prop · GZ03118 · 2012-03-27 00:00:00 — Vidare föreslår kommittén att regeringen, om begär det, ska få bestämma att delar av en överklagad väg- eller järnvägsplan ska kunna verkställas trots att överklagandet inte har avgjorts. Kommittén menar att dessa förändringar skulle leda till kortare handläggningstider. Regeringen kan dock konstatera att det inte i första hand är dagens lagstiftning som påverkar handläggningstidens längd. Som framgår av tabellen ovan har handläggningstiden för överklaganden kunnat minskas avsevärt helt utan förändringar i lagstiftningen. Detta är ett resultat av en prioritering från regeringens sida av överprövningen av väg- och järnvägsplaner så att angelägna projekt inte fördröjts i onödan. Regeringen ser därför inte något behov av inskränkningar i överklaganderätten enligt kommitténs förslag. Vidare delar regeringen de farhågor som uttryckts av vissa remissinstanser att förslagen, om de genomfördes, skulle kunna urholka rättssäkerheten för enskilda och riskera att stå i strid med Århuskonventionen och EU:s MKB-direktiv. Dessa förslag bör därför inte genomföras. Istället avser regeringen att även fortsättningsvis prioritera resurser för överprövningen av väg- och järnvägsplaner så att handläggningstiderna kan hållas nere. 7.7Kopplingar mellan ekonomisk och fysisk planering För att ett investeringsprojekt ska komma till stånd krävs både fysisk planering och ekonomisk planering; utan tillstånd eller finansiering inget bygge. De två planeringsprocesserna har ofta beskrivits som två skilda rör som styrs av helt olika förutsättningar och regler. behöver de bägge processerna kugga i varandra för att ett projekt ska komma vidare i kedjan från idé till genomförande. Det finns vissa kopplingspunkter då båda dessa aspekter tas upp som enligt regeringens mening särskilt förtjänar att nämnas för att visa hur den process som beskrivs i kapitel 6 om den strategiska och ekonomiska planeringen samspelar med den ändrade fysiska planeringsprocess för väg och järnvägar som föreslås i kapitel 7. Innan fysisk planering påbörjas ska en förberedande studie klarlagt att en konkret utbyggnad är lösningen på ett visst transportproblem, se avsnitt 7.1. Sådana studier, eller åtgärdsval, är på så sätt en brygga från den strategiska, ekonomiska planeringen till den fysiska. Vid bedömning om en åtgärd bör ingå i en långsiktig plan behövs olika former av beslutsunderlag. För investeringsprojekt behövs någon form av fysiska studier för att ge tillräckligt underlag för översiktliga kostnads- uppskattningar, lönsamhetskalkyler och andra effektbedömningar. nya, mer sammanhållna fysiska planeringsprocess som beskrivs i avsnitt 7.2 är det inte möjligt att på förhand peka ut vid vilket skede som ett sådant underlag föreligger. Istället ger den möjlighet både för besluts- fattare och infrastrukturbyggare att anpassa underlaget till den aktuella En infrastrukturbyggare, vanligtvis , ska göra en bedömning om det finns skäl att begära att regeringen ska pröva vägens eller järn- vägens tillåtlighet enligt 17 kapitlet . alltmer detaljerade fysiska planeringen med dess kontinuerliga samråds- process klargörs om projektet har den påverkan och komplexitet som medför behov av en tidig lokaliseringsprövning av regeringen. ringen beslutar att en prövning ska ske ska de olika utbyggnadsalter- nativen rangordnas, se avsnitt 7.3.3. I utvärderingen av alternativen ingår som en naturlig del en bedömning av deras samhällsekonomiska lönsam- het samt möjlighet att finna erforderlig finansiering. Om avser att föreslå en tillåtlighetsprövning bör tidpunkten att överlämna ärendet till regeringen noga övervägas. tillåtlighetsprövning bör ske i ett så tidigt skede som möjligt, jmf. 7.3.3, men inte så tidigt att projektets genomförbarhet, inte minst finansiellt, inte går att bedöma. Ur effektivitetssynpunkt bör frågan om en eventuell tillåtlighetsprövning därför bedömas i samband med den kontrollstation, jmf. avsnitt 6.3.2, som avser årliga förslag om vilka