prop · GZ0376 · 2012-03-05 00:00:00 — Vidare har ett landsting ansetts kunna hyra fritidsbostäder i i avsikt bl.a. att på så sätt få en jämnare spridning av personalens semestrar (RÅ 1968 K 659 och 662). Det förekommer även internationella överenskommelser som berör har bl.a. träffat en överenskommelse med , och om kommunalt samarbete över nordiska riksgränser (se prop. 1977/78:44 om godkännande av överenskommelse mellan , , och om kommunalt samarbete över nordiska riksgränser). Överenskommelsen utgår ifrån att det ingår i en nordisk kommuns eller landstings allmänna kompetens att exempelvis ekonomiskt engagera sig i anläggningar på andra sidan om en inter- nordisk riksgräns om det är till nytta för invånarna i den egna kommunen Samarbetet, som inte har några folkrättsliga effekter, får dock inte innebära att en svensk kommun på något sätt avsäger sig beslutanderätt eller överlåter myndighetsutövning i till en utländsk kommun (a. prop. s. 4). Enligt kollektivtrafiklagen ska de regionala kollektivtrafikmyndigheterna handha kommuners och landstings ansvar för regional kollektivtrafik, det vill säga sådan kollektivtrafik som antingen äger rum inom ett län eller, om den sträcker sig över flera län, med avseende på trafikutbudet huvud- sakligen är ägnad att tillgodose resenärernas behov av arbetspendling eller annat vardagsresande och som med hänsyn till sitt faktiska nytt- jande tillgodoser ett sådant behov. Den regionala kollektivtrafikmyndighetens befogenhet på kollektiv- trafikområdet preciseras genom bestämmelserna i tredje kapitlet kollek- Av dessa framgår att den regionala kollektivtrafikmyndig- heten är behörig lokal myndighet enligt EU:s kollektivtrafikförordning och fattar beslut om allmän trafikplikt inom länet. trafikmyndighet får även, efter överenskommelse med en eller flera andra sådana myndigheter, fatta beslut om allmän trafikplikt inom myndighet- ernas gemensamma område. Beslutet om allmän trafikplikt får endast avse regional kollektivtrafik. En regional kollektivtrafikmyndighet, eller den till vilken befogenhet att ingå avtal m.m. har överlämnats, får inte Prop. 2011/12:76 ingå avtal om allmän trafik eller själv bedriva kollektivtrafik som inte har stöd i ett särskilt beslut om allmän trafikplikt. Den regionala kollektiv- trafikmyndighetens befogenhet gäller således enbart regional kollektiv- trafik, dvs. trafik inom ett eller flera län. Av artikel 3 i EU:s kollektivtrafikförordning framgår att när en behörig myndighet beviljar ett företag någon typ av ersättning som motprestation för fullgörande av allmän trafikplikt ska det ske inom ramen för ett avtal om allmän trafik. Vidare följer av förordningen att den regionala kollek- tivtrafikmyndigheten kan tillhandahålla kollektivtrafiken i egen regi. Till skillnad från kollektivtrafiklagen ställer förordningen inga krav på att den allmänna trafikplikten ska vara separerad från avtal om allmän trafik, vilket betyder att trafikplikten kan komma till uttryck i avtalet om allmän trafik. Det ovan nämnda villkoret i kollektivtrafiklagen om ett särskilt beslut om allmän trafikplikt för att få ingå ett avtal om allmän trafik, gäller enbart regionala kollektivtrafikmyndigheter. När staten genom beslutar att ombesörja kompletterande trafik räcker det alltså med att trafikplikten kommer till uttryck i avtalet om allmän trafik. Enligt artikel 4 i EU:s kollektivtrafikförordning ska det i avtal om allmän trafik klart och tydligt fastställas vilken allmän trafikplikt som kollektivtrafikföretaget ska fullgöra och vilka geografiska områden som avses. Med allmän trafikplikt menas, som förklarats i avsnitt 4.2.2, de krav som en behörig myndighet definierar eller fastställer för att sörja för kollektivtrafik av allmänt intresse, som ett kollektivtrafikföretag inte skulle ha något eget kommersiellt intresse av att bedriva utan att få ersättning, eller åtminstone inte i samma omfattning eller på samma villkor. 