prop · GZ03149 · 2012-05-23 00:00:00 — Regeringens proposition 2011/12:149 Bättre tillgång till kommunala föreskrifter Regeringen överlämnar denna proposition till . Kommuner och landsting har på flera områden givits rätt att meddela föreskrifter, dvs. normer som är bindande för var och en. normgivning återfinns särskilt inom ett flertal områden, som bl.a. miljö- och hälsoskydd, allmän ordning och trafik. kommunerna och landstingen föreskrifter om avgifter, s.k. taxor, samt föreskrifter om arbetsformer och organisation. För att föreskrifterna ska kunna tillämpas måste de i allmänhet göras kända genom kungörande. Det saknas ett enhetligt sätt för hur kommunala föreskrifter ska För somliga föreskrifter finns inga särskilda formella krav annat än den normala gången för kommunalt beslutsfattande. gäller att de ska tillkännages i radio eller i ortstidning eller tas in i länets För vissa finns också krav på att de ska tillhandahållas i tryckt form eller anslås. I propositionen föreslås att det ska förtydligas att som huvudregel ska kommunernas och landstingens föreskrifter kungöras genom meddelande på den kommunala anslagstavlan. För att kunskap om föreskrifterna ska vara lätt åtkomlig, ska de dessutom hållas tillgängliga på kommunernas och landstingens webbplatser på ett samlat och ordnat sätt som de är gällande. Genom det bildas en form av författningssamling för varje kommun och landsting. Bestämmelserna i förordningar om att vissa kommunala föreskrifter ska kungöras i länets författningssamling och föras in i ortstidning bedöms kunna tas bort. Detsamma gäller kravet på tillhandahållande av tryckta exemplar av föreskrifterna. Ändringen i kommunallagen (1991:900) föreslås träda i kraft den Förslag till riksdagsbeslut................................................................. Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) ................ Ärendet och dess beredning.............................................................. Kungöranden och andra tillkännagivanden........................ Behovet av ett generellt förfarande................................................. En reglering av kommunala föreskrifter......................................... 6.1Kungörande genom anslagstavlan och tillgängliggörande Föreskrifterna ska vara samlade....................................... Vissa särskilda kungörandeformer................................... Undantag på grund av sekretess....................................... Elektroniskt kungörande eller elektroniska kommunala Elektroniskt kungörande?................................................. Elektroniska anslagstavlor?.............................................. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser .................................. Bilaga 1 Sammanfattning av promemorian Bättre tillgång till kommunala föreskrifter (Ds 2011:24) .................................. Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna ..................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900). Förslag till lag om ändring i kommunallagen Prop. Härigenom föreskrivs att det i kommunallagen (1991:900) ska införas en ny paragraf, 3 kap. 30 §, och närmast före 3 kap. 30 § en ny rubrik av Kommunala föreskrifter ska kungöras genom att det på kommunens eller anslagstavla tillkännages att protokollet för de beslutade före- skrifterna har justerats. Gällande kommunala före- skrifter ska finnas tillgängliga för allmänheten på kommunens eller webbplats. De ska där vara samlade i kommunens eller författningssamling eller på något annat sätt. Innehållet i samlingen ska framgå av ett register eller någon annan förteckning på webbplatsen. Första och andra styckena gäller inte om 1.det är särskilt reglerat att föreskrifterna ska kungöras eller göras tillgängliga på något annat sätt, eller 2.föreskrifterna på grund av offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) inte får lämnas ut till var och en. 1.Denna lag träder i kraft och tillämpas på föreskrifter som beslutats efter ikraftträdandet. 