prop · H00330 · 2012-10-11 00:00:00 — Anslagen bör öka med 2014 och med ytterligare 2016. Därmed beräknas anslagsnivån bli högre 2016 än 2012. Skälen för regeringens bedömning: Ryggraden i forskningen vid svenska universitet och högskolor är de statliga anslagen till lärosätena för forskning och forskarutbildning. Det är lärosätena som bär den nyfikenhetsstyrda grundforskningen men också delar av den behovsmotiverade forskningen. Staten ska ställa höga krav på att den forskning som bedrivs håller hög kvalitet och att den kan bidra till samhällets utveckling, offentliga verksamheters effektivitet och näringslivets konkurrenskraft. Den största delen av den statliga forskningsfinansieringen går till universitet och högskolor i form av de direkta anslagen. Att så sker är rimligt med utgångspunkt i att lärosätena bör ha ett stort eget handlingsutrymme för bedömningar och prioriteringar av vilken forskning som ska bedrivas och för hur den ska genomföras. Men det ställer också stora krav på lärosätena att använda dessa betydande resurser så att högsta möjliga kvalitet kan uppnås. Ledningarna behöver också ta ansvar för att det internt inom lärosätena finns system för kvalitetsutveckling av forskningen. Publicering innebär att forskningen har granskats och är därför en viktig del av kvalitetsbedömningen. Ett särskilt problem är, som framgår av avsnitt 5, att stora delar av den forskning som publiceras av olika universitet och högskolor aldrig citeras. Även vid de främsta svenska lärosätena är det relativt stora andelar av de publicerade artiklarna som inte citeras, och vid vissa lärosäten gäller det till och med majoriteten av publiceringarna. Att en stor andel av svensk forskning inte citeras är ett tecken på att forskningen inte håller en tillräcklig kvalitet. Vid många framstående utländska lärosäten finns det utvecklade system för uppföljning och utveckling på individnivå där lärosätenas ledningar på verksamhetsnivå med jämna mellanrum går igenom prestationer och planering för såväl yngre forskare som mer seniora. Citerings- och publiceringsuppgifter kan då vara en utgångspunkt, men sådana uppgifter måste självfallet kompletteras med andra mått för att ge en bra bild av en enskild forskares prestation. Denna typ av system kan vara ett gott exempel på arbete med lärosätenas kvalitetsutveckling av forskningen på individnivå. Ledningarna för universitet och högskolor behöver dessutom i högre utsträckning ta ansvar för att utfallet av utvärderingarna får genomslag genom t.ex. ökad finansiering av den forskning som presterar väl framför den forskning som inte bedöms hålla tillräckligt hög kvalitet eller ha någon förbättrings- eller utvecklingspotential. Det finns internationell forskning som visar att ledarskapets kvalitet vid universitet och högskolor har stor inverkan på kvaliteten på såväl utbildning som forskning. Det finns dock ytterst lite, och i den mån den Prop. 2012/13:30 finns splittrad, information om hur ledarskapet på svenska universitet och högskolor ser ut. Regeringen har för avsikt att under innevarande mandatperiod utreda ledarskapet (inkl. styrelsernas roll och sammansättning) vid svenska lärosäten. Utredningen ska bl.a. behandla hur ledarskapet, med särskilt fokus på rektorsnivån, är organiserat vid lärosätena och ge vägledande principer vid tillsättningar av ledande befattningar. och högskolor är starkt beroende av externa medel. Med externa medel avses medel som forskarna får beviljade efter ansökan till en forskningsfinansiär. var av de totala intäkterna för forskning och utbildning på forskarnivå intäkter av forskningsbidrag, dvs. Många enskilda forskare och forskargrupper kan vara uteslutande beroende av externa bidrag. Sådana bidrag är en viktig kvalitetsdrivande faktor, men ett allt för stort beroende av externa medel ger också en osäkerhet och en kortsiktighet som försvårar såväl lärosätenas som enskilda forskares långsiktiga planering. Risktagandet i forskningen blir för litet och satsningar sker