prop · GZ03150 · 2012-06-12 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2011/12:150 om klimatrelaterade skatter Skr. Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser i granskningsrapporten skatter Vem betalar? (RiR 2012:1). Regeringen instämmer delvis i iakttagelser. Regeringen anser att principen om att förorenaren betalar är en riktig utgångspunkt i miljö- och klimatpolitiken och därmed att koldioxidskatten är central. Regeringen vill också betona att EU:s system för handel med utsläppsrätter utgör det primära styrmedlet för att stimulera utsläppsminskningar för verksamheter inom handelssystemet, vilket innebär att koldioxidskatt i princip inte bör användas för sådana verksamheter. Regeringen fortsätter arbetet med att samordna de ekonomiska styrmedlen på klimat- och energiområdet så att styrningen blir mer samhällsekonomiskt effektiv och leder till att de klimat- och energipolitiska målen uppnås. Det fortsatta analysarbetet har hög prioritet inom . Regeringen arbetar kontinuerligt med att förtydliga utsläppsrapporteringen och göra uppskattningar av utsläppen utanför handelssystemet enklare att följa. Det anför om ansvar för samordning av analyser och samlad rapportering samt samspelet mellan styrmedel i förhållande till utsläppen är angeläget. Ärendet och dess beredning.............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser................. Regeringens åtgärder med anledning av Klimatrelaterade skatter Vem betalar? (RiR 2012:1) ........ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Ärendet och dess beredning har granskat användningen av klimatrelaterade skatter, främst energi- och koldioxidskatt. Näringslivets utgifter i EU:s system för handel med utsläppsrätter beaktas även i granskningen. Resultatet av granskningen redovisas i granskningsrapporten skatter (RiR 2012:1). Granskningsrapporten finns i bilagan. överlämnade rapporten till regeringen . I granskningsrapporten drar slutsatsen att utgifterna för klimatrelaterade skatter är ojämnt fördelade. benämner energiskatt, koldioxidskatt och fordonsskatt som klimatrelaterade skatter, men granskningen fokuserar främst på energiskatt och koldioxidskatt. I granskningen av fördelningseffekterna har dels sammanställt och analyserat befintlig statistik från olika myndigheter, dels låtit genomföra beräkningar i olika modeller. anger att näringslivet orsakar ungefär fyra femtedelar av koldioxidutsläppen, men hushållen får betala nästan hälften av de klimatrelaterade skatterna. Företag inom EU:s system för handel med utsläppsrätter har lägre utgifter för klimatrelaterade skatter än företag utanför handelssystemet. anför att principen om att förorenaren betalar inte alltid gäller för näringslivet. Näringslivets utgifter för klimatrelaterade skatter utgör en liten del av näringslivets totala kostnader. Enligt var utgifterna för energi- och koldioxidskatter av företagens totala kostnader 2009. Vidare har många företag i praktiken lägre kostnader för klimatrelaterade skatter än vad de betalar in till staten eftersom de klimatrelaterade skatterna är avdragsgilla vid företagens inkomsttaxering. EU:s medlemsstater har ett nationellt handlingsutrymme att besluta om att av utsläppsrätterna inom handelssystemets andra period (20082012) ska auktioneras ut. Auktionering anses av bland annat och vara en bättre tilldelningsmetod än gratis tilldelning, och bidrar till att uppfylla principen om att förorenaren betalar. har, till skillnad från sex andra medlemsstater, valt att inte auktionera några utsläppsrätter. Således har och 20 andra medlemsstater valt att inte auktionera några utsläppsrätter. Både EU:s system för handel med utsläppsrätter och koldioxidskatten innebär att det finns ett pris på koldioxidutsläpp, men företagen i inom handelssystemet har i praktiken betalat mycket lite, i vissa fall ingenting, för utsläppen. Det beror, enligt , på