prop · GZ03170 · 2012-09-13 00:00:00 — anser en intervjuad att en modell som enbart betonar resultat inte heller är bra. För att göra en bra utvärdering måste man titta på hela kedjan. Farhågor för att det nya systemet skulle snedvrida verksamheten har framförts i intervjuerna. Det är viktigt att känna att utvärderingsverktyget är bra och mäter rätt saker, annars kan det styra åt fel håll. Man befarar att handledare kommer att handleda för mycket för att säkra uppsatsernas kvalitet, eftersom detta utgör ett ekonomiskt incitament i det nya systemet. Det finns många risker i detta som inte gynnar genuin kvalitet.266 Den utvärderingsmodell som valts för det nya systemet bedöms vara krävande och kommer att ta mycket resurser i anspråk. Att bedöma examensarbeten anses vara svårt och ta tid. Att de 1 700 utbildningar som bedrivs vid landets lärosäten ska utvärderas innebär att en mycket stor andel av akademikerkåren behöver lägga sin arbetstid i olika bedömargrupper. Enligt den intervjuade innebär detta att kvalitetssäkringen också blir betydligt dyrare. Detta kan leda till att måste prioritera ned sina tematiska granskningar av internationalisering, samverkan, jämställdhetsfrågor och liknande.267 Företrädare för lärosäten med professions- och konstnärliga utbildningar uppmärksammar också problem med att examensarbeten valts som kvalitetsmått. Det blir den akademiska snarare än den praktiska delen av utbildningen som prövas i utvärderingarna. Därmed blir det som bedöms inte alltid det som värderas när studenterna kommer ut i arbetslivet. Metoden kan bidra till en fortsatt 265Intervju 9, 21 och 22. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN överakademisering, vilket är ett problem som redan har uppmärksammats för när det gäller sjuksköterskeutbildningen. Risken är att studenterna får lära sig vad omvårdnad är men inte hur den ska utföras i praktiken.268 En intervjuad företrädare problematiserar begreppet kvalitet det finns kvaliteter som gestaltar sig på olika sätt. När man vid lärosätet övergick till att inför antagningen tala om kvaliteter i stället för kvalitet i singularis, upplevdes detta som en befrielse. Plötsligt blev en diskussion möjlig och man uppnådde en hygglig balans i antagningen. Företrädaren kände det därför som något av en chock när termen kvalitet återkom i singularis med en sådan kraft från regeringen. Företrädaren menar att det finns risk för oönskade sidoeffekter, till exempel när det gäller jämställdhet. En annan risk är att förändringen skapar ett tomt regelsystem som lärosätena informellt fortsätter att arbeta efter egna värderingar. Examensmålen anses inte heller vara framtagna för att vara en heltäckande beskrivning av kvalitet och är förhållandevis allmänt formulerade.269 Viktiga led i regeringens styrning av grundutbildningen är systemet för resurstilldelning och den nationella kvalitetssäkring som svarar för. I dessa system finns drivkrafter som påverkar lärosätenas avvägningar när de tar ställning till inriktning, dimensionering och genomförande av utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Det framgår av intervjuerna att resurstilldelningssystemets stabilitet och förutsägbarhet är något som uppskattas av lärosätesföreträdarna.270 framförs kritiska synpunkter när det gäller strukturen på ersättningsnivåerna, de så kallade prislapparna, och de incitament som finns inbyggda i systemet. De intervjuade anser att nivåerna har urholkats samt att konsekvenserna av den tekniska utvecklingen som både kan fördyra och förbilliga utbildningen inte har beaktats. Kraven från den nationella kvalitetssäkringen att allt fler lärare ska vara disputerade är en faktor som driver upp kostnaderna utan att detta har kompenserats i ersättningsnivåerna. En återkommande synpunkt är att resurstilldelningssystemet, som ensidigt premierat kvantitet, har bidragit till ett alltför brett och utslätat utbildningsutbud och att alla lärosäten eftersträvar att erbjuda samtliga stora utbildningar. Resurstilldelningssystemet anses inte premiera samarbete eller arbetsdelning mellan olika lärosäten, snarare tvärtom. Det leder till en situation där alla lärosäten gör allt. 268Intervju 9 och 12. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET De intervjuade är eniga om värdet av nationella kvalitetssäkring, även om det även finns kritiska synpunkter mot såväl de tidigare systemen som mot det nya system som tillämpas . Det nya systemet väntas bli krävande och kostsamt. Det finns också invändningar mot valet av examensarbetet som främsta indikator för studenternas lärandemål. Forskningen finansiering och kvalitetssäkring Universitet och högskolor har två huvuduppdrag att bedriva utbildning respektive forskning. I detta avsnitt redovisas vad som framkommit i lärosätesintervjuerna och i intervjuer med företrädare för andra berörda myndigheter om forskningens finansiering och kvalitetssäkring. review kvalitetssäkring med för- och nackdelar Enligt intervjuerna fungerar både som kvalitetsmätare och som standardsättare. Genom sina beredningsgrupper kan på ett bra sätt bedöma den vetenskapliga kvaliteten i ansökningarna. I intervjuerna framhålls att det är ett framgångsrikt system där finansierar de bästa forskarna.271 Några lyfter fram betydelsen av uppdrag att stödja grundforskning av högsta kvalitet samt förnyelse. Enligt en av företrädarna för handlar detta bland annat om att våga stödja projekt med hög risk, som om de lyckas leder till betydande framsteg. Man framhåller att forskning per definition innebär risk och osäkerhet. Annars skulle det inte vara forskning utan något annat.272 Av intervjuerna framgår också att har högt anseende i högskolan. Rådet har hög legitimitet och den anser man är viktig att värna. En lärosätesföreträdare betonade betydelsen av att varje vetenskapligt område har en finansiär som är nyfikenhetsstyrd och som bedömer den vetenskapliga kvaliteten. Detta framhålls som roll och det är viktigt att vara rädd om den rollen.273 konstateras i lärosätesintervjuerna att det finns problem med den konkurrensutsatta finansieringen. Flera finansiärer delar ofta ut medel till samma strategiska områden. Om alla finansiärer ger pengar till samma strategiska områden, leder det till en likriktning som inte är bra.274 271Intervju 6, 14 och 28. 273Intervju 14 och 16. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Förhållandet att alla stora finansiärer uppträder på samma sätt kan också medföra tvära kast. Till exempel slutade alla finansiärer att finansiera forskarassistenttjänster när gjorde så.275 Viss kritik riktas mot systemet med kollegial granskning (peer review) när det gäller att välja ut forskningsprojekt. konstateras att arbetar aktivt för att motverka skillnader mellan kvinnliga och manliga sökandes beviljningsgrad som inte kan hänföras till skillnader i meriter och vetenskaplig kvalitet. I detta jämställdhetsarbete ingår satsningar på jämställdhetsobservatörer och utbildning av ledamöterna i beredningsgrupperna. En av de intervjuade lärosätesföreträdarna tar upp frågan om jäv. I ett litet land som kan det vara svårt att helt undvika denna problematik. Trenden går dock mot fler internationella bedömare, vilket anses minska risken för jäv. påtalar en företrädare för att detta innebär ökade kostnader och att underlag behöver översättas till eller skrivas på engelska.276 Trots invändningarna anses peer review vara den bästa metoden. De intervjuade återkommer till att viktigaste kapital är det förtroende som myndigheten bygger med peer review. Systemet gör att besluten om vilka som får forskningsbidrag är transparenta och förankrade i forskarsamhället. En intervjuad framhåller dock att förtroendet riskerar att överutnyttjas om ges i uppdrag att genomföra allt fler utlysningar som ligger utanför myndighetens egentliga områden. Vidare är det kostsamt för myndigheten att administrera många små utlysningar.277 Obalans mellan anslag och bidrag ger styrsvårigheter Forskningen vid lärosätena finansieras med anslag, bidrag från externa finansiärer och avgifter för