prop · H00352 · 2012-12-28 00:00:00 — En nackdel är dock att en stor aktör står utanför branschsamarbetet i SPER. 121Dessa riktlinjer är: 1.Medlemmarnas reklam ska följa gällande svensk lagstiftning, vara hederlig och får inte utformas på ett alltför påträngande sätt. 2.Reklam får inte missbruka konsumenternas förtroende för spelbranschen och dess aktörer och inte heller vilseleda konsumenterna. 3.Reklam får inte hävda att utfallet av själva dragningen i turspel beror på annat än slumpen. 4.Reklam får inte innehålla felaktiga uppgifter vad gäller möjligheterna till vinst. 5.Reklam får inte selektivt riktas mot sårbara och särskilt utsatta grupper i samhället. 6.Reklam får inte förekomma i sammanhang som främst attraherar minderåriga eller vara utformad så att den särskilt riktas mot denna grupp. 7.Ungdomar får inte ha en central roll i reklam annat än i sammanhang som beskriver ändamål som spelanordnare bidrar till och då spel inte direkt marknadsförs. 8.Reklam får inte uppmana konsumenterna till överdrivet spelande. 9.Reklam får inte hävda att det saknas risker med överdrivet spelande. 10.Information om spelrelaterade problem och vilken hjälp som finns att få för drabbade och anhöriga ska finnas lätt tillgängligt för konsumenterna. PostkodLotteriet är med i OSS, ett forum med Lotteriinspektionen och som huvudmän, som behandlar speletik på ett mer verkningsfullt sätt, Postkodlotteriets synpunkter på arbetsmaterial . I de danska kraven har lagstiftaren förbjudit budskap som ger intrycket av att spel hjälper till att lösa finansiella problem, förbättra spelarens sociala acceptans eller ge sken av att spel har medverkat till kända personers framgångar. Enligt forskningen har denna typ av reklaminslag varit vanligt förekommande på den svenska marknaden.122 Det har vidare skett ett samarbete mellan danska och danska Spillemyndigheden i syfte att kunna täcka ett stort tillsynsområde på ett effektivt sätt. Se vidare elektronisk bilaga 2. Villkoren om spelansvarsåtgärder i tillstånden är oprecisa och formuleras på olika sätt vilket försvårar för tillsynsmyndigheten att utöva en effektiv tillsyn. kan också konstatera att regeringens tillståndsvillkor för spelansvar skiljer sig mellan spelformer av snarlik farlighetsgrad. särbehandling mellan spelformer kan rättfärdigas enligt bland annat utifrån skillnader i spelformers farlighetsgrad men detta är inte konsekvent genomfört på spelmarknaden. Vid en översiktlig jämförelse mellan de svenska och de danska villkoren kan framhållas att villkoren i är lagreglerade vilket medför lika villkor för alla licensierade aktörer. Detta underlättar för tillsynsmyndigheten att genomföra en effektiv tillsyn. Lotterilagen innehåller inga uttryckliga bestämmelser om marknadsföring. Marknadsföringslagen gäller dock även för spel. och ålägganden vid får väckas av bland annat . har dock inget stöd i lotterilagen som tydliggör vilken typ av marknadsföring som är otillåten på spelområdet. har inte gett ut några allmänna råd. Det finns också få vägledande domar i vad gäller marknadsföring av spel. 122 Per Binde: Att sälja en dröm om spelreklam och dess påverkan, R 2005:21. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN I har man lagstiftat om marknadsföringsbestämmelser i den danska lotterilagstiftningen. Det gör att villkoren blir lika för alla aktörer samt att marknadsföringsvillkor tydliggörs. Tillsynen underlättas därmed. Den danska lagstiftaren har bland annat förbjudit budskap som ger intrycket av att spel hjälper till att lösa finansiella problem, förbättra spelarens sociala acceptans eller ge sken av att spel har medverkat till kända personers framgångar. Enligt forskningen har denna typ av reklaminslag varit vanligt förekommande på den svenska marknaden. Regleringen av marknadsföringen avseende alkohol har ett uttryckligt stöd i tryckfrihetsförordningen och i yttrandegrundlagen. Till skillnad mot på spelområdet är också marknadsföringsbestämmelserna för alkohol preciserade i speciallag, alkohollagen. Det har inneburit att har utfärdat allmänna råd till branschen om vad som är otillåtet. Inom alkoholområdet har det också utarbetats en mer omfattande praxis i än vad förhållandena är inom spelområdet. Regeringens marknadsföringsvillkor i tillstånden skiljer sig mellan spelformer av samma eller snarlik farlighetsgrad ur spelberoendesynpunkt. En viss särbehandling mellan spelformer kan rättfärdigas enligt bland annat utifrån skillnader i spelformers farlighetsgrad men detta är inte konsekvent genomfört på spelmarknaden. Regeringens och Lotteriinspektionens marknadsföringsvillkor för ATG:s och de ideella organisationernas Internet- och mobilspel är strängare än för . En sådan särbehandling mellan olika företagsgrupperingar avviker från motiv till särbehandling. Inom ramen för SPER har alla rikstäckande aktörer utom PostkodLotteriet kommit överens om riktlinjer för marknadsföring. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 6Stödjer Svenska Spels verksamheter mål på effektivt sätt? Den svenska spel- och folkhälsopolitiken handlar om en sund och säker spelmarknad där sociala skyddsintressen och efterfrågan på spel kan tillgodoses under kontrollerade former. Utöver tillståndsgivning och tillsyn med mera genomförs detta åtagande genom Svenska Spels verksamhet. Det handlar om hur regeringen formulerar uppdraget till bolaget och hur bolaget tolkar och genomför uppdraget. Detta har stor betydelse för den svenska spelpolitiken och mål. 6.1Bedömningskriterier för regeringens styrning av och bolagets genomförande av sin verksamhet Regeringen har i verksamhetsberättelsen för företag med statligt ägande uttryckt att staten när den äger företag ska vara en professionell, tydlig och ansvarsfull ägare.123 ska som statens spelbolag agera affärsmässigt men även ta tillvara ett samhällsintresse. ställer höga krav på den statliga ägarstyrningen av bolaget, som ska skapa förutsättningar för bolaget att på ett effektivt och ändamålsenligt sätt förvalta dessa två delvis motstridiga intressen.124 Regeringen måste i sin styrning omvandla mål och ge utgångspunkter för att effektivt förverkliga dessa. 123Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2010. 124Här kan jämföras med bland annat RiR 2010:12 och RiR 2004:28. utgår från att Svenska Spels genomförande av verksamheten ska ske så att bolaget är ett föredöme på marknaden avseende spelansvar och kanalisering. Kanaliseringen innebär sannolikt en ökad konkurrens och en intensiv marknadsföring. En effektiv kanalisering innebär enligt dock att marknadsföring, produktutformning och använda försäljningskanaler med mera inte leder till ett ökat antal personer som är spelberoende. Enligt EU- rätten ska marknadsföringen också vara restriktiv och måttfull.125 Ett effektivt genomförande av spelansvar omfattar att åtgärderna är evidensbaserade och används av ett stort antal av Svenska Spels kunder. Forskning har klarlagt att vissa strukturella faktorer ökar risken för problematiskt spelande: hög tillgänglighet, snabb återkoppling mellan insats och utfall, möjlighet till kontinuerligt spelande anonymt och inslag av skicklighet.126 Det innebär att spel på exempelvis Internet och i mobilen innehåller betydligt fler riskfaktorer än samma spel i fysisk form. 6.2Svenska Spels genomförande av sitt uppdrag127 6.2.1 Försäljningskanalerna påverkar risken för spelberoende har ett brett utbud av spelformer i form av sportspel, nummerspel, lotterier, värdeautomatspelet Vegas, kasinospel och poker på Internet. Flera av dessa spelformer innehåller högre riskfaktorer för problemspelande än andra spel.128 har också fått ensamrätt till sportspel som sker i fler än en kommun, värdeautomatspelet Vegas, kasinospel och poker på Internet. När det däremot gäller traditionella lotterier och nummerspel konkurrerar med folkrörelserna på den legala marknaden. Vidare finns också viss konkurrens mellan Svenska Spels sportspel på Internet och ATG:s vadhållning på hästar på Internet. Därutöver finns ett illegalt spelutbud och ett oreglerat spelutbud på av olika spelformer. Det innebär att det totala utbudet av spelformer på den svenska marknaden även kommer från andra aktörer än de legala. 125Jörgen Hettne: Statens roll på den svenska spelmarknaden ett EU-perspektiv, , Se t.ex. dom av i målen C-316/07, C-358/07C-360/07, C-409/07 och C-410/07, m.fl., ej ännu publicerad i rättsfallssamlingen, punkt 103. Den reklam som innehavaren av ett statligt monopol eventuellt gör för sitt utbud måste dock vara måttfull och inte gå utöver vad som är absolut nödvändigt för att styra konsumenterna till tillåtna spel. Reklamen får i synnerhet inte uppmuntra konsumenternas naturliga benägenhet att roas av spel genom att locka dem till aktivt deltagande, såsom genom att banalisera spelandet eller ge det en positiv image genom att hänvisa till att spelintäkterna går till verksamhet av allmänintresse eller genom att förstärka spelens dragningskraft med anslående reklambudskap där stora spelvinster förespeglas. 126Senate on , 2000; 2004, , Wardle, Orford, J., Sproston & , 2009. 127Minnesanteckningar från möten med och Playscan, , , , , , , . 128Se tidigare nämnda SWELOGS undersökning. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Förutom de traditionella försäljningskanalerna butiksombud, restaurangombud och kasinon har försäljningskanalerna Internet och mobilen. De senare försäljningskanalerna är snabbare och mer tillgängliga vilket betydligt ökar riskmomenten i spelandet med avseende på spelberoende. Ett riskfyllt inslag är också livebetting på sportspel som också erbjuds av i försäljningskanalen Internet. är mån om tillgängligheten och ställer krav på tillgänglighet från bolagets driftavdelning. Syftet är att alla spel ska kunna nås dygnet och året runt. En annan försäljningskanal som ökat i omfattning är prenumerationstjänst som används för lotterier. Folkrörelserna, som av hävd har använt sig av denna försäljningskanal, konkurrerar i denna kanal med . Vissa delar i såsom bingochat och pokerspelstyrning är också mer än en traditionell kundsupport och kan enligt bedömning i vissa delar liknas med en försäljnings- eller marknadsföringskanal. På bingochatten chattar man med kunderna för att vara social och få kunderna att trivas. Detta ersätter det sociala samtalet på de tidigare nedlagda bingohallarna. Chatten erbjuder också deltagarna att delta i andra tävlingar när bingospelet är över. Detsamma gäller för pokerspelstyrningen där man chattar med spelarna och svarar på frågor om varumärket, pokerstrategier, buggar i systemet, hänvisar till nästa turnering etc. Nätpokerutvärderingen visar enligt att spel på Internet både kan förvärra befintliga spelproblem och skapa spelproblem hos personer som inte har haft det. 129 Ytterligare en riskfaktor är att spelformer kan förändras då de går från att vara fysiska spel till att vara Internetspel. Ett tydligt exempel är skraplotter som i sin fysiska version har en hög grad av social kontroll genom att köpen sker via ombud. På Internet finns inte samma sociala kontroll då det är lätt att köpa ytterligare lotter och med autoskrap närmar sig spelupplevelsen en spelautomat.130 bedriver ett flertal högriskspel enligt riskbedömningsverktyget GAM-GaRD. 131 Vissa har bolaget ensamrätt för medan andra konkurrerar med folkrörelsernas produkter. 129SOU 2008:36 Svenska Spels nätpoker En utvärdering. 130Sammanställning till , . 131Produktresultat från GAMGaRD, . 6.2.2Hög risk för spelberoende medför inte någon genomgripande produktmodifiering vid produktutvecklingen bedömer att utveckling av nya spel är en förutsättning för att bättre kunna kanalisera försäljningen till sig. har därför inrättat en ny affärsutvecklingsenhet (A&D).132 I utvecklingen av nya spelformer i den nya A&D-enheten utgår man främst från spelupplevelsen. Frågan om spelansvar behandlas i första hand i samband med att själva prototypen testas. Först inför lanseringen tar bolaget inom aktuellt affärsområde fram vilka eventuella begränsningar och spelansvarsåtgärder som blir aktuella för spelet. Det är även i detta senare skede som bolagets CSR-enhet (Corporate social responsibility) involveras. Svenska Spels nya produkter genomgår inför lanseringen en riskutvärdering. När det gäller spel som bedöms som högriskspel är processen enligt bolaget rigorös. Först identifieras risk med hjälp av riskbedömningsverktyget GAM- GaRD. Om produkten bedöms vara av högriskkaraktär (röd nivå enligt verktyget GAM-GaRD) ska ett antal steg genomföras. En bedömning görs först om Svenska Spels utveckling av produkten orsakar problemspelande och spelberoende. Om andelen spelberoende bedöms som hög ska restriktioner i Svenska Spels marknadsföringsriktlinjer133 tillämpas. Spelansvarsverktyg som ska skapa förutsättningar för kunden att kontrollera sitt spelande bifogas därefter spelprodukten. Utomstående experter anlitas för att analysera, kommentera och tillstyrka eller avråda från lansering. Produkten lanseras med spelansvarsverktyg bredvid spelprodukten. En årlig uppföljning av produkten ska enligt bolaget också göras där bland annat andelen spelberoende och riskspelare följs upp. vidtar inte några genomgripande modifieringar i sina spelprodukter för att minska produkternas farlighetsgrad134 och därigenom motverka överdrivet spelande. Bolaget menar att sådana ingrepp påverkar spelupplevelsen. Det är svårt att modifiera spelen eftersom samma faktorer triggar en normalspelare som en problemspelare135. Som ovan nämnts bifogas i stället frivilliga spelansvarsverktyg som ska skapa förutsättningar för kunden att kontrollera sitt spelande eller att spelaren för en mindre del av produktutbudet ska sätta ramarna för sitt spelande. 132För att få påbörja att sälja en hel ny spelform krävs dock tillstånd från regeringen. I de fall det exempelvis enbart rör en ny produktvariant eller ny försäljningskanal för en redan etablerad spelform förs diskussioner med Lotteriinspektionen. 133Riktlinjer för marknadsföring (gäller fr.o.m. 2008-01-01), , 07-10-19. 134Exempelvis genom att minska spelens hastighet, införa pop up fönster med varningar etc. 135Minnesanteckningar från möte med . GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN har en organisatorisk anpassning till försiktighetsprincipen. Det innebär att CSR och spelansvarsfrågorna ska vara affärsintegrerade och Affärsområdena känner väl till spelansvarsfrågorna och vänder sig till CRS-chefen endast vid osäkerhet. CSR enheten ger då råd och rekommendationer om hur man bör handla. Det förutsätts att affärsområdena ska följa dessa rekommendationer. Det är dock affärsområdet som tar det slutliga beslutet. Vidare är CSR-enheten organisatorisk inplacerad i staben för information & CSR. Kommunikationsdirektören sitter med i koncernledningen som är och ska där representera CSR- frågorna. konstaterar att CSR-enheten i dagläget endast lämnar rekommendationer till övriga delar av bolaget, vilket riskerar att spelansvarsfrågorna inte beaktas i besluten i tillräckligt hög grad.136 6.2.3 Marknadsföringens roll och karaktär i Svenska Spels verksamhet Marknadsföringen är enligt bolaget den viktigaste funktionen för att öka marknadsandelar i branschen. Utländska nätaktörer har störst utgifter för marknadsföring, men också och har stora utgifter.137 Svenska Spels utgifter för reklam låg 2005 på ungefär samma nivå som för andra stora bolag inom konsumtionssektorn.138 Det ska då beaktas att marknadsföringen sker i en samhällssektor där staten har uttryckt behov av extra skyddsåtgärder. Av uppgifter om marknadsutvecklingen från framgår att konkurrensen från andra reglerade aktörer har ökat , särskilt från folkrörelserna i prenumerationskanalen. Även konkurrensen på den nätbaserade sportspelmarknaden har ökat från både ATG och utländska nätbaserade spelbolag. Hotet från utländska nätbaserade aktörer, som uppkom mer intensivt , har minskat relativt sett men har ökat igen under 2011.139 136Enligt bedömning har CSR-frågor en starkare ställning i bolaget och större hänsyn tas till spelansvarsfrågor än beskrivningen ger intryck av. synpunkter på rapportutkast . 137Uppgifter från över inhemska aktörers och utländska spelbolags medieinvesteringar, ; Svenska Spels, ATGs, Postkodlotteriets, Folkspels och A-lotteriets egna uppgifter till om bl.a. marknadsföringskostnader . 138Per Binde: Att sälja en dröm om spelreklam och dess påverkan, på uppdrag av R 2005:21. 139Uppgifter från över marknadsutveckling och marknadsandelar 20072011 samt prognos 20122014, . Svenska Spels främsta marknadsföringskanaler är TV3, TV4, TV5, radio och webben. Mobilen kan också användas som marknadsföringskanal för bland annat ombudsspel (sport, nummer- och lotterispel). möjliggör också för bolaget att rikta marknadsföringen till olika kundgrupper och till exempel ge nya erbjudanden. Kasinospel, Vegasspel och nätpoker marknadsförs i begränsad omfattning. Det innebär att det är affärsområdet och lotterier som har den största marknadsföringskostnaden med tyngdpunkt mot sport-, nummer- och lotterispel. Nätpoker som också ingår i detta affärsområde får enligt tillståndet endast marknadsföras i tidningar och på webben. Enligt bolaget är viktiga delar i varumärkesmarknadsföringen produkten, CSR/Spelansvaret, partnerskapet med idrotten, ägarens styrning och att avkastningen går tillbaka till allmännyttiga ändamål. I produktmarknadsföringen marknadsförs i stället själva produkten och spelglädjen med produkten. Marknaden har enligt bolaget utvecklats mot att CSR/spelansvaret börjar betraktas som ett konkurrensmedel. Men bolaget framhåller att spelaren i allmänhet inte väljer spelbolag utifrån vilka spelansvarsåtgärder bolagen har. Spelaren intresserar sig dock för om bolaget i stort är ett seriöst och positivt bolag som tar ett socialt ansvar. Detta resultat använder sig bolaget av i sin marknadsföring genom att i varumärkesmarknadsföringen bedriva kampanjer om bolagets spelansvar. framhåller att bolaget enligt tillstånden inte får bedriva en för aggressiv marknadsföring. Detta ses, enligt bolaget, som något positivt av kunden. Produktgruppen sportspel och införd 18-årsgräns för att få spela på bolagets spel har haft en positiv inverkan på varumärket. Även sponsring av idrotten ger positiva värden för varumärket. Inför nya marknadsföringskampanjer ska juridikavdelningen och CSR:s enheten ge sitt godkännande till det nya marknadsföringsbudskapet. Det händer att bolaget vänder sig till Lotteriinspektionen för att konsultera om budskapet är förenligt med villkoren i tillståndet. Bolagets uppföljning av spelansvaret leder också till att bolaget inte marknadsför sig gentemot spelare som frivilligt har stängt av sig. I granskningen har inte närmare studerat Svenska Spels utformning av sin reklam. I en rapport redovisas en översikt över den internationella akademiska litteraturen om spelreklam.141 En fråga som har diskuterats i den akademiska litteraturen, och som refereras till i rapporten, är om det är moraliskt försvarbart att statligt kontrollerade spelbolag lägger 140Ett spelkort för att verifiera sig och sin ålder och där pengar kan avsättas för spel på ett konto. 141Per Binde: Att sälja en dröm om spelreklam och dess påverkan, på uppdrag av R 2005:21. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN ut stora summor på reklam i avsikt att få befolkningen att spela mer, när det är känt att spelmissbruk är ett samhällsproblem och att överdrivet spelande kan få svåra följder för individer. Den akademiska litteraturen ger ingen klar vägledning i denna fråga och det är heller inte känt i vilken mån spelreklam förvärrar spelproblemen. En etisk grundregel som ändå framhålls i översikten av den akademiska litteraturen är det välinformerade valets princip. Denna princip innebär att de som spelar ska ha rätt till korrekt, lättillgänglig och lättbegriplig information om vinstchanser och om hur stor del av insatserna som betalas ut till spelarna i form av vinster (vinstandel). Eftersom det ligger i spelreklamens natur att inge spelarna hopp om vinst, bör det därför vara spelbolagens skyldighet att klart redovisa faktiska vinstmöjligheter. Bland