prop · GZ0372 · 2012-02-14 00:00:00 — Vidare uppger företrädare för att den nya organisationen och styrningen av it-verksamheten har bidragit till ökad insyn och förbättrade förutsättningar, men att det fortfarande återstår att genomföra flera nödvändiga åtgärder. Det finns bland annat behov av avstämningar på olika nivåer för att höja kvaliteten och tillförlitligheten i budgetar, exempelvis för it-stabens arbete med prognoser.107 Granskningen visar att det finns brister i kraven på beslutsunderlag till it-investeringsprojekt, exempelvis saknas krav på jämförelser med nollalternativ och konkurrerande alternativ i enlighet med rekommendationer. Det finns även brister i sättet att realisera nytta efter att ett it-projekt har avslutats. I projektutvärderingen som genomförs i form av en projektslutrapport saknas en utvärdering av en så kallad nyttorealisering. saknas en rutin för att säkerställa om ett it-investeringsprojekt varit lönsamt.108 5.1.5Riskanalyser görs på flera nivåer men saknas för helheten Arbetet med riskanalyser, kalkyler och riskbedömningar för itprojekten är uppdelade i sammanlagt fem olika faser, så kallade tollgates. Avstämningar sker enligt polisens projektstyrningsmodell, den så kallade Props-modellen. har dock inte fastställt en metodik (hur och periodicitet) för att identifiera brister för it-tjänster. En annan brist är att det saknas ett it-stöd för att förenkla arbetet med att sammanföra olika risker till myndighetsnivå. På en övergripande nivå finns en riskanalys som tagits fram i enlighet med förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. I denna riskanalys finns dock inte risk för brister i styrning och kontroll av it-verksamheten med som en specifik risk. Polisen har en komplex it-verksamhet med ett stort tjänsteutbud, varför en riskhantering inriktad på ekonomiska risker är En sammanställning av den övergripande riskanalysen sker en gång och uppföljningen av riskområden sker per tertial.109 Det saknas dock en övergripande riskanalys för hur polisen ska genomföra sin it-strategi och handlingsplan. Företrädare för uppger att planerna för enskilda it-projekt är realistiska, men att det finns en risk för överoptimism för hela projektportföljen och när projekten ska avslutas. 108Ernst & , Granskning av ekonomistyrningen i it-verksamhet, . 109Ernst & , Granskning av ekonomistyrningen i it-verksamhet, . har studerat denna risk i en förstudie.110 Ett sätt att hantera detta är att regelbundet göra en bedömning i prioriteringsrådet där arbetet med projektportföljen sker fortlöpande. Risken för överoptimism i projektportföljen som helhet kvarstår dock, enligt företrädare för Rikspolisstyrelsen.111 Polisens it-strategi och handlingsplan är, enligt företrädare för , krävande och förutsätter förbättringar av olika förmågor. Det finns en medvetenhet inom polisens ledning om att det är ett stort förändringsarbete som måste genomföras för att myndigheten ska lyckas genomföra sin it-strategi. Företrädare för myndigheten menar att polisen har varit bra på att planera, men inte på att genomföra projekt.112 I den senaste riskanalysen för myndighetens projektportfölj framhålls risken för att en samlad bild av utvecklingsbehovet inte tas fram. uppdaterar därför löpande den fleråriga it-planen för insatser. har dock ännu inte utvärderat om denna åtgärd är tillräcklig, men en utvärdering planeras genomföras under hösten 2011.113 Inre och yttre krav från det gemensamma RIF-arbetet och EU-arbetet förändras löpande, enligt företrädare för , och är även exempel på förutsättningar som måste tas omhand i riskanalyserna.114 Polisens långsiktiga prognos för it-verksamheten förutsätter bland annat att kompetensförsörjningen är tillgodosedd. Flera företrädare för polisen uppger dock att kompetensförsörjningen är en av de enskilt största riskerna för möjligheterna att lyckas genomföra olika åtaganden i it-verksamheten. Det finns ett stort behov av exempelvis beställarkompetens, erfarna projektledare, systemutvecklare och it-arkitekter. Kompetensförsörjningen är sårbar med ett högt konsultberoende i flera prioriterade it-projekt. Det är inte ovanligt att andelen konsulter i projekt uppgår till . omständighet är att det är brist på erfarna it-konsulter, vilket gör det svårt att få tag i rätt kompetens och i rätt tid. En åtgärd för att hantera frågan om kompetensförsörjningen för itverksamheten är att beslutade om en så kallad sourcingstrategi.115 Strategin ger riktlinjer för hur kompetenser för olika delar 110Rikspolisstyrelsen, Riskanalys ISK Projektportföljen, . 