prop · GZ03172 · 2012-09-18 00:00:00 — Utredningen har också haft i uppdrag att redovisa hur en stabiliseringsmekanism kan utformas. Utifrån de genomförda undersökningarna och analyserna presenteras flera förslag som syftar till att öka kommunsektorns sparande för att bättre klara konjunkturnedgångar utan att verksamheten ska behöva dras Dels föreslås förbättrade möjligheter att bygga upp resultat- utjämningsreserver på lokal nivå, dels föreslås ett centralt system som ska förhindra ett stort intäktsfall vid en ekonomisk kris. Analys av de kommunala finansernas konjunkturkänslighet Utredningens analyser av de kommunala finansernas konjunktur- känslighet visar att det finns samband mellan konjunktursvängningarna i ekonomin och utvecklingen av kommunsektorns finanser, dvs. konjunktursvängningarna leder till en mindre stabil verksamhet som också kan motverka en stabil samhällsekonomi. Analyserna har dock inte kunnat belägga att det finns starka och stabila samband mellan konjunkturvariationerna och variationer i utvecklingen av den kommunala verksamheten, ekonomin och sysselsättningen. kan därmed inte påstå att sektorn bidrar till att kraftigt förstärka konjunkturvariationerna i samhällsekonomin. En viktig bakgrund till analyserna är utvecklingen under finanskrisen Den kommunala sysselsättningen föll då ganska mycket på kort tid, vilket riskerade att förvärra krisen. Analyserna har avsett sambanden mellan konjunkturen, som mäts med det s.k. BNP-gapet, och de Dessa innefattar främst konsumtion, sysselsättning (antal sysselsatta och antal arbetade timmar), skatte- inkomster och finansiellt sparande. Analyserna visar att den kommunala sysselsättningen dras ner något när konjunkturen går ner och vice versa, varigenom sysselsättningen får en svagt destabiliserande effekt på samhällsekonomin (elasticitet 0,1 0,2). Den kommunala konsumtionen, dvs. verksamheten, påverkas något mer av konjunkturen men med fördröjning, vilket innebär att den kan få både stabiliserande och destabiliserande effekter på samhälls- ekonomin. Det finns dock indikationer på att konjunktureffekten på konsumtionen har förstärkts något efter balanskravets införande 2000. Analyserna pekar vidare på att konjunkturen slår igenom snabbare på skatteunderlaget än på konsumtionen, vilket innebär att kommunsektorn inte omsätter ökade eller minskade skatteintäkter i ändrade konsumtionsutgifter. Kommunsektorns finansiella sparande (ekonomiskt resultat) utgör en form av stötdämpare mellan inkomster å ena sidan och konsumtion och sysselsättning å den andra. Sambandet mellan konjunkturen och det finansiella sparandet har blivit något svagare , vilket kan ha påverkats av balanskravet. Att sparandet varierar mindre innebär att de automatiska stabilisatorerna i de offentliga finanserna försvagas. Det innebär att i den mån konjunkturimpulserna inte fångas upp i sparandet kommer dessa impulser i stället att ge upphov till konjunkturella effekter på utgiftssidan. Analysen av de kommunala finansernas konjunkturkänslighet har bl.a. syftat till att visa om det finns behov av att stabilisera eller jämna ut kommunala intäkter i syfte att öka stabiliteten i verksamheten. En stabilisering av intäkterna kan ske genom att kommuner och landsting själva får större möjligheter att utjämna variationer i skatteintäkter mellan olika år eller genom en central reglering av tillflödet av skatte- intäkter och statsbidrag, eller på båda sätten. Hur ser det ut i andra länder? Utredningen har gjort en översiktlig internationell utblick och studerat hur andra länder har löst sina problem med konjunkturvariationer för att de inte ska påverka den lokala nivån alltför starkt. Bland annat har de nordiska länderna och några ytterligare europeiska länder studerats, samt och . Jämfört med svenska förhållanden är den statliga styrningen ofta starkare och den statliga finansieringen mer betydande. Det är också vanligt med olika former av balanskrav och med lokala utjämningsfonder. Det