nedsättningar och undantag i de klimatrelaterade skatterna. Det beror också på att de svenska företagen har fått helt gratis tilldelning av utsläppsrätter och att tillgången på utsläppsrätter har varit god eftersom utsläppstaket har varit högt i förhållande till de faktiska utsläppen. belyser vidare effekterna av omläggningen av de klimatrelaterade skatterna 20102015 (prop. 2009/10:41, bet. 2009/10: SkU21, rskr. 2009/10:122). Omläggningen medför i sig att näringslivet beräknas få ökade utgifter för klimatrelaterade skatter med motsvarande ca . Företag inom handelssystemet beräknas totalt sett få minskade utgifter för klimatrelaterade skatter. Företag utanför handelssystemet beräknas få ökade utgifter. Enligt betalar hushållen i skatt per ton utsläppt koldioxid medan företag inom industri och energisektorn betalar per ton. Till följd av skatteomläggningen 20102015 beräknar att hushållens totala utgifter ökar med motsvarande för energi- och koldioxidskatt på bränslen och drivmedel samt fordonsskatt. Den proportionella fördelningen mellan olika hushållstyper påverkas inte nämnvärt. På lång sikt har skatteomläggningen 20102015 inte någon nämnvärd påverkan på ekonomin som helhet. Enligt granskningsrapporten har omläggningen av koldioxidskatten ökat dess kostnadseffektivitet. Den del av skatteomläggningen 2010 2015 som avser koldioxidskatt har enligt analys, som har utförts åt , ökat koldioxidskattens kostnadseffektivitet i förhållande till det nationella klimatmålet utanför handelssystemet. Klimatmålet innebär att utsläppen av växthusgaser ska minska 2020 jämfört med . anser också att regeringens och myndigheternas redovisning inte ger en helhetsbild av kostnader och effekter av klimatrelaterade skatter. Regeringens redovisning till av näringslivets och hushållens kostnader för utsläppen är otydlig och ofullständig. För de klimatrelaterade skatterna har regeringen inte redovisat någon samlad, tydlig bild av fördelningen av kostnader mellan hushållen och näringslivet eller inom näringslivet. Beträffande fördelningseffekter finns det dock vissa begränsade kartläggningar av klimatrelaterade skatter i kontrollstationerna 2004 och 2008. Regeringen har inte heller rapporterat någon samlad bild av hur näringslivets kostnader påverkas av handelssystemet. Det ackumulerade överskottet har motsvarat koldioxidutsläpp och har bedömts av varit värt för åren 20052010. anser att det skett en betydande förmögenhetsöverföring som regeringen inte har rapporterat såvitt avser överskottets storlek eller värde. Avsaknaden av rapportering av utgifter och kostnader för klimatrelaterade skatter och utsläppsrätter medför att regeringen inte heller har rapporterat den samlade effekten av dessa. I granskningsrapporten anges att regeringen inte har utpekat någon myndighet eller något departement som ska ansvara för samlad rapportering av kostnader och effekter av de klimatrelaterade skatterna, handelssystemet eller samspelet mellan dessa styrmedel i förhållande till utsläppen. En orsak till att det saknas en sammanhållen bild, förefaller vara att ingen har ett helhetsansvar för att rapportera denna. Myndigheterna har kartlagt effekter av klimatrelaterade skatter som skatteomläggningen 20102015 medför i vissa delar, men övergripande sammanställning och analys saknas. anger att regeringens återrapportering fokuserar på 2020-målet. Regeringen har inte preciserat någon bana för hur den långsiktiga visionen till 2050 ska uppfyllas. Dock har regeringen gett i uppdrag att ta fram en färdplan för ett utan Skr. 2011/12:150 nettoutsläpp av växthusgaser 2050. Regeringen har också tillsatt en särskild referensgrupp för dialog om regeringens mål för ett utan nettoutsläpp . är det inte möjligt att följa de klimatrelaterade skatternas faktiska bidrag till etappmålet 2020. Uppföljningen av 2020-målet försvåras ytterligare av att rapportering av utsläpp från