prop · H0031d17 · 2012-09-20 00:00:00 — Regeringens prioriteringar inom biståndet påverkas dock inte av att vissa former av bistånd är svårare att mäta än andra. Regeringens resultatförväntningar i dessa fall blir därmed mer handfasta och kommer ofta att ligga närmare själva insatsen och i vissa fall kan prestationen i sig vara ett resultat. På flera områden kan det finnas delprestationer som är lättare att mäta, t.ex. i arbetet med att minska barnadödligheten. Resultatredovisningen måste därför självklart anpassas till verksamhetens natur. Statskontoret konstaterar i sin rapport av svensk biståndspolitik en utvärdering (2011:25) att regeringen ställer omfattande krav på årlig resultatredovisning av utvecklingssamarbetet, bl.a. genom uppdraget till Sida att ta fram en resultatbilaga till Sidas årsredovisning. Statskontoret konstaterar att effekter av utvecklingssamarbetet i många fall är mycket svåra att påvisa eller urskilja på årlig basis. Det gäller inte minst insatser för bl.a. demokrati, mänskliga rättigheter, jämställdhet, miljö m.m. konstaterar kontoret att långsiktiga effekter av det svenska biståndet sällan analyseras. Detta bekräftas av Statskontorets rapport av svenskt 2012/13:1 UTGIFTSOMRÅDE 7 bistånd en översyn av utvärderings verksamheten (2012:17). Det finns således en obalans mellan omfattande årlig resultat redovisning och outvecklad resultatanalys av effekter. Statskontoret drar slutsatsen att regeringens resultatstyrning fungerar brist fälligt på strategisk nivå bl.a. beroende på otillräckliga resultatanalyser. Resultatuppföljning av det svenska biståndet För att kunna fatta välgrundade beslut om biståndets inriktning behöver regeringen bättre information om vilka resultat olika typer av insatser ger. Bättre resultatinformation är även viktigt för att resurserna ska kunna fördelas optimalt. Det som går att mäta ska mätas på ett ändamålsenligt vis och effekterna av biståndet ska systematiskt följas upp och utvärderas i de fall det är möjligt. På så sätt genereras information om vad som kan eller bör göras bättre. Resultatinformation är dessutom viktig för att regeringen ska kunna utveckla rapporteringen till . Det är även en förutsättning för ökad transparens och ansvarsutkrävande från medborgarna i såväl som i mottagarländerna. Enligt regeringens uppfattning är det därför viktigt att säkra både den kortsiktiga uppföljningen av biståndsinsatser och den mer långsiktiga utvärderingen av biståndets resultat. Regeringen ser över resultatstyrningsmodellen för utvecklingssamarbetet, inte minst i ljuset av Statskontorets iakttagelser. Resultatuppföljning och utvärdering av det svenska biståndet måste kunna svara på om den verksamhet som valt att stödja, både genom bilaterala och multilaterala kanaler, har lett till avsedda resultat och om biståndsmedel använts så effektivt som möjligt. Kostnadseffektivitet i biståndet är en fråga som behöver analyseras vidare. För att bedöma biståndets effektivitet måste resultat relateras till insatta resurser. Vad som kan anses vara rimliga kostnader och resultat varierar givetvis beroende på sammanhang. Regeringens fortsatta ambition är att det bilaterala och multilaterala utvecklings samarbetet i högre utsträckning ska kunna påvisa konkreta resultat i form av såväl prestationer som effekter. Regeringen anser därför att det är viktigt att Sida och andra aktörer inklusive de 2012/13:1 UTGIFTSOMRÅDE 7 multilaterala organisationerna och EU som bereder, finansierar eller genomför biståndsverksamhet har robusta system för systematisk uppföljning och utvärdering. Ett mer resultatbaserat förhållningssätt i styrningen av det bilaterala såväl som det multilaterala biståndet förutsätter en ökad tydlighet kring vilka resultat som eftersträvas och förväntas. Det är här viktigt att påminna sig om för vem det svenska biståndet finns till, i vilken riktning det svenska biståndet strävar och hur det samhälle ser ut där biståndet har lyckats. I det fortsatta arbetet med