uppdragsforskning. Företrädare för både stora universitet och mindre högskolor tar upp svårigheter att hitta en balans mellan olika finansieringssätt. Det är inte enkelt att förena strävan att dra in externa medel för att kunna upprätthålla forskning av viss volym och kvalitet som lärosätet behåller sin integritet och styrbarhet. Intervjuade företrädarna för större universitet lyfter fram det positiva i att forskare är framgångsrika i att dra in mycket externa medel. Men ser man problem med att en så stor andel av verksamheten är externt finansierad. Det är viktigt att hitta en balans mellan bidrag och anslag i statens finansiering av forskningen. Med ett större forskningsanslag skulle det vara möjligt att bedriva verksamheten mer genomtänkt och planerat.278 277Intervju 5, 8 och 13. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET De mindre lärosätena konstaterar problem med att få forskningsanslaget att räcka till mer än att bedriva forskarutbildning.279 En intervjuad anser att det skulle behövas mer statliga anslag för att lärosätet skulle kunna fortsätta göra strategiska satsningar och bygga upp en forskningsnisch. Man efterlyser också en möjlighet att överföra medel mellan grundutbildning och forskning, eftersom forskningsanslaget är en större begränsning för ett undervisningstungt lärosäte än anslaget för grundutbildning. En intervjuad företrädare konstaterar att situationen förbättrats jämfört med det tidiga då en del lärosäten hade i stort sett alla forskningsresurser uppbundna. De extra som tillfördes med forsknings- och innovationspolitiska propositionen gjorde att balansen mellan anslag och bidrag återställdes.280 En annan intervjuad ser inte lika positivt på utvecklingen och menar att utländsk erfarenhet ger vid handen att av budgeten ska vara i form av anslag och högst i form av externt finansierade forskningsprojekt. Detta är en förutsättning för att lärosätes ledning ska kunna styra och bygga upp forskningsinfrastruktur för framtiden. noteras att det inom det egna lärosätet finns institutioner som har av forskningsfinansieringen i form av externa bidrag.281 Externa bidrag binder upp anslag genom samfinansiering När externt finansierade projekt inte täcker sina kostnader, måste lärosätet skjuta till anslagsmedel för att täcka dessa. Denna samfinansiering är en av orsakerna till att det blir svårt för lärosätesledningen att styra verksamheten då en stor andel av intäkterna består av externfinansierade medel. I intervjuer med företrädare för både större universitet och mindre högskolor påtalas detta problem. När forskare drar in externa bidrag intecknas framtida anslag, eftersom det även behövs anslagsmedel för att kunna genomföra forskningen. Eftersom de mindre högskolorna tilldelas relativt sett mycket lägre basfinansiering över statsbudgeten än de större, ger de externa medlen en möjlighet att expandera lärosätets forskning. Men eftersom många externa finansiärer inte är villiga att stå för hela kostnaden, behövs det anslagsmedel för att samfinansiera forskningen. Lärosätets anslag blir därmed en flaskhals. Exempel på finansiärer där behov av samfinansiering i hög grad har låst upp basanslaget för lärosätet är EU och andra utländska finansiärer såsom NIH ().282 280Intervju 16 och 22. 282Intervju 3, 7, 12 och 26. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Även en företrädare för ett stort universitet menar att framgång att dra till sig bidrag kan bli en dyrköpt seger, eftersom samfinansiering medför att lärosätet intecknar sitt basanslag. Det är okänt hur ofta forskare tvingas tacka nej till bidrag på grund av krav på samfinansiering. En intervjuad menar att det i alla fall inom humaniora och samhällsvetenskap förekommer att prefekter eller dekaner agerar och nekar forskare att söka externa bidrag. Behoven av samfinansiering nämndes i en intervju som en förklaring till att tilldelas en så liten del av EU-medlen (till exempel medel från ERC, ).283 Riktade satsningar och mer betoning på samhällsnytta I och med forsknings- och innovationspropositionen 