verksamheter utanför handelssystemet delvis är svår att följa. Vidare är allmänna jämviktsmodell EMEC otillräcklig för att analysera fördelningseffekter av handelssystemet, bland annat eftersom branscherna i modellen inte är uppdelade mellan den handlande och den icke handlande sektorn. lämnar följande rekommendationer till regeringen, för att åstadkomma en bättre analys och rapportering: Regeringen bör samlat rapportera hur stora förorenarnas kostnader för klimatrelaterade skatter och utsläppsrätter är i förhållande till utsläppens storlek. Rapporteringen bör omfatta näringslivet och hushållen, olika hushållstyper, olika branscher inom näringslivet samt den handlande och den icke handlande sektorn. En sådan rapportering är viktig för att kunna bestämma ändamålsenlig sammansättning och omfattning av olika svenska styrmedel så att klimatmålet kan nås till rimliga kostnader. Den är också viktig för att till exempel bedöma om kompensationskrav från olika grupper är välgrundade och om det finns risk för koldioxidläckage. Därutöver behövs underlag för förhandlingar om utformningen av EU:s handelssystem för kommande handelsperioder. Regeringen bör säkerställa att myndigheterna lämnar underlag till regeringen som möjliggör en sådan rapportering. Regeringen bör peka ut ett tydligt ansvar för samordning av kontinuerlig datainsamling, analyser och samlad rapportering av kostnader för och effekter av de klimatrelaterade skatterna, handelssystemet för utsläppsrätter och samspelet mellan dessa styrmedel i förhållande till utvecklingen av utsläppen. Detta behövs eftersom de analyser som görs är fragmentariska och inte ger den övergripande bild som skulle behövas för att fatta välgrundade beslut så att klimatåtgärderna kan bli mer effektiva. Samordningsansvaret bör pekas ut så att arbetet med att precisera och bygga upp nödvändigt statistiskt underlag och relevanta analysverktyg säkerställs till den fördjupade rapporteringen i Kontrollstation . 3 Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen instämmer delvis i iakttagelser. som belyser fördelningseffekter av regeringens politik är viktiga. I framgår att det är begränsade långsiktiga effekter av den skatteomläggning som granskas, både för näringslivet och för hushållen. Regeringen vill framhålla att arbetet med denna skatte- omläggning fokuserade på att dels ta fram principer för utformning av effektiva skatter på klimat- och energiområdet, dels förändra skattesystemet så att det skulle bli mer träffsäkert och ändamålsenligt. Skatteomläggningen förväntades inte medföra några stora effekter på ekonomin som helhet. Klimat- och energipolitiken är dock områden med potentiellt stora fördelningseffekter och regeringen anser att det därför finns anledning att se över behovet av ytterligare analys, samordning och insamling av data. Enligt betalar hushållen i skatt per ton utsläppt koldioxid medan företag inom industri- och energisektorn betalar per ton. Dessutom har företagen som ingår i EU:s handelssystem med utsläppsrätter fått ett sammanlagt överskott på motsvarande enligt beräkningar och bedömningar. ställer frågan hur detta förhåller sig till principen om att förorenaren betalar. Regeringen anser att principen om att förorenaren betalar är en riktig utgångspunkt för miljö- och klimatpolitiken. I beloppen per ton respektive per ton ingår koldioxidskatt samt energiskatt på både el och bränslen. Av dessa skatter endast koldioxidskatten direkt motiverad av klimatpolitiska skäl. Den generella koldioxidskattenivån i motsvarar per ton. Den större andelen av utgifterna för hushåll, som redovisar, härrör alltså från energiskatten. För koldioxidskatten gäller principen om att förorenaren betalar i stor utsträckning. Den skatteomläggning som studerat beslutades av . Beslutet innebar en minskning av nedsättningar av koldioxidskatten för bl.a. industri utanför handelssystemet samt