6.1.2En regional kollektivtrafikmyndighet bör ges befogenhet att sörja för nationsgränsöverskridande kollektivtrafik Regeringens förslag: En regional kollektivtrafikmyndighet, eller den till vilken befogenhet att ingå avtal m.m. har överlämnats, får lämna ersättning för kollektivtrafik som sträcker sig in i ett angränsande land, om trafiken omfattas av en allmän trafikplikt. En förutsättning är att kollektivtrafiken är lämplig för att tillgodose resenärernas behov av arbetspendling eller annat vardagsresande och att den faktiskt också tillgodoser detta behov. Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har yttrat sig över förslaget tillstyrker eller har inga invändningar. styrker förslaget, men anser, med hänvisning till samma skäl som anförs i fråga om förslaget om utvidgning av lagens tillämpningsområde, att lagen bör begränsas till nationell trafik på sjöfartsområdet. kommun framhåller att för Malmös del är det av särskild vikt att den regionala kollektivtrafikmyndigheten ges möjlighet att etablera kollek- tivtrafik över nationsgränsen. Även ser positivt på Kammarrätten i efterfrågar en närmare redogörelse för vad som avses med ett beslut om allmän trafikplikt, dels eftersom det ingår i de regionala kollektivtrafikmyndigheternas centrala uppgifter att Prop. 2011/12:76 fatta beslut om allmän trafikplikt, dels eftersom det skulle underlätta tillämpningen i domstol i samband med överprövning av sådana beslut. Skälen för regeringens förslag Den nya kollektivtrafiklagen innebär bland annat att det är avgörande att trafiken överskrider en viss geografisk gräns, utan i stället handlar det främst om trafikens utformning och karaktär och vilka ända- mål som den i första hand tillgodoser. Enligt kollektivtrafiklagens lydelse omfattas dock kollektivtrafik som sträcker sig in i ett angränsande land inte av de regionala kollektivtrafik- myndigheternas befogenhet, eftersom denna är begränsad till regional kollektivtrafik. Det innebär bland annat att de regionala kollektivtrafik- myndigheterna inte får besluta om allmän trafikplikt eller ingå avtal om allmän trafik som avser kollektivtrafik som sträcker sig in i ett angrän- sande land, trots att trafiken är regional i funktionell mening, dvs. domi- neras av arbetspendling eller annat vardagsresande. Den sortens linjetrafik över nationsgräns som vissa av trafikhuvud- männen har subventionerat är enligt regeringens mening betydelsefull för att se till att det finns en god kollektivtrafikförsörjning även över nationsgräns. Vissa av de existerande linjerna mellan och ett grannland används i stor uträckning för pendlingsresande, vilket främjar funktionella arbetsmarknadsregioner som sträcker sig över nationsgräns. Den regionala kollektivtrafikmyndigheten, som är behörig lokal myndig- het enligt EU:s kollektivtrafikförordning, bör ha möjlighet att i enlighet med förordningens bestämmelser kunna etablera kollektivtrafik som sträcker sig in i ett angränsande land, under förutsättning att trafiken domineras av arbetspendling eller annat vardagsresande. Om den regio- nala kollektivtrafikmyndigheten inte skulle ges sådan befogenhet, blir det enbart staten som i enlighet med EU:s kollektivtrafikförordning kan sörja för sådan trafik. Kollektivtrafiklagen reglerar den svenska kollektivtrafikmarknaden För att regionala kollektivtrafikmyndigheter ska få möjlighet att subventionera kollektivtrafik som sträcker sig in i ett annat land, vore ett alternativ att låta samma regler gälla för sådan kollektivtrafik, som för kollektivtrafik som sträcker sig över fler än ett län. Det skulle kräva ändringar av dels definitionen av regional kollektivtrafik, dels det geografiska område som ett beslut om allmän trafikplikt kan avse, med krav på överenskommelse med en behörig myndighet i det angränsande landet. För den lösningen talar att trafiken skulle behandlas på samma sätt som regional kollektivtrafik enligt kollektivtrafiklagens nuvarande lydelse. Till exempel skulle kollektivtrafikföretag kunna kontrollera att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna agerar inom sin befogenhet genom möjligheten att överklaga ett beslut om allmän trafikplikt. Kollektivtrafiklagen tar dock sikte på det offentligas ansvar och befogenhet för kollektivtrafik som sträcker sig inom landet. Den syftar inte till att reglera förfarandet på kollektivtrafikmarknaden inom ett annat lands territorium. Regeringen anser därför att de regionala kollektiv- trafikmyndigheternas ansvar för regional kollektivtrafik bör, i enlighet kollektivtrafiklagens nuvarande lydelse, begränsas till trafik som sträcker sig inom . Detsamma bör gälla befogenheten att ingripa på kollektivtrafikmarknaden genom ett särskilt beslut om allmän trafikplikt. Befogenhet att utge ersättning för nationsgränsöverskridande trafik En regional kollektivtrafikmyndighet, eller den till vilken befogenhet att ingå avtal m.m. har överlämnats, bör dock ges möjlighet att lämna ersätt- ning för fullgörande av allmän trafikplikt som avser kollektivtrafik som sträcker sig in i ett angränsande land. En förutsättning är att trafiken funktionellt är att betrakta som regional, det vill säga att trafiken med avseende på trafikutbudet huvudsakligen är ägnad att tillgodose rese- närernas behov av arbetspendling eller annat vardagsresande och att den med hänsyn till sitt faktiska nyttjande tillgodoser ett sådant behov. I enlighet med lokaliseringsprincipen ska det vara fråga om kollektivtrafik som är till nytta för invånarna i det egna eller kommunerna. Om en regional kollektivtrafikmyndighet, eller den till vilken befogen- het att ingå avtal m.m. har överlämnats, ges befogenhet i enlighet med förslaget, blir det möjligt för myndigheten att på olika sätt sörja för att nationsgränsöverskridande trafik etableras i enlighet med EU:s kollek- tivtrafikförordning. Den regionala kollektivtrafikmyndigheten kan själv ingå avtalet om allmän trafik, bedriva trafik i egen regi eller lämna ersättning för trafik som en behörig myndighet i grannlandet har avtalat om. Regeringen anser inte att det finns skäl att, som Transportstyrelsen föreslagit, införa någon uttrycklig begränsning av befogenheten i fråga om kollektivtrafik på vatten. Utgångspunkten är att kollektivtrafiklagen ska vara trafikslagsövergripande och den regionala kollektivtrafik- myndigheten bör därför ges förutsättningar att organisera kollektiv- trafiken på likartat sätt oavsett trafikslag. I fråga om kollektivtrafik på vatten kan emellertid förutsättningarna se annorlunda ut av andra skäl, t.ex. på grund av att grannlandet inte har gjort EU:s kollektivtrafik- förordning tillämplig på vatten. Regeringens förslag innebär att offentlig ersättning kan komma att utges för kollektivtrafik som inte i sin helhet har sin grund i ett trafik- försörjningsprogram, eftersom bestämmelserna om ansvar i kollektiv- trafiklagen endast avser trafik inom . Det finns dock ingenting som hindrar att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna frivilligt låter trafikförsörjningsprogrammen beskriva även trafik i ett grannland som är relevant för det berörda länet. Något krav på föregående samråd med en behörig myndighet utanför följer dock inte av kollektivtrafik- lagen. Förslaget innebär vidare att offentlig ersättning kan komma att utges för kollektivtrafik som inte i sin helhet grundas på ett särskilt beslut om allmän trafikplikt. Av kollektivtrafiklagen följer dock att den del av trafiken som sträcker sig inom alltid måste grunda sig på ett När det gäller trafiken som sträcker sig in i grannlandet Prop. 2011/12:76 måste trafikplikten i enlighet med EU:s kollektivtrafikförordning komma till uttryck i avtalet om allmän trafik. Begreppet allmän trafikplikt definieras i EU:s kollektivtrafikförordning och i propositionen Ny kollektivtrafiklag har regeringen redogjort för den allmänna trafikplikten och motiven till att trafikplikten ska fastställas genom ett särskilt myndighetsbeslut. Bland annat anges att myndigheten först slår fast vilka krav. t.ex. på kvalitet, omfattning eller prissättning, som