2008 har betoningen av forskningens samhällsnytta ökat genom satsning på så kallade strategiska forskningsområden (SFO) som ett led i förändringen av basfinansieringen av gavs ansvar för beredningen av de strategiska forskningsområdena. Arbetet genomfördes i samarbete med övriga forskningsråd. Som led i en strävan mot samhällsrelevant forskning ska inom ramen för sitt uppdrag lyfta forskning som är av särskild betydelse för samhälle och näringsliv.284 är också ansvarig myndighet för en utbildningsvetenskaplig satsning, där statliga medel har skjutits till för att stärka forskningsanknytningen i lärarutbildningen. Forskare söker bidrag från den utbildningsvetenskapliga kommittén vid och bedömning görs utifrån kvalitet och forskningens relevans för skolans och förskolans utveckling.285 Därtill kommer att från tid till annan får regeringens uppdrag att genomföra mindre, tematiska utlysningar av medel. Av intervjuerna framgår ett visst motstånd i forskarsamhället och inom mot tematiska utlysningar. Kritiken handlar bland annat om att dessa till viss del begränsar konkurrensen bland forskarna. En annan farhåga är att lobbyverksamhet och enskilda händelser kan få genomslag på regeringens val av regeringsuppdrag om utlysningar. Ett exempel som nämns är en resurssatsning på psykiatri efter mordet på , där en intervjuad anser att området inte hade förmåga att ta hand om de medel som tillfördes området under kort tid.286 2008/2009:50, s. 64 Dessa satsningar bör avse forskning som väljs utifrån strategiska överväganden om vilka områden som är i stark inomvetenskaplig utveckling och vilka områden inom forskningen som långsiktigt kan ha störst betydelse för samhälle och näringsliv. I instruktionen framgår denna strävan för för medicin och hälsa samt för . Förordning (2009:975) med instruktion för . 285Förordning (2009:975) med instruktion för , . En tidigare lydelse var att kommittén skulle fördela medel till forskning och utbildning på forskarnivå som bedrivs i anslutning till lärarutbildning och som svarar mot behoven inom lärarutbildningen och den pedagogiska yrkesverksamheten. 286Intervju 3, 8 och 11. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET I intervjuerna lyfts också fram ansvar att lämna bra underlag för de politiska besluten om vilka forskningsinriktningar som är strategiska. Mindre lärosäten anser sig missgynnade av strategiska satsningar Även om riksdag och regering har gjort särskilda satsningar på att öka resurserna för forskningen, upplever inte alla intervjuade företrädare för lärosäten att dessa har kommit dem till del. Företrädare för mindre lärosäten påpekar att deras lärosäten har fått en mycket begränsad del av regeringens satsning på strategiska forskningsområden. En intervjuad anser att om regeringen vill att excellensforskning endast ska bedrivas vid de äldre lärosätena, så borde den vara tydlig med detta. Vid en annan intervju framförs att regeringen överskattar betydelsen av excellensforskning. Man menar att det i stället behövs extra medel till miljöer som ännu inte hunnit bli excellenta. Det riktas också kritik mot att excellenssatsningen gynnar redan etablerade och framgångsrika forskare. Det är viktigt att även unga forskare och områden som inte är så heta får utrymme. För att ge möjligheter för unga forskare och nya miljöer måste utrymme finnas för interna omdispositioner vid lärosätet.287 Intervjuade från större lärosäten som varit framgångsrika och fått en stor andel av de riktade pengarna, är mer positivt inställda till strategiska satsningar. intervjuad påpekar dock att när duktiga forskargrupper får ökade resurser så påverkas verksamheten genom att den interna konkurrensen om anslagsmedel ökar mellan forskargrupperna.288 En påtaglig konsekvens av satsningen på strategiska forskningsområden är att den leder till ökad konkurrens mellan topplärosäten om de bästa forskarna. som fått stora medel inom ett visst område, försöker rekrytera de bästa forskarna inom det området från andra universitet. Det är en fördel att satsningarna samlar kompetensen på ett ställe. Men det finns även nackdelar, eftersom möjligheter till tvärvetenskaplig samverkan inom ett universitet kan påverkas negativt. Enligt den intervjuade skulle det också behövas incitament för samverkan mellan olika discipliner på nationell nivå.289 287Intervju 7 och 28. 