prop · H0033 · 2012-09-26 00:00:00 — Elbilar kan dels vara laddhybrider som både har förbränningsmotor och batterimotor och dels vara batterielbilar som enbart drivs med el. Med bilpark avses registrerade svenska personbilar. Växthusgaser är ett samlingsnamn för gaser som bidrar till växthuseekten. Den viktigaste växthusgasen från transportsektorn är koldioxid, andra växthusgaser som regleras av FN:s Kyotoprotokoll är metan, lustgas (dikväveoxid) och vissa uorerade gaser. infrastrukturplanering på väg mot klimatmålen? granskar: hållbar utveckling klimat har fastställt nationella mål för klimat- och transportpolitiken. I detta kapitel ges en bakgrund till de mål som är relevanta för granskningen. I avsnittet redogörs även för planeringsprocessen för infrastruktur, samt för det svenska transportsystemet. 2.1Mål för klimat- och transportpolitik Det internationella samarbetet inom klimatområdet har sitt ursprung i . Klimatkonventionens övergripande mål är att stabilisera halten av växthusgaser i atmosfären på en nivå som förebygger farlig mänsklig inverkan på klimatsystemet. har tillsammans med andra länder ansvar för att det globala målet kan nås.41 Det så kallade tvågradersmålet, om att begränsa ökningen av medeltemperaturen globalt till högst två grader jämfört med förindustriell nivå, har skrivits in i Köpenhamnsöverenskommelsen och erkändes av FN vid klimatmötet i 2010.42 EU:s medlemsstater har tidigare enats om målet. 2.1.2Nationella mål om klimatpåverkan har fastställt nationella miljökvalitetsmål för 16 olika områden,43 varav ett är Begränsad klimatpåverkan. Klimatförändringarna är enligt regeringen den högst prioriterade miljöfrågan.44 Målet om begränsad klimatpåverkan syftar till att uppnå tvågradersmålet, liksom 41En sammanhållen klimat- och energipolitik Klimat, prop. 2008/09:162, s. 22. 42Beslut om detta mål fattades 1996 av . Commission of Communities. (2005). Se även United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) (2010) The Agreements. 43Svenska miljömål - Miljöpolitik för ett hållbart samhälle, prop. 1997/98:145, bet 1998/99:MJU6, rskr 1998/99:183. Svenska miljömål för ett eektivare miljöarbete, prop. 2009/10:155, 2009/10:MJU25. 44En sammanhållen klimat- och energipolitik Klimat, prop. 2008/09:162, s. 17. infrastrukturplanering på väg mot klimatmålen? koncentrationsmålet.45 Innebörden av målet om Begränsad klimatpåverkan förtydligades senast i regeringens miljömålsproposition från 2009.46 För att klara koncentrationsmålet konstaterar regeringen att de globala utsläppen minst måste halveras till 2050 jämfört med och att den industrialiserade delen av världen behöver minska sina utsläpp med 80-95 procent.47 EU slog fast denna målsättning under det svenska ordförandeskapet 2009. Regeringen uppger i klimatpropositionen att yttar fram positionerna i klimatpolitiken. Inriktningen är att inte har några nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären.48 I klimatpropositionen anger regeringen att utsläppen av klimatgaser bör minska jämfört med . Målet gäller den ickehandlande sektorn, som inte ingår i handeln med utsläppsrätter, och innebär en minskning av utsläppen med i förhållande till nivå.49 Detta är inklusive insatser i andra länder, som ska uppgå till en tredjedel av utsläppsminskningen.50 Regeringen har i samma proposition satt upp en långsiktig prioritering att bör ha en fordonsotta som är oberoende av fossila bränslen. Transportsektorn pekas särskilt ut som en sektor med stor potential för utsläppsminskningar.51 Hur stor del av utsläppsminskningarna som ska ske inom transportsektorn har dock inte specicerats av regeringen Efter ett initiativ från Europeiska kommissionen arbetar era medlemsstater, däribland , med så kallade färdplaner för ett utsläppssnålt samhälle år 2050.52 har fått i uppdrag att ta 45Enligt koncentrationsmålet ska klimatpolitik utformas så att den bidrar till att koncentrationen av växthusgaser i atmosfären på lång sikt stabiliseras på nivån högst 400 miljondelar koldioxidekvivalenter. En sammanhållen klimat- och energipolitik Klimat, prop. 2008/09:162. 