prop · H00319 · 2012-10-04 00:00:00 — Genom att återta både det avhjälpande och det förebyggande underhållet (alternativ 2) blir synergierna bättre än i alternativ 1, men försvinner den skalfördel som utgörs av synergier bland personal och utrustning mellan det förebyggande underhållet och mindre reinvesteringar och investeringar. Högre effektivitet skulle uppnås om även mindre reinvesteringar inkluderades. En viktig konsekvens av ett eventuellt återtagande är att den kvarvarande marknaden kan bli för liten för att attrahera marknadsaktörerna. Den totala upphandlade underhållsvolymen från framöver antas vara . Av de entreprenörsföretag som sköter underhåll och reinvesteringar innebär detta i exempelvis alternativ 2 att runt två tredjedelar av Infranord AB:s och Strukton AB:s omsättningar försvinner, antaget nuvarande struktur, medan förlorar omkring en tredjedel av sin nuvarande omsättning. För de övriga aktörerna skulle cirka hälften av omsättningen försvinna. Det finns en tydlig risk att den kvarvarande marknaden konsolideras ytterligare, beroende på hur ett eventuellt återtagande görs och vad det omfattar. Med utgångspunkt i ovanstående resonemang bedömer regeringen att ett alternativ med enbart återtagande av avhjälpande underhåll (alternativ 1) inte är försvarbart. Alternativ 2 och 3 (i det senare ingår förutom underhåll även reinvesteringar) är en avvägning mellan önskad skala i den egna verksamheten och risken att villkoren för den återstående marknaden försämras med ökande investeringskostnader som sannolik följd. Regeringen bedömer att även återtagande av avhjälpande och förebyggande underhåll (alternativ 2) är problematiskt. Regeringen bedömer vidare att alternativ 3 är olämpligt då en ännu större volym undantas från konkurrens. Återtagande av underhåll medför risker Ett återtagande av hela eller delar av underhållsverksamheten skulle innebära ett antal praktiska utmaningar att hantera. Först skulle en tids- plan behöva upprättas för utfasning av nuvarande kontrakt. innan samtliga kontrakt skulle vara upplösta är omkring , såvida 2012/13:19 inga kontrakt bryts . Det sistnämnda bedöms därutöver vara förenat med stora kostnader. En risk som kan befaras med att låta kontrakten löpa ut efter ett beslut om återtagande är att incitamenten för entreprenörerna att satsa på långsiktiga förbättringar, innovation och utveckling, utbildning av personal och produktivitetsförbättring minskar kraftigt. Denna risk kan delvis hanteras genom att återtagandet sker successivt under exempelvis en treårsperiod, under vilken delar av kontrakten bryts och tar över verksamheten allt eftersom den egna kompetensen och organisationen hunnit byggas upp, samt att skapar en kapacitetsbuffert i syfte att kunna ta över underhåll som inte fungerar tillräckligt bra . Parallellt skulle en uppdelning av bli aktuell, med en separering av (re)investeringsverksamheten från underhållet beroende på val av återtagandealternativ. Delar av bolaget skulle behöva integreras i organisation. Det skulle krävas rekrytering av nödvändig kompetens, internutbildning av personal samt integration av den nya organisationen för att säkerställa en smidig övergång i regi. Slutligen skulle nya affärsrelationer med leverantörer behöva skapas. Vilken omfattningen blir beror på vald återtagandemodell, vilket också påverkar behovet av entreprenörskontrakt. Konsekvenser av återtaget utförande av underhåll Variabler som har koppling till hur underhållet organiseras ger konsekvenser för kostnad, kvalitet, effektivitet, säkerhet och marknadsutveckling. Effekter av återtagande av underhåll till regi Kostnader som skulle kunna påverkas av en förändrad organisering kan delas in i direkta engångskostnader och löpande långsiktiga effekter. Av de direkta engångskostnaderna skulle ett antal kostnader tillkomma inom sex områden: förtida lösande av kontrakt allt eftersom underhållet tas över när kompetens och organisation byggs upp, uppbyggande av en kapacitetsbuffert för att hantera produktionsbortfall orsakat av exempelvis minskad effektivitet hos entreprenörer, personalbortfall och minskade investeringar i maskinell utrustning, arbetstid för ledning för att hantera frågor som är kopplade till omorganiseringen, samt arbetsträning (t.ex. nya rutiner och metoder) för tillkommande personal, rekrytering och utbildning av ny personal, uppgradering och utökning av it-system, samt rådgivning och konsulttjänster inom ledning, revision, juridik samt kostnader för marknadsföring, information och omskyltning etc. Sammantaget bedömer att engångskostnader skulle uppstå som uppskattas uppgå till , där den största posten är lösande av kontrakt . Det är dock svårt att i