prop · GZ0355 · 2012-02-10 00:00:00 — Regeringen avser att ge utredningen i uppdrag att även analysera om det finns behov av att offentliga ombud medverkar vid domstols prövning av hemlig övervakning av elektronisk kommunikation för att få underlag för ett ställningstagande i frågan. 6.2.3En möjlighet för åklagare att i brådskande fall fatta interimistiska beslut Regeringens förslag: Kan det befaras att inhämtande av rättens tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation skulle medföra fördröjning eller annan olägenhet av väsentlig betydelse ska tillstånd till åtgärden få ges av åklagaren. Ett sådant beslut ska genast anmälas hos rätten, som skyndsamt ska pröva om det finns skäl för åtgärden. Har åtgärden upphört att gälla ska rätten pröva om det har funnits skäl för den. Finner rätten att det har saknats skäl för åtgärden får de inhämtade uppgifterna inte användas i en brottsutredning till nackdel för den som har omfattats av övervakningen. Förslaget om interimistisk beslutanderätt för åklagare medför följdändringar i och i lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen har dock föreslagit att någon domstolsprövning inte ska ske om åtgärden har upphört att gälla innan rätten har prövat ärendet. I stället ska åklagaren enligt förslaget anmäla åtgärden till . Remissinstanserna: , , , , och har tillstyrkt förslaget. , och har särskilt betonat betydelsen av att snabbt få tillgång till uppgifterna. Flera myndigheter har framfört att möjligheten för åklagare att fatta interimistiska beslut är av stor vikt. JO har uttalat att man bör överväga åtgärder angående domstolarnas beredskap om en domstolsprövning inte anses tillgodose kraven på snabba ställningstaganden. har framfört att det är svårt att se något avgörande skäl till att åklagaren ska ges möjlighet att fatta interimistiska beslut. Samfundet har vidare angett att det inte är tillfredsställande att uppgifter som inhämtats genom ett beslut om tvångsmedel som undanröjs eller skulle ha undanröjts av domstol kan användas i den fortsatta förundersökningen. har efterlyst ett klargörande i fråga om vad som ska ske med uppgifter som har inhämtats om rätten upphäver ett beslut som har fattats av undersökningsledare eller åklagare. har också framhållit att det i de aktuella författningarna tydligt bör framgå att en begäran till en teleoperatör om uppgifter från en brottsbekämpande myndighet ska handläggas skyndsamt. IT & Telekomföretagen, , och TeliaSo- nera AB har framfört att behovet av minutoperativa beslut skulle kunna innebära krav på att operatörerna tillhandahåller 24-timmarsservice, vilket skulle medföra väsentligt ökade kostnader, särskilt för mindre operatörer. Skälen för regeringens förslag Genom en ändring i 19 kap. 12 § , som trädde i kraft , utvidgades de s.k. jourdomstolarnas behörighet till att omfatta beslut om användande av tvångsmedel i brådskande fall (prop. 1999/2000:26, bet. 1999/2000:JuU10). Den nämnda regleringen i kompletteras av förordningen (1988:31) om tingsrätternas beredskap för prövning av häktningsfrågor m.m., där det anges att tingsrätten ska ha beredskap för prövning av frågor som rör bl.a. användning av tvångsmedel , annan allmän helgdag, lördag och vissa aftnar. Ytterligare bestämmelser finns i föreskrifter om beredskap vid tingsrätterna för prövning av häktningsfrågor m.m. (DVFS 2007:1). Beredskapen fullgörs genom att domstolen är tillgänglig för beslut vissa tider . Enligt nuvarande regler ska ett beslut att tillåta hemlig avlyssning eller övervakning alltid fattas av domstol (27 kap. 21 §). Som framgår av det föregående kan övervakningsuppgifter avseende förfluten tid erhållas även direkt från operatörerna med stöd av reglerna i lagen om elektronisk kommunikation (6 kap. 22 § första stycket 3). I lagen (2008:854) om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott finns i 4 § ett undantag från regeln om domstolsbeslut. Där anges att tillstånd till hemlig teleövervakning