46Svenska miljömål för ett eektivare miljöarbete, prop. 2009/10:155, s. 85-86. Se även En sammanhållen klimat- och energipolitik Klimat, prop. 2008/09:162. 47En sammanhållen klimat- och energipolitik Klimat, prop. 2008/09:162, s. 17. 48I En sammanhållen klimat- och energipolitik Klimat, prop. 2008/09:162, s. 17 uttrycker inte regeringen explicit vad som avses med nettoutsläpp. I förarbetet (vetenskapliga rådets rapport) ges emellertid viss vägledning. I vetenskapliga rådets redogörelse för relativa förändringar i utsläppsutrymme vid en stabiliseringsnivå på 400 miljondelar koldioxid framgår att de svenska utsläppen behöver minska av nivåer. Vetenskapligt underlag för klimatpolitiken Rapport från Vetenskapliga rådet för klimatfrågor (2007:3). 49Sedan 2005 nns ett system inom EU där vissa industrisektorer, samt el- och värmeproducenter inom den så kallade handlande sektorn, handlar med rätter att släppa ut koldioxid. Den ickehandlande sektorn styrs till skillnad från den handlande sektorn enbart nationellt med olika styrmedel, till exempel skatter, avgifter och lagar. Sektorn innefattar transporter, jordbruk, bostäder och lokaler, avfall samt viss industri- och energiverksamhet. 50Den del av utsläppen som ska ske utomlands sker i form av investeringar i andra EU-länder eller genom exibla mekanismer som CDM (Clean Development Mechanism). En sammanhållen klimat- och energipolitik Klimat, prop. 2008/09:162. Se även bet. 2008/09:MJU28. 51En sammanhållen klimat- och energipolitik Klimat, prop. 2008/09:162, s. 12. 52Europeiska Kommissionen, Färdplan för ett konkurrenskraftigt utsläppssnålt samhälle 2050, . granskar: hållbar utveckling klimat fram underlag för den svenska färdplanen och i uppgiften ingår att precisera hur utsläppen ska minska över tiden inom olika sektorer.53 ska redovisa underlaget till den svenska färdplanen till regeringen den En delrapport till färdplanen publicerades i februari 2012.54 2.1.3Begränsad klimatpåverkan är en viktig del i de transportpolitiska målen Det övergripande transportpolitiska målet har varit styrande sedan 199855 och bekräftades inriktningsproposition.56 Det övergripande målet för transportpolitiken är att säkerställa en samhällsekonomiskt eektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Under det övergripande målet har regeringen formulerat ett funktionsmål och ett hänsynsmål, med respektive prioriterade områden. Den transportpolitik som regeringen föreslagit och fastställt innebär att funktionsmålet (om tillgänglighet) och hänsynsmålet (som inkluderar målet om begränsad klimatpåverkan) ska väga lika tungt.57 Figur 2: De transportpolitiska målen, med jämbördiga funktionsmål och hänsynsmål Säkerhet, miljö och hälsa Transportsystemet ska ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet, samt vara jämställt. Transportsystemet ska medverka till att ingen ska dödas eller skadas allvarligt. Det ska också bidra till att miljökvalitetsmålen uppnås. Källa: skiss utifrån Mål för framtidens resor och transporter, prop. 2008/09:93, bet 2008/09:TU14 53Enligt regeringen ska underlaget inriktas på att beskriva hur visionen kan åstadkommas på ett kostnadseektivt sätt, via sektorsövergripande klimatinsatser och insatser inom olika samhällssektorer och verksamheter. Uppdrag att ge underlag till en svensk färdplan för ett utan klimatutsläpp , regeringsbeslut . 54Underlag till en svensk färdplan för ett utan klimatutsläpp - delrapport, 2012:6487. 55Transportpolitik för en hållbar utveckling, prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10. 56Den långsiktiga infrastrukturplaneringen utmynnar i en inriktningsproposition, även kallad infrastrukturpropositionen. I denna redovisar regeringen förslag till inriktning av åtgärder i transportinfrastrukturen. Den senast överlämnade inriktningspropositionen är Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt, prop. 2008/09:35, och avser . 