prop · GZ03134 · 2012-04-19 00:00:00 — Ökningen av överprövningar har emellertid medfört att upphandlarna numera är mer försiktiga överhuvudtaget, både vad gäller att ställa miljökrav och övriga krav. Om en upphandling överprövas får det ofta stora konsekvenser för verksamheten eftersom varor eller tjänster riskerar att inte levereras i planerad tid. Vissa upphandlare anser att era överprövningar är så kallade okynnesöverprövningar. Upphandlarna menar att det lönar sig för leverantörer att överklaga, särskilt om leverantören inte har tilldelats ett nytt kontrakt efter att avtalstiden löpt ut. Leverantören kan då få fortsätta att leverera varor eller tjänster som överprövningen pågår. Några upphandlare pekar också på att regelverket inte är till för dem utan för leverantörerna. Det vore en fördel, ur upphandlarens perspektiv, om det infördes begränsningar i rätten att överpröva efter att anbudsförfarandet har avslutas. Ett annat förslag som framförts är att införa en avgift för leverantörer som vill överpröva. Flera upphandlare framhåller också behovet av att rättsläget på området blir klarare för att det ska kännas tryggt att ställa miljökrav. har två upphandlingar av livsmedel överklagats där kriterier för djurskydd har använts i upphandlingarna. Överprövningarna har lett till en osäkerhet bland många upphandlare om kriterier är säkra att använda. Upphandlarna framhåller att även det oklara rättsläget får som konsekvens att upphandlarna blir mer försiktiga med att ställa miljökrav. 3.4.5Bör-regeln påverkar inte i praktiken trädde en målsättningsbestämmelse i i kraft. Bestämmelsen innebär att upphandlande myndigheter bör beakta miljöhänsyn i offentlig upphandling om upphandlingens art motiverar detta.129 har under granskningen frågat upphandlare om den så kallade bör-regeln påverkar dem när det gäller att ställa miljökrav. Intervjuade upphandlare är väl medvetna 129 Lagen (2007:1091) om oentlig upphandling, 1 kap. 9 a §, SFS 2010:571. Miljökrav i oentlig upphandling om att bör-regeln införts i lagen, men framhåller också att regeln inte påverkar deras arbete i praktiken. Det är i stället andra faktorer som påverkar om de ställer miljökrav. Det kan vara politiska prioriteringar eller krav från beställarna i den organisation som de verkar. 3.5Flera initiativ på upphandlingsområdet Ett ertal initiativ inom miljö- och energiområdet som knyter an till miljökrav i offentlig upphandling, pågår och planeras, både nationellt och inom EU. Regeringen har till exempel lyft fram miljöanpassad IT som ett område där offentlig sektor ska gå före bland annat genom att använda offentlig upphandling.130 Offentlig upphandling används också i ökad utsträckning för att uppnå mål även inom andra politikområden. Det handlar bland annat om mål som rör innovation, att öka små och medelstora företags deltagande i offentliga upphandlingar och att kunna ställa etiska och sociala krav på varor och tjänster. 3.5.1Kommissionens grönbok om upphandlingsreglerna presenterade Europeiska kommissionen en grönbok om en modernisering av EU:s politik för offentlig upphandling.131 presenterades bland annat med anledning av att offentlig upphandling utpekats som ett av verktygen för att uppnå för smart och hållbar tillväxt för alla. har varit föremål för ett offentligt samråd och den har i sin tur remitterat kommissionens förslag och frågeställningar till berörda aktörer. I svaret till kommissionen skriver regeringen att offentlig upphandling, utöver att vara effektiv och rättssäker, bör främja olika politiska målsättningar, däribland miljöhänsyn.132 Regeringens utgångspunkt är att översynen av upphandlingsdirektiven bör ske med utgångspunkt i att den offentliga upphandlingen ska vara den goda affären. att upphandlingsdirektiven ger goda möjligheter, och fortsatt bör ge goda möjligheter, att ta miljö- och socialpolitiska hänsyn. Regeringen uppmanar kommissionen att bland annat ta fram en vägledning för när offentlig upphandling utgör ett samhällsekonomiskt kostnadseffektivt styrmedel i 130IT för en grönare förvaltning - agenda för IT för miljön 2010-2015, : Bilaga till regeringsbeslut , II 3, N2010/3482/ITP, . 