annat har Svenska Spels reklamkampanjer undersökts i rapportens översikt och den slutsats som drogs är att den information som gav om sina spelformer var bristfällig enligt denna norm. Enligt rapporten har i refererade reklamkampanjer för till exempel hjälpt de presumtiva spelarna att fantisera om det underbara livet efter storvinsten. Vidare har profilerat sina sportspel som skicklighetsspel trots att de flesta sportspel mestadels beror på slumpen. Slutsatsen i rapporten var att spelreklamen på flera olika sätt försöker utnyttja bristfälligheter i människans förmåga att korrekt bedöma små sannolikheter och därtill överbetonar skicklighetsmomentet i vissa spel.142 Vidare har det i granskningen inte framkommit någon senare forskning av dessa förhållanden. kan dock konstatera att regeringen inte har utvärderat Svenska Spels marknadsföring. 6.2.4Utvärderingar av spelansvarsåtgärder på den svenska marknaden har genomförts i mycket begränsad utsträckning genomför kundundersökningar för att följa upp bland annat spelvanor, bolagets image och vissa spelansvarsåtgärder. görs en bred spelkartläggning som vänder sig till 10 000 svenskar för att undersöka befolkningens spelvanor. Vidare görs en gång per kvartal en imagetracking för att undersöka hur kunder i en webbpanel upplever Svenska Spels varumärke. har vid några enstaka tillfällen genomfört en mindre webbundersökning där kunder på nätet har svarat på frågor om hur de uppfattar vissa specifika spelansvarsåtgärder, om de använder sig av dessa och om de följer sina uppsatta begränsningar. 142Per Binde: Att sälja en dröm om spelreklam och dess påverkan, s.99 f, på uppdrag av R 2005:21. En förutsättning för att spelansvarsåtgärderna ska kunna ge effekt är att de olika verktygen används. I hur hög grad Svenska Spels frivilliga åtgärder används är inte klarlagt då representativiteten i Svenska Spels webbundersökningar är låg. Undersökningarna har inte haft till syfte att göra en fullständig kartläggning.143 Det innebär att bolaget inte riktigt vet hur många kunder som utnyttjar bolagets olika frivilliga spelansvarsåtgärder. Enligt bolaget har (50 000 kunder) av kunderna på Internet aktiverat modulen Playscan, det vill säga Internetkundernas utnyttjande av en enskild spelansvarsåtgärd uppgår till ca 10 procent.144 I utvärderingen av nätpoker145 framkom att av de svarande (1031 personer) hade använt Svenska Spels självtest i Playscan. Den obligatoriska åtgärden på spel över Internet är att spelaren ska sätta upp inom vilka ramar spelandet får ske. För övriga försäljningskanaler och spelformer krävs inte sådana obligatoriska begränsningar. Enligt uppgift från bolaget arbetar de flesta forskare inom spelområdet med validering av åtgärder och det är därför svårt att finna forskare som kan vara oberoende och utvärdera vidtagna spelansvarsåtgärder. Detta är enligt bolaget orsaken till att bolagets vidtagna åtgärder inte har utvärderats. Utvärderingen av Svenska Spels nätpoker Den enda utvärderingen av svenska spelformer som genomförts på uppdrag av regeringen är nätpokerutredningen om Svenska Spels nätpoker.146 Inledningsvis menar nätpokerutredningen147 att spelansvarsåtgärdernas verkningsgrad ytterst handlar om huruvida vidtagna åtgärder leder till en mindre risk för att spelarna hamnar i ett problematiskt spelbeteende. Spelproblem orsakas av en mängd olika faktorer. menar att i den internationella forskningen framställs tillgången till spel som grunden till spelberoende och spelproblem. Utredningen menar också att forskningen visar att individvariabler som alkoholmissbruk, personlighetsstörningar och psykiatriska symtom har samband med spelberoende. Släkt och vänners attityd till spel är också viktiga. Mot denna bakgrund konstaterar utredningen att det är svårt att med säkerhet avgöra vilken effekt spelansvarsåtgärderna egentligen har. 143Telefonsamtal med , . 144Minnesanteckningar från möte med , , ; Svenska Spels synpunkter vid faktagranskning . 145SOU 2008:36 Svenska Spels nätpoker En utvärdering.