finns olika modeller och regelsystem, men inte några lösningar som direkt kan överföras till svenska förhållanden och den svenska modellen för självstyrelse. Den viktigaste lärdomen är om de mer institutionaliserade former för sparande som finns i vissa länder. Det kommunala balanskravet i ett konjunkturperspektiv Det kommunala balanskravet har stor betydelse för en ansvarsfull ekonomisk förvaltning i kommuner och landsting. Konjunkturanalyserna visar också att variationer i kommunsektorns ekonomiska resultat och 2011/12:172 sparande kan vara en av flera stötdämpare som motverkar konjunktur- Bilaga 1 variationer i verksamheten. Kommuner och landsting kan således själva i viss utsträckning hantera variationer. De ekonomiska resultaten i kommunsektorn som helhet har förbättrats avsevärt efter balanskravets införande 2000. redovisade i stort sett alla kommuner och lands- ting positiva resultat. Soliditeten har dock inte förbättrats nämnvärt om den beräknas inklusive de kommunala pensionsåtagandena. God ekonomisk hushållning ska skapa en långsiktigt hållbar ekonomi och balanskravet ska förhindra en urholkning av ekonomin genom att de löpande intäkterna måste täcka löpande kostnader. Enligt utredningens undersökningar har balanskravet bidragit till att de ekonomiska frågorna har kommit mer i fokus i kommuner och landsting. Därmed har det också bidragit till en bättre ekonomisk styrning. Det stärker därigenom förmågan att hantera ekonomin men det kan också leda till åtgärder som visserligen ger snabba men i vissa fall oönskade samhällsekonomiska effekter på kort sikt. Utredningens undersökningar visar att tillämpningen av god ekonomisk hushållning i kommuner och landsting varierar relativt mycket. Det finns i många fall tendenser till kortsiktighet genom att man fokuserar mer på att klara balanskravet i ett ettårsperspektiv än på att åstadkomma en god ekonomisk hushållning på . Det finns en asymmetri i balanskravet genom att överskott ska konsolideras in i det egna kapitalet medan underskott i princip ska återställas . Asymmetrin riskerar att motverka ett sparande och kan leda till att kommuner och landsting i stället väljer att använda kreativ redovisning i syfte att fördela om intäkter och kostnader mellan olika år för att hantera variationer i intäkter som bl.a. kan ha orsakats av konjunktursvängningar. Det nuvarande regelverket för balanskravet uppfattas inte som helt transparent och tydligt. En samlad bedömning är att balanskravet har bidragit till att stärka god ekonomisk hushållning genom att sätta mer fokus på ekonomin och förbättra de ekonomiska resultaten. kan kravet sägas ha bidragit till en begränsning av möjligheten till god hushållning genom att inte klart medge ett sparande i goda tider som kan användas för att täcka underskott i lågkonjunktur. Det kan leda till kortsiktiga neddragningar i kommunsektorn i lågkonjunktur och till överhettning i högkonjunktur, vilket påverkar samhällsekonomin negativt. Utredningens undersökningar bekräftar således det som tidigare framkommit att balanskravet är förenat med vissa problem som mot- verkar konjunktursparande, som strävan mot en god ekonomisk hushållning behöver förstärkas. En tydligare inriktning mot god ekonomisk hushållning i kommuner och landsting skapar bättre beredskap att klara balanskravet även i dåliga tider utan att det uppstår behov av tillfälliga neddragningar i verksamheten. Mot bakgrund av analyserna av konjunkturkänslighet och balans- kravets tillämpning föreslår utredningen att regelverket för ekonomisk förvaltning förändras och stärks för att främja stabilitet genom ett ökat lokalt ansvarstagande för intäkts- och resultatutjämning . Förslaget innebär att kommuner och landsting, som ett led i en god ekonomisk hushållning och givet att vissa förutsättningar är uppfyllda, får bygga upp lokala resultatutjämningsreserver som sedan kan användas för att uppnå balans. Förslagen innebär sammanfattningsvis att: En möjlighet tillskapas