prop · H0034 · 2012-09-19 00:00:00 — Artikel 23.4 och artikel 23.5 riktar sig endast till kommissionen och föranleder inte införande av några bestämmelser i svensk rätt. Direktivets bestämmelser om användningsbegränsning och sekretess Enligt artikel 23.6 första stycket får upplysningar som lämnats till kommissionen av en medlemsstat i enlighet med punkterna 2, 3 och 4 i samma artikel samt alla rapporter eller dokument som utarbetats av kommissionen med användning av sådana upplysningar, lämnas till Sådana lämnade upplysningar ska omfattas av den sekretess och åtnjuta samma skydd som liknande upplysningar ges enligt nationell lagstiftning i den mottagande medlemsstaten. stycket i samma artikel får de rapporter och dokument som utarbetats av kommissionen och som avses i denna punkt endast medlemsstaterna för analysändamål. Vidare gäller att dessa rapporter och dokument inte får offentliggöras eller göras tillgängliga för någon annan person eller något annat organ utan kommissionens uttryckliga samtycke. Grundlagsregleringen och offentlighets- och sekretesslagen Offentlighetsprincipen innebär att allmänheten och massmedierna ska ha insyn i statens och kommunernas verksamhet. När det mer allmänt talas om offentlighetsprincipen åsyftas i första hand rätten att ta del av allmänna handlingar. Denna princip infördes genom tryckfrihetsförordning och regleras numera tryckfrihetsförordning (TF). Rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas bara om det är påkallat med hänsyn till vissa intressen, bl.a. rikets förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation, myndighets verksamhet för inspektion, kontroll och annan tillsyn samt skyddet för enskilds personliga och ekonomiska förhållanden (2 kap. 2 § första stycket 1, 3 och 6 TF). En sådan begränsning ska anges noga i en bestämmelse i en särskild lag eller, om så i ett visst fall anses lämpligare, i en annan lag vartill den förstnämnda lagen hänvisar. Den särskilda lag som avses är offentlighets- och sekretesslagen. Sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen innebär inte bara begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar utan även ett förbud att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen, genom utlämnande av allmän handling eller på något annat sätt (3 kap 1 § OSL). Sekretess innebär således både handlingssekretess och tystnadsplikt. Till den del sekretessbestämmelserna innebär tystnadsplikt medför de en begränsning av yttrandefriheten enligt regeringsformen, förkortad RF, och enligt den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Sekretessbestämmelser till skydd för rikets förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation har placerats i 15 kap. OSL. Sekretessbestämmelser till skydd för främst inspektion, kontroll och annan tillsyn har placerats i 17 kap. OSL. Sekretessbestämmelser till skydd för enskilds intressen har samlats i lagens femte avdelning (2140 kap. OSL). I 27 kap. OSL finns sekretessbestämmelser till skydd för enskild inom verksamhet som rör skatt, tull, m.m. Användning av rapporter och dokument som utarbetats av kommissionen Bestämmelsen i artikel 23.6 om att rapporterna och dokumenten endast får användas av medlemsstaterna för analysändamål är likartade med de begränsningar i möjligheten att använda upplysningar som föreskrivs i artikel 16.1. En bestämmelse även om denna användningsbegränsning bör tas in i den nya lagen. Som angivits i avsnitt 6.16 påverkar en sådan bestämmelse inte i sig allmänhetens rätt att med stöd av offentlighetsprincipen ta del av allmänna handlingar, utan endast hur myndigheterna i medlemsstaterna får använda dokumenten i sin verksamhet. aktuell användningsbegränsning kommer att omfattas av den hänvisning till den nya lagen som i avsnitt 6.16 föreslås ska införas i 9 kap. 2 § OSL. Är nu gällande svensk sekretessreglering tillräcklig i förhållande till direktivets krav på sekretess? De uppgifter som det nu är fråga om förekommer