prop · H00348 · 2012-12-12 00:00:00 — Vid intervjuerna har det påtalats att den organisatoriska lösningen, att riksinsatserna inte styr över de planerade resurserna, skapar problem vid planering och styrning av riksinsatserna. Svårigheten att hinna med alla urvalsträffar är ett sätt som detta kan ta sig uttryck på. Riksinsatserna är beroende av att regionerna tillhandahåller tiden som utlovats på planeringsstadiet, som regionernas möjligheter att göra detta påverkas av personalsituation och annat.49 4.2.3Sammanfattande iakttagelser om det maskinella urvalet Det här avsnittet har gett en beskrivning av hur det maskinella urvalet hanteras i stegen innan handläggaren gör en avvägning om vilket verktyg som ska användas för att åtgärda en träff. Det har framkommit i intervjuerna att tilltron till kvaliteten på kontrollurvalet är olika stor ute hos riksinsatserna, vilket ibland leder till att det medvetet beställs fler urvalsträffar än vad som skulle vara möjligt att åtgärda, även om riksinsatsen är fullt bemannad med erfarna handläggare. Rutinen med förgranskning kan ses som ett andra urval där handläggarna plockar ut de relevanta företagen ur leveransen från Prius. Även om en enskild förgranskning kan gå fort innebär ett stort antal förgranskningar att tid som istället kunde ha lagts på kontroll, spenderas på att avföra irrelevanta träffar. Ett större problem än detta är när träffar måste väljas bort på grund av tidsbrist. Om träffarna avslutas helt utan förgranskning är det visserligen inte någon kontrolltid som förloras, men då är istället risken betydligt högre att det är en relevant träff som kastas bort. Om träffarna förgranskas under tidsbrist är det svårt att säga hur prioriteringen går till. Oavsett om en stor mängd träffar avmarkeras på grund av tidsbrist eller efter bedömning i förgranskningar, så är detta förknippat med effektivitetsproblem. I det kommande avsnittet är därför andelen träffar som avmarkeras utan någon åtgärd alls en del av analysen av träffsäkerhetens utveckling. 49 Till exempel intervju . ambition är att bara kontrollera företag som har lämnat en felaktig redovisning. Detta följer av att kontroll av redan korrekta redovisningar är förlust av tid som kunde ha använts för att korrigera felaktigheter, samt att företag inte ska belastas i onödan. Arbetet med att utveckla ett så träffsäkert urval som möjligt fyller således en viktig funktion ur effektivitetssynpunkt. Ovan har det dock framgått att det finns olika åsikter om kvaliteten på urvalet och att det är en betydande andel av de maskinella urvalsträffarna som aldrig leder till någon åtgärd. Detta avsnitt kommer därför att analysera utvecklingen av urvalens träffsäkerhet. Med träffsäkerhet avser vi i den här rapporten i vilken utsträckning kontrollurval leder till någon typ av åtgärd och i hur hög grad åtgärderna leder till beslut om ändring. Detta är ett sätt att göra en operationalisering av definition av träffsäkerhet (i vilken utsträckning det är företag som lämnat felaktiga redovisningar som kontrolleras), anpassad till de tillgängliga uppföljningssystemen. Granskningens syfte har inte innefattat att göra någon komplett analys av orsakerna till träffsäkerhetens utveckling. Därför behandlas inte arbetet med att identifiera de riskområden som sedan ligger till grund för urvalen, trots att detta givetvis har betydelse för hur träffsäkert kontrollurvalet kommer att bli. Arbetet med riskbedömning respektive hanteringen av det framtagna kontrollurvalet är två separata steg som båda måste fungera bra för att uppnå en hög träffsäkerhet. Men det är endast det senare steget som analyseras i denna granskning. I avsnitt 4.3.1 till 4.3.4 används den teoretiska modellen som presenterades i avsnitt 4.2.1 för att analysera hanteringen av träffarna inom det maskinella urvalet. Analysen kan göras på olika nivåer: för en specifik urvalsregel, för respektive kontrollinsats eller för varje skatteslag (moms, arbetsgivaravgift och inkomstskatt) som helhet. Eftersom urvalsfrågor och insatser förändras mellan åren, måste en analys av träffsäkerhetens utveckling bygga på underlaget för respektive skatteslag i sin helhet.50 I avsnitt 4.3.5 behandlas ett alternativt sätt att beräkna träffsäkerheten som har utfört på beställning av . Detta underlag är inte begränsat till det maskinella urvalet utan ger en mer komplett bild. Däremot uppstår istället vissa andra begränsningar i uppföljningsinformationen. 