förhand bedöma den verkliga nivån på dessa, främst eftersom det är svårt att på förhand bedöma hur kontraktsövertagandet exakt skulle gå till. Positiva effekter av ett återtagande skulle kunna vara möjligheten till förenklad taktisk styrning, prioritering och planering. Kostnader för upphandling m.m. skulle också reduceras. Sannolika negativa operativa effekter inkluderar att organisationens och ledningens kapacitet går till att fokusera på förändringsarbetet, snarare än till att utveckla och driva den operativa verksamheten. Efter tillkomst har organisationen fokuserat på att driva ett omfattande förbättringsarbete för att öka beställarkompetensen och främja förbättrad produktivitet inom investerings- och underhållsverksamheten. Att initiera en genomgripande organisationsförändring skulle sannolikt bromsa utvecklingstakten för dessa initiativ. Att bryta den förändringskultur som introducerats med bildande riskerar att bryta en positiv trend. Risken finns att de incitament som skapats för att driva effektivitet minskar. Ser man till säkerhet, effektivitet och kvalitet finns det inga belägg för att dessa blir bättre om man återför underhållet i regi. Det finns inga övertygande skäl för att säkerheten skulle öka vid ett återtagande, eftersom säkerheten inte tycks ha försämrats av konkurrensutsättningen och eftersom de nuvarande aktörerna har tydliga incitament för att arbeta för en hög säkerhet. Man kan ytterligare höja kraven på säkerhet, vilket troligen skulle ge högre kostnader för underhållet, men detta kan göras både om eller externa entreprenörer står för utförandet. Effektivitet kommer av att göra rätt saker till en så låg kostnad som möjligt. Ett återtagande skulle kunna ge ökad detaljstyrning över vilka åtgärder som faktiskt genomförs. är det troligt att ett väsentligt lägre konkurrenstryck och incitament att prestera skulle minska produktiviteten , vilket skulle motverka eventuella besparingar genom minskad administration kring upphandlingar och uppföljning. mäter den tekniska statusen på järnvägs-an- läggningen relativt väl, men det saknas detaljerade fakta om hur väl underhållet utförs, liksom hur väl det fungerade . Ser man till anläggningens ålder, den stora transportvolymen och det höga kapacitetsutnyttjandet så fungerar järnvägen ändå relativt bra. Hade underhållets kvalitet märkbart försämrats efter konkurrensinförandet, borde det ha gett större utslag på punktligheten och antalet störningar. Det är därför svårt att bedöma om kvaliteten skulle bli bättre med utförande i regi. Det är däremot tydligt att förbättrad uppföljning och styrning av kvalitet kan driva fram kvalitetshöjningar, vilket är möjligt både i egen och i extern regi. Påverkan på den återstående entreprenörsmarknaden bör vidare noga övervägas när man diskuterar ett eventuellt återtagande. Det är primärt tre områden som är särskilt viktiga att beakta: effekten på nybyggnations- och investeringsmarknaden och dess aktörer, i syfte att bl.a. avgöra hur attraktiviteten på marknaden för dessa aktörer förändras av ett återtagande, effekten på entreprenörer och underleverantörer av de olika modellerna för återtagande exempelvis i fråga om utveckligen av kompetensutveckling, marknadsattraktivitet och konkurrens samt hur den övergripande utvecklingen av svenskt kunnande inom järnvägsindustrin påverkas, och vad detta skulle ha för effekter för exempelvis teknisk utveckling, innovation, process- och metodutveckling, järnvägsföretagens exportpotential och den vetenskapliga forskningen inom järnvägsområdet. Det är rimligt att anta att investeringsmarknaden minskar i attraktivitet vid ett eventuellt återtagande av underhållsverksamheten eftersom det finns relativt stora synergier och att det kommer att inträffa en marknadskonsolidering på grund av den minskade marknadsstorleken. Detta skulle påverka konkurrensen på marknaden och kostnader negativt. På kan det argumenteras att kompetensutveckling, innovationstakt och förnyelse av metoder kommer att vara mindre än vad den hade varit i en konkurrensutsatt marknadssituation då drivkrafterna för dessa processer avtar i en monopolsituation. Faktorer primärt oberoende av underhållets organisering Vissa faktorer är huvudsakligen oberoende av hur järnvägens underhåll organiseras. nivån på och ambitionen med underhållet som ytterst beslutas av , möjlig tidsmässig planering av underhållet, exempelvis hur mycket tid som avsätts till underhåll i trafikschemat, styrt bl.a. av trafikintensitet och kapacitet i spåren samt hur väl man lyckas utveckla planeringen, samt den strategiska styrningen av underhållet, exempelvis hur olika tillgångsslag eller banavsnitt ska prioriteras baserat på bl.a. effektsamband och tillståndsmätning. Dessa faktorer, som alltså inte primärt är beroende av hur underhållet av järnvägen organiseras, är de som spelar störst roll för tillståndet på järnvägen. Därmed ska dock inte bortses från den långsiktiga påverkan som en effektiv organisation har för det långsiktiga underhållet av järnvägssystemet. 