prop · H00348 · 2012-12-12 00:00:00 — Den största delen av de insatser som gör inom verksamhetsområdet och ta in betalning, planeras inom ramen för en så kallad riksplan.28 I riksplanen föreskrivs hur stora resurser i form av planerad arbetstid som ska läggas på organiserade insatser för att till exempel kontrollera företags inkomstskatt, mervärdesskatt eller arbetsgivaravgifter. Arbetet med riksplanen påbörjas med möten som kretsar kring den strategiska inriktningen offensiva insatser, varefter arbetet med att ta fram nya mål och aktiviteter tar vid. sammanställs förslagen och diskuteras. Huvuddelen av insatserna är så kallade samordnade riksinsatser, där de olika skatteregionerna bistår med resurserna, medan den materiella inriktningen för riksinsatsen styrs genom en beställning från uppdragsgivare på huvudkontoret. Riksinsatserna har även en rikssamordnare, som ansvarar för uppföljning i form av tertialrapportering av bland annat produktionsvolymer och måluppfyllelse.29 Inriktningen för beskattningsverksamheten är att resurserna ska koncentreras till områden där risken för skattefel, ur ett riksperspektiv, är som störst. Genomförande och uppföljning av riksinsatserna regleras genom uppdragsbeskrivningar, som skrivs . Den slutliga riksplanen beslutas därefter . 3.6Skatteverkets interna mål på olika nivåer har mål på flera nivåer och på olika lång sikt. Överst i målhierarkin har man långsiktiga mål för hela verksamheten. Målen som skulle vara uppnådda har varit att:30 Medborgare och företag har förtroende för Medborgare och företag anser att bemötande är bra är det bästa inom Man har en öppen och samverkande e-förvaltning Man har kompetens och bemanning utifrån behov och förändringar i verksamheten 28Övriga verksamhetsområden är bland annat fastighetstaxering, folkbokföring och brottsbekämpning. 29Ett fåtal insatser bedrivs i mer renodlad projektform, där projektet och inte regionerna, äger resurserna. 30De långa målen har reviderats och är att: Skattefelet har minimerats, medborgare och företag har förtroende för samt att register är korrekta. De korta gemensamma målen för är att man ska ha en effektiv förvaltning, underlätta för skattebetalare genom utveckling av e-lösningar, ge ett gott bemötande och bra service samt ha en hög kvalitet i arbetet genom god intern styrning. Under dessa punkter finns gemensamma kortsiktiga mål som gäller . var dessa sammanfattningsvis att ska ha hög och enhetlig kvalitet och ge ett gott bemötande och bra service. formulerar därefter mål för olika aktiviteter, där de kontrollinsatser som ingår i denna granskning ingår i aktiviteten Beskattning. Målen för denna aktivitet är relativt många och detaljerade. såg de ut som i figur 3.2 nedan. Som framgår av figur 3.2 hade för mål för både aktivitetsnivå, att urvalsträffarna ska leda till åtgärd, och ändringsfrekvens, att de kontroller man utför ska resultera i skattemässiga ändringar. har ändrat målet till minst 80 procents ändringsfrekvens för revisionerna, och behållit 60-procentmålet för skrivbordskontrollerna. Däremot har man tagit bort målen för aktivitetsnivå. har även följt upp tiden mellan start och avslut av en revision. har som lämplig nivå angetts att av revisionerna ska vara klara , och att av revisionerna ska vara klara inom 10 månader.31 I intervjuer med handläggare har dessa nivåer upplevts som mål, men behäftade med två problem. För det första är nivåerna generella, trots att revisioner genomförs under olika förutsättningar. Revisioner av till exempel stora företag eller skatteplaneringsaktiva företag kan ta mycket utan att detta är ett tecken på låg effektivitet, medan revisioner av redovisning av arbetsgivaravgifter till stor del är klara inom fyra månader.32 För det andra skapar omloppsnivåerna, betraktade som mål, en slags tröskeleffekt. Om en revision inte är klar , minskas incitamentet för en skyndsam handläggning, och dessa revisioner riskerar att bli liggande tills nästa målnivå, det vill säga 10 månader, närmar sig.33 Detta riskerar att motverka ambition om gott bemötande, det vill säga att göra så litet ingrepp hos skattebetalaren som möjligt. 