prop · GZ03162 · 2012-06-18 00:00:00 — framför att det mot bakgrund av kostnaderna för beredskapslager måste ligga i varje nations intresse att inte få med kvantiteter i beräkningsgrunderna som inte kan anses vara till för energianvändning. Syftet med reglerna i direktivet anges vara att säkerställa en hög nivå av säkerhet när det gäller oljeförsörjningen i gemenskapen, att vidmakthålla minimilager av råolja och/eller petroleumprodukter samt att införa de förfaranden som är nödvändiga om det uppstår allvarliga brister. I direktivet fastställs hur medlemsstaternas beredskapslager ska beräknas. Antingen ska beredskapslagret motsvara 90 dagars genomsnittlig daglig nettoimport eller 61 dagars genomsnittlig daglig inhemsk konsumtion, beroende på vilken mängd som är störst. Enligt bilaga IV ska medlemsstaterna ange i statistiska sammanställningar, som ska upprättas och lämnas till kommissionen , om beräkningen av lager grundar sig på antal importdagar eller konsumtionsdagar. Den genomsnittliga dagliga nettoimporten och den genomsnittliga dagliga inhemska konsumtionen ska beräknas på grundval av råoljeekvivalenten av importen eller av den inhemska konsumtionen under föregående kalenderår. Av rådets skäl för antagande av direktivet (skäl 6) framgår att inhemsk oljeproduktion i sig kan bidra till leveranssäkerheten och därför skulle kunna rättfärdiga att oljeproducerande medlemsstater håller mindre lager än övriga medlemsstater samt att en sådan avvikelse inte bör leda till lagringsskyldigheter som på ett betydande sätt skiljer sig från dem som gäller enligt direktiv /67/EG och att det härav följer att vissa medlemsstaters lagringsskyldighet bör fastställas på grundval av den inhemska oljekonsumtionen, och inte importen. En medlemsstats beredskapslager får, enligt direktivet, inte bara bestå av råolja. Antingen ska medlemsstaten inrätta s.k. särskilda lager som består av produkter och som ägs av medlemsstaten eller av en central lagringsenhet eller så ska minst en tredjedel av medlemsstatens samlade beredskapslager bestå av produkter (artikel 9.5). I direktivet räknas ett antal produktkategorier upp som lagret kan bestå av. Beredskapslager definieras som oljelager som varje medlemsstat åläggs att hålla enligt direktivet och oljelager som lager av de energiprodukter som förtecknas i avsnitt 3.1 första stycket bilaga C i och rådets förordning (EG) nr 1099/2008 om energistatistik. I bilagorna I, II och III finns detaljerade beräkningsregler som ska beaktas vid beräkningar av såväl nettoimport och genomsnittlig konsumtion som av hållna lager inför rapportering. Skälen för regeringens förslag Utgångspunkter för beräkning av storleken på landets samlade beredskapslager Som framgår ovan anger direktivet två olika metoder för beräkning av storleken på medlemsstaternas beredskapslager. Utgångspunkten är antingen den dagliga nettoimporten eller den inhemska konsumtionen. Beräkningen utifrån den inhemska konsumtionen torde främst vara avsedd för medlemsstater med inhemsk oljeproduktion eftersom deras konsumtion bör vara större än importen. Att det är medlemsstater med inhemsk oljeproduktion som avses för denna beräkningsmetod går även att utläsa av rådets skäl för antagande av direktivet. Direktivet har dock fått en sådan utformning att medlemsstaterna ska ta ställning till vilken mängd, enligt beräkningsmetoderna, som är störst och rapportera detta till kommissionen i statistiska sammanställningar. I den svenska lagen bör därför båda metoderna för beräkning av storleken på beredskapslager anges. Ställningstagandet till vilken metod som ska användas bör även göras beroende av vilken av de båda mängderna som är störst. Råoljeekvivalenter ska beräknas både för den dagliga nettoimporten och för den inhemska konsumtionen. I direktivet finns detaljerade regler i bilagorna både om sådana beräkningar och om metoder som ska tillämpas för beräkning av hållna lager. och anser att direktimport av oljeprodukter för non-energy use ska undantas vid beräkningen av landets nettoimport. framför att det mot bakgrund av kostnaderna för beredskapslager måste ligga i varje nations intresse att inte få med kvantiteter som inte kan anses vara till för energianvändning. Direktivets metoder måste dock ligga till grund för de svenska beräkningarna. Det går varken att införa andra metoder eller undantag som avviker från direktivet i nationella regler. Reglerna för beräkning av nettoimport, inhemsk konsumtion eller hållna lager blir så detaljerade att de bör finnas på lägre nivå än lag. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör därför få bemyndigande att meddela föreskrifter som säkerställer att metoderna tillämpas. Bemyndigandet bör formuleras brett så att det även täcker in exempelvis genomförandet av direktivets bestämmelser om hur biodrivmedel och tillsatser ska beaktas vid beräkningen av hur stor andel som ska lagras (se nästa avsnitt). Bemyndigandet bör formuleras så att det avser föreskrifter om beräkning av beredskapslager. Enligt förslaget är det tillsynsmyndigheten som ska pröva frågor om beredskapslager (jfr avsnitt 5.2) beredskapslager ska bestå av lagringsbränslen och råolja En medlemsstats beredskapslager ska, enligt direktivet, till viss del bestå av färdiga produkter för att försörjningstryggheten ska tillgodoses. Det får således inte bara bestå av råolja. De länder som inte håller s.k. särskilda lager ska säkerställa att minst en tredjedel av landets samlade beredskapslager utgörs av produkter. särskilda lager måste detta krav tillgodoses. staterna ett visst utrymme att själva bestämma sammansättningen av de produkter som ska lagras genom att lista de produktkategorier som finns att välja mellan. består beredskapslager i huvudsak av s.k. lagringsbränslen (se nedan), råolja får endast lagras efter tillstånd (jfr avsnitt 5.3). Enligt förslaget i denna proposition ska det vara så även fortsättningsvis. Eftersom dagens lagringsbränslen ingår i de produktkategorier som räknas upp i direktivet kommer därför kravet på att viss del av beredskapslagret ska utgöras av produkter att uppfyllas. Direktivets krav på fördelningen mellan råolja och lagringsbränslen bör dock tydligt anges i lagen så att den yttersta gränsen framgår inom vilken sammansättningen på landets samlade beredskapslager får fastställas. Lagtekniskt bör det uttryckas som att mängden råolja aldrig får utgöra mer än två tredjedelar av beredskapslagret. anser att krav på lagring av biobränslen bör övervägas i svensk författning eftersom det energislaget kommer att få en större roll samt att direktivet inte hindrar lagring av andra energislag. Enligt regeringens uppfattning bör dock inte frågan om ett generellt krav på lagring av biobränsle hanteras i samband med genomförandet av det aktuella direktivet som tar sikte på att säkerställa en hög nivå av säkerhet när det gäller oljeförsörjningen i Europeiska unionen. När det gäller biodrivmedel och tillsatser anger direktivet att de endast ska beaktas om de har blandats med de berörda petroleumprodukterna. Det är viktigt för landets försörjningsberedskap att lagren så långt som möjligt motsvarar förbrukningen i landet och att de består av produkter som kan användas direkt på marknaden för olika syften. har i sin rapport till ny lag om beredskapslagring av olja m.m. angett att motorbensin, jetbränsle av fotogentyp, gasolja eller dieselolja och eldningsolja bör lagras och att dessa lagringsbränslen svarar för en dominerande del av den inhemska konsumtionen av petroleumprodukter. Produkterna som, enligt förslag, ska vara lagringsbränslen är lagringsbränslen enligt LBOK. Produkterna som anges i rapporten ingår även i direktivets uppräkning av produktkategorier som ett lager kan bestå av. Enligt uppgifter från svarar de föreslagna lagringsbränslena för nästan hela inhemska konsumtion av petroleumprodukter för energiändamål. Detta innebär att skyldigheten att lagra de fyra lagringsbränslena ska täcka 90 dagars nettoimport av råolja och alla petroleumprodukter. Regeringen anser att det är lämpligt att lagringsbränslen, enligt de nya reglerna, utgörs av de bränslen som föreslagit. Däremot bör det inte på lagnivå anges vilka bränslen som ska vara lagringsbränslen. I lagen bör endast ramen anges, dvs. att lagringsbränslen är ett eller flera av de bränslen som anges i bilaga C och rådets förordning (EG) nr 1099/2008 om energistatistik. Skälet är att om det skulle bli stora förändringar i nettoimporten skulle det kunna bli aktuellt att förändra sammansättningen av lagringsbränslen så att även tillkommande större importörer av andra bränslen än dem som Prop. 2011/12:162 har fastställts som lagringsbränslen blir lagringsskyldiga. Detta bör kunna ske inom kortare tidsramar än en lagändring kräver. Regeringen bör därför få ett normgivningsbemyndigande som innebär att det i förordning kan anges vilka bränslen som ska vara lagringsbränslen. Bemyndigandet bör få en bred formulering och avse föreskrifter om lagringsbränslen. I sammanhanget kan nämnas att det anges i att det i praktiken inte har ställts krav på lagring av flygfotogen för fredstida oljekriser även om flygfotogen finns uppräknat som lagringsbränsle i LBOK3. Eftersom det finns skäl att framöver säkra god försörjningsberedskap i också för flygets behov bör flygfotogen omfattas av lagringsskyldighet på samma sätt som övriga lagringsbränslen. Härigenom tillgodoses synpunkten från i om att flygfotogen bör vara lagringsbränsle. Andelen lagringsbränslen ska fastställas för varje lagringsår När 90 dagars nettoimport av energiprodukter under referensåret (eller i förekommande fall 61 dagars konsumtion) har räknats fram ska den översättas till lagringsbränslen så att beredskapslager motsvarar nettoimporten. En liknande beräkning görs enligt LBOK men där är utgångspunkten införsel och försäljning av lagringsbränslen. Principerna i den nuvarande ordningen bör bestå. En generell procentandel bör även fortsättningsvis beslutas för vart och ett av lagringsbränslena med utgångspunkt i de lagringsskyldigas sammanlagda försäljning eller förbrukning i landet av lagringsbränslen under ett referensår efter vissa avdrag bl.a. för lagringsbränslen som sålts till andra lagringsskyldiga (basmängder). Procentandelen styr sedan hur stor del som ska lagras av alla lagringsskyldiga under kommande lagringsår. Procentandelen ska avse en sådan mängd så att håller det beredskapslager som vi är skyldiga att hålla. Det är regeringen som beslutar om procentandelen av referensårets förbrukning och försäljning. Det bör dock övervägas om det inte vore lämpligt att i stället tillsynsmyndigheten, som har sakkunskap på området, fattar sådana beslut. I lagen föreslås en bestämmelse om att tillsynsmyndigheten ska pröva frågor om lagringsskyldighet vilket inbegriper frågan om den ovan beskrivna procentandelen. Därigenom blir det myndigheten som kommer att fatta besluta om storleken på procentandelen för vart och ett av lagringsbränslena. 1994/95:176 s. 48. 5.2Sveriges beredskapslager ska hållas av ekonomiska aktörer Regeringens förslag: beredskapslager ska hållas av dem som är skyldiga att hålla lager enligt lagen eller av statliga förvaltningsmyndigheter i de fall regeringen har beslutat att myndigheterna ska hålla lager. är den myndighet som regeringen utser. Rapportens förslag: Överensstämmer i sak med promemorians förslag. Remissinstanserna: Inga remissinstanser har haft synpunkter på förslagen. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Försvarsmakten bedömer att den föreslagna lagen inte omfattar det militära försvarets behov av beredskapslagring och att myndighetens lager därför inte ska innefattas i den allmänna beredskapshållningen. De anser därför att det bör tydliggöras i den föreslagna lagen att Försvarsmakten inte i något fall blir lagringsskyldig. För att uppfylla skyldigheten att inneha minimilager av råolja och/eller petroleumprodukter anger direktivet flera möjligheter för medlemsstaterna. Dessa kan inrätta centrala lagringsenheter för att hålla lager. De kan också inrätta s.k. särskilda lager som ägs av den centrala lagringsenheten eller av medlemsstaten eller så kan de låta ekonomiska aktörer hålla lager. beredskapslager ska hållas av ekonomiska aktörer hålls beredskapslager av företag i oljebranschen (ekonomiska aktörer). Det finns inga sådana centrala lagringsenheter eller särskilda statliga lager som omnämns i direktivet. Så bör det vara även fortsättningsvis. Att beredskapslagren hålls av ekonomiska aktörer som hanterar råolja eller lagringsbränslen innebär att lagren hålls i det normala logistiksystemet, att de har hög tillgänglighet och rätt kvalitet och att de löpande omsätts genom de lagringsskyldigas försäljning och varuförsörjning. Regeringens uppfattning är därför att det även fortsättningsvis ska vara ekonomiska aktörer som ska hålla lager. Bestämmelser om detta bör införas i den nya lagen. Bestämmelsen bör utformas så att den anger att beredskapslager ska hållas av dem som är skyldiga att hålla lager enligt lagen. Med beaktande av Lagrådets synpunkter har terminologin för lagerhållning och beteckningarna för lager setts över. I förhållande till lagrådsremissen har justeringar gjorts i 1 kap. 1 och 2 §§, 2 kap. 2 §, 6 kap. 1 och 2 §§ och 9 kap. 2 §. Statliga myndigheter har tidigare haft beredskapslager. Det går inte att utesluta att det kan bli aktuellt på nytt att myndigheter deltar i beredskapslagringen. Det bör därför anges i lagen att en statlig förvaltningsmyndighet är lagringsskyldig om regeringen har beslutat att myndigheten ska hålla lager. Med anledning av Försvarsmaktens synpunkt att det i den föreslagna lagen bör tydliggöras att Försvarsmakten inte ska vara lagringsskyldig vill regeringen erinra om att lagringsskyldigheten definieras i 3 kap. den föreslagna lagen (se vidare avsnitt 5.3). I övrigt gäller att statliga förvaltningsmyndigheter ska hålla beredskapslager om regeringen har beslutat om detta. Regeringen föreslås utse en tillsynsmyndighet. Den myndighet som ska komma i fråga kommer därför att pekas ut i en förordning. är () tillsynsmyndighet. Avsikten är att den ordningen ska bestå. Det framgår av förslaget att det i huvudsak är tillsynsmyndigheten som ska pröva frågor enligt lagen (jfr exempelvis avsnitt 5.1, 5.3 och 5.4). Bestämmelserna har i detta avseende utformats med beaktande av Lagrådets synpunkter. Det är endast i ett fall som regeringen enligt förslaget ska fatta beslut i ett ärende. Det gäller frågan om användning av lager vid en försörjningskris (jfr avsnitt 5.7). 5.3Lagringsskyldighet och sammansättning av den lagringsskyldiges lager Regeringens förslag: Lagringsskyldig är den som under ett referensår har importerat råolja eller lagringsbränslen till landet och sålt eller förbrukat lagringsbränslen i landet, eller köpt lagringsbränslen av någon som är lagringsskyldig och sålt lagringsbränslen i landet. Lagringsskyldighet ska fullgöras med sådana lagringsbränslen som den lagringsskyldige har sålt eller förbrukat under referensåret. Tillstånd får dock ges för att fullgöra lagringsskyldigheten med andra lagringsbränslen eller med råolja. Lagringsskyldigheten ska fullgöras med sådana lagringsbränslen som den lagringsskyldige äger. Om den lagringsskyldige har uppdragit åt någon annan att hålla lager får dock lagringsskyldigheten fullgöras med lagringsbränslen som den som håller lagret äger. Lagringsskyldighetens omfattning ska bestämmas på grundval av den mängd av varje lagringsbränsle som den lagringsskyldige har sålt eller förbrukat under referensåret. prövar frågor om lagringsskyldighet. Beslut om lagringsskyldighet ska fattas för varje lagringsår. Ett beslut om lagringsskyldighet får ändras under pågående lagringsår om det är nödvändigt för storleken på beredskapslager. Den som är lagringsskyldig enligt lagen ska på begäran av tillsynsmyndigheten lämna de uppgifter som behövs för att frågor om lagringsskyldighet ska kunna prövas. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om lagringsskyldighet samt undantag och befrielse från lagringsskyldighet och om tillstånd att fullgöra lagringsskyldigheten med andra lagringsbränslen eller med råolja. Rapportens förslag: Rapportens förslag om att elproducerande gasturbinanläggningar och oljekondensverk ska undantas från lagringsskyldighet skiljer sig från promemorians förslag. För övrigt överensstämmer rapportens förslag i sak till övervägande del med promemorians förslag. Rapportens förslag har omarbetats redaktionellt. Flera av rapportens mer detaljerade lagförslag föreslås finnas på förordningsnivå eller i myndighetsföreskrifter. Remissinstanserna: anser att den s.k. basmängden borde baseras på medelvärdet för att jämna ut väderextremer. Svensk energi och Svensk fjärrvärme delar rapportens förslag om att elproducerande gasturbinanläggningar och oljekondensverk ska undantas från lagringsskyldighet. och samt är kritiska till rapportens förslag i den delen. Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: framför att eftersom direktivets krav endast är minimikrav vore det, ur svensk planeringssynvinkel, bättre att låta ett medelvärde baserat utgöra underlag för lagringskrav i de fall det är större än referensårets förbruk- ning så att lagren motsvarar de verkliga behoven i en krissituation t.ex. Prop. 2011/12:162 om en kris skulle inträffa under ett kallt år som förgåtts av ett varmt. framför att i stället för att föreskriva en uppgiftsskyldighet för i en förordning, vilket föreslogs i promemorian, borde den blivande tillsynsmyndigheten föras in i den redan befintliga regleringen för uppgiftsskyldighet gentemot andra myndigheter i 11 kap. 6 § tullagen. framför även att verket endast kan lämna uppgifter om vilka som för in råolja och lagringsbränslen från tredjeland eftersom det saknas uppgifter om vilka aktörer som för in bränslen som är i fri omsättning från andra EU-länder. Svensk energi och Svensk fjärrvärme anför att inte endast de gasturbinanläggningar och oljekondensverk som ingår i effektreserven ska undantas från lagringsskyldighet utan att undantaget ska gälla oavsett om anläggningarna deltar i effektreserven eller inte. Direktivet innehåller inga bestämmelser som reglerar hur lagringsskyldigheten för ekonomiska aktörer ska fastställas i en medlemsstat. Skälen för regeringens förslag Ekonomiska aktörer som inför lagringsbränslen från något annat land för försäljning eller för egen förbrukning är enligt LBOK lagringsskyldiga. Av Energimyndighetens rapport framgår att det för /2011 fanns åtta lagringsskyldiga importörer varav ett industriföretag som införde olja för egen förbrukning. Företagen svarade för av beredskapslagringen i för det aktuella lagringsåret. Enligt nuvarande ordning är även återförsäljare som säljer mer än lagringsskyldiga. Dessa företag försörjer kunder i stora delar av landet med transportbränslen eller eldningsolja. Av Energimyndighetens rapport framgår att gruppen omfattar fem företag som svarar för av landets samlade beredskapslagring. Det bör även fortsättningsvis vara import och försäljning eller förbrukning inom landet som grundar lagringsskyldighet. Det föreslås därför en bestämmelse som anger att den som under ett referensår har importerat råolja eller lagringsbränslen till landet och sålt eller förbrukat lagringsbränslen i landet ska vara lagringsskyldig. Den mer exakta volymen för lagringsskyldighetsgrundande import och försäljning eller förbrukning bör fastställas i föreskrifter på lägre nivå än lag. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör därför få ett bemyndigande att meddela föreskrifter om lagringsskyldighet. Uttrycket import avser, i detta sammanhang, såväl handel med tredje land som handel med annan medlemsstat i Europeiska unionen. Även den som köpt lagringsbränslen av någon som är lagringsskyldig och sålt lagringsbränslen i landet bör vara lagringsskyldig. som ska vara lagringsskyldiga följer således förslaget i . Det är import och försäljning eller förbrukning under ett referensår som bör grunda lagringsskyldighet. Referensåret definieras i den föreslagna lagen som det kalenderår som föregår ett lagringsår. Lagringsåret föreslås löpa till och med påföljande år och är också definierat i förslaget till lag. Genom förslaget förändras lagringsårets löptid gentemot LBOK där lagringsåret sträcker sig till och med . Lagrådet har angett i sitt yttrande att definitionen av referensår och förhållandet till begreppet lagringsår kan uppfattas på olika sätt och ge upphov till tillämpningsproblem. Regeringen har övervägt definitionerna på nytt och gjort ett förtydligande i författningskommentaren. För att pröva frågor om lagringsskyldighet måste tillsynsmyndigheten, som utses av regeringen, få in uppgifter som kan ligga till grund för prövningen. Dessa uppgifter ska lämnas av dem som importerat råolja eller lagringsbränslen och sålt eller förbrukat lagringsbränslen i sådan mängd att det grundar lagringsskyldighet. Om inte uppgifter lämnas in kan den uppgiftsskyldige drabbas av en kännbar förseningsavgift (jfr avsnitt 5.9). Detta sammantaget med att bedömningen av huruvida uppgiftsskyldighet föreligger eller inte kan vara komplicerad medför att det är rimligt att uppgifterna lämnas på tillsynsmyndighetens begäran. För att tillsynsmyndigheten ska veta vem begäran ska riktas till måste den få tillgång till uppgifter om import av råolja eller lagringsbränslen till landet. Det är som kan tillhandahålla uppgifter om import. Sådana uppgifter hos omfattas dock av sekretessbestämmelsen i 27 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Det följer av 10 kap. 28 § samma lag att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. måste därför åläggas en uppgiftsskyldighet i lag eller förordning för att sekretessen inte ska utgöra något hinder för att de aktuella uppgifterna lämnas ut. framför att i stället för att föreskriva en uppgiftsskyldighet för i en förordning borde den blivande tillsynsmyndigheten föras in i den redan befintliga regleringen för uppgiftsskyldighet gentemot andra myndigheter i 11 kap. 6 § tullagen. Regeringen föreslår en sådan reglering i avsnitt 2.4. De föreslagna bestämmelserna som grundar lagringsskyldighet är generella och kan komma att träffa verksamheter som inte bör omfattas av denna skyldighet för att det framstår som oskäligt eller olämpligt på annat sätt. anför exempelvis i sin rapport att gasturbinanläggningar och oljekondensverk inte bör träffas av det föreslagna generella kravet på lagringsskyldighet eftersom det skulle innebära att, i vart fall vissa av dem, både skulle behöva hålla beredskapslager och ingå i effektreserven. föreslår därför ett uttryckligt undantag för dessa anläggningar och verk. Enligt regeringens uppfattning bör regelverket ge utrymme för att göra undantag från lagringsskyldighet. Ett sådant förslag fanns också i promemorian som remitterades. Regeringens uppfattning är att bestämmelser om undantag från lagringsskyldighet dock inte bör finnas på lagnivå. Skälet till att föreskrifter om undantag bör finnas på lägre nivå än i lag är att sådana undantagsregler bör kunna anpassas till nya behov inom rimliga tidsramar. I denna proposition lämnas förslag på att det ska vara möjligt för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva om undantag från lagringsskyldighet med stöd av ett bemyndigande. I det förordningsutkast som remitterades som en bilaga till promemorian fanns ett förslag på att gasturbinanläggningar och oljekondensverk som ingår i effektreserven inte skulle omfattas av lagringsskyldighet. Svensk energi och Svensk fjärrvärme är kritiska till det förslaget och anför att inte endast de gasturbinanläggningar och oljekondensverk som ingår i effektreserven ska undantas från lagringsskyldighet utan att undantaget ska gälla oavsett om anläggningarna deltar i effektreserven eller inte.