnadsnivån bedöms i det enskilda fallet, för rätt till bistånd till särskilt boende för service och omvårdnad, behandlas av Högsta förvaltnings- domstolen (f.d. Regeringsrätten) i RÅ 2007 ref. 86. Bakgrunden till målet var att en kommun avslagit en ansökan om bistånd till särskilt bo- ende i med motiveringen att personens behov kunde tillgodo- ses av i personens ordinarie bostad. Domstolen hänvisar till uttalanden i förarbetena till socialtjänstlagen och kommer fram till att ett antal olika aspekter måste beaktas vid en helhetsbedömning av om den äldre personen ska anses tillförsäkrad en skälig levnadsnivå vid kvarboende. Det bör gälla det fysiska omvård- nadsbehovet, sociala och psykologiska faktorer, ensamhet, känsla av otrygghet och social isolering samt den enskildes egen uppfattning även om den enskilde inte har någon obegränsad frihet att välja sociala tjänster. Även hög ålder och tilltagande hälsoproblem kan påverka. hänvisar i rättsfallet även till förarbeten där det framgår att utgångspunkten att människor ska ges förutsättningar att bo kvar i det egna hemmet bygger på antagandet att detta överensstämmer med de flesta människors önskemål. Detta önskemål kan dock enligt domstolen ändras om hälsan sviktar eller de yttre förhållandena förändras. I det aktuella fallet bedömde domstolen att den äldre kvinnan med hänsyn till hennes hälsotillstånd (med flera allvarliga sjukdomsbesvär), känsla av otrygghet och social isolering samt höga ålder inte var till- försäkrad en skälig levnadsnivå i den egna bostaden. Dom från om möjligheten för makar att få Prop. 2011/12:147 plats tillsammans på särskilt boende, trots att bara den ene har behov av prövade ett överklagande från makar som ansökt om att få bo tillsammans i ett specifikt namngivet särskilt boende för service och omvårdnad (Borgarhemmet) för äldre människor (RÅ 2010 ref. 44). Domstolen konstaterar att hustruns arbets- insats klart har överstigit den hjälp makar förutsätts ge varandra. Vidare konstateras att även om maken redan vid ansökningstillfället var be- rättigad till särskild boendeform var det inte klart att han var berättigad till plats just på Borgarhemmet. Vid valet av biståndsinsats måste nämn- den väga samman olika omständigheter som den önskade platsens lämp- lighet, kostnaden för den önskade insatsen i förhållande till kostnader för andra insatser och den enskildes önskemål. Vid bedömning av makans rätt till bistånd till plats i särskild boende- form ställs i domen den centrala frågan om den omständigheten att en sjuklig make har ansetts berättigad till en sådan plats kan ha beaktats i sammanhanget och påverkat bedömningen i valet av biståndsinsats. En- ligt rättsfallet ovan (RÅ 2007 ref. 86) ska det göras en helhetsbedömning där hänsyn ska tas även till sociala och psykologiska aspekter. En sådan faktor kan enligt domen vara åldriga makars reaktion inför att behöva skiljas åt i livet, vilket i sig kan leda till ökat hjälpbehov hos båda makarna.