ska uppfyllas avseende viss trafik, för att i sett senare skede ingå avtal om allmän trafik. Besluten kan innefatta enskilda linjer eller nät av kollektivtrafik (s. 69 f.). Regeringen anser inte att det finns behov av, såsom Kammarrätten i efterfrågat, att ytterligare förklara vad som avses med ett sådant beslut. Med anledning av kollektivtrafiklagens ikraftträdande har det pågått ett arbete runtom i landet där landsting och kommuner i varje län kommit överens om hur ansvaret för den regionala kollektivtrafiken inom länet ska organiseras. Enligt 2 kap. 1 § kollektivtrafiklagen ansvarar och kommunerna inom ett län, med undantag för och , gemensamt för den regionala kollektivtrafiken. och kommunerna får dock komma överens om att antingen eller kommunerna ska bära ansvaret. Enligt 2 kap. 2 § kollektivtrafiklagen ska det i varje län finnas en regional kollektivtrafikmyndighet. I de län där kommunerna och lands- tinget gemensamt bär ansvaret för den regionala kollektivtrafiken ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten organiseras som ett kommunal- förbund. Detsamma gäller i de län där kommunerna ensamma bär ansvaret för den regionala kollektivtrafiken. De som ansvarar för den regionala kollektivtrafiken i länet kan även komma överens om att organisera den regionala kollektivtrafikmyndigheten som en gemensam nämnd i stället för ett kommunalförbund. I de län där ensamt bär ansvaret för den regionala kollektivtrafiken är regional kollektivtrafikmyndighet. I är kommunen regional kollek- tivtrafikmyndighet. Osäkerhet vid bildandet av de nya myndigheterna Under arbetet med att bilda de nya regionala kollektivtrafikmyndig- heterna har det framförts önskemål om att kommuner ska kunna finan- siera enskilda turer, ett tätare turutbud eller andra tillägg som går utöver det som den regionala kollektivtrafikmyndigheten annars skulle ha beslutat om, jfr inkommen skrivelse från Kommuner och Landsting, avsnitt 4.1. Det har framförts att det med kollektivtrafiklagens nuvarande lydelse är oklart om sådan tilläggsfinansiering är tillåten enligt kollektivtrafiklagen och kommunallagen. dels om en enskild kommun kan ägna sig åt kollektivtrafik när en annan Prop. 2011/12:76 myndighet är ansvarig, dels om den regionala kollektivtrafikmyndigheten kan göra särskilda satsningar på kollektivtrafik i en enskild kommun. Regeringen har fått kännedom om att i ungefär hälften av länen har kommunerna och kommit överens om att överföra ansvaret för den regionala kollektivtrafiken i länet till , med skatteväxlingar som följd. Därmed aktualiseras frågan om kommuner på lokal nivå får finansiera kollektivtrafik även i de fall de har lämnat över ansvaret för den regionala kollektivtrafiken till . Regeringens förslag: Om ett landsting ensamt ska ansvara för den regionala kollektivtrafiken i länet, får en kommun inom länet träffa avtal med om kostnadsansvar för regional kollektivtrafik som är av bättre kvalitet eller billigare för resenärerna än vad lands- tinget annars skulle tillhandahålla. Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som har yttrat sig över förslaget tillstyrker eller har inga invändningar. Landsting ser positivt på att lagen blir mera tydlig. är positivt inställda till förslaget. Kammarrätten i anser att det i förtydligande syfte bör anges i lagtexten att med bättre avses bättre läns landsting och kommun anser att tilläggs- finansieringen bör inriktas på extrainsatser och inte på komplettering av ett för lågt grundutbud samt att det i lagen bör förtydligas i vilken omfattning tillköp får ske. läns landsting anser också att kost- nadsutjämningssystemet för kollektivtrafik bör harmoniseras med den Samverkansorganet i (Region ) ställer sig bakom förslaget och ser positivt på möjligheten för en kommun att subventionera biljettpriset för vissa resenärsgrupper. Region anser dock att tillköpen bör gälla under en begränsad tid och därefter prövas att ingå i myndighetens åtagande. undrar om förslaget innebär att