31Årsredovisning för 2011, s. 85. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Figur 3.2 Urval av mål för aktiviteten Beskattning 2011 Effektiviteten i kontrollverksamheten är hög Andelen revisioner som resulterar i ändring är Andelen skrivbordskontroller som resulterar i ändring är Närvaron hos företagen är hög genomgör minst 8 000 personalliggarbesök och 20 000 kassaregisterbesök Aktivitetsnivån utifrån de maskinella urvalen är hög av de maskinella urvalen inom momsområdet leder till åtgärd av de maskinella urvalen inom arbetsgivarområdet leder till åtgärd av de maskinella urvalen inom inkomstbeskattningen leder till åtgärd Genom förebyggande åtgärder reduceras fel och behov av kompletteringar Andelen skönsbeskattningar inom: Inkomstbeskattningen är <0,Momsområdet är <0,Arbetsgivarområdet är <0,Punktskatteområdet är <1 % Mål för olika kontrollinsatser I uppdragsbeskrivningarna för olika kontrollinsatser beskrivs ytterligare effektmål som är specifika för respektive åtgärd. Riksinsatsen för företags inkomstskatt har följande effektmål: 1)företagarna upplever att den årliga taxeringen genomförs rättssäkert och likformigt 2)företagarna upplever ökad risk för upptäckt. Att det senare målet ska kunna uppnås förutsätter ett bra och genomtänkt kontrollurval och att man i utredningarna upptäcker och åtgärdar de medvetna felen. För att dessa effekter ska uppnås finns mål för produktionen. Dessa uttrycker vad man ska utföra inom insatsen . Produktmålen för företags inkomstskatt är att den utökade kontrollen har genomförts enligt planering, samt att befintliga stöddokument är uppdaterade och implementerade. Vidare uttrycks för produktmålen att urvalets inriktning inom den utökade kontrollen ska vara att identifiera företag där bedömer att det finns medvetna fel i redovisningen, det vill säga en god träffsäkerhet. Vilken kontrollform som ska användas ska avgöras i det enskilda fallet, och den billigaste och mest effektiva kontrollformen ska användas. Den effektivaste kontrollformen är den som ger bäst resultat på lång sikt det vill säga hjälper företagaren att göra rätt . Riksinsatsen kontanthandel omfattar kassaregistertillsyn, personalliggarkontroll med tillhörande AG-kontroll, torg- och marknadskontroll, fördjupad tillsyn av kassaregister, särskilda kontrollåtgärder och revision. Insatsens effektmål var att: Genom kontroll och information bidra till att skattefelet på grund av oredovisade intäkter har minskat Genom kontroll och information bidra till att skattefelet på grund av oredovisad arbetskraft har minskat har blivit bättre på att upptäcka och åtgärda fusket bidrar till att alla som omfattas av den nya lagstiftningen och ska ha ett certifierat kassaregister också har det samt utvecklar en samverkan med tongivande livsmedelsgrossister Insatsens produktmål beskriver sedan mycket kortfattat vad som ska utföras, vilket uttrycks som genomfört särskilda kontrollåtgärder, genomfört revisioner inom kontanthandel: 20 000 tillsynsbesök, 8 000 personalliggarbesök etc. I uppdragsbeskrivningen ges också vissa preciseringar, bland annat att man i utredningsprocessen ska bedöma vilken som är den lämpligaste kontrollformen, och att erfarenheter ska tas tillvara för att utveckla en effektiv kontroll av arbetsgivaravgifter där iakttagelser från personalliggarbesöken och särskilda kontrollåtgärder används på bästa sätt. Resultaten från kontrollinsatsernas årliga verksamhet redovisas i den tredje och sista tertialrapporten, som lämnas . Vilka uppgifter dessa rapporter innehåller, avseende de kontrollinsatser som vi har inkluderat i granskningen, skiljer sig åt. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 4Skatteverkets hantering av kontrollurval tar emot en omfattande mängd deklarationer för inkomstskatt, samt redovisningar av moms och arbetsgivaravgifter. Figur 4.1 presenterar antal redovisningar och deklarationer för respektive skatteslag.34 Det framgår att det finns en svagt ökande trend vilket visar att antalet företag växer. Mest framträdande är dock den stora nedgången av antalet momsredovisningar . Detta beror på att det år 2008 blev möjligt för mindre företag att lämna momsredovisning en gång , istället för . Figur 4.1 Antal registrerade redovisningar och deklarationer från företag 34Om specifik källhänvisning saknas, baseras beräkningar i följande kapitel på information som har tillhandahållit från sina informationssystem Guppi, GIN-Skatt och Riksplan. När redovisningar och deklarationer registreras finns automatiska kontroller för att upptäcka om det skett felaktiga summeringar, rutor som lämnats tomma och så vidare. Det stora antalet gör det dock helt omöjligt för att göra djupare kontroller av samtliga redovisningar och deklarationer, vilket inte heller skulle vara önskvärt eftersom många skattebetalare som lämnat korrekta uppgifter då skulle besväras i onödan. Det blir följaktligen nödvändigt att göra ett urval av vilka redovisningar och deklarationer som ska bli föremål för fördjupade kontroller. Detta urval ska vara så bra som möjligt på att hitta de redovisningar och deklarationer där korrekta uppgifter inte har lämnats. De kommande två avsnitten i detta kapitel fokuserar på hur hanterar urvalsträffarna, det vill säga de företag som har träffats i kontrollurvalet (utökad kontroll) och hur träffsäkerheten har utvecklats. Med träffsäkerhet avses här i vilken utsträckning genomför en åtgärd (kontroll, information eller en kombination av dessa) gentemot de träffade företagen och i vilken utsträckning kontrollen leder till beslut om ändring. I avsnitt 4.4 ges en djupare beskrivning av hur processen fungerar när en handläggare ska välja vilken typ av åtgärd som ska genomföras i det enskilda fallet. Avsnitt 4.5 innehåller en genomgång av hur kontrollvolymerna har utvecklats , det vill säga perioden för den nya strategiska inriktning som började gälla . bedriver fördjupad kontroll av företag inom huvudsakligen två övergripande områden. Ett av dessa kallas Skatteundandragande, där sorterar riskområden som avser olika grad av avancerade försök att undgå skatt. Det andra kallas , dit sorterar övriga riskområden. Båda dessa områden innefattar ett flertal olika riskområden. Mätt i nedlagd arbetstid är båda områden ungefär lika stora . I området sker urvalet för kontroll huvudsakligen genom beställningar av maskinella urvalsträffar från urvalsprojektet , som styrs av projektledare på huvudkontoret. Inom projektet görs ett maskinellt urval från olika informations- och ärendehanteringssystem. I området Skatteundandragande hjälper Prius till med kontrollurval genom körningar i olika register, men urval sker också genom tips från allmänheten, samverkan med andra myndigheter och aktörer, eller från en bredare omvärldsbevakning. har i synpunkter på denna rapport påpekat att det maskinella urvalet endast är en begränsad del av kontroll, varför man har påpekat att borde ha gjort en djupare analys av det övriga urvalet inom företagskontrollen. När det gäller det övriga urvalet utformas urvalen GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER på en mängd olika sätt, beroende på vilken kontrollinsats som ska använda urvalet, men saknar en enhetlig sammanställning av dessa urval. En granskning av utfallet av kontrollträffarna inom det övriga urvalet skulle därför kräva separata genomgångar av en rad olika riksinsatser vars inriktning har förändrats under vår mätperiod. Detta har inte legat inom ramen för vår granskning. Eftersom det maskinella urvalet administreras av Prius går det däremot att resonera kring det maskinella urvalet som ett enhetligt urvalssystem, och detta har därför fått en mer framträdande roll i kommande avsnitt om träffsäkerhet. Avsaknaden av en övergripande hantering av det övriga urvalet innebär emellertid att det inte går att veta exakt hur stora dessa urvalstyper är i förhållande till varandra. Avsnittet kommer fortsättningsvis att fokusera på det maskinella urvalet. I den nästkommande delen ges en analysmodell för det maskinella urvalet som förklarar hur handläggarna kan hantera träffarna, samt en presentation av termer och begrepp som kan användas för att beskriva utfallet av det maskinella urvalet. Den efterföljande delen beskriver hur man inom bestämmer mängden träffar som ska levereras till respektive riksinsats och hur handläggarna beslutar vilka av träffarna som ska leda till en åtgärd. 