2.Föreskrifter som beslutats före ikraftträdandet ska finnas tillgängliga på webbplatsen och vara upptagna i förteckningen . Ärendet och dess beredning har departementspromemorian Bättre tillgång till kommunala föreskrifter (Ds 2011:24) utarbetats. Promemorian innehåller förslag till en generell reglering i kommunallagen (1991:900) av hur kommunala föreskrifter ska kungöras och hållas tillgängliga. I promemorian väcks även frågor om elektroniskt kungörande av före- skrifterna och elektroniska kommunala anslagstavlor. Regleringen föreslås träda i kraft . En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remiss- instanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena och en sammanställning av remissvaren finns tillgängliga i (dnr Fi2011/3144). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet har i sitt yttrande pekat på oklarheter i fråga om begreppet kommunala föreskrifter och om förslagets tillämpning på kommunal- förbund. Regeringen har med anledning av Lagrådets yttrande gjort förtydliganden i avsnitt 6.1 och i författningskommentaren. Vissa redaktionella ändringar har också gjorts i förhållande till lagråds- remissen. Allmänt om regleringen av normgivning Rätten att besluta rättsregler, dvs. Även regeringen har en rätt att med stöd i grundlagen besluta vissa föreskrifter. Normgivningsmakten är därför i huvudsak delad mellan och regeringen. delegation av normgivningsmakten kan även bl.a. kommuner och landsting med stöd av regeringsformen, förkortad RF, vara normgivare. Reglerna om fördelningen av normgivningsmakten återfinns huvud- sakligen i 8 kap. RF. Genom ändringar i RF som trätt i kraft 2011 (prop. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19, rskr. 2009/10:304) har bl.a. bestämmelserna om normgivningsmakten moderniserats (a. prop. Ett viktigt moment i ändringarna är att utgångspunkten för delegation ändrats så att RF numera anger inom vilka ämnesområden delegering inte får ske, i stället för inom vilka områden delegation får Regeringen konstaterade i det sammanhanget att även om förslaget inte är avsett att medföra någon saklig ändring, innebär det dock en viss utökning av möjligheterna till delegation på det kommunala området (a. s. 222). Även möjligheter att delegera föreskriftsmakt har utökats genom ändringarna i RF så att en kommun kan bemyndigas Prop. 2011/12:149 att meddela föreskrifter om skatt som syftar till att reglera trafikförhållandena i kommunen (a. prop. s. 225). Särskilda områden med normgivningsmakt normgivning återfinns inom flera områden som miljö- och hälsoskydd, trafik, allmän ordning och säkerhet samt tillfällig försäljning. Bestämmelserna berör enskilda och är ofta straffsanktionerade genom att överträdelser kan bestraffas enligt bestämmelser i de huvudförfattningar i vilka bemyndigandena att meddela föreskrifter finns. På miljö- och hälsoskyddsområdet återfinns ett antal bemyndiganden till kommunerna i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Det rör bl.a. djurhållning, tomgångskörning, spridande av gödsel inom eller intill område med detaljplan, inrättande av annat slag av toalett än vattentoalett, hantering av mjölk, skydd för vissa vattentäkter, tillfälliga eldningsförbud, luftvärmepumpar och camping. För trafiken utfärdar kommunerna med stöd av 10 kap. trafik- förordningen (1998:1276) lokala trafikföreskrifter. Vidare finns i terräng- körningsförordningen (1978:594) bemyndiganden för kommunerna att reglera vissa former av terrängkörning. Om luftföroreningarna i en kommun innebär akuta hälsorisker för dem som vistas där kan enligt lagen (1990:1079) om tillfälliga bilförbud kommunen, efter regeringens bemyndigande, meddela föreskrifter om tillfälligt förbud mot trafik med person- och lastbilar. På ordnings- och säkerhetsområdet har kommunerna genom för- ordningen (1993:1632) med