prop · GZ03148 · 2012-04-25 00:00:00 — av potentiellt reformutrymme används både strukturellt sparande och konjunkturjusterade genomsnitt, som båda är beroende av prognosen för nivån på potentiell BNP. Dessutom används potentiell BNP som en av bestämningsfaktorerna för förslaget till utgiftstak . Figur 3.3 Skillnad i potentiell BNP (löpande priser) nivå mellan budgetpropositionen och vårpropositionen, miljarder kronor. Källa: och egna beräkningar. Vid bedömningen av utgiftstakets nivå används dock nivån för potentiell BNP i löpande priser och inte fasta. Figur 3.3 visar skillnaderna mellan potentiell BNP i löpande priser mellan budgetpropositionen och vårpropositionen. Skillnaderna är betydligt större än i fasta priser, men vid en första anblick ändå tämligen begränsade.18 Differensen på 2015 motsvarar av potentiell BNP, vilket får bedömas vara en marginell prognosförändring . Effekten av denna differens blir emellertid mer betydande då man sätter den i relation till de finanspolitiska målen. Den nivå på utgiftstaket som föreslås i budgetpropositionen är oförändrad jämfört med beräkningen i vårpropositionen, nämligen . 18Skillnaden mellan prognosen i fasta och löpande priser beror således på en förändrad bedömning av prisernas utveckling . I budgetpropositionen är den så kallade BNP-deflatorn drygt en procentenhet lägre sista prognosåret jämfört med prognosen i vårpropositionen. Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket Om regeringen hade valt att hålla samma relation mellan det föreslagna utgiftstaket och potentiell BNP som förelåg i vårpropositionen skulle förslaget hamnat på , alltså lägre än det nuvarande förslaget. Sammanfattningsvis kan även små skillnader i prognosen för potentiell BNP få betydelse för uppföljningen av finanspolitiken och för möjligheten att förstå bevekelsegrunderna för den föreslagna inriktningen av finanspolitiken. Likväl är motiveringen till prognosen för potentiell BNP mycket kortfattad. Den återfinns samlad i en tabell på sidan 176 i volym 1b av budgetpropositionen. Även om det inte direkt framgår av tabellen är det endast utvecklingen i fasta priser som presenteras. Nivån och utvecklingen av potentiell BNP i löpande priser återfinns inte på något ställe i budgetpropositionen. anser att det är av stor vikt för överskådligheten och transparensen i redovisningen av finanspolitiken att de variabler som används i bedömningar och motiveringar av den föreslagna politiken redovisas på ett tydligt och klart sätt. 3.3Riskbilden och osäkerheten i bedömningen 3.3.1Riskbilden i den ekonomiska utvecklingen I bedömningen av reformutrymmet lägger regeringen stor vikt vid osäkerheten om den framtida ekonomiska utvecklingen och argumenterar för att det nu är extra angeläget med säkerhetsmarginaler. Den tidigare nämnda risken för asymmetriska BNP-gap är också en del av riskbilden. I resonemanget om risker bör man emellertid ha i åtanke att det redan finns en buffert inbyggd i den nivå man valt för överskottsmålet. Denna buffert är avsedd just för att kunna möta kraftiga nedgångar i konjunkturen utan att ökningen i skuldsättningen riskerar att bli ohållbar19 och är ett av de centrala motiven för överskottsmålet. Regeringens resonemang ger intrycket av att den nivå man valt för överskottsmålet inte är tillräcklig och att man nu vill ge signaler som ytterligare stärker förtroendet för offentliga finanser. Sedan budgetpropositionen publicerades har den europeiska skuldkrisen förvärrats, och upplåningskostnaderna har stigit markant för många euroländer. Händelseutvecklingen understryker vikten av starka offentliga finanser även i . kan en väl tilltagen extra buffert leda till osäkerhet om överskottsmålets nivå. Vidare kan det uppfattas som att målet i verkligheten 2010/11:79 s. 19. Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket är i genomsnitt över konjunkturcykeln eftersom de säkerhetsmarginaler regeringen diskuterar alla är till för att målet inte ska underskridas. Som tidigare nämnts tillåter dock överskottsmålets formulering att sparandet tillfälligt ligger . I anslutning till bedömningen av reformutrymmet beskriver regeringen den osäkerhet som historiskt har funnits i prognoserna för finansiellt och Regeringen pekar på att prognososäkerheten i finansiellt sparande för 20002010 är så stor som +/ . Vidare visar man att den genomsnittliga skillnaden mellan lägsta respektive högsta bedömning av strukturellt sparande för ett enskilt år uppgick till av BNP under 20002010. Liksom med risken för sämre ekonomisk utveckling använder regeringen de stora osäkerheterna i prognoserna som argument för större säkerhetsmarginaler. Om man bedömer att risken för en sämre ekonomisk utveckling är så stor att överskottsmålets inbyggda buffert inte räcker till, kan det vara relevant med extra säkerhetsmarginaler. Prognososäkerheter som beror på faktorer utöver denna nedåtrisk kan dock antas vara symmetriska, det vill säga att sannolikheten för felslagna prognoser är lika stor nedåt som uppåt såvida inte prognoserna innehåller systematiska fel. Av denna anledning anser vi inte att osäkerheten i prognoserna i sig är ett argument för extra säkerhetsmarginaler. Ett argument för säkerhetsmarginaler kan däremot vara att kostnaderna för en felslagen prognos är större om överskottsmålet underskrids än om det överskrids. Mot detta ska ställas de långsiktiga kostnader av en stram finanspolitik som kan uppkomma genom att resursutnyttjandet försvagas mer än nödvändigt med risk för bestående effekter på sysselsättningen. Det är alltså inte självklart att det nuvarande osäkra läget bör leda till större säkerhetsmarginaler. Detta är i stället främst en politisk avvägning mellan kostnader . 3.4Övriga iakttagelser om reformutrymmet Analysen av utgiftstaket har förbättrats i budgetpropositionen . noterar vi att behovet av tillräcklig budgeteringsmarginal under utgiftstaket inte nämns i anslutning till bedömningen av reformutrymmet Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket i budgetpropositionen, jämför avsnitt 2.1 Utgångspunkter för regeringens bedömning. Marginalerna till utgiftstaket är som vi konstaterat i tidigare granskningar mycket stora, vilket sannolikt inneburit att behovet av tillräcklig marginal spelat begränsad roll i bedömningen av reformutrymmet i budgetpropositionen. Så länge marginalerna är stora får utgiftstaket en mindre styrande effekt på finanspolitiken. I budgetpropositionens finansplan delar regeringen in de föreslagna reformerna i åtgärder för att möta konjunkturavmattningen och inbromsningen på arbetsmarknaden åtgärder för varaktigt högre tillväxt och sysselsättning åtgärder för att välfärden ska komma alla till del De strukturellt riktiga reformerna det vill säga de som ska skapa varaktigt högre tillväxt och sysselsättning står för omkring en tredjedel av det totala reformutrymmet på . Av texten i budgetpropositionen framgår det inte i vilken utsträckning reformernas utformning har påverkat regeringens bedömning av reformutrymmet, jämför avsnitt 2.1 Utgångspunkter för regeringens bedömning. I den samlade bedömningen av reformutrymmet är regeringens utgångspunkt att så tydligt som möjligt redovisa de faktorer den tar hänsyn till eftersom en transparent redovisning gör det möjligt för externa granskare att värdera denna bedömning.20 Som tidigare nämnts anser regeringen att den samlade bedömningen inte kan göras mekaniskt. Faktorernas bidrag till reformutrymmet kvantifieras inte, men osäkerheten och riskbilden betonas som särskilt viktiga faktorer. menar att ansatsen med en samlad bedömning riskerar att leda till sämre transparens. Redovisningen av finanspolitiken bör kunna innehålla en tydligare gräns mellan å ena sidan en beräkning av ett potentiellt reformutrymme i enlighet med ramverket och å andra sidan de övriga avvägningar som regeringen gör för att komma fram till det reformutrymme som föreslås. Utan sådan redovisning är det svårt för externa granskare att värdera regeringens bedömning. Detta förhållningssätt är inte ett argument för en mekanisk finanspolitik, däremot för ökad öppenhet och insyn. 