i stället på forskning där forskaren med säkerhet kan visa resultat när det är dags att söka nya medel. Att göra ansökningar tar dessutom i många fall en stor del av arbetstiden för den enskilde forskaren. Ett ökat beroende av externa medel kan också bidra till att resurser binds i alltför stor utsträckning genom att många forskargrupper bygger upp reserver som säkerhet för att möta risken att kommande ansökningar om medel inte bifalls. Genom de direkta anslagen skapas möjlighet att ge goda villkor för forskare i form av en tryggare finansiering och fler anställningar. Anslagen fyller också en viktig funktion för att möjliggöra ett risktagande där det krävs större långsiktighet än vad kortare projektbidrag kan ge. Det är därför viktigt med en fortsatt kraftfull satsning på anslagen för forskning och forskarutbildning till universitet och högskolor . Anslagen för forskning och forskarutbildning till universitet och högskolor bör därför öka med 2014 2016 exklusive riktade satsningar, se vidare avsnitt 9.2, 9.4, 10.2.2, 10.2.3 och 10.6. Anslagen bör öka med 2014 och med ytterligare 2016. Därmed beräknas anslagsnivån bli högre 2016 än 2012. För att stärka vårdforskningen vid och Sophiahemmet högskola bör bidragen till dessa ökas med 7 respektive vardera . 6.2Fördelning av resurser för forskning och forskarutbildning 6.2.1Fördelning av resurser efter kvalitet I propositionen Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50, bet. 2008/09:UbU4, rskr. 2008/09:160) presenterades ett nytt system för fördelning och omfördelning av forskarutbildning som har den tydliga utgångspunkten att delar av forskningsanslagen bör tilldelas efter kvalitet. Syftet med modellen är att premiera kvalitet i forskningen samt att ge ledningarna vid universitet och högskolor incitament att vidta åtgärder för att öka kvaliteten och konkurrenskraften i den forskning som utförs vid lärosätena. beaktar också samverkan genom att externa medel i många fall tilldelas för detta ändamål. Modellen innebär att nya medel fördelas och att av de befintliga anslagen omfördelas med hjälp av kvalitetsindikatorerna publiceringar och citeringar samt externa medel för forskning, det som i propositionen Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50) benämndes indikatorerna vetenskaplig produktion och citeringar respektive externa medel. Med hjälp av modellen har 1,5 miljarder kronor i nya forskningsanslag fördelats . I den omfördelning som presenterades i budgetpropositionen ingick av de befintliga anslagen för forskning och forskarutbildning enligt nivå. Därefter har utfallet av tidigare års omfördelning och av de nya medel som tilldelats lärosätena ingått i omfördelningen . De tillskott som vissa lärosäten har fått för strategiska forskningsområden har inte ingått i För att garantera alla lärosäten en basresurs till forskning och forskarutbildning har respektive universitet och högskola garanterats ett belopp motsvarande per helårsstudent som inte har ingått i omfördelningen (antalet helårsstudenter som lärosätet avräknade från De lärosäten som inte nådde upp till denna nivå 2008 kompenserades. I kvalitetsindikatorn publiceringar och citeringar ingår för publiceringar andelen artiklar av det totala antalet artiklar från svenska universitet och högskolor och för citeringar mäts de sammanlagda genomsnittliga medelciteringarna för varje lärosäte. citeringarna mäts som antalet citeringar för en artikel dividerat med medelvärdet av citeringar inom varje område. I kvalitetsindikatorn externa medel för forskning ingår bidrags-, avgifts- och uppdragsintäkter, (prop. 2008/09:50). stiftelser knutna till lärosäten eller från Kammarkollegiet ingår inte i indikatorn externa medel för forskning. intäkt från inom områden med anknytning till och () inte inkluderats. Kvalitetsindikatorn publiceringar och citeringar beräknas som ett fyraårigt medelvärde och kvalitetsindikatorn externa medel för forskning beräknas som ett treårigt medelvärde (prop. 2008/09:50). publiceringstraditionerna och möjligheterna att få externa bidrag skiljer sig mellan olika vetenskapsområden, viktas de båda indikatorerna så att inte lärosäten med stora inslag av humaniora och samhällsvetenskap och till viss del också naturvetenskap missgynnas. viktningen var den uppdelning av respektive lärosätes anslag på vetenskapsområden som fanns fram . I modellen ingår inte de forskningsvolym som gör det meningsfullt att tillämpa Prop. 2012/13:30 resursfördelningsmodellen. 