288Intervju 3 och 6. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN De flesta positiva till anslag efter prestation men problem kvarstår De intervjuade är positiva till att en del av basanslaget numera omfördelas utifrån resultatindikationer som mäter prestationer. Meningarna går dock isär när det gäller om de använda indikatorerna är bra och om den modell regeringen valt är transparent.290 En företrädare för ett större universitet ser omfördelning av anslaget baserat på volymen externa medel som en bekräftelse på att regeringen ser positivt på hur deras forskare arbetar. Fördelningen med hänsyn till externa medel och publicering anses vara positivt, eftersom det innebär krav på universitetsledningen att se till att organisationen presterar så bra som möjligt. Ledningen måste vara mer aktiv och strategier för hur ska utvecklas har blivit viktigare.291 En annan intervjuad anser att det är orimligt att ett nytt universitet jämförs med de äldre universiteten. Mindre lärosäten som har ökat sin forskningsproduktion anses missgynnas i det nya systemet jämfört med lärosäten med en jämn, och väl etablerad produktion. Kritik framförs också mot valet av mått. Fokuseringen på vetenskapliga artiklar missgynnar lärosäten som bedriver mycket av sin forskning i anknytning till näringsliv och myndigheter i den egna regionen. I dessa fall blir resultatet sällan artiklar i vetenskapliga tidskrifter, utan resultat presenteras i annan form och kan exempelvis leda till nya patent.293 En annan kritik som framförs är att kvalitetsbedömningen baseras på det som är lätt att mäta: Vi har ju det system som vi har bett om där vi mäter produktion, och då producerar forskarna det som mäts. Enligt min personliga åsikt är det inte det som gynnar kvalitet i slutändan.294 Oavsett åsikter om måtten som används för att omfördela basanslaget så betonas vikten av transparens. Lärosätesledningen och forskaren måste tydligt veta på vilka grunder omfördelningen sker och hur beräkningarna görs. Annars fungerar omfördelningen dåligt som styrmedel. Av intervjuer framgår att det finns en stor osäkerhet om hur omfördelningen av basanslaget faktiskt har räknats ut. Man menar att det är svårt att veta hur lärosätet ska agera för att få ökade anslag. En företrädare för större universitet anser dock att systemet för omfördelning numera är tydligt. 291Intervju 6 och 16. 293Intervju 20 och 27. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET riktas kritik mot att underlag för tidigare beräkningar av omfördelningen inte varit tillgängliga. Finansiering i otakt med anställningsformer Extern finansiering av forskning innebär tidsbegränsningar som enligt de intervjuade skapar problem för kontinuiteten och för lärosätenas förmåga att agera ansvarsfullt som arbetsgivare. Som exempel nämns att löptiden för forskningsbidrag går i otakt med anställningsformerna. Doktorander anställs , medan modellen för extern forskningsfinansiering vanligtvis innebär treåriga bidrag. Att anställningarna för doktorander kommer i otakt med anslagens längd gör att man måste ha fler och överlappande anslag för samma verksamhet.296 Ett annat problem är att beslut om bidrag ofta kommer väldigt sent. Ansökan ska ofta ske /mars, medan beslutet kommer /november. lärosätet ofta först vet om man har finansiering för en forskargrupp. Anställning ska ske utifrån arbetsmarknadsmässiga principer.297 Enligt en intervjuad från ett större lärosäte finns det en rädsla för att anställa när forskningsmedel ges i form av bidrag, eftersom man inte vill ta risken att behöva säga upp personal. Det kan kosta upp till en årslön att säga upp personal. Det är inte många som har sagts upp, men däremot finns det många tidsbegränsade