2010/11:79 s. 23. Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket har granskat regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket i de ekonomiska propositionerna. Granskningarna har bland annat varit inriktade på kvaliteten i prognosunderlagen, motiven till nivån på de finanspolitiska målen samt beräknings- och redovisningsfrågor. Den senaste rapporten, granskningen av budgetpropositionen (RiR 2011:11), fokuserade på frågan om tydlighet och transparens i regeringens redovisning av de finans- och sysselsättningspolitiska ramverken. Regeringen har successivt utvecklat redovisningen av det finanspolitiska ramverket. Skrivelsen 2010/11:79 för finanspolitiken är i sig ett exempel på detta. Därutöver innehåller vårpropositionen 2011, skrivelsen 2010/11:148 med anledning av samt även budgetpropositionen flera förtydliganden. Regeringen skiljer nu tydligare på den bakåtblickande uppföljningen och den framåtblickande analysen av överskottsmålet. En annan förbättring är att motiveringen av utgiftstakets nivå har blivit fylligare. I granskningen av budgetpropositionen kommenterades kortfattat regeringens bedömning av reformutrymmet. menade att kopplingen var svag mellan det finanspolitiska ramverket och det bedömda reformutrymmet och att det inte var möjligt att se hur reformutrymmet härleddes eller att förstå vilken vikt regeringen lägger vid överskottsmålet respektive stabiliseringspolitiska hänsyn. 2010/11:148 om anförde regeringen att skälet till att reformutrymmet inte beräknas genom att varje påverkande faktor ges ett kvantitativt värde som sedan summeras är att ett sådant tillvägagångssätt skulle ge intryck av en exakthet som inte finns i verkligheten. Det är regeringens uppfattning att reformutrymmets storlek måste bedömas från gång till gång genom att ett antal komplexa faktorer ställs mot varandra, och att denna bedömning inte kan förenklas till en entydig mekanisk formel. Regeringens skrivelse riksdagsbehandlades i bet. 2011/12:FiU1. Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket ansåg att redovisningen av bedömningen av reformutrymmet har utvecklats avsevärt i budgetpropositionen och såg ingen anledning att rikta kritik mot regeringens redovisning. Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket Granskningen av budgetpropositionen har avsett att besvara frågorna om regeringen i bedömningen av reformutrymmet följer det finanspolitiska ramverkets principer och om redovisningen av reformutrymmet är transparent. Med utgångspunkt i en framåtblickande avstämning av överskottsmålet och med hänsyn taget till osäkerheten i bedömningen, riskbilden, konjunkturläget och finanspolitikens långsiktiga hållbarhet bedömer regeringen att är ett väl avvägt reformutrymme för det kommande budgetåret. konstaterar att regeringens bedömning av reformutrymmet i budgetpropositionen är mer strukturerat och utförligt beskriven . Presentationen följer i stort de principer och utgångspunkter man tidigare klargjort ska gälla vid bedömningen av reformutrymmet. kan transparensen i redovisningen förbättras ytterligare. På grund av de otydligheter som finns är det svårt för en oberoende bedömare att värdera rimligheten i regeringens bedömning av reformutrymmet. Överskottsmålets utformning som ett genomsnitt över en konjunkturcykel ställer höga krav på transparensen i redovisningen. Tolkningen av indikatorerna för avstämning av det finansiella sparandet mot målet blir därför central för förståelsen av den föreslagna finanspolitiken. Eftersom regeringen inte tydligt redovisar i vilken mån ett asymmetriskt BNP-gap beaktas blir det oklart mot vilken nivå de konjunkturjusterade indikatorerna ska mätas. menar att regeringens ansats med en samlad bedömning av reformutrymmet riskerar att leda till sämre transparens i finanspolitiken. Med en samlad bedömning är det enkelt att motivera avsteg från det finanspolitiska ramverket. Transparensen skulle förbättras om sådana avsteg tydligare skiljde på vad som