prop · GZ03139 · 2012-04-11 00:00:00 — Denna säkra betalningsström gör det möjligt för projektbolaget att lånefinansiera projektets planering och byggskede. Efter den avtalade tiden överförs objektet till det offentliga. I en infrastrukturinvestering går OPS ut på att utnyttja statens respektive privata aktörers komparativa fördelar för att på så sätt effektivisera byggandet och tillhandhållandet Den privata aktören står för de kostnadskontrollerande drivkrafterna (effektiviserande innovationer med mera). Eftersom det finns stora transaktionskostnader i samband med OPS krävs det att investeringen är tillräckligt stor för att de ekonomiska drivkrafterna som den privata aktören har ska kunna uppväga transaktionskostnaderna (och den högre lånekostnad privata aktörer regelmässigt har). är det enda exemplet på offentlig-privat samverkan i Sverige.41 I detta projekt har svenska staten emellertid gjort ett antal finansieringsåtaganden utöver själva ersättningen för den offentliga tjänsten för att få ner kapitalkostnaden och göra projektet företagsekonomiskt attraktivt. påpekade i sin granskning Insyn i ett samfinansierat infrastrukturprojekt (RiR 2004:22) att det finns brister i styrningen och uppföljningen av statens intressen i projektet . Ett utökat användande av OPS i föreslogs tidigt och har utretts : dels inför infrastrukturpropositionen 200142 och . Allianspartierna hade före valet lovat att öppna för alternativ finansiering av infrastruktur (Alliansen, 2006). Regeringen sökte därför också 40Lånefinansiering skulle dock i praktiken, efter riksdagsbeslut, komma att användas även i fall som saknat brukarfinansiering. 1996 finansierades tidigareläggning av fyra väginvesteringar omfattande i dåtida penningvärde med lån i . Motivet var trafiksäkerhet och sysselsättningspolitiska skäl. 41I har man utvecklat en egen form av OPS kallad partnerskapsmodellen. Inom övriga förekommer inte offentlig-privat samarbete lika frekvent (ESV, 2007). 2001/02:20. Medfinansiering av statlig infrastruktur utreda om OPS kunde vara ett sätt att få mer infrastruktur för de offentliga medlen (, 2007), men detta bedömdes inte av regeringen som en framkomlig väg att öka utväxlingen av statliga medel inom infrastrukturområdet. I sin transportpolitiska proposition menade regeringen att lånefinansiering skulle kunna prövas från fall till fall när det var lämpligt och ändamålsenligt, till exempel för väldigt stora investeringar i storstäder och stora objekt som inte kan etappindelas. I efterföljande infrastrukturproposition anförde regeringen att lånefinansiering (i begränsad omfattning) kan användas för att tidigarelägga projekt. genomförde regeringen en större närtidssatsning, för att komma ifatt med förseningar i gällande plan, och denna satsning finansierades till stor del med lån. ekonomiska vårproposition föreslog regeringen att ett antal angelägna järnvägsprojekt till ett värde av i dåvarande penningvärde (motsvarande av den då gällande planens omfattning) skulle tidigareläggas med hjälp av lånefinansiering. beslutade i enlighet med regeringens proposition och uttryckte att omfattningen var godtagbar; man ansåg att budgetlagens huvudregel om anslagsfinansiering kunde anses vara upprätthållen.43 Den nuvarande regeringen ansåg emellertid under sin förra mandatperiod (20062010) att lånefinansiering är olämplig. Tidigt amorterade man ner en del av de utestående lånen för infrastruktur och aviserade att man inte kommer att ta upp nya lån annat än för investeringar finansierade med trängselskatter och brukaravgifter.44 Lånefinansiering förekommer trots detta, efter godkännande, även för särskilt prioriterade objekt i gällande plan som inte innehåller någon avgiftsfinansiering, t.ex. . 2.4.3Nackdelar med alternativ finansiering 2001 genomförde revisorer en granskning av väg- och järnvägsinvesteringar som helt eller delvis finansierats vid sidan om statsbudgeten. Revisorerna granskade bland annat det samhällsekonomiska beslutsunderlag som fanns för varje alternativt finansierad investering. Revisorerna drog slutsatsen att beslutsunderlagen oftast var av låg kvalitet. 