jord- och skogsbruk (prop. 2009/10:41, bet. 2009/10:SkU21, rskr. 2009/10:122). Här följs och förstärks principen om att förorenaren betalar i praktisk politik. En betydande del av de skillnader i klimatrelaterade kostnader som pekar på beror på att industrin inom handelssystemet inte betalar någon koldioxidskatt som utsläppsrättspriset varit lågt. Till skillnad från verksamheter utanför handelssystemet regleras utsläppen inom handelssystemet på EU-nivå. Detta system är centralt för uppfyllelsen av EU:s energi- och klimatmål. I handelssystemet ingår bland annat energiintensiva industrier och energisektorn. Handelssystemet sätter ett tak för utsläppen av koldioxid. Eftersom taket är lägre än de framtida utsläpp som skulle uppstå vid business as usual från de anläggningar systemet omsluter skapas en knapphet och ett pris på utsläppsrätter. Genom att marginella åtgärdskostnader utjämnas mellan olika anläggningar i systemet kan kostnadseffektivitet uppnås inom handelssystemet. Handelssystemets funktionssätt innebär att klimatrelaterade skatter inom handelssystemet inte påverkar volymen av sektorns utsläpp av koldioxid. Om ensidigt gör skattehöjningar omfördelas utsläppen endast mellan anläggningar inom handelssystemet. Ensidiga nationella skatter eller andra åtgärder innebär att nationella åtgärder med högre kostnader tränger undan andra billigare åtgärder på andra håll i systemet. Nettoeffekten blir att priset och effektiviteten i systemet försvagas och att anläggningar i mindre ambitiösa medlemsstater gynnas. Det låga priset på utsläppsrätter kan vara problematiskt om det består eftersom incitamenten för investeringar i teknik med låga koldioxidutsläpp blir svaga, men nationella koldioxidskatter inom handelssystemet är inte en effektiv motåtgärd. beskrivning och kritik rör huvudsakligen handelssystemets uppbyggnadsperiod. I nästa handelsperiod med start kommer till att börja med av utsläppsrätterna att auktioneras ut. Denna andel avses därefter öka över tiden. Den energiintensiva industrin kommer dock fortsatt att tilldelas gratis utsläppsrätter utifrån riktmärken som baseras på de mest koldioxideffektiva anläggningarna inom respektive sektor. Däremot kommer merparten av utsläppsrätterna att auktioneras ut för energisektorn. I sammanhanget är det viktigt att notera att tilldelningsprincipen inte påverkar handelssystemets effektivitet, utan endast får effekter på kostnadsfördelningen. Det historiska överskott av gratis tilldelade utsläppsrätter som redovisar härrör från årliga redovisning. Denna redovisning görs som en avräkning mot faktiska utsläpp för anläggningar inom systemet. Överskottet har enligt inneburit en förmögenhetsöverföring till svenska företag med . Regeringens bedömning är att överskottet uppkommer dels genom att den ekonomiska utvecklingen varit svagare än förutsett, dels som ett resultat av företagens anpassning till att ett knapphetsvärde uppkommit på utsläppsutrymme inom systemet. Regeringen anser därför att beloppet inte kan anses som en förmögenhetsöverföring. efterlyser en samlad redovisning av näringslivets kostnader för koldioxidbeskattning och utsläppsrätter. I dessa styrmedels funktion ligger att enskilda företag förhåller sig till ett givet pris. Med utgångspunkt i uppskattade kostnader anpassar företagen produktionen, utan att sådana kostnader behöver redovisas till eller uppskattas av staten. En ändamålsenlig användning av styrmedel utgår ifrån hur företag och hushåll reagerar på marginalen, dvs. att incitament ges till att minska utsläpp oavsett hur mycket företag och hushåll totalt släpper ut. Koldioxidskatten utanför handelssystemet bör i allt väsentligt vara heltäckande på så sätt att alla hushåll och företag möter samma kostnad för att släppa ut ett ton koldioxid (prop. 2009/10:41, bet. 2009/10:SkU21, rskr. 2009/10:122). Eftersom företag möter olika kostnader för utsläpp av koldioxid