dels i upplysningar som lämnats av medlemsstaterna till kommissionen, dels i rapporter och dokument som kommissionen utarbetat med hjälp av upplysningar som lämnats av medlemsstaterna för att utvärdera hur samarbetet enligt Uppgifterna i dessa rapporter och dokument är i huvudsak av statistiskt slag. Uppgifter om enskilda personer torde nor- malt inte förekomma i de av medlemsstaterna upprättade upplysningarna eller de av kommissionen utarbetade rapporterna och dokumenten. Offentlighets- och sekretesslagens bestämmelser om sekretess till skydd för enskilda torde därför i regel inte vara tillämpliga på uppgifterna. Enligt 17 kap. 1 § OSL gäller sekretess för uppgift om planläggning eller andra förberedelser för sådan inspektion, revision eller annan granskning som en myndighet ska göra, om det kan antas att syftet med granskningsverksamheten motverkas om uppgiften röjs. verksamhet som kommer bedrivas enligt det förfarande direktivet före- skriver kommer att omfattas av sekretessen enligt 17 kap. 1 § OSL. stämmelsen torde dock inte vara tillämplig på de uppgifter som är aktuella eftersom dessa avser utvärdering av hur samarbetet enligt Enligt 15 kap. 1 § OSL (tidigare 2 kap. 1 § sekretesslagen [1980:100]) gäller sekretess för uppgift som rör förbindelser med en annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs. När det gäller sekretessen enligt denna bestämmelse har Regeringsrätten (numera Högsta förvaltningsdom- stolen) i rättsfallet RÅ 2000 ref. 22 funnit att uppgifter i en bilaga till en ansökan om utsläppande på marknaden av en genetiskt modifierad foder- beta, som hade inlämnats till danska Miljö- och energiministeriet och skickats till via , inte omfattas av sekretess enligt motsvarande bestämmelse i dåvarande 2 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100), trots att det danska Miljö- och energiministeriet hade framfört åsikten att vissa uppgifter i bilagan borde Det direktiv som reglerade informationsutbytet avseende sådana ansökningar innehöll en artikel om krav på sekretess och Regeringsrätten konstaterade att det vid genomförandet av direktivet i svensk rätt hade påtalats att de sekretessbestämmelser i sekretesslagen som främst kunde bli aktuella att tillämpa var bestämmelserna till skydd för enskildas ekonomiska förhållanden, främst dåvarande 8 kap. 6 § sekretesslagen (numera 30 kap. 2326 §§ OSL). att förarbetsuttalandena till införandet av bestämmelsen om utrikes- sekretess speglar systematiken bakom sekretessregleringen samt att denna bl.a. innebär att det i fråga om den gemensamma beslutsprocessen, t.ex. förhandlingspositioner och liknande, i första hand är utrikessekretessen som blir aktuell. När det däremot gäller enskilda intressen, är det de sekretessbestämmelser som tar sikte på sekretess- kyddet för enskilda som ska tillämpas, i det aktuella fallet 8 kap. 6 § Regeringsrätten ansåg att den olägenhet det skulle kunna innebära för mellanfolkliga förbindelser om vissa delar av den aktuella handlingen lämnades ut inte var sådan att det förelåg förutsättningar att hemlighålla den med stöd av 2 kap. 1 § sekretesslagen. Regeringsrätten upphävde därför kammarrättens dom och beslut och visade målet åter till för fortsatt prövning av om hinder mot utlämnande av handlingen mötte enligt någon annan bestämmelse i sekretesslagen. Det får således anses tveksamt i vilken utsträckning uppgifter som lämnas med anledning av en bestämmelse i ett direktiv skulle anses omfattas av utrikessekretess vid en bedömning i ett enskilt fall (jfr även prop. 2006/07:110 s. 34 f, prop. 2009/10:231 s. 28 f. samt prop. 2010/11:116 s. 86 f.). Enligt direktivet krävs att säkerställer att uppgifterna åtnjuter samma skydd som liknande svenska upplysningar ges. Eftersom liknande svenska upplysningar normalt inte omfattas av sekretess skulle det vara möjligt att argumentera för att samma skydd innebär att nu aktuella uppgifter inte behöver omfattas av något skydd. De upplysningar som