2003/04:100, . 2003/04:FiU21, Rskr. 2003/04:274. 44Det har framhållits, se ESV (2007) att det vid finansiering via framtida avgifter kan vara mer praktiskt att ta upp ett lån för att finansiera investeringen eftersom de räntor och amorteringar som ska täckas av framtida avgifter på detta sätt blir tydliga. Medfinansiering av statlig infrastruktur Man lade ett förslag till som gick ut på att beslutsunderlagens omfattning och kvalitet skulle ensas för alla investeringar oavsett finansieringstyp. ställde sig bakom detta och beslöt att till regeringen tillkännage att det krävs bl.a. en bättre analys och motivering av olika finansieringsbeslut, uppföljning och utvärdering av genomförda investeringar och en årlig redovisning av statens samtliga finansiella åtaganden [bet. 2000/01:TU16]. Regeringens svarade i prop. 2001/02:20 Vägledande för prioriteringen av åtgärder skall vara samhällsekonomisk lönsamhet för föreslagna åtgärder, där hänsyn också tas till hur mycket åtgärderna bidrar till uppfyllelse av de transportpolitiska målen. För att uppnå de transportpolitiska målen skall vid prioriteringen av åtgärder de mest samhällsekonomiskt lönsamma åtgärderna väljas. Kriterierna för prioritering skall gälla för alla projekt oavsett finansieringsform. Angående alternativa finansieringsformer har regeringen senare varit tydlig med att sådana former endast ska föreslås i de fall de kan antas bidra till en ökad samhällsekonomisk och driftsekonomisk effektivitet, och då efter en noggrann bedömning.45 Detta har också deklarerat.46 Sammanfattningsvis när det gäller alternativ finansiering så har lånefinansiering uteslutits i de fall där det inte finns en framtida intäktsström i form av brukaravgifter eller liknande som täcker lånekostnaderna. Offentligprivat samverkan har också uteslutits som alternativ. Det som då återstår är således brukaravgifter, finansiella bidrag från intressenter och förskotteringar att komplettera anslagsmedlen med. 2007/08:1. 462007/08:TU1. Medfinansiering av statlig infrastruktur 3Medfinansieringssatsningen i senaste åtgärdsplaneringen för valet fanns ett antal stora eftersläpningar och fördyringar jämfört med den då gällande nationella planen. Den nytillträdda regeringen tog då initiativ till att genomföra en närtidssatsning för att komma ifatt produktion och finansiering inför den instundande nya planeringsomgången. ökades anslagen till vägar och järnvägar med och i budgetpropositionen aviserades ytterligare (fördelat på 2009 och 2010) till ett antal objekt i den då gällande nationella planen, den för 20042015. Vissa var pågående projekt som var försenade (Haparandabanan, E45 ÄlvängenTrollhättan, ), andra kunde byggstartas i och med satsningen (E18 HjulstaUlriksdal, Södertörnsleden, RångedalaHester med flera). Flera av projekten i närtidssatsningen inbegrep medfinansiering. Vissa i form av framtida brukaravgifter (E4 , bro över ström) och andra i form av bidrag från kommuner eller andra intressenter (exempelvis och ). Enligt m.fl. (2011) signalerade inför satsningen också tydligt att medfinansiering ökade sannolikheten att objekt skulle tas med i satsningen för att satsade statliga medel skulle räcka så långt som möjligt. Närtidssatsningen innebar en nettotillförsel av medel till infrastrukturinvesteringar, men medförde också att under den kommande planperioden, 20102021, blev intecknade redan på förhand. 3.1Regeringens nysatsning på medfinansiering I analys av närtidssatsningen framkom att användandet av medfinansiering hade varit framgångsrikt.47 Man ville därför vidareutveckla det redan etablerade arbetssättet med medfinansiering för att utveckla dess möjligheter.48 Den bärande idén om en ökad medfinansiering är att det ska 47Intervju med dåvarande statssekreterare hos infrastrukturministern, . Medfinansiering av statlig infrastruktur komma ett nettotillskott av medel till den statliga infrastrukturen. Den nytta som uppstår i och med en statlig investering delar staten och medfinansiären på och därmed ska staten och medfinansiären även dela på kostnaden för investeringen.49 I sin infrastrukturproposition aviserade regeringen därför en bred satsning på medfinansiering inför den kommande åtgärdsplaneringen. Enligt propositionen framgår att vad regeringen avser med medfinansiering är finansiella bidrag från intressenter, brukaravgifter, trängselskatter och EU-bidrag. Den senare kategorin behandlas inte i denna rapport, främst på grund av sitt ringa omfång. Förskottering, som förekommit i relativt stor omfattning , omfattades inte av begreppet medfinansiering i propositionen. Vad gäller förskottering skriver regeringen i propositionen att förskotteringar fortsatt ska vara möjliga, hållas inom de ramar som beslutat och vara räntefria. Regeringen beskriver också att de gör bedömningen att informationen till om förskotterade objekt bör förbättras.50 3.1.1Satsningen aviseras i infrastrukturpropositionen Den ökade satsningen på medfinansiering introducerades formellt i och med infrastrukturproposition Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35). Regeringen föreslog i den en ekonomisk ram om för utveckling av transportsystemet (i huvudsak investeringar). Utöver dessa medel kan [v]olymen åtgärder [] utökas genom att den statliga satsningen kombineras med finansiering från andra intressenter (s. 1). Regeringen föreslog därför att , och som en permanent åtgärd, främst i samband med framtagande av underlag inför planering och beslut om genomförande av infrastrukturobjekt, [bör] pröva möjligheterna till medfinansiering från olika intressenter (s. 98). Regeringen angav två huvudsakliga skäl för detta. Mer statlig infrastruktur och bättre infrastruktur För det första menade man att ett gemensamt ansvarstagande för infrastrukturinvesteringar leder till bättre utformning och timing (flera ställen, eg. s. 97). Regeringen skrev som staten har ett övergripande ansvar för väg- och banhållning på statliga vägar och järnvägar, så finns ett brett intresse från lokala och regionala aktörer att påverka planering och utformning av samhällets infrastruktur. Regeringen ser gärna att denna typ av samarbete ökar och aktivt söks eftersom ett gemensamt ansvarstagande bidrar till en 50Riksrevisionen har studerat, men inte granskat, redovisning av förskotteringar i verkets årsredovisning . Redovisningen är mycket svårtillgänglig. Medfinansiering av statlig infrastruktur optimal utformning av investeringarna och till att de genomförs när det passar i tiden med andra åtgärder. För det andra kan en ökad medfinansiering leda till en ökning av den totala volymen av infrastrukturåtgärder (s. 98). Man skriver att Volymen åtgärder i långsiktsplanerna kan utökas genom att den statliga satsningen kombineras med finansiering från andra intressenter som är villiga att bidra med medel för att genomföra åtgärder av gemensamt intresse och nytta för staten och intressenten/intressenterna. Exemplen Norra och samt menade regeringen visar att medfinansiering leder till en större åtgärdsvolym. Bibehållen samhällsekonomisk prioriteringsgrund och jämförbara underlag Medfinansiering innebär inte, enligt propositionen, att andra objekt senareläggs eller prioriteras ned. De individuella åtgärderna ska väljas så att de bidrar till regeringens övergripande mål om att öka sysselsättning och tillväxt och till de transportpolitiska målen.51 Relevanta och jämförbara samhällsekonomiska analyser bör spela en viktig roll vid prioriteringen av infrastrukturinvesteringar och samma krav på beslutsunderlagen ska ställas på medfinansierade som andra objekt. Arbetssättet i den kommande åtgärdsplaneringen ska präglas av ett trafikslagsövergripande synsätt samt vila på tydliga och gemensamma utgångspunkter och prioriteringsgrunder (s. 46). Regeringen anförde vidare att de förbättrade möjligheterna till medfinansiering som regeringen eftersträvar förändrar inte den grundläggande ansvarsfördelningen (vår kursivering), mellan statliga, regionala, kommunala och privata aktörer för samhällets infrastruktur. Att lämna bidrag till statlig infrastruktur är en frivillig uppgift för kommuner, landsting och företag. (sid 98, vår kursivering). Samordning med lokal och regional nivå tar tid Den nytillträdda infrastrukturministern och hennes politiska stab hade sedan sitt tillträde identifierat att regionala aktörer har mycket god kännedom om lokala infrastrukturbehov. Regeringen avsåg därför låta de regionala preferenserna genomsyra den kommande åtgärdsplaneringen i högre grad än tidigare.52 För detta ändamål valde regeringen två tillvägagångssätt. Dels skulle regionerna uppmanas lämna in så kallade regionala systemanalyser inför åtgärdsplaneringen och dessutom uppmuntrade man alltså till medfinansiering 51De senare var när propositionen skrevs under revidering. 52Intervju med dåvarande statssekreterare hos infrastrukturministern, . Medfinansiering av statlig infrastruktur inbegriper, enligt regeringen [p]laneringsprocessen [] ett samspel mellan lokala, regionala och nationella intressen där det måste göras sammanvägda bedömningar och prioriteringar där behov och önskemål kan skilja sig åt. En sådan process måste ges tid (vår kursivering), för att det ska vara möjligt att jämka samman analyser på alla nivåer. fattade beslut i enlighet med regeringens förslag ställde sig bakom regeringens förslag och bedömningar rörande satsningen på medfinansiering (bet. 2008/09:TU2, s. 66). Under den allmänna motionstiden lämnades i en rad motioner som luftade i huvudsak tre farhågor förknippade med den utökade möjligheten till medfinansiering. För det första befarande man att medfinansierade investeringar skulle få gå före andra i trafikverkens och regeringens prioritering. För det andra menade andra motionärer att ett ökat inslag av kommunala bidrag till statlig infrastruktur grumlar gränsen mellan det statliga och det kommunala åtagandet på infrastrukturområdet. Slutligen anfördes att medfinansiering med nödvändighet innebär mindre resurser till annan angelägen verksamhet. upprepade vad man tidigare anfört nämligen att frivillig medfinansiering kan vara ett angeläget sätt att öka investeringsvolymen och att ökat samarbete också kan ge en bättre utformning av åtgärderna och skapa utrymme för fler förbättringar av den statliga infrastrukturen (. 2010/11:TU17, s. 14). Vad gäller farhågorna underströk utskottet att medfinansiering är en frivillig uppgift och ska inte kunna bli en förutsättning och grundläggande del av finansieringen av den statliga infrastrukturen. Man hänvisade också till den då pågående som skulle behandla dessa frågor. och starkt begränsande villkor Regeringen och angav två mål för medfinansieringssatsningen och ingen prioritering dem emellan. Detta leder till att det faller på den som ska utföra uppdraget, dvs. trafikverken, att föreslå och motivera hur dessa två mål förhåller sig till varandra och hur detta ska hanteras. Om villkoren om bibehållen samhällsekonomisk prioriteringsgrund och att det ska vara frivilligt för intressenterna att lämna medfinansiering ska efterföljas, innebär det att satsningen inte kan inbringa något större tillskott till den statliga infrastrukturen eftersom potentiell medfinansiering av statens infrastruktur inte ska leda till en upprioritering av projektet jämfört med andra. Intressentens betalningsvilja sjunker därmed påtagligt. Medfinansiering av statlig infrastruktur 3.1.2Trafikverkens föreberedelser inför förhandlingar om medfinansiering efter riksdagsbehandlingen av infrastrukturpropositionen gav regeringen trafikverken i uppdrag att inleda åtgärdsplanering för infrastrukturåtgärder (N2008/243/IR). I uppdraget skriver regeringen att trafikverken ska utarbeta modeller och metoder som ska tydliggöra förutsättningar för och förbättra möjligheterna till regional, och privat medfinansiering av investeringsobjekt som kommer att inrymmas i åtgärdsplaneringen. Syftet är