bemyndigande för kommuner och läns- styrelser att meddela lokala föreskrifter enligt ordningslagen (1993:1617) getts rätt att meddela lokala ordningsföreskrifter och att föreskriva att vissa platser ska anses som offentliga vid tillämpningen av bestämmelser i ordningslagen och de lokala ordningsföreskrifterna. Inom räddnings- tjänstområdet kan kommunerna enligt förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor meddela föreskrifter om bl.a. sotning och eldning. Med stöd av lagen (1990:1183) om tillfällig försäljning och förordningen (1990:1235) om kommunala föreskrifter om tillfällig försäljning har kommunerna haft rätt att meddela tillståndskrav för för- säljning av kläder, skor eller vissa livsmedel eller snus- och tuggtobaks- produkter. Lagen och förordningen ska dock upphöra att gälla vid utgången av (se SFS 2012:232233). Motivet är att det inte längre finns något behov av någon särreglering av den tillfälliga försäljningen. Avslutningsvis kan nämnas att genom 16 § arkivlagen (1990:782) har direkt gett kommun- och rätt att meddela föreskrifter om arkivvården inom kommunen. Enligt 8 kap. 3 b § kommunallagen (1991:900) får kommuner och landsting ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter som de tillhandahåller. För tjänster eller nyttigheter som kommuner eller landsting är skyldiga Prop. 2011/12:149 att tillhandahålla, får de ta ut avgifter bara om det är särskilt föreskrivet. De avgifter som kommunerna och landstingen tar ut är av skiftande slag. Flertalet avgifter som renhållnings-, sotnings-, bygglovs- och va- avgifter är sådana som enskilda är skyldiga att erlägga, dvs. betungande avgifter som föreskrivits med stöd av 8 kap. 2 § första stycket 2 RF (tidigare 8 kap. 3 § RF). För sådana tjänster kan kommunerna med stöd av ett rättsligt monopol inte bara tvinga enskilda att ta tjänsten i anspråk utan också att betala en avgift för den. De föreskrifter eller taxor som kommunen med stöd av bemyndiganden i författning fastställer för avgiftsuttaget i dessa fall anses som normer. Föreskrifter om avgifter kan bl.a. fattas med stöd av 27 kap. eller förordningen (1998:903) om avgifter för prövning enligt lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning, för att nämna några författningar. Andra offentligrättsliga avgifter förekommer bl.a. inom hälso- och sjukvårdsområdet samt inom . Här är det främst fråga om sådana tjänster som kommuner eller landsting är skyldiga att tillhanda- hålla som enskilda frivilligt kan ta i anspråk och där det uppkommer en skyldighet att betala en avgift för tjänsten. Taxor som meddelas för dessa avgifter är generella och bindande för enskilda. I den meningen anses de också som föreskrifter. Däremot anses det pris som enskilda betalar för t.ex. el-, gas-, badhus- och museiavgifter vara privaträttsliga. Taxor för prissättningen anses i dessa fall inte som normer enligt RF utan priset regleras genom avtalsvillkor i det enskilda fallet. Organisation, verksamhetsformer, befogenheter och åligganden i övrigt Enligt regleringen i 8 kap. 2 § första stycket RF bestäms grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen i lag. Enligt bestämmelsen meddelas också i lag föreskrifter om kommunernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden. Kommunallagen innehåller t.ex. bemyndiganden för kommunerna att besluta arbetsordningar och reglementen för kommunala organ som bl.a. fullmäktige och nämnder samt en rad andra regleringar som styr den kommunala verksamheten (se departementspromemorian Kommunala författningssamlingar, Ds 1995:7, s. 16 f. där det bl.a. finns ytterligare exempel). Övriga styrdokument på nivå Utöver den normgivning som fattats efter uttryckliga bemyndiganden i författning, flertalet taxebestämmelser och vissa organisatoriska bestämmelser, tar kommunerna och landstingen fram andra typer av styrdokument för det egna arbetet och för kommunmedlemmarna. Det kan röra sig om instruktioner för de förvaltningar som lyder under nämnderna och för deras tjänstemän samt policyer och riktlinjer. Dessa har inte ansetts som normer. Även inom det specialreglerade området förekommer betydelsefulla Prop. 2011/12:149 styrdokument som formellt sett inte är föreskrifter eller normer. gäller t.ex. översikts- och detaljplaner eller planer för biblioteks- verksamheten. 