prop · GZ03120 · 2012-03-20 00:00:00 — Ett tillsynsärende bör också kunna initieras genom att en aktör vänder sig till tillsynsmyndigheten och exempelvis påtalar att han eller hon inte fått se en energideklaration före uthyrning eller försäljning av en byggnad. Även förfrågningar till byggnadens ägare är ett sätt att utöva tillsyn. Tillsyn på plats kan bli aktuellt vid kontroll av att en energideklaration visas på en väl synlig och framträdande plats i de byggnader där detta krävs. Dock finns behov av den särskilda bestämmelsen om att tillsynsmyndigheten ska få tillträde till vissa byggnader och om handräckning som finns i den nuvarande lagen om energideklaration för byggnader. Skälet för detta är att kravet på att visa en energideklaration på en väl synlig och fram- trädande plats uttryckligen endast föreslås omfatta byggnader som ofta besöks av allmänheten (jfr avsnitt 5.1.1). Bestämmelsen om tillträde och handräckning bör därför upphävas. Föreskrifter om utformningen av tillsynen måste kunna anpassas inom inte alltför långa tidsramar till de behov som uppstår för att tillsynen ska fungera så effektivt som möjligt. De bör därför finnas på lägre nivå än i lag. Regeringen bör få ett bemyndigande att meddela föreskrifter om tillsyn av energideklarationer. Normgivningsbemyndigandet bör även omfatta kontrollsystemet som inrättas enligt direktivets krav, se avsnitt 5.1.5. Tillsynen ska utövas av en eller flera myndigheter Utöver utformningen av tillsynen finns även skäl att belysa frågan om vem som ska utöva tillsynen. Enligt den nuvarande lagen ska tillsynen utövas av den eller de kommunala nämnder som fullgör kommunens uppgifter inom plan- och byggväsendet. för analys av tillsynsfrågan hade omkring hälften av kommunerna inte påbörjat sin tillsyn av energideklarationer och det framgick även att flera kommuner gav tillsynen låg prioritet av finansieringsskäl. Detta är inte acceptabelt. En fungerande tillsyn är en garant för att systemet med energideklarationer fungerar. Tillsynen bör pågå kontinuerligt, vara enhetlig och fungera på samma sätt i hela landet inte minst för att syftet med energideklarationerna, som är att minska energianvändningen i byggnader, ska tillgodoses. När tillsynens utformning nu föreslås ändras på ett sätt som gör att den främst kommer att bedrivas genom kontroll av energideklarationsregistret, talar således mycket för att samma myndig- Prop. 2011/12:120 het som hanterar registret också sköter tillsynen. Om tillsynen flyttas till en eller flera statliga förvaltningsmyndigheter behöver det inte längre regleras i lag vem som ska utöva tillsynen. Den eller de myndigheter som ska komma i fråga kan utpekas på förordningsnivå. påpekar i sitt remissyttrande att bestämmelsen med krav på viss informa- tion vid annonsering är av marknadsrättslig karaktär och att tillsynen av att sådana bestämmelser efterlevs normalt handhas av och . I den kompletterande promemorian som remitterades föreslogs därför att det ska bli möjligt för regeringen att bestämma att fler än en myndighet ska utöva tillsyn. Av de remissvar som inkommit framgår att Fastighetsägarna anser att det endast bör finnas en tillsynsmyndighet och hänvisar till mindre positiva erfarenheter från egenkontroll där kontroll ska utföras och redovisas till två myndigheter som också ska ersättas för tillsyn. Även anför att endast en myndighet ska ansvara för tillsynen. Enligt regeringens bedömning går det dock inte att utesluta att det kan bli aktuellt för flera myndigheter att utöva tillsyn över olika delar av energideklarationssystemet. Det bör därför anges i lagen att den eller de myndigheter som ska utöva tillsyn pekas ut i föreskrifter på lägre nivå än lag. I sammanhanget kan omnämnas att och Konsument- verket anför att det bör övervägas om inte hänvisning till lagen om energideklaration för byggnader bör finnas i marknadsföringslagen och vice versa. Regeringen bedömer dock att det inte finns behov av sådana hänvisningar. Risken för otillbörlig marknadsföring är begränsad. Det är uppgiften som finns i energideklarationen om byggnadens energi- prestanda som ska anges i annonsen. Denna uppgift ska tas fram av en oberoende expert och är lätt att kontrollera. Uppgiften kan användas som energideklarationen är giltig, dvs. Vidare är kravet på annonsering bara aktuellt i de fall där det redan finns en energideklaration upprättad. 