prop · H0037 · 2012-09-25 00:00:00 — Regeringens proposition 2012/13:7 Sekretess vid samarbete mellan europeiska Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås ändringar i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) i syfte att säkerställa genomförandet av vissa bestämmelser om sekretess i och rådets direktiv /72/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv /54/EG (elmarknadsdirektivet) och i och rådets direktiv /73/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv /55/EG (gasmarknadsdirektivet). Det föreslås att sekretess ska gälla i en myndighets verksamhet som avser samarbete inom EU avseende tillsyn av marknaderna för el och naturgas för uppgift som har lämnats av en tillsynsmyndighet i en annan stat eller av ett mellanstatligt organ, om det kan antas att myndighetens möjlighet att bedriva tillsyn motverkas om uppgiften röjs. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)......................................................................................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Allmänt om offentlighets- och sekretessregleringen .......... Relevanta bestämmelser i offentlighets- och Behovet av en ny sekretessbestämmelse......................................... Den nya sekretessbestämmelsen ..................................................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Bilaga 1 Sammanfattning av promemorian Sekretess vid samarbete mellan europeiska energitillsynsmyndigheter...... Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna...................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs1 i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) att det i lagen ska införas en ny paragraf, 17 kap. 7 b §, samt närmast före 17 kap. 7 b § en ny rubrik av följande lydelse. marknaderna för el och naturgas Sekretess gäller i en myndighets verksamhet som avser samarbete inom Europeiska unionen avseende tillsyn av marknaderna för el och naturgas för uppgift som har lämnats av en tillsynsmyndighet i en annan stat eller av ett mellanstatligt organ, om det kan antas att myndighetens möjlighet att bedriva tillsyn motverkas om uppgiften röjs. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst . Denna lag träder i kraft . 1 Jfr och rådets direktiv /72/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv /54/EG (EUT L 211, , s. 55, Celex 32009L0072) och och rådets direktiv /73/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv /55/EG (EUT L 211, , s. 94, Celex 32009L0073). Ärendet och dess beredning antog och rådet det s.k. tredje inremarknadspaketet för el och naturgas. Paketet består av två direktiv och tre förordningar. Direktiv /72/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv /54/EG (EUT L 211, , s. 55, Celex 32009L0072), nedan kallat elmarknadsdirektivet, och direktiv /73/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv /55/EG (EUT L 211, , s. 94, Celex 32009L0073), nedan kallat gasmarknadsdirektivet, skulle i huvudsak ha genomförts i nationell lagstiftning . Regeringen lämnade i propositionen Tredje inremarknadspaketet för el och naturgas (prop. 2010/11:70) förslag till nya lagar om certifiering av företag som bedriver överföring av el i stamledningar respektive naturgas genom högtrycksledningar. Vidare föreslog regeringen ett antal ändringar i ellagen (1997:857) och naturgaslagen (2005:403). Syftet med förslagen, som antogs av (bet. 2010/11:NU21, rskr. 2010/11:275), var att genomföra det tredje inremarknadspaketet. Regeringen har gjort bedömningen att genom befintligt regelverk uppfyller direktivens krav (artikel 37.16 i elmarknadsdirektivet respektive 41.16 i gasmarknadsdirektivet) att tillsynsmyndigheternas beslut ska vara tillgängliga för allmänheten som den konfidentiella karaktären hos kommersiellt känsliga uppgifter ska bevaras (a. prop. s. 71 och 159 f.). Regeringen konstaterade i propositionen att det i en rad frågor saknades underlag för att slutligt ta ställning till om genomförandeåtgärder är nödvändiga eller för att lämna förslag till en författningsreglering. Bland annat krävdes ytterligare utredning när det gällde sekretess vid samarbete mellan medlemsstaternas tillsynsmyndigheter (artikel 38.1 i elmarknadsdirektivet och artikel 42.1 i gasmarknadsdirektivet). Mot denna bakgrund utarbetades i promemorian Sekretess vid samarbete mellan europeiska energitillsynsmyndigheter. En sammanfattning av promemorians förslag finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag återges i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanfattning av remissvaren finns tillgänglig i (dnr 2012/171/RS). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådet har avstyrkt förslaget i den utformning som angavs i lagrådsremissen. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har med beaktande av Lagrådets synpunkter omarbetat lagförslaget. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 5 och 6. Regelverk för gränsöverskridande frågor I artikel 38 i elmarknadsdirektivet finns bestämmelser om samarbete mellan nationella tillsynsmyndigheter och samarbete mellan sådana myndigheter och byrån för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter (Agency for the Cooperation of Energy Regulators, ). I är den tillsynsmyndighet som avses i direktivet. Enligt artikel 38.1 ska tillsynsmyndigheterna nära samråda och samarbeta med varandra och bistå varandra och med sådan information som krävs för att de ska kunna fullgöra sina uppgifter enligt direktivet. När det gäller den information som utbyts ska den mottagande myndigheten säkerställa samma grad av konfidentialitet som den som krävs av den myndighet som lämnade informationen. Artikel 38 innehåller vidare bestämmelser som inte behandlas närmare i propositionen. Enligt artikel 38.2 ska tillsynsmyndigheterna samarbeta åtminstone regionalt för att främja skapandet av operativa arrangemang för att möjliggöra en optimal näthantering, främja gemensamma elbörser och fördela gränsöverskridande kapacitet, liksom för att möjliggöra en adekvat nivå på sammanlänkningskapaciteten, inbegripet genom ny sammanlänkning, inom regionen och mellan regioner så att en effektiv konkurrens kan utvecklas och leveranssäkerheten kan förbättras, utan diskriminering mellan leveransföretagen i de olika medlemsstaterna, samordna utvecklingen av alla nätföreskrifter som gäller för relevanta systemansvariga för överföringssystemet och för andra marknadsaktörer, och samordna utvecklingen av regler för hanteringen av överbelastning. I artikel 38.3 i elmarknadsdirektivet föreskrivs att de nationella tillsynsmyndigheterna ska ha rätt att ingå samarbetsarrangemang med varandra i syfte att främja tillsynssamarbetet. Enligt artikel 38.4 i elmarknadsdirektivet ska de åtgärder som avses i artikel 38.2 vid behov vidtas i nära samråd med andra berörda nationella myndigheter utan att detta påverkar deras specifika befogenheter. Kommissionen får enligt artikel 38.5 i elmarknadsdirektivet anta riktlinjer om i vilken utsträckning tillsynsmyndigheterna är skyldiga att samarbeta med varandra och med . På naturgasområdet finns motsvarande krav enligt artikel 42 i gasmark- även enligt gasmarknadsdirektivet. 4.2 Allmänt om offentlighets- och sekretessregleringen Offentlighetsprincipen innebär att allmänheten och massmedierna ska ha insyn i statens och kommunernas verksamhet. När det mer allmänt talas om offentlighetsprincipen åsyftas i första hand rätten att ta del av allmänna handlingar. Denna princip infördes genom tryckfrihetsförordning och regleras numera tryckfrihetsförordning (TF). Vad som avses med allmän handling framgår av 2 kap. TF. Med hand- ling förstås framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälp- En handling är allmän, om den förvaras hos en myndighet och är att anse som inkommen eller upprättad hos myndigheten. anses inkommen till en myndighet, när den anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare tillhanda. I fråga om upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel anses den inkommen till en myndighet när den har gjorts tillgänglig för myndigheten med tekniska hjälpmedel som myndigheten En handling anses upprättad hos en myndighet när den har En handling som inte har expedierats anses upprättad när det ärende till vilket den hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten eller om handlingen inte hänför sig till ett visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts. Rätten att ta del av allmänna handlingar får enligt 2 kap. 2 § första stycket TF begränsas bara om det är påkallat med hänsyn till vissa intressen, bl.a. rikets förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation, myndighets verksamhet för inspektion, kontroll och annan tillsyn samt skyddet för enskilds personliga och ekonomiska förhållan- En sådan begränsning ska anges noga i en bestämmelse i en särskild lag eller, om så i ett visst fall anses lämpligare, i en annan lag vartill den förstnämnda lagen hänvisar. Efter bemyndigande i en sådan bestämmelse får regeringen genom förordning meddela närmare föreskrifter om bestämmelsens tillämplighet (2 kap. 2 § andra stycket TF). lag som avses