6.2.2En utvecklad modell för resursfördelning tilldelas universitet och högskolor resurser för forskning och forskarutbildning till viss del baserat på kvalitetsindikatorerna publiceringar och citeringar samt externa medel till forskning. Den nuvarande resursfördelningsmodellen bör i huvudsak behållas oförändrad med vissa justeringar för att ytterligare premiera kvalitet i forskningen. Modellen bör även fortsättningsvis omfatta de lärosäten som ingår. Av de befintliga anslagen för forskning och forskarutbildning fördelas efter dessa kvalitetsindikatorer. Regeringens bedömning är att en större andel av anslagen bör omfördelas för att ytterligare stimulera kvalitetsarbetet vid universitet och högskolor. Regeringen avser att utreda hur ett framtida resursfördelningssystem innefattande kollegial bedömning av forskningens kvalitet och relevans kan utformas, se vidare avsnitt 6.2.4. Omfördelning av en del av anslaget för forskning och forskarutbildning En omfördelning av anslagen för forskning och forskarutbildning leder till att resurser riktas till de universitet och högskolor som har hög kvalitet i sin forskning. Den ger också ytterligare incitament för lärosätena och deras ledningar att vidta åtgärder för att öka forskningens kvalitet och konkurrenskraft. För att premiera hög kvalitet i forskningen bör, i enlighet med den ambition som angavs i den förra forsknings- och innovationspropositionen (prop. 2008/09:50), den andel som fördelas baserat på kvalitetsindikatorerna höjas genom att omfördela av anslagen. Som en konsekvens av denna höjning bör den andel av de ökade anslagen till forskning och forskarutbildning som tillförs omfördelningen höjas från till . Medel för strategiska forskningsområden samt medel som utgår för nationella åtaganden som bör inte ingå i omfördelningen. Nuvarande principer för viktning utifrån respektive universitets och högskolas vetenskapliga inriktning bör behållas. regeringen att indikatorn för publiceringar och citeringar bör behållas Däremot bör indikatorn för externa medel för forskning I dagens resurstilldelningssystem summeras intäkter från avgifter, bidrag och uppdragsforskning i indikatorn för externa medel. Indikatorn bör ändras så att intäkter av avgifter inte ingår i fördelningen. Skälet är att avgifter inte speglar forskningens kvalitet och att avgifter inte fördelas i konkurrens. Forskningsbidrag från stiftelser knutna till lärosätena och från Kammarkollegiet bör liksom inte ingå i beräkningen av indikatorn. I den nuvarande modellen ges indikatorerna publiceringar och citeringar samt externa medel för forskning lika stor vikt, Denna fördelning bör behållas. 2012/13:30 Genom att fördela resurser efter en bedömning av lärosätenas samverkan med det omgivande samhället (se avsnitt 6.3) ges vidare relevans och nyttiggörande av forskningsresultat en ökad betydelse när resurser fördelas. Basresurs och ett garanterat tillskott 2014 I enlighet med den förra forsknings- och innovationspropositionen har flertalet universitet och högskolor garanterats en basresurs om per helårsstudent. Enligt regeringens mening bör basresursen anpassas för att ta hänsyn till utvecklingen av antalet helårsstudenter genom att beräknas på genomsnittet av antalet helårsstudenter 2011 och basresursen bör gälla hela perioden 20132016. Beräkningen av basresursen bör inte heller beröra med tanke på högskolans tillgång till resurser från inom områden med anknytning till och (). Det är angeläget att alla universitet och högskolor får del av de nya