prop · GZ0367 · 2012-02-13 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2011/12:67 Uppgifter hos om misstänkt Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen de omständigheter som legat till grund för samtal mellan justitieministern och företrädare för samtliga riksdagspartier /12. Samtalen har syftat till att nå en samsyn i fråga om offentlighet och sekretess för de uppgifter hos som gäller enskilda svenskars misstänkta samröre med den östtyska säkerhets- och underrättelsetjänsten . Skrivelsen innehåller en beskrivning av vilka typer av uppgifter som finns hos och hur dessa har samlats in. Vidare ges en redogörelse för resultaten av de utredningar Säkerhetspolisen har bedrivit med anledning av misstänkt samröre med . Det lämnas också en redovisning av de regelverk som avgör frågan om huruvida nu aktuella uppgifter är offentliga eller hemliga i respektive vissa andra europeiska länder. I skrivelsen konstateras att det i Säkerhetspolisens verksamhet gäller sekretess till skydd såväl för verksamheten som för enskilda. Enligt regeringen talar starka skäl för att en ökad insyn i Säkerhetspolisens verksamhet skulle försvåra för myndigheten att fullgöra sitt uppdrag och därigenom i förlängningen minska dess möjlighet att avvärja hot mot . När det gäller den sekretess som gäller till skydd för enskilda gör regeringen bedömningen att enskilda riskerar att lida allvarligt men om denna sekretess hävs. Regeringen bedömer även att den möjlighet som finns för enskilda att ta del av uppgifter om sig själva hos får anses vara tillräcklig med hänsyn till myndighetens uppdrag. Vidare konstateras att gällande regelverk ger möjlighet att för forskningsändamål ta del av uppgifter hos om misstänkt samröre med som annars är sekretessbelagda. Regeringens samlade bedömning är att gällande reglering ger uttryck Skr. 2011/12:67 för en rimlig avvägning mellan intresset av insyn i Säkerhetspolisens verksamhet och behovet av sekretess till skydd för allmänna och enskilda intressen. Ärendet och dess beredning ............................................................. och dess arkiv.......................................................................... Allmänt om Säkerhetspolisens uppdrag ............................ 3.2Säkerhetspolisens hantering av misstänkt samröre Uppgifter om misstänkt samröre med Utfallet av genomförda utredningar .................. 4 Tillgången till uppgifter ................i Säkerhetspolisens verksamhet Offentlighets ....................................- och sekretesslagen Offentlighets - och sekretesslagens Sekretessbestämmelser som kan tillämpas på uppgifter om misstänkt samröre med Forskares möjlighet att ta del av Praxis avseende tillgång till uppgifter om misstänkt samröre med hos 5 Regeringens bedömning................................................................. 5.1Bör lagstiftningen ändras för att öka enskildas och allmänhetens insyn i Säkerhetspolisens verksamhet?...... Bör lagstiftningen ändras av hänsyn till forskningen?..... Överlämnande av uppgifter ur Rosenholz-kartoteket Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ..... Ärendet och dess beredning Justitieministern har /12 haft samtal med företrädare för samtliga riksdagspartier med anledning av debatten om ökad insyn när det gäller uppgifter hos om svenskars misstänkta samröre med den östtyska säkerhets- och underrättelsetjänsten für Staatssicherheit (). Samtalen har förts vid möten mellan företrädare för riksdagspartierna och justitieministern , och . Vid dessa möten har även tjänstemän vid och företrädare för Säkerhetspolisen deltagit. Syftet med mötena har varit att med utgångspunkt i gällande regelverk försöka skapa en samsyn kring den grundläggande frågan om det föreligger ett behov av att utreda förändringar i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, som ökar insynen i Säkerhetspolisens verksamhet. Företrädare för Säkerhetspolisen har vid mötena redogjort för hur de nu aktuella uppgifterna samlats in, hur uppgifterna är organiserade hos myndigheten och resultatet av de utredningar och de förundersökningar som bedrivits. Vidare har tjänstemän vid beskrivit vilka regler som styr frågan om offentlighet och sekretess avseende uppgifter hos om misstänkt samröre med samt givit en översiktlig redogörelse för hur motsvarande frågor hanteras i några andra europeiska länder. Under samtalen har främst tre önskemål uppmärksammats när det gäller öppenhet angående svenskars misstänkta samröre med . Det gäller för det första att enskilda som varit föremål för misstanke om samröre med i så stor utsträckning som möjligt bör beredas tillgång till uppgifter som rör dem själva. För det andra att det bör säkerställas att regelverket ger goda förutsättningar för forskning om enskilda svenskars förhållningssätt till det . För det tredje att ska verka för att samtliga uppgifter rörande svenska medborgare i det så kallade Rosenholz-kartoteket ska överlämnas från till för att på så vis skapa bättre möjligheter för forskning. I skrivelsen redogör regeringen för de uppgifter som lämnats vid mötena med riksdagspartierna. Regeringen redovisar också sin bedömning av behovet av att från regeringens sida vidta åtgärder för att utreda förändringar i offentlighets- och sekretesslagen i syfte att öka insynen i Säkerhetspolisens verksamhet. Vidare redovisar regeringen sin uppfattning i frågan huruvida bör vidta några åtgärder för att förmå att till lämna ut Rosenholz-kartoteket till den del som det avser svenska medborgare. var både underrättelsetjänst för utrikes förhållanden och säkerhetstjänst för inrikes förhållanden. Utrikesspionaget tillhörde en del inom som gick under beteckningen Hauptverwaltung Aufklärung (HV A). För arbetade dels heltidsanställda medarbetare, dels personer som efter överenskommelse arbetade genom att t.ex. lämna information. Den senare kategorin gick även under beteckningen inofficiella medarbetare (). verksamhet, som upphörde i samband med upplösning, innebar bl.a. att mycket stora mängder information, inte minst om enskilda individer, samlades in och arkiverades. Trots att avsevärda mängder dokument förstördes i samband med finns det fortfarande stora dokumentmängder bevarade. De bevarade och rekonstruerade arkiven från verksamhet förvaltas numera av den tyska myndigheten für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik (BStU). är ett av de största arkiven i med dokument, ca 1,7 miljoner foton m.m. Dessutom finns det ca 15 000 säckar med rester av dokument som strimlades i dokumentförstörare vid sammanbrott, men som successivt rekonstrueras. I arkivet finns både uppgifter som rör interna förhållanden i och uppgifter från utrikesspionaget HV A. HV utplånandes nästan fullständigt i samband med sammanbrott. Vid några lokalkontor bevarades dock vissa dokument och andra har återfunnits i säckar med sönderrivna dokument. Sammantaget bevarades grovt uppskattat av personakterna. Tyska myndigheter lyckades vidare dechiffrera information från elektroniska databaser som tillhörde HV A. Dessa databaser är kända under benämningen (). består huvudsakligen av fem deldatabaser. I fyra av deldatabaserna registrerade HV A all information som man inhämtade över hela världen inom ramen för spioneriverksamheten. Därför går det numera ganska enkelt att med hjälp av dessa databaser fastställa vilket hemligt Nato-dokument eller vilken politisk insiderinformation som lämnades till HV A . Eftersom informationen värderades med betyg från 1 till 5 framgår det dessutom vilket värde HV A tillskrev den enskilda informationen. Vid varje informationsmaterial anges registreringsnummer och täcknamn för den inofficiella medarbetare som införskaffat det. Därför går det att se vilka av dessa som överlämnade särskilt mycket eller särskilt värdefull information till HV A. Uppgifterna i gör det möjligt att redogöra för hur många agenter hade . Det saknas dock uppgifter om vilka agenter som var inofficiella medarbetare i väst och vilka som var inofficiella medarbetare i . Vid tiden för upphörande lyckades den amerikanska underrättelsetjänsten komma över mikrofilmade kartotekskort från HV A. Dessa mikrofilmer går inte sällan under benämningarna Rosenholzakterna eller Rosenholz-kartoteket. Den förstnämnda benämningen är något missvisande och leder lätt till missförstånd, eftersom uppgifterna huvudsakligen består av mikrofilmade kartotekskort. Det är alltså inte fråga om akter i ordets egentliga betydelse. Korten i Rosenholzkartoteket är utformade på samma sätt som andra kartotekskort, men till skillnad från de senare återfinns ofta i Rosenholz-kartoteket flera personer under samma registreringsnummer. Detta försvårar i många fall identifieringen av inofficiella medarbetare. I vissa fall är en sådan identifiering till och med omöjlig. började lämna kopior av mikrofilmerna rörande tyska medborgare till . hade BStU fått 381 cdromskivor. Dessa delar av Rosenholz-kartoteket ingår i BStU:s arkiv. har genom Svenska ambassaden i lämnat sitt samtycke till att uppgifter i Rozenholz-kartotektet som rör svenskar får lämnas från till . Huruvida så skett är emellertid oklart. Rosenholz-kartoteket består av tre olika delkartotek: F 16-kartoteket, F 22-kartoteket och statistikkorten. Exempel på hur korten i dessa kartotek kan se ut finns på BStU:s hemsida, se bilaga. F 16-kartoteket består av uppgifter om personer som av någon anledning var av intresse för . Registerkorten innehåller personens namn och personuppgifter samt registreringsnummer. Det var mycket vanligt att flera personer fördes in under ett och samma registreringsnummer. Orsaken till registreringen i kartotektet anges dock inte. Att en person förekommer i F 16-kartoteket innebär således inte att det med registreringen som grund går att dra slutsatsen att personen i fråga varit agent åt . av posterna i dessa F 16-kort rör personer som inte arbetat för . F 22-kartoteket ger vissa ledtrådar till varför har intresserat sig för personer med ett visst registreringsnummer. F 22-korten innehåller inga namn i klartext. Dessa innehåller i stället registreringsnummer som kan kopplas samman med F 16-korten och upplysning om under vilken kategori personen förts in. Statistikkorten innehåller uppgifter om inofficiella medarbetare till såsom täcknamn, registreringsnummer och vissa närmare upplysningar som motiv till samarbetet och hur samarbetet hade inletts. Ofta finns Skr. 2011/12:67 även en bedömning av personens tillförlitlighet antecknad. statistikkorten innehåller personernas rätta namn. Tillsammans med F 16- och F 22-kartoteken är dock statistikkorten ett viktigt medel för att identifiera personer. 3.1Allmänt om Säkerhetspolisens uppdrag Säkerhetspolisens grundläggande uppgift är att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet (2 § förordningen [2002:1050] med instruktion för Säkerhetspolisen). Säkerhetspolisen leder också polisverksamhet i fråga om terrorismbekämpning, bevaknings- och säkerhetsarbete som avser den centrala statsledningen eller som har samband med statsbesök och liknande händelser samt visst annat personskydd. Därutöver fullgör Säkerhetspolisen de uppgifter som ansvarar för enligt säkerhetsskyddslagen (1996:627) och säkerhetsskyddsförordningen (1996:633) samt lämnar tekniskt biträde åt polisväsendet i den utsträckning som det är lämpligt med hänsyn till verksamhetens art. Operativt kan Säkerhetspolisens uppgifter delas in i fem verksamhetsområden: författningsskydd, kontraspionage, kontraterrorism, personskydd och säkerhetsskydd. Utmärkande för den typ av säkerhetshotande verksamhet som Säkerhetspolisen har att motverka är att det sällan rör sig om företeelser eller händelser som Säkerhetspolisen uppmärksammas på utifrån, exempelvis genom en anmälan. Säkerhetspolisen måste i stället med egna resurser uppdaga säkerhetshotande verksamhet. Därför bedriver Säkerhetspolisen säkerhetsunderrättelsetjänst genom vilken information inhämtas genom olika metoder och från olika källor, till exempel från öppna källor som är tillgängliga för envar, från enskilda personer eller från utländska samarbetspartner. För det fall det finns anledning att anta att brott som hör under allmänt åtal har förövats har Säkerhetspolisen en skyldighet att inleda förundersökning eller under en åklagares ledning bedriva sådan. 3.2Säkerhetspolisens hantering av misstänkt samröre med Säkerhetspolisens arbete med att utreda misstänkt samröre med var en del av myndighetens kontraspionage och hade till syfte att motverka och utreda brott, i detta fall spioneri och olovlig underrättelseverksamhet. Säkerhetspolisens ansträngningar att upptäcka och motverka underrättelseverksamhet i pågick under hela och arbetet med att utreda misstankar om spioneri och olovlig underrättelseverksamhet fortsatte även efter upplösning. Mitten av var en särskilt intensiv period för utredningar av Skr. 2011/12:67 misstänkt samröre med eftersom Säkerhetspolisen fick del av information från via både amerikanska och tyska myndigheter. 3.2.2Uppgifter om misstänkt samröre med I likhet med annat underrättelsematerial hos kommer uppgifter med koppling till från olika källor, såsom upplysningar från andra länders säkerhets- och underrättelsetjänster, information från såväl förtroliga som öppna källor och information inhämtad genom Säkerhetspolisens egna åtgärder, t.ex. spaning. mottog Säkerhetspolisen information från Rosenholz-kartoteket från CIA. Informationens omfattning varierade mellan de individer den rörde, i vissa fall utgjordes den enbart av upplysningar om namn och adress på en person som påstods ha varit i kontakt med , i andra fall var informationen mer utförlig. gjorde Säkerhetspolisen en genomgång av de ärenden där det fanns uppgifter om koppling till östtysk underrättelseverksamhet. Genomgången syftade till att klargöra vilka åtgärder som hade vidtagits för att utreda uppgifterna samt vilka ytterligare åtgärder som kunde behöva vidtas. I samband med denna översyn begärde Säkerhetspolisen att från CIA få kopior av de originalhandlingar från som fanns avseende alla svenska medborgare som finns i Rosenholz-kartoteket. Denna förfrågan besvarades och resulterade i att Säkerhetspolisen mottog kopior av F16- kort avseende tio personer. Vid genomgång av personer med påstådda kopplingar till var Säkerhetspolisen också i kontakt med sina tyska samarbetspartner och fick genom deras försorg tillgång till sådana uppgifter ur SIRA-materialet hos BStU som hade koppling till . 3.2.3Utfallet av genomförda utredningar Säkerhetspolisen kunde konstatera att det fanns 57 personer i för vilka det fanns indikationer på att de på något sätt hade verkat för östtysk underrättelsetjänst. Av dessa hade ca en fjärdedel varit föremål för förundersökning. Dessa utredningar hade lett fram till att två personer hade dömts för förberedelse till spioneri till fängelse. Övriga förundersökningar lades ner med anledning av att brott inte kunde styrkas eller att handlingen inte var brottslig. Av de 57 personer för vilka det funnits indikationer på misstänkt samröre med har Säkerhetspolisen, med undantag för avlidna och personer som flyttat utomlands, varit i kontakt med samtliga utom två personer. I knappt tio fall hade de misstänkta personerna medgivit att de medvetet utfört uppdrag för . Ungefär lika många personer medgav att de hade varit i kontakt med företrädare för , men nekade till att ha utfört några uppdrag för dem. Medgivande om uppdrag för eller kontakt med behöver dock inte betyda att personen i fråga har begått något brott. I flera fall ansågs den information som personerna medgav att de hade lämnat ha varit öppen information, vars utlämnande inte bedömdes ha Skr. 2011/12:67 skadat eller rikets säkerhet. I vissa fall kvarstod dock misstankar om olagliga uppdrag för , men Säkerhetspolisen gjorde bedömningen att det inte var meningsfullt att utreda ärendena ytterligare på grund av bristande bevisning eller därför att preskription för de brott som misstankarna gällde hade inträtt. Säkerhetspolisen har inte organiserat de handlingar som gäller misstänkt samröre med separat från andra handlingar. Något särskilt arkiv för uppgifter med koppling till finns alltså inte. Det material med koppling till som finns hos är en del av myndighetens samlade register och databaser. Dessa uppgiftssamlingar behövs för att Säkerhetspolisen ska kunna skydda personer, kartlägga säkerhetshotande förhållanden samt förebygga eller avslöja brottslig verksamhet. Detta innebär att uppgiftssamlingarna bl.a. omfattar tips och obekräftade uppgifter, som är avsedda att ligga till grund för ytterligare utredande åtgärder. Handlingar i ärenden hos gallras efterhand i enlighet med gällande föreskrifter genom att överlämnas till . Många av ärendena med koppling till finns därför inte längre hos myndigheten. Tillgången till uppgifter i Säkerhetspolisens Möjligheten till insyn i och register styrs av regleringen om offentlighet och sekretess. lighetsprincipen som innebär att allmänheten och massmedia ska ha insyn i statens och kommunernas verksamhet. När det mer allmänt talas om offentlighetsprincipen åsyftas i första hand rätten att ta del av Denna princip infördes genom tryck- frihetsförordning och regleras numera tryckfrihetsförordning, Rätten att ta del av allmänna handlingar får bara begränsas om det är påkallat med hänsyn till vissa i tryckfrihetsförordningen angivna Exempelvis får begränsning ske med hänsyn till bl.a. rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation, intresset att förebygga eller beivra brott samt skyddet för enskilds personliga och ekonomiska förhållanden (2 kap. 2 § första stycket 1, 4 och 6 TF). En begränsning av rätten att ta del av allmän handling ska anges noga i en bestämmelse i en särskild lag eller, om så i ett visst fall anses lämpligare, i en annan lag vartill den förstnämnda Den särskilda lag som avses är offentlighets- och När det gäller möjligheten att bereda insyn i uppgifter rörande enskilda i det offentligas verksamhet ska också beaktas vad som följer av Enligt den europeiska konventionen om skydd Skr. 2011/12:67 för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (), vilken har inkorporerats i svensk rätt och gäller som lag i , har enskilda rätt till respekt för sitt privatliv (artikel 8). Staten är därigenom skyldig att tillförsäkra enskilda en privat sfär inom vilken de i princip bör ha rätt att avvärja intrång, både från det allmänna och från andra enskilda. Det innebär exempelvis att enskilda som utgångspunkt inte ska behöva tåla att uppgifter om personliga förhållanden, exempelvis misstanke om brott, är tillgängliga för envar. I säkerställs denna rätt när det gäller uppgifter som finns hos det allmänna genom bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen om sekretess till skydd för enskilda. Rätten till respekt för privatlivet får enligt bara inskränkas om det är nödvändigt för att tillgodose ett legitimt intresse. Intresset av informations- och yttrandefrihet (artikel 10) kan vara ett legitimt ändamål för sådana inskränkningar om det behövs för att tillgodose andra personers fri- och rättigheter. När det gäller avvägningen mellan de motstående intressen som gör sig gällande när behovet av en inskränkning prövas, har tillerkänt staterna visst utrymme att själva avgöra vikten av det legitima ändamålet. Detta utrymme är emellertid olika stort beroende på vilket intresse som ställs mot integritetsskyddsintresset. 4.1.1Offentlighets- och sekretesslagens systematik Offentlighets- och sekretesslagen innehåller inte bara begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar. Sekretess innebär dessutom ett förbud att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen, genom utlämnande av allmän handling eller på något annat sätt (3 kap. 1 § OSL). Sekretess innebär således både handlingssekretess och tystnadsplikt. Till den del sekretessbestämmelserna innebär tystnadsplikt medför de en begränsning av yttrandefriheten enligt regeringsformen. Sekretessbestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen har disponerats efter sekretessgrunderna i tryckfrihetsförordningen. Sekretessbestämmelser till skydd för rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation har placerats i 15 kap. Sekretessbestämmelser till skydd för intresset att förebygga eller beivra brott finns i 18 kap. och sekretessbestämmelser till skydd för enskilds intressen i verksamhet som syftar till att förebygga eller beivra brott finns i 35 kap. Sekretessens styrka bestäms i regel med hjälp av ett s.k. skaderekvisit. Man skiljer i detta sammanhang mellan raka och omvända skaderekvisit. Vid raka skaderekvisit är utgångspunkten att uppgifterna är offentliga. Sekretess gäller således bara om det kan antas att en viss skada uppstår om uppgiften lämnas ut. När skälen för sekretess väger särskilt tungt i förhållande till insynsintresset används omvända skaderekvisit. I ett sådant fall är utgångspunkten att uppgifterna omfattas av sekretess och att en uppgift endast får lämnas ut om det står klart att uppgiften kan röjas utan att viss skada uppstår. Sekretessen enligt en bestämmelse kan även vara absolut, dvs. de uppgifter som omfattas av bestämmelsen ska Skr. 2011/12:67 hemlighållas utan någon skadeprövning om uppgifterna begärs ut. De uppgifter hos som är aktuella omfattas inte sällan av flera sekretessbestämmelser som skyddar samma eller olika intressen. Vid konkurrens mellan flera sekretessbestämmelser gäller som huvudregel att den eller de bestämmelser enligt vilken uppgiften är sekretessbelagd har företräde framför bestämmelser enligt vilka uppgiften ska lämnas ut (7 kap. 3 § OSL). 4.1.2Sekretessbestämmelser som kan tillämpas på uppgifter om misstänkt samröre med m.m. I det följande lämnar regeringen en redogörelse för de mest centrala bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen med avseende på uppgifter hos angående misstänkt samröre med . Så kallad utrikessekretess gäller för uppgift som rör förbindelser med en annan stat eller som i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs (15 kap. 1 § OSL). Sekretessen gäller med ett rakt skaderekvisit, dvs. det föreligger en presumtion för offentlighet. Utrikessekretessen gäller hos alla organ som ska tillämpa offentlighets- och sekretesslagen. Sekretessen gäller i högst . Sekretess till skydd för intresset av att förebygga eller beivra brott Sekretess gäller för uppgift som hänför sig till bl.a. förundersökning i brottmål eller till angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs (18 kap. 1 § OSL). Även denna s.k. förundersökningssekretess gäller med ett rakt skaderekvisit, dvs. presumtionen är att uppgifterna offentliga. Eftersom sekretessen omfattar uppgift som hänför sig till förundersökning m.m. följer sekretessen med uppgiften om den lämnas till en annan myndighet. Sekretessen gäller i högst fyrtio år Sekretess gäller vidare för uppgift som hänför sig till bl.a. underrättelseverksamhet enligt 3 § polisdatalagen (1998:622) eller Säkerhetspolisens verksamhet i övrigt för att förebygga eller avslöja brott mot rikets säkerhet eller förebygga terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas (18 kap. 2 § första stycket OSL). Med underrättelseverksamhet avses i detta sammanhang sådan polisverk- samhet som består i att samla, bearbeta och analysera information för att klarlägga om brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas Skr. 2011/12:67 och som inte utgör förundersökning.