för enskilda kommuner och landsting att bygga upp en lokal resultatutjämningsreserv som kan tas i anspråk för att klara balanskravet när intäktsutvecklingen är svag. Reserven får tillföras medel när resultatet och den ekonomiska ställningen uppfyller vissa krav. Resultatredovisningen i årsredovisningen förtydligas. Kommuner och landsting ska besluta om föreskrifter för god ekonomisk hushållning och resultatutjämningsreservens hantering samt utveckla den ekonomiska analysen i årsredovisningen, bl.a. genom en utvärdering av den ekonomiska ställningen. Förslagen innebär att en god ekonomisk hushållning och ett ökat lokalt ansvarstagandet för konjunktursparandet förstärks. Redovisningen av de kommunala pensionsåtagandena Utredningen har också haft i uppdrag att analysera regelverket för redovisningen av de kommunala pensionsåtagandena ur ett konjunkturellt perspektiv. Analysen visar att den s.k. fullfonderings- modellen är mer känslig för konjunkturvariationer än vad blandmodellen är. Utredningen föreslår ingen förändring av reglerna för pensions- redovisning. Däremot menar utredningen att denna fråga skulle kunna utredas vidare utifrån andra aspekter än de rent konjunkturmässiga. Ett centralt system för stabilisering av kommunala intäkter Utredningen har utrett förutsättningarna för att införa en kommunstabiliseringsfond med syfte att utjämna kommunsektorns intäkter över en konjunkturcykel. Syftet med ett centralt stabiliseringssystem är att omfördela intäkter för att främja en stabil, verksamhet och därigenom gagna stabiliteten i samhällsekonomin. Det är dock inte självklart att en stabilisering av intäkter leder till en stabil verksamhet. Kraven som utredningen formulerat för ett stabiliseringssystem är att det bör vara rimligt robust mot förändringar i konjunkturmönstret utan att det uppstår stora ekonomiska obalanser. Det bör vara regelstyrt och dess parametrar bör kunna bibehållas i ett flerårigt perspektiv. Systemet bör baseras på den nominella utvecklingen av skatteunderlaget. Därutöver bör ett system vara enkelt och begripligt så att dess syfte och innebörd kan förstås av de berörda. Det bör inte heller skapa incitament som motverkar systemets syfte. Ett stabiliseringssystem innebär att de kommunala intäkterna generellt minskas i högkonjunktur respektive ökas i lågkonjunktur. ska utbetalningar och inbetalningar ta ut varandra. Definitionen av hög- respektive lågkonjunktur är central och styr hur långtgående stabiliseringen blir. Utredningen har analyserat en stabiliseringsmodell där såväl utbetalningar som inbetalningar är konjunkturberoende, respektive en modell där utbetalningarna är konjunkturberoende medan inbetalningarna är fasta i relation till skatteunderlaget. En modell där både inbetalningar och utbetalningar är konjunkturberoende, en korridor, tar sikte på att dämpa såväl en svag som en stark tillväxt av skatteunderlaget. med konjunkturberoende utbetalningar och fasta inbetalningar, en inkomstgaranti, tar framför allt sikte på att motverka en svag utveckling av det kommunala skatteunderlaget. En kombination av de båda modellerna är också möjlig, dvs. en korridor med både konjunkturberoende och fasta inbetalningar. Det finns för- och nackdelar med olika stabiliseringsmodeller. allmänt kan konstateras att ju mer långtgående och stark stabilisering som ska åstadkommas, desto större risk finns för att ett system blir instabilt och svårt att kalibrera för olika konjunkturförlopp om systemet ska vara i ekonomisk balans. Beroende på syftet t.ex. konjunktur- utjämning eller skyddsnät i kris så fungerar olika modeller olika väl. Utredningen redovisar beräkningar på olika modeller och med både historiska data och framtidsscenarier samt vilka för- och nackdelar som uppstår utifrån de uppställda kraven. Ju mer långtgående ett stabiliseringssystem görs, med de utformningar som här beskrivits, desto oftare behöver det följas upp, stämmas av och kalibreras om för att undvika obalanser. Det gäller