linjer kan upprättas med kort varsel, om större delen av en tätortstrafik kan hållas utanför den skatteväxling som genomförs om ska bli regional kollektivtrafikmyndighet och i stället ses som tillköp och om sjötrafiken kan hanteras på samma sätt. upplyser om att även fortsättningsvis ska ha ansvar för finansiering, organisation och planering av kollektivtrafik i regionen. anför att i län kommer att utgöra regional kollektivtrafikmyndighet och förslaget ligger i linje med hur tankarna har gått i kommunen i samband med arbetet med den framtida organisationen. Kommunen anför att även fortsättningsvis kommer kommunerna i länet att ansvara för skärgårds- anser att förslaget kan medföra problem om det innebär att en kommun tänker bedriva kollek- tivtrafik i egen regi och att det inte är önskvärt att enskilda kommuner bestämmer att exempelvis biogas ska vara drivmedlet för bussar i kommunen, till skillnad från vad den regionala kollektivtrafikmyndig- Prop. 2011/12:76 heten beslutat om. Inte heller är det bra att kommunen subventionerar viss upphandlad trafik, vilket allvarligt försämrar konkurrensmöjligheten för den kommersiella trafiken. anför också att definitionen av arbetspendling och annat vardagsresande inte får bli alltför omfattande och inbegripa exempelvis fritidsaktiviteter, vilket ger mindre utrymme för den kommersiella trafiken. Skälen för regeringens förslag Regleringen av det offentliga åtagandet för regional kollektivtrafik inne- bär att det enbart ska finnas en behörig myndighet i varje län. I finns det alltså 21 behöriga kommunala myndigheter på kollektivtrafik- området. skiljer sig på så sätt från många andra länder, där städer och kommuner på lokal nivå ofta är behöriga myndigheter inom sitt territorium som det finns myndigheter som organiserar regional kollektivtrafik över större områden. Den svenska erfarenheten är att det är bra att ta bort gränsytan mellan den lokala och regionala nivån vid organisering av upphandlad kollektivtrafik. Att den regionala myndig- heten tillhandahåller allt från korta linjer i städer till långa linjer på landsbygd och mellan städer har visat sig vara en effektiv lösning. Regeringen har i propositionen Ny kollektivtrafiklag uttalat att ansvaret för regional kollektivtrafik även fortsättningsvis ska vara gemensamt för och kommunerna i respektive län, men att man fortfarande ska kunna överföra ansvaret till enbart eller kommunerna om alla är överens om detta. Vidare har regeringen angett att det är viktigt att varje kommuns behov och ambitioner avseende kollektivtrafik tas om hand, men att det inte bör vara möjligt att låta enskilda kommuner själva få ta ansvar för kollektivtrafikförsörjningen eftersom det skulle riskera att minska samordningen inom länet (s. 74). Regeringens uppfattning är fortfarande att det inte bör vara möjligt för enskilda kommuner att själva få ta ansvar för kollektivtrafikförsörj- ningen. Det är viktigt att ansvaret handhas av den regionala kollektiv- trafikmyndigheten. Däremot är det bra att ha en ordning som ger förut- sättningar för att ta tillvara kunskap och engagemang hos de enskilda kommunerna. Kollektivtrafiklagen bör därför medge att det finns utrymme för flexibla lösningar vid finansieringen av den regionala kollektivtrafiken inom ramen för den regionala kollektivtrafikmyndig- hetens ansvar. Om en kommun inom länet har en högre ambitionsnivå än den regionala kollektivtrafikmyndigheten, bör det finnas en möjlighet för myndigheten och kommunen att komma överens om finansie- ring som ett tillägg till den ordinarie finansieringen. Lagstöd krävs om är ensamt ansvarigt I är som huvudregel ensamt ansvarigt för den regionala kollektivtrafiken i länet. I övriga län, utom , kan och kommunerna komma överens om att ska bära ansvaret. I båda dessa fall följer av 2 kap. 1 § kommunallagen att kommunerna inom länet inte får ägna sig åt regional kollektivtrafik, Prop. 2011/12:76 eftersom ansvaret för denna enbart ankommer på . Föreskrifter om kommunernas befogenheter och åligganden ska enligt 8 kap. 2 § 3 regeringsformen meddelas i lag. För att möjliggöra för en kommun inom länet att finansiera trafik utöver vad som regional kollektivtrafikmyndighet avser att tillhandahålla krävs därför uttryckligt stöd i lag. Om däremot och kommunerna är gemensamt ansvariga för den regionala kollektivtrafiken i länet har kommunerna inte frånhänt sig kompetensen och det krävs inte särskilt lagstöd för att möjliggöra tilläggsfinansiering. Kommuner bör få finansiera regional kollektivtrafik som är av bättre kvalitet eller billigare för resenärerna än vad den regionala kollektivtrafikmyndigheten annars skulle tillhandahålla I de fall ett landsting ensamt ska ansvara för den regionala kollektiv- trafiken i länet bör det vara möjligt för kommunerna i länet att träffa avtal med den regionala kollektivtrafikmyndigheten () om kostnadsansvar för regional kollektivtrafik som i olika hänseenden är av bättre kvalitet eller billigare för resenärerna än vad myndigheten annars skulle tillhandahålla. I enlighet med lokaliseringsprincipen ska det vara fråga om regional kollektivtrafik som är till nytta för den egna kommunen och dess invånare. Med kollektivtrafik av bättre kvalitet avses t.ex. att trafiken ska bedrivas med andra fordon än vad som annars skulle ha beslutats av den regionala kollektivtrafikmyndigheten. Det skulle kunna handla om fordon med högre komfort eller högre miljökrav. Andra förbättringar kan avse större utbud av trafik, antingen på befintliga linjer eller med ytterligare linjer. Med kollektivtrafik som är billigare för resenärerna avses situationen när en kommun anser att det finns skäl att göra kollektivtrafiktjänsterna billigare för alla eller vissa resenärer, t.ex. pensionärer. Flera remissinstanser, däribland läns landsting och kommun, har efterfrågat ett förtydligande av i vilken omfattning tilläggs- finansiering får ske och framhållit att finansieringen bör vara inriktad på extrasatsningar och inte på komplettering av ett för lågt grundutbud. Vidare motiverar kommuns frågor att regeringen förtydligar försla- gets innebörd. Regeringen har i propositionen Ny kollektivtrafiklag angett att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna bör ha stor frihet att besluta om det offentliga åtagandet avseende kollektivtrafik i länet och att myndig- heterna bör hantera sin befogenhet ansvarsfullt (s. 41). Av detta följer att det är den regionala kollektivtrafikmyndigheten som fattar beslut om målsättning och ambitionsnivå för kollektivtrafiktjänster av allmänt intresse i länet. Det finns alltså ingen angiven grundnivå på utbudet, utan ytterst handlar det om ett politiskt ansvarstagande. Regeringen vill poängtera att det är den regionala kollektivtrafik- myndigheten som ska handha ansvaret för all regional kollektivtrafik i länet. Det innebär att det enbart är den regionala kollektivtrafikmyndig- heten som har befogenhet att ingripa på kollektivtrafikmarknaden och vidta åtgärder för att se till att trafik av allmänt intresse kommer till Det är myndigheten som upprättar trafikförsörjningsprogram och Prop. 2011/12:76 fattar beslut om allmän trafikplikt enligt den process som regeringen har beskrivit i propositionen Ny kollektivtrafiklag (s. 68 ff.). Utgångspunkten är att myndigheten ska tillgodose länets behov av kollektivtrafik. Försla- get syftar således till att möjliggöra extrasatsningar från kommuner, som flera remissinstanser uttryckt det. Regeringen vill också poängtera att möjligheten till tilläggsfinansiering inte är detsamma som att en kommun kan beställa trafik av den regionala kollektivtrafikmyndigheten. Det är den regionala kollektivtrafikmyndig- heten som har befogenheten att besluta om de åtgärder som en kommun föreslår, även när kommunen erbjuder sig att finansiera det ytterligare åtagandet. En enskild kommun kommer alltså inte att kunna fastställa egna villkor för kollektivtrafiken i kommunen utöver vad den regionala kollektivtrafikmyndigheten beslutat om.