prop · GZ0372 · 2012-02-14 00:00:00 — Det samordningsarbete som utförs av projektorganisationen inom avser enbart det särskilda e-förvaltningsprojekt som arbetet med rättsväsendets informationsförsörjning utgör. Övriga it-projekt på myndigheterna samordnas inte på det sätt som ovan framgått. Huvudregeln i den svenska förvaltningsmodellen är att varje myndighet ansvarar för helheten i sitt uppdrag gentemot regeringen. Regeringens styrning av myndigheterna i frågor som gäller effektivitet, samverkan och kompetensförsörjning sker normalt på en övergripande nivå. Detsamma gäller regeringens uppföljning av myndigheternas arbete. Styrningen och uppföljningen ska vara tydlig och inriktad mot verksamhetens resultat. Verksamheterna har olika karaktär och olika behov av styrning respektive uppföljning, vilket innebär att såväl styrningen som uppföljningen måste verksamhetsanpassas. Regeringen instämmer endast delvis i bedömningar om ökad samverkan mellan myndigheterna i frågor rörande it-stöd. Sådan ökad samverkan har bedömts vara eftersträvansvärd när det gäller arbetet med rättsväsendets informationsförsörjning. Beträffande it-stödet i rättskedjan finns det dock i detta sammanhang skäl att framhålla myndigheternas oberoende, liksom deras ansvar för att planera och styra den egna verksamheten. Regeringens bedömning är att det, vid sidan av arbetet med rättsväsendets informationsförsörjning, inte bör ställas krav på ökad samordning och samverkan mellan , , och Kriminalvården i frågor som gäller it-stöd. Något generellt uppdrag om samverkan i dessa frågor har därför inte givits. Regeringen följer myndigheternas arbete och kan vid behov överväga ytterligare åtgärder. Regeringen instämmer i iakttagelse att kompetensförsörjning är en kritisk faktor i myndigheternas arbete med utveckling av it-stöd. Regeringen har föreskrivit Kammarkollegiet att ansvara för den statliga inköpssamordningen och ingå ramavtal om varor och tjänster som är avsedda för andra statliga myndigheter. Därutöver ansvarar myndigheten för upphandlingen av ramavtal för den offentliga förvaltningen inom området informationsteknik (8 a § förordningen [2007:824] med instruktion för Kammarkollegiet). Regeringen har således sett till att det finns en upphandlingssamordning för it-utvecklingsområdet. Kammarkollegiet arbetar aktivt med att ingå ramavtal. En faktor bakom att det i några fall inte är möjligt att nå sådana avtal är att det saknas ett adekvat utbud av tjänster. Ramavtal i sig avhjälper inte alltid myndigheternas problem med att rekrytera eller anlita lämpliga konsulter i lägen då utbudet av dessa tjänster och kompetenser är begränsat. Regeringens åtgärder med anledning av Som konstaterar i sin rapport övertog 2009 ledningen av samordningen av arbetet med rättsväsendets Denna åtgärd vidtogs för att säkerställa ett effektivt genomförande av arbetet. För att nå goda resultat har regeringen byggt upp en ny projektorganisation inom för att arbetar löpande med att utveckla och förbättra formerna för samordningen. hur uppdrag till myndigheterna inför kommande etapper i arbetet kan utformas på ett sätt som ger myndigheterna förbättrade möjligheter till långsiktig och effektiv ledning och samordning av arbetet kommer på detta sätt att beaktas i det fortsatta utvecklingsarbetet. åtgärd med anledning av rekommendationen avser regeringen inte att Regeringen avser inte heller, av skäl som närmare framgår i avsnitt 3.2.1, att vidta förändringar i verksamhetsformen för Rådet för Som framgår av arbetar med att ta fram ett underlag till en långsiktig plan för arbetet med rättsväsendets informationsförsörjning. inledningen av 2012 har planering av den andra etappen i arbetet genomförts i samråd med myndigheterna. Regeringen avser, som tidigare nämnts, att fatta beslut om arbetets fortsatta inriktning. överväganden regeringen gör när det gäller frågan om en utvidgning till fler aktiva myndigheter i arbetet redovisas i avsnitt 3.2.1. 3.2.2 framgår också att regeringen dels har tillsatt en utredning för att göra en allmän översyn av den s.k. registerlagstiftningen och vissa därmed sammanhängande frågor (Ju 2011:11), dels avser att initiera en utredning som ska utreda behovet av författningsändringar inför kommande etapper av arbetet med rättsväsendets informations- Genom dessa planerade åtgärder beaktas andra rekommendation som gäller långsiktig planering, utvidgning och rättsliga förutsättningar för arbetet med rättsväsendets informations- Mot bakgrund av vad som anförs i avsnitt 3.2.3 avser inte regeringen att , vid sidan om arbetet med rättsväsendets informationsförsörjning, vidta ytterligare åtgärder avseende samverkan mellan myndigheterna i frågor om it-stöd. Övergripande frågor om såväl samverkan som effektivitet och kompetensförsörjning ingår dock i regeringens styrning Regeringen följer myndigheternas arbete och kan vid behov överväga ytterligare åtgärder. På så sätt beaktas tredje och fjärde rekommendationer om uppföljning av myndigheternas arbete och ökad samverkan mellan myndigheterna. Som framgår av avsnitt 3.2.3 har regeringen föreskrivit Kammar- kollegiet att ansvara för upphandlingen av ramavtal för den offentliga förvaltningen inom området informationsteknik (8 a § förordningen [2007:824] med instruktion för Kammarkollegiet). sett till att det finns en upphandlingssamordning för En faktor bakom att det i några fall inte är möjligt Skr. 2011/12:72 att nå ramavtal är att det saknas ett adekvat utbud av tjänster. avser mot bakgrund av detta och vad som framgår i avsnitt 3.2.3 inte att nu vidta någon särskild åtgärd med anledning av femte rekommendation om upphandlingssamordning för it-utvecklingsområdet. 5 Pågående arbete vid myndigheterna Polisen har, som beskriver i rapporten, antagit en långsiktig it-strategi och arbetar med att utveckla it-planering och it-styrning. Vad avser avvecklingen av gamla system och it-stöd har genomfört ett antal åtgärder, bl.a förändringar i projektstyrningsmodellen för att främja avveckling. finns avveckling också definierad i Polisens it-plan, där den och 2012 representerar av utvecklingsbudgeten. avslutades projektet som syftade till att migrera 24 it-system från en föråldrad driftplattform och avveckla den till förmån för en ny modern driftplattform. Ren-IT var ett av de större projekten som bedrevs inom under 20092011 och förbrukade totalt ca . startades också ett antal avvecklingsaktiviteter, där avveckling av anmälansrutinen (RAR) samt utredningsstödet (DurTvå) är de största. Båda ska ersättas av polisens utredningssstöd (PUST). Polisens it-plan innehåller 18 direkta avvecklingsinitiativ liksom ett antal inom ramen för utveckling. Avveckling av Polisens stora verksamhetssystem kommer att ta tid eftersom systemen inte kan avvecklas förrän motsvarande verksamhetsfunktionalitet har utvecklats i ersättningssystem. bedriver, som beskriver i rapporten, ett arbete med att förbättra styrningen av it-verksamheten. planerar bland annat att vidta ett antal åtgärder för att på så sätt kunna utveckla styrningen av it-verksamheten och stödet till verksamheten. Vid pågår en generell verksamhetsöversyn, där styrningen av it-verksamheten är ett av de områden som har särskilt fokus. Beslut om eventuella förändringar med anledning av översynen planeras . Vidare har en riskanalys genomförts utifrån målet om effektiva verksamhetsstöd i den verksamhetsstrategi som antogs . projektstyrningsmodell är föremål för revidering för förbättrad styrning och kontroll och har bl.a. kompletterats med en gemensam metod för nytto- och kostnadsanalys. Även i Kriminalvården pågår en generell översyn av it-verksamheten ur ett effektivitetsperspektiv. Översynen förväntas bl.a. resultera i en it-strategi baserad på de behov som ställs utifrån en planerad utveckling av verksamheten. En handlingsplan planeras också att tas fram för att möta den nya it-strategin. Vidare behandling av . Regeringen anser att i och med skrivelsen är slutbehandlad. är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . Tryck: Riksdagstryckeriet, 2011 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: har granskat hur myndigheterna i rättskedjan hanterat väl kända brister i it-stödet och om regeringen genom sin styrning gett myndigheterna tillräckliga förutsättningar för att utveckla it-stödet. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , , och Kriminalvården samt (och ) har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser ovanstående myndigheter samt regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. och revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. Regeringen, , , , , och Kriminalvården Finansiering av myndigheternas it-verksamheter Arbetet med att modernisera it-stödet i rättskedjan En förenklad systemkarta över it-stödet i rättskedjan Ambitionen om ett elektroniskt ärendeflöde Nuläget och den utmaning som myndigheterna står inför Bristande it-stöd i rättskedjan Flera åtgärder måste vidtas En kostnadspuckel i rättskedjan 2011 försening av den första etappen Förseningar och ökade kostnader i projekten Lägesbild av granskade it-projekt Myndigheternas förutsättningar att leverera ett bättre it-stöd Vägen fram till regeringens beslut Regeringens styrning av RIF-arbetet var återhållsam Samordningen av RIF-arbetet har förbättrats En långsiktig plan för RIF saknas Förslag till kommande etapp är under beredning Lagstiftningen sätter ramarna för informationsförsörjningen Svåröverskådligt och till vissa delar omodernt regelverk har granskat hur myndigheterna i rättskedjan hanterat väl kända brister i it-stödet och om regeringen genom sin styrning gett myndigheterna tillräckliga förutsättningar för att utveckla it-stödet. Motiv: En viktig del i en väl fungerande och effektiv brottmålsprocess är att informationsförsörjningen inom och mellan myndigheterna i rättskedjan fungerar på ett bra sätt. Regeringen ställer ökade krav på rättsväsendets myndigheter att förbättra effektiviteten, minska balanserna och korta genomströmningstiderna i brottmålsprocessen. har regeringen haft en uttalad målsättning att skapa en helt elektronisk och strukturerad informationsförsörjning för rättsväsendets myndigheter i rättskedjan genom arbetet inom ramen för Rådet för rättsväsendets informationsförsörjning (RIF). Rättsväsendets myndigheter har påbörjat ett omfattande arbete för att modernisera it-stödet i rättskedjan och förbättra informationsförsörjningen. Arbetet har dock gått trögt , och få konkreta resultat har uppnåtts. Myndigheterna behöver även minska kostnaderna för drift och förvaltning för att skapa ekonomiskt utrymme för utveckling av nytt it-stöd. Omoderna system och it-stöd, som inte tillräckligt bidrar till en effektiv verksamhetsnytta och som driver kostnader, har inte avvecklats eller moderniserats i den takt som krävs. Sammantaget motiverar denna problembild en granskning av itstödet i rättskedjan. Syfte: Syftet är att granska vilka åtgärder regeringen och myndigheterna samlat vidtagit för att säkerställa att it-stödet bidrar till ett effektivt ärendeflöde i rättskedjan. Har regeringen och myndigheterna skapat förutsättningar för utveckling av ett effektivt it-stöd i rättskedjan? Finns det samordnade behovsanalyser mellan myndigheterna som säkerställer att utvecklingen av it-stöd motsvarar verksamheternas behov och regeringens krav? Finns det samordnade riskanalyser mellan myndigheterna för myndigheternas it-verksamheter och utveckling av nytt it-stöd? Har myndigheterna en realistisk långsiktig planering för avveckling av system samt utveckling av it-stöd och informationsförsörjning med hänsyn till rättskedjan? Har myndigheterna säkerställt kompetensförsörjningen för utveckling av it-stöd? Har myndigheterna en realistisk budget och långsiktig prognos för finansiering av it-stöd? Omfattning: Granskningen omfattar , , och Kriminalvården. Granskningen omfattar även den styrning som regeringen bedriver inom området. Det är it-stödet för myndigheternas operativa arbete i brottmålsprocessen och rättskedjan som är i fokus i granskningen. Myndigheternas administrativa it-stöd, som till exempel tidredovisningssystem och ekonomisystem, ingår inte i granskningen. Eventuella effekter av nytt it-stöd och uppföljning av åtgärder för att hantera specifika brister i it-stödet ingår inte heller i granskningen. Utgångspunkter: och regeringens uttalanden. Det övergripande målet för rättsväsendet är den enskildes rättstrygghet och rättssäkerhet. Regeringen framhåller att rättsväsendet består av en kedja av samverkande myndigheter som måste bedömas, utvärderas och utvecklas med sikte på ett effektivt resursutnyttjande. Regeringen menar att en förutsättning för att rättsväsendets verksamheter och samarbetet mellan myndigheterna ska fungera väl är en effektiv informationsförsörjning. Regeringens målsättning är att ärendehanteringen i rättskedjan ska vara helt elektronisk inom och mellan berörda myndigheter. Regeringen har också framfört att om verksamheten ska bli mer kostnadseffektiv måste myndigheterna tillgodogöra sig de möjligheter som ny teknik ger. Rättskedjans totala effektivitet förutsätter att myndigheterna tar ansvar för sina delar i rättsprocessen och att de på olika sätt underlättar övriga myndigheters insatser. Gällande regelverk, bland annat myndighetsförordningen (2007:515), förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll och förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte, ställer krav på myndigheternas effektivitet, hushållning av medel, samverkan, styrning och kontroll samt uppföljning och redovisning av verksamheten. Myndigheternas it-verksamheter omfattas av dessa regleringar. övergripande slutsats är att regeringen och myndigheterna samlat, trots vissa tydliga förbättringar och insatser, ännu inte skapat tillräckliga förutsättningar för utveckling av ett effektivt it-stöd i rättskedjan. menar att det fortfarande finns väsentliga brister som behöver åtgärdas och som sammantaget medför en risk för ökade kostnader för it-verksamheten i rättskedjan och för att nytt it-stöd inte utvecklas i den takt som krävs. De totala kostnaderna för myndigheternas it-verksamheter är betydande och har ökat . Myndigheternas beräkningar och prognoser av de totala budgeterade it-kostnaderna i rättskedjan visar på en kostnadspuckel 2011 som motsvarar . Polisen står för av dessa kostnader. För att kunna utveckla nya system och it-stöd och få ned kostnaderna för drift och förvaltning är det nödvändigt att avveckla gamla och omoderna system och föråldrad infrastruktur inom framför allt polisen och Kriminalvården. noterar att har vidtagit åtgärder för att förbättra ekonomiadministrativa rutiner och planer för it-verksamheten. menar dock att det finns en risk för att avvecklingen av gamla system och it-stöd försenas eller drar ut på grund av komplexiteten i denna typ av större projekt med många integrationer mellan systemen. Förseningar kan medföra att kostnaderna fortsätter att öka och att angelägna it-projekt försenas. konstaterar att i arbetet med rättsväsendets informationsförsörjning (RIF) har få konkreta resultat uppnåtts, och planeringen för kommande etapper är oklar. noterar att den första etappen i RIF-arbetet är försenad med . Granskningen visar även att flera kritiska it-projekt på myndigheterna är försenade och fördyrade. vill framhålla det positiva i att regeringen och myndigheterna i rättskedjan har intensifierat RIF- arbetet och att regeringen har avsatt särskilda medel för detta . Sedan övertog ordförandeskapet för har trycket ökat på myndigheterna att arbeta mer fokuserat med it-verksamheterna. Myndigheternas registerförfattningar ger inte tillräckliga förutsättningar för att utveckla it-stödet i rättskedjan Myndigheternas registerförfattningar reglerar bland annat i vilken omfattning informationsförsörjningen i rättskedjan är möjlig. slutsats är att myndigheternas registerförfattning inte ger tillräckliga förutsättningar för att utveckla it-stödet i rättskedjan. har myndigheterna uppmärksammat regeringen på behovet av anpassning av lagstiftningen. noterar dock att etapp ett och två i RIF-arbetet inte ska kräva några lagändringar. Det är oklart vilka förutsättningar som ska gälla för etapp tre och framåt. Regeringen har ännu inte genomfört en samlad analys av lagstiftningen. menar att det därmed finns en risk att myndigheterna inte kan tillgodogöra sig de möjligheter som ny teknik ger, vilket kan leda till att it-stödet inte blir så effektivt som det skulle kunna vara. Regeringen har inte en långsiktig planering för RIF-arbetet efter den första etappen Granskningen visar att regeringen ännu inte har tagit fram en långsiktig planering för RIF-arbetet efter den första etappens genomförande. Det är även oklart när målsättningarna för RIF-arbetet ska uppnås. slutsats är att avsaknaden av en plan för RIF-arbetet försvårar för myndigheterna att planera för it-verksamheten och andra angelägna it-projekt som inte i första hand är RIF-relaterade. Trots att RIF- arbetet har fått en tydligare samordning från menar att det fortfarande finns oklara ansvarsförhållanden mellan regeringen och myndigheterna. Konsensusproblematiken, det vill säga svårigheter att komma överens i arbetsgrupperna, är ett problem som har lyfts fram av flera myndigheter i granskningen. Vidare är regeringens avsikt att utöka antalet aktiva myndigheter i RIF-arbetet. ser dock en risk med en utökning av antalet myndigheter innan huvudflödet i rättskedjan fungerar på ett bra sätt. En för snabb utökning kan leda till att RIF-arbetet blir mindre effektivt. Osäkra ekonomiska underlag och risk för att angeläget omställningsarbete drar ut kan konstatera att myndigheterna har svårigheter att avveckla gamla system, genomföra projekt och långsiktigt planera för olika insatser. Detta beror bland annat på svårigheter att bedöma komplexiteten i it-stödet med kopplingar mellan olika system, brist på erfarenhet från motsvarande projekt samt brist på personalresurser. Polisen står inför en omfattande uppgift att avveckla gamla system, byta tekniska plattformar och utveckla ett modernt it-stöd. Dessa insatser har stor betydelse för it-stödet i rättskedjan då polisen står för av rättskedjans budgeterade totala it-kostnader. Även Kriminalvården behöver avveckla gamla system och har behov av att bygga om domstolarnas verksamhetsstöd. slutsats är sammantaget att det finns en risk för att myndigheternas omställningsarbete inte påbörjas eller genomförs , vilket kan leda till att kostnaderna ökar och att utvecklingen av nytt it-stöd försenas. En annan slutsats är att det är svårt att få en uppfattning om realismen i myndigheternas budgetar och långsiktiga prognoser för it-verksamheten. Det handlar om vad som ska göras, hur det ska göras och när i tiden olika insatser ska genomföras. att myndigheternas arbete med att ta fram it-strategier, handlingsplaner, budgetar och långsiktiga prognoser för it-verksamheten har kommit olika långt. noterar att har förbättrade ekonomiadministrativa rutiner för it-verksamheten samt har tagit fram långsiktiga handlingsplaner och prognoser . menar dock att det finns en risk att polisens sammantagna projektportfölj är för optimistisk på grund av redan nu konstaterade förseningar och ökade kostnader. Motsvarande rutiner och planer finns inte i samma utsträckning på övriga myndigheter. För att myndigheterna ska kunna genomföra handlingsplaner för it-verksamheten är det väsentligt att olika insatser inte försenas och att projekten kan bemannas med rätt kompetens. Granskningen visar dock att samtliga myndigheter har svårt att genomföra sina planer för granskade it-projekt. Arbetet med behovs- och riskanalyser behöver utvecklas i rättskedjan för ökad insyn i verksamheterna Behovs- och riskanalyser är viktiga förutsättningar för att få en realistisk bild av kommande it-insatser och när dessa bör genomföras. slutsats är att myndigheterna inte har samverkat tillräckligt för att analysera behov av it-stöd och relaterade risker. Sådana analyser ger bättre förutsättningar för att kunna göra relevanta bedömningar och prioritera mellan olika insatser. Myndigheterna har kommit olika långt i det egna arbetet med behovsanalyser och riskanalyser. noterar att och har gjort aktuella genomlysningar av behovet av it-stöd och av olika risker. Motsvarande samlade dokumenterade analyser saknas i och Kriminalvården. menar att arbetet med behovs- och riskanalyser behöver vidareutvecklas på och Kriminalvården, men framför allt i samverkan mellan de fyra myndigheterna i rättskedjan för att ge ökad insyn i varandras verksamheter och bättre kunna göra relevanta bedömningar och prioriteringar mellan olika insatser, samt bättre kunna värdera risker. Granskningen visar också att , och Kriminalvården i riskanalysen, som utgår från förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll, inte har tagit med risk för brister i intern styrning och kontroll av it-verksamheten som en risk i arbetet med att utveckla myndigheternas kärnverksamhet. menar att denna fråga är viktig för att öka medvetenheten om styrningen av it-verksamheten. Bristande planering och rutiner för it-projekt För att kunna förbättra och modernisera it-stödet måste it-projekten drivas framgångsrikt och planenligt. slutsats är att det fortfarande finns brister i myndigheternas arbete för att realistiskt planera, budgetera och genomföra granskning visar att brister i ekonomiadministrativa rutiner får konsekvenser för tillförlitligheten i myndigheternas planering och för möjligheten att genomföra it-projekt till rätt kostnad i rättskedjan. Samtliga sex granskade it-projekt på myndigheterna har drabbats av förseningar och ökade kostnader. Granskningen visar att myndigheterna sammantaget överskridit den ursprungliga totala budgeten på för fem av de sex granskade it-projekten med ungefär Återkommande problem i it-projekten är att komplexiteten i itstödet har underskattats och att det uppstått svårigheter med kompetensförsörjningen. Myndigheterna har även brister i kraven på beslutsunderlag för investeringsprojekt. och Kriminalvården har haft återkommande problem med överplanering och/eller överbudgetering av it-utvecklingen i förhållande till tillgängliga personalresurser. Därmed finns behov av förbättrade ekonomiadministrativa rutiner för myndigheternas it-verksamheter, exempelvis ökad kvalitet i beslutsunderlagen för investeringsprojekt för att bland annat kunna bedöma lönsamheten och realismen i it-projekten. Kompetensförsörjningen är en kritisk faktor Granskningen visar att myndigheterna har påtagliga problem med kompetensförsörjningen i it-verksamheten, exempelvis i fråga om särskild itkompetens, och att konsultberoendet är högt. noterar att det saknas aktuella statliga ramavtal för vissa it-konsulttjänster, vilket försvårar för myndigheterna att genomföra samordnade upphandlingar inom området. är att kompetensförsörjningen är en kritisk faktor och att myndigheterna har svårt att säkerställa kompetensförsörjningen , både bland beställare och utförare. noterar att har en aktuell strategi för kompetensförsörjning för it-verksamheten, en så kallad sourcingstrategi. Övriga myndigheter har ännu inte tagit fram ett motsvarande dokument. Vidare konstaterar att myndigheterna inte har samverkat tillräckligt för att