är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad finns i offentlighets- och sekretess- förordningen (2009:641), förkortad OSF. Sekretess innebär inte bara begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar utan även ett förbud att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen, genom utlämnande av allmän handling eller på något annat 2012/13:7 sätt (3 kap. 1 § OSL). Sekretess innebär således både handlingssekretess och tystnadsplikt. Till den del sekretessbestämmelserna innebär tystnadsplikt medför de en begränsning av yttrandefriheten enligt regeringsformen eller enligt den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Sekretessbestämmelser till skydd för rikets förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation har placerats i 15 kap. OSL. Sekretessbestämmelser till skydd främst för inspektion, kontroll och annan tillsyn har placerats i 17 kap. OSL. Begreppet tillsyn har i TF och OSL en vidare betydelse än inom förvaltningsrätten. Enligt förarbetena till den tidigare sekretesslagen (1980:100) åsyftas med begreppet tillsyn det område som vid tiden för den lagens införande beskrevs med ordet kontroll. Ordet tillsyn ska enligt dessa förarbeten inte ges en alltför snäv tolkning utan får anses omfatta alla de fall där en myndighet har en övervakande eller styrande funktion (prop. 1979/80:2 Del A s. 235). Sekretessbestämmelser till skydd för enskilds intressen har samlats i lagens femte avdelning (2140 kap. OSL). Sekretessens föremål, räckvidd och styrka En sekretessbestämmelse består i regel av tre huvudsakliga rekvisit, dvs. förutsättningar för bestämmelsens tillämplighet. Dessa rekvisit anger sekretessens föremål, dess räckvidd och dess styrka. Sekretessens föremål är den information som kan hemlighållas och anges i lagen genom ordet uppgift tillsammans med en mer eller mindre långtgående precisering av uppgiftens art, t.ex. uppgift om enskilds personliga förhållanden. En sekretessbestämmelses räckvidd bestäms normalt genom att det i bestämmelsen preciseras att sekretessen för de angivna uppgifterna bara gäller i en viss typ av ärende, i en viss typ av verksamhet eller hos en viss myndighet. Några få sekretessbestämmelser gäller utan att räckvidden är begränsad. Uppgiften kan då hemlighållas oavsett i vilket ärende, i vilken verksamhet eller hos vilken myndighet den förekommer. Sekretessens styrka bestäms i regel med hjälp av s.k. skaderekvisit. Man skiljer i detta sammanhang mellan raka och omvända skaderekvisit. Vid raka skaderekvisit är utgångspunkten att uppgifterna är offentliga och att sekretess bara gäller om det kan antas att en viss skada uppstår om uppgiften lämnas ut. Vid det omvända skaderekvisitet är utgångspunkten den omvända, dvs. att uppgifterna omfattas av sekretess. Vid ett omvänt skaderekvisit får uppgifterna således endast lämnas ut om det står klart att uppgiften kan röjas utan att viss skada uppstår. Sekretessen enligt en bestämmelse kan även vara absolut, dvs. de uppgifter som omfattas av bestämmelsen ska hemlighållas utan någon skadeprövning om uppgifterna begärs ut. 4.3Relevanta bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen I offentlighets- och sekretesslagen finns bestämmelser som i olika avseenden kan vara tillämpliga på uppgifter i samband med internationellt samarbete mellan energitillsynsmyndigheter. Enligt 15 kap. 1 § OSL gäller sekretess för uppgift som rör förbindelser med en annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs. Förberedelser för inspektion, revision eller annan granskning Enligt 17 kap. 1 § OSL gäller sekretess för uppgift om planläggning eller andra förberedelser för sådan inspektion, revision eller annan granskning som en myndighet ska göra, om det kan antas att syftet med granskningsverksamheten motverkas om uppgiften röjs. Sekretess till skydd för enskild i verksamhet som avser tillsyn m.m. I 30 kap. OSL finns bestämmelser om sekretess för enskild i verksamhet som avser tillsyn m.m. i fråga om näringslivet. I 23 § i nämnt kapitel finns bestämmelser om sekretess som gäller i en statlig myndighets verksamhet som består i bl.a. tillsyn med avseende på produktion, handel, transportverksamhet eller näringslivet i övrigt. Sekretessen omfattar dels uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, uppfinningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs, dels uppgift om andra ekonomiska eller personliga förhållanden för den som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för myndighetens verksamhet. Sekretessen gäller i den utsträckning regeringen meddelar föreskrifter om det. Enligt 9 § OSF och punkt 9 i bilagan till den förordningen gäller sekretess som avses i 30 kap. 23 § OSL i tillsynsverksamhet. I 30 kap. 24 § OSL finns en specialregel för uppgifter som en myndighet får från en annan stat eller en mellanfolklig organisation i vissa fall. Enligt den bestämmelsen gäller sekretess, i den utsträckning har godkänt ett avtal om detta med en annan stat eller en mellanfolklig organisation, hos en statlig myndighet i verksamhet som avses i 30 kap. 23 § OSL för sådan uppgift om enskilds ekonomiska eller personliga förhållanden som myndigheten förfogar över på grund av avtalet. I begreppet avtal ingår bl.a. rättsakter som gäller till följd av medlemskap i , dvs. anslutningsfördragen samt förordningar och direktiv som utfärdas av EU:s institutioner. För att bestämmelsen ska vara tillämplig krävs dock att den aktuella rättsakten innehåller en 2012/13:7 klausul om att uppgiften inte får lämnas vidare i det aktuella fallet. (Se prop. 2008/09:150 s. 355 med där lämnade hänvisningar.) 5 Behovet av en ny sekretessbestämmelse Regeringens bedömning: Det behövs inte några ytterligare sekretessbestämmelser till skydd för enskilds ekonomiska förhållanden för att elmarknadsdirektivets och gasmarknadsdirektivets krav ska tillgodoses. Den svenska lagstiftningen bör dock kompletteras när det gäller direktivens krav på sekretess i förhållande till andra intressen i samband med internationellt samarbete. Promemorians bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: () har föreslagit att frågan utreds ytterligare. Övriga remissinstanser instämmer i promemorians bedömning eller har inte framfört några invändningar mot den. Skälen för regeringens bedömning Nya el- och gasnätsutredningen (NELGA) pekade i sitt betänkande på att information mottagen från andra tillsynsmyndigheter faller in under de sekretessbestämmelser som finns i offentlighets- och sekretesslagen, bl.a. när det gäller uppgifter som rör enskilda företags ekonomiska förhållanden. Utredningen gjorde dock bedömningen att bestämmelsen om s.k. utrikessekretess inte torde vara tillämplig. Mot den bakgrunden anförde NELGA att det kunde finnas ett behov för de svenska tillsynsmyndigheterna att informera relevanta tillsynsmyndigheter i de nordiska och europeiska länderna om de begränsningar som de svenska reglerna om offentlighet och sekretess innebär i detta sammanhang (SOU 2010:30 s.199 och 396). Regeringen har i propositionen Tredje inremarknadspaketet för el och naturgas konstaterat att det kan vara påkallat att införa nya bestämmelser om sekretess med anledning av kravet på hemlighållande i artikel 38.1 i elmarknadsdirektivet och artikel 42.1 i gasmarknadsdirektivet (prop. 2010/11:70 s. 72 och 161). Uppgifter om enskildas ekonomiska och personliga förhållanden Artikel 38.1 i elmarknadsdirektivet och artikel 42.1 i gasmarknadsdirektivet får anses utgöra sådana sekretessklausuler som avses i 30 kap. 24 § OSL (jfr RÅ 2007 ref. 45). När det gäller uppgifter om enskildas ekonomiska och personliga förhållanden krävs därför ingen ny lagstiftning i . Affärsverksamhet i statlig regi Direktivens krav gäller emellertid inte endast uppgifter om enskildas förhållanden. Det kan i detta sammanhang särskilt noteras att ett energiföretag inte med nödvändighet är ett privat rättssubjekt. I drivs exempelvis stamnätet av ett statligt affärsverk. När det gäller svenska statliga affärsverk finns en sekretessbestämmelse till skydd för myndighetens affärs- eller driftförhållanden i 19 kap. 1 § OSL. Sekretess enligt den bestämmelsen överförs enligt 11 kap. 1 § OSL till den svenska tillsynsmyndigheten. Bestämmelsen i 19 kap. 1 § OSL är emellertid inte tillämplig när det är fråga om en uppgift hos en utländsk motsvarighet till ett svenskt statligt affärsverk eftersom begreppet myndighet i offentlighets- och sekretesslagens mening endast avser svenska myndigheter. Det kan således finnas ett behov av att skydda uppgifter som rör utländska motsvarigheter till svenska affärsverk. Sekretess kan också enligt direktiven vara motiverad av andra skäl än att skydda affärsverksamhet. I fråga om tillsynsverksamhet som bedrivs av den svenska tillsynsmyndigheten kan sekretessbestämmelsen i 17 kap. 1 § OSL vara tillämplig även på uppgifter som tagits emot inom ramen för samarbetet enligt direktiven. Det finns alltså möjlighet att hemlighålla vissa uppgifter om det kan antas att syftet med den granskningsverksamhet som bedrivs av den svenska tillsynsmyndigheten motverkas om uppgifterna röjs. Den bestämmelsen är dock inte tillämplig i de fall ett hemlighållande är