prop · H00315 · 2012-10-10 00:00:00 — När parterna gick samman i förhandlingsdelegationer summerades dessa kunskaper till en systemsyn på regionens järnvägssystem. Detta innebar att problem som skapar följdeffekter i andra delar av järnvägssystemet kunde uppmärksammas och beaktas inom regionens förhandlingsdelegationer.215 En regional företrädare menar också att de enskilda länen och kommunerna hade ett egenintresse av att fördela tillväxttrycket i regionen på flera län för att göra det hanterbart, mot bakgrund av regionens stora pågående och framtida befolkningsökning.216 Inom förhandlingsdelegationerna (se avsnitt 3.6.2) skapades vidare en samsyn kring vilka investeringar regionen skulle ställa krav på inom förhandlingen. Utöver detta enades förhandlingsdelegationerna kring principen att man gemensamt stod upp för de krav från de enskilda länen som förhandlingsdelegationerna hade enats om gemensamt. Förutom att detta sannolikt gjorde regionen till en starkare motpart i förhandlingen menar två regionala företrädare att det skapade en insikt om att det inte fanns möjlighet att kräva att alla eftertraktade projekt i de egna länen skulle ingå i avtalet. Regionen kunde utifrån systemsynen enas kring de investeringar som man ansåg gjorde mest nytta för regionen som helhet.217 7.2.2Mellan stat och region I bilaga 3 beskrivs konflikten mellan MIAB och staten om det ursprungliga avtalet från 1991om att utbyggnad av . 214Intervju, regional företrädare, , intervju, regional företrädare, , intervju, regional företrädare, , intervju, regional företrädare, och intervju, regional företrädare, . 215Intervju, regional företrädare, , intervju, regional företrädare, , intervju, regional företrädare, . 216Intervju, regional företrädare, . 217Intervju, regional företrädare, , intervju, regional företrädare, , intervju, regional företrädare, , intervju, tjänstemän vid de kommunala parternas sekretariat, . GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR har uppgett att konflikten kring var något som behövde lösas för att det skulle gå att få till ett avtal om medfinansiering av Citybanan.218 Tre regionala företrädare har uppgett att samordnad planering av stad, ny trafik och fordonsinvesteringar har kunnat uppnås genom den överenskommelse som nåtts i avtalet. Det är dock enligt tjänstemän vid svårt att bedöma om detta är en anpassning som går utöver det vanliga när stora nybyggnationer i infrastrukturen genomförs; kommunen hade möjligen valt att genomföra dessa anpassningar oavsett medfinansieringen. Flera regionala företrädare uppger att samarbete och ansvarstagande från regionens sida också främjades av det faktum att förhandlingen gällde projekt som Det ökade ansvarstagandet till följd av medfinansieringen begränsas huvudsakligen till att bevaka att avtalet genomförs, då det ligger i regionens intresse att avtalet genomförs.219 kan konstatera att de flesta parterna i förhandlingen framhåller att samarbetet och det gemensamma ansvarstagandet mellan parterna har blivit bättre. Detta kan jämföras med de slutsatser som dras av och forskare som menar att den stora potentialen med medfinansiering är möjligheterna till samordning mellan trafik- och stadsplanering samt att medfinansiering utgör en sorts smörjolja i samarbetet med regionala parter.220 Utifrån de intervjuer som har genomfört har det dock inte gått att fastställa att det är medfinansieringsförhandlingen som har varit den primära orsaken till förbättrat samarbete i de exempel som parterna anger. Det exempel på utökad regional trafik och fordonsinvesteringar som matchats till invigning kunde mycket väl ha genomförts utan medfinansieringsförhandlingen. Det kan också konstateras att avtalet har, om det genomförs så som tänkt, lett till att konflikten mellan staten och företrädarna för MIAB har kunnat lösas. Att en lösning på tvisten kom till stånd genom förhandlingen om medfinansiering av har ett värde, och nyttan av det kan uttryckas som att det nu finns bättre grund för förtroende och därmed bättre förutsättningar för samarbete mellan stat och region. Den regionala medfinansieringen av ska dock även ses mot bakgrund av att de flesta parterna som deltog i förhandlingen var mycket måna om att och statens övriga åtaganden skulle genomföras, vilket i sig ger förutsättningar för bra samarbete. 