4.2 Kungöranden och andra tillkännagivanden Allmänna regler om kungöranden av föreskrifter Enligt 8 kap. 19 § RF ska lagar kungöras . Detsamma gäller förordningar, om inte annat anges i lag. Enligt 10 § lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar (kungörandelagen) gäller vad avser kommunala författningar vad som är särskilt angivet. Till kungörandelagen finns för det statliga området kompletterande bestämmelser i författningssamlingsförordningen (1976:725). I förarbetena till kungörandelagen (prop. 1975/76:112 s. 31 f.) definieras kungörande som åtgärder för spridning och kännedom om författningar och inte endast att författningen är offentlig. kungörandet anges vara att spridningen av kännedomen är en förut- sättning för att författningen ska bli efterlevd. Medborgarna har vidare ett intresse av att veta vad förvaltningsmyndigheterna beslutar. ligger ett rättssäkerhetsintresse i kungörandet i så måtto att en författning inte ska träda i kraft innan den har blivit offentlig. Kungöranden av kommunala beslut och föreskrifter Kommunala beslut, även normbeslut, anses gällande från den tidpunkten då protokollet över beslutet har justerats. anses dock följa att normbesluten inte har bindande verkan mot enskilda, är verkställbara, innan de har kungjorts. för offentliggörande av kommunala beslut är tillkännagivandet på kommunens anslagstavla att protokollet över beslutet har justerats. Kommunallagen förutsätter att det i varje kommun eller landsting finns en officiell anslagstavla (se 5 kap. 9 § och 10 kap. 6 §). regler om anslagstavlans utformning finns inte men det anses att anslagstavlan ska placeras på lämplig plats som t.ex. i entrén till kommunens centrala förvaltning. Förutom att anslagstavlan används för anslag om att protokoll från sammanträden har justerats, används den bl.a. för kungöranden av kommande sammanträden. stämmelser i speciallagstiftning som , finns närmare reglering om användningen av anslagstavlan i lagen (1977:654) om kungörande i mål och ärenden hos myndighet m.m. (1970:452) om vissa anslag på kommuns anslagstavla innehåller generella bestämmelser som rör den kommunala anslagstavlan. Bristande kungöranden av föreskrifter innebär normalt sett att de inte kan göras gällande mot enskilda. Enskilda kan därigenom undgå straff- ansvar trots att de inte iakttagit beslutade föreskrifter. riktade mot kommunala befattningshavare, som t.ex. arbetsordningar, anses dock gällande mot dem även om föreskrifterna inte har kungjorts. Kungörandet har också betydelse för beräkning av tiden inom vilken Prop. 2011/12:149 de fattade besluten om föreskrifter kan överklagas. Beroende på om det är fullmäktige eller en nämnd som fattat beslutet och om det kan överklagas genom laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen eller genom överklagande enligt förvaltningslagen (1986:223), beräknas tiden för överklagande med olika utgångspunkter. Som regel överklagas kommunala föreskrifter genom laglighetsprövning. Brister i kungörandet kan innebära att tiden för överklagade inte börjar löpa eller inte löper ut. För vissa kommunala normbeslut har ytterligare krav på kungörande ställts upp i särskilda regler. Särskilda regler om kungöranden och andra tillkännagivanden av föreskrifter Inom specialreglerade områden finns i vissa fall uttryckliga regler om kungörande av kommunala föreskrifter. Nedan följer en redovisning av de vanligaste av dessa föreskrifter, med undantag för kommunala trafik- föreskrifter. Föreskrifter som en kommun meddelar med stöd av en bestämmelse