prop · H00347 · 2012-12-20 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2012/13:47 Hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning vid förundersökning i brottmål Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redogörs för tillämpningen av bestämmelserna i om hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning vid förundersökning i brottmål. Skrivelsen omfattar inte användningen av dessa tvångsmedel i förundersökningar som handläggs av Säkerhetspolisen. Ärendet och dess beredning .............................................................. Reglerna om hemliga tvångsmedel ................................................... Allmänt om hemliga tvångsmedel...................................... Särskilda rättssäkerhetsgarantier vid användandet av Underrättelse till enskilda som har varit utsatta för Tillsynen över myndigheternas användning av hemliga Regler om överskottsinformation....................................... Förbud mot avlyssning i vissa fall...................................... Tillämpningen av bestämmelserna om hemliga Tillämpningen av bestämmelserna om hemlig Tillämpningen av bestämmelserna om hemlig Tillämpningen av bestämmelserna om hemlig behandling av tidigare års skrivelser ........................... Slutsatser om redovisningen och nyttan av de Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .25 Ärendet och dess beredning I enlighet med önskemål redovisar regeringen hur reglerna om hemlig teleavlyssning i har tillämpats (bet. 1981/82:JuU54, rskr. 1981/82:298). I samband med att reglerna om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning ändrades angavs i lagstiftningsärendet att regeringens redovisning till angående tillämpningen av bestämmelserna borde bibehållas och att en motsvarande redovisning beträffande hemlig teleövervakning borde lämnas (prop. 1988/89:124 s. 55). Likaså angavs i det lagstiftningsärende som låg till grund för lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning som gällde till utgången av att en redovisning av tillämpningen av bestämmelserna i den lagen borde lämnas till (prop. 1995/96:85 s. 37). När reglerna i lagen om hemlig kameraövervakning permanentades och med oförändrat innehåll fördes över till 27 kap. , utgick vid sin behandling av lagförslagen från att regeringen även i fortsättningen till skulle redovisa de brottsbekämpande myndigheternas användning av reglerna om hemlig kameraövervakning (bet. 2008/09:JuU3 s. 14). Regeringen beslutade skrivelsen Hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning vid förundersökning i brottmål (skr. 2011/12:39). Skrivelsen behandlades i (bet. 2011/12:JuU19, rskr. 2011/12:140). Regeringen lämnar nu en redogörelse för användningen av hemliga tvångsmedel . Redogörelsen bygger på uppgifter som och gemensamt har lämnat i en skrivelse till regeringen (Ju2012/4680/Å). 2 Reglerna om hemliga tvångsmedel 2.1Allmänt om hemliga tvångsmedel Bestämmelser om hemlig teleavlyssning (numera hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation), hemlig teleövervakning (numera hemlig övervakning av elektronisk kommunikation) och hemlig kameraövervakning som tvångsmedel vid utredning av brott finns i 27 kap. . Särskilda bestämmelser om användning av sådana tvångsmedel finns i lagen (2008:854) om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott, lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott, lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. och lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. I 2 kap. regeringsformen finns föreskrifter om grundläggande fri- och rättigheter. Föreskrifterna innebär bl.a. att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång, mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande (6 § första stycket). Var och en är också skyddad gentemot det allmänna mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och genom övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden (6 § andra Dessa grundläggande fri- och rättigheter får begränsas endast genom lag och endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett Begränsningarna får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt eller utgöra ett hot mot den fria åsiktsbildningen (20 och 21 §§). Enligt artikel 8.1 i den europeiska konventionen om skydd för de () har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Rätten till skydd för privat- och familjeliv omfattar bl.a. skydd mot övervakning i olika former och Tvångsmedel som innefattar ingrepp i den privata sfär som artikel 8 är avsedd att skydda, kan enligt konventionen endast godtas om de har stöd i lag och omfattas av de undantag som anges i Genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna som trädde i kraft har inkorporerats i svensk rätt. I 2 kap. 19 § regeringsformen föreskrivs att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med åtaganden på grund av . Bestämmelserna om hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning utgör för brottsbekämpningen nödvändiga undantag från det skydd mot intrång i enskildas privat- och familjeliv som annars gäller enligt såväl grundlag som Europa- För all användning av tvångsmedel gäller tre allmänna principer. Dessa principer, som knyter an till innehållet i 2 kap. 21 § regeringsfor- men, är ändamålsprincipen, behovsprincipen och proportionalitets- Ändamålsprincipen innebär att en myndighets befogenhet att använda ett tvångsmedel ska vara bundet till det ändamål för vilket tvångsmedlet har beslutats. Behovsprincipen innebär att en myndighet får använda ett tvångsmedel bara när det finns ett påtagligt behov av det och en mindre ingripande åtgärd inte är tillräcklig. som är lagfäst i bl.a. 27 kap. 1 § tredje stycket , innebär att ett tvångsmedel får tillgripas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller något annat motstående intresse. Frågor om de nu aktuella tvångsmedlen prövas av domstol på ansökan Genom en lagändring som trädde i kraft benämns hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning numera hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation respektive hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Även andra terminologiska ändringar har skett, bl.a. har termerna teleadress och telemeddelande utmönstrats ur Även sakliga ändringar har skett, vilka dock inte påverkar redovisningen av användningen av tvångsmedel . I skrivelsen Skr. 2012/13:47 kommer de gamla termerna att användas eftersom det var de som var aktuella som skrivelsen avser (). Hemlig teleavlyssning innebär att telemeddelanden, som befordras eller har befordrats till eller från ett telefonnummer, en kod eller annan teleadress, i hemlighet avlyssnas eller tas upp genom ett tekniskt hjälpmedel för återgivning av innehållet i meddelandet (27 kap. 18 § första stycket i sin lydelse före ). Med telemeddelande avses ljud, text, bild, data eller information i övrigt som förmedlas med hjälp av radio eller genom ljus eller elektromagnetiska svängningar som utnyttjar särskilt anordnad ledare (6 kap. 19 § lagen [2003:389] om elektronisk kommunikation i sin lydelse före ). Definitionen omfattar telefon- och telefaxtrafik, e-posttrafik, överföring av datafiler med hjälp av FTP (File Transfer Protocol) liksom överföring från webbsidor, nyhetsgrupper och chattkanaler. Avlyssning kan, med vissa begränsningar, ske även utanför allmänt tillgängliga telenät, t.ex. inom större företagsnät. Hemlig teleavlyssning får användas vid förundersökning om brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott, om sådan gärning är straffbelagd. Hemlig teleavlyssning får också användas vid förundersökning i fråga om annat brott om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att brottets straffvärde skulle överstiga fängelse (27 kap. 18 § andra stycket i sin lydelse före ). En förutsättning för hemlig teleavlyssning är att någon är skäligen misstänkt för brottet. Åtgärden ska vidare vara av synnerlig vikt för utredningen (27 kap. 20 § första stycket i sin lydelse före ). Hemlig teleavlyssning får ske, förutom av teleadresser som innehas eller används eller har innehafts eller använts av den misstänkte, även av teleadresser som det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte har kontaktat eller kommer att kontakta. Hemlig teleövervakning innebär att uppgifter i hemlighet hämtas in om telemeddelanden som befordras eller har befordrats till eller från en viss teleadress eller att sådana meddelanden hindras från att nå fram (27 kap. 19 § första stycket i sin lydelse före ). Hemlig teleövervakning kan ge en fullständig bild av vilka kommunikationer som har förekommit mellan olika teleadresser. När det gäller mobiltelefonsamtal är det också möjligt att få uppgift om var en mobiltelefon som används är lokaliserad. Uppgifter kan även inhämtas om t.ex. e-postadresser för meddelanden som sänds eller har sänts till 2012/13:47 eller från den misstänktes e-postadress. Tvångsmedlet ger däremot inte tillgång till innehållet i utväxlade telemeddelanden. Hemlig teleövervakning får användas vid förundersökning om brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse samt barnpornografibrott som inte är att anse som ringa, dataintrång, narkotikabrott och narkotikasmuggling. Det gäller också försök, förberedelse eller stämpling till sådana brott, om en sådan gärning är belagd med straff (27 kap. 19 § andra stycket i sin lydelse före ). I övrigt gäller motsvarande förutsättningar som för hemlig teleavlyssning. Hemlig kameraövervakning innebär att fjärrstyrda tv-kameror, andra optisk-elektroniska instrument eller därmed jämförbara utrustningar används för optisk personövervakning vid förundersökning i brottmål, utan att upplysning om övervakningen lämnas (27 kap. 20 a § första stycket ). Ljudinspelning är inte tillåten vid sådan kameraövervakning. Förutsättningarna för hemlig kameraövervakning är i huvudsak desamma som för hemlig teleavlyssning. Övervakningen får även omfatta den plats där ett brott har begåtts eller en nära omgivning till denna plats i syfte att fastställa vem som skäligen kan misstänkas för brottet (27 kap. 20 c § ). 