112Intervjuer vid , , och . 115Rikspolisstyrelsen, Sourcingstrategi 2011. av it-verksamheten ska kunna säkerställas. Företrädare för menar att det är en palett av åtgärder som kommer krävas för att möta behovet av personalresurser och särskild kompetens inom it-verksamheten. Det framhålls även att det kommer bli en utmaning att förankra sourcingstrategin inom polisen och få gehör för olika åtgärder. Detta på grund av att det bland annat finns delade meningar om hur arbetet ska genomföras.116 Polisens ledning har i samband med detta diskuterat att utveckla den interna förmågan och kompetensen för beställare, leveranser, införande och mottagande. 5.1.7Införande och mottagande av nytt it-stöd inom polisen är strategiska risker Att inte kunna införa och ta emot nytt it-stöd på ett bra sätt är en av de största riskerna som identifierats av polisen. Enligt företrädare för är det svårt att utveckla it-organisationen och få genomslag i verksamheterna. För att lyckas med detta ställs krav på ett kommunikativt ledarskap och samverkan. Det finns planer på att genomföra så kallade workshops med bland annat Utvecklingsavdelningen och PV/IT.117 Detta omställningsarbete kommer att kräva stor pedagogik och retorik för att lyckas, enligt företrädare för , som menar att kulturfrågor och attityder till nya arbetssätt och it-stöd är viktiga områden att arbeta vidare med för att reella effekter ska kunna uppnås. Potentialen finns i människan och i hur varje polis uppfattar sitt uppdrag.118 har vidtagit flera åtgärder för att förbättra den interna styrningen och kontrollen inom bland annat it- Det finns enligt företrädare för behov av en tydligare styrning och organisation av it-verksamheten, där bland annat beställar- och utförarrollerna renodlas och ansvarsförhållandena förtydligas.119 Införandet av den nya styrningen och organisationen pågår . Parallellt med omorganisationen ska genomföra projektet som på ett omfattande sätt är integrerat med och beroende av andra myndigheters it-stöd. 119Åklagarmyndigheten, Förslag till styrning av IT-verksamhet, , dnr ÅM-A 2010/1535. 5.2.2Stort behov av bättre it-stöd har ingen samlad och dokumenterad behovsanalys över behovet av it-stöd. Referensgrupper och utbildningstillfällen används för att samla in synpunkter, studiebesök genomförs och synpunkter kan även lämnas via supporten. Däremot finns en omfattande lista över behov av förbättringar av it-stödet Cåbra. Sedan it-stödet lanserades 2007 har, enligt företrädare för , cirka 5 300 ärenden med felanmälningar och förslag på ändringar inkommit och registrerats i it-stödet JIRA. En majoritet av dessa uppges ha hanterats av myndigheten. Åklagare och administratörer finns knutna till Cåbraavdelningen som bereder ärenden och lämnar förslag på prioriteringar. Brister har av myndigheten identifierats i hur prioriteringar inom it-verksamheten har genomförts. De möjligheter som funnits i budgetutrymmet har styrt mer än verksamhetens behov.120 har ett pågående projekt för att förbättra Cåbra och tillgodose synpunkter från och specialkamrarna vad gäller hantering av mycket stora mål. I intervjuer med personal vid två kammare har kritik framförts mot Cåbra. Systemet upplevs inte vara tillräckligt användarvänligt och det är tidskrävande att registrera data som saknar betydelse för åklagarnas bedömning av ärendet. Företrädare för beskriver Cåbra som ett komplext system, men att det inte utgår från användarens perspektiv.121 