5.2.3Förtydligande av begreppet kostnadseffektivitet Regeringens bedömning: Begreppet kostnadseffektivitet bör förtyd- ligas i regelverket. Detta bör ske i föreskrifter på lägre nivå än lag. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens Remissinstanserna: , (Energi- myndigheten), (), kommuner och landsting (SKL) och tillstyrker förslaget om hur uttrycket kostnadseffektivitet ska hanteras. myndigheten framhåller att fokus i energideklarationerna ska vara att ge bra förslag på åtgärder som fastighetsägarna kan använda som underlag för bl.a. kommande renoveringar och myndigheten understryker att förslagen ska vara förenliga med övriga tekniska egenskapskrav på SP framhåller att det bör förtydligas vilka ekonomiska para- metrar som ska användas vid bedömningen för att säkerställa att åtgärder inte blir avskrivna i onödan på grund av krav på snabb avkastning. SKL framhåller särskilt att förslag till åtgärder måste hålla hög kvalitet. stad anser att bedömningen av kostnadseffektivitet är komplex och att det kommer att bli svårt att i generella föreskrifter förtydliga begreppet samt att föreskrifterna hamnar på en sådan nivå att det i princip bara är åtgärder med mycket kort återbetalningstid som föreslås. Arkitekter föreslår att man bör överväga att använda begreppet lång- siktigt kostnadseffektivt. Energieffektiviseringsföretagen understryker vikten av ett långsiktigt perspektiv. Skälen för regeringens bedömning I lagen (2006:985) om energideklaration för byggnader används uttrycket kostnadseffektiv. Det anges att kostnadseffektiva åtgärder för att förbättra byggnadens energiprestanda ska lämnas i en energideklaration. Uttrycket kostnadseffektiv fungerar, enligt vissa aktörers uppfattning, som en hämsko för att lämna förslag till energieffektivisering. Frågan om tolkningen av uttrycket kostnadseffektivitet har därför utretts av . Utredningen har visat att kostnadseffektivitet åtminstone indirekt tenderar att tolkas som lönsamhet och att detta tycks leda till att företag som gör energideklarationer blir försiktiga när de lämnar rekommendationer för att de vill undvika risken att behöva stå till svars för förslag som vid närmare beräkningar visar sig vara olönsamma. Enligt regeringens uppfattning är inte energideklarationens funktion att utgöra en fullständig energianalys. Därför är det oundvikligt att den bedömning av kostnadseffektivitet som görs för lämnade rekommenda- tioner inte kommer att kunna avse en mer exakt beräknad lönsamhet. På något sätt bör det således göras klart att det finns ett element av skattning i rekommendationen. föreslår att uttrycket ekonomiskt rimlig att genomföra används som ett förtydligande av begreppet kostnads- effektiv i detta sammanhang. Regeringens bedömning är dock att uttrycket tekniskt möjlig och ekonomiskt rimlig är ett mer samlat uttryck som är vedertaget i befintlig bygglagstiftning är och som det är motiverat att använda även som approximation för kostnadseffektiva rekommenda- tioner. Ett förtydligande av den innebörden kan lämpligen göras i före- skrift på lägre nivå än lag och ytterligare exemplifiering med möjliga tolkningar bör kunna göras i allmänna råd. Ett normgivningsbemyn- digande som omfattar begreppet kostnadseffektiva åtgärder finns redan i lagen om energideklaration för byggnader. Även om bedömningen av åtgärders ekonomiska rimlighet således regelmässigt kommer att inne- hålla ett mått av skattning är det av stor vikt att rekommendationerna ska hålla så god kvalitet som man rimligen kan vänta sig. Flera remiss- instanser har betonat vikten av