50Det går inte att göra en sammanställning för hela det maskinella urvalet eftersom den tekniska hanteringen av träffar skiljer sig åt mellan inkomst- och periodkontrollen (moms och arbetsgivaravgift). GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Kontroll av redovisad moms är en av två periodkontroller (den andra är arbetsgivaravgifter). Vid sammanställningen av träffarna för den här typen av kontroll är skillnaden mot vår modell att det inte finns någon kategori D. Detta beror på att alla träffar inom systemet måste avmarkeras manuellt. I figur 4.4 nedan visas utfallet av de träffar som hanterades inom momskontrollen . Där framgår att av träffarna avmarkerades utan åtgärd, vilket är betydligt mer än de maximalet som anges i det korta målet för . Av det totala antalet uppföljda träffar har lett fram till beslut och för av träffarna har information lämnats till företaget. I figur B2.1 i bilaga 2 finns motsvarande redovisning för momskontrollen . Figur 4.4 Fördelning av träffarna inom momskontrollen 2011 Som beskrevs ovan kan vi använda antalet träffar för att räkna fram olika frekvenser för urvalshanteringen (se avsnitt 4.2.1 ).51 Ett alternativ till kategorin med träffar som lett till beslut är att följa antalet träffar som lett till resultat. Resultatkategorin inkluderar träffarna som lett till beslut, men också träffar som har åtgärdats inom andra system, och vissa ändringar som inte påverkar skatten. Andelen av de utredda träffarna som har lett till resultat (resultatfrekvensen) presenteras i tabell 4.1 nedan. 51Skatteverket har poängterat att det underlag som tagit fram i samråd med innehåller en felkälla när det används för den analysmodell som presenteras i avsnitt 4.2.1. Uppföljningen kan innehålla fall där beslut finns registrerade utan motsvarande utredning, vilket i så fall påverkar frekvenserna för de olika åtgärdstyperna (beslut/resultat/ information). Detta påverkar inte giltigheten i våra slutsatser om analysen av träffsäkerhet, men föranleder en försiktig tolkning av dessa frekvenser. var målet att åtgärdsfrekvensen inom respektive skatteslag skulle uppgå till . Målet syftar till att en stor del av de träffar som levereras till riksinsatsen från Prius ska leda till någon form av åtgärd. När det gäller beslutsfrekvens finns ett mål som anger att av skrivbordsutredningarna ska resultera i beslut om ändring. Detta mål syftar till att urvalens träffsäkerhet ska vara hög. även utan att det finns en träff på företaget, vilket bland annat sker i situationer då kontrollen har föranletts av information som framkommit vid kontrollen av ett annat företag. En del av träffarna åtgärdas också via revision istället för skrivbordskontroll. Detta innebär att beslutsfrekvensen inte är ett komplett mått på huruvida 60 procentmålet uppfylls, men det ger ändå en indikation om vilken nivå som beslutsfrekvensen bör ligga på. Tabell 4.1 presenterar hur de olika frekvenserna har utvecklats för momskontrollen . Tabellen visar att åtgärdsfrekvensen har förbättrats, men den ligger ändå betydligt lägre än det uppsatta målet om 75 procent.52 Beslutsfrekvensen har legat relativt , med undantag för då man nådde upp till 38 procent.53 Tabell 4.1 Frekvenser för träffar inom momskontrollen (procent) Kommentar: Möjligheten att redovisa att en träff är åtgärdad genom enbart information, utan ändringsbeslut, lanserades 2007. I figur 4.5 nedan presenteras fördelningen av hanterade urvalsträffar inom kontrollen av arbetsgivaravgifter år 2011.54 Detta är också en periodkontroll, och därför redovisas samma kategorier som vid redovisningen för momskontrollen i förra avsnittet. Andelen åtgärdade träffar ligger på , vilket är bättre än för momskontrollen. Den stora skillnaden mellan momskontrollen och 52Åtgärdsfrekvens beräknas (A+A2+B) / (A+A2+B+C). 53Beslutsfrekvensen beräknas A / (A+A2+B). 54Framställningen i fotnot 51 ovan omfattar även uppföljningen av kontrollen av arbetsgivaravgifterna, vilket föranleder en försiktig tolkning av de beräknade frekvenserna för information, beslut och resultat. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER kontrollen av arbetsgivaravgifter är dock andelen åtgärdade träffar med beslut, som för kontrollen av arbetsgivaravgifter är , vilket är betydligt högre än för momskontrollen. I figur B2.2 i bilaga 2 finns motsvarande redovisning . Figur 4.5 Fördelning av träffarna inom kontrollen av arbetsgivaravgifter 2011 Av tabell 4.2 framgår att den höga andelen träffar som åtgärdats med beslut medför en beslutsfrekvens på för , men varierar beslutsfrekvensen betydligt mer än inom momskontrollen.55 Åtgärdsfrekvensen uppvisar också ett visst mått av variation, men där har det skett en tydlig förbättring under mätperioden.56 Tabell 4.2 Frekvenser för träffar inom kontrollen av arbetsgivaravgifter (procent) Kommentar: Möjligheten att redovisa att en träff är åtgärdad genom enbart information, utan ändringsbeslut, lanserades 2007. 55Beslutsfrekvensen beräknas A / (A+A2+B). 56Åtgärdsfrekvensen beräknas (A+A2+B) / (A+A2+B+C). Taxeringsperioden för inkomstskatt inleds . I praktiken innebär det att den fördjupade kontrollen utförs , eftersom löpande ärendehantering och granskning av privatpersoners deklarationer tar i stort sett alla resurser inom inkomsttaxering i anspråk under våren och sommaren.57 Den relativt korta tiden medför att det är helt normalt att alla kontroller inte blir färdiga före november månads utgång. Dessa ärenden avslutas under och vid beslut om ändring registreras dessa som omprövningar av tidigare beslut. Det underlag som presenteras nedan inkluderar inte omprövningsbesluten eftersom dessa grundas på ett kontrollurval från ett . Det föreligger också vissa tekniska problem med underlaget. har bytt system för urval och granskning, vilket bland annat innebär att träffar för aktiebolag saknas . Dessa brister medför att en jämförelse inte går att göra, och därför presenteras endast utfallet för träffarna . Underlaget är emellertid inte komplett, vilket försvårar en tolkning av resultatet.58 Utformningen av uppföljningssystem medför att träffkategorierna för kontrollen av inkomstskatt är annorlunda utformade än för kontrollen av moms respektive arbetsgivaravgifter. Information och resultat finns inte med och kategori C består av både träffar som har följts upp men inte åtgärdats, och träffar som inte är uppföljda. Figur 4.6 visar utfallet av träffarna . Det framgår att av träffarna har åtgärdats, samt att drygt hälften av de åtgärdade träffarna har lett till beslut om ändring. Detta innebär dock inte att av träffarna faller bort, en del av dessa avser kontroller som kommer att avslutas . Det går emellertid inte att få fram uppgifter om hur stor del av träffarna detta avser. I figur B2.3 i bilaga 2 finns motsvarande redovisning 2010 och . 58Det saknas uppgifter för vissa träffar som har kontrollerats utan ändring, vilket får till följd att ändringsfrekvensen överskattas något, som åtgärdsfrekvensen blir något sämre än vad den egentligen är. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Figur 4.6 Fördelning av träffarna inom kontrollen av inkomstskatt 2011 Det lägre antalet kategorier medför att det endast går att räkna ut åtgärds- och beslutsfrekvensen. Tillsammans med det faktum att uppgifter saknas ger detta endast en begränsad möjlighet att analysera träffsäkerheten i kontrollurvalet. Frekvenserna som presenteras i tabell 4.3 visar att frekvensandelarna för överrensstämmer relativt väl med andelarna för , men eftersom underlaget inte är helt komplett får nivåerna tolkas med en viss försiktighet. Tabell 4.3 Frekvenser för träffar inom kontrollen av inkomstskatt (procent) 4.3.4 Vad säger urvalsträffarna om träffsäkerheten? Den gjorda presentationen av hanteringen av kontrollurvalet har syftat till att ge en bild av hur det maskinella kontrollurvalets träffsäkerhet har utvecklats . För att belysa om de olika frekvenserna är lämpliga att användas för detta ändamål krävs dock en förklaring av hur systemet fungerar när en och samma kontroll leder till ändringar av flera perioder (vilket sker inom periodkontrollerna), eller när flera träffar ligger till grund för kontrollen av ett och samma företag (vilket sker inom inkomstbeskattningen). Utvärderingen av urvalsträffar görs med hjälp av ett verktyg kallat urvalsportalen som har tagits fram av Prius. Till en början användes verktyget främst av projektdeltagarna själva i syfte att kunna följa upp träffsäkerheten för olika urvalsregler (men inte för kontrollen som helhet). När de korta målen för åtgärds- och ändringsfrekvens lanserades ökade intresset för urvalsportalen från andra med intresse i uppföljning. (Urvalsportalen är det enda verktyg som kan ta fram dessa frekvenser per urvalsregel.) När en träff leder till beslut om ändringar i flera perioder (vid periodbeskattning) registreras detta som en beslutad träff per period, som en träff som inte leder till beslut om ändring registreras som en uppföljd eller åtgärdad träff.59 Detta medför att åtgärds- och beslutsfrekvenser ser bättre ut, ju fler perioder per träff som ändras. När ett företag träffas (vid inkomstbeskattningen) kommer beslut om ändring av företagets beskattning att registreras som ett beslut om ändring för samtliga av företagets träffar i kontrollurvalet, även om det bara var en av träffarna som föranledde beslutet om ändringen.60 Här kan frekvenserna påverkas i både positiv och negativ riktning, men det troligaste är att även detta innebär att en mer positiv bild ges av frekvenserna som räknas fram i portalen. En beskrivning av hur urvalsportalen räknar och varför dessa problem uppstår ges i bilaga 1. Sättet att registrera träffar innebär att de framräknade frekvenserna inte kommer att ge någon adekvat bild av träffsäkerheten. Men eftersom det inte sker någon regelbunden mätning av antalet perioder som ändras per träff eller antalet träffar per företag går det inte att veta hur stort problemet är.61 Vid en intervju framkom att problemet är större inom kontrollen av arbetsgivaravgifter eftersom det där fattas beslut om ändring för betydligt fler perioder än inom momskontrollen.62 När det gäller åtgärdsfrekvensen, det vill säga hur stor andel av träffarna som bedöms vara så intressanta att det är värt att genomföra en kontroll, finns ytterligare ett problem. Eftersom inte kan särskilja hur stor del av träffarna i C-kategorin som har avmarkerats på grund av tidsbrist och hur stor del som avmarkerats för att träffarna inte är kontrollvärda, går det inte att veta i vilken utsträckning en förbättrad åtgärdsfrekvens beror på bättre träffar eller en urvalsbeställning som bättre matchar resurstillgången. Det bör även nämnas att träffunderlaget oftast inte inkluderar följdkontroller, det vill säga kontroller av företag föranledda av upptäckta felaktigheter i ett annat företag. Om det går att knyta följdkontrollen till en specifik urvalsregel som används i det aktuella kontrollurvalet så finns inom periodkontrollen möjligheten att registrera följdkontrollen så att den kommer med i träffunderlaget. Det är emellertid svårt att veta i vilken utsträckning detta sker. 59E-post från Prius projektledning . 60E-post från Prius projektledning . 61Prius gjorde 2007 en undersökning av hur företag träffas i det maskinella urvalet, Rapport . Enligt uppgift pågår arbete med en uppföljning av rapporten. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Slutligen är det viktigt att påpeka att ovanstående analys av utfallet av träffar endast är möjlig att göra för det maskinella urvalet, och inte för de kontroller som baseras på andra typer av urval.63 Bristerna med analysen av urvalsträffar aktualiserar frågan om det finns något alternativt sätt att mäta träffsäkerheten, vilken kommer att behandlas i nästa avsnitt. 4.3.5Alternativa mått på träffsäkerhet Ett naturligt mått på träffsäkerhet vore att utgå från det så kallade korta målet för skrivbordskontroller som säger att av dessa ska leda till beslut om ändring och sedan följa den faktiska andelen över tiden. Ett sådant tillvägagångssätt är emellertid inte möjligt eftersom antalet skrivbordskontroller endast är möjligt att ta fram inom respektive riksinsats, men inte för skatteslagen som helhet. Det dominerande uppföljningssystemet bygger på en registrering av varje beslut. Om en utredning leder till flera ändringar, registreras detta som flera beslut och flera utredningar. Om samma utredning inte leder till något beslut om ändring är det meningen att handläggarna i efterhand ska fylla i manuellt att en utredning har genomförts. När man lägger samman detta underlag för att beräkna andelen skrivbordsutredningar som lett till ändring, blir därför denna överskattad. Detta är emellertid den metod som används för att beräkna måluppfyllelsen av 60 procentmålet i årsredovisningen. Måluppfyllelsen för är . I samråd med representanter för och projektledningen för Prius har det framkommit att det bästa sättet att uppskatta andelen skrivbordskontroller som leder till ändring är att mäta hur många av de företag som totalt sett har utrett via skrivbordskontroll som har fått beslut om ändring.64 En fördel med det här sättet att mäta är att samtliga företag inkluderas, inte bara de som träffats inom det maskinella Följdändringar skulle då också inkluderas så länge de har registrerats i uppföljningssystemen. Inte heller detta sätt att räkna utgör ett helt adekvat mått eftersom ett företag som har utretts och fått beslut om ändring två eller fler gånger vid sammanställningen bara kommer att registreras som en utredning och Eftersom det bara är ett begränsat antal gånger ett företag kan utredas är det dock rimligt att anta att detta sätt att mäta ger en betydligt bättre indikator på uppfyllelsen av 60 procentmålet än vad en beräkning utifrån 63Det maskinella urvalet används huvudsakligen inom området övrigt företag, medan andra typer av urval främst används inom området skatteundandragande. 64För utökad kontroll är begreppet utredda företag i princip synonymt med kontrollerade företag, mer om detta i avsnitt 4.5.2. antalet beslut gör. Det bör poängteras att den här typen av beräkning inte ingår i ordinarie uppföljning, utan har tagits fram på uppdrag av . Figur 4.7 visar hur stor andel av de utredda företagen inom periodkontrollen som har fått beslut om ändrad skatt. För momskontrollen sker en minskning av andelen från år , följt av en utplaning . som fått beslut om ändring inom kontrollen av arbetsgivaravgifter ligger på en mer nivå om man bortser från Toppen vid beror på en alldeles specifik situation65 som föranledde en mängd felaktiga redovisningar , samt därpå följande stora antal urvalsträffar med efterföljande utredningar och ändringar . Figur 4.7 som fått beslut om ändring via skrivbordskontroll (procent) Eftersom underlaget till figuren ovan avser samtliga utredningar, inte bara de som grundas på ett maskinellt urval, är det vanskligt att jämföra andelarna företag som fått beslut om ändring med beslutsfrekvenserna för det maskinella urvalet. För momskontrollen överrensstämmer andelarna ändrade företag relativt väl med beslutsfrekvenserna, däremot blir det betydande skillnader för kontrollen av arbetsgivaravgifterna (jämfört för ). Detta stöder slutsatsen att det inom kontrollen av arbetsgivaravgifter 65Möjligheten att yrka nedsättning med ett generellt företagsstöd på upphörde . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER uppstår en betydligt större överskattning av beslutsfrekvensen till följd av att en handläggares utredning kan leda till många ändringsbeslut (ändringar avseende flera perioder).66 En jämförelse finns i tabell B2.2 i bilaga 2. Orsaken till att inkomstskatten inte inkluderas i figur 4.7 är att det inte går att särskilja grundkontroll och utökad kontroll för åren 20062009. Detta innebär att andelen bara kan presenteras , vilket också gäller andelen för det totala antalet utredda företag. I tabell 4.4 nedan framgår att kontrollen av inkomstskatt ligger betydligt närmare målet på , men de få åren med mätdata gör det inte möjligt att bedöma i vilken riktning träffsäkerheten mätt på det här sättet har utvecklats. Eftersom omprövningarna också saknas i underlaget går det inte att få någon komplett bild av träffsäkerheten inom kontrollen av inkomstskatt. På den andra raden i tabellen slås de tre skatteslagen samman till andelen företag som fått beslut om ändring av det totala antalet utredda företag. Även om minskningen är betydande är det svårt att dra några säkrare slutsatser om utvecklingen av träffsäkerheten. Däremot går det att konstatera att dessa andelar är betydligt lägre än 60 procentmålet för andel ändrade skrivbordsutredningar. Tabell 4.4 med beslut om ändring via skrivbordskontroll (procent) har ett kort mål för andelen revisioner som leder till beslut om ändring. var målet att av revisionerna skulle leda till beslut om ändring. För revisioner används ett separat uppföljningssystem som kallas för revisionsregistret. Till skillnad från skrivbordsutredningarna finns det möjlighet att mäta antalet revisioner och hur många av dessa som lett till beslut om ändring. Revisioner görs dock inte bara i kontrollsyfte. Revision kan också användas som ett verktyg för att hämta in underlag från tredje part och kartlägga nya områden. Vi gör därför en särspecificering av revisioner med kontrollsyfte. 66I en sådan situation registreras en utredning per beslut. Om en utredning av flera perioder däremot inte leder till något ändringsbeslut, registreras detta som en (1) utredning. har kunnat leverera utfallet av revisionerna . Utfallet presenteras i tabell 4.5. Där framgår att andelen revisioner som leder till ändring, mätt utifrån samtliga revisioner, har varierat något men för de flesta år varit . För revisionerna med kontrollsyfte har däremot träffsäkerheten för förbättrats jämfört med . Tabell 4.5 Andel revisioner som leder till beslut om ändring (procent) I årsredovisning för exkluderas revisioner utan kontrollsyfte vid presentationen av måluppfyllelsen. Årsredovisningen innehåller också en presentation av den regionala spridningen. varierade andelarna mellan . hade den regionala spridningen ökat och andelarna varierade mellan . Detta visar att som andelen revisioner med beslut om ändring har förbättrats totalt så finns det minst en region vars ändringsandel har sjunkit kraftigt . 4.3.6 Sammanfattande iakttagelser om kontrollurvalens träffsäkerhet Sammantaget visar det här avsnittet att det finns en rad svårigheter med att mäta och följa träffsäkerheten . För kontrollformen revision kan man emellertid konstatera att träffsäkerheten har förbättrats. Det minst problematiska underlaget för att följa träffsäkerheten inom skrivbordskontrollerna är andelen av de utredda företagen som fått ett Detta underlag indikerar emellertid en försämrad träffsäkerhet. Underlaget för den bedömningen bygger på både maskinellt och övrigt kontrollurval, eftersom det övriga urvalet inte kan analyseras separat. Avsnittet har visat att det endast är för kontrollmetoden revisioner som kan mäta exakt hur stor andel av utredningarna som har medfört ändring av skatten. Att beräkna en exakt ändringsfrekvens för skrivbordskontrollerna är däremot inte möjligt. Beroende på hur denna frekvens approximeras kan resultaten bli väldigt olika. En beräkning baserat på antalet beslut genererar en andel på för , som en beräkning baserat på antalet utredda företag blir . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER konstaterats ovan bör den senare andelen ligga närmare den exakta andelen av skrivbordskontrollerna som leder till beslut om ändring.