anställningar som bara löper ut och inte förnyas. För att hantera problematiken behöver lärosätena utveckla sin personalpolitik. Vid den intervjuade företrädarens lärosäte förs en diskussion om interna trygghetssystem som skulle kunna innebära att forskargrupperna inte ska behöva bära hela risken. Lärosätets ambition är att en struktur ska finnas på plats om medel inte beviljas och personal behöver sägas upp.298 En mer långsiktig forskningsfinansiering efterfrågas av de intervjuade. I stället för tidsbegränsade centrumbildningar vore det enligt en intervju bättre att ge duktiga forskare mer långsiktigt stöd. Det är relativt lätt att avgöra vilka forskare som är aktiva genom att beakta vetenskapliga arbeten, doktorander som disputerar och liknande. En forskargrupp med tillräcklig aktivitet borde kunna få än . Man nämner att aktörer i andra länder som NIH (), MRC () och HHMI () arbetar med betydligt längre tidsperspektiv (fem till ). Man påpekar också att om medel beviljas för längre perioder, skulle det leda till en mindre ärendemängd hos forskningsfinansiärerna.299 295Intervju 7, 22, 23, 26 och 28. 296Intervju 3, 12 och 18. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Finansieringssystemet leder till pengar på hög Externa bidrag till excellenta forskare och för uppbyggnad av forskningsmiljöer har tillsammans med anslag till strategiska forskningsområden inneburit en koncentration av forskningsmedel. Meningarna bland de intervjuade går i sär om detta är en positiv utveckling eller ett problem. En intervjuad menar att det är bra att de duktigaste forskarna får mycket forskningsmedel. Medel från ses som en kvalitetsstämpel. Det innebär att även andra finansiärer vågar satsa, vilket i sin tur medför att forskningsmedlen koncentreras. Andra intervjuade framhåller risken med att områden där det plötsligt görs stora satsningar inte har kapacitet att använda medlen. Kritik framförs även mot att koncentration av forskningsmedel leder till att det dröjer länge innan pengarna kan användas, eftersom det inte finns tillräckligt många excellenta forskare att tillgå.300 Enligt en av de intervjuade har ett fåtal forskargrupper beviljats väldigt mycket bidrag. Det innebär att de kanske har fått mer pengar än de faktiskt kan använda . Den intervjuade undrar om inte utväxlingen kanske hade blivit bättre, om medlen hade spridits ut något mer.301 Ett annat problem som lyfts fram i samband med satsningar på tidsbegränsade centrumbildningar är att det tar att rekrytera. Enligt en av de intervjuade kan det ta ledningsgruppen 17 månader att rekrytera en professor. På grund av trögheter vid start och avslutning och att anställningsformerna inom forskningen tenderar att bli samma som för övriga samhället, är det svårt att stänga ett nystartat centrum efter fyra till sex år.302 Enligt en av de intervjuade finns det också en tendens bland forskarna att gardera sig mot osäkerhet och sämre tider. I vissa fall krävs finansiering för att få tillstånd av institutionens prefekt för att anställa en ny person.303 Ny roll för lärosätesledningen Ett ökat fokus på forskningsmiljöer har inneburit en ny roll för lärosätenas ledning. Sådana stöd exempelvis Linnébidrag, miljöstöd och de strategiska forskningsområdena söks inte av enskilda forskare utan i lärosätets namn. 300Intervju 8, 11, 13 och 27. 302Intervju 18 och 19. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Av intervjuerna framgår att det i normalfallet är lärosätesledningen som gör en bedömning av vilka projekt med tillräckligt hög vetenskaplig kvalitet som passar med lärosätes forskningsstrategi och som man därmed ska ställa sig bakom. Satsningen på strategiska forskningsområden kan därmed öka ledningens möjligheter att styra verksamheten.304 Några av de intervjuade menar att det hade varit bättre om regeringen hade organiserat de strategiska forskningsområdena annorlunda. Man kunde exempelvis ha reserverat en del av högskoleanslaget och skrivit in i regleringsbrevet att högskolan ska stödja vissa utpekade områden.