kvalitet och långsiktighet. Kvalitets- aspekten innebär bland annat att rekommendationerna måste beakta de tekniska och ekonomiska förutsättningar som gäller för byggnaden som helhet även aspekter som inte är direkt förknippade med energianvänd- ningen eftersom val av tekniska lösningar i ett avseende normalt sett kan påverka byggnadens funktionalitet i övrigt. För att säkerställa att det inte lämnas irrelevanta eller destruktiva rekommendationer finns således kraven i den nuvarande lagen om energideklaration för byggnader på att rekommendationerna ska vara förenliga med en god inomhusmiljö och Prop. 2011/12:120 andra tekniska egenskapskrav på byggnader. För att ytterligare främja relevanta rekommendationer, är det enligt regeringens mening bättre att se över sätt att främja god kompetens hos såväl företag som enskilda experter som upprättar energideklarationer än att ytterligare försöka kvalificera begreppet kostnadseffektivitet i regelverket. Remissinstanser- nas synpunkter får övervägas ytterligare i samband med att föreskrifter på lägre nivå än lag utarbetas. 5.2.4Experternas kompetens och oberoende Regeringens bedömning: De svenska kraven som syftar till att säker- ställa experternas kompetens och oberoende bör ändras. Inriktningen bör vara att kravet på ackreditering av de företag som utfärdar energi- deklarationer bör avskaffas. I stället bör skärpta krav ställas på personcertifiering av såväl personal som besiktar byggnader som övriga som deltar i arbetet med upprättande av energideklarationer. Inriktningen bör vidare vara att övergången från dagens regelverk till det nya regelverket sker på ett sätt som minimerar osäkerhet både för berörda experter och företag och att man säkerställer att ett nytt regelverk som säkerställer kompetens och oberoende kommer på plats . Promemorians bedömning: Överensstämmer till viss del med rege- I promemorian bedömdes att energideklarationer för småhus skulle kunna utföras av personcertifierade energiexperter vars företag inte skulle behöva vara ackrediterade medan det för övriga byggnader fortsatt skulle gälla krav på ackreditering av företagen. Remissinstanserna: När det gäller krav avseende experternas kompetens och oberoende tillstyrker , , , SKL, stad, kommun, Föreningen inspektörer, , , , , Fastighetsägarna , BI, Energi- och miljötekniska föreningen, BWG Homes och att ackrediteringskravet för de företag som upprättar energideklarationer helt eller delvis tas bort. hur detta ska gå till och hur kraven ska säkerställas i stället varierar emellertid mellan instanserna. förordar att dagens system ska behållas. Inga remissinstanser har avstyrkt att personer som ska utföra besikt- ningar bör vara personcertifierade. uppmärksammar att förslaget inte innebär någon förenkling för de före- tag som fortfarande skulle vara ackrediterade utan för dessa företag skulle i stället en kostnad tillkomma för ökat krav på personcertifiering. SP, SKL, kommun, Föreningen , , , Energi- och miljötekniska föreningen, BI, INCERT och BWG Homes tillstyrker en förändring i kraven enligt promemorians förslag, dvs. att det generella ackrediteringskravet vid upprättande av energideklarationer för småhus avskaffas och att energi- deklarationer för sådana byggnader kan utföras antingen av ackrediterat företag eller av personcertifierad energiexpert. INCERT förordar att man bör inrätta någon form av registrering eller certifikat för företag som endast energideklarerar småhus. anser att det väsentliga är att säkra personlig kompetens hos den expert som gör energideklarationen. Att företaget där experten är anställd är ackrediterat är av underordnad betydelse enligt myndigheten som även anser att system för uppföljning och kvalitets- säkring bör införas i personcertifieringssystemet. Myndigheten stödjer förslaget att energideklarationen ska utföras av personcertifierade energi- experter. , , , Fastighets- ägarna och anser att ackrediteringskravet skulle kunna avskaffas vid upprättandet av energideklarationer för alla slags bygg- nader. anför att det finns en risk i att det endast är för en del av det kvarvarande byggnadsbeståndet som det kommer att finnas krav på att deklarationerna ska utföras av ackrediterade företag. Verket konstaterar att av de energideklarationer som upprättas avser småhus. En mindre marknad med förhållandevis höga kostnader skulle kunna ge effekten att företag väljer att inte ackreditera sig, med följd att det inom vissa områden kan uppstå brist på ackrediterade företag. Verket framhåller att ett generellt krav på person- certifiering av experterna är ett sätt att säkerställa att den som besiktar och upprättar deklarationen har tillräcklig kompetens. Oberoendet kan säkerställas på annat sätt än ackreditering. Jämförelse kan göras med kontrollansvariga (KA) enligt . Även och Fastighetsägarna fram- håller möjligheten att tillämpa plan- och bygglagens regler om kontroll- ansvariga. och saknar en tydlig motivering till varför ackrediteringskravet skulle kvarstå för flerbostadshus. Swedac, som anser att dagens system ska behållas, anför att promemorians förslag om parallella system för energideklarationer är mycket olämpligt och anser bland annat att tillsynen i ett sådant system kommer att bli olika för dem som upprättar energideklarationer beroende på om ansvaret ligger hos en personcertifierad expert eller ett ackrediterat företag. Detta, anser Swedac, leder till oklarheter. Swedac framhåller även att argumenta- tionen i promemorian har baserats på kostnadsskäl, men att det utöver detta saknas analys som jämför alternativen ackreditering och certifiering med varandra. I det sammanhanget konstaterar bl.a. att ackredi- tering, till skillnad från certifiering, är en myndighetsuppgift och en form av kontroll som regleras i särskilt EU-direktiv och att ackrediterade företag är föremål för återkommande granskningar från Swedac samt att de bedömningar som görs av Swedac såväl omfattar djupgående bedöm- ningar på plats som återkommande, mindre omfattande tillsynsbesök. För certifiering gäller i stället att Swedac utövar tillsyn över det företag som ackrediterats som certifieringsorgan, medan det är certifieringsorganet som i sin tur certifierar energiexperterna. Swedac utövar ingen tillsyn över energiexpertens kompetens eller förmåga att utföra sitt uppdrag i samband med sin kontroll av certifieringsorganet. En ordning där kravet på ackreditering inte ingår medför således väsentligt mindre kontroll från Swedac. Swedac ifrågasätter vidare trovärdigheten i att promemorians förslag skulle leda till utökat utbud av experter. energideklareras i samband med försäljning anser Swedac att efterfrågan Prop. 2011/12:120 i denna del är starkt konjunkturberoende. Myndigheten anser att fokus i dagens situation snarare borde ligga på att undvika minskat utbud av experter än att försöka öka det. Skälen för regeringens bedömning ska energideklarationer upprättas av ackrediterade kontrollorgan I samband med införandet av direktiv etablerades ett system där samtliga energideklarationer skulle upprättas av ackrediterade kontroll- organ. Systemet regleras i lagen (2006:985) om energideklaration för byggnader, där det framgår att energideklarationen ska utfärdas av en oberoende expert. Däremot anges inte i lagtexten att ackreditering ska tillämpas, utan föreskrifter om detta utformas med stöd ett normgivnings- bemyndigande i lagen av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Swedac är den statliga myndighet som ansvarar för såväl ackreditering av kontrollorgan som ackreditering av certifieringsorgan. Certifierings- organen ansvarar i sin tur för personcertifieringen. Swedac utför en årlig tillsyn och en djupare granskning, en s.k. förnyad prövning. En person som är verksam vid ett för ändamålet ackrediterat kontroll- organ kan upprätta en energideklaration. Personen i fråga behöver inte vara certifierad, utan det är tillräckligt att det finns en certifierad person i ledande ställning verksam vid kontrollorganet. fanns det 952 experter som var behöriga att utföra energideklarationer i register. För att få certifiering ska energiexperten uppfylla vissa kunskapskrav, ha en viss grundutbildning, ha en praktisk erfarenhet och bedömas som lämplig. Samma certifieringsorgan som utfärdade certifieringen kan under vissa omständigheter återkalla den. Dagens system innebär att det ackrediterade kontrollorganet är ansvarigt för hela förfarandet med energideklarationen. Kravet på ackreditering innebär således som framgått ovan att det måste finnas minst en person med personcertifierad energiexpertis inom företaget (det ackrediterade kontrollorganet). Det finns däremot inget krav på motsvarande certifierad kompetens hos de personer som utför besiktningar i samband med energideklarationen. har efter samråd med Swedac analyserat marknaden för energideklarationer. Myndigheternas analys utmynnar i olika rekommen- dationer. förordar att såväl ackrediterade företag enligt dagens modell som personcertifierade experter, vars företag inte behöver vara ackrediterade, skulle ges möjlighet att upprätta energideklarationer för småhus. Swedac förordar däremot att dagens system ska behållas. Ingen av myndigheterna har kommit med förslag avseende kompetensen hos dem som ska utföra besiktning. Kostnader för ackreditering och certifiering Prop. För att bli ackrediterat behöver ett bolag uppfylla vissa kriterier när det gäller arbetssätt och det måste exempelvis visas att det interna kvalitets- arbetet håller en godtagbar nivå. Kostnaderna för att få ackreditering består av en avgift till Swedac men även kostnader för att ta fram och upprätthålla nödvändig dokumentation för ackrediteringen. De direkta faktiska kostnaderna för ackreditering varierar mellan omkring 26 000 till , och den genomsnittliga årsavgiften skattas till . Ackrediteringen kräver ett föregående arbete med bland annat genomförande av standarden ISO 17020 vilket också medför extra kostnader för företaget. Den totala kostnaden för företaget beror bland annat på i vilken utsträckning de tidigare jobbat med kvalitetssystem. För att bli certifierad energiexpert erbjuder olika utbildningsföretag kurser, omfattande med tentamen, där resultatet godkänd ska uppnås. Att delta i en sådan kurs är inget krav för att bli personcerti- fierad, däremot krävs ett godkänt examinationsresultat. Enligt intervju- resultat tar tentamen i anspråk. Enligt uppgifter från olika utbildningsorgan uppskattas en ungefärlig kursavgift till . För enbart examination har siffran skattats till . Certifie- ringen måste förnyas var femte år, och den årliga avgiften ligger strax . Marknaden för energideklarationer kan betraktas som en lokal marknad eftersom upprättandet av en deklaration ofta kräver besiktning och därmed fysisk närvaro. statistik visar att av energi- deklarationer för småhus har föregåtts av besiktning. För en småhusägare bör den faktiska marknaden begränsas av att besiktningsmannen inte har en alltför lång resa, eftersom reskostnaderna relativt snabbt kan utgöra en oproportionerligt hög andel av den totala kostnaden. Den geografiska aspekten är viktig eftersom de små marknaderna innebär att alla typer av ökade kostnader i samband med etablering riskerar att få en relativt stor inverkan. Den geografiska begränsningen innebär också att konkurrensen påverkas negativt framför allt vid mindre orter. analys indikerar att av marknaderna för energi- deklarationer kännetecknas av hög konkurrens, av genom- snittlig konkurrens och av låg konkurrens. Verket framhåller att det finns osäkerhet i bedömningen som gör att resultatet bör ses som indikativt, men anser att analysen i vart fall ger bilden av en marknad med begränsningar i konkurrensen. Översyn med inriktningen att kravet på ackreditering av företag som upprättar energideklarationer tas bort Systemet med ackreditering ger vissa fördelar för större företag. De direkta kostnaderna men framför allt det förberedande