8 Regeringens sammanfattande bedömning Skr. Regeringen har lagt grunden för en mer effektiv statlig verksamhet inom transportområdet. har varit att förstärka och samla de verksamheter som svarar för statens kärnuppgifter och bolagisera konkurrensutsatt verksamhet som inte bör bedrivas i myndighetsform. Denna inriktning har visat tydliga tecken på att vara framgångsrik, men också att förändring av denna om- fattning måste få ta tid och att uthållighet i förändringsarbetet krävs. effektiviseringar genom tydligare roller och konkurrensutsättning som uppnåtts inom vägsektorn påbörjades och förbättringar sker Innan en välgrundad utvärdering kan göras bör åtminstone en upphandlingscykel vara genomförd och uppföljd, dvs. Att bryta den pågående effektiviseringen av transportsektorn i form av återtagande av drift och underhåll av järnvägens infrastruktur är för- knippat med risker. Oavsett om kontrakten får löpa ut eller bryts finns stora risker med snabbt avsvalnande intresse från utförarens sida, inte minst kan kompetensflykt orsaka allvarliga situationer i den dagliga verksamheten under övergångsfasen. byggas upp inom och en stor del av dess ledningskapacitet måste ägnas åt detta. Det finns en överhängande risk för att de kraftsam- lingar som måste göras för att möta järnvägens stora utmaningar av- mattas i hög grad. Det nu pågående förbättringsarbete som bedrivs mellan och järnvägens aktörer riskerar att allvarligt tappa Ett av de viktigaste områdena är att utveckla ett effektivt samspel mellan de skilda aktörerna så att resenärer och transportköpare upplever järnvägen som ett effektivt, tillförlitligt och säkert transportslag på samma sätt som exempelvis flygsektorn där ett stort antal skilda opera- törer samverkar smidigt och friktionsfritt. En fortsatt ökad produktivitet och innovationsgrad är ett av regeringens Alltför stor del av anslagen till underhåll och in- vestering har tidigare ätits upp av kostnadsökningar som varit avsevärt större än prisutveckling i övrigt. Den av regeringen tillsatta Produktivi- tetskommittén lämnade sina förslag till åtgärder för att öka produktiviteten i anläggningsbranschen (se betänkandet SOU 2012:39). Regeringen avser att återkomma i detta ärende. Inriktningen är att de medel som anslås till transportinfrastrukturen ska ge så mycket nytta som Ett återtagande av drift och underhåll till att utföras i regi medför avsevärda organisationsförändringar och riskerar att pågående effektiviseringsarbete inom transportsektorn tappar kraft. verkets rapport visar är förändringen också förknippad med stora risker liksom med stora kostnader. anger att även om en kostnads- uppskattning på är behäftad med stora osäkerheter är det ändå en tillräckligt stark indikation på att det är fel väg att gå. Regeringens inriktning är att fortsätta den inslagna vägen mot ökad effektivisering inom transportsektorn. Målet är att få mesta möjliga nytta för anslagna medel till infrastrukturen genom fortsatt konkurrensutsätt- ning av de verksamheter som är lämpade för detta. understryka vikten av att i sin roll som beställare av drift, underhåll och investeringar bygger upp behövlig kompetens för att säkra leverans av ett effektivt, säkert och samordnat statligt transportsystem. har enligt sammantaget utvecklats väl men har verksamheten drabbats allvarligt av bristande kapacitet och av eftersatt underhåll samt även i viss mån av de vädermässigt svåra vintrarna 2009/10 och 2012/11. Även kapacitetsutredning ger stöd för detta. Regeringen har beaktat det inkomna underlaget och föreslår i den presenterade budgetpropositionen (prop. 2012/13:1, utg.omr. 22) stora satsningar på att ta igen tidigare försummelser inom järnvägens underhåll och även öka kapaciteten på kritiska sträckor, vilket även kommer att ytterligare preciseras i den kommande infrastrukturpropositionen som regeringen avser att presentera för . För att dessa nödvändiga satsningar på järnvägen ska kunna genomföras så snabbt och effektivt som möjligt framstår medvetet framkallade störningar i form av organisationsförändringar och betydande ändringar i marknadens funktionssätt som olämpliga. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: Statsministern , ordförande, och statsråden , , , , , , , Adelsohn , , , , , Hatt, Ek, , Regeringen beslutar skrivelse 2012/13:19 Utförande av drift och underhåll av järnväg