131Europeiska kommissionens grönbok om en modernisering av EU:s politik för oentlig upphandling med sikte på en eektivare europeisk upp-handlingsmarknad, KOM(2011) 15 slutlig. 132Svar på Europeiska kommissionens grönbok om en modernisering av EU:s politik för oentlig upphandling med sikte på en eektivare europeisk upp-handlingsmarknad, KOM(2011) 15 slutlig, S 2011/1259/RU. Miljökrav i oentlig upphandling arbetet för en hållbar utveckling. I vägledningen bör förtydligas hur krav som går längre än respektive harmoniserade regler kan Vidare bör vägledningen utveckla och precisera möjligheten att göra en helhetsbedömning av olika produkters och tjänsters hållbarhetsprestanda, till exempel genom en livscykelanalys. Kommissionen har sammanställt resultaten av det offentliga samrådet133 och planerar att presentera ett förslag om reviderade upphandlingsdirektiv . Regeringen beslutade om att uppdra åt en särskild utredare att utvärdera upphandlingsregelverket ur ett ekonomiskt och samhällspolitiskt perspektiv.134 Syftet är att utreda om upphandlingsreglerna i tillräcklig utsträckning möjliggör för upphandlande myndigheter och enheter att göra goda ekonomiska affärer genom att tillvarata konkurrensen på marknaden och använda sin köpkraft till att uppfylla andra syften. Andra syften är att förbättra miljön, ta sociala och etiska hänsyn samt verka för ökade affärsmöjligheter för små och medelstora företag. Utredaren ska ta fram underlag för eventuella författningsändringar och föreslå andra nödvändiga åtgärder inom det aktuella området. Utredaren ska även se över systemet för insamling av upphandlingsstatistik och vilka uppgifter som ska samlas in. Ett delbetänkande överlämnades till regeringen . Delbetänkandet är omvärlds- och problembeskrivande och anger utredningens vägval inför det fortsatta arbetet. Utredningen ska lämna förslag i det slutbetänkande som ska redovisas . t Regeringens handlingsplan är inte tydligt inriktad mot etappmålet för eller andra miljökvalitetsmål. Målen i handlingsplanen är processinriktade, vilket medför att uppföljning av målen i planen inte säger något om hur ofta ställda miljökrav resulterar i köp av miljövänliga produkter. Uppföljning av måluppfyllelse ger därmed inte heller underlag för att beräkna klimatpåverkan eller annan miljöpåverkan som följer av ställda miljökrav. 133Evaluation Report: SEC (2011) 853 nal. Miljökrav i oentlig upphandling t Det har inte varit tydligt för alla berörda myndigheter eller att förslaget till reviderad handlingsplan har avskrivits. t Regeringen har inte uppdaterat uppdrag till inblandade myndigheter och i handlingsplanen och inte heller uppdaterat ägardirektivet för . t Regeringens återrapportering till om arbetet med handlingsplanen innefattar inte hur målen uppfylls. t Det nns brister i myndigheternas återrapportering enligt miljöbilsförordningen. t Andelen köpta och leasade miljöbilar i staten visar ingen tydlig trend trots att kraven på andel miljöbilar successivt har skärpts . Regeringens ambitionshöjning har alltså ännu inte lett till önskad effekt. t Miljöbilsförordningen används i stor utsträckning av kommuner och landsting trots att förordningen endast är bindande för staten. Staten har på detta sätt bidragit till ökad tydlighet och låga transaktionskostnader för att ställa miljökrav inom detta område. t granskning visar att era departement, myndigheter och arbetar med styrmedlet men regeringen har inte tydligt uttalat något ansvar för samordning av arbetet med miljökrav. t Informationen till upphandlande myndigheter om miljökrav i offentlig upphandling är inte helt samstämmig. Därmed nns en otydlighet som kan bidra till osäkerhet hos upphandlarna och minska effektiviteten i arbetet med att ställa miljökrav. t Intervjuade upphandlare anser att miljökrav ingår som en naturlig del i arbetet med offentliga upphandlingar, men