i synnerhet korridormodellen och i större utsträckning ju smalare korridoren görs. system som måste justeras ofta bidrar inte till att skapa stabila planeringsförutsättningar varken för kommunsektorn eller för staten. Inbetalningar till och utbetalningar från ett system ska balansera över Beräkningsexemplen visar dock att det kan vara svårt att kalibrera ett system så att detta uppnås. Det innebär att ett system kan behöva kapitaliseras innan det träder i kraft, alternativt att systemet förenas med en kreditmöjlighet. I annat fall krävs en lång uppbyggnadstid med Ett alternativt sätt att åstadkomma en stabilisering är att förändra det nuvarande utbetalningssystemet för kommunalskatt. Även med en sådan lösning finns risk för att stora obalanser uppstår. är att införa ett konjunkturanpassat statsbidrag. Utredningen föreslår att ett centralt stabiliseringssystem införs, vilket i första hand tar sikte på att skydda verksamheten i en kris då det inte är rimligt att enskilda kommuner och landsting har en tillräcklig egen Systemet utformas som en inkomstgaranti som ska skapa stabilitet vid en kris då det kommunala skatteunderlaget utvecklas Förslaget innebär att en kommunstabiliseringsfond inrättas och att kommuner och landsting ska kunna få bidrag från fonden när den nominella tillväxten av det kommunala skatteunderlaget understiger en garanterad nivå på . Fonden föreslås finansieras genom att kommuner och landsting betalar in en årlig stabiliseringsavgift på av det kommunala skatteunderlaget, vilket motsvarar . Fonden föreslås maximalt kunna uppgå till av skatte- underlaget vilket motsvarar 2011, varefter avgifter inte längre tas ut. Till fonden kopplas en kredit på motsvarande En alternativ finansieringslösning, som dock inte legat inom direktivens ram men som enligt utredningen vore att föredra bl.a. ur legitimitets- och självstyrelseperspektiv, är att i stället anpassa nivån på de generella statsbidragen. Konsekvenser av utredningens förslag Förslagen syftar till att förbättra förutsättningarna för en stabil verksamhet över konjunkturcykeln. Syftet är också att förebygga situationer av osäkerhet om det uppstår en kris och att minska behovet av statliga diskretionära åtgärder. Förslagen påverkar både den kommunala och den statliga ekonomin och får effekter för den offentliga sektorns finanser och statens låne- behov. Det handlar i första hand om effekter som fördelas mellan olika år. Över tid ska förslagen i princip vara finansiellt neutrala mellan staten och kommunsektorn och mellan kommuner respektive landsting. Utredningens förslag ska bl.a. ses mot bakgrund av finanskrisen . Förslagen ska förebygga en upprepning av de problem som då uppstod främst ett kraftigt fall i prognostiserade och faktiska skatteintäkter samt i sysselsättningen i kommunsektorn i en ny, liknande situation. Utredningens förslag syftar till att förstärka utvecklingen av god ekonomisk hushållning i kommuner och landsting. Utgångspunkten är att det ytterst är det kommunala ansvarstagandet för den egna verksamheten och ekonomin som skapar stabilitet. Bedömningarna av förslagens effekter handlar främst om riktningen och inte om takten och styrkan i de förändringar som förslagen kan förväntas leda till. Förutsättningarna för kommuner och landsting att leva upp till förslagens intentioner kan också påverkas av andra faktorer i omvärlden än just utvecklingen av skatteintäkterna. Kriser kan inte förutsägas eller prognostiseras. I betänkandet redovisas vissa konsekvens- och riskbedömningar av förslagen utifrån olika, tänk- bara förlopp när det gäller den samhällsekonomiska utvecklingen framöver. För kommuner och landsting innebär förslagen förbättrade möjligheter att reservera medel för konjunkturvariationer. Om de föreslagna reglerna för resultatutjämning hade varit i kraft skulle, rent teoretiskt, ha kunnat reserveras enligt beräkningar som utredningen gjort grundade på bokslutsstatistik. Om det föreslagna stabiliseringssystemet hade