57Mål för framtidens resor och transporter, prop. 2008/09:93, bet 2008/09:TU14. infrastrukturplanering på väg mot klimatmålen? Den långsiktiga infrastrukturplaneringen genomförs i två steg, genom inriktningsplanering och åtgärdsplanering. 2.2.1Inriktningsplanering följs av åtgärdsplanering Under inriktningsplaneringen tar trakverken (numera ) fram övergripande analyser över behoven i transportsystemet och vad som kan åstadkommas vid olika anslagsnivåer utifrån riktlinjerna i regeringens direktiv. Myndigheternas analyser redovisas för regeringen, som därigenom får underlag till den så kallade inriktningspropositionen (även kallad infrastrukturpropositionen). Propositionen innehåller förslag till ramar för investeringar, samt drift och underhåll för de olika trakslagen. När har fattat beslut om inriktningsplaneringen följer åtgärdsplaneringen. I åtgärdsplaneringen tas långsiktiga nationella och regionala planer fram för hur infrastrukturen för de fyra trakslagen väg, järnväg, sjöfart och luftfart ska byggas ut och underhållas.58 Trakverken och länen tar var för sig fram konkreta åtgärder och utreder eekterna av att inkludera dessa i planen. Åtgärdsplaneringen utmynnar i trakverkens förslag till nationell plan för transportsystemet.59 En sådan process har just avslutats för . överlämnade trakverken ett gemensamt förslag till trakslagsövergripande nationell plan för utveckling av transportsystemet till regeringen.60 Detta var första gången som trakverken, det vill säga och (numera ), och Transportstyrelsen arbetade fram ett gemensamt förslag till nationell plan för transportsystemet. Länen (länsstyrelser, regionala självstyrelseorgan eller kommunala samarbetsorgan) hade ett motsvarande uppdrag att upprätta förslag till trakslagsövergripande länsplaner för regional transportinfrastruktur.61 58Detta sker cirka var femte år. 59Den nationella transportplanen får bland annat innehålla drift och underhåll av vägar, investeringar i statliga vägar och järnvägar, traksäkerhetsåtgärder, åtgärder för förbättrad miljö längs vägar och järnvägar. 60Den lämnade trakverken en samlad eektbedömning av planförslagen till regeringen, samt en remissammanställning avseende miljökonsekvensbeskrivningen. Åtgärdsplanering för transportsystemet 2010-2021, regeringens skrivelse 2009/10:197. 61Den senaste åtgärdsplaneringen genomfördes i början av 2000- talet och avser åren 20042015. Åtgärdsplaneringen 2010-2021 är också den första åtgärdsplaneringen som omfattas av krav på miljöbedömning (enligt 6 kap 11 §.). Miljömålen i infrastrukturplaneringen; 09-11-23 genomgång och analys, Trivector Trac 2009:78. granskar: hållbar utveckling klimat Den svenska transportinfrastrukturen består av vägnätet, järnvägsnätet, hamnar och farleder samt ygplatser. En stor del av väg- och järnvägsinfrastrukturen är statligt nansierad och står under . Investeringar i svensk infrastruktur har uppgått till eller ungefär en procent av bruttonationalprodukten. Väg- och järnvägsinfrastruktur utgör merparten av dessa investeringar. Kommunala investeringar är betydande främst när det gäller vägnätet, men förekommer även inom övriga trakslag.62 Det svenska vägnätet består av statliga allmänna vägar. Kommunala gator och allmänna vägar uppmäter ungefär 41 600 kilometer.63 Det svenska järnvägsnätet består av trakerad bana (banlängd), huvudsakligen enkelspår.64 Olika transportslag genererar olika mycket koldioxidutsläpp, vilket innebär att mixen av transportslag är viktig för möjligheten att nå klimatmålen. Den enhet som används för att beskriva omfattningen av godstransporter kallas godstransportarbete. Godstransportarbetet mäts i tonkilometer (ton gods multiplicerat med antalet transporterade kilometer). Under 1960- och fram till fördubblades omfattningen av godstransporter på bara ett drygt decennium. har i ett längre perspektiv ökat, men godstransporterna är känsliga för konjunkturutvecklingen,65 vilket avspeglas i guren nedan. 