prop · GZ03135 · 2012-04-04 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2011/12:135 om att hantera brottmål effektivt En utmaning för regeringen och Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som gjort i rapporten hantera brottmål effektivt En utmaning för regeringen och rättsväsendet (RiR 2011:27). Brottsutvecklingen påverkas i stor utsträckning av faktorer som ligger utanför rättsväsendets verksamhet. följer ett fåtal frågor som var aktuella för rättsväsendet och granskar därefter om regeringen har återkommit till dessa . Det är enligt regeringens mening ett allt för förenklat tillvägagångssätt för att granska rättsväsendets effektivitet. Regeringen instämmer helt i att måluppfyllelsen ska öka och resultaten i rättsväsendet förbättras men instämmer inte i att regeringen bör göra en grundläggande analys av verksamheten i ett rättskedje- och processperspektiv. Regeringen instämmer delvis i övriga rekommendationer. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning.............................................................. 2.2Riksrevisionens rekommendationer till regeringen 3 Regeringens bedömning av iakttagelser................. Regeringens övergripande bedömning............................... Regeringens utveckling av styrningen 3.2Regeringens syn på de problemområden som Kunskap som är viktig för styrningen av Långsiktig, samordnad och tydlig styrning 4 Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser och rekommendationer ................................................ Vidare behandling ................av rapport Utdrag ur protokoll vid .......regeringssammanträde Ärendet och dess beredning lämnar löpande granskningsrapporter från effektivitets- revisionen. Syftet med granskningsrapporten som behandlas i denna skrivelse har varit att utifrån de samlade iakttagelserna från granskningarna av effektiviteten i rättsväsendet och brottmålsprocessen analysera orsaker till effektivitetsbristerna. Granskningen har resulterat i rapporten hantera brottmål effektivt En utmaning för regeringen och rättsväsendet (RiR 2011:27), se bilagan. överlämnades av till regeringen . allmänna bild är att rättsväsendets myndigheter sköter sina grundläggande uppgifter. Den samlade slutsatsen utifrån granskningarna är dock att regeringen och myndigheterna inte har lyckats effektivisera viktiga delar i rättsväsendet och rättskedjan. Det finns också flera brister och svaga länkar i rättskedjan från anmälan till dom och verkställighet av straff. Därutöver finns det brister i det brotts- förebyggande och återfallsförebyggande arbetet. har särskilt analyserat regeringens och myndigheternas styrning . Analyserna har omfattat styrningen utifrån de mest centrala målen för rättsväsendet: minskad brottslighet och minskat antal återfall i brott, kortare genomströmningstider och ökad uppklaring. Granskningen har även omfattat styrningen av samverkan samt kompetensförsörjningen, kunskapsstödet och organisationskulturen inom rättsväsendet. Granskningen har enligt visat att det saknas viktig kunskap för styrningen av rättsväsendet, regeringens och myndigheternas styrning inte har varit långsiktig, samordnad och tydlig, styrningen inte har fått fullt genomslag, rättsväsendets samverkan behöver stärkas och utvecklas, kompetensen och kunskapsstödet bör användas bättre, och det finns brister i regeringens redovisning till . Regeringen har vidtagit ett flertal åtgärder som syftar till att effektivisera rättsväsendet. De åtgärder regeringen och myndigheterna har vidtagit, bör och kan ge förutsättningar för ett mer effektivt rättsväsende. konstaterar dock att flertalet av de problem och brister som uppmärksammats i granskningarna fanns . Regeringens och myndigheternas åtgärder har inte fått tillräckligt genomslag i verksamheten eller i verksamhetsresultaten. menar att en förklaring till det bristande genomslaget är regeringens och myndigheternas styrning av rättsväsendet. göra en grundläggande analys