i olika länder uppstår risken för koldioxidläckage. Vid risk för koldioxidläckage finns skäl att differentiera priset på koldioxid samt till att tilldela vissa industrier utsläppsrätter gratis eller med andra metoder motverka icke önskvärt koldioxidläckage. Företag som producerar homogena varor för världsmarknaden till ett världsmarknadspris har små möjligheter att föra över kostnader på konsumenterna. Inom sådana branscher kan små kostnadsökningar leda till betydande tapp i marknadsandelar. Följden kan bli ett koldioxidläckage. uppger också att uppskattningar av utsläppen utanför handelssystemet är svåra att följa. Statistiken uppdateras kontinuerligt av . De svårigheter anger sig ha med att följa uppskattningarna kan hänga samman med att utsläppen från verksamheter utanför handelssystemet minskat över tiden genom att utsläppshandelns omfattning vidgats. Regeringens åtgärder med anledning av Regeringen anser att principen om att förorenaren betalar är en riktig utgångspunkt i miljö- och klimatpolitiken. Koldioxidskatten kommer därför att vara ett centralt styrmedel även utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter. För verksamheter inom handelssystemet kommer det pris som detta system skapar utgöra det primära styrmedlet för att stimulera utsläppsminskningar. Regeringen fortsätter arbetet med att samordna de ekonomiska styrmedlen på klimat- och energiområdet så att den önskvärda styrningen blir mer samhällsekonomiskt effektiv och leder till att de klimat- och energipolitiska målen uppnås. Det fortsatta analysarbetet har hög prioritet inom . Regeringen kommer att särskilt bedöma styrmedlens effektivitet och om behov finns av kompletteringar, dels för arbetet till 2020 vid kontrollstation 2015, dels i det mer långsiktiga arbetet med en färdplan till 2050 och visionen om inga nettoutsläpp av växthusgaser 2050. pågår ett utvecklingsarbete med syftet att bättre följa upp fördelningseffekter av energi- och koldioxidbeskattningen. I det internationella arbetet verkar kraftfullt inom EU för att det gällande energiskattedirektivet ska ändras. EU har ett föråldrat energiskattedirektiv som inte är samordnat med andra mer antagna EU-mål på klimat- och energiområdet. Om energiskattedirektivet inte ändras blir det svårare och medför högre kostnader för EU att nå de uppsatta målen. Kommissionen har lagt ett förslag till ändrat energiskattedirektiv. En del av förslaget är att det blir obligatoriskt för alla EU:s medlemsstater att införa koldioxidskatt för verksamheter utanför EU:s system med handel för utsläppsrätter. Kommissionens förslag diskuteras i rådet. pekar på att liksom huvuddelen av medlemsstaterna, med sex undantag, avstått från att utnyttja optionen att auktionera av tilldelningen under andra perioden (20082012). har dock, under andra perioden, reserverat fri tilldelning till industrin som är utsatt för internationell konkurrens. Energisektorn är däremot hänvisad till marknaden för inköp av utsläppsrätter. För den period som inleds 2013 har regelverket harmoniserats på EU-nivå och fördelningen av utrymme styrs av företagens specifika utsläpp per produkt. Detta fördelningssätt gynnar svenska företag och ska inte ses som ett yrkande av regeringen på ökat utrymme för utsläpp. Över tiden förutsätter regelverket nu att andelen utsläppsrätter som auktioneras ökar. Denna ökning kommer att leda till ökat medvetande om kostnaderna för utsläpp och att principen om att förorenaren betalar följs i större utsträckning. Regeringen arbetar kontinuerligt med att förtydliga utsläppsrappor- Skr. 2011/12:150 teringen och göra uppskattningar av utsläppen utanför handelssystemet enklare att följa. Det anför om ansvar för samordning av analyser och samlad rapportering samt samspelet mellan styrmedel i förhållande till utsläppen är angeläget. Regeringen anser därmed att granskningsrapporten är slutbehandlad. Klimatrelaterade skatter Vem betalar? (RiR 2012:1) GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT Klimatrelaterade Vem betalar? är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978 91 7086 273 1 rir 2012:1 foto: nynas ab form: ad&d tryck: interntryckeri, 2012 GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT KLIMATRELATERADE SKATTER VEM BETALAR? GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Klimatrelaterade skatter Vem betalar? har granskat användningen av klimatrelaterade skatter, som är betydande styrmedel för att nå klimatmål. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , , , , , , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser som avser regeringen och berörda myndigheter och rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsledare och programansvarig har medverkat vid den slutliga handläggningen. Regeringen, , , , , , och KLIMATRELATERADE SKATTER VEM BETALAR? GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT Granskningens bakgrund och inriktning Bakgrund och motiv till granskning Centrala termer och begrepp Redovisning av utsläpp och styrmedel Klimatrelaterade skatter och handelssystemet Vem betalar för utsläppen? Fördelning av koldioxidutsläpp och klimatrelaterade skatter Förändringar av styrmedel balanseras mot varandra Näringslivets utsläpp och utgifter för dem Hushållens utgifter för utsläpp Effekter av skatteomläggningen 20102015 4Regeringens och myndigheternas redovisning av Regeringens analyser och redovisning av effekter Regeringens rapportering i förhållande till målen Myndigheternas analyser och redovisning av effekter Utgifterna för klimatrelaterade skatter är ojämnt fördelade 5.2Regeringens och myndigheternas redovisning ger ingen helhetsbild av kostnader och effekter av klimatrelaterade skatter Regeringens återrapportering fokuserar på 2020-målet Klimat- och energipolitiska mål Priser på utsläppsrätter i EU:s handelssystem SCB:s fördelningsanalytiska statistiksystem för inkomster och transfereringar (FASIT) SCB:s företags- och individdatabas () Övriga metoder (utsläpp och tilldelning) KLIMATRELATERADE SKATTER VEM BETALAR? GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT har granskat användningen av klimatrelaterade skatter, främst energi- och koldioxidskatt. De är betydande styrmedel för att nå klimat- och energipolitiska mål. Kostnadseffektivitet och att förorenaren ska betala är viktiga utgångspunkter för utformningen av de klimatrelaterade skatterna. övergripande slutsatser är att de klimatrelaterade skatterna medför fördelningseffekter, både mellan hushållen och näringslivet, mellan olika typer av hushåll, mellan den handlande och den icke handlande sektorn och mellan olika branscher. Principen om att förorenaren ska betala är en av hållpunkter för skattepolitiken, men den gäller inte fullt ut. Det är stora skillnader i fråga om hur mycket olika förorenare betalar för utsläppen. Klimatrelaterade skatter och handelssystemet för utsläppsrätter är olika styrmedel, men tillsammans har de i praktiken medfört ökade skillnader. Enligt regeringen kan det finnas skäl till avsteg från principen om att förorenaren ska betala om det finns risk för koldioxidläckage, det vill säga att produktion förläggs till länder utan eller med lägre utgifter för utsläpp. Men regeringen har inte analyserat eller rapporterat hur mycket olika branscher har betalat för utsläppen. Regeringens och myndigheternas analyser och redovisning ger ingen samlad och tydlig bild av utgifter för och effekter av de klimatrelaterade skatterna. Därmed saknar myndigheterna, regeringen och underlag för att bedöma om de klimatrelaterade skatterna i kombination med andra styrmedel är kostnadseffektiva och i vilken utsträckning de överensstämmer med principen om att förorenaren ska betala. Vidare saknas underlag för att bedöma risken för koldioxidläckage för olika branscher och delbranscher i .