62Infrastrukturinvesteringar i hamn- och yginfrastruktur är oftast kommunala eller privata. Övergripande statistik om transportsektorn, 2009:28, Transportsystemets tillstånd, utmaningar och möjligheter en nulägesanalys, Trakanalys 2011:10. 63Till detta vägnät kan läggas enskilda vägar med statsbidrag och ett mycket stort antal enskilda vägar utan statsbidrag, till största delen så kallade skogsbilvägar. 64Övergripande statistik om transportsektorn, 2009:28. 65Exempelvis oljekrisen och nanskrisen . infrastrukturplanering på väg mot klimatmålen? Figur 3: Godstransporter år 1959-2009, fördelat mellan sjöfart, väg och järnväg (miljarder Källa: Transportarbete 1959-2010, Trakanalys Av guren framgår att det totala godstransportarbetet har ökat kraftigt , år . Det motsvarar en ökning med drygt 130 procent.66 Godstransportarbetet har ökat stadigt och följt utvecklingen av BNP.67 har mängden transporterat gods minskat något mellan1990 och 2010.68 Att transportarbetet ökar vid relativt konstanta godsmängder innebär att godset transporteras allt längre sträckor i genomsnitt. En viktig trend för godstransporterna är att godset transporteras allt längre sträckor och i högre utsträckning på väg.69 Fördelningen mellan transportslagen har förskjutits mot en ökad andel vägtransporter. Vägtransporterna har närapå sexfaldigats . Godstransportarbetet har ökat betydligt långsammare inom järnväg och sjöfart.70 utfördes av godstransportarbetet via sjöfart och en lika stor del genom vägtransporter, medan andelen godstransporter på järnväg har varit relativt stabil, över tid.71 66Anledningen till att statistiken utgår är att det är med statistik från Sjöfarten. Statistik för godstransportarbetet från vägar och järnvägar nns . Lastbilstrak 2009, Trakanalys 2010:3. 67Se Lastbilstrak 2009, Trakanalys 2010:3. 68Mängden transporterat gods har varierat 1990-2010. 69Lastbilstrak 2009, Trakanalys 2010:3. 70Järnvägstransporterna har ökat och transporter på sjöfart har ökat . Transportarbete 1950-2010, Trakanalys. 71Lastbilstrak 2009, Trakanalys 2010:3. granskar: hållbar utveckling klimat Energiintensiteten skiljer sig kraftigt mellan trakslag Energiåtgången för att transportera varor skiljer sig kraftigt åt mellan olika trakslag (vägtrak, sjöfart respektive bantrak). Ökad energieektivitet är enligt regeringen en viktig del i målsättningen att minska transportsektorns koldioxidutsläpp.72 Av guren nedan framgår att energianvändningen per tonkilometer för de transporter som ökar snabbast (godstransporter på väg) är mångdubbelt högre än energianvändningen för transporter på järnväg och via sjöfart.73 Figur 4: Energianvändning per godstransportarbete för olika transportslag, 2000-2009, uttryckt i kWh per transportarbete Vägtrak (lastbil) Sjöfart (båt) Bantrak (tåg) Källa: bearbetning av data från , Indikatorer och beräkningsmetoder för uppföljning av politik för energi. Den enhet som används för att beskriva omfattningen av persontransporter är persontransportarbete, som mäts i personkilometer.74 En personkilometer är lika med en person som färdas en kilometer (antalet personer som färdas multiplicerat med antalet kilometer).75 Totalt sett har persontransportarbetet ökat med i genomsnitt 1990. 72Mål för framtidens resor och transporter, prop. 2008/09:93, s. 36. Se även avsnitt 4.1. 73Den tillfälliga nedgången i energianvändning för godstransportarbete på väg och sjöfart beror enligt på lågkonjunktur ger variationer i fyllnadsgrad. E-post från företrädare för . 74Godstransportarbete och persontransportarbete ska inte blandas ihop med termen trakarbete som avser den totala omfattningen av trak inom ett visst område och (uttrycks i kilometer). 