4.2.1Analysmodell för maskinella kontrollurval I det här avsnittet presenteras en analysmodell för den maskinella kontrollurvalet, i syfte att klargöra de olika begreppen och deras inbördes relationer. I kommande avsnitt om träffsäkerheten presenteras hur modellen kan användas i praktiken. Efter att de maskinella träffarna har tagits fram av Prius levereras de ut till de olika riksinsatserna, där handläggarna börjar gå igenom träffarna. En urvalsträff kommer att hamna i någon av följande kategorier. A)Handläggaren gör en kontroll av det företag som träffen avser och hittar felaktigheter, som korrigeras genom beslut om ändring av deklarationen eller redovisningen. A2) Efter en förgranskning, eller en kontroll där ingen felaktighet som föranleder ändringsbeslut kan konstateras, ser handläggaren att något kan göras annorlunda. Handläggaren tar därför kontakt med skattebetalaren och lämnar information. B)Handläggaren gör en kontroll men hittar ingenting som föranleder vare sig ändringsbeslut eller information till företagaren. C)Handläggaren tittar på urvalsträffen, men konstaterar att det inte är värt att utföra en kontroll och markerar den då som avslutad i systemet. Att en träff inte är kontrollvärd kan framgå genom att det görs en förgranskning (mer om detta i avsnitt 4.2.2). D)Det är ingen handläggare som behandlar den levererade träffen utan den avmarkeras automatiskt när systemet nollställs inför ett nytt år. Det första steget för en handläggare är att avgöra om träffen ska kontrolleras, vilket brukar benämnas att träffen är uppföljd. Om handläggaren därefter påbörjar en kontroll av träffen (eller lämnar information) så anses träffen vara åtgärdad, oavsett vad som blir utfallet av kontrollen. Detta innebär att en träff som hamnar i kategori C kommer att kallas för en uppföljd träff som inte har lett till åtgärd. En träff som hamnar i någon av kategorierna A till B kommer för enkelhets skull endast att kallas för en åtgärdad träff, tekniskt sett är dessa träffar både uppföljda och åtgärdade. I figuren nedan åskådliggörs det här resonemanget i ett flödesschema för hantering av maskinella urvalsträffar. Figur 4.2 Flödesschema för hantering av urvalsträffar Leverans av en urvalsträ (Uppföljd trä ) (endast möjligt inom kontrollen av inkomstskatt) (Åtgärdad trä ) Kategori A och B Kategori A och B Ovanstående kategorier kan även åskådliggöras genom cirkeldiagrammet i figur 4.3. I detta teoretiska exempel hanteras alla träffar, andelen som är levererade men inte uppföljda (kategori D) är därför noll. Andelen träffar (av samtliga levererade träffar) som har resulterat i ett beslut är och andelen träffar som är uppföljda men inte bedömts vara kontrollvärda är . Det framgår också att av träffarna har resulterat i en informationsåtgärd. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Figur 4.3 Uppföljningsmodell för behandlingen av träffar inom maskinellt urval Uppföljningsmodellen bygger på att det registreras en åtgärd per träff, i praktiken kan dock en träff åtgärdas genom att information lämnas som det också tas ett beslut. Vid en sådan kombination kommer träffen registreras som åtgärdad med beslut. Detta innebär således att det inom kategori A även ingår information och att kategori A2 endast visar de fall där det endast har använts information. Underlaget till figuren kan användas för att beräkna olika frekvenser35 för att utvärdera hur framgångsrik hanteringen av urvalet har varit: Åtgärdsfrekvens: Hur stor andel av de uppföljda (eller levererade) träffarna som har resulterat i en åtgärd. Beslutsfrekvens: Hur stor andel av de åtgärdade träffarna som har lett till beslut. Informationsfrekvens: Hur stor andel av de åtgärdade träffarna som enbart har lett till information. 