medlemsstaterna lämnar ska dock ligga till grund för rapporter och andra dokument från kommissionen. Enligt direktivet gäller för dessa dokument att de får offentliggöras endast sedan kommissionen lämnat sitt samtycke. En tolkning som innebär att nu aktuella uppgifter från medlemsstaterna i obearbetad form inte alls behöver skyddas, medan uppgifterna i bearbetad form ska omfattas av absolut sekretess om inte samtycke lämnas kan knappast anses förenlig med direktivets syfte. Regeringen anser därför att direktivet måste tolkas så att det enligt nationell rätt ska vara möjligt att skydda även upplysningar från andra medlemsstater. En tillämpning utifrån en tolkning av direktivet som går ut på att det inte är nödvändigt med någon sekretessreglering skulle enligt regeringens bedömning med stor sannolikhet kunna medföra att inte anses ha uppfyllt sina förpliktelser enligt direktivet. En annan konsekvens skulle kunna bli att kommissionen blir mindre benägen att lämna upplysningar till vilket givetvis skulle ha negativa effekter för möjligheter att utreda hur samarbetet fungerar. Mot denna bakgrund kan det svenska regelverket inte anses uppfylla direktivets krav på sekretess (jfr prop. 2006/07:110 s. 46 f.). Med hänsyn till direktivets krav behöver en ny sekretessbestämmelse införas i offentlighets- och sekretesslagen. har enligt en skyldighet att genomföra direktivet i svensk rätt och det finns därför grund för att införa sekretessbestämmelsen med hänsyn till skyddet för rikets förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation (2 kap. 2 § 1 TF). Som framgått av föregående avsnitt skulle vidare följden av att inte införa sekretessbestämmelsen även bli att svenska myndigheters möjlighet att bedriva ett effektivt kontroll- och tillsynsarbete försvåras. Det finns alltså grund för att införa bestämmelsen även med hänsyn till myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn (2 kap. 2 § 3 TF). Även om bestämmelsen i direktivet enligt sin ordalydelse tar sikte på upplysningarna från medlemsstaterna och rapporterna och dokumenten från kommissionen som sådana får det antas att syftet med kravet på sekretess är att skydda de uppgifter som förekommer i rapporterna och de Föremålet för sekretessen bör därför vara uppgifter i sådana upplysningar som andra medlemsstater lämnat till kommissionen och uppgifter i sådana rapporter eller andra dokument som utarbetats av kommissionen med anledning av upplysningarna från medlemsstaterna. Lagrådet har ifrågasatt behovet av att sekretessreglera uppgifter i sådana upplysningar som andra medlemsstater lämnat till kommissionen. framgår av det föregående anser regeringen dock att det föreligger en skyldighet enligt direktivet att kunna skydda även upplysningar som lämnats av andra medlemsstater samt att avsaknaden av sekretessreglering skulle kunna få negativa effekter för svenska myndig- heters tillsyns- och kontrollarbete. Det är således nödvändigt att införa en ny bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen till skydd för nu Bestämmelsen om sekretess bör vidare gälla endast inom sådan verk- samhet som avses i direktivet. därför begränsas så att sekretessen endast gäller för uppgifter som före- kommer i verksamhet som avser utvärdering av samarbete enligt den nya När det övervägs att införa en ny sekretessbestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen ska det alltid göras en avvägning mellan sekretess- intresset och insynsintresset (prop. 1979/80:2, Del A, s. 75 f.). för att införa en sekretessbestämmelse anses väga tyngre än insyns- intresset kommer avvägningen mellan skyddsintresset och allmänhetens intresse av insyn normalt till uttryck genom att sekretessbestämmelsen förses med ett skaderekvisit. Skaderekvisitet säkerställer att inte mer sekretess åstadkoms än vad som är oundgängligen nödvändigt för att skydda det intresse som föranlett bestämmelsen. I vissa situationer förses dock sekretessbestämmelser inte med skaderekvisit