beror av beräkningsunderlaget inklusive bedömningen av den framtida ekonomiska utvecklingen och vad som beror på politiska avvägningar. Det reformutrymme som regeringen kommer fram till i den samlade bedömningen avser endast en delmängd av det potentiella reformutrymme som är möjligt med utgångspunkt i överskottsmålet och Storleken på den extra säkerhetsmarginal som regeringen räknar Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket med framgår inte. Därför blir det problematiskt att förstå vilka avvägningar som gjorts och svårt att värdera rimligheten i regeringens bedömning. Trots överskottsmålets brister anser att det med utgångspunkt i överskottsmålet och utgiftstaket är fullt möjligt att presentera ett beräknat potentiellt utrymme för reformer eller budgetförstärkande åtgärder, eventuellt i form av ett intervall. Därefter är det en bedömningsfråga om det krävs en extra buffert om de negativa omvärldsriskerna bedöms överväga de positiva riskerna. Sedan budgetpropositionen publicerades har den europeiska skuldkrisen förvärrats, och upplåningskostnaderna har stigit markant för många euroländer. Händelseutvecklingen understryker vikten av starka offentliga finanser även i . kan en väl tilltagen extra marginal utöver den buffert som redan finns inbyggd i den nivå man valt för överskottsmålet leda till osäkerhet om överskottsmålets nivå. Vidare har funnit att även små skillnader i prognosen för potentiell BNP kan få stor betydelse för uppföljningen av finanspolitiken och för möjligheten att förstå de avvägningar som leder fram till bedömningen av reformutrymmet under det föreslagna utgiftstaket. Likväl är prognosen över potentiell BNP knapphändigt motiverad. Till exempel återfinns nivån och utvecklingen av potentiell BNP i löpande priser inte på något ställe i budgetpropositionen. anser att det är av stor vikt för överskådligheten och transparensen i redovisningen av finanspolitiken att de variabler som används i bedömningar och motiveringar av den föreslagna politiken redovisas på ett tydligt och klart sätt. För att ytterligare öka transparensen i finanspolitiken bör regeringen i kommande ekonomiska propositioner redovisa ett beräknat potentiellt utrymme för reformer eller budgetförstärkande åtgärder med utgångspunkt i det budgetpolitiska ramverket. Om regeringen bedömer att det behövs en extra säkerhetsmarginal för att hantera risker, bör dess effekt på reformutrymmet kvantifieras. Vid avstämningen av det finansiella sparandet mot överskottsmålet bör regeringen tydligt redovisa i vilken mån ett asymmetriskt BNP-gap beaktas. Regeringen bör i kommande ekonomiska propositioner redovisa en tabell med potentiell BNP i fasta och löpande priser. Större differenser mot föregående proposition bör förklaras. Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket Betänkande 2011/12:FiU1 Utgiftsramar och beräkning av statsinkomsterna Betänkande 2010/11:FiU42 för finanspolitiken Budgetlag (2011:203) Ds 2010:4 Översyn av överskottsmålet Proposition 2008/09:100 ekonomiska vårproposition Proposition 2010/11:1 Budgetpropositionen Proposition 2010/11:40 En reformerad budgetlag Proposition 2010/11:100 ekonomiska vårproposition Proposition 2011/12:1 Budgetpropositionen del 1 Proposition 2011/12:1 Budgetpropositionen del 2 , Faktapromemoria 2010/11:FPM7 Kommissionens förslag om förstärkt ekonomisk styrning Regeringens skrivelse 2010/11:79 för finanspolitiken Regeringens skrivelse 2010/11:148 om redovisningen av finans- och sysselsättningspolitiska ramverk i budgetpropositionen SOU 2010:18 En reformerad budgetlag Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket lagstiftningsresolution (KOM(2010) 0523 C7-0397/2010 2010/0277(NLE)) av om förslaget till rådets direktiv om krav på medlemsstaternas budgetramverk IMF (2007) Manual on Fiscal Transparency IPSASB (2010) Conceptual Framework for General by Public Sector Entities, Exposure Draft 1 (2002) Best Practices for Budget Transparency, on Budgeting, Volume 1, No. Finanspolitiska rådets rapport , Svensk