i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ska , enligt 44 § förordningen, på kommunens bekostnad kungöra i länets författningssamling så snart det kan ske. Kommunen ska se till att föreskrifterna anslås och införs i ortstidning samt att tryckta exemplar av de samlade föreskrifterna finns att tillgå för allmänheten. En kommuns beslut att anta, ändra eller upphäva föreskrifter enligt förordningen (1993:1632) med bemyndigande för kommuner och länsstyrelser att meddela lokala föreskrifter enligt ordningslagen (1993:1617), liksom själva föreskrifterna, ska på kommunens bekostnad genast kungöras i länets författningssamling. Kungörelse om kommunens beslut ska genom kommunens försorg anslås och föras in i ortstidning. Kommunen ska se till att tryckta exemplar av föreskrifterna finns till- gängliga för allmänheten. En kommuns föreskrifter om tillståndskrav enligt förordningen (1990:1235) om kommunala föreskrifter om tillfällig försäljning ska på kommunens bekostnad kungöras i länets författningssamling så snart det kan ske. Föreskrifterna ska också genom kommunens försorg anslås och föras in i minst en ortstidning. Tryckta exemplar av föreskrifterna ska finnas tillgängliga för allmänheten. Som ovan nämns kommer dessa regler att upphöra vid utgången av . Av 8 och 9 §§ terrängkörningsförordningen (1978:594) framgår att en kommun som svarar för skoterledhållningen får föreskriva vilken typ av terrängmotorfordon eller terrängsläp som får framföras på skoterleden samt se till att leden förses med särskild markering som anger att den är en allmän skoterled och i de fall körning utanför en allmän skoterled inte är tillåten, se till att leden är utmärkt med påbudsmärke D9, påbjuden led för terrängmotorfordon och terrängsläp, enligt vägmärkesförordningen (2007:90). Enligt 20 § förordningen (1990:1080) om tillfälliga bilförbud ska beslut om förbud mot biltrafik och beslut om att upphäva förbudet kungöras i rundradio. Kungörandet ska ske minst innan för- budet blir gällande. Av 21 § samma förordning framgår att Prop. 2011/12:149 som förbudet gäller ska förbudsområdet vara utmärkt med vägmärken. Sammanfattningsvis kan således konstateras att i de fall det är särskilt reglerat hur kungörande ska ske, ska det vanligtvis ske i länets författningssamling och i ortstidning. I ortstidningarna ska ibland beslutet att anta föreskrifterna föras in, ibland själva föreskrifterna. Utöver det finns vissa speciella regler där informationsbehov eller skyndsamhet kräver kungörande på annat sätt. Att reglerna om kungöranden ser olika ut beror sannolikt på att frågan om kommunala föreskrifter ska kungöras och i så fall hur har getts sina egna lösningar i de olika författnings- arbetena. För andra författningar saknas särskilda regler om kungörande. I dessa fall fungerar kommunallagens regler om anslag av protokoll över det beslut då föreskrifterna antogs som kungörande. Regleringen om att tryckta exemplar ska finnas tillgängliga för allmänheten kan närmast betraktas som en service än någon form av kungörande. 5 Behovet av ett generellt förfarande Regeringens bedömning: Det behövs ett enhetligt och generellt sätt för att tillkännage kommunala föreskrifter. Sättet bör vara enkelt, effektivt och rättssäkert. Kungörandet bör fortsättningsvis ske genom anslagstavlan. Därutöver bör föreskrifterna tillhandahållas på kommunernas och landstingens webbplatser. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna instämmer och anser att de åtgärder som föreslås är steg i rätt riktning men att ytterligare steg bör tas. i ser detta som ett första steg mot en ordning med digitalt kungörande, vilket är positivt. Transportstyrelsen anser att detta är ett steg i rätt riktning för att tillkännage kommunala föreskrifter men förordar i första hand att det ställs krav på kungörande i en författningssamling. Den uppenbara svagheten med förslaget är att kungörandets rättsliga sida inskränker sig till att det till- kännages på anslagstavlan att protokollet för de beslutade föreskrifterna har justerats, dvs. normbeslutet och inte normerna i sig kungörs. I prak- tiken är detta enbart en kodifiering av gällande rätt och för inte frågan om en bättre tillgång till föreskrifterna framåt. Däremot är det ett betydande steg framåt med ett tillgängliggörande på webbplatsen. Det saknas dock en koppling mellan kungörandets rättsliga och praktiska sidor. Ett moderniserat krav på kungörande i en författningssamling är i stället rätt väg att gå så att tillgängliggörandet på webbplatsen utformas som den författningssamling där kommuner och landsting kungör sina föreskrifter. Härav följer inte krav på en formaliseringsnivå motsvarande den statliga, även om vissa grundläggande krav bör ställas upp. i ställer sig positiv och har noterat att det finns brister i kommunernas fullgörande av skyldigheten att lämna föreskrifter för kungörande i länets författningssamling. En enhetlig Prop. 2011/12:149 reglering torde kunna motverka det anser . landsting instämmer i att det bör finnas att enhetligt och generellt sätt att tillkännage föreskrifter. Nuvarande regler har spelat ut sin roll. Med kungörande genom anslagstavlan elimineras nuvarande bristande logik av kungörandeform för olika typer av beslut. delar också regeringens strävan mot e-förvaltning. läns landsting anser att det blir tydligare för medborgarna vad som är kommunala föreskrifter, hur dessa har beslutats och var de finns att läsa. Västra instämmer i behovet men anser att kommunernas och landstingens ansvar för att nå samtliga invånare med sina föreskrifter när det gäller bl.a. äldre personer, personer med funktionsnedsättning, nationella och andra etniska minoriteter behöver förtydligas. Kommuner och Landsting (SKL) anför att detta understödjer en utveckling som pågår och ligger i linje med lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen. pekar på att till följd av och rådets direktiv /123/EG av om tjänster på den inre marknaden, det s.k. tjänstedirektivet, (EUT L 376, 27.12.2006, s. 1, Celex 32006L0123) och förordningen (2009:1078) om tjänster på den inre marknaden, ska myndigheter på sina webbplatser tillhandahålla information när det gäller krav, kostnader och ansökningsförfaranden för ett tillstånd, en anmälan eller en registrering. anser att det eftersom det har saknats ett enhetligt sätt för hur kommunala föreskrifter ska tillkännages, har varit svårt att bilda sig en uppfattning om vilka privaträttsliga organ som genom kommunala föreskrifter har tagit emot allmänna handlingar enligt lagen (1994:1383) om överlämnande av allmänna handlingar till andra organ än myndigheter för förvaring. Tidningsutgivarna delar inte bedömningen och anför i huvudsak följande. Kravet på annonsering i ortstidning av kommunala föreskrifter och andra beslut har tillkommit eftersom lagstiftaren har ansett det vara ett bra sätt att nå ut till så många kommunmedborgare som möjligt. Det har varit och är fortfarande ett av de säkraste sätten att påkalla allmänhetens uppmärksamhet i en viss fråga. Det kan inte anses vara i linje med dagens informationssamhälle att ta bort ett vedertaget sätt för medborgare att ta del av information som i högsta grad berör dem. Det borde snarare vara så att kanalerna för meddelanden till medborgarna ska vara fler och inte färre. Den som saknar tillgång till internet ska inte heller behöva söka upp ett bibliotek eller faktiskt åka till för att titta på den analoga anslagstavlan i foajé. Föreställningen om att kommunerna kan kommunicera med sina medborgare genom sina respektive webbplatser är kraftigt överdriven. Alla kommunmedborgare ska ha möjlighet att ta del av information som kan komma att beröra dem. delar inte heller bedömningen och pekar på att det är en skillnad mellan att aktivt söka information och att bli informerad. Skälen för regeringens bedömning Det behövs ett enhetligt och generellt förfarande