åtgärder som bör förberedas 46. En fysisk planering är naturligtvis inte meningsfull om åtgärden sedan inte kan genomföras. Härigenom finns en självklar koppling till den I det system med årlig planering som beskrivs avsnitt 6.3 utgör tillgången till anslag eller annan finansiering en av de omständigheter som avgör om ett visst investeringsprojekt kvalificerar sig för genomförande . I vägkungörelsen (1971:954) finns ett krav i 34 § att vägbyggnadsprojektet har tillräcklig aktualitet för att arbetsplanen (fortsättningsvis vägplanen) ska kunna Fysisk planering är färskvara i så motto att en framtagen plan blir föråldrad i takt med att omgivningen och andra förutsättningar förändras. En plan eller andra beslut om utbyggnad förhindrar eller försvårar andra ändringar av markanvändningen. Även om regeringens tillåtlighetsbeslut Prop. 2011/12:118 inte har rättsverkan mot enskilda lägger beslutet en form av väg- eller järnvägsreservat på det område som tillåtligheten avser. Dessa beslut har därför förenats med villkor att en väg- eller järnvägsplan ska fastställas inom som anges i beslutet. Tiden har varierat beroende på omständigheterna i ärendet, har varit vanligt. Av samma skäl bör inte heller planer ges obegränsad giltighetstid. I är genomförandetiden för en detaljplan maximerad till . I de förslag till ändringar i väglagen och lagen om byggande av järnväg som beskrivs i avsnitt 7.5.9 anges att ett fastställelsebeslut bör gälla i högst från utgången av det år då väg- eller järnvägsplanen fick laga kraft. Om det finns synnerliga skäl kan tiden förlängas . De begränsade giltighetstiderna blir därmed av betydelse för hur den aktuella åtgärden bedöms i samband med kontrollstationerna de årliga budgetbesluten. De ändringar i lagstiftningen som styr det fysiska planeringssystemet för vägar och järnvägar som regeringen föreslår, tillsammans med den modell som regeringen bedömer bör följas för den strategiska och ekonomiska planeringen, beräknas sammantaget få till följd att plane- ringsprocessen stramas upp och att möjligheterna till uppföljning ökar. Detta får i sin tur positiva effekter för staten, de regionala organen, kommunerna samt för företag och enskilda. Då regeringen valt att bevara övergripande moment i de tidigare planeringsomgångarna samt att beakta värderingar som hänsyn till miljön, till demokratiskt inflytande och till den enskildes rättssäkerhet i högre utsträckning än vad som föreslagits av de olika utredningarna, beräknas de negativa effekterna av de åtgärder regeringen föreslagit bli i det närmaste försumbara. Förslagen och bedömningarna i denna proposition tar sikte på att ge planeringsprocessen en stark koppling till den statliga budgetprocessen och de statliga budgetinstrumenten. Den modell som föreslås får konsekvenser för det sätt på vilket planeringen genomförs. bedömning är att processen blir mer kontinuerlig och förutsebar för samtliga aktörer och kan effektiviseras över tiden för att bättre svara mot den årliga statliga budgetprocessen. besparingar kan frigöra resurser, exempelvis till att stärka kvaliteten i de underlag som riksdag, regering och regionala företrädare behöver för att fatta sina beslut. Överlag bedömer regeringen att den föreslagna planeringsmodellen medför att konsekvenserna för staten genom är de helt De efterfrågade tidsminskningarna i den samlade plane- ringsprocessen är svårbedömda och det är fullt möjligt att tidsvinsterna i genomsnitt inte blir särskilt stora. De tydligaste positiva effekterna kommer att beröra små och medelstora väg- och järnvägsprojekt, där redan en smärre förkortning av planeringstiden ger relativt sett mycket Prop. 2011/12:118 stora tidsvinster. Vissa tidsvinster kommer självfallet att även kommer att kunna göras i större projekt. Effekten av att låta fastställd väg- eller järnvägsplan ersätta separata beslut om bygglov, dispens m.m. blir en minskad dubbelprövning och minskad tidsåtgång från den fysiska planeringens avslutning fram till byggstart. Sammantaget