i de fall som omfattas av lagen får ges av åklagaren om det kan befaras att inhämtande av rättens tillstånd Prop. 2011/12:55 till hemlig teleövervakning skulle medföra sådan fördröjning eller annan olägenhet som är av väsentlig betydelse för utredningen. Det anges också att åklagaren genast ska göra anmälan om åtgärden hos rätten, som skyndsamt ska pröva ärendet. Om rätten finner att det inte finns skäl för åtgärden ska den upphäva beslutet. Skulle däremot åtgärden ha upphört att gälla innan rätten har prövat ärendet, ska åklagaren anmäla ärendet till (6 §). Åklagare får möjlighet att intermistiskt ge tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation Mot bakgrund av att regeringen föreslår att den nuvarande möjligheten för brottsbekämpande myndigheter att snabbt få tillgång till historiska uppgifter som rör ett elektroniskt meddelande genom lagen om elektronisk kommunikation tas bort (avsnitt 6.1) aktualiseras frågan om det finns anledning att införa en rätt för åklagare att ge interimistiskt tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Frågan om en interimistisk beslutanderätt har diskuterats i tidigare lagstiftningsärenden. I förarbetena till ändringar i reglerna om hemliga tvångsmedel uttalades att någon befogenhet för åklagare att fatta interimistiska beslut om teleavlyssning och teleövervakning inte borde införas, om inte tvingande praktiska behov talade för det. Sådana behov ansågs då inte föreligga (prop. 1988/89:124 s. 51 f.). föreslog att en möjlighet för åklagare att fatta interimistiska beslut om hemlig teleövervakning, hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning skulle införas (SOU 1998:46 s. 414 f.). Remissutfallet var blandat. I propositionen 2002/03:74 Hemliga tvångsmedel offentliga ombud och en mer ändamålsenlig reglering gjordes bedömningen att det inte borde införas någon möjlighet för åklagare att enligt fatta interimistiska beslut om hemliga tvångsmedel. Det angavs att det inte hade framkommit så starka skäl som krävs för att i införa ett system där integritetskänsliga hemliga tvångsmedel får verkställas utan rättens tillstånd (s. 42 f.). Den dåvarande regeringen angav att man hade för avsikt att noga följa utvecklingen och vid behov pröva frågan på nytt. BRU föreslog att en möjlighet för åklagare att ge interimistiskt tillstånd till hemlig teleövervakning skulle införas i och motiverade det främst med behovet av snabba avgöranden (SOU 2005:38 s. 200 f.). Flera remissinstanser har betonat behovet av ett snabbt förfarande när det gäller tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation. Snabbheten i förfarandet är ofta en avgörande faktor för ett lyckat utredningsresultat. Det gäller särskilt som de personer som är delaktiga i grov brottslighet aktivt vidtar åtgärder i syfte att försvåra myndigheternas brottsbekämpande insatser, t.ex. genom att med regelbundenhet byta mobiltelefoner eller kontantkort. Domstolarna har i och för sig möjlighet att ta om hand brådskande frågor om tvångsmedel, men någon beredskap för omedelbara beslut dygnet runt finns inte. Det är inte heller rimligt att bygga upp en sådan organisation för att tillstånd ska kunna ges mycket snabbt under dygnets alla timmar. Regeringen delar därför upp- fattningen att det är nödvändigt för en effektiv brottsbekämpning att Prop. 2011/12:55 tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation kan ges snabbare än vad som är möjligt vid en exklusiv domstolsprövning. För att åstadkomma detta anser regeringen att åklagaren bör ges möjlighet att interimistiskt tillåta hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Åklagaren måste som förundersökningsledare vara väl insatt i ärendet och bör på ett objektivt och effektivt sätt snabbt kunna ta ställning till en tvångsmedelsfråga av detta brådskande slag. Att de brottsbekämpande myndigheterna snabbt ska kunna få tillgång till uppgifterna förutsätter naturligtvis också att utlämnandet från operatörerna