av verksamheten i ett rättskedje- och processperspektiv för att öka måluppfyllelsen och förbättra resultaten i rättsväsendet, och utifrån analysen bör regeringen ta fram en strategisk och åtgärdsinriktad plan för rättsväsendet där de samlade prioriteringarna framgår, överväga hur en stärkt samverkan kan åstadkommas i rättsväsendet och rättskedjan, formulera gemensamma och sammanhängande mål för rättsväsendet och se till att fungerande indikatorer för uppföljning tas fram, göra en samlad analys av kompetensförsörjningen inom rättsväsendet, vidta åtgärder för att förbättra och utveckla det samlade kunskapsstödet inom rättsväsendet, och i sin återrapportering till ge en bättre helhetsbild av vad som har uppnåtts och vilka problem som finns inom rättsväsendet. utifrån de förutsättningar de har att styra verksamheten, säkerställa mål som kan följas upp, ha fungerande system för uppföljning och att informationen håller hög kvalitet, göra analyser som utgår från ett rättskedje- och helhetsperspektiv och som omfattar orsaker till att problemen inte har lösts, fortsätta renodla roller och uppgifter samt prioritera utveckling av ledningskompetensen, se till att det finns fungerande system för att fånga upp kunskaper om vilka metoder som fungerar i verksamheten, bättre förankra de beslut och reformer som ska genomföras i den operativa verksamheten. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Brottsutvecklingen påverkas i stor utsträckning av faktorer som ligger utanför rättsväsendets verksamhet. följer ett fåtal frågor som var aktuella för rättsväsendet och granskar därefter huruvida regeringen har återkommit till dessa under den Det är enligt regeringens mening ett allt för tillvägagångssätt för att granska rättsväsendets effektivitet. ger inte en rättvisande bild av den komplexa sammansättning av uppgifter som rättsväsendet har att hantera. I granskning saknas en beskrivning av hur och regeringens samlade styrning fungerar, där budgetprocess, lagstiftning och övrig reglering sätts i ett sammanhang. Rättsväsendets verksamheter är i hög grad händelsestyrda och därtill i mycket stor utsträckning reglerade i lagar och förordningar. Det är således naturligt att flera olika aspekter av verksamheterna inte kommer till uttryck i regleringsbrev eller särskilda uppdrag . Det innebär dock inte att de verksamheter som inte anges särskilt har mindre betydelse eller att de inte styrs. I beskrivningen av de problemområden som har valt ut tas det inte hänsyn till att förutsättningarna förändrats i rättsväsendet i övrigt som revisionen valt att granska. Det handlar exempelvis om nya utmaningar i samhället, politiska prioriteringar och regeringsskiften. Granskningen beaktar inte heller de förändringar av principerna för regeringens styrning som genomförts (se avsnitt 3.1.1). kritiserar regeringen för att inte göra skattningar av hur den faktiska brottsligheten utvecklas som bygger på andra källor än anmälningsfrekvens och den nationella trygghetsundersökningen. Regeringen vill framhålla att dessa två källor är centrala för att övergripande kunna tolka brottsutvecklingen. Eftersom enbart den anmälda brottsligheten inte är en funktionell indikator på brottsutvecklingen har regeringen sett till att det genomförs en nationell brottsofferundersökning (den nationella trygghetsundersökningen, NTU). Den är uppbyggd som ett komplement till anmälningsstatistiken för att ge skattningar av den faktiska brottsligheten. har därför i jämförelse med många andra länder ett mer omfattande bedömningsunderlag. I beskrivning av rättsväsendets resultat redogörs för en nordisk studie om återfall i brott. lyfter fram en rad statistiska uppgifter som visar att har en högre återfallsfrekvens bland frigivna från fängelse och bland personer som påbörjat verkställighet i frivård än övriga nordiska länder. påpekar i och för sig att skillnaderna beror på att populationerna som studeras ser olika ut i länderna och att uppgifterna inte kan användas för att följa upp påföljders effekter. I sina sammanfattande iakttagelser kommenterar dock inte att uppgifterna inte kan användas för att beskriva resultat och effekter. Här lyfter fram att har en högre andel återfall än övriga länder vilket kan ge intrycket av att det svenska systemet är mindre effektivt i att förebygga återfall. Studiens resultat är genomgående påverkat av vilka grupper som hanteras inom ramen för kriminalvårdens verksamhet i respektive land. I är exempelvis nästan hälften av kriminalvårdsklienterna dömda för trafikbrott medan trafikbrottslingar i vanligtvis inte får frihetsberövande påföljder. Att jämföra återfallen i den finska gruppen kriminalvårdsdömda med den svenska gruppen kriminalvårdsdömda säger således ingenting om verksamheternas effektivitet, eftersom grupperna som jämförs har helt olika återfallsrisker innan påföljden börjar verkställas. Resultatet av den nordiska studien kan således inte användas för att bedöma effektiviteten i verksamheten inom Skr. 2011/12:135 kriminalvården i de olika länderna, vilket även framgår mycket tydligt av Regeringens övergripande bedömning av rekommendationer Regeringen instämmer helt i den del av första rekommendation som handlar om att öka måluppfyllelsen och förbättra resultaten i rättsväsendet. Regeringen har tydligt angett att effektiviteten ska sättas i fokus och att de senaste årens satsningar måste leda till väsentligt förbättrade verksamhetsresultat. Regeringen anser emellertid att det varken är realistiskt eller meningsfullt att göra en grundläggande analys av den samlade verksamheten i ett rättskedje- och processperspektiv. Rättsväsendet består av olikartade verksamheter och i den löpande styrningen sker analyser av dessa kontinuerligt. Vid behov genomförs även analyser ur ett processperspektiv. Regeringen instämmer delvis i andra rekommendation om stärkt samverkan. Regeringen strävar efter att god samverkan uppnås där det är önskvärt, vilket också sker löpande och med anpassning till den process som samverkan avser. Som lyfter fram har också alla myndigheter i enlighet med myndighetsförordningen (2007:515) ett ansvar att samverka. Myndighetssamverkan sker på ett stort antal områden, bl.a. inom ramen för satsningen mot den grova organiserade brottsligheten och i arbetet med att identifiera, spåra, säkra och återföra vinster av brottslig verksamhet samt i arbetet med mängdbrott. Regeringen instämmer delvis i tredje rekommendation om gemensamma och sammanhängande mål samt fungerande indikatorer. Regeringen anser att styrningen och uppföljningen ska vara tydlig och inriktad mot verksamhetens resultat och en viktig del i detta är att hitta fungerande indikatorer. Det är också viktigt att rättskedje- perspektivet beaktas i styrningen av myndigheterna. Verksamheterna har emellertid olika karaktär och olika behov av styrning respektive uppföljning, vilket innebär att styrningen måste verksamhetsanpassas och utvecklas kontinuerligt. Regeringens styrning har utvecklats och det är inte ändamålsenligt att skapa nya heltäckande målstrukturer för rättsväsendets verksamhet. Regeringen instämmer delvis i fjärde rekom- mendation om att regeringen bör göra en samlad analys av kompetensförsörjningen inom rättsväsendet. Myndigheterna har behov av olika kompetenser och myndigheterna arbetar aktivt med dessa frågor. Exempelvis kan nämnas utvecklingsarbete med att renodla åklagarrollen, arbete med kompetens- försörjningsstrategier och regeringens uppdrag till Kriminalvården avseende hur personalens erfarenheter och behov av ytterligare kunskap omsätts i metodutvecklingsarbetet. Regeringen anser därför att värdet av en samlad kompetensförsörjningsanalys är begränsat. Regeringen instämmer delvis i femte rekommendation om att regeringen bör vidta åtgärder för att förbättra och utveckla det samlade kunskapsstödet inom rättsväsendet. Regeringen vill betona att sådana initiativ tas löpande och det pågår mycket utvecklingsarbete på detta område. Som exempel kan nämnas utvecklingen av rättsväsendets informationsförsörjning, Brottsförebyggande rådets verksamhet samt finansiering av viss extern forskning. Regeringen instämmer delvis i sjätte rekommendation om förbättrad återrapportering till men anser sig ha lämnat en rättvisande bild av verksamheterna inom rättsväsendet. Redovisningen i exempelvis budgetpropositionerna utvecklas kontinuerligt. 