resurserna som tilldelas forskningsanslagen. För att säkerställa detta bör alla universitet och högskolor garanteras ett tillskott om till anslagen för forskning och forskarutbildning . i och Försvarshögskolan bör tilldelas ett tillskott om vardera. De universitet och högskolor som inte presterar tillräckligt väl i fråga om de indikatorer för kvalitet som regeringen har ställt upp riskerar att få minskade anslag efter 2014. Förutsättningar att kunna fatta långsiktiga beslut har gett regeringen tillkänna att regeringen bör överväga om systemet för fördelning av anslaget för forskning och forskarutbildning är väl avvägt i relation till målet att varje universitet och högskola ska ha förutsättningar att fatta långsiktiga beslut om sin forskning och att värna lärosätets integritet gentemot samarbetspartners (bet. 2011/12:UbU8, rskr. 2011/12:152). Regeringen vill här framhålla följande. Jämfört med 2009 så har samtliga universitets- och högskolors forskningsanslag ökat. Genom detta har lärosätena fått ökade möjligheter att självständigt fatta beslut om satsningar som ger bättre förutsättningar att koppla forskningsresurser till utbildningen, skapa tydliga forskningsprofiler och ge bättre förutsättningar för forskningssamverkan med hög kvalitet. Den satsning på ökade anslag och det garanterade tillskottet till samtliga lärosäten, som presenteras i denna proposition, ger påtagliga ökningar av forskningsresurserna till flertalet lärosäten som ingår i resursfördelningsmodellen. Sammantaget innebär de satsningar som regeringen presenterar i denna proposition att universitet och högskolor kommer att ha goda förutsättningar för att fatta långsiktiga beslut om sin forskning, och regeringen anser att tillkännagivande därmed har tillgodosetts. Den svenska databasen bör byggas ut Publikationer inom humaniora och delar av samhällsvetenskapen har mycket dålig täckning i den internationella databasen of Science, som används för att få uppgifter om publiceringar och citeringar. I enlighet med utredarens förslag i rapporten resurstilldelning för universitet och högskolor (U2011/7356/UH) bör den svenska databasen byggas ut för att kunna lagra alla publikationer från universitet och högskolor. Data från SwePub möjliggör att även publikationer inom humaniora och samhällsvetenskap kan mätas inför resursfördelningen. bör få i uppdrag att i samarbete med och med lärosätena genom vidareutveckla databasen för att möjliggöra och kvalitetssäkra bibliometriska analyser. Vetenskapliga arbeten publiceras i ökad utsträckning i tidskrifter med öppen tillgång, s.k. open access. Detta kan påverka sättet att publicera forskningsresultat inom såväl humaniora och samhällsvetenskap som inom andra områden. 6.2.3Fördelning av anslagsmedel för 20142016 I tabell 6.1 redovisas en preliminär beräkning av fördelningen av nya medel till anslaget för forskning och forskarutbildning 20142016. Dessutom redovisas en preliminär omfördelning av befintliga resurser . I tilldelningen ingår även medel för att garantera ett tillskott om . Tabell 6.1 syftar endast till att ge planeringsförutsättningar och bygger på de värden för kvalitetsindikatorerna publiceringar och citeringar samt externa medel för forskning, som har använts i den omfördelning av anslag för forskning och forskarutbildning som föreslås i budgetpropositionen (prop. 2012/13:1, utg.omr. Regeringen avser att återkomma med förslag på den slutliga fördelningen och omfördelningen i kommande budgetpropositioner utifrån då aktuella värden för kvalitetsindikatorerna. Beräknade ökningar av anslagen för forskning och forskar- utbildning 20142016 samt omfördelning av -4,0 -1,0 -6,0 -10,5 -1,5 -6,0 -7,5 -10,0 -2,0 -3,5 -4,0 -3,5 -1,0 -1,0 -2,5 -2,0 -4,5 -2,0 -0,5 -1,0 6.2.4Framtida resursfördelningssystem som kan innefatta kollegial bedömning av forskningens kvalitet och relevans Regeringens bedömning: bör få i uppdrag att, i samråd med för arbetsliv och socialvetenskap, för miljö, areella näringar och samhällsbyggande