att skapa förutsättningar för redovisning av intressenter, deras respektive möjligheter till åtagande och villkor samt, där så bedöms möjligt, en gemensam avsiktsförklaring för respektive objekt. , , och Luftfartsstyrelsen bildade en arbetsgrupp för att arbeta med uppdraget. Uppdraget utmynnade i rapporten samverkan i infrastrukturprojekt modeller och metoder53 (fortsättningsvis benämnd Modeller och metoder). Regeringen lämnade senare trafikverken direktiv att tillämpa huvuddragen ur denna rapport i åtgärdsplaneringen. Därför redogörs i det följande för det huvudsakliga innehållet i rapporten. Bidrag och förskottering på frivillig grund Begreppet medfinansiering omfattar, enligt Modeller och metoder, två typer: intressenters finansiella bidrag och intressenters förskotteringar. Medfinansiering i dessa former bör även fortsättningsvis vila på frivillighetens grund. Begreppet samfinansiering används i rapporten ibland som synonymt med medfinansiering och ibland som ett specialfall av medfinansiering (eg. s. 17 jfr s. 22). Medfinansiering baseras på lokal nytta I Modeller och metoder anförde trafikverken inledningsvis att medfinansiering [] motiveras av att lokala parter ser ett värde av en investering som går utöver de allmänna trafikintressen som trafikverken har att bevaka och tillgodose. När det gäller de frivilliga bidrag intressenter kan lämna till den statliga infrastrukturen angav trafikverken som princip att bidragens storlek skulle baseras på den nytta som respektive part får av investeringen. Detta återspeglar den politiska grundtanke som funnits i och som kommunicerats med under närtidssatsningen.54 En intressent skulle alltså betala för eventuella standardhöjningar och tillägg som inte motiveras av det allmänintresse trafikverken har att tillgodose och därutöver en andel av det 53Banverket, , och Luftfartsstyrelsen (2008). 54Intervju med dåvarande statssekreterare hos infrastrukturministern, , och intervju med samordnare, . Medfinansiering av statlig infrastruktur som är den statliga delen av investeringen. Trafikverken valde att i rapporten inte ange några riktlinjer för hur stor denna andel skulle behöva vara. Detta kom också att i praktiken hanteras olika i olika fall i förhandlingsarbetet, vilket beskrivs nedan. Vad gäller att tillåta medfinansieringen att påverka prioriteringsordningen är Modeller och metoder tvetydig. I avsnittet 4, s. 9, anges att En utebliven medfinansiering får således inte rubba denna grundprincip [samhällsekonomisk lönsamhet] för prioritering av objekt. Men i avsnittet som sammanställer modeller för olika medfinansieringsprojekt anger man i tre fall av fyra att förekomsten av medfinansiering påverkar prioriteringen. De fyra kategorier av namngivna investeringar55 i den nationella planen där medfinansiering från en lokal intressent bör aktualiseras är enligt rapporten: projekt med stark påverkan på regional och lokal utveckling, projekt med särskilda effekter på möjligheter till alternativ markanvändning, projekt där lokala krav går utöver trafikverkens grundansvar och slutligen projekt där det finns lokala krav på tidigareläggning och/eller samordning med andra investeringar. Trafikverken menar att alla utom den tredje typen då det finns lokala krav som går utöver allmänintresset bör påverka prioriteringsordningen i åtgärdsplaneringen. Man anförde att Den typ av effekter av infrastrukturanläggningar som rubriceras som regional eller lokal utveckling är svårbedömbara i den samhällsekonomiska kalkylen och i viss utsträckning tas de inte omhand i kalkylen. En lokal, regional eller privat medverkan i finansieringen ger ett uttryck för hur starkt intresset är och kan därmed spela en betydelsefull roll i prioriteringen (sidan 18). Detta står, enligt bedömning, i kontrast till vad regering och riksdag angivit om att medfinansiering inte ska få påverka prioriteringsordningen mellan projekten inför fastställandet av den nationella planen.56 Om medfinansiering tillåts påverka prioriteringen inom åtgärdsplaneringen försvinner frivilligheten med medfinansiering. När det gäller brukaravgifter anger Modeller och metoder att dessa bör ägnas stor uppmärksamhet som en del av den samlade finansieringen av infrastruktur. Man poängterar dock att det måste finnas ett mervärde för 55Rapporten tar också upp en femte kategori som utgörs av smärre, i planerna icke-namngivna projekt med stora krav på flexibilitet för att svara på akuta trafik- och stadsbyggnadsfrågor. granskning avser endast namngivna objekt i nationell plan. 56Trafikverket delar däremot inte denna bedömning, enligt e-post från , . Man anför emellertid ingen förklaring till den avvikande uppfattningen. Medfinansiering av statlig infrastruktur trafikanten och godskunden som följer med den förhöjda avgiften. Trots att man anförde att brukaravgifter skulle ägnas stor uppmärksamhet som finansieringsinstrument fanns inga skrivningar om på vilka principer uttag av brukaravgifter bör vila eller vilka underlag som skulle behöva tas fram rörande intäktsströmmarna, eller riskanalys och riskhantering kring dessa. Ansvarsfördelningen för samhällets infrastruktur När det gäller hur ansvaret för nya investeringar bör fördelas upprepade trafikverken i Modeller och metoder villkoret i infrastrukturpropositionen, det vill säga att den grundläggande ansvarsfördelningen mellan olika offentliga aktörer (och privata) inte skulle rubbas till följd av medfinansieringen. Dessvärre, menade trafikverken, är denna grundläggande ansvarsfördelning ofta oklar i praktiken och därmed bör den förhandlas fram inom ramen för varje enskild medfinansieringsförhandling (sidan 9). hanterades inte av trafikverken Ovan beskrevs att regeringens och båda målsättningar med en medfinansieringssatsning innebar en viss målkonflikt. I uppdraget att utarbeta modeller och metoder som ska tydliggöra förutsättningar för och förbättra möjligheterna till regional, och privat medfinansiering av investeringsobjekt som kommer att inrymmas i åtgärdsplaneringen ligger därmed att identifiera, föreslå en hantering och utarbeta riktlinjer för hanteringen av denna målkonflikt i förhandlingarna. Detta inslag saknas helt i Modeller och metoder. Dokumentationskrav och andra formalia När det gäller formalia angav trafikverken i Modeller och metoder att de avsiktsförklaringar och avtal om medfinansiering som upprättas skulle innehålla uppgifter om projektets syfte och omfattning, tidsplan och finansiering. Vidare borde alla väsentliga kostnadspåverkande faktorer regleras och läggas fast. Avsiktsförklaringar och genomförandeavtal skulle baseras på realistiska kalkyler över projektets slutkostnad. Däremot sade rapporten ingenting om att dokumentera medfinansieringarnas syfte, eller om vilka underlag avseende den lokala nytta som skulle bestämma medfinansieringens storlek som behövde tas fram. Det angavs heller inga övriga dokumentationskrav och inga skrivningar om att varje avtal eller hela medfinansieringsarbetet skulle kunna följas upp. Rapportens bilaga 1 utgjorde en mall i form av en blankett för att dokumentera samverkan i Denna kom emellertid inte att användas i trafikverkens arbete med förhandlingarna. Medfinansiering av statlig infrastruktur Trafikverken förankrade rapporten med Under rapportarbetets gång hade man frekvent kontakt med handläggare i Näringsdepartementet.57 Rapporten överlämnades till som, med ett undantag, var nöjda med dess innehåll.58 Rapporten utgjorde ett underlag till regeringens direktiv till trafikverken om att inleda åtgärdsplanering.59 För trafikverkens arbete med medfinansiering under planeringen anger regeringen i detta direktiv: I samband med arbetet med medfinansieringsfrågor bör trafikverken i övrigt tillämpa huvuddragen i rapporten samverkan i infrastrukturprojekt modeller och metoder, som trafikverken utarbetat på regeringens uppdrag.60 Regeringen modifierade med andra ord ingenting konkret i trafikverkens förslag. 3.2Verken förhandlar om medfinansiering under åtgärdsplaneringen 20092010