arbetet med att få ackreditering är fasta kostnader och därigenom mer belastande för små Det skulle kunna skapa möjligheter för fler små företag om kravet på ackreditering avskaffas för de företag som upprättar energi- deklarationer för småhus. Denna bedömning gör även . Att döma av gjorda analyser kännetecknas även dagens marknad av vissa begränsningar i konkurrensen. Utökade möjligheter för små och medel- stora företag att etablera sig på energideklarationsmarknaden skulle kunna minska detta problem och förbättra möjligheterna till en viss pris- press på energideklarationerna. Ett problem som också behöver lösas är att ackrediterade företag kan uppdra åt anställda som inte har en certifierad kompetens att genomföra besiktningar av byggnader. Detta kan få konsekvenser för energi- deklarationens kvalitet inte minst när det gäller rekommendationer om åtgärder. Således kännetecknas dagens system av att ha en något för hög etableringskostnad på marknaden för småhus, som de formella möjligheterna att ställa krav på specifik kompetens hos personal som utför besiktningar är alltför begränsade. Av dessa skäl föreslogs i promemorian att ackrediteringskravet skulle avskaffas för företag som enbart utför energideklarationer på småhus, medan ett nytt krav föreslogs införas med innebörden att personer som utför besiktningar i samband med upprättande av energideklarationer måste vara personcertifierade, oavsett vilken typ av byggnad som energideklareras. Det kan vidare konstateras att en mycket tydlig majoritet av de remissinstanser som yttrat sig i frågan om regler avseende energi- experternas kompetens och oberoende generellt har tillstyrkt att systemet bör ses över, även om det finns skillnader i exakt vilka förändringar som bör göras. Regeringen finner mot denna bakgrund att remissutfallet visar att det överlag finns ett tydligt stöd för att regelverket ska ses över i detta avseende. Ett flertal remissinstanser har även delat uppfattningen i promemorian att ett avskaffande av kravet på ackreditering skulle ge möjligheter till att fler företag skulle etablera sig på marknaden för att göra energideklarationer. Regeringen bedömer sammantaget att remiss- utfallet i huvudsak ger stöd för denna uppfattning, även om Swedac bedömer läget annorlunda. Regeringen konstaterar att även om och Swedac gör olika ställningstaganden när det gäller hur kompetens och oberoende fortsättningsvis bör regleras, finns det samstämmighet mellan myndigheterna i det avseendet att båda ser problem med prome- förslag att tillämpa olika system vid energideklarationer beroende på vad för slags byggnad som ska energideklareras. Regeringen anser att myndigheterna på ett tydligt sätt har visat att det kan finnas problem med parallella system och drar därför slutsatsen att inriktningen för de krav som fortsättningsvis ska gälla bör vara att samma krav på kompetens och oberoende ska tillämpas oberoende av vad för slags byggnad som ska energideklareras. är det så att det förslag till ändring av regelverket för energiexperterna som har utretts och konsekvensanalyserats är ett förslag om parallella system. I denna proposition presenteras en bedömning av mer generellt slag som berör förändrade regler för kompetens och oberoende hos energiexperter vid upprättande av energideklarationer oavsett typ av byggnad. För det första konstaterar regeringen att regelverket för kompetens och oberoende hos de energiexperter som tar fram energideklarationer bör ses över. För det andra bedömer regeringen att inriktningen bör vara att kravet på ackreditering av de företag som utfärdar energideklarationer bör Prop. 2011/12:120 avskaffas. I stället bör skärpta krav ställas på personcertifiering av såväl personal som besiktar byggnader som av övriga som deltar i arbetet med upprättande av energideklarationer. När det gäller oberoende har några remissinstanser, bland annat , framhållit systemet med kontroll- ansvariga som exempel på hur oberoende kan garanteras.