nödvändigt för att inte försvåra tillsynsverksamheten hos den utländska myndighet som tillhandahållit uppgiften. Inte heller någon annan bestämmelse i 17 kap. OSL kan tillämpas i sådana fall. När det gäller bestämmelsen om utrikessekretess i 15 kap. 1 § OSL har Regeringsrätten i rättsfallet RÅ 2000 ref. 22 funnit att uppgifter i en bilaga till en ansökan om utsläppande på marknaden av en genetiskt modifierad foderbeta, som hade lämnats in till danska Miljö- och energiministeriet och skickats till via , inte omfattas av motsvarande bestämmelse i dåvarande 2 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100), trots att det danska Miljö- och energiministeriet hade framfört åsikten att vissa uppgifter i bilagan borde hållas hemliga. Det direktiv som reglerade informationsutbytet avseende sådana ansökningar innehöll en sekretessbestämmelse, och Regeringsrätten konstaterade att det vid genomförandet av direktivet i svensk rätt hade påtalats att de sekretessbestämmelser i sekretesslagen som främst kunde bli aktuella att tillämpa var bestämmelserna till skydd för enskildas ekonomiska förhållanden, främst dåvarande 8 kap. 6 § sekretesslagen (numera 30 kap. 2326 §§ OSL). Regeringsrätten ansåg att förarbetsuttalandena till införandet av det raka skaderekvisitet i bestämmelsen om utrikessekretess speglar systematiken bakom sekretessregleringen samt att denna innebär bl.a. att det i fråga om den gemensamma beslutsprocessen, t.ex. förhandlingspositioner och liknande, i första hand är utrikessekretessen som blir aktuell, medan det däremot när det gäller 2012/13:7 enskilda intressen är de sekretessbestämmelser som tar sikte på sekretesskyddet för enskilda som ska tillämpas, i det aktuella fallet 8 kap. 6 § sekretesslagen. Regeringsrätten ansåg att den olägenhet det skulle kunna innebära för mellanfolkliga förbindelser om vissa delar av den aktuella handlingen lämnades ut inte var sådan att det förelåg förutsättningar att hemlighålla den med stöd av 2 kap. 1 § sekretesslagen. Regeringsrätten upphävde kammarrättens dom och beslut och visade målet åter till för fortsatt prövning av om hinder mot utlämnande av handlingen mötte enligt någon annan bestämmelse i sekretesslagen. Mot denna bakgrund får det anses osäkert i vilken utsträckning uppgifter som utbyts med anledning av direktiven skulle anses omfattas av utrikessekretess vid en bedömning i ett enskilt fall (jfr även prop. 2006/07:110 s. 35 f., prop. 2009/10:231 s. 28 f. samt prop. 2010/11:116 s. 86 f.). Sammanfattningsvis kan det konstateras att den svenska sekretessregleringen är tillräcklig för att skydda enskilda intressen enligt de krav direktiven ställer men att regleringen bör kompletteras när det gäller utländska allmänna intressen. Lagrådet har anfört att det framstår som oklart i vilka situationer det kan bli aktuellt att lämna ut uppgifter och vilken karaktär av uppgifter det kan bli fråga om. Regeringen vill med anledning av detta, som exempel på situationer då skyddsvärda uppgifter kan förekomma, nämna diskussioner med andra tillsynsmyndigheter avseende gränsöverskridande förbindelser och hanteringen av förbindelserna. Inom ramen för sådana kontakter kan det förekomma att får del av uppgifter om tillsynsinsatser som utländska tillsynsmyndigheter har planerat. Vidare kan det förekomma att den svenska tillsynsmyndigheten får ta del av utländska tillsynsmyndigheters ställningstaganden och innehållet i diskussioner avseende andra gränsöverskridande samarbeten som inte direkt rör . Av remissinstanserna har endast ifrågasatt om det behövs sekretess även till skydd för sådana intressen och föreslagit att frågan utreds ytterligare. Förbundet har dock inte argumenterat närmare mot behovet av en sekretessbestämmelse som sådan. Om andra medlemsstater och mellanfolkliga organisationer känner tveksamhet inför möjligheter att i enlighet med direktiven sekretessbelägga känsliga uppgifter som utbyts inom ramen för det europeiska samarbetet finns en uppenbar risk att dessa kan bli mindre benägna att lämna uppgifter till . Detta skulle givetvis få negativa effekter för möjligheter att bedriva tillsyn. Regeringens förslag: Sekretess ska gälla i en myndighets verksamhet som avser samarbete inom EU avseende tillsyn av marknaderna för el och naturgas för uppgift som har lämnats av en tillsynsmyndighet i en annan stat eller av ett mellanstatligt organ, om det kan antas att myndighetens möjlighet att bedriva tillsyn motverkas om uppgiften röjs. För uppgift i en allmän handling ska sekretessen gälla i högst . Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens.