prop · H00325 · 2012-10-15 00:00:00 — delar utredningens uppfattning att kostnaden för transportinfrastruktur även i fortsättningen huvudsakligen bör finansieras med anslag eftersom detta innebär att investeringar i transport- 14 Kommittédirektiv avseende skatte- och avgiftsuttag vid användande av vissa vägar, dir 2011:47 samt tilläggsdirektiv till vägtullsutredning (Fi 2011:08), dir. 2012:65. infrastrukturen på ett tydligt sätt ställs mot andra utgiftsändamål vilket ger möjlighet till politiska prioriteringar. Lånefinansiering bör som ser det därför endast ske vid investeringar som sänker de framtida förvaltningskostnaderna så att medel frigörs till räntebetalningar och amorteringar på upptagna lån. i vill ifrågasätta principen att infrastrukturinvesteringar ska bekostas via anslag över statsbudgeten. Eftersom sådana investeringar har lång livslängd, och ger intäkter långt fram i tiden, förefaller det enligt logiskt att lånefinansiera dem. Återbetalning kan ske via årliga anslag, vilket menar ger tillräcklig kontroll över statsutgifterna, eftersom det är känt hur mycket som ska amorteras av . i påpekar att anslagen till infrastrukturen länge varit otillräckliga. Finansieringen med anslag bör därför enligt kompletteras med lån som återbetalas med brukaravgifter, intäkter från trängselskatt eller via anslag. instämmer i utredningens förslag att bör tillåtas att uppta lån hos om det finns samhällsekonomiska vinster med att tidigarelägga objekt eller genomföra arbetet i snabbare takt än vad anslaget tillåter. konstaterar att lånefinansieringen då ersätter kommunernas förskottering. instämmer i utredningens synpunkt att om det finns samhällsekonomiska vinster med att tidigarelägga objekt eller att genomföra arbetet i en snabbare takt än vad tillgången på anslagsmedel tillåter bör fortsättningsvis tillåtas uppta lån hos i stället för att låna via kommunerna genom förskottering. kommun instämmer i att om det finns samhällsekonomiska vinster med att tidigarelägga objekt eller att genomföra arbetet i en snabbare takt än vad tillgången på anslagsmedel tillåter bör fortsättningsvis tillåtas uppta lån hos . SmåKom anser att den statliga budgeten ska rymma alla nödvändiga satsningar på transportinfrastruktur men vid behov kan nyinvesteringar finansieras genom internationell upplåning. anser att lånefinansiering bör undvikas men vill dock inte utesluta sådan finansiering om det ger möjlighet att förkorta byggtider och därmed sänka de totala kostnaderna för ett objekt. För att störningen på den reguljära prioriteringsprocessen ska minimeras bör dock enligt amorteringstiderna vara så korta som möjligt. Skälen för regeringens bedömning: Det finns, enligt budgetlagen, möjlighet att begära mandat hos att använda annan finansiering, exempelvis genom lån i , för investeringar i infrastruktur. Lånen återbetalas under en amorteringstid som beslutas från fall till fall. Lånens storlek redovisas till i budgetpropositionen liksom räntor och amorteringarnas framtida belastning på anslagen. Regeringen står fast vid den bedömning som angavs i propositionen Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35) att infrastrukturinvesteringar i normalfallet ska finansieras med anslag samt att lånefinansiering endast undantagsvis bör användas för finansiering av åtgärderna i planeringsramen. För att bedöma när lånefinansiering kan komma ifråga ser regeringen det som väsentligt att se till huruvida de slutliga kostnaderna ska belasta statsbudgeten och den offentliga sektorns finansiella sparande, i vilka fall anslagsfinansiering ska utgöra huvudalternativet. kan det dock vara aktuellt att helt eller delvis finansiera infrastrukturinvesteringar med brukaravgifter eller med trängselskatt. I sådana fall kommer utgifterna för att bygga infrastrukturen först, medan intäkterna därefter genereras efter att anläggningen öppnats. Sådana investeringar där de slutliga kostnaderna inte ska täckas inom ramen bör därför kunna finansieras med lån. kommer detta att ske genom lån i . Återbetalning av lånen, inklusive ränta, kommer normalt att ske inom tidsperioder . Ett ytterligare exempel på när de slutliga kostnaderna för infrastrukturinvesteringar inte ska belasta statsbudgeten eller den offentliga sektorns finansiella sparande är medfinansiering genom bidrag från privat sektor. Vidare kan en lånefinansiering i även fortsättningsvis motiveras av att statsbudgeten eller det finansiella sparandet sett inte påverkas av sådana investeringar. pekar i på betydelsen av att skilja frågan om vem som slutligen betalar från frågan om vilka former för finansiering som är ändamålsenlig på vägen från byggande till tillhandahållandet av viss transportkapacitet. Vidare beskriver under vilka villkor myndigheten har rätt att uppta lån i . har möjlighet att finansiera broar som ersätter färjor med lån. Lånen förutses i det fall denna möjlighet utnyttjas återbetalas med inbesparade medel för färjedriften. Denna möjlighet har fastställts genom olika bemyndiganden . har vidare genom särskilda bemyndiganden kunnat finansiera el- och teleinvesteringar för järnvägsinfrastrukturen med lån i . Denna möjlighet har sitt ursprung i regeringens proposition Trafikpolitiken inför 90-talet (prop. 1987/88:50) och har att göra med uppdelningen av dåvarande i en banhållande verksamhet () och en verksamhet för att utföra tågtrafik (nuvarande ). Av propositionen framgick att borde överta de lån som tagit upp i för anskaffning av eldriftsanläggningar. Förutom dessa investeringar i el- och teleanläggningar finansieras vissa s.k. anläggningstillgångar som används i verksamhet enligt 7 kap. 1 § budgetlagen som huvudregel genom lån i anser att bl.a. el- och teleinvesteringar bör finansieras genom anslag och inte med lån. Förutom vid finansiering genom avgifter och trängselskatt förordar utredningen endast lånefinansiering vid investeringar som har till direkt syfte att sänka framtida förvaltningskostnader. Regeringen avser att se över om det är lämpligt att ändra nuvarande ordning och hur en övergång till anslagsfinansiering skulle kunna äga rum utan att olika slags verksamhet i påverkas. Offentligprivat samverkan (OPS) Regeringens bedömning: Moderna entreprenadformer såsom funktionsentreprenad har visat goda resultat och kan fortsätta tillämpas för utvecklingen av transportinfrastrukturen. Offentlig privat samverkan (OPS) i form av extern lånefinansiering (det vill säga lån utanför ) bör som huvudregel inte användas vid utbyggnaden av transportinfrastrukturen. bedömning: utvecklar i på vilket sätt OPS skiljer sig från utförandeentreprenad, totalentreprenad, funktionsentreprenad och funktionsentreprenad med helhetsåtagande. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. Länsstyrelserna i och , Samverkansorganet i (), Västra , Samverkansorganet i (Region ), Företagarna, , samt Järnvägsforum ställde sig inför regeringens proposition Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35) positiva till att pröva alternativ finansiering i form av OPS, huvudsakligen för att förhoppningsvis kunna snabbare genomföra projekt som bedöms vara angelägna. Några remissinstanser, däribland i , Samverkansorganet i (), Samverkansorganet i (södra ), (), Kommuner och Landsting, , Småkom, Svensk kollektivtrafik, Järnvägsfrämjandet och var i olika grad tveksamma till OPS-lösningar då dessa enligt remissinstanserna bl.a. antas kunna leda till otillbörlig påverkan på den samhälleliga prioriteringen mellan olika objekt. Några av dessa remissinstanser förespråkade i stället statlig lånefinansiering i ökad omfattning vid sidan om anslagsfinansieringen. Skälen för regeringens bedömning: De olika entreprenadformerna som används kan enligt delas in utifrån hur stor omfattningen på entreprenörens åtagande är i följande kategorier: 1.Utförandeentreprenad, med ansvar endast för utförandet, 2.Totalentreprenad, med ansvar även för detaljprojektering, 3.Funktionsentreprenad, med ansvar utöver ansvar för detaljprojektering och utförande även ansvar för underhåll, 4.Funktionsentreprenad med helhetsåtagande, som också innebär ett underhålls- och driftsansvar över . En utökad omfattning av entreprenörens åtagande har visat sig kunna ha goda möjligheter till effektivitetsvinster. OPS är ett begrepp som kan innebära en rad olika varianter på samverkan kring byggande, drift och finansiering, men avser i detta sammanhang att ett privat konsortium (projektbolag) utöver vad som ingår i en funktionsentreprenad med helhetsåtagande även ansvarar för en överbryggande finansiering. Den slutliga kostnaden står antingen användaren och/eller statsbudgeten för. OPS kan liknas vid ett mycket långt leasingkontrakt, men där ägandet övergår till staten efter kontraktstidens slut (dvs. internationell utveckling är att projektbolagens ersättning från staten är beroende av kvaliteten i den tjänst som levereras. Regeringen avser att Prop. 2012/13:25 återkomma till frågor om effektivitetsvinster i form av nyttjandet av moderna entreprenadformer som funktionsentreprenader i behandlingen av betänkande Vägar till förbättrad produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen (SOU 2012:39).Det finns en osäkerhet i vilken utsträckning OPS generellt kan innebära effektivitetsvinster i förhållande till övriga entreprenadformer, och regeringen bedömer att en mycket stor del av de fördelar som anges för OPS kan uppnås genom funktionsentreprenader och funktionsentreprenader med helhetsåtaganden. Det är otvivelaktigt att staten lånar billigare än ett privat bolag och att kapitalkostnaderna för staten skulle öka vid ett val av OPS som finansieringsform. Regeringen bedömer därutöver att OPS på samma sätt som intern lånefinansiering kan innebära risk för att budgetdisciplinen försvagas. Vidare ser regeringen det som ett problem att OPS kan urholka den styrande funktion som utgiftstaket innebär samt medföra risk att inte tillräcklig hänsyn till belastning på finansiellt sparande och ökad bruttoskuldsättning tas, eftersom utgifterna dyker upp på statsbudgeten först när objektet öppnas för trafik. 6Transportsystemet tillstånd och utmaningar för transportinfrastrukturen 6.1Utveckling av transportsystemet i förhållande till transportpolitiska mål I budgetpropositionen redovisar regeringen hur utvecklingen i transportsystemet förhåller sig till de transportpolitiska målen. Följande avsnitt utgör en sammanfattning av den resultatredovisning och bedömning av om målen nåtts som regeringen gjort i budgetproposition (prop. 2012/13:1, utg. omr. Transportpolitikens övergripande mål är att säkerställa samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Transportsystemets utformning har en stor betydelse för dess bidrag till en långsiktigt hållbar utveckling. De resurser som används för investeringar, reinvesteringar samt drift och underhåll påverkar i hög grad framtidens transportsystem. Utvecklingen har sammanfattningsvis lett till en förbättrad tillgänglighet för medborgare och näringsliv inom och mellan regioner, samt mellan och andra länder. Tillgänglighet kan sägas vara möjligheten att minimera och överbrygga geografiska avstånd för att skapa kontaktmöjligheter och närhet till nyttor och funktioner. Däremot bedöms kvaliteten i medborgarnas resor ha försämrats t.ex. vad avser punktlighet. Transportsektorns klimatpåverkan har ökat , men har planat ut . Regeringens vision är att ska ha noll i nettoutsläpp av växthusgaser . fordras därför minskade utsläpp i hela samhället, inklusive från transportsystemet, vilket bör beaktas i framtida nyinvesteringar. Även effekten på luftkvaliteten bör beaktas. Miljöåtgärder i befintlig infrastruktur behöver intensifieras för att motverka de barriär- och intrångseffekter som infrastruktur och trafik skapar. Inte heller vad avser antal dödade och skadade i hela transportsystemet bedöms takten tillräcklig för att nå uppsatta mål. är marginalkostnaderna för trafikens kända externa effekter enbart delvis internaliserade för de flesta transportmedel och trafikslag, se vidare avsnitt 6.4. Beräkningar av internaliseringsgraden pekar mot att de höjningar av skatter och avgifter som har gjorts såväl som har varit motiverade ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. För medborgarnas resor och kvaliteten för näringslivets transporter har brister uppmärksammats, framför allt inom väg- och järnväg. Trafiken både på väg- och järnväg ökar och når på många håll kapacitetsgränsen vilket i sin tur skapar driftstörningar, punktlighetsproblem, dålig framkomlighet och nedsatt bärighet. För biltrafiken i storstäderna har framkomligheten försämrats . Vägarnas tillstånd har försämrats så att även bekvämligheten kan ha påverkats på vissa sträckor. Bristfällig trafikinformation är ett fortsatt problem. Dock har tågens ankomstpunktlighet utvecklats positivt . Utbudet av flygrörelser i det svenska luftrummet har ökat . Trots en sträng isvinter 20102011 så var den genomsnittliga väntetiden för isbrytning och , att jämföra med då den var . Antalet personer som har fått minskad restid mellan landsbygd och centralort har ökat marginellt . Även tillgängligheten för resor till nationellt eller regionalt centrum har ökat av nedgång. Antalet kommuner som saknar en grundläggande tillgänglighet med kollektiva färdmedel har minskat. Stora geografiska variationer finns dock. Flyget avviker från den positiva utvecklingen då både tillgängligheten och åtkomligheten försämrats på flera orter, inte minst i norra . Skillnader finns fortfarande mellan kvinnors och mäns användande av och beteende i transportsystemet, exempelvis finns det stora skillnader när det gäller pendlingsmönster. Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys) har gjort bedömningar av hur tillgängligheten har utvecklats för det svenska vägnätet på lite , 2011 jämfört med . Denna analys pekar mot en försämring av den allmänna tillgängligheten. Det är enligt Tillväxtanalys vid arbetspendling som man kan anta den största effekten av hastighetsförändringarna. Anpassningen av stationsområden för personer med särskilda behov har fortsatt . En större andel av fordonen i kollektivtrafiken bedöms vara anpassade för personer med funktionsnedsättning. ningstjänster innehåller fortfarande brister. Åtgärder har genomförts, framför allt för att förbättra säkerheten för barn i transportsystemet. Gång- och cykelvägnätet har utvidgats . Emellertid är kunskapen om status och omfattningen på nätet begränsad. Förutsättningarna för att välja lokal och regional kollektivtrafik bedöms inte ha förändrats i någon större utsträckning. Hänsynsmålet om trafiksäkerhet, miljö och hälsa Inom vägtransportområdet ökade antalet personer som omkom och skadades allvarligt, men det ökade antalet var fortfarande under det så kallade basvärdet, som är snittet för åren 20062008. Trenden utifrån bedöms vara fortsatt positiv och målet bedöms vara inom räckhåll. Inom sjöfarten ökade antalet som omkom till en nivå som var över basvärdet för 20062008. Trenden har dock ändå pekat mot ett minskat antal omkomna. Endast ett fåtal olyckshändelser inträffade i yrkessjöfarten. Den samlade bedömningen är att utvecklingen är fortsatt positiv. Inom bantrafiken minskade antalet omkomna vid olyckshändelser avsevärt med ovanligt många omkomna 2010. Trenden är trots detta över basvärdet för 20062008 och kan därmed inte sägas ha minskat kontinuerligt. Även antalet allvarligt skadade ökade, dock ligger utvecklingen här under basvärdet. Den samlade bedömningen är att utvecklingen är fortsatt negativ. Inom luftfartsområdet ökade antalet omkomna och antalet allvarligt skadade minskade . Jämfört med basvärdet för perioden 20062008 var utvecklingen positiv. Den samlade bedömningen är dock att ingen betydande förändring har skett i förhållande till hänsynsmålets precisering om luftfart. Utsläppen av koldioxid från inrikes transporter har ökat . Ökningen har planat ut och utsläppen minskade preliminärt med jämfört med . Den genomsnittliga bränsleförbrukningen hos nya personbilar fortsätter att sjunka, förbättringen var i snitt . Andelen förnybara drivmedel i vägtransportsektorn ökade och uppgick . Luftkvaliteten i svenska tätorter har på de flesta håll blivit bättre . Miljökvalitetsnormerna, liksom gränsvärdena för stora partiklar (PM10) i och rådets direktiv /50/EG om luftkvalitet och renare luft i Europa15 (luftkvalitetsdirektivet) överskrids dock i flera tätorter. För att minska de höga halterna av PM10 behöver dubbdäcksanvändningen minska i de utsatta områdena. I enlighet med luftkvalitetsdirektivet ska ett åtgärdsprogram upprättas om halterna överskrider något av de i direktivet angivna gränsvärdena. Överträdelser kan medföra betydande viteskostnader. Åtgärdsprogram för PM10 och/eller kvävedioxid har upprättats för ett tiotal svenska kommuner och . Åtgärder på lokal nivå behövs och regeringen bedömer att kommunerna kan behöva fler instrument för att förbättra luftkvaliteten. Till detta hör ytterligare möjligheter att begränsa användningen av dubbdäck lokalt och regeringen har inlett ett arbete för att utreda förutsättningarna för detta. 15 EUT L 152, , s. 1, Celex 32008L0050. Omkring två miljoner människor bedöms vara exponerade för trafik- Prop. 2012/13:25 buller som överskrider riktvärdet 55dBA ekvivalent ljudnivå utomhus vid bostäder, vara av de flesta är utsatt för buller från väg- och/eller järnvägstrafik. Bullerskyddsåtgärder i de mest bullerexponerade miljöerna har medfört att antalet personer utsatta för trafikbuller över riktvärden beräknas ha minskat med 2 400 personer . har ratificerat den europeiska landskapskonventionen som innebär att hänsyn ska tas till landskapets olika värden och tillgångar, såväl kulturella, ekologiska, estetiska och sociala som ekonomiska. ska därmed utveckla en helhetssyn på landskapets värden och hållbar förvaltning av dessa. Ekonomiska överväganden ska integrera miljö- och landskapsfrågor. Detta är särskilt angeläget att beakta vid planering av infrastruktur som påverkar landskapets långsiktiga funktioner, användning och utveckling. Trafiken och transportinfrastrukturen påverkar den biologiska mångfalden negativt bl.a. genom intrång och barriärer som leder till fragmentering av naturmiljöer och därigenom djurs och växters habitat. Där infrastrukturen inte anpassats till omgivningens förutsättningar och behov uppstår ofta problem, exempelvis i form av viltolyckor. Men det finns också en potential för transportsystemet att bidra i en positiv riktning, t.ex. genom att med goda skötselmetoder för vägkanter erbjuda växtplatser för arter som inte längre gynnas av jordbruket. Åtgärder för att minska barriärer för fiskar, uttrar och groddjur har genomförts i begränsad omfattning vid statliga vägar och järnvägar . 6.2Uppföljning av den nationella transportplanen 20102021 Finansiella förutsättningar för genomförande av gällande nationell plan Enligt aktuella beräkningar om projekten i gällande nationell plan för åren 20102021 visar kostnadsprognoser för järnvägsprojekten att dessa sammantaget kan komma att öka med i fast penningvärde medan vägprojekten kan komma att stanna vid en motsvarande minskning. Detta är förhållandevis små förändringar i jämförelse med tidigare planer. Det ska påpekas att flera projekt i planen ännu befinner sig i ett tidigt skede av den fysiska planeringen, dvs. att utformningen inte är fastlagd i detalj och kostnadsprognoserna därmed kan vara osäkra. Projekt i gällande nationell plan som kräver finansiering via anslag efter 2021 Inom ramen för gällande nationell plan 20102021 förväntas genomförandet av järnvägsprojekten samt vägprojekten , E22 förbi , E20 AlingsåsVårgårda och vägprojekt inom Västsvenska paketet att fortfarande pågå efter 2021. Därutöver kommer även projekt som inte finansieras genom anslag utan genom intäkter från trängselskatter, såsom utbyggnaden av Västlänken och Förbifart , att pågå efter 2021. Totalt beräknas att i anslag krävs för att finansiera projekt i gällande plan som pågår efter 2021. Vägavgiftsprojekten i , och De nya vägbroarna i (), (över ) och (E4) finansieras enligt riksdagsbeslut delvis med lån vars kapitalkostnader ska återbetalas med inkomster från Sedan avtalen om finansieringen m.m. slöts 2009 med de berörda kommunerna har en särskild utredare fått regeringens uppdrag att ta fram författningsförslag om uttag av avgifter för fordon som trafikerar de nya broarna (dir. 2011:47 och 2012:65). författningsförslaget ska de för broavgifterna relevanta bestämmelserna i Eurovinjettdirektivet16 införlivas i svensk rätt. aktuella vägavgiftsprojekten måste anpassas till hur regelverket slutligt utformas vilket kan föranleda vissa justeringar i avtalen. förväntas införa signalsystemet Traffic Management system (ERTMS) i stora delar av det svenska järnvägs- är den första sträcka som utrustats , som är en del av den internationella godskorridoren mellan och , föreslås av utrustas med ERTMS med start /2017. överenskommelse med länderna längs godskorridoren förbundit sig att införa ERTMS på . kommer enligt planeringen att utrustas med systemet För innebär ERTMS att kapaciteten kan öka längs sträckan vilket efterfrågas på grund av gruvindustrins planerade 20102021 beräknas uppgå till . Vad kan göras för att öka produktiviteten inom anläggningsbranschen? redovisade sitt betänkande Vägar till förbättrad produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen (SOU 2012:39) med förslag till åtgärder för att öka produktiviteten i De områden, inom vilka insatser föreslås, kan sammanfattas som ökat användande av totalentreprenader, längre fram- förhållning vid upphandling och mer flexibilitet i etableringsfasen samt större inslag av industriellt byggande. Även har gjort bedömningar av produktiviteten i entreprenadsammanhang, senast i rapporten av vägar och järnvägar leder den till hög produktivitet? pekar i sin rapport på ett antal osäkerheter med totalentreprenader i form av bl.a. större risker, mindre konkurrens och de praktiska svårigheterna med att formulera funktionskrav och att följa upp 16 och rådets direktiv /62/EG av om avgifter på tunga godsfordon för användningen av vissa infrastrukturer EGT L 187, 20.7.1999, s. 42 (Celex 31999L0062), senast ändrat genom och rådet direktiv 2006/38/EG av (EUT L 157, , s. 8, Celex 32006L0038). Både och lyfter dock fram Prop. 2012/13:25 behovet av att systematiskt utvärdera upphandlingar och ha en Såväl som belyser problemen med relativt få anbud i totalentreprenaderna och att större risker, alternativt att entreprenörer kan uppleva det som svårt att kalkylera för flera av entreprenadformens osäkerheter, kan hämma ökad produktivitet. Regeringen anser att det är angeläget att uppnå ett effektivare genomförande av prioriterade åtgärder och en större nytta per satsad krona inom infrastrukturen. Efter remissbehandling av betänkande avser regeringen att gå vidare i sitt arbete med att skapa en ökad produktivitet i branschen. Strävan är att i ökad utsträckning låta utförarens kompetens och innovationsförmåga få ett större spelrum när det gäller tekniska lösningar och genomförande genom ökad tillämpning av så kallade totalentreprenader. I situationer med god tillgång till ledig produktionskapacitet kan detta också förstärkas genom att lösningar erbjuds beställaren som skulle kunna innebära snabbare genomförande till samma eller lägre kostnad. Ett snabbare genomförande innebär att projektets nyttor fortare kommer samhället till godo. För att detta inte ska försvåras är det av stor vikt att frigjorda medel från andra projekt smidigt kan allokeras om inom anslagna ramar. nåddes en uppgörelse mellan statens förhandlingsman och företrädare för om en samlad lösning för framtida trafik- och infrastruktursatsningar.