att stärka resultatuppföljningen av svenskt bistånd avser regeringen att tydliggöra sina resultat förväntningar på såväl det bilaterala som det multilaterala biståndet. Resultatförvänt ningarna ska utgå från tidigare erfarenheter och i så hög utsträckning som möjligt vara uppföljningsbara, i bemärkelsen specifika, mätbara, accepterade, realistiska och tidsatta. Därmed förbättras förutsättningarna för resultatuppföljning och analys. Regeringens fortsatta ambition är att i högre utsträckning kunna påvisa och kommunicera konkreta resultat som kan härledas till insatser finansierade av eller resultat som har bidragit till, som en av flera givare, i form av effekter . Som ett led i arbetet med att följa upp högnivåmötet om effektivt utvecklings samarbete som hölls i , , , deltar regeringen i det internationella arbetet med att främja nationella resultatramverk i samarbets länderna. Avsikten är att samarbetslandet och biståndsgivarna gemensamt ska formulera förväntade resultat för det samlade utvecklingssamarbetet. Regeringens resultat förväntningar ska därmed i så hög utsträckning som möjligt relateras till samarbetsorganisationers och samarbets länders egna resultatramverk. Detta gäller både det multilaterala och bilaterala biståndet. Det är också angeläget att givare samordnar sina resultatförväntningar för att underlätta för samarbetsländer och multilaterala organisationer att bl.a. hantera rapporterings krav. Regeringen avser att tydliggöra sina krav på den årliga uppföljningen och redovisningen av både det multilaterala och bilaterala biståndet. Det är angeläget att minska den årliga resultatredovisningen och rapporteringsbördan och i ökad grad fokusera på resultatanalys och användningen av effektutvärderingar inom biståndsförvaltningen. Regeringen avser även förtydliga hur utvärderingsverksamheten och användningen av utvärderingar i den strategiska styrningen ska stärkas. Regeringen avser att utveckla ett uppföljnings- och utvärderingssystem som visar på samlade resultat över tiden av svenskt bistånd, inom sådana områden där detta är lämpligt, och som möjliggör att resultatanalys och utvärderingar används på ett systematiskt och strategiskt sätt i den resultatbaserade styrningen av biståndet. Regeringen kommer att undersöka möjligheterna, i likhet med andra bilaterala och multilaterala givare, att använda sig av några utvalda internationellt överenskomna indikatorer för att följa upp både bilaterala och multilaterala utvecklingsresultat. 3.5.5Stärkt transparens för ökat ansvarsutkrävande Regeringen kommer fortsatt att arbeta med att synliggöra vilka insatser som genomförs och vilka resultat som uppnås inom biståndet. Ökad transparens och förbättrade möjligheter till ansvarsutkrävande är förutsättningar för ett mer effektivt bistånd. Det omfattande arbetet för att öka transparensen i det svenska biståndet genom initiativet Öppna biståndet fortgår. har arbetet för ökad transparens bl.a. inkluderat att onlinetjänsten kontinuerligt uppdaterats, vidareutvecklats och kvaliteten på dess data förbättrats. Detta arbete fortsätter att ha hög prioritet . publicerar även data i enlighet med den standard som International Aid Transparency Initiative (IATI) etablerat. Det är regeringens ambition att samtliga biståndsmyndigheter och bolag inom biståndsförvaltningen, inklusive , ska rapportera om sin verksamhet i enlighet med den nya gemensamma öppna standarden för publicering av utvecklingsflöden samt att all insatsinformation aktivt ska publiceras på . avser fortsätta ett nära samarbete med de länder och organisationer som ligger i framkant för ökad transparens för att dra lärdomar om vilka förändringar och vidare reformer som är nödvändiga för att förbättra transparensen inom det svenska biståndet. Open Government Partnership (OGP) är ett partnerskap mellan regeringar, civilsamhälles organisationer och privata aktörer för att stärka öppenhet och transparensfrågor globalt. Deltagande länder åtar sig att genomföra konkreta insatser för att öka transparens och medborgerlig insyn, motverka korruption samt ta tillvara nya teknologiska möjligheter för att främja väl fungerande förvaltningar. anslöt sig till OGP 2011 och har som ett första steg fokuserat sitt åtagande på biståndsområdet där en handlingsplan utarbetats. hoppas regeringen dels dra lärdomar från andra länders transparensarbete, dels dela med sig av svenska erfarenheter och uppmuntra andra länder att genomföra liknande reformer på biståndsområdet. De grundläggande principerna för Öppna biståndet är fortsatt centrala för regeringens politik . Regeringen prioriterar arbetet för ökad transparens och avser fortsatt driva frågan i internationella sammanhang, i det svenska biståndet samt inom ramen för EU- biståndet. Internationellt fortsätter att, tillsammans med , leda den internationella arbetsgrupp om transparens inom biståndet som bildades inför högnivåmötet om effektivt utvecklingssamarbete i . I denna roll har en viktig funktion att mobilisera stöd för genomförandet av den gemensamma öppna standarden för publicering av utvecklingsflöden som initierades i och som det fattades beslut om . planerar också, tillsammans med bl.a. , att stödja ett internationellt initiativ Making all Voices som syftar till att med hjälp av informationsteknik skapa innovativa mekanismer för ökad öppenhet och delaktighet inom konceptet Open Government. Människor i samarbetsländerna måste kunna ta del av information om vilka biståndsinsatser som bedrivs och vilka investeringar i utveckling som görs i deras samhällen. I länder med svaga institutioner eller bristande demokrati är detta ett inslag som också kan bidra till att stärka möjligheten till granskning och ansvars utkrävande. Åtgärderna ovan är också väsentliga för skattebetalare i . 2012/13:1 UTGIFTSOMRÅDE 7 3.5.6Renare roller i och tydligare uppgifter för biståndsförvaltningen Regeringen avser verka för att styrningen av statsförvaltningen ska bli mer strategisk. Det gäller alla myndigheter som finansieras med biståndsmedel, oavsett om myndigheterna hel- eller delfinansieras via biståndsbudgeten. Regeringen har tidigare gett uttryck för att den anser att det är angeläget att se över ändamålsenligheten och effektiviteten i myndigheternas uppdrag och organisation samt regeringens samlade styrning av bistånds förvaltningen. Tydligare styrning av myndigheter och bolag inom biståndsförvaltningen Vad gäller Sida beslutade regeringen att tydliggöra uppdraget genom en ny instruktion för myndigheten samt att den skulle ledas av en styrelse. Sida har fortsatt med ett omfattande omställnings- och förändringsarbete. Myndigheten har även följt upp den nya organisation som trädde i kraft och genomfört vissa anpassningar . Regeringen har uppdragit åt Statskontoret att se över (Fi2010/5790) och (UF2012/40430/UD/AF). Statskontoret redovisade till regeringen en myndighetsanalys av akademin (FBA)(2011:21). Statskontoret konstaterade att FBA:s uppdrag är övergripande formulerat och att det är svårt att mäta och följa upp myndighetens resultat. Med denna analys som grund arbetar regeringen nu med att förtydliga myndighetens uppdrag. Uppdraget om en översyn av Nordiska Afrikainstitutets roll och funktion kommer att slutredovisas till regeringen . För att förtydliga AB:s roll i det svenska utvecklingssamarbetet har regeringen sedan tillträdet 2006 fortlöpande utvecklat styrningen av bolaget. För att ytterligare stärka styrningen har bolaget vid årsstämman 2012 fått en ny ägaranvisning som bl.a. ställer högre krav på transparens och krav på att verksamheten sker i enlighet med internationella normer och principer för ansvarsfulla investeringar (se vidare 3.7.1). 2012/13:1 UTGIFTSOMRÅDE 7 Utvärderingsverksamheten är av stor vikt för att säkerställa ett utvecklingssamarbete av hög kvalitet som bidrar till att lyfta människor ur fattigdom och ofrihet. En komplex verksamhet som biståndet måste löpande följas upp och utvärderas för att säkerställa lärande, ansvarsutkrävande och resultatstyrning på alla nivåer. Behovet av utvärderingar handlar såväl om kortsiktiga prestationer och verksamhetsnära resultat, som mer långsiktiga effekter på olika nivåer. Det är av stor vikt att utvärderingsverksam heten är ändamålsenligt organiserad för att säkerställa ett effektivt resursutnyttjande samt att utvärderingarna håller hög kvalitet och sammantaget täcker relevanta behov och aspekter för politikens och verksamhetens utformning. Mot denna bakgrund gav regeringen Statskontoret i uppdrag att pröva om utvärderingsverksamheten var ändamålsenlig för att bidra till ett effektivt och resultatinriktat bistånd (UF2012/39537/UD/USTYR). redovisade Statskontoret sina slutsatser och förslag i rapporten av svenskt bistånd en översyn av utvärderings verksamheten (2012:17). Enligt Statskontoret behöver inriktningen och förutsättningarna för utvärdering av svenskt bistånd stärkas, och det finns en brist på utvärderingar av biståndets långsiktiga effekter. Statskontoret anser vidare att förväntningarna på SADEV inte har infriats samt att det finns brister i myndighetens interna verksamhetsprocesser, effektivitet och i utvärderingarnas kvalitet. Statskontoret föreslår bl.a. därför att regeringen skapar förutsättningar för en omstart av SADEV. (Utrikesdeparte mentet) har frågan beretts och en promemoria framtagits, Översyn av internationellt utvecklingssamarbete (SADEV), (UF2012/38550/UD/USTYR). I denna promemoria föreslås att myndigheten avvecklas , baserat på bl.a. Statskontorets bedömning. Vidare föreslås att en analys utarbetas med förslag om hur utvärderingsfunktionen inom biståndet bör organiseras . Promemorian har remitterats. I remissvaren framförs bl.a. följande: Statskontoret har inget att erinra mot förslaget om en avveckling mot bakgrund av deras bedömning att verksamheten inte är effektiv. Även hänvisar till sin bedömning av myndigheten och stöder förslaget om en avveckling. De fackliga organisationerna har invändningar mot förslaget, bl.a. eftersom det i promemorian inte finns något förslag till hur utvärderingsfrågorna skulle organiseras istället. Därutöver har synpunkter framförts utifrån ett regionalt tillväxtpolitiskt perspektiv och vikten av statliga arbetstillfällen i . Flertalet remissinstanser tillstyrker behovet av en fristående utvärderingsfunktion. En remissammanställning finns tillgänglig i (UF2012/38550/UD/USTYR). Regeringen delar Statskontorets bedömning av bristerna i SADEV:s verksamhet och konstaterar att utvärderings verksamheten inte har fungerat så som det var tänkt. SADEV har inte kunnat utgöra den utvärderingsresurs som behövs inom biståndet. Regeringen anser inte att det är möjligt att åtgärda detta inom ramen för nuvarande struktur. Mot bakgrund av detta avser regeringen att fatta beslut om att SADEV ska avvecklas . Ett uppdrag kommer att ges till SADEV att förbereda och genomföra arbetet med avvecklingen. Vidare föreslås att ett anslag som finansierar kostnader för avveckling av SADEV förs upp på statens budget (se avsnitt 3.7.6). Det finns dock ett fortsatt stort behov av en utvärderingsverksamhet inom biståndet som kan följa upp biståndets effektivitet och resultat. pågår ett arbete inom () gällande hur den framtida utvärderings funktionen bör organiseras. Regeringen avser att återkomma med eventuella anslagsförändringar som följer av organiseringen av utvärderings funktionen. Översyn av den biståndsfinansierade tjänsteexporten har i sin granskningsrapport myndigheters tjänsteexport (RiR 2011:24) kritiserat regeringen för bristfällig styrning av det bistånd som kanaliseras via Sida till andra myndigheter. Av regeringens skrivelse om statliga myndigheters tjänsteexport (skr. 2011/12:52) framgår att regeringen avser att utveckla styrningen av bl.a. den biståndsfinansierade tjänsteexporten i enlighet med den syn som regeringen redovisade i propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175). Det är regeringens uppfattning att myndigheter endast ska användas som genomförare av biståndsfinansierad tjänsteexport när det finns särskilda motiv för och behov av detta. En prövning ska därför göras av bl.a. relevans i förhållande till regeringens biståndspolitiska prioriteringar samt myndig hetens kärnverksamhet och unikhet. När det gäller biståndsfinansierad tjänsteexport av varaktig karaktär i större omfattning, ska Sida endast samverka med myndigheter som har ett särskilt bemyndigande från regeringen. Regeringen avser vidare att skärpa kraven på myndigheternas rapportering av den biståndsfinansierade tjänsteexporten i syfte att öka transparensen och underlätta regeringens uppföljning av verksamheten. Översyn av överlåtelse av vissa förvaltningsuppgifter Regeringen har i budgetpropositionen aviserat en översyn av huruvida Sidas överlåtelse av vissa förvaltningsuppgifter eller myndighetsutövning till tredje part bör författningsregleras. Regeringen har vidare gett Statskontoret i uppdrag att göra en översyn av ramavtalssystemets ändamålsenlighet vad gäller genomförandet av strategin Stöd genom svenska organisationer i det civila samhället 2010-2014 (UF2012/21821/UD/UP). I uppdraget ingår bl.a. att göra en bedömning av systemet utifrån principer om effektivitet, transparens och mångfald. Statskontoret ska bl.a. lämna förslag till hur ramavtalssystemet kan utvecklas för ett effektivt genomförande av strategin. Uppdraget ska redovisas senast det . Regeringen avser att återkomma med eventuella förslag. 2012/13:1 UTGIFTSOMRÅDE 7 Översyn av hantering av bidrag inom biståndet Regeringen kommer att fortsätta att utveckla och stärka hanteringen och de interna riktlinjerna och rutinerna vid handläggningen av bidragsärenden för medel där Utrikesdeparte mentet (om inget annat departement anges) tar beslut. Fokus ligger på tydligare målformuleringar, mer systematiska riskbedömningar och mer omfattande resultatanalys. Vidare avser regeringen stärka styrningen och förbättra förutsättningarna för resultatuppföljning genom nya strategier för verksamheten. 3.5.7En tydligare biståndspolitisk inriktning En enklare och mer effektiv styrning förutsätter en tydligare formulerad inriktning för det svenska biståndet. Regeringen har för avsikt att besluta om en biståndspolitisk plattform som uttrycker en samlad politik för det svenska biståndet och som kan ersätta delar av den mängd av dokument och styrsignaler i form av fokusområden och ämnespolicyer som växt fram . Målhierarkin inom biståndet, dvs. de biståndspolitiska målens inbördes förhållande, kommer därigenom att tydliggöras. Precisering av de tematiska prioriteringarna Regeringens, , gällande tematiska prioriteringar i utvecklingssamarbetet (demokrati och mänskliga rättigheter, miljö och klimat samt jämställdhet och kvinnors roll för utveckling) ger fortsatt en grundläggande vägledning för det svenska biståndets inriktning. Då prioriteringarna i sin nuvarande utformning visat sig vara alltför allmänt hållna för att utgöra en tydlig biståndspolitisk inriktning avser regeringen dock precisera hur prioriteringarna ska omsättas i den praktiska bistånds verksamheten och vilka effekter som på ska uppnås. 2012/13:1 UTGIFTSOMRÅDE 7 Samspel mellan bilateralt och multilateralt bistånd för bättre resultat Ungefär hälften av det svenska biståndet utgörs av bilaterala insatser genom bl.a. Den andra hälften utgörs av stöd till multilaterala organisationer. I biståndsramen ingår även det svenska bidraget till Europeiska utvecklings fonden () och det svenska bidraget till den del av EU:s gemensamma bistånd som finansieras genom EU:s reguljära budget. Merparten av det multilaterala biståndet förmedlas och styrs direkt från . Sida förmedlar emellertid också ett omfattande bistånd genom de multilaterala organisationerna i form av s.k. multi-bi-insatser, vilket innebär insatser på landnivå som styrs av regeringens bilaterala prioriteringar i landet men kanaliseras genom multilaterala organisationer t.ex. stöd till flickors skolgång genom i . I det följande redogörs först för regeringens prioriteringar för det bilaterala utvecklings samarbetet. Därefter följer avsnitt om det multilaterala utvecklingssamarbetet och för EU- samarbetet i biståndsfrågor. 3.5.8Ett resultatfokuserat bilateralt bistånd bedriver bilateralt utvecklingssamarbete i olika typer av länder, alla med sin specifika kontext och sina specifika utvecklings utmaningar. För att vara effektivt måste biståndet anpassas till de förhållanden som råder i skilda länder och till behoven hos mottagarländernas befolkningar och fattigdoms bekämpningsplaner. Motiven för det svenska bistånds engagemanget i olika länder varierar. I vissa länder ska bedriva ett brett långsiktigt utvecklingssamarbete med fokus på att stödja ett lands strävan att bekämpa fattigdom och uppnå millenniemålen. I andra länder kan det svenska biståndet vara specifikt inriktat på att främja demokrati och mänskliga rättigheter genom att bekämpa förtryck, bidra till demokrati och respekt för mänskliga rättigheterna eller att bidra till att stärka fred och försoning. Även de aktörer som bedriver samarbete med och kanaliserar biståndet genom varierar. Insatser kan, beroende på sammanhang, genomföras direkt med staten i samarbetslandet, genom multilaterala organisationer, och/eller det civila samhällets och näringslivets aktörer. Regeringen ser ett behov av att förtydliga motiv och bevekelsegrunder för bilaterala biståndsengagemang i olika typer av landkontexter. På så sätt klargörs formerna för samarbete med olika länder, liksom ambitionsnivå och ramar för det svenska engagemanget. Definierade biståndsrelationer skapar bättre förutsättningar för ökat genomslag av regeringens politik, tydliggör samarbetets förutsättningar för båda parter och förväntas bidra till ett mer effektivt och resultatinriktat utnyttjande av det samlade svenska biståndet. Den önskvärda biståndsrelationen med ett specifikt land - och därmed också inriktningen och omfattningen på, samt möjliga former för det svenska utvecklingssamarbetet - kan dock förändras . Regeringens utgångspunkt vid beslut om biståndets inriktning, omfattning och former i ett visst land är alltid den enskilde individens rättigheter, behov och förutsättningar för att lyfta sig ur fattigdom, förtryck och utsatthet. Två faktorer påverkar särskilt vilken typ av biståndsrelation framför allt vad gäller avvägningen mellan stat-till-statsamarbete och andra biståndsformer som kan och vill utveckla med ett enskilt samarbetsland för att bidra till att förbättra fattiga och ofria människors levnadsvillkor: 1) landets fattigdomsnivå samt de resurser och den kapacitet som landet har för att lyfta sig ur fattigdomen, samt 2) det förtroende som har för samarbetslandets regering och den förda politiken. Det är således inte bara ett lands fattigdomsnivå och befolkningens behov som är vägledande för vilken typ av utvecklings samarbete kan och vill utveckla, utan också det svenska förtroendet för landets politik och institutioner. Regeringen avser återkomma till frågan om bilaterala biståndsrelationer i den kommande bistånds politiska plattformen. Regeringen avser att fullfölja den fastslagna ambitionen att fokusera antalet samarbetsländer i enlighet med landfokuserings beslutet . Det innebär att strategierna för de länder där selektivt samarbete genom aktörsamverkan bedrivs , , , , , , samt , som tidigare beslutat (UD2007/38085) inte kommer att ersättas av några nya (flertalet löper ut vid slut). Regeringen avser att fortsatt utveckla de bilaterala förbindelserna med dessa länder. I begränsad utsträckning kan även välmotiverade svenska biståndsfinansierade insatser bedrivas. Resultatstrategier ersätter dagens bilaterala landstrategier Som en del av regeringens ambition att stärka den resultatbaserade styrningen av biståndet ska dagens bilaterala samarbetsstrategier, som styr inriktning och omfattning av utvecklings samarbetet med ett enskilt land, ersättas med resultatstrategier.