3.1.1Regeringens utveckling av styrningen granskning tar sin utgångspunkt när regeringens myndighetsstyrning baserades på den s.k. verksamhetsstrukturen vilken omfattade tre nivåer: politikområden, verksamhetsområden och verksamhetsgrenar. tar inte hänsyn till att regeringens styrning har förändrats påtagligt. En konsekvens av att verksamhetsstrukturen tillämpades var att budgetförslagen och resultaten redovisades i två olika strukturer. kritiserade denna redovisningsstruktur bl.a. mot bakgrund av att det inte var möjligt att på ett tillfredsställande sätt bryta ner övergripande politiska mål för den enskilda myndigheten samt att det inte var möjligt att på ett rättvisande sätt redovisa och summera resultat och kostnader (bet. 2004/05:FiU28, rskr. 2004/05:304). Bland annat mot bakgrund av kritik tillsatte regeringen en särskild utredare som fick i uppdrag att utvärdera styrformen resultatstyrning och föreslå hur den borde förändras och utvecklas (dir. 2006:30, dir. 2007:75). Utredarens betänkande Att styra staten regeringens styrning av sin förvaltning (SOU 2007:75) presenterades . I betänkandet konstaterades bl.a. att regeringens styrsignaler till myndigheterna var otydliga eftersom de var för många. Styrsignalerna var ibland också motsägelsefulla vilket skapade målkonflikter som gjorde att myndigheterna själva fick avgöra vilka mål som skulle prioriteras. Vidare gjorde utredningen bedömningen att allt för stort fokus låg på myndigheternas årliga regleringsbrev. hade blivit överbelastade med mål och återrapporteringskrav. Mot bakgrund av den kritik som hade riktat mot regeringens resultatredovisning samt utifrån det förslag som regeringens särskilde utredare presenterat genomförde regeringen en rad förändringar i styrningen. Detta i syfte att göra styrningen mer strategiskt orienterad, tydlig och verksamhetsanpassad. I budgetpropositionen (prop. 2008/09:1, volym 1) har den av kritiserade verksamhetsstrukturen avskaffats. I stället redovisas resultaten av den verksamhet som finansieras av anslag inom utgiftsområdet i högre grad utifrån behov av information samt verksamhetens karaktär. Dessutom har regeringen lyft fram myndigheternas instruktioner eller motsvarande dokument som de mest centrala dokumenten för regeringens styrning av myndigheter. Regeringens styrning har förändrats, från en mer detaljerad styrning genom regleringsbreven till en mer strategisk styrning som i större utsträckning bygger på myndigheternas instruktionsenliga uppdrag. Myndigheternas årsredovisningar bygger i allt mindre grad på omfattande årliga återrapporteringskrav. har i sin granskning inte tagit hänsyn till denna utveckling, vilket begränsar relevansen av iakttagelser. Utöver denna förändring bör det framhållas att rättsväsendets myndigheter i hög grad styrs av lagar och förordningar, vilket inte heller kommer till uttryck i . Regeringen har sedan regeringsskiftet genomfört den största satsningen på rättsväsendet i modern tid. Antalet poliser, åklagare och domare är nu fler än . Utifrån de påtagliga resursförstärkningarna finns det anledning att förvänta sig väsentligt förbättrade verksamhetsresultat. Därutöver har regeringen fattat ett antal strategiska beslut som påverkar hela rättsväsendet. Samordningen av rättsväsendets informationsförsörjning har lyfts in i , enmyndighetsreformer har genomförts genom bildandet av och Kriminalvården. En utredning om polisens organisation har tillsatts (dir. 2010:75) som innebär att en parlamentarisk kommitté ska analysera i vilken utsträckning Polisens nuvarande organisation utgör ett hinder för de krav regeringen ställer på högre kvalitet, ökad kostnadseffektivitet, ökad flexibilitet och förbättrade verksamhetsresultat. Ett mått på Polisens aktivitet är antalet personer som misstänks för brott. uppgick antalet skäligen eller på sannolika skäl misstänkta för brott till 126 000, vilket är den högsta nivån som någonsin har noterats. har antalet misstänkta för brott ökat med , det är nästan en dubbelt så kraftig ökning som de anmälda brotten uppvisar. För har antalet lagförda personer ökat med . Antalet avgjorda mål i tingsrätterna har ökat markant, . Även antalet avgjorda mål per domare har ökat kraftigt. Förutom en förbättring av resultatet har således verksamheten i domstolarna effektiviserats , bl.a. genom ett aktivt arbete med att utveckla domstolarnas arbetsformer. Statistik över uppklarade brott är central för att följa hur effektivt rättsväsendet hanterar den brottslighet som kommer till myndigheternas kännedom. Den totala uppklaringsprocenten har ökat , vilket förklaras av att den tekniska uppklaringen har ökat. Andelen personuppklarade brott uppvisar däremot inte någon ökande trend. För att kunna bedöma rättsväsendets resultat är det emellertid viktigt att även antalet uppklarade brott studeras. Denna statistik visar vad rättsväsendet har presterat i faktiskt antal utförda utredningar som har resulterat i klarlägganden och är därför av central betydelse. personuppklarade brott har ökat kontinuerligt . 2011/12:135 till 2010 har antalet personuppklarade brott ökat . Även om resultatförbättringarna inte gäller genomgående är det tydligt att resursförstärkningarna inom rättsväsendet har påverkat ett antal övergripande resultatindikatorer i positiv riktning. Regeringen anser dock att mer kan göras och ställer därför krav på myndigheterna att de fortsätter och intensifierar arbetet för att uppnå väsentligt förbättrade verksamhetsresultat. 3.2Regeringens syn på de problemområden som granskats 3.2.1Kunskap som är viktig för styrningen av rättsväsendet drar i sin rapport slutsatsen att regeringen inte har säkerställt att det finns tillgång till viktig kunskap om verksamheten och dess resultat i rättsväsendet. Bland annat påpekar att regeringen inte har säkerställt att det finns grundläggande kriminal- statistik och uppföljningssystem av god kvalitet. anser att avsaknaden av kunskap påverkar förutsättningarna för att styra rättsväsendet på ett effektivt sätt. Regeringen har förstärkt arbetet med att förbättra informationsförsörjningen i rättsväsendet. , Skatte- verket, , , och Kriminalvården har getts i uppdrag att, i samverkan med , genomföra en första etapp av arbetet . Etappen innebär att det införs ett elektroniskt huvudflöde mellan dessa myndigheter. Arbetet med rättsväsendets informationsförsörjning kommer att ge väsentligt förbättrade möjligheter att analysera information och kan därmed bidra till ny kunskap om brottsligheten och verksamhetsresultaten. Detta skapar i sin tur förbättrade förutsättningar för brottsbekämpningen och för möjligheterna att bedöma effektiviteten i verksamheterna. Den potential som arbetet med rättsväsendets informationsförsörjning skapar måste tillvaratas fullt ut. Regeringen har därför gett i uppdrag att förbereda utvecklandet av ny verksamhetsrelevant statistik, nya typer av indikatorer och nya former för verksamhetsuppföljning. Därigenom skapas förutsättningar för fortlöpande analyser av resultaten inom rättsväsendet, till gagn för såväl myndigheternas som regeringens styrning av verksamheterna. Utöver den redovisning som görs inom ramen för den årliga budgetprocessen lämnas även information till regeringen genom regelbundna kontakter mellan och myndigheterna. (Brå) är ett Regeringen har ställt ökade krav på att Brå ska redovisa i vilken utsträckning myndigheten har tagit fram kunskapsunderlag och analyser för rättsväsendet samt vad Brå har gjort för att kunskapen ska komma till användning. Avsikten är att