utan med andra typer av rekvisit som innebär att sekretess gäller under vissa förutsättningar. Som exempel på bestämmelser med sådana andra typer av rekvisit kan nämnas 17 kap. 7 § andra stycket OSL. Enligt den bestämmelsen gäller sekretess för uppgift som lämnats av en medlemsstat i Europeiska unionen och som rör planer för mottagande av fartyg i behov av assistans eller genomförande av förfaranden som anges i sådana planer, om en medlemsstat begär det. Ett likartat rekvisit finns också i bestämmelsen om sekretess i 29 kap. 13 § OSL, enligt vilken bestämmelse sekretess gäller i ärende om utredning av ett fartygs sammanstötning med ett annat fartyg eller av tillbud till sådan händelse för uppgift som rör samman- stötningen eller tillbudet och som härrör från det fartyg som ärendet avser, om fartygets befälhavare eller redare begär det. När det gäller upplysningar från andra medlemsstater bör sekretess inte gälla i samtliga fall som kommissionen överlämnar upplysningar från I promemorian har föreslagits att sekretessen ska gälla i de fall då det kan antas att uppgiften skulle ha varit sekretessbelagd i den andra medlemsstaten. Kammarrätten i invänt mot detta förslag och ansett att en annan formulering av rekvisitet för sekretess bör väljas. Promemorians förslag avviker till sin utformning från de vanligaste formerna av rekvisit för sekretess enligt offentlighets- och Förslaget skulle därför kunna sägas i viss mån avvika från offentlighets- och sekretesslagens systematik. Detta sammantaget med remisskritiken gör att det finns anledning att överväga att justera promemorians rekvisit för sekretess om detta kan ske på ett sådant sätt att direktivets krav uppfylls. Vid en genomgång av liknande fall kan till att börja med nämnas en sekretessbestämmelse som med anledning av internationellt samarbete avseende den civila luftfarten infördes i 17 kap. 6 § OSL. Enligt den bestämmelsen gäller sekretess i en myndighets verksamhet som avser internationellt samarbete avseende tillsyn av civil luftfart för uppgift som lämnats av en annan stat eller en mellanfolklig organisation, om det kan antas att myndighetens arbete för en säkrare civil luftfart motverkas om uppgiften röjs. I förarbetena till den bestämmelsen behandlas det faktum att medlemsstaterna enligt de i det sammanhanget aktuella EU-direktiven och EU-förordningarna dels har en skyldighet att lämna uppgifter till varandra, dels har en skyldighet att vidta nödvändiga åtgärder enligt sin nationella lagstiftning för att säkerställa lämplig sekretess för den information som de mottar. Det anfördes att en bedömning från svensk sida att lämplig sekretess var ingen sekretess skulle kunna medföra att inte ansågs ha uppfyllt sina skyldigheter enligt direktiven och förordningarna. Andra medlemsstater skulle kunna hävda att de i ett sådant läge inte heller har någon skyldighet att lämna uppgifter till . En annan följd skulle bli att medlemsstaterna visserligen lämnar uppgifter till , men i mindre omfattning än de annars skulle ha gjort, och att informationsutbytet därmed riskerar att bli mindre omfattande och av sämre kvalitet än vad som annars skulle ha blivit fallet. Om så skulle ske skulle effektiviteten minska inte bara i utan också i andra medlemsstaters flygsäkerhetsarbete och då skulle syftet med direktiven och förordningarna motverkas (prop. 2006/07:110 s. 45 f.). Mot denna bakgrund infördes sekretessbestämmelsen i 17 kap. 6 § OSL med sitt raka skaderekvisit. Vad gällde bedömningen huruvida skada enligt rekvisitet typiskt sett skulle anses föreligga uttalades att det borde kunna vägas in vilket sekretesskydd uppgifterna har hos den stat som har lämnat uppgiften och vilken effekt ett offentliggörande av uppgifterna skulle kunna antas ha på det framtida informationsutbytet (a. prop. s. 48). En liknande bestämmelse har därefter införts i 17 kap. 7 § första stycket OSL med anledning av internationellt samarbete avseende civil sjötrafikövervakning