218Intervju, regional företrädare, , intervju, regional företrädare, , intervju, regional företrädare, . 219Intervju, regional företrädare, . 220Cars, och (2011), s. 7, , , och Luftfartstyrelsen (2008), s. 10. 7.3Förbättrad utformning genom samarbete mellan stat och kommun Regeringen har angett att ett gemensamt ansvarstagande och ett förbättrat samarbete under medfinansieringsprocessen ska bidra till att åtgärderna som berörs utformas optimalt. Utifrån bedömningsgrunderna är utgångspunkt att om medfinansieringen påverkar utformningen bör statliga aktörer verka för att det inte sker på ett sätt som fördyrar projektet eller sänker dess samhällsekonomiska nytta på ett sätt som inte är motiverat ur ett nationellt nyttoperspektiv. Vidare diskuteras frågan om optimal utformning i termer av om det har skett förbättringar eller försämringar i utformningen av infrastrukturen till följd av medfinansieringen. 7.3.1Citybanans utformning har inte påverkats Ur ett formellt perspektiv utgör den regionala medfinansieringen ett tillskott till projektet . Bland de intervjuade, inklusive företrädare för projektledning, råder konsensus kring att man inte kan se att den regionala medfinansieringen har påverkat utformning. Det beror på att i detta skede hade kommit långt i den fysiska planeringsprocessen och projektets utformning var således redan fastslagen.221 7.3.2Har utformningen av statens övriga åtaganden förbättrats? Medfinansieringen har uppgetts leda till generellt förbättrat samarbete och samförstånd, men parterna har inte framhållit särskilt att medfinansieringen skulle ha lett till ett stort antal konkreta exempel på förbättrad utformning av projekten. Några konkreta exempel nämns, men i samband med detta omnämns ofta att det är svårt att veta vad som hade hänt utan medfinansieringen.222 Utformningen av ett enskilt projekt inom statens övriga åtaganden har påverkats markant då förhandlingen pågick. Det gäller bygget av partiellt dubbelspår på . I avtalet anges att ett nytt 221Intervju, , , intervju, regional företrädare, , intervju, regional företrädare, , intervju, tjänstemän vid de kommunala parternas sekretariat, och intervju, , . 222Intervju, regional företrädare, , intervju, regional företrädare, , intervju, tjänstemän vid de kommunala parternas sekretariat, , intervju, , , intervju, . Två av dessa exempel gäller utformningen av i samt frågan om en station för påstigande i . Det har inte varit tydligt om den slutliga utformningen har förbättrats ur ett statligt perspektiv, och uttrycker sig även försiktigt kring om medfinansieringen har bidragit till förbättrad utformning. Intervju, , . GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR dubbelspår ska byggas på sträckan SödertäljeNykvarn med en mötesstation i . Det anges även att en alternativ sträcka kan komma att bli aktuell för dubbelspår om det ses som ett bättre alternativ för att kunna utöka den storregionala tågtrafiken när öppnas. vid menar att detta alternativ var ett inspel från under förhandlingsprocessen från det aktuella utredningsläget i projektet. Det berodde på att hade genomfört kapacitetsutredningar som pekade på att en annan utformning var bättre.223 Efter förhandlingen fastställdes i järnvägsutredningen att dubbelspår i stället skulle byggas på sträckan SträngnäsHärad, för att ge en förbättrad utformning av banan.224 Förhandlingarna om medfinansiering i sig ska dock inte ha påverkat valet av sträckning utan exemplet illustrerar snarare hur arbetade aktivt för att undvika att man för tidigt i planeringsprocessen låste sig vid en utformning lyckades i ett sent skede påverka förhandlingen så att avtalsskrivningen för dubbelspåret på hölls öppen för alternativa utformningar. Detta visar hur en eventuell risk för att parterna i medfinansieringsförhandlingar låser sig vid vissa utredningsalternativ för tidigt har kunnat undvikas genom mer flexibla skrivningar i avtalet. att det finns en risk att förhandlingar som avser projekt där den fysiska planeringen är i inledningsskedet riskerar att låsa utredningsprocessen vid alternativ som inte är de bästa eller mest kostnadseffektiva. Att det formella valet av alternativ inte har avgjorts före förhandlingen gör att denna risk varit aktuell för flera av projekten inom förhandlingen. konstaterar att den regionala medfinansieringen av har gett ett finansiellt tillskott till statlig infrastruktur. Regionen ska enligt avtalet om regional medfinansiering av bidra med till finansiering. Medfinansieringen har dock lett till låsningar i framtida handlingsutrymme (som det innebär när staten har bundit sig att genomföra dessa projekt), vilket riskerar att bli kostnadsdrivande och/ eller leda till ineffektivt genomförande av åtgärdsplanen om prioriteringen av avtalets projekt förhindrar ett effektivt genomförande av både avtalets och övriga projekt i planen. Till följd av vitesklausulerna finns det även en risk att 223Intervju, , . 224Banverket (2010). staten behöver betala vite till medfinansiärerna vid förseningar av projekten. konstaterar därmed att medfinansieringen har lett till att staten exponerar sig för större risk . Vidare har tillskottet finansierats av kommuner och landsting i regionen, genom en ökad skuldsättning och/ eller genom att minska medlen till kommunernas övriga åtaganden. Det kan även konstateras att om det ska bli ett nettotillskott till infrastrukturen från de som regionen bidrar med krävs att staten inte justerar ned sin egen satsning till följd av medfinansieringen, vilket är svårt gör vidare bedömningen att regionala medfinansiering har lett till ett ökat samarbete, framför allt mellan regionens parter men också mellan regionen och staten. Om detta samarbete har lett till en förbättrad utformning av berörda projekt bedömer som oklart. Vissa mer konkreta exempel har lyfts fram i olika intervjuer där medfinansieringen sägs ha bidragit till en bättre lösning för infrastrukturen. Parterna själva uppger dock att det är svårt att belägga om dessa faktiskt beror på medfinansieringen. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 8Har medfinansieringen redovisats transparent och baseras den på tillräckliga underlag? I det här kapitlet analyseras regionala medfinansiering utifrån den fjärde revisionsfrågan, som avser redovisning och underlag. Transparens och goda underlag inför beslut är grundläggande förutsättningar för effektiv styrning av statens verksamhet. Inledningsvis analyseras regeringens information om regionala medfinansiering för med avseende på transparens vad gäller det statliga åtagande som medfinansieringen av innebär. Vidare analyseras redovisning av medfinansieringsbidrag i den offentliga sektorn. Därefter redogörs för det underlag som låg till grund för medfinansieringen och de brister i underlaget som uppmärksammat under granskningen. 8.1Har informationen till om regionala medfinansiering varit transparent? 8.1.1Regeringens redovisning till om statens åtagande Som nämns i kapitel 3 anges ej kostnaderna, vare sig för eller för statens övriga åtaganden, i avtalet om regionala medfinansiering. Avtalet ingick i beredningen av infrastrukturpropositionen, och regeringen inväntade beslut om propositionen innan man godkände avtalet. I propositionen anges följande: Förhandlingsmannens resultat visar att det finns en beredskap i Stockholms- Mälardals och Östergötlandsregionerna att bidra med i ytterligare medfinansiering till som är det objekt som av alla bedöms som högst prioriterat. Ett villkor för denna medfinansiering är att staten åtar sig åtgärder på kort och på lång sikt.225 Därefter redovisas vilka åtgärder som avses. Vidare skriver regeringen att man ser det som värdefullt att lokala och regionala parter tar ett delansvar för finansieringen av infrastrukturåtgärder. Regeringen har för avsikt att hantera statens åtaganden genom att peka ut dessa åtgärder i uppdrag till 2008/09:35, s. 84. trafikverken inför åtgärdsplaneringen.226 Kostnaderna och därmed det långsiktiga ekonomiska åtagandet från statens sida för och statens övriga åtaganden redovisas inte i propositionen. Det finns vidare ingen redogörelse för risker med avtalet eller övriga konsekvenser såsom låsningar i infrastrukturplanen. Eftersom avtalet innehöll åtgärder som inte fanns med i den då gällande planen för 20042015 ansåg regeringen det nödvändigt att invänta beslut om infrastrukturpropositionen innan man kunde godkänna avtalet. Genom godkännande av framtida planeringsram kunde man teckna in medel för dessa projekt.227 8.1.2Bemyndiganden har endast avsetts för tecknande av entreprenadavtal Budgetlagens228 bestämmelser om beställningsbemyndiganden syftar till att säkerställa att regeringen och dess myndigheter uppfyller regeringsformens krav på medgivande innan regeringen ikläder staten ekonomiska åtaganden som kräver framtida anslag. ett beställningsbemyndigande åtar sig att anvisa medel för de betalningar som måste göras när åtagandena infrias i framtiden.229 Vad gäller framtida åtaganden för enskilda infrastrukturprojekt har de beställningsbemyndiganden som regeringen tidigare begärt i budgetpropositionerna avsett kostnader för entreprenadavtal som trafikverken får teckna under kommande budgetår samt kostnader för amorteringar och räntor på tidigare upptagna lån. Regeringen har inte begärt beställningsbemyndiganden för ekonomiska åtaganden som respektive regeringen ikläder sig i och med ingångna medfinansieringsavtal.230 Regeringen har alltså inte begärt ett bemyndigande för avtalet om regional medfinansiering av , trots att avtalet innebär ett ekonomiskt åtagande från statens sida. 2008/09:35, s. 227Intervju, , . 228SFS: 2011:203. 229SOU 2011:49, s. 172f och prop. 2010/11:40, s. 66. 230Intervju, , . GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 8.1.3Medfinansieringsutredningen rekommenderar bemyndiganden för medfinansierade projekt I Medfinansieringsutredningen231 tar man upp frågan om bemyndiganden för medfinansieringsavtal och menar att de avtal om medfinansiering av statlig transportinfrastruktur som staten kan komma att ingå med kommuner eller enskilda innebär en förpliktelse att genomföra en viss åtgärd . I den meningen bedömer utredningen att medfinansieringsavtalen är ett framtida åtagande för vilket det bör finnas ett bemyndigande från sida att ingå. Tjänstemän vid kan inte påminna sig att frågan om ett bemyndigande diskuterades för avtalet om regionala medfinansiering och man hänvisar regeringens proposition om ett nytt planeringssystem.232 Förslaget innebär bland annat att regeringen bör fatta beslut om vilka åtgärder i nationell plan som får byggstarta de närmast följande tre åren. Regeringen skriver att av regeringens beslut [...] bör eventuell alternativ finansiering framgå och beslut och bedömningar med ekonomisk innebörd som avser år 13 ska överensstämma med de beslut fattat om statens budget och med den information regeringen gett i den senast lämnade budgetpropositionen.233 Enligt beräkningar åtar sig staten genom avtalet om regionala medfinansiering att genomföra projekt till en kostnad av . Dessa åtgärder tar upp stora delar av medlen i nuvarande åtgärdsplan och i kommande åtgärdsplan, vilket beskrivs närmare i kapitel 5. Den totala kostnaden och hur framtida anslag intecknas i och med avtalet är information som enligt mening borde ha redovisats till , lämpligen i samband med infrastrukturpropositionen. anser att regeringens förfarande går emot mot den grundläggande principen om att regering och myndigheter ska ha medgivande för att fatta beslut om åtaganden . De ansenliga beloppen, i form av stora