uppdragen till Brå ska vara relevanta för rättsväsendets utveckling och ha en god spridning över rättsväsendets verksamheter. Regeringen anser att Brå:s roll som för kriminal- politiken är en viktig komponent i rättsväsendets fortsatta utveckling. Brå:s uppdrag omfattar att utveckla myndighetens bidrag till att rättsväsendets verksamheter bedrivs kunskapsbaserat. Detta kommer t.ex. till uttryck i Brå:s regleringsbrev . Kriminalstatistik är viktig för uppföljningen och därmed utvecklingen av rättsväsendet. Regeringen har gett Brå i uppdrag att utveckla statistiken i flera avseenden, exempelvis i fråga om återfall i brott, hatbrott och handläggningstider i rättskedjan. I ett internationellt perspektiv har en mycket välutvecklad kriminalstatistik. För att ytterligare utveckla statistiken och för att anpassa denna för relevant uppföljning av rättsväsendet, gav regeringen 2010 i uppdrag att utvärdera Brå:s statistikverksamhet. Brå ska i enlighet med uppdrag i regleringsbrevet utveckla kriminalstatistiken med ledning av Statskontorets rapport om Brå och kriminalstatistiken (2011:15). Även Brottsoffermyndigheten bidrar med viktig kunskap i och med dess uppgift att vara ett informations- och för brottsofferfrågor. Regeringen gav i regleringsbrevet myndig- heten i uppdrag att sammanställa och offentliggöra resultat av forskning och utvecklingsverksamhet som har finansierats med medel från brottsofferfonden. Uppdraget ska redovisas . Avsikten är att på ett mer samlat och strukturerat sätt göra resultaten tillgängliga för att därmed också möjliggöra ökat genomslag av forskning i praktiska verksamheter. Arbetet med att förebygga, utreda och lagföra brott När det gäller arbetet med att utreda och lagföra brott finns inom Polisen, och i allt väsentligt väl fungerande uppföljningssystem. Myndigheterna förmedlar regelbundet information till regeringen om verksamheterna, deras resultat och vilka utvecklingsbehov som myndigheterna ser. Exempelvis har uppföljningen av Polisens hantering av mängdbrott förbättrats väsentligt i och med att lagföringsstatistik från numera tillförs Polisen som en del i den löpande uppföljningen. När det finns skäl till det ställer regeringen formella krav på myndigheterna att redovisa mera ingående och samlad information i olika avseenden. I regleringsbreven har exempelvis och fått i uppdrag att gemensamt och i särskild ordning redovisa resultatanalyser av verksamheten utredning och lagföring samt en granskning av kvaliteten i den brottsutredande verksamheten. I syfte att förbättra kunskapen om Polisens brottsförebyggande arbete fick 2011 i uppdrag att tillsammans med beskriva Polisens strategiska brottsföre- byggande arbete och hur det kan utvecklas. I uppdraget ingick vidare att analysera vilket kunskapsstöd som Polisen behöver i det brotts- Skr. 2011/12:135 förebyggande arbetet och bedöma Polisens metodstöd. initiativ har också en särskild funktion för utvärderingsverksamhet etablerats vid . Verksamheten inom Domstolar följs löpande upp av . Regeringen har i regleringsbreven för Domstolar återkommande ställt krav på redovisning från av de åtgärder som har vidtagits för att bidra till såväl ökad kvalitet och utveckling av domstolarnas verksamhet som effektivisering av densamma. I syfte att tillvarata goda resultat av det förändringsarbete som har bedrivits i domstolarna gav regeringen i uppdrag att dokumentera detta arbete och att skapa förutsättningar för ett regelbundet erfarenhetsutbyte mellan domstolarna i dessa frågor. Uppdraget ska redovisas . I det strategidokument som tagits fram inom Domstolar för arbete ställs nio konkreta mål upp mot bakgrund av en vision att domstolarnas rättsskipning ska vara av hög kvalitet, ske med snabb handläggning, enhetlig rättstillämpning samt att verksamheten ska ha ett högt förtroende hos allmänheten. Det förebyggande arbetet i Kriminalvården behöver utvecklas och prioriteras i ännu större utsträckning så att återfallen i brott kan minska.