samt Verket för innovationssystem, utreda och lämna förslag till ett resursfördelningssystem som gör det möjligt att fördela anslag till universitet och högskolor innefattande kollegial bedömning av universitets och högskolors kvalitet och prestation i forskning, inkluderande såväl vetenskapliga bedömningar som bedömning av dess relevans och nytta för samhället. Utredarens förslag i rapporten resurstilldelning för universitet och högskolor: Regeringens bedömning överensstämmer inte med utredningens förslag. Utredaren anser att det inte är motiverat att införa kollegial bedömning, s.k. peer review, av forskningen som grund för omfördelning av medel för forskning och forskarutbildning. En sammanfattning av utredarens förslag finns i bilaga 18. Remissinstanserna: Ett antal remissinstanser, bl.a. för arbetsliv och socialvetenskap, , Kungl. , , , , Kungl. , , akademikers centralorganisation, och , delar inte utredarens bedömning. anser att kollegiala bedömningar utgör det bästa sättet att bedöma forskningens kvalitet, att säkerställa dess oberoende och den akademiska friheten samt för att ta hänsyn till den mångfald som präglar forskningens roll och de skillnader som finns mellan olika forskningsområden. Ett flertal remissinsatser, bl.a. , , , , och , anser däremot liksom utredaren att ett nationellt system med kollegial bedömning av forskningens kvalitet inte bör införas. Detta eftersom bl.a. kostnaden för ett sådant system kan bli för hög och att det kan finnas svårigheter att göra pålitliga bedömningar som kan ligga till grund för fördelning av medel. å andra sidan menar att kostnaden ska relateras till den kvalitet i forskningen som utvärderingsmetoden ger. Andra synpunkter som framförs av bl.a. är hur ett nationellt peer review-system kan relatera till de utvärderingar och det kvalitetsarbete som bedrivs vid respektive lärosäte. Remissinstansernas synpunkter på förslagen i fråga om samverkan redovisas i avsnitt 6.3. Skälen för regeringens bedömning: Riksdag och regering har en viktig roll att utforma systemet för att tilldela resurser för forskning till universitet och högskolor på ett sådant sätt att det stimulerar till och skapar förutsättningar för hög kvalitet i forskningen. I samband med den ökade tilldelningen av medel 20092012 beskrevs i propositionen Ett lyft 2012/13:30 för forskning och innovation (prop. 2008/09:50) ett system för fördelning och omfördelning av anslagen för forskning och forskarutbildning som har den tydliga utgångspunkten att delar av forskningsanslagen ska tilldelas efter kvalitet. Vidare aviserade regeringen sin avsikt att utveckla ett system där utvärderingar av kvaliteten inom olika forskningsområden ingår som en viktig del av resurstilldelningssystemet. I propositionen uttalade regeringen även en ambition att utreda hur en bedömning av kvalitet i lärosätenas samverkan med omvärlden kan vara en del av resurstilldelningssystemet. Det system för resursfördelning som infördes med anledning av regeringens bedömningar i den ovan nämnda forsknings- och innovationspropositionen bygger på den principiella ståndpunkten att det behövs tydliga incitament för en höjd kvalitet i forskning och att resurstilldelningssystemet bör innehålla sådana incitament. Att basera resursfördelning på indikatorer för kvalitet är ett förhållandevis enkelt sätt att införa ett sådant incitament. Indikatorer är transparenta och kan bl.a. ge lärosätenas ledningar stabila förutsättningar för att styra verksamheten. Likväl visar indikatorer, som påpekades i propositionen Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50), bara vissa aspekter av kvalitet. Det finns risk för att målet blir att visa höga värden på indikatorerna i stället för att sträva efter hög kvalitet som sådan. Vidare passar system med indikatorer olika bra för olika forskningsområden även om indikatorbedömningarna görs separat för olika forskningsområden. Regeringen bedömer att ett system för resursfördelning som innefattar kollegial bedömning