pekar på att de behöver ledningsstöd, upphandlingsstöd, tydligt rättsläge och förenklingar i form av till exempel utpekade produktgrupper eller förordningar med tydliga krav. Vidare framhåller upphandlarna vikten av att kompetens och resurser nns. Flera upphandlare ser gärna att staten går före och pekar ut prioriterade områden. t Enligt intervjuade upphandlare påverkar inte bör-regeln upphandlarna i deras arbete. Miljökrav i oentlig upphandling Miljökrav i oentlig upphandling 4Vad ger miljökrav i oentlig upphandling för eekter och vad kostar det? Det nns få studier som visar vilka effekter och kostnader styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling är förenat med. Det kan ses mot bakgrund av att i olika sammanhang påpekat att klimatmålen bör uppnås till lägsta möjliga kostnad för samhället.135 miljö- och jordbruksutskott har också vid era tillfällen efterlyst bättre uppföljning av åtgärder inom klimatområdet.136 I detta kapitel sammanfattar vi inledningsvis några studier som behandlar kostnader, miljöeffekter samt andra effekter av styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling. Sammanställningen gör inte anspråk på att vara heltäckande men innefattar centrala studier och utvärderingar på området . Därefter redovisas upphandlarnas syn på styrmedlets effekter. har också låtit genomföra beräkningar av minskade koldioxiodutsläpp till följd av statens och hela den offentliga sektorns miljöbilsinnehav . har därutöver undersökt transaktionskostnader för miljöbilsköp i hela den offentliga sektorn samt skattat livscykelkostnader till följd av statens miljöbilsköp . 4.1Brist på grundläggande statistik försvårar studier av eekter och kostnader Det nns få studier som visar vilka kostnader och effekter styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling är förenat med. I intervjuer framhåller era företrädare för myndigheter och forskarvärlden bristen på grundläggande statistik som en viktig förklaring till att det nns så få studier av effekter av den offentliga upphandlingen. Det saknas i stor utsträckning statistik som visar vilka 135Se bland annat prop. 2001/02:55, bet. 2001/02:MjU10, rskr. 2001/02:163, prop 2008/09:162, bet.2008/09:MjU28, rksr. 2008/09:300. 2008/09:MjU1, rskr. 2008/09:103, . 2009/10:MjU1, rskr. 2009/10:129, . 2010/11:MjU1, rskr. Miljökrav i oentlig upphandling organisationer som upphandlar, hur många upphandlingar som görs, vilka varor eller tjänster som upphandlas, värdet på upphandlade varor och tjänster eller vilka krav upphandlande myndigheter har ställt. samlar in den upphandlingsstatistik som krävs enligt EU:s upphandlingsdirektiv.137 Insamlingen genomförs av enligt ungefär samma rutiner som gällde , när ansvaret för statistiken låg på Den statistik som samlas in ger dock inte någon fullständig eller representativ bild av upphandlingen i . EU:s direktiv omfattar främst upphandlingar över de så kallade tröskelvärdena139. Vidare är vissa områden undantagna från direktivens tillämpningsområden. Därutöver ska medlemsstaterna redovisa statistik för statliga myndigheters upphandlingar under tröskelvärdena på vissa områden. Därmed saknas statistik över upphandlingar under tröskelvärdena som genomförs av kommuner och landsting, offentligt ägda bolag och andra organisationer som omfattas av upphandlingsreglerna. Det nns också svagheter i den information som samlas in. Uppgifterna är ofta osäkra eller saknas helt.140 Det saknas också statistik som visar leverantörers deltagande i offentliga upphandlingar, hur kontrakten fördelas på företag samt uppgifter om i vilken utsträckning små och medelstora företag deltar i offentliga upphandlingar.141 Regeringen har tillsatt som bland annat ska se över systemet för insamling av upphandlingsstatistik och vilka uppgifter som ska samlas in.142 Enligt utredningens direktiv är syftet med statistikuppdraget att förbättra möjligheterna att prognostisera effekterna av reformer samt förbättra möjligheterna att följa upp och utvärdera den upphandlingspolitik som förs inom EU och i . 137Rapport 2011:5, Bättre statistik om oentliga upphandlingar, . avvecklades och inordnades sedan i . 139Ett tröskelvärde är en beloppsgräns som avgör vilka regler i och som ska tillämpas i upphandlingen. Beroende på om värdet på upphandlingen förväntas hamna över eller under tröskelvärdet är det olika bestämmelser i lagen som gäller. Tröskelvärdena fastställs av EU och justeras . fastställdes följande tröskelvärden: För varor och tjänster är tröskelvärdet för statliga myndigheter . För övriga upphandlande myndigheter är För byggentreprenader är tröskelvärdet för samtliga upphandlande myndigheter. 140Rapport 2011:5, Bättre statistik om oentliga upphandlingar. 2010:86 Utvärdering av upphandlingsregelverket och översyn av upphandlingsstatistiken. 2010:86 Utvärdering av upphandlingsregelverket och översyn av upphandlingsstatistiken. Miljökrav i oentlig upphandling 4.2Påverkan på konkurrensen av att ställa miljökrav i upphandlingar Ett väsentligt syfte med upphandlingsreglerna är att tillvarata konkurrensen på marknaden. Genom att era leverantörer är med och tävlar om ett offentligt kontrakt skapas förutsättningar för den upphandlande myndigheten att genomföra en god affär. Högt ställda miljökrav kan dock leda till att färre leverantörer kan lämna anbud eftersom det kan vara så att inte alla leverantörer har möjlighet att uppfylla sådana miljökrav. Färre anbud minskar konkurrensen och leder till en risk för att priset pressas uppåt. En forskargrupp har på uppdrag av genomfört en studie som belyser dessa frågeställningar.143 Forskargruppen undersökte om miljökrav i offentlig upphandling påverkade konkurrensgraden mätt som antal deltagande anbudsgivare. Två produktområden, livsmedel samt avfalls-, transport- och sophantering, undersöktes. Studien visade att miljökraven inte hade någon signikant inverkan på konkurrensgraden. framhåller forskargruppen att det inte går att dra generella slutsatser av inverkan på konkurrensen av att ställa miljökrav, baserat på denna avgränsade empiriska studie. För att kunna göra det krävs era studier av alla de sektorer som berörs av miljöanpassad offentlig upphandling. I rapporten diskuterar forskargruppen även när det kan vara befogat att ställa miljökrav. Forskarna menar att det kan nnas både fördelar och nackdelar med styrmedlet. Till fördelarna hör att styrmedlet kan fungera som ett komplement till ekonomiska styrmedel samt att det är möjligt att påverka källor till miljöproblem lokaliserade utanför gränser. Ur perspektivet kostnadseffektivitet kan styrmedlet å andra sidan framstå som trubbigt i jämförelse med ekonomiska styrmedel. Forskarna menar också att det kan vara en komplex uppgift att föra miljöpolitik genom att ställa miljökrav i offentlig upphandling, jämfört med andra miljöpolitiska styrinstrument. Upphandlande myndighet behöver ta reda på vilka miljöproblem som den aktuella varan eller tjänsten orsaker, om detta miljöproblem omfattas av någon annan form av miljöreglering och om den i så fall är tillräcklig för att lösa miljöproblemet. Den upphandlande myndigheten behöver också ta reda på om ett ställt miljökrav kan leda till begränsad konkurrens. 143Miljöhänsyn i oentlig upphandling. Samhällsekonomisk eektivitet och konkurrensbegränsande överväganden, 2009. Miljökrav i oentlig upphandling Forskargruppen framhåller också att kunskapen om miljökrav i offentlig upphandling är begränsad och att det återstår att empiriskt studera hur kostnadseffektivt styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling är jämfört med ekonomiska styrmedel. 