m.m. med i huvudsak samma motivering (jfr. 2009/10:231, s. 45 f.). Enligt det EU-direktiv som då var aktuellt att genomföra skulle, såvitt nu är av intresse, medlemsstaterna säkerställa sekretessen för vissa uppgifter som utbyttes inom ramen för samarbetet. Enligt regeringens uppfattning måste direktivets krav på sekretess i nu aktuellt lagstiftningsärende förstås på i huvudsak samma sätt som de direktiv som motiverade sekretessbestämmelserna i 17 kap. 6 § och 7 § första stycket OSL. Som framgår av det anförda kan avsaknad av sekretessreglering för de nu aktuella uppgifterna på motsvarande sätt som var fallet vid införandet av sekretessbestämmelserna i 17 kap. 6 § och 7 § första stycket OSL antas innebära att i förlängningen riskerar att få mindre information av betydelse för utvärdering av samarbete som enligt direktivet ska förekomma. Ett rakt skaderekvisit av denna typ bör således vara tillräckligt för att uppfylla kraven enligt direktivet i denna När det gäller frågan hur rekvisitet för sekretess i stället borde utformas har Kammarrätten i anfört att det kan övervägas att sekretess ska gälla t.ex. om det kan antas att det varit en förutsättning för den utländska myndighetens uppgiftslämnande att uppgiften inte skulle röjas, eller att göra sekretessen beroende av huruvida det utländska organet begärt sekretess. Regeringen anser dock att de av kammarrätten föreslagna alternativa rekvisiten för sekretess skulle kunna medföra att uppgifter i högre grad omfattas av sekretess enligt svensk rätt än vad som fordras för att direktivet ska anses genomfört. i stället på samma sätt som i de ovan nämnda lagstiftningsärendena utformas med ett rakt skaderekvisit som tar sikte på situationer då ett röjande av uppgifter skulle skada möjlighet att delta i det samarbete som direktivet påbjuder. En bestämmelse med ett rakt skaderekvisit passar också väl in i offentlighets- och sekretesslagens Regeringen föreslår därför att en bestämmelse med en sådan konstruktion ska införas. Sekretess bör alltså gälla för uppgift i sådana upplysningar för utvärdering av samarbetet från en annan medlemsstat som överlämnats till kommissionen och vidarebefordrats till , om det kan antas att myndighetens möjlighet att utvärdera samarbete enligt lagen motverkas om uppgiften röjs. Liksom vid tillämpningen av 17 kap. 6 § och 7 § första stycket OSL bör vid bedömningen av om skade- rekvisitet är uppfyllt bl.a. kunna vägas in vilken effekt ett offentlig- görande av uppgiften skulle kunna antas få på det framtida informations- Därvid bör beaktas vilket sekretesskydd uppgifterna har hos den stat som har lämnat uppgiften. I förhållande till de rapporter och andra dokument som kommissionen utarbetar enligt artikel 23 gör sig vissa andra hänsyn gällande. direktivet fordras en sekretessbestämmelse som tar hänsyn till kommis- sionens vilja i frågan om offentlighet. Ett sådant förfarande utgör ett undantag från huvudregeln vid tillämpningen av offentlighets- och sekretesslagen att den som lämnat uppgiften inte har något inflytande över resultatet av en myndighets självständiga sekretessprövning (jfr 2009/10:231 s. 35). De ovan nämnda bestämmelserna i 17 kap. 7 § andra stycket och 29 kap. 13 § OSL är exempel på undantag från denna När det gäller rapporter och dokument från kommissionen bör den nya sekretessbestämmelsen därför föreskriva sekretess för de aktuella uppgifterna om inte kommissionen samtyckt till att uppgifterna Utan ett sådant samtycke kommer således absolut sekretess att gälla Direktivet behandlar administrativt samarbete i fråga om beskattning. Som angivits i det föregående bör grunden för sekretessen anses vara dels skyddet för rikets förhållande till andra stater eller mellanfolkliga organisationer, dels skyddet för myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn. I 17 kap. OSL finns bestämmelser om sekretess till skydd främst för myndigheters verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn. detta