varit i kraft så skulle kommunsektorn fått stöd både 2009 och 2010. Stödets storlek skulle varit bättre anpassat till de finansiella behoven och kommuner och landsting hade också fått tidigare information om stödets storlek än vad som blev fallet. Förslagens konsekvenser för staten beräknas innebära en ökning av statens finansiella sparande som kommunstabiliserings- fonden byggs upp och en motsvarande minskning när utbetalningar ska ske. I de beräkningar som utredningen gjort av utfallet vid ett s.k. krisscenario skulle utbetalningar ske med maximalt . Den statliga krediten skulle belastas med maximalt . Utredningen pekar också på vissa risker med förslagen, bl.a. att de inte räcker vid en allvarlig kris, att kommunstabiliseringsfonden används för andra statliga utgifter eller att den kommunala budgetdisciplinen försämras. Vidare finns också en risk med att binda upp finanspolitiken genom att införa automatiska utgiftssystem. 2011/12:172 Utredningens samlade bedömning är att förslagen är förenliga med de Bilaga 1 budgetpolitiska målen och bidrar till hållbara offentliga finanser genom att skapa bättre förutsättningar för ett ökat konjunktursparande och därmed en mer hållbar ekonomi i kommuner och landsting. Utredningen bedömer också att förslagen ligger i linje med bestämmelserna om den kommunala självstyrelsen. Förslagen beräknas kunna träda i kraft . Förslag till lag om kommunstabiliseringsfond Härigenom föreskrivs följande. 1 § Denna lag innehåller bestämmelser om bidrag för att motverka en tillfällig försvagning av skatteunderlaget i kommuner och landsting (stabiliseringsbidrag). Lagen innehåller även bestämmelser om avgifter för att finansiera sådana bidrag (stabiliseringsavgifter) och om en fond som tillförs medel från inbetalda stabiliseringsavgifter (kommun- stabiliseringsfonden). 2 § Med landsting avses i denna lag även kommuner som inte ingår i ett landsting. 3 § I denna lag används följande termer i den betydelse som anges här. Bidragsår: Ett visst år för vilket kommuner och landsting har rätt till Avgiftsår: Ett visst år för vilket kommuner och landsting betalar stabiliseringsavgift. Sammanlagt skatteunderlag: De sammanlagda beskattningsbara inkomsterna för samtliga kommuner och landsting enligt beslut enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen (1990:324). Bidragsgrundande skatteunderlag: Sammanlagt skatteunderlag för året före bidragsåret, multiplicerat med en uppräkningsfaktor som svarar mot den uppskattade procentuella förändringen av skatteunderlaget i riket mellan året före bidragsåret och bidragsåret. Produkten justeras därefter med ett belopp som motsvarar de beräknade förändringarna i skatteunderlaget till följd av förändrade skatteregler för bidragsåret. Procentuell förändring av bidragsgrundande skatteunderlag: Bidrags- grundande skatteunderlag dividerat med sammanlagt skatteunderlag året före bidragsåret, subtraherat med talet 1 och multiplicerat med talet 100. Medelskattesats: En fastställd skattesats med vilken bidrag beräknas. Medelskattesatsen ska motsvara den genomsnittliga skattesatsen året före systemets ikraftträdande. Garanterad ökning av bidragsgrundande skatteunderlag: En fastställd lägsta procentuell ökning av det bidragsgrundande skatteunderlaget mellan året före bidragsåret och bidragsåret. Garanterad ökning av bidragsgrundande skatteunderlag ska vara . 4 § Kommuner och landsting har rätt till stabiliseringsbidrag för ett visst år om procentuell förändring av bidragsgrundande skatteunderlag är lägre än garanterad ökning av bidragsgrundande skatteunderlag. Stabiliseringsbidragets storlek beräknas enligt följande. Differensen mellan den garanterade ökningen av bidragsgrundande skatteunderlag och den procentuella förändringen av bidragsgrundande skatteunderlag multipliceras med det sammanlagda skatteunderlaget året före bidragsåret och medelskattesatsen. § Kommuner och landsting har också rätt till stabiliseringsbidrag för ett visst år om resultatet av beräkningen enligt tredje stycket blir större än Stabiliseringsbidragets storlek beräknas enligt följande. Summan av det bidrag som erhållits för året före bidragsåret, uppräknat med den garanterade ökningen av bidragsgrundande skatteunderlag, och ett belopp som beräknas enligt 4 § tredje stycket för bidragsåret. § Stabiliseringsbidrag enligt 4 § eller 5 § fördelas med två tredjedelar till kommuner och en tredjedel till landsting. § En kommuns stabiliseringsbidrag beräknas enligt följande. § till kommunerna fördelade bidraget divideras med antalet invånare i riket, varefter den erhållna produkten multipliceras med antalet invånare i Ett landstings stabiliseringsbidrag beräknas på motsvarande sätt som för en kommun. § En kommuns och ett landstings stabiliseringsbidrag fastställs året efter bidragsåret och betalas ut som anges i § fjärde stycket lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. 9 § En kommun och ett landsting ska betala en stabiliseringsavgift till staten. 10 § Underlag för beräkning av stabiliseringsavgiftens storlek utgörs av av sammanlagt skatteunderlag före avgiftsåret. Om kommunstabiliseringsfondens behållning vid början av avgiftsåret överstiger av det sammanlagda skatteunderlaget före avgiftsåret, ska det i första stycket beräknade underlaget minskas med ett belopp som beräknas på följande sätt. stabiliseringsfondens behållning i procent av det sammanlagda skatteunderlaget före avgiftsåret och multiplicerat med det sammanlagda skatteunderlaget året före bidragsåret Om kommunstabiliseringsfondens behållning vid början av avgiftsåret är negativ och understiger -1,av det sammanlagda skatte- underlaget före avgiftsåret, ska det i första stycket beräknade underlaget ökas med ett belopp som beräknas på följande sätt. mellan kommunstabiliseringsfondens negativa behållning i procent av det sammanlagda skatteunderlaget året före avgiftsåret och multiplicerat med det sammanlagda skatteunderlaget året före 2011/12:172 11 § Det enligt 10 § beräknade avgiftsunderlaget fördelas med två Bilaga 2 tredjedelar på kommuner och en tredjedel på landsting. 12 § En kommuns stabiliseringsavgift beräknas enligt följande. Det enligt 11 § på kommuner fördelade avgiftsunderlaget divideras med antalet invånare i riket, varefter den erhållna produkten multipliceras med antalet invånare i kommunen. Ett landstings stabiliseringsavgift beräknas på motsvarande sätt som för en kommun. 13 § En kommuns och ett landstings stabiliseringsavgift fastställs avgiftsåret. Stabiliseringsavgiften betalas med en tolftedel under avgiftsåret och avräknas i samband med utbetalning av kommunalskattemedel enligt 4 § lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. 14 § Inbetalda avgifter ska föras till ett räntebärande konto i . De medel som tillförts kontot och avkastningen på dessa utgör kommunstabiliseringsfonden. 15 § Utbetalningar av stabilitetsbidrag ska täckas med medel från kontot. Detsamma gäller kostnader för förvaltning av fonden. I den mån medlen på kontot inte räcker till, får en kredit i användas som uppgår till högst . 16 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska fastställa den uppräkningsfaktor som avses i 3 § femte stycket. 17 § Beslut om stabiliseringsbidrag och stabiliseringsavgifter fattas av . 18 § Avgifter och bidrag beräknas på grundval av antalet invånare i en kommun eller i ett landsting året före avgiftsrespektive bidragsåret och den indelning av kommuner och landsting som gäller vid början av avgifts- respektive bidragsåret. 19 § beslut enligt denna lag får överklagas hos regeringen. Denna lag träder i kraft . Förslag till lag om ändring i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. Härigenom föreskrivs att 4 § lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m.1 ska ha följande lydelse. Det som sägs i denna paragraf om kommun och kommunalskattemedel tillämpas också i fråga om landsting och landstingsskattemedel samt kommuns begravningsavgiftsmedel.