är det dock svårt att kvantifiera tidsvinsterna. Det är enligt regeringens mening viktigt att vara på det klara med att en nyordning med årliga uppdateringar kommer att ställa krav på utökade administrativa rutiner jämfört med , såväl hos som i och även i viss mån hos andra aktörer. underlag inför regeringens återkommande beslut kommer att kräva en väl strukturerad dialog och samverkan med den regionala nivån såväl på politisk nivå som på tjänstemannanivå. Regeringens sammantagna bedömning är dock att de analyser och överväganden som följer av den nya ordningen i relativt stor utsträckning redan görs och att en formalisering av dessa processer inte kommer att leda till annat än att förfarandet, möjligen i ett inledningsskede, tar större resurser i anspråk. Strävandena mot att den fysiska planeringen ska genomföras i en sammanhängande process bör få som följd att planeringsprocessen blir kortare, bl.a. till följd av att antalet moment som ska utföras och som ger ställtider minskar. Detta ger även möjlighet att anpassa planeringen till det behov som finns i det enskilda fallet. Eftersom den sammanhållna planeringsprocessen innebär nya eller ändrade lagregler så kommer vissa kostnader att uppstå i ett övergångsskede. Personal behöver utbildas, rutiner och arbetssätt måste förändras, informationsmaterial behöver arbetas om, m.m. Med tanke på att det är fråga om engångskostnader anser regeringen att betydelsen av detta inte ska överdrivas. Förslagen om förenklade förfaranden ger direkta minskningar av tidsåtgången för planeringen i sådana fall där den nuvarande processen kan te sig onödigt formalistisk. Förenklingarna ökar möjligheterna till samordning med PBL vilket skulle kunna leda till lägre kostnader genom att samma utredningsmaterial kan bättre. Det kommer därför att bli lättare att planera väg- och järnvägsprojekt i miljöer där det också finns andra skäl att reglera omgivande markanvändning med detaljplan. Detta är vanligt vid vägprojekt och förekommer allt oftare även vid järnvägsprojekt. Kravet på att alla vägplaner ska fastställas kan medföra en ökning av antalet ärenden ska prövas för fastställelse av vilket innebär ett visst ökat resursbehov. Den enklare hantering av mindre projekt som regeringen föreslår kommer dock att leda till minskade arbetsinsatser för . Vidare bedöms resursbehovet för tillåtlighetsprövning komma att minska. Sammantaget bedömer därför regeringen att ett ökat antal ärenden om fastställelse inte bör leda till några kostnadsökningar för . Den utökade rätten att överklaga beslut enligt väglagen för regionala Prop. 2011/12:118 kollektivtrafikmyndigheter och regionplaneorgan kan ge marginellt fler ärenden för regeringen att pröva medan den slopade överklagningsrätten för beräknas medföra enstaka färre ärenden. Förslagen om utbytbarhet mellan väglagen och banlagen innebär minskad dubbelprövning. Ett gemensamt förfarande enligt förslagen ersätter de två separata förfaranden som krävs med dagens regler, och som kostar mer och tar . Möjligheten att hantera mindre vägfrågor i järnvägsplan kommer att utnyttjas ofta, medan det kanske inte blir lika vanligt att väg- och järnvägsprojekt kan samordnas. Skyldigheten för att lösa in mark när det finns en gällande vägplan liksom möjligheten till tidig inlösen bedöms främst få till effekt att verket i än mindre utsträckning tar fram vägplaner som inte har påtaglig aktualitet. Skyldigheten att lösa in mark med äganderätt kommer att leda till ökade kostnader i vägprojekten och till motsvarande ökning av intäkter för förrättning hos lantmäterimyndigheter. Antalet tillåtlighetsärenden bör kunna minska till följd av regeringens förslag. Detta bör kunna medföra kostnadsminskningar genom att inte behöver hantera ärenden om avstående från tillåtlighetsprövning. Vidare bortfaller delar av de kostnader som , andra myndigheter och organisationer har i samband med beredning och remisshantering av dessa ärenden. Förslaget om att planering av spårväg och tunnelbana ska få ske enbart enligt PBL innebär en minskning av kostnaderna för i och med att verket inte längre behöver svara för hanteringen av kungörande, granskning och fastställelseprövning av denna typ av järnvägsplaner. Förslaget att ge möjlighet att i en vägplan eller järnvägsplan begränsa plikten att inneha bygglov förutsätter att kommunen i det enskilda fallet går med på att frågan ska få avgöras genom den aktuella planen. Kommunens inflytande över den fysiska planeringen av spårväg och tunnelbana förstärks genom förslaget att planeringen av spårväg och tunnelbana ska kunna ske enbart genom detaljplaneläggning enligt PBL. Förslaget att små åtgärder som endast medför marginell påverkan på omgivningen ska kunna genomföras utan fysisk planering bedöms kunna få stora effekter för exempelvis förbättrade varutransporter eller kollektivtrafik, då det ofta är angeläget att de kan genomföras snabbt. 8.4 Konsekvenser för enskilda Regeringens förslag syftar till att korta ner den tid under vilken det råder osäkerhet för många om de kommer att påverkas eller inte av ett planerat Många har svårt att förstå planerings- I den nya processen kan inte längre utgå från de tre skedena enligt nuvarande regler utan kraven blir högre på verket att, utifrån förhållandena i det enskilda fallet, löpande beskriva aktuellt läge i planeringen och syftet med pågående samrådsaktiviteter. ningarna bör därmed öka för att planeringsprocessen ska bli enklare att Prop. 2011/12:118 överblicka för enskilda. Det blir då också lättare för enskilda att delta i Flera ändringar föreslås i väglagens och banlagens reglering av planeringsprocesserna. Regeringens förslag innebär att de två lagarna i många avseenden anpassas till varandra. Utformningen av planeringsprocessen och förfarandereglerna i alla avgörande skeden görs genom regeringens förslag likadana. Detta är en förutsättning för förslagen om gemensam planering av vägar och järnvägar. Både väglagen och banlagen består av en blandning av egna regler och mer eller mindre oklara hänvisningar till bestämmelser i 6 kap. . De föreslagna justeringarna av väglagen och banlagen gör det tydligt i vilken utsträckning bestämmelserna i 6 kap. ska tillämpas genom att bestämmelser tas in direkt i de relevanta lagarna. Möjligheten att förlänga giltighetstiden för en vägplan eller järnvägsplan medför samma reglering i båda lagarna vilket innebär likartade rättigheter för enskild i ärenden som berörs av båda lagarna. Den som äger mark som enligt en gällande vägplan ska användas för väg får enligt regeringens förslag en starkare ställning. Han eller hon kan kräva inlösen och få frågan prövad i domstol i ett tidigare skede än . Möjligheterna till tidig inlösen kommer sannolikt inte att behöva användas i alltför många fall. I dessa fall kan de underlätta för enskilda genom att de kan komma ur besvärliga situationer som de hamnat i på grund av infrastrukturplanering. Förslagen om ökad samordning och samverkan med den kommunala fysiska planeringen enligt PBL kommer att underlätta för enskilda och göra processen lättare att överblicka för enskilda. Genom effektiviseringen av planeringsprocessen kan transportinfrastrukturprojekt påbörjas och tas i bruk snabbare och samhället kan tidigare tillgodogöra sig samhällsnyttan av projekten. Detta leder till ökade förutsättningar för ekonomisk utveckling, bl.a. genom att möjligheterna att resa kollektivt förbättras, till gagn för miljö, sysselsättning och regionförstoring. 8.6 Konsekvenser för miljön Förberedande studier med tillämpning av fyrstegsprincipen innan den fysiska planeringen enligt väglagen och banlagen startar är viktiga för att pröva olika åtgärder i förhållande till miljömålen. tillämpning av fyrstegsprincipen i ett tidigt skede bör få positiva effekter Att sträva efter en sammanhållen planeringsprocess som är kortare än dagens ger inte några negativa effekter för miljön. och bedömningarna innebär att miljöprövningen kvarstår, medan tidsödande formaliahantering och moment som skapar ställtider tas bort. I större och mer komplexa projekt ger den sammanhållna processen bättre möjligheter att ta in nya förslag och idéer som framkommer under utredningsarbetet och hantera miljökonsekvenser, bl.a. för att klara Prop. 2011/12:118 miljömålen. Förslaget att MKB bara ska krävas för projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan innebär att de resurser som krävs för att genomföra MKB förbehålls de fall där det finns skäl att djupare studera miljökonsekvenser och åtgärder för att minimera dem. Även i de fall en MKB inte behöver upprättas ska allmänna hänsynsregler tillämpas. Länsstyrelserna ska liksom bedöma om ett projekt kan antas medföra en betydande miljöpåverkan eller inte. Beslutet om tillåtlighet bör i de flesta situationer fattas tidigt i processen. Regeringens bedömning är att om ett projekt kräver ett Natura 2000-tillstånd måste utredningen i tillåtlighetsärendet visa att ett tillstånd kommer att kunna meddelas. Detta klarlägger förutsättningarna för hanteringen av tillstånd när verksamheten på ett betydande sätt påverkar miljön i ett Natura 2000-område i samband med tillåtlighetsprövning. Det underlättar för en korrekt miljöprövning. Regeringen föreslår en generell samordningsregel i väglagen och banlagen enligt vilken vid planering av vägar och järnvägar ska sträva efter att samordna sitt arbete med sådan prövning som ska göras enligt andra lagar. Regeringen föreslår även att planeringen av spårväg och tunnelbana ska kunna ske enbart genom detaljplaneläggning enligt PBL. Vidare ska beslutet att fastställa en väg- eller järnvägsplan kunna ersätta vissa separata beslut om bygglov samt om dispenser och anmälningar enligt . Regeringen bedömer att det inte är negativt för miljön att fastställd väg- eller järnvägsplan ersätter dispens från generellt biotopskydd och anmälan om samråd enligt . 9 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Det nya förenklade förfarandet ska tillämpas även i de fall planeringen av en väg eller järnväg påbörjats enligt nuvarande regelverk. Äldre föreskrifter gäller dock för planärenden som vid ikraftträdandet innehåller en miljökonsekvensbeskrivning för arbetsplan eller järnvägsplan som har överlämnats till för godkännande. Bestämmelser som förändrar verkningarna av en fastställd plan ska inte tillämpas i fråga om planer som fastställts före ikraftträdandet. En arbetsplan som upprättats och, om det behövts, fastställts enligt väglagens nuvarande bestämmelser ska vid tillämpning av de nya bestämmelserna anses vara en fastställd vägplan. När det gäller ändringarna i samt , ska äldre föreskrifter tillämpas i de fall planeringen och prövningen enligt väglagen eller lagen om byggande av järnväg sker enligt äldre föreskrifter. Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Kommittén har dock föreslagit att lagändringarna ska träda i kraft samt övergångsbestämmelser som innebär att den som avser att bygga en väg eller järnväg ska kunna välja att använda nya eller gamla regler om det i ärendet ingår en förstudie som har slutförts före ikraftträdandet. Remissinstanserna: anser att den av kommittén föreslagna tidpunkten för ikraftträdande förefaller nära i tiden men bör vara möjlig. i delar kommitténs förslag men vill påpeka behovet av att även införa en sluttid för hur länge övergångsbestämmelserna ska få gälla. läns landsting framhåller vikten av att eventuella kommande följdändringar i andra författningar rörande infrastrukturplaneringen genomförs . tvivlar på om det är ett rimligt förslag att sätta bestämmelserna i kraft kommittén föreslår. konstaterar att förslagen innebär tämligen omfattande förändringar av planeringsprocessen och framhåller att ett senare ikraftträdande kan vara en förutsättning för en omställning av verksamheten. WSP anser inte att ett snabbt ikraftträdande av stora lagändringar gynnar planeringseffektiviteten utan i stället kan riskera att ytterligare förlänga planeringstiderna för angelägna infrastrukturprojekt. Skälen