4.2.2Från beställning av maskinellt urval till beslut om kontroll Det här avsnittet kommer att behandla den första delen i hanteringskedjan, från det att kontrollinsatserna beställer urvalsträffarna som ska utgöra underlaget för årets kontroll, tills det att ett beslut har tagits om ifall urvalsträffarna ska leda till en kontroll. Fokus ligger på riksinsatsernas roll i den här processen. Hur Prius rent tekniskt går till väga för att ta fram urvalsträffarna ligger inte inom ramen för granskningen. 35 Tabell B2.1 i bilaga 2 visar hur frekvenserna beräknas för underlaget i figur 4.2. När det via riksplanen har beslutats vilka kontrollinsatser som ska bedrivas och hur mycket resurser de olika regionerna ska bidra med, ligger ansvaret på rikssamordnarna att beställa urvalsträffar till riksinsatserna. I den här processen ingår för det första att bestämma vilka delar inom insatsens riskområde som man ska fokusera på. När detta är gjort tar Prius fram urvalsregler som ska fånga upp företag som har de utvalda typerna av riskprofiler, i samråd med riksinsatsen. Den andra delen av beställningsprocessen är att avgöra hur många urvalsträffar som ska beställas för respektive urvalsregel, vilket styrs av hur mycket tid som insatsen har fått i riksplanen. Enligt en intervju med Prius projektledning är avsikten att urvalsstorleken ska vara anpassad efter insatsens kapacitet och att det inte ska beställas mer än en hanterbar mängd träffar.36 Projektledningen för Prius har angett att det finns ett nära samarbete mellan Prius och de olika insatserna, vilket bekräftas vid samtal med insatsernas riksamordnare.37 Från och till uppkommer kritik mot Prius för att urvalet som skickas till riksinsatserna inte lyckas träffa olika typer av skattefusk, men det kan då bero på att insatsledningen inte har lyckats kommunicera till handläggarna att den specifika urvalsregeln är avsedd att träffa ett annat riskbeteende.38 Projektledningen för Prius har även angett att det är en relativt stor andel av de levererade träffarna som aldrig åtgärdas (kategori C och D i modellen ovan), vilket ses som ett problem. Prius ambition är inte att alla träffar ska leda till ett ändringsbeslut, det vore ett orimligt högt krav på urvalet. Men däremot borde nästan alla träffar åtgärdas på något sätt (det vill säga hamna inom kategori A eller B). Prius diskuterar med handläggare och riksamordnare ute på regionerna om hur urvalet fungerar, men på det stora hela saknas kunskap om varför så stor del av träffarna inte leder till åtgärd.39 Att andelen icke åtgärdade träffar är betydande (ofta ) är något som bekräftas av den analys av träffsäkerheten som görs i avsnitt 4.3. För att sprida ljus över frågan om icke åtgärdade träffar har detta diskuterats med personer inom olika riksinsatser som gör urvalsbeställningar. Det har då framkommit en blandad bild av hur man går tillväga. Inom en riksinsats utgick man från att det är en stor andel av träffarna som inte kommer att vara GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER utredningsvärda och därför beställs ett överurval om extra träffar.40 Vid en annan insats var utgångspunkten att det inte ska beställas fler träffar än att det ska finnas tid för att åtgärda samtliga träffar.41 Vid intervjuer med handläggare, sektionschefer och rikssamordnare har vi gett en beskrivning av andelen icke åtgärdade träffar som diskussionsunderlag. Det har då framkommit att den betydande andelen urvalsträffar som inte leder till någon åtgärd är känd ute på insatserna och ofta ses den som helt naturligt givet den nuvarande urvalskvaliteten. betraktar Prius detta som ett problem och projektet har ambitionen att andelen ska vara så låg som möjligt. Från huvudkontoret poängteras att andra faktorer, såsom tillgången på resurser och handläggarnas