3Särskilda rättssäkerhetsgarantier vid användandet av hemliga tvångsmedel infördes ett system med offentliga ombud i ärenden om hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning. Syftet var bl.a. att skapa ytterligare rättssäkerhetsgarantier vid tillståndsprövningen (prop. 2002/03:74, bet. 2003/04:JuU2, rskr. 2003/04:14). Det offentliga ombudet är motpart till åklagaren vid sammanträden inför domstol och har till uppgift att bevaka enskildas rätt och integritetsintressen i allmänhet. Han eller hon ska lyfta fram alla aspekter, även t.ex. skydd för tredje mans integritet. Det offentliga ombudet ska också bevaka att de grundläggande principerna för tvångsmedelsanvändning följs, dvs. ändamålsprincipen, behovsprincipen och proportionalitetsprincipen. Det offentliga ombudet ska ha tillgång till allt material som ligger till grund för domstolens prövning. Han eller hon har möjlighet att yttra sig i ärendet och rätt att överklaga domstolens beslut. Underrättelse till enskilda som har varit utsatta Skr. infördes ytterligare rättssäkerhetsgarantier vid användandet av hemliga tvångsmedel (prop. 2006/07:133, bet. 2007/08:JuU3, rskr. 2007/08:11). Den som är eller har varit misstänkt för brott ska underrättas om det hemliga tvångsmedel som han eller hon har utsatts för (27 kap. 31 § i sin lydelse före ). Om teleavlyssning eller teleövervakning har avsett en teleadress som innehas av någon annan än den misstänkte, ska även innehavaren av teleadressen underrättas. Om hemlig kameraövervakning har avsett en plats som innehas av någon annan än den misstänkte och som allmänheten inte har tillträde till, ska även innehavaren av platsen underrättas. En underrättelse ska lämnas så snart det kan ske utan men för utredningen, dock senast efter det att förundersökningen avslutats. En underrättelse ska dock skjutas upp om sekretess enligt vissa bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) gäller för uppgiften. Om det på grund av sekretess inte har kunnat lämnas någon underrättelse från det att förundersökningen avslutades får underrättelsen underlåtas. Underrättelseskyldigheten omfattar inte utredningar om sådan brottslighet som hör till Säkerhetspolisens verksamhetsområde, dvs. brott mot rikets säkerhet, sabotagebrott och terroristbrott. 3.3 Tillsynen över myndigheternas användning av hemliga tvångsmedel är en statlig myndighet som har tillsyn över de brottsbekämpande myndigheternas användning av Nämnden ska bidra till att värna rättssäkerheten och skyddet för den personliga integriteten i de verksamheter som nämnden har tillsyn över. Nämnden utövar tillsyn på eget initiativ genom inspektioner och andra Tillsynen avser ofta granskning av tvångsmedelsdiarier och enskilda tvångsmedelsärenden hos polisen och åklagarna. tillämpar nämnden en s.k. tematisk tillsynsmetod. avses att granskningen sker mot bakgrund av vissa i förväg definierade Tillsynen syftar främst till att undersöka om verksamheten bedrivs på ett författningsenligt sätt. efter granskningen om vad nämnden kommit fram till och, om behov finns, sin uppfattning om vad som bör ändras i den granskade Nämnden uppmärksammar även regeringen på behovet av förändringar i lag eller annan författning. Nämnden utför också kontroller på begäran av enskilda personer. Nämnden undersöker om den enskilde har varit föremål för de brottsbekämpande myndigheternas användning av hemliga tvångsmedel 2012/13:47 på ett sätt som strider mot lag eller annan författning. Alla personer har rätt att begära nämndens kontroll. Regeringen gav i regleringsbrevet för i uppdrag att redovisa hur nämnden har bedrivit sin tillsynsverksamhet avseende användningen av hemliga tvångsmedel och vilka iakttagelser som myndigheten har gjort på detta område. Nämnden uttalade i sin redovisning (dnr 97-2012) att den hade fått en god bild av hur hemliga tvångsmedel hanteras av de brottsbekämpande myndigheterna. Slutsatsen var att de brottsbekämpande myndigheterna hanterar hemliga tvångsmedel på ett i huvudsak gott sätt och att det vanligtvis finns bra rutiner och att handläggningen ofta präglas av noggrannhet. Nämnden hade dock uppmärksammat vissa brister varför uppföljning har planerats från nämndens sida. Bristerna som ska följas upp rör förstöring av upptagningar och uppteckningar från användning av hemliga tvångsmedel, underrättelse till enskilda och behovet av tydligare dokumentation för handläggningen av tvångsmedel. När tvångsmedel används kan det komma fram uppgifter som inte rör det brott som har legat till grund för tvångsmedelsbeslutet. Uppgifterna kan istället ha betydelse för att utreda ett annat brott eller för att förhindra nya brott. Användning av sådan information är kringgärdad av vissa begränsningar (27 kap. 23 a § ). 