4.3Europeiska kommissionens uppföljningar och utvärderingar Kommissionen har låtit genomföra en studie av kostnader och minskade koldioxidutsläpp till följd av miljökrav i offentlig upphandling. Kommissionen gav konsultföretaget i uppdrag att utveckla en metodologi för att mäta graden av miljökrav i offentlig upphandling samt utsläpp av koldioxid och kostnader till följd av styrmedlet. Mätningen genomfördes bland den grupp av EU-länder som ingår i så kallade Seven och baserades på en webbenkät till 2 907 upphandlande myndigheter/ enheter inom dessa länder.144 Studien var avgränsad till tio produkter som ofta handlas upp av offentlig sektor. Studien visade att ställda miljökrav hade bidragit till i genomsnitt minskade utsläpp av koldioxid. Den genomsnittliga minskningen i respektive land varierade från i till i . Studien visade också att de esta av de studerade produktgrupper där miljökrav ställts medförde miljökraven minskade utsläpp. Mest omfattade minskningar av utsläppen bidrog miljökrav inom byggnation, trädgårdstjänster, papper och textilier till. Studien visade också att miljökrav i offentlig upphandling kan leda till kostnadsbesparingar för den upphandlande myndigheten när bedömningen utgår från en livscykelkostnadsanalys (LCC) för de produkter som upphandlas. Enligt studien hade kostnaderna för upphandlande myndigheter i de sju länderna minskat med i genomsnitt en procent för de studerade produktgrupperna. PricewaterhouseCooper förklarar kostnadsbesparingen med att högre inköpspris för miljövänliga varor kompenseras genom lägre driftskostnader. Enligt studien gav byggnation och transport störst besparing. För del visade studien att miljökrav i offentlig upphandling lett till en genomsnittlig minskning av koldioxidutsläppen jämfört med att inte ställa miljökrav. Studien visade vidare att ställda miljökrav för 144Collection of statistical information on in the EU, PricewaterhouseCoopers, Signicant och Ecofys, 2009. består av medlemsländer inom EU som kommit längst i arbetet med miljökrav i oentlig upphandling. Gruppen består av följande länder: , , , , , och . Miljökrav i oentlig upphandling de tio studerade produktgrupperna lett till en genomsnittlig minskning av kostnaderna , jämfört med om miljökrav inte hade ställts. 4.4För vilka produktgrupper har miljökrav störst eekt och lägst kostnad? lät genomföra en forskningsstudie för att undersöka när miljökrav har störst miljöeffekt till lägsta möjliga kostnad.145 Syftet med studien var att identiera produktområden där miljökrav i offentlig upphandling kan vara ett effektivt styrmedel. Studien identierade tre produktgrupper där miljökrav i offentlig upphandling har potential att fungera som ett kostnadseffektivt styrmedel: Taxi- och kollektivtjänster, IT och IT- relaterade tjänster samt renhållningsprodukter. Forskarna menar att en svaghet med styrmedlet är att omfattningen av upphandlingen i sällan är tillräckligt stor för att miljökrav i offentlig upphandling ska kunna användas som ett betydelsefullt styrmedel. Ska miljökrav få genomslag behövs också ledarskap och visioner på alla nivåer. Det tar också att uppnå miljömässiga resultat av styrmedlet. Vidare pekade forskarna på att det krävs specialkompetens hos upphandlarna. Fördelen med styrmedlet är enligt forskarna att det kan fungera som komplement till andra styrmedel eller som alternativ när inga andra styrmedel nns på samma område. Det är också ett exibelt styrmedel som kan stimulera till kommersialisering av nya produkter som annars skulle ha svårt att nå ut till en större marknad. Forskarna menade också att det är en fördel att styrmedlet fungerar på marknadens villkor och därmed är mer accepterat av industrin. Vidare pekade forskarna på att styrmedlet kan bidra till att lösa lokala miljöproblem som inte tas om hand av den nationella nivån samt att styrmedlet kan uppmuntra till lokalt miljöpolitiskt engagemang. 