kan ske utan dröjsmål. En sådan ordning krävs dessutom i fråga om de uppgifter som omfattas av lagringsskyldigheten i EU:s direktiv om lagring av trafikuppgifter. Den särskilda anpassningsskyldighet som föreslagits i propositionen Lagring av trafikuppgifter för brottsbekämpande ändamål genomförande av direktiv /24/EG (prop. 2010/11:46) för uppgifter som har lagrats med stöd av direktivet innehåller således ett krav på att dessa uppgifter ska lämnas ut utan dröjsmål. Obligatorisk domstolsprövning av interimistiska beslut Ett beslut av åklagaren bör som utredningen har föreslagit genast anmälas hos rätten. I fråga om tillstånd till inhämtning avseende historiska uppgifter upphör åtgärden när de uppgifter som begärts utlämnade har lämnats ut. Om rätten då inte redan har prövat frågan kommer det enligt utredningens förslag inte att ske någon domstolsprövning, utan beslutet ska i stället anmälas till . En sådan ordning gäller för interimistiska beslut enligt tvångsmedelslag. Med hänsyn till vad som anförs ovan om vikten av ett snabbt förfarande, är det sannolikt att utredningens förslag i praktiken i många fall skulle innebära en slutlig beslutanderätt för åklagare. En sådan effekt kan enligt regeringen starkt ifrågasättas. Regeringen delar därmed inte utredningens uppfattning att regleringen tvångsmedelslag bör tjäna som förebild för en reglering i nu aktuellt avseende. Regeringen föreslår i stället att det av integritets- och rättssäkerhetsskäl införs en obligatorisk domstolsprövning av interimistiska beslut. Det innebär att rätten ska pröva åtgärden också i de fall den har upphört. En sådan reglering gäller i och (71 kap. 783 § lov om rettens pleje och 16 a kap. 216 d § lov om rettegangsmåten i straffesaker). En reglering av det slaget gör att domstolspraxis kan utvecklas i fråga om de närmare förutsättningarna för interimistiska tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och att tillståndsgivningen alltid kommer att prövas av en från de brottsbekämpande myndigheterna fristående instans. Härigenom ges goda förutsättningar för enhetlighet och hög kvalitet i åklagarnas beslutsfattande. När åtgärden har upphört ska rättens prövning ske med utgångspunkt i förhållandena för åklagarens beslut. Användandet av uppgifter som inhämtats genom ett interimistiskt beslut har efterlyst ett förtydligande av vad som ska ske med uppgifter som har inhämtats om rätten upphäver beslutet. har framfört att det inte är tillfredsställande från rättssäkerhetssynpunkt att uppgifter som framkommit vid ett beslut om tvångsmedel som undanröjs av domstol kan användas i den fortsatta förundersökningen. Regeringen konstaterar att själva inhämtningen av uppgifter innebär ett intrång i den enskildes privatliv som kan uppfattas som integritetskränkande. Att använda uppgifterna i en brottsutredning mot en person kan sägas innebära att integritetsintrånget tillåts fortsätta. Lämpligheten av att fritt kunna använda uppgifter som framkommit vid ett interimistiskt beslut som upphävts av domstol kan därför ifrågasättas. Ett generellt förbud mot sådan användning skulle dock föra för långt. An- vändning som är till fördel för en misstänkt person måste alltid tillåtas. Uppgifterna bör dock inte få användas i en brottsutredning till nackdel för någon som har omfattats av inhämtningen. Det bör dock framhållas att rättens beslut att upphäva åklagarens interimistiska beslut om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation inte hindrar att rätten eller åklagaren om förhållandena ändras fattar ett nytt beslut om övervakning avseende samma historiska uppgifter. En följd av regeringens förslag är att bestämmelsen i 27 kap. 25 § första stycket , som anger att tekniska hjälpmedel får användas vid verkställigheten av domstols beslut om hemlig avlyssning eller över- vakning, bör justeras så att den omfattar även åklagares interimistiska beslut om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Förslaget ger också anledning att ifrågasätta om det fortsättningsvis finns behov av en bestämmelse om interimistisk beslutanderätt för åkla- gare i fråga om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation i tvångsmedelslag (4 §). Eftersom lagen är tidsbegränsad och under utvärdering, avstår regeringen dock från att i detta sammanhang föreslå några ändringar i den lagen. Även enligt lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolar- na under krig eller krigsfara m.m. har åklagaren en möjlighet att fatta interimistiska beslut om hemlig övervakning av elektronisk kommunikat- Lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål innehåller regler om åklagares och domstolars samarbete över gränserna i brottsut- redningar och brottmålsrättegångar (se närmare avsnitt 4.1). knyter an till vad som gäller för att motsvarande åtgärder ska få vidtas i en svensk förundersökning eller rättegång. under samma förutsättningar som i en svensk förundersökning enligt 1999/2000:61 s. 97). Mot denna bakgrund anser regeringen att de nu föreslagna reglerna som ger åklagare möjlighet att fatta interimistiska beslut i vissa fall bör gälla även enligt den lagen. Uppgifterna bör dock inte få lämnas över till den ansökande staten innan rätten har fattat ett beslut om hemlig övervakning av elektronisk kom- Vad gäller tillstånd i till gränsöverskridande hemlig övervakning finns det dock inte behov av en möjlighet för åklagaren att Prop. 2011/12:55 fatta interimistiska beslut. 6.3Inhämtning av uppgifter i underrättelseverksamhet 6.3.1Under vilka förutsättningar ska inhämtning få ske? Regeringens förslag: I underrättelseverksamhet ska övervakningsuppgifter om elektronisk kommunikation få hämtas in om omständigheterna är sådana att åtgärden är av särskild vikt för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse . Inhämtning av uppgifter ska också under samma förutsättningar, enligt en bestämmelse som ska tidsbegränsas till utgången av , få ske beträffande brottslig verksamhet som innefattar vissa brott som trots att de inte har ett straffminimum som uppgår till fängelse får anses vara särskilt allvarliga för rikets säkerhet. Inhämtning av uppgifter får beslutas och genomföras endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den som åtgärden riktar sig mot eller för något annat motstående intresse. I ett beslut om inhämtning av uppgifter ska det anges vilken brottslig verksamhet och vilken tid beslutet avser samt vilket telefonnummer eller annan adress, vilken elektronisk kommunikationsutrustning eller vilket geografiskt område beslutet avser. Tiden får inte bestämmas längre än nödvändigt och inte överstiga en månad för beslutet. Om det inte längre finns skäl för ett beslut om inhämtning av uppgifter ska det hävas. förslag överensstämmer delvis med regeringens. Enligt utredningen ska inhämtning kunna ske i en undersökning om det finns särskild anledning att anta att uppgifterna kan bidra till att förebygga, förhindra eller upptäcka viss brottslig verksamhet. Utredningens förslag omfattar även brottslig verksamhet som innefattar olovlig kårverksamhet, brott mot medborgerlig frihet, obehörig befattning med hemlig uppgift, olovlig underrättelseverksamhet och företagsspioneri enligt 3 § lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter, om det finns anledning att anta att gärningen har begåtts på uppdrag av eller har understötts av en främmande makt eller av någon som har agerat för en främmande makts räkning. Utredningens förslag omfattar däremot inte grovt brott enligt 6 § lagen om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet (som trätt i kraft ). Utredningen har inte beträffande någon bestämmelse föreslagit en tidsbegränsad giltighet. Remissinstanserna: och Säkerhetspolisen har tillstyrkt förslaget. Säkerhetspolisen har särskilt framhållit att det är nödvändigt att de i brottskatalogen angivna brotten mot rikets säkerhet omfattas av regleringen. vid har avstyrkt att inhämtning ska vara möjlig i fråga om olovlig kårverksamhet eftersom det enligt nämnden kan komma att stå i strid med förbudet mot Prop. 2011/12:55 åsiktsregistrering i 2 kap. 3 § regeringsformen. framfört att det bör införas en straffvärdeventil även för underrättelse- verksamheten för att inte en stor del av den grova organiserade brottslig- heten ska falla utanför regleringen. relsen och har framfört synpunkten att straffminimum är ett för högt ställt krav. har föreslagit att inhämtning ska få ske om straffminimum uppgår till fängelse eller mer. Datainspektionen har anfört att den föreslagna lagen innehåller ända- målsenliga regleringar till skydd för den personliga integriteten och inne- bär en klar förbättring i jämförelse med dagens bestämmelser utan att effektiviteten i underrättelseverksamheten försämras. Skälen för regeringens förslag De brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet är i hu- vudsak inriktad på att avslöja om en viss, inte närmare specificerad all- varlig brottslighet har ägt rum, pågår eller kan antas komma att begås. Arbetet består främst i att samla in, bearbeta och analysera information. Inhämtning av underrättelseinformation sker på flera olika sätt. utsträckning sker det genom öppna källor, men en inte obetydlig del av inhämtningen sker genom informatörer eller andra hemliga källor. viktig del i underrättelsetjänsten utgörs av s.k. inre spaning, dvs. efter information som redan finns tillgänglig inom respektive polismyn- I detta arbete ingår bl.a. sökning i register. också genom samarbete med andra myndigheter och företag. nationellt samarbete spelar en stor roll. Det gäller såväl organiserat sam- arbete i multilaterala eller bilaterala former som mera informellt sådant Inom den öppna polisen bedrivs arbetet enligt polisens underrättelse- modell (PUM). Detta är en modell för ledning och styrning av planlagd operativ polisverksamhet där beslut om inriktning, prioritering och ge- nomförande baseras på underrättelser och annan relevant kunskap. modellen ska underrättelseverksamhet bedrivas på lokal, regional och Polisens underrättelsemodell kan beskrivas på följande sätt. Kriminalunderrättelsetjänsten samlar in information, både på egen hand och genom att ta emot information som samlas in av andra enheter inom Informationen bearbetas och analyseras och leder fram till Underrättelserna delges den operativa ledningen som med underrättelserna som underlag fattar beslut om prioriteringar och ade- kvata brottsförebyggande aktiviteter. vilken underrättelseinformation som ska delges den personal inom poli- sen som bedriver brottsbekämpande verksamhet. Den aktuella modellen bygger således på ett flöde av information. anställda inom polisen har ett ansvar för att inhämta information. polisman gör iakttagelser som bedöms ha samband med misstänkt brotts- lig verksamhet ska informationen samlas in, dokumenteras och vidarebe- fordras till kriminalunderrättelsetjänsten. koncentreras till prioriterade områden. 2011/12:55 ansvarar för att annan personal inom polisen ständigt hålls informerad om inom vilka områden uppgifter främst efterfrågas, dvs. vilka de prioriterade underrättelsebehoven är. Polismän i yttre tjänst ska känna till vilka företeelser eller personer som det är särskilt viktigt att vara uppmärksam på. Den information som delges polismän i yttre tjänst kan vara av mer generellt slag eller avse vissa utpekade personer, t.ex. några som misstänks för delaktighet i viss brottslig verksamhet. Merparten av underrättelseinformationen stannar inom kriminalunderrättelsetjänsten. Det är i huvudsak slutsatserna av analys och bearbetning som förmedlas till andra delar av polisen. Enligt 2 och 3 §§ förordningen (2002:1050) med instruktion för Säkerhetspolisen ska Säkerhetspolisen leda och bedriva polisverksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet, bekämpa terrorism samt fullgöra de uppgifter som har att utföra enligt säkerhetsskyddslagen (1996:627) och säkerhetsskyddsförordningen (1996:633). Med säkerhetsskydd avses enligt säkerhetsskyddslagen skydd mot bl.a. spioneri liksom mot terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott. Säkerhetspolisen har enligt förordningen också i uppdrag att leda och bedriva det bevaknings- och säkerhetsarbete som avser den centrala statsledningen eller som har samband med statsbesök och liknande händelser. Säkerhetspolisen tillämpar i princip samma modell som den övriga polisen för att styra underrättelsearbetet. Modellen innebär i korthet att ett väl definierat underrättelsebehov leder till en beställning av uppgifter. Beställningen resulterar i att olika inhämtningsåtgärder vidtas. De inhämtade uppgifterna bearbetas och analyseras varefter resultatet rapporteras till beställaren. Resultatet ligger sedan till grund för beslut om fortsatta åtgärder. Även i bedrivs underrättelseverksamhet genom insamling, inhämtning, bearbetning och analys av uppgifter. Syftet är att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet. Resultatet av underrättelseverksamhet, de slutsatser eller produkter som tas fram, delges beslutsfattare på olika nivåer och ingår som beslutsunderlag dels vid beslut om inriktning och prioriteringar av brottsbekämpande verksamhet (strategisk underrättelse), dels vid beslut om direkt operativa åtgärder (operativ underrättelse). Som nämns i avsnitt 4.4 bedrivs underrättelseverksamhet även vid vissa andra myndigheter. Dessa myndigheter samlar också in, bearbetar och analyserar uppgifter inom ramen för sin underrättelseverksamhet. Vilka uppgifter ska kunna hämtas in? Det ovan beskrivna behovet av att i underrättelseverksamheten kunna hämta in information innefattar uppgifter om elektronisk kommunikation. I fråga om vilka uppgifter som ska kunna hämtas in anser regeringen, liksom utredningen, att samma bedömning bör göras som i fråga om inhämtning i en förundersökning innan det finns en skäligen misstänkt. Det innebär att historiska uppgifter om meddelanden får inhämtas. Dessutom får, i fråga om lokaliseringsuppgifter, uppgifter om vilka elektro- niska kommunikationsutrustningar som har funnits inom ett visst geogra- fiskt område eller uppgifter om i vilket avgränsat geografiskt område en Prop. 2011/12:55 viss elektronisk kommunikationsutrustning finns eller har funnits inhäm- tas (jfr. avsnitt 6.2.2 och 6.4). Regeringen anser till skillnad från utredningen att det inte finns behov av att i lagtext ange att det geografiska område som avses ska vara avgränsat eftersom det ändå följer av att inhämtningen ska avse ett visst geografiskt område. När ska inhämtning få ske? Att inhämtningen av uppgifter kan ske förhållandevis brett och förutsättningslöst är nödvändigt för att underrättelsearbetet ska kunna bedrivas effektivt. En alltför strikt reglering riskerar att hindra inhämtningen på ett icke önskvärt sätt. innebär en inhämtning av övervakningsuppgifter normalt sett ett visst intrång i den övervakades personliga integritet. Det måste därför finnas en klar reglering som är tillräckligt förutsebar och som möjliggör en effektiv fortlöpande tillsyn och granskning i efterhand. Ett krav på att inhämtningen, i likhet med vad som gäller enligt lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott (1 §), ska kunna kopplas till en viss person skulle göra inhämtningen smalare och därmed kunna minska integritetsintrånget. Regeringen delar Datainspektionens uppfattning att en sådan begränsning ändå inte bör införas eftersom den avsevärt skulle minska möjligheterna att nå framgång i underrättelsearbetet. Den reglering som föreslås skiljer sig i väsentliga avseenden från lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Den senare lagen omfattar även det betydligt mer integritetskränkande tvångsmedlet hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och har kommit att tillämpas i sådana situationer där en förundersökning har varit mycket nära förestående.