kapitel finns dock även bestämmelser som baseras på behovet av att skydda rikets förhållande till andra stater eller mellanfolkliga organisationer. Som exempel kan nämnas 17 kap. 7 § andra stycket OSL. I samband med införandet av den bestämmelsen ändrades rubriken till 17 kap. till att lyda Sekretess till skydd främst för myndigheters verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn (prop. 2009/10:231 s. 35 f.). Mot denna bakgrund bör den nya bestämmelsen placeras i 17 kap. OSL. När det gäller Lagrådets uppfattning att bestämmelsen bör föras in i 15 kap. OSL anser regeringen att en sådan placering med hänsyn till att den nya bestämmelsen även avser att skydda myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn är mindre väl förenlig med lagens systematik. Skälen för sekretess är i nu aktuella frågor lika starka som när det gäller utrikessekretessen, varför sekretessen enligt den nya bestämmelsen bör gälla , dvs. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter Som nämnts ovan innebär sekretess såväl handlingssekretess som tystnadsplikt. Den rätt att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av 1 kap. 1 § TF och 1 kap. 1 och 2 §§ yttrandefrihetsgrundlagen, förkortad YGL, har som huvudregel företräde framför tystnadsplikten. Nämnda rätt har dock aldrig företräde framför handlingssekretessen (7 kap. 3 § första stycket 2 och 5 § TF och 5 kap. 1 § första stycket och 3 § 2 YGL). Det kan således vara tillåtet att t.ex. muntligen lämna en uppgift till en journalist eller att själv publicera uppgiften, men det är aldrig tillåtet att, med stöd av rätten att meddela och offentliggöra uppgiften, t.ex. lämna den allmänna handling varav den sekretessbelagda uppgiften framgår till en journalist eller själv publicera denna handling. I ett antal fall har vidare även bestämmelser om tystnadsplikt företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Vissa av dessa situationer är reglerade direkt i TF och YGL. Där anges också att det inte är tillåtet att med stöd av rätten att meddela och offentliggöra uppgifter uppsåtligen åsidosätta en tystnadsplikt i de fall som anges i en särskild lag. Den särskilda lag som avses är offentlighets- och sekretesslagen (se 13 kap. OSL, slutet av varje kapitel i lagens fjärdesjätte avdelningar och lagens sjunde avdelning). Meddelarfriheten har sin grund i att de vanliga sekretessbestämmelserna ger uttryck för ganska allmänna avvägningar mellan insyns- och sekretessintressena på de berörda områdena (prop. 1979/80:2 Del A s. 104). Det finns således större anledning att överväga undantag från meddelarfriheten i fråga om sekretessregler utan skaderekvisit och sådana som gäller med ett omvänt skaderekvisit än i andra fall (a. prop. s. 111). Den föreslagna bestämmelsen kommer endast att träffa sådana uppgifter som lämnats till av kommissionen. När det gäller upplysningar som ursprungligen härrör från andra medlemsstater är förslaget att sekretess ska gälla om det kan antas att myndighetens möjlighet att 2012/13:4 utvärdera samarbete enligt lagen om administrativt samarbete inom Europeiska unionen i fråga om beskattning motverkas om uppgiften röjs. Bestämmelsen gäller således med ett rakt skaderekvisit och är likartad med bestämmelserna i 17 kap. 6 § och 7 § första stycket OSL. Beträffande dessa sekretessbestämmelser har tystnadsplikten inte företräde framför meddelarfriheten. Regeringen anser att det saknas skäl för en avvikande ordning i fråga om tystnadsplikt på det område som är aktuellt. Till skillnad från promemorian anser regeringen därför att så inte heller ska vara fallet när det gäller sekretessen för upplysningar från andra medlemsstater. För uppgifter som förekommer i kommissionens rapporter och andra dokument föreslås bestämmelsen få en utformning som innebär att sekretess gäller om inte kommissionen lämnat sitt samtycke till att dessa uppgifter röjs. Den föreslagna bestämmelsens rekvisit medger alltså inte någon skadebedömning.