75Tio personkilometer kan vara tio personer som färdas en kilometer eller en person som färdas . infrastrukturplanering på väg mot klimatmålen? persontransportarbetet i och utgör . Av det totala persontransportarbetet på väg utgör transportarbetet med personbil . I jämförelse med vägtrak framstår bantrak som relativt marginell för persontransporter, även om bantraken har ökat något . Figur 5: Persontransportarbete på väg respektive järnväg (miljarder personkilometer) Källa: Transportarbete 1959-2010, Trakanalys77 Stora skillnader i energiintensitet mellan trakslag Energiåtgången för persontransporter skiljer sig, liksom för godstransporter, kraftigt mellan olika trakslag (personbil, buss, bantrak och yg). Därmed har valet av trakslag även stor betydelse för koldioxidutsläppen. Av guren nedan framgår att personbilstransporter, som utgör den stora merparten av persontransporterna, är betydligt mer energiintensiva än persontransporter med buss och tåg.78 Persontransporter med yg är i storleksordningen nio gånger mer energiintensiva än transporter med tåg. Totalt sett utgör dock inrikes yg en liten andel av energianvändningen i transportsystemet.79 Energiintensiteten i de olika transportslagen har endast förändrats marginellt . 76Övergripande statistik om transportsektorn, 2009:28. 77I vägtrak ingår personbil (), buss () och motorcykeltrak (0,). 78Det nns betydande eektiviseringspotential inom respektive trakslag. 79Indikatorer och beräkningsmetoder för uppföljning av politik för energi, 2011:10. granskar: hållbar utveckling klimat Figur 6: Energianvändning per transportarbete för olika transportslag, 2000-2009, uttryckt i kWh per persontransportarbete. Luftfart (yg) Vägtrak (personbil) Vägtrak (buss) Bantrak (tåg) Källa: bearbetning av data från , Indikatorer och beräkningsmetoder för uppföljning av politik för energi, 2011:10. Bilinnehavet har betydelse för vägtransporternas utveckling Tillgången till personbilar påverkar efterfrågan på vägtransporter och har betydelse för utvecklingen av trakarbetet (fordonskilometer) och därmed även för koldioxidutsläppen.80 Av gur 7 nedan framgår att bilinnehavet ökade mycket kraftigt till mitten av , som en eekt av stark ekonomisk tillväxt och ökning av privat konsumtion. har ökningstakten minskat något, men är fortfarande tydlig. registrerades 305 000 nya personbilar i Sverige.81 80Den tröskeleekt som det innebär att skaa en bil gör det intressant att prognostisera bilinnehavet som ett ingångvärde i prognoserna för vägtrakens utveckling. 81Sjätte bästa personbilsåret någonsin , Bil (2011). infrastrukturplanering på väg mot klimatmålen? Figur 7: Antal registrerade personbilar 1920-2011 Källa: SCB och 200782 82 Självstärkande processer i transportsystemet, 2007. granskar: hållbar utveckling klimat 3Planering av infrastruktur- och klimatpolitik Ett viktigt tema i regeringens inriktningsproposition var att infrastrukturplaneringen skulle vara trakslagsövergripande.83 Trakverken (och ) skulle arbeta med en gemensam planeringsram för att med hjälp av samhällsekonomiska analyser planera mot de transportpolitiska målen. Inte minst betonades vikten av att planera för begränsad klimatpåverkan.84 I kapitlet redogörs för trakverkens inytande över prioriteringen av infrastrukturobjekt och hur regeringen styrde åtgärdsplaneringen. Granskningen bygger på intervjuer med företrädare för och , dokumentstudier, samt formella utlåtanden från myndigheterna. Granskningen visar att när trakverkens åtgärdsplanering inleddes hade regeringen redan bundit en stor del av anslaget i den nationella planen till stora infrastrukturobjekt. 3.1Trakslagsövergripande planering för minskad klimatpåverkan 3.1.1Trakslagsövergripande ansats ska bidra till klimatmålen Inför den senaste långsiktiga infrastrukturplaneringen ville regeringen, på ett tydligare sätt än i tidigare planeringsomgångar, att åtgärdsplaneringen skulle vara trakslagsövergripande. Med detta avsågs att transportbehovet skulle vara utslagsgivande för valet av åtgärd, oberoende av trakslag.85 En trakslagsövergripande planering gör det möjligt att komplettera brister inom ett visst trakslag med åtgärder som höjer kapaciteten inom ett annat. 83Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt, prop. 2008/09:35. 84Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt, prop. 2008/09:35. 85Ett väl fungerande transportsystem utnyttjar på ett eektivt, säkert och miljömässigt hållbart sätt alla trakslag, både var för sig och i kombination. Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt, prop. 2008/09:35, s. 21 respektive s. 209. infrastrukturplanering på väg mot klimatmålen? Regeringen angav era skäl till den önskade inriktningen. Det trakslagsövergripande perspektivet bedömdes generera eektiva lösningar på problem med trängsel, liksom ökad robusthet och minskad känslighet för störningar. Vidare ansågs det öka möjligheterna för resenärer och transportköpare att välja det mest ändamålsenliga trakslaget. skäl som regeringen lyfte fram var att den trakslagsövergripande inriktningen bedömdes vara positiv för transportsystemets möjligheter att bidra till uppsatta klimatmål.86 Den gemensamma planeringsramen, de trakslagsövergripande åtgärdsplanerna och inriktningen på att hela resan eller transporten ska fungera med olika trakslag är exempel på synsätt som bedöms skapa förutsättningar för en ökad andel resor och transporter med låg klimatpåverkan.87 Miljö- och jordbruksutskottet tog fasta på regeringens bedömning i betänkandet Riktlinjer för klimatpolitiken och slog fast att ett trakslagsövergripande synsätt är centralt för åtgärdsplaneringen och kan också bättre hantera de samlade miljö- och hälsoaspekterna från transportsystemet.88 Trakslagsövergripande planering säkerställer inte minskade koldioxidutsläpp menar att ett trakslagsövergripande perspektiv i planeringsprocessen är eftersträvansvärt för att på ett kostnadseektivt sätt förbättra möjligheterna att resa och transportera varor.89 Kopplingen till minskade koldioxidutsläpp är dock enligt era expertmyndigheter inte självklar. Flera av regioner menar att en trakslagsövergripande planering kan ge bättre förutsättningar att minska koldioxidutsläppen, men att det inte sker per automatik.90 Myndigheten Trakanalys ser fördelar med en trakslagsövergripande planering, eftersom den underlättar arbetet med att lösa transportproblem genom ett mer eektivt nyttjande av bentlig infrastruktur. pekar myndigheten på att insatser som underlättar mobilitet innebär att resor och transporter ökar, vilket minskar förutsättningarna att nå långsiktiga klimatmål.91 Det trakslagsövergripande perspektivet bör innebära att 86Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt, prop. 2008/09:35, s. 214. 87Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt, prop. 2008/09:35, s. 214. 88Riktlinjer för klimatpolitiken m.m., bet. 2008/09:MJU28, s. 76. 89Strukturerade intervjuer med företrädare för samtliga regionkontor , Intervju med företrädare för , . 90Endast två av sex regioner anser att det är (i hög grad) självklart att en trakslagsövergripande planering leder till minskade utsläpp. 91Formellt utlåtande från Trakanalys, . granskar: hållbar utveckling klimat ett trakslag kan få stå tillbaka för ett annat, om det senare har bättre förutsättningar att uppfylla de transportpolitiska målen. Därmed är det inte självklart att tillgängligheten löpande ska förbättras i samtliga transportslag.92 I ett utlåtande till påpekar att om syftet med en trakslagsövergripande planering endast är att förbättra möjligheterna att resa och transportera varor är denitionen tillfyllest. Men om regeringen vill att den trakslagsövergripande planeringen ska bidra till minskad klimatpåverkan måste dock denitionen kompletteras så att även påverkan på den totala transportvolymen speglas.93 Om infrastrukturplaneringen genererar ökade transportvolymer, särskilt vägtransporter, riskerar koldioxidutsläppen istället att öka med en trakslagsövergripande inriktning, menar Naturvårdsverket.94 3.1.2Gemensam planeringsram för väg- och järnvägsinvesteringar