finanspolitik Kopits, , och , 1998, Transparency in Government Operations, IMF Occasional Paper No. 158 (: ) Rådets direktiv /85/EU av om krav på medlemsstaternas budgetramverk Rådets rekommendation (2011/C 217/03) av om nationella reformprogram 2011 och om avgivande av rådets yttrande om uppdaterade konvergensprogram för 20112014 Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket Bilaga 1 Använda termer och begrepp De offentliga finansernas automatiska reaktioner på konjunkturens växlingar. I en lågkonjunktur försvagas de offentliga finanserna automatiskt genom att inkomsterna från skatter och avgifter minskar och utgifterna för de sociala trygghetssystemen ökar. Detta leder till att hushållens konsumtionsutgifter kan hållas uppe, vilket dämpar konjunkturnedgången. Det omvända gäller i en högkonjunktur. De offentliga finanserna stärks och begränsar uppgången i hushållens inkomster, vilket dämpar konjunkturuppgången. Balanskravet innebär enligt kommunallagen (1991:900) att enskilda kommuner och landsting inte får besluta om en budget där kostnaderna överstiger intäkterna. Om verksamheten ändå ger ett negativ ekonomiskt resultat måste detta kompenseras med motsvarande överskott . Balanskravet ska ses som ett minimikrav. Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP. BNP-gapet är ett mått på det totala resursutnyttjandet i ekonomin och uttrycks vanligen i procent av potentiell BNP. När BNP-gapet är positivt överstiger efterfrågan den nivå som är långsiktigt hållbar i förhållande till tillgängliga resurser, vilket skapar inflationstryck i ekonomin. När gapet är negativt är efterfrågan låg och det finns lediga resurser i ekonomin. Budgetelasticiteten är ett mått på hur det finansiella sparandet påverkas av en förändring i konjunkturen. Regeringen räknar med en budgetelasticitet på 0,55. Det innebär att om konjunkturen försämras (förbättras) av BNP, det vill säga att BNP-gapet ökar (minskar) , så försämras (förbättras) det finansiella sparandet av BNP. Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket Omfattar överskottsmålet för den offentliga sektorns sparande, utgiftstaket för statens primära utgifter och ålderspensionssystemets utgifter kombinerat med en stram statlig budgetprocess samt ett kommunalt balanskrav. Skillnaden mellan utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna. Diskretionär finanspolitik innebär att riksdag och regering aktivt ändrar skattesatser och offentliga utgifter för att påverka efterfrågan i ekonomin. En EU-gemensam budgetkalender som infördes för att stärka EU:s ekonomiska samordning. Den ekonomiska terminen sammanför redan existerande samordningsverktyg, till exempel stabilitets- och konvergensprogrammen och de nationella reformprogrammen inom 2020-samarbetet. Skillnaden mellan inkomster och utgifter enligt SCB:s sektorräkenskaper, som är en del av nationalräkenskaperna. Omfattar utöver det budgetpolitiska ramverket (se detta) ett antal principer som finanspolitiken utformas efter och som syftar till att finanspolitiken ska var långsiktigt hållbar och transparent. Till dessa hör exempelvis principer för hur finanspolitiken bör utformas ur ett stabiliseringspolitiskt perspektiv. Finanspolitisk transparens (definition som används av IMF) Öppenhet gentemot allmänheten om finansmaktens struktur och funktioner, skattepolitikens intentioner, samt beräkningar och prognoser för den offentliga sektorns ställning. Detta förutsätter god tillgång till tillförlitlig, heltäckande, aktuell, begriplig och internationellt jämförbar information om offentlig verksamhet, så att väljarna och de finansiella marknaderna korrekt kan bedöma statens finansiella ställning och de verkliga kostnaderna och fördelarna med statlig verksamhet, inklusive dess nuvarande och framtida ekonomiska och sociala konsekvenser. Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket Kommunallagen kräver att kommuner och landsting ska ha god ekonomisk hushållning i sin verksamhet. Det innebär att det ekonomiska resultatet ska vara positivt och att kommuner och landsting ska bestämma de finansiella mål som krävs för att uppnå god ekonomisk hushållning. definition av detta begrepp anger inte lagen, men en tumregel är att överskottet i en kommun eller ett landsting bör uppgå till av summan av skatteintäkter och generella statsbidrag. Nationalräkenskaperna (NR) Makroekonomiskt redovisningssystem för samhällsekonomin (produktion, sysselsättning, inkomster, utgifter etcetera). följer begrepp, definitioner och klassificeringar enligt det europeiska nationalräkenskapssystem (ENS 95) som används inom EU för den finanspolitiska övervakningen i stabilitets- och tillväxtpakten. Definieras i nationalräkenskaperna som summan av staten, kommunsektorn (kommuner och landsting) och pensionssystemet. Potentiell BNP är produktionsnivån vid ett normalt utnyttjande av produktionsresurserna i ekonomin. Det innebär att produktionen kan upprätthållas på denna nivå utan att trycket uppåt på priser och löner blir så starkt att inflationsmål på överskrids. Summan av permanenta skattesänkningar och offentliga utgiftsökningar som kan ta aktiva beslut om och som är förenliga med målet att den offentliga sektorn ska ha ett överskott på av BNP över en konjunkturcykel. Sjuårsindikatorn är för ett givet år (t) medelvärdet av den offentliga sektorns finansiella sparande år t3 t+3 justerat för större engångseffekter och effekten av extraordinära nivåer på hushållens kapitalvinster. Uttrycks i procent av BNP. Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket Strukturellt sparande (strukturellt saldo, konjunkturjusterat sparande) Strukturellt sparande är det finansiella sparandet vid ett normalt konjunkturläge. Det strukturella sparandet justeras även för vissa större engångseffekter och effekten av extraordinära nivåer på hushållens kapitalvinster. De takbegränsade utgifterna är de offentliga utgifter som omfattas av utgiftstaket. De utgörs av statsbudgetens utgiftsområden exklusive utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. samt ålderspensionssystemets utgifter. Kommunsektorns utgifter ingår inte i de takbegränsade utgifterna. En högsta nivå för statsbudgetens utgiftsområden exklusive statsskuldsräntor och inklusive utgifterna för ålderspensionssystemet. Utgiftstaket beslutas av före det aktuella budgetåret. Utgiftstaket är nominellt, det vill säga det justeras inte för pris- och löneutvecklingen mellan beslutstillfället och det år utgiftsbegränsningen avser. Överskottsmål (saldomål) Överskottsmålet är ett övergripande mål för finanspolitiken. Överskottsmålet innebär att det finansiella sparandet i den offentliga sektorn ska motsvara av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket Alla tidigare utgivna rapporter finns tillgängliga på Styrning inom arbetsmarknadspolitiken mål, styrkort och Från många till en sammanslagningar av myndigheter Klassificering av kurser vid universitet och högskolor regeringens styrning och uppföljning Arbetsförmedlingens arbete med arbetsgivarkontakter Inställda huvudförhandlingar i brottmål Hanteringen av mängdbrott en kärnuppgift för polis och åklagare Säkerheten i statens betalningar Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket. i tider av kraftiga värdeförändringar. En granskning av åtta statligt bildade stiftelser och regeringen Informationsutbyte mellan myndigheter med ansvar för trygghetssystem har möjligheter till effektivisering utnyttjats? Den nordiska stridsgruppen 2008 - en del av EU:s Statliga stöd i alkoholpolitiken Påverkas ungas alkoholkonsumtion? Underhållsstödet för barnens bästa? Polisens brottsförebyggande arbete har ambitionerna uppnåtts? skatteavtal med andra länder effekterna av regeringens Kostnadskontroll i stora väginvesteringar? Statens insatser för att komma åt vinster från brottslig verksamhet ett bättre samarbete ger högre utbyte Förvaltningen av samhällsekonomiska metoder inom Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket omställningsförsäkring eller yrkesförsäkring? Använder lärosätena resurserna effektivt?