3.5Förbud mot avlyssning i vissa fall Hemlig teleavlyssning får under förundersökningen inte ske av kommunikation mellan den misstänkte och hans försvarare. Om det under avlyssningen framkommer att det är fråga om ett sådant samtal eller meddelande ska avlyssningen avbrytas och eventuella upptagningar eller uppteckningar förstöras (27 kap. 22 § i sin lydelse före ). och har i en skrivelse till regeringen redovisat hur reglerna om hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning tillämpats samt hur användningen har utvecklats i förhållande . Det kan Skr. 2012/13:47 konstateras att och redovisning av användningen av hemliga tvångsmedel i stora delar är utformad på samma sätt och innehåller samma typ av information som redovisningen för och . Myndigheterna har tidigare, års redovisning, redovisat betydelsen nyttan av tvångsmedelsanvändningen med utgångspunkt i åtgärdens betydelse för förundersökningen. Den närmare innebörden av detta uttryck var att tvångsmedlet skulle ha lett vidare till användande av annat tvångsmedel mot den misstänkte. Definitionen av nyttan av tvångsmedelsanvändningen har även tidigare förändrats. I myndigheternas redovisningar användes ett annat mått på nytta, nämligen att åtgärden skulle ha lett till polisingripande (t.ex. att den misstänkte gripits, anhållits eller häktats) eller att åtgärden på annat sätt fört förundersökningen framåt, dvs. varit en viktig del i utredningen. Mot bakgrund bl.a. av den kritik som har framförts från mot regeringens tidigare skrivelser beslutade regeringen års redovisning att mätningen av nyttan eller effektiviteten av de hemliga tvångsmedlen skulle ske på ett nytt och tydligare sätt. Detta har lett till att nyttan nu mäts genom en redovisning av i vilken utsträckning det hemliga tvångsmedlet har följts av vidare åtgärder, till exempel att utredningen har förts framåt på ett sätt som kan mätas objektivt eller att den misstänkte personen har avförts från utredningen. Föregående år mättes nyttan utifrån sju aspekter. Den redovisade nyttan i årets redovisning omfattar fler effekter av tvångsmedlen. Förutom de sju nyttoaspekter som redovisats har även redovisats de fall då uppgifterna använts som spaningshjälpmedel och när uppgifterna har lett till att åtal har väckts mot den misstänkte. Myndigheterna redovisar således numera nyttan utifrån nio aspekter: 1.uppgifterna har åberopats som bevisning i rättegång, 2.uppgifterna har använts vid förhör under förundersökningen, uppgifterna har använts som överskottsinformation enligt 27 kap. 23 a § , uppgifterna har legat till grund för frihetsberövande av någon annan i förundersökningen, uppgifterna har legat till grund för frihetsberövande i form av att den misstänkte gripits, anhållits eller häktats, uppgifterna har lett till annat tvångsmedel såsom husrannsakan eller beslag, uppgifterna har använts som ett spaningshjälpmedel, uppgifterna har lett till att den misstänkte avförts från uppgifterna har lett till att åtal har väckts mot den misstänkte. Till skillnad från föregående år har myndigheterna i årets underlag inte redovisat hur den sammanlagda nyttan fördelar sig på respektive I regeringens förra skrivelse till om hemliga tvångsmedel förutskickades att underlaget för årets redovisning skulle hämtas från ärendehanteringssystem för hemliga tvångsmedel, 2012/13:47 Argos (skr. 2011/12:39 s. 8). Så har dock inte blivit fallet. Brister i systemet medförde att var tvungen att ta Argos ur drift. En stor del av underlaget till årets skrivelse har därför fått hämtas in manuellt från åklagarkamrarna i efterhand. Under beredningen i uppkom misstanke om att redovisningen var behäftad med felaktigheter. Efter kontakt med myndigheterna har en justerad redovisning getts in till . Av den redovisningen framgår att antalet tillstånd till hemliga tvångsmedel ursprungligen hade redovisats för lågt. Enligt myndigheterna beror denna felaktighet på en brist i det elektroniska systemet. Systemet registrerade nämligen inte alltid vilken brottstyp som tillståndet meddelats för. Ett sådant tillstånd, utan brottstyp knuten till sig, har inte räknats med som delsumma när det totala antalet tillstånd har summerats. Eftersom det elektroniska systemet är nedstängt har myndigheterna inte kunnat kontrollera uppgifterna. Med ledning av bakgrundsmaterial har uppgift om det antal oredovisade tillstånd som kunde antas saknas i den första redovisningen förts in i den justerade redovisningen, som alltså sedan getts in till departementet. Det är den senare redovisningen som ligger till grund för denna skrivelse. Det finns enligt myndigheterna ingen anledning att anta att felet påverkat även andra uppgifter i redovisningen. I årets redovisning av användningen av hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning har myndigheterna definierat begreppet tillstånd på ett annat sätt än . kunde ett tillstånd avse flera teleadresser. , efter det ovan beskrivna försöket att övergå till det datoriserade ärendehanteringssystemet Argos, registreras varje teleadress som ett tillstånd (under förutsättning att tillståndet avser samma misstänkta person och samma förundersökning). En jämförelse av antalet redovisade tillstånd mellan och är därför inte helt rättvisande. Övergången till ett datoriserat ärendehanteringssystemet kan även ha medfört en felkälla i antalet redovisade tillstånd. Datasystemet medgav nämligen redovisning av flera teleadresser i samma fält. Dessa kan då felaktigt ha redovisats som endast ett tillstånd. Myndigheterna har slutligen uppgivit att antalet tillstånd kan ha redovisats med ett för högt värde. Detta beror på att en förlängning av ett tillstånd tidigare kunde redovisas som ett nytt tillstånd. Så har inte skett inför årets redovisning. Myndigheterna har inte redovisat några tveksamheter när det gäller de uppgifter som inte är kopplade till antalet tillstånd. 4.2Tillämpningen av bestämmelserna om hemliga tvångsmedel generellt Antalet redovisade tillstånd, antalet personer som varit föremål för hemliga tvångsmedel och antalet förundersökningar med hemliga tvångsmedel har ökat. har 5 524 tillstånd till hemliga tvångsmedel meddelats. meddelades 3 349 tillstånd. Som anges i avsnitt 4.1 är en jämförelse mellan dessa siffror av mindre värde på grund av olika redovisningssätt. En jämförelse med antalet avlyssnade och övervakade teleadresser föregående år lider inte av denna svaghet. 2012/13:47 avlyssnades och övervakades 4 039 teleadresser. motsvarande siffra 6 226. Som framgår ovan finns det dock en möjlig felkälla när det gäller uppgivna antalet teleadresser 2010 och 2011 (se avsnitt 4.1). Hemliga tvångsmedel har använts i 782 förundersökningar. Föregående år var motsvarande siffra 643. Av de förundersökningar vari hemliga tvångsmedel användes har 387 stycken avsett två eller flera misstänkta. Föregående år var motsvarande siffra 355. Tillstånden har omfattat 2 040 personer som varit misstänkta för brott. Föregående år var motsvarande siffra 1 744. Av årets redovisning framgår att den brottsutredande nyttan har omfattat 1 460 av de 2 040 misstänkta personer som varit föremål för hemlig avlyssning eller övervakning, vilket motsvarar . Nyttan för respektive tvångsmedel på mer detaljerad nivå framgår nedan under respektive rubrik (se avsnitt 4.34.5). Som framgår av avsnitt 4.1 har myndigheterna definierat begreppet tillstånd på ett annat sätt än . Mot denna bakgrund ger en jämförelse av antalet tillstånd till hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning inte en rättvisande bild av hur användningen av tvångsmedlet har utvecklats. Av det skälet redovisar regeringen inga stapeldiagram över hur antalet tillstånd till hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning har utvecklats över åren. Av samma skäl görs inte heller någon sådan redovisning i fråga om den genomsnittliga avlyssnings- eller övervakningstiden per tillstånd till hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. För en redovisning av hur antalet tillstånd till hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning och den genomsnittliga avlyssnings- och övervakningstiden har utvecklats , se skr. 2011/12:39 s.1014. 4.3Tillämpningen av bestämmelserna om hemlig teleavlyssning Antalet tillstånd till hemlig teleavlyssning har enligt redovisningen från myndigheterna ökat . Tillstånden har i likhet med föregående år i samtliga fall kombinerats med hemlig teleövervakning. Av redovisningen framgår att domstolarna meddelade 4 199 tillstånd till hemlig teleavlyssning vilket innebär en ökning av antalet tillstånd jämfört med . Det ska dock återigen påpekas att i tidigare års redovisningar har ett tillstånd kunnat avse flera teleadresser. I årets redovisning har varje teleadress redovisats som ett tillstånd.