bör utredas vidare i syfte att kunna införas , trots att flera remissinstanser påtalat problem med införandet av ett sådant system. Den kollegiala bedömningen bör göras utifrån respektive forskningsområdes förutsättningar med relevant statistik och data som underlag. Ett system som innefattar kollegial bedömning skulle kunna ge en mer sammantagen bedömning där även ett forskningsområdes aktuella potential kan vägas in i stället för att enbart grunda resursfördelningen på historiska data. På så vis kan en mer sammanvägd bedömning av ett lärosätes forskning göras där olika ämnesområden värderas efter sin särart. Ett sådant system belönar kvalitet på ett bredare sätt än dagens fördelningsmodell, är kvalitetsdrivande och kan även ge bra förutsättningar för långsiktig planering på lärosätena. Det är också ett system som passar forskningsområden vars publiceringstraditioner inte fullt ut inkluderas i indikatorer som citeringar och publiceringar samt externa medel. Kollegiala bedömningar kan också ta hänsyn till ett bredare kvalitetsbegrepp än vad enbart exempelvis citeringar och externa medel för forskning kan. Det kan t.ex. ingå bedömningar av olika former av nyttiggörande av forskningsbaserad kunskap. Nödvändiga underlag som återspeglar forskningens kvalitet, resultaten av forskningen och nyttiggörande av forskningsbaserad kunskap bör ingå i den kollegiala bedömningen. System med kollegiala bedömningar har utvecklats för internt bruk av flera av de stora universiteten, bl.a. och . Utredaren påtalar i sin rapport att ett system med kollegiala Prop. 2012/13:30 bedömningar skulle kunna medföra såväl praktiska som principiella Utredarens resonemang har dock ifrågasatts av vissa remissinstanser, bl.a. , för miljö, areella näringar och samhällsbyggande och Kungl. Forskningsråden har redan ett system med kollegial bedömning av ansökningar inom rimliga kostnadsramar och arbetsinsatser för utvärderarna. Liknande system används för utvärderingar av lärosätenas forskning. I sitt remissvar anser att den högre kostnaden för en bedömning gjord av sakkunniga kompenseras av att den leder till forskning av högre kvalitet. Regeringen delar därför inte utredarens slutsatser i dessa delar utan ser i stället skäl att vidare utreda metoder för kollegial bedömning av kvalitet i forskning för resurstilldelning. bör därför få i uppdrag att, i samråd med för arbetsliv och socialvetenskap, för miljö, areella näringar och samhällsbyggande och Verket för innovationssystem, utreda och lämna förslag till ett resursfördelningssystem som gör det möjligt att fördela resurser innefattande kollegial bedömning av universitets och högskolors kvalitet i forskning inkluderande såväl vetenskapliga bedömningar som bedömning av dess relevans och nyttiggörande för samhället. Det bör även ingå i uppdraget att föreslå statistiska data som underlag bl.a. till den kollegiala bedömningen av forskningens kvalitet och relevans. Därutöver bör Verket för innovationssystem få i uppdrag, som beskrivs i avsnitt 6.3, att utarbeta ett system för att fördela medel till universitet och högskolor efter bedömning av kvalitet och prestation i samverkan med det omgivande samhället. Ett sådant system bör utvärderas när det gäller hur lärosätens kvalitet och prestation inom samverkan vad avser forskningens relevans och nyttiggörande kan inkluderas vid bedömning av forskningens kvalitet. Erfarenheterna från Verket för innovationssystem bör vara en viktig del i ett kommande resursfördelningssystem så att metoder och kriterier för bedömning som ska tas fram utformas för att kunna ingå i ett sådant framtida system. En utgångspunkt för kollegial bedömning bör vara att all forskning regelbundet utvärderas med områdesvisa utvärderingar under en cykel som varar fyra till . En fördelning av resurser utifrån sådan bedömning av forskningens kvalitet kan dock inte vara aktuell att införa förrän . 6.3Resursfördelning efter bedömning av kvalitet och prestation i samverkan med det omgivande samhället