för regeringens förslag: De nya reglerna om en sammanhållen planeringsprocess i väglagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg bör träda i kraft . Ändringarna kommer att effektivisera planeringen och det är därför angeläget att de kan börja tillämpas . Avsikten är att de nya bestämmelserna ska tillämpas även i de fall planeringen påbörjats enligt äldre föreskrifter. För att förhindra att planeringen fördröjs i de fall planeringsprocessen kommit långt bör dock, som kommittén föreslagit, en övergångsbestämmelse införas som möjliggör tillämpning av det gamla regelverket. Kommittén har för att skapa flexibilitet föreslagit att det i de fall ärendet innehåller en förstudie som slutförts vid ikraftträdandet, ska vara möjligt att välja om nya eller gamla regler ska tillämpas för planeringen. Regeringen anser emellertid att en sådan valmöjlighet riskerar att skapa alltför stora oklarheter vid tillämpningen. I stället bör de ärenden som passerat en viss planeringsfas fortsätta att handläggas enligt äldre föreskrifter. Det är inte helt lätt att hitta en sådan tidpunkt eftersom planeringsskedena med förstudie, utredning och plan i praktiken i viss mån tenderar att överlappa varandra. En konkret åtgärd som måste utföras i samtliga ärenden och som ligger relativt långt fram i planeringsprocessen utgörs dock av beslut om godkännande av miljökonsekvensbeskrivning för arbetsplan respektive järnvägsplan. Övergångsbestämmelsen bör anknyta till denna åtgärd. Det betyder att planärenden som vid ikraftträdandet är så långt framskridna att miljökonsekvensbeskrivning för planen lämnats in till för godkännande ska fortsätta att hanteras enligt det gamla regelverket. Av detta följer att ärenden som inte nått dithän i planeringen ska fasas in i det nya regelverket. Eftersom det nya regelverket innebär förenklingar och färre lagstadgade moment bör detta inte leda till några större svårigheter. Den nu behandlade övergångsbestämmelsen gäller enbart bestämmelser om hur väg- och järnvägsutredning upprättas samt hur arbetsplan och järnvägsplan upprättas och fastställs. I övrigt bör som huvudregel de nya bestämmelserna tillämpas från och med ikraftträdandet. Bestämmelser som förändrar verkningarna av en fastställd plan bör dock tillämpas enbart på de planer som fastställs efter ikraftträdandet. Det gäller förändringarna av möjligheten att förlänga giltighetstiden för en plan, rätten till inlösen av mark som ska användas till väg enligt plan som fått laga kraft samt järnvägsbyggarens rätt till tillträde för mätning m.m. och tillfällig nyttjanderätt för t.ex. upplag. I väglagen föreslås att termen arbetsplan ska ersättas med vägplan. En arbetsplan har rättsverkningar i olika avseenden. Motsvarande kommer att gälla för en vägplan. För att rättsverkningarna av en arbetsplan ska bestå även efter den terminologiska förändringen behövs en särskild övergångsbestämmelse. Enligt bestämmelsen ska en arbetsplan som upprättats och, om det behövts, fastställts enligt väglagens nuvarande bestämmelser vid tillämpningen av de nya bestämmelserna anses vara en fastställd vägplan. Föreslagna ändringar i (2010:900) och har, liksom föreslagna ändringar i fastighetsbildningslagen (1970:988), anläggningslagen (1973:1149) och minerallagen (1991:45), samband med förändringarna i väglagen och lagen om byggande av järnväg. Även dessa ändringar ska därför träda i kraft . Om äldre föreskrifter enligt övergångsbestämmelse tillämpas vid planering och prövning enligt väglagen och lagen om byggande av järnväg, ska även äldre föreskrifter i samt tillämpas. Det innebär bl.a. att äldre bestämmelser om obligatorisk tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. 1 § i dessa fall ska tillämpas. Det är motiverat eftersom den nya processen för urval i dessa fall inte har tillämpats tidigt i planeringen. 10.1Förslaget till lag om ändring i väglagen (1971:948) Paragrafen, som innehåller hänvisningar till , ändras med anledning av att ordet arbetsplan ersätts av vägplan.