Företrädare för menar att de största bristerna finns gentemot polisens system, men sedan detta informationsutbyte blev möjligt 2007 har få åtgärder vidtagits. Åtgärder för att komma till rätta med bristerna har, enligt företrädare för , inte varit prioriterade av polisen.122 Dessa brister kvarstår även när första etappen av polisens nya it-stöd PUST införs. Detta beror på att polisens gamla system RAR och Dur-Två fortsättningsvis kommer att leverera information till Cåbra för vissa brottstyper. PUST ska bidra till en mer effektiv handläggning av ärenden som lämpar sig för elektronisk handläggning av exempelvis mängdbrott.123 Flera användare av Cåbra har uppfattat införandet av ny funktionalitet som en försämring, exempelvis införandet av en ny tvångsmedelsrutin . Det finns en medvetenhet om detta på . Att it-stödet inte är förankrat i verksamheten är också en risk som identifierats 122Intervjuer vid och . 123Av regeringen definierat som brott beträffande vilka förundersökning enligt gällande reglering leds av polismyndighet (se Mängdbrottsuppdraget, Ju2009/3950/Å). Brott som hör till denna kategori är sådana där saken anses vara av enkel beskaffenhet, exempelvis snatteri och skadegörelse. i Cåbra II-projektet.124 Problemet uppges bland annat bero på ett visst motstånd till nyheter och förändringar i verksamheten som varierar vid olika åklagarkammare och de olika kammarledningarnas inställning till Cåbra. Utbildningsinsatser har genomförts i syfte att förankra och informera om förändringar. 5.2.3Bristande styrning och planering av it-verksamheten hade en it-vision som bland annat inkluderade nationellt it-system, elektronisk akt och bättre användarvänlighet. Denna vision uppges ha styrt it-verksamheten av . Ännu återstår uppgifter som måste genomföras.125 har inte en aktuell it-strategi och vision för it-verksamheten. Den organisation och styrning av it-verksamheten som funnits uppges ha medfört en splittrad it-verksamhet. Företrädare för menar att det inte finns en sammanhållen it-arkitektur. En orsak till detta är att det inte har funnits en samlad beredning inför beslut om it-satsningar. Det är en brist, enligt företrädare för , att det inte har funnits tydliga befogenheter med budgetansvar. Det har funnits en uppdelning av ansvaret på olika avdelningar inom Riksåklagarens kansli.126 Cåbraavdelningen har ansvar för att beställa funktionalitet, och att utveckla och förvalta Cåbra. framförde kritik mot bland annat avsaknad av en formell rutin och modell för systemförvaltningen av Cåbra.127 svarade då att bristerna åtgärdats genom bland annat tydligare rutiner för systemförvaltning.128 har dock inte en gemensam modell för systemförvaltning.129 finns inte heller en gemensam modell för projektstyrning med tillhörande krav på ekonomistyrning i projekten. Viss dokumentation finns dock som reglerar arbetssätt, exempelvis en modell för finansiell beredning och en mall för hur projektdirektiv ska skrivas och vad de bör innehålla. saknar även direktiv och en fastställd metod för projektutvärdering och nyttorealisering.130 Exempel på ett it-projekt som har haft problem med 127Riksrevisionen, it-revision av Cåbra, , dnr 32-2007-0647. 128Åklagarmyndigheten, svar till angående it-revision av Cåbra, , dnr ÅM-A 2008/0793. 130Ernst & , Granskning av ekonomistyrning i it-verksamhet, . styrning är det så kallade . Detta projekt bedömdes först ha levererat efterfrågad funktionalitet. Därefter visade det sig att systemet inte gick att använda som det var tänkt. En konsekvens blev att avbröt satsningen och gjorde en avskrivning på . Denna kostnad finansierades via anslaget.131 5.2.4Långsiktig prognos saknas och budget för it-projekt överskrids saknar en långsiktig prognos för it-verksamheten. Budgeten för it-verksamheten uppges av företrädare för myndigheten till stor del bestå av bundna kostnader och investeringarna ser i princip lika ut till år.132 Diskussioner om långsiktiga it-kostnader har främst förts i samband med it-utvecklingsprojekt som kan medföra strukturella består utvecklingsprojekten framför allt av Cåbra II och myndighetens åtaganden i RIF.133 En viss uppstramning har skett av planeringen och uppföljning med anledning av att även omfattas av förordningen om intern styrning och kontroll, exempelvis sker finansiell beredning numera innan projektstart.134 Företrädare för framhåller även att det saknas en tydlig gräns mellan vad som är drift eller förvaltning och vad som är utveckling, vilket riskerar att medföra att tillräcklig kontroll saknas över myndighetens itutvecklingskostnader.135 De större projekten II har väsentligt överskridit den ursprungliga budgeten. Cåbra har vid införandet fördubblat budgeten , medan Cåbra planeras få en utökad budget med ytterligare . Utökade budgetar uppges bero på att funktionaliteten och omfattningen i projekten ökar.136 5.2.5Ett område under utveckling är riskhantering En myndighetsövergripande riskanalys utifrån kraven i förordning om intern styrning och kontroll har tagits fram 2011. har sedan förordningen trädde i kraft utvecklat området riskhantering, bland annat har riktlinjer för arbetet med riskbedömning fastställts. Det finns dock en förbättringspotential då arbetssättet för identifiering av risker inte är 131NYSS var det nya statistiksystemet som skulle ersätta det gamla systemet . Det gamla systemet bedömdes inte utnyttja framställning av möjlig verksamhetsstatistik som Cåbra gav. 136Intervjuer vid och . tillräckligt detaljerat dokumenterat. Detta riskerar att medföra att underlagen innehåller fel eller att kvaliteten i underlagen inte är likvärdiga.137 I den myndighetsövergripande riskanalysen har risker identifierats som kan hindra myndigheten från att uppfylla mål och krav som statsmakterna ställer på verksamheten. Bland de risker som identifierats nämns bland annat brister i implementeringen av förordningen om intern styrning och kontroll och bristande styrning av it-verksamheten. Båda dessa risker har en utsedd ansvarig så kallad riskägare. Åtgärder har identifierats för att minska riskerna.138 Vidare finns brister i dokumentationen kring Cåbra riskhantering. Dokumenterade statusrapporter och styrgruppsprotokoll ger inte en överblick över riskhanteringen och ansvariga för riskhantering. Företrädare för menar dock att det finns en kontinuerlig riskhantering och översyn av risker. I stryrgruppen diskuteras främst risker som kan vara kostnadsdrivande. Behov av personalresurser diskuteras också löpande i verksamheten.139 5.2.6 Konsult- och nyckelpersonberoenden är kända risker är i hög grad beroende av konsulter för utveckling och förvaltning av Cåbra. Konsultberoenden och nyckelpersonberoenden är kända risker inom it-verksamheten. Eftersom myndigheten använt samma konsulter finns risk för ett starkt konsultberoende. har i stället övervägt att rekrytera egen personal, men företrädare för myndigheten menar att det är ett problem att upprätthålla rätt spetskompetens med egen personal. Det är också svårt att rekrytera verksamhetsexperter. Sammantaget har problemet med att hantera personalresurssituationen blivit en stående risk i Cåbra II-projektet.140 5.2.7Ett arbete pågår för att förbättra styrningen av it-verksamheten Arbetet med att förbättra styrningen av it-verksamheten pågår inom . Företrädare för myndigheten framhåller att orsaker till de vidtagna åtgärderna bland annat är följande: 137Ernst & , Granskning av ekonomistyrning inom it-verksamhet, . 138Åklagarmyndigheten, Riskanalys med åtgärder, , dnr ÅM-A 2011/0297. teknikutvecklingen och det ökade beroendet av it - det finns numera krav på tillgång till Cåbra dygnet runt, myndigheten för samhällsskydd och beredskaps (MSB) föreskrifter om informationssäkerhet, förordningen om intern styrning och kontroll ställer ökade krav på att skapa en professionell styrning, bland annat inom it-verksamheten, samt tidigare identifierade problem med myndighetens upphandlingsverksamhet.141 har, som en åtgärd för att förbättra den interna styrningen och kontrollen av kärnverksamheten tagit fram en styrmodell som bland annat omfattar en vision och långsiktiga uppföljningsbara mål. I arbetet med att ta fram modellen identifierades att it-verksamheten behövde hanteras separat, varför en översyn av verksamheten genomfördes . iakttagelser ger motsvarande bild av brister som presenterades i översyn av såväl styrning och organisering av itverksamheten som ekonomiadministrativa rutiner och kompetensförsörjning. Brister och åtgärder dokumenterades av Åklagarmyndigheten.142 Åtgärderna ska enligt företrädare för myndigheten ge betydande besparingseffekter och kvalitetsvinster genom bättre utnyttjande av resurser, kompetens och strukturer. En huvuddel av åtgärderna ska vara genomförda 2011. Vidare finns ett inriktningsbeslut om att påbörja en utveckling av en ny it-organisation. En första åtgärd är att rekrytera en it-direktör som ska vara ansvarig för och leda it-verksamheten.143 It-direktören ska även medverka till att ta fram en it-strategi eller en it-vision. Exempel på andra åtgärder är att utveckla en projektutvecklingsmodell och en gemensam modell för systemförvaltning. Ändringar i arbetsordningen som befäster den nya organisationen är planerad till augusti/. Ambitionen med åtgärderna är att stärka ledningens it-kompetens och bidra till en helhetssyn för myndighetens it-verksamhet. Företrädare för uppger att de viktigaste utmaningarna består i att tydliggöra beställar- och utförarrollerna, förbättra upphandlingsverksamheten och att it-frågor hanteras samlat i myndigheten.144 142Åklagarmyndigheten, Förslag till styrning av IT-verksamhet, , dnr ÅM-A-2010/1535. 143Åklagarmyndigheten, Inriktningsbeslut avseende en utvecklad , , dnr ÅM-A 2010/1535. har inte kunnat leverera enligt tidsplan i RIF-arbetets första etapp. försening av den första etappen i RIF-arbetet är konstaterad. Myndigheten har bland annat haft svårigheter med organisering och styrning inom RIF. Dessutom har problem funnits med vakanser och viss underbemanning i it-verksamheten. Myndigheten signalerar även behov av ett lugnare arbetstempo i den kommande andra etappen om personalen ska orka med.145 Utmaningen för består bland annat i att driva projekt inom RIF och arbeta med nödvändiga uppgraderingar av domstolarnas verksamhetsstöd . Sedan reformen En modernare rättegång (EMR)146 har blivit mer sårbart . Kraven på systemet har ökat väsentligt. Systemet måste nu vara tillgängligt under förhandlingar, annars leder det till inställda förhandlingar. En mer ändamålsenlig och kostnadseffektiv förvaltning av kräver en modularisering, vilket är ett komplext förändringsarbete som, enligt företrädare för , beräknas pågå fram till åtminstone 2020.147 5.3.2Behovsanalysen är framtagen och en översyn har gjorts av it-verksamheten har identifierat behov av förbättringar och modernisering av it-stödet , men som helhet uppges fungera bra. En långsiktig strategi för hur förvaltningen och vidareutvecklingen av ska bli enklare och mer kostnadseffektivt har tagits fram under hösten 2009.148 Planen är att ska delas upp i olika moduler för att effektivisera förvaltningen och säkerställa en mer stabil drift. Beslut har tagits att genomföra en förstudie som senare ska ligga till grund för ett formellt beslut om så kallad modularisering.149 Därutöver har myndigheten en övergripande it-strategi för Domstolar som främst är inriktad på hur it-avdelningen ska arbeta med it-frågor, såsom tekniker och standarder, men som har svag koppling till verksamhetens utveckling.150 146Reformen En modernare rättegång (EMR) trädde i kraft . Den innebar en reformering av processen i allmän domstol, samt bättre utnyttjande av bland annat modern videoteknik. 148Analys av , , , version 1.0. 149Domstolsverket, mötesanteckningar från Planeringsråd och planeringsråd IT, . 150Domstolsverket, IT-strategi för Domstolar (). It-verksamheten har inte kunnat leverera i den takt som myndigheten har föresatt sig. Den första etappen i RIF-arbetet är, som tidigare nämnts, försenad med , trots att arbetet varit högt prioriterat inom myndigheten. Företrädare för it-avdelningen menar att tidsplanen för den första etappen var orealistisk. Orsaker som anges till förseningen i myndighetens RIF-arbete är bland annat otydlig kravbild, underskattning av komplexitet i konstruktionsfasen samt personalbrist. Med anledning av förseningen av första etappen i RIF-arbetet har en extern konsult , på uppdrag av , gjort en översyn och intern analys av arbetsläget och av hur myndighetens it-verksamhet fungerar. Som ett resultat av analysen, med tillhörande rekommendationer, bedrivs myndighetens RIF-arbete i en ny organisation (se nedan). 5.3.3Ett arbete har påbörjats för att förbättra riskanalyserna och styrningen av it-verksamheten har i och med förseningen i RIF-arbetet vidtagit åtgärder för att förbättra styrningen av it-verksamheten. En programansvarig för myndighetens RIF-arbete, som rapporterar direkt till myndighetsledningen, har rekryterats . En styrgrupp har även tillsatts där myndighetsledningen finns representerad. Rapportering om projekten ska ske och strategiska frågor ska lyftas till styrgruppen. Den nya organisationen förväntas möjliggöra leveranser i RIF och förbättra förankringen hos domstolarna genom att planering, mål, aktiviteter och riskanalyser löpande ska uppdateras och hanteras. Planeringen ska kalkyleras och förbrukade kostnader ska tydliggöras. Målet är att förändringskrav på ett bättre sätt ska kopplas samman med en kostnad. It-verksamheten har haft problem med att hålla ihop olika insatser; det har spretat åt olika håll.151 Vidare finns planer om eventuell ytterligare förstärkning och tydliggörande av styrningen av it-verksamheten. Myndigheten har identifierat behov av tydligare strategisk inriktning för it-verksamheten för bättre helhetssyn i olika insatser, samt att stärka it-kompetensen med koppling till verksamhetsutveckling. Detta saknas i nuläget.152 I myndighetens riskanalys med utgångspunkt i förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll finns dock inte risk för brister i styrning och kontroll av it-verksamheten med som ett riskområde. 152Telefonsamtal med företrädare för . 5.3.4Dokumenterade planer finns men it-verksamheten har svårt att leverera övergripande it-strategi och treåriga verksamhetsplan är utgångspunkter för it-verksamhetens planering.153 RIF-arbetet och den första etappen är högst prioriterat . En stor del av resurserna ungefär framåt är därför avsatta för utvecklingsprojekt kopplat till RIF-arbetet. Vad som kommer att ingå i den andra etappen i RIF är ännu inte klart. Beslut väntas av regeringen . Utöver RIF och arbetet med att dela in i moduler för att möjliggöra en effektivare förvaltning av systemet finns en lista uppdelad i prioritetsgrupper med ett antal projekt som planeras. Företrädare för framhåller dock att förutsättningarna för långsiktig planering av it-utvecklingsprojekt är svåra, bland annat på grund av att det är oklart vad som kommer att krävas i nästa etapp av RIF-arbetet. It-verksamhetens planering, budget och prognoser tas fram i taget, det vill säga budget samt treåriga planeringsramar med uppskattade årliga itkostnader. har dock ingen dokumenterad finansieringsplan för planeringsramarna. I arbetet med budget är personal och antal timmar kända faktorer som it-verksamheten utgår i från. Företrädare för menar att det är svårt att planera och budgetera för vad som ska hända nästkommande år. En försvårande omständighet är bland annat att upphandlingar sällan är klara . Därmed revideras budgetar efter hand i samband med uppföljning och prognoser. Myndighetens it-verksamhet har en historik där it-utvecklingsbudgeten inte har utnyttjats fullt ut något utav åren. Planeringen och tidsplanen för olika insatser har därmed inte kunnat infrias. Av intervjuer med företrädare för framkommer att myndigheten både i RIF- arbetet och i utveckling och investeringar med koppling till den it-strategiska styrningen, har behövt förändra organisation och styrning.