4.5Nordiska lokala studier av eekter och kostnader Det nns era lokala studier som visar effekter och kostnader av att ställa miljökrav i offentlig upphandling. I en informationsskrift från lyfts era exempel inom fram.146 För en del exempel nns beräkningar av hur mycket koldioxidutsläppen och kostnaderna har 146Green procurement makes a dierence! Prime example from the Nordic countries, 2009. Miljökrav i oentlig upphandling minskat till följd av att miljökrav ställts. bedömde till exempel att kommunen sparat koldioxid och minskat kostnaderna med genom att byta ut sina servrar. kommun började att upphandla miljöbilar och införde ett uppföljningssystem för att mäta koldioxidutsläpp samt ett program för sina anställda för mer miljövänlig körning. Enligt kommun har dessa åtgärder lett till att kolidioxidutsläppen har minskat med som kommunen sparat 4,5 miljoner norska kronor.147 har också följt upp vad miljökrav i upphandling av personbilar lett till. fattades ett politiskt beslut att alla personbilar i skulle köras på förnybart bränsle. Regionens uppföljning visade att koldioxidutsläppen från regionens personbilar hade halverats mellan . Uppföljningen visade att satsningen inte hade lett till någon ökning av kostnaderna. 4.6Upphandlarnas uppfattning om eekter och kostnader Under granskningen har ställt frågor till upphandlare och ramavtalsansvariga inom stat, kommun och landsting om vad de anser att miljökrav i offentlig upphandling har lett till. Många upphandlare menar att det inom era produktområden har skett en tydlig utveckling mot en mer miljövänlig marknad till följd av att offentlig sektor har ställt miljökrav. Sådana områden är kontorsmateriel, IT, rengöringsprodukter, fordon, prolkläder, kemisktekniska produkter som handsprit och desinfektionsmedel, byggmaterial och avfallshantering. Flera upphandlare menar att offentlig sektor har så stor volym i sina upphandlingar att det blir intressant för leverantörerna att ta fram nya och mer miljövänliga produkter. När det gäller kostnader för att ställa miljökrav lyfter era upphandlare fram att vissa produkter blir dyrare att upphandla med miljökrav medan andra blir billigare. Livsmedel är exempel på ett produktområde där det är dyrare att upphandla med miljökrav, jämfört med att upphandla utan att ställa miljökrav. Många upphandlare menar också att det för vissa produkter kan vara dyrt initialt men att det kan löna sig att ställa miljökrav. Detta gäller särskilt produkter som använder mycket energi och där driftskostnaden kan bli lägre om produkten upphandlas med miljökrav. Flera upphandlare pekar också på att 147 Handlingsplan 2007-2010. Miljø- og samfunnsansvar i oentlige anskaelser. 2006/2007. Miljökrav i oentlig upphandling den upphandlande myndigheten får räkna med vissa tröskelkostnader när den ställer långtgående miljökrav. kommer dock marknaden i kapp, menar upphandlarna, och då sjunker priset på den aktuella produkten. Slutligen anser några upphandlare att det nns en samhällelig besparing i att ställa miljökrav eftersom kraven leder till mindre miljöbelastning. 4.7Riksrevisionens studie av utsläppsminskningar som följd av miljöbilsinnehav har inom granskningen genomfört en studie av hur mycket koldioxidutsläppen har minskat till följd av att staten samt hela den offentliga sektorn köpt och leasat miljöbilar. Studien omfattar åren 2008-2010.148 Transportområdet har lyfts fram av regeringen som särskilt prioriterat vad gäller miljökrav i offentlig upphandling och som ett område där staten ska gå före i omställningen mot en mera klimateffektiv fordonspark.149 Miljöbilsförordningen innehåller tvingande krav på att alla bilar som staten köper ska vara miljöbilar. I övrigt är det i huvudsak frivilligt för statliga myndigheter att ställa miljökrav i upphandlingar. För kommuner och landsting är det frivilligt att ställa miljökrav, både i upphandling av bilar och i övriga upphandlingar. I tabell 4.1 redovisas utvecklingen av miljöbilar inom stat, kommuner, landsting, företag, privat samt totalt för åren 2009, 2010 och . Tabellen innehåller uppgifter om samtliga miljöbilsköp samt leasing, dock ej samtliga leasade miljöbilar för staten.150 Därför kan tabellens uppgifter om antal miljöbilar för staten skilja sig från de uppgifter som Transportstyrelsen tagit fram och som redovisas i kapitel 3 i tabell 3.1 över statens köp och leasing av miljöbilar. 148Se metodbilaga för hur beräkningen har genomförts. 2008/09:162. 150Enligt det underlag som SCB tagit fram åt var av de bilar som staten anskaade , leasade.