kompetens, är minst lika viktiga orsaker som urvalskvaliteten.42 Skillnaderna i synsätt förefaller vara kopplad till att det finns olika syn på urvalsträffarnas kvalitet. Handläggare och insatsledning framstår i intervjuer som mer kritiska till kvaliteten på urvalen än företrädare för huvudkontoret och Prius projektledning. Prius levererar genom det maskinella urvalet en stor mängd urvalsträffar till de olika insatserna. Meningen är att den största delen av dessa ska vara kontrollvärda, men väl ute på insatserna avslutas (inom används begreppet avmarkering) en stor andel av dem utan åtgärd (kategori C och D). Frågan blir då hur den här processen går till. Hur bedömer handläggarna vilka av de levererade träffarna som ska åtgärdas? När en handläggare tar hand om en träff görs i normalfallet någon typ av förgranskning.43 Syftet med en förgranskning är att skaffa kunskap om själva urvalsträffen och skattebetalaren, kunskap som sedan används för en analys och riskbedömning som i sin tur ligger till grund för en avvägning om huruvida det ska göras en kontroll av företaget eller om träffen ska avmarkeras. Om det blir en kontroll av företaget utgör förgranskningen ett underlag för valet av åtgärd.44 43Begreppet förgranskning härstammar från revisionen, men började även användas för andra åtgärder. Sättet att arbeta har dock även funnits tidigare under annan benämning. 44Utbildningsmaterial, Utredningsmetodik, kontrollmetod. Gemensamma drag för förgranskningar är att handläggaren tittar i ärendehanteringssystemen om det finns pågående eller tidigare kontroller av företaget som kan vara relevanta. Utöver detta tar de olika insatserna fram ett stödmaterial med en beskrivning av vilken information som behövs vid förgranskning av urvalsträffar inom den specifika insatsen. För kontrollen av moms ska handläggaren till exempel göra en historisk tillbakablick: Hur har momsredovisningen för företaget sett ut tidigare, hur såg den ut ? Ytterligare ett steg är att hämta information om företaget, vilken verksamhet som bedrivs, hur länge det har varit momsregistrerat och Om inte den inledande uppgiftsinsamlingen bedöms vara tillräcklig görs en utökad informationsinsamling där en rad register och databaser kan användas.45 Däremot tas ingen kontakt med företaget under förgranskningen. Detta görs först i nästa steg, om det sker en kontroll av företaget. Tidsåtgången för en förgranskning varierar beroende på vilken insats det handlar om och hur avancerat ärendet är. Det bör poängteras att resultatet från en förgranskning inte sparas.46 Detta innebär att det insamlade materialet inte kan användas , eller inom någon annan riksinsats. Om företaget träffas i ett nytt kontrollurval görs en ny förgranskning. Förutom att träffar avslutas utan åtgärd efter en mer eller mindre omfattande förgranskning händer det också att träffar avslutas utan åtgärd till följd av tidsbrist. Om beställningen av träffar har varit större än tillgängliga kontrollresurserna kan klara av blir det träffar som inte hinner hanteras, men orsaken behöver inte vara ett utfall av en felaktig beställning. ska utgå från de resurser som finns angivna i riksplanen och det är inte säkert att regionerna under årets gång kan tillhandahålla all den tid som utlovades vid planeringsstadiet.47 Det kan också bero på att kompetensnivån hos handläggarna inte blir den som insatsen förväntade sig. Vid stor personalomsättning (något som bland annat har varit ett problem för ) och en hög andel nyanställda handläggare kommer varje företagskontroll att ta . Dessutom förloras tid på grund av att erfarna handläggare måste vara handledare åt nya kollegor istället för att själva arbeta med kontroller.48 45Stödmaterial om momsinsats, . 46Vi har fått olika beskrivningar av skälet till detta, i intervju respektive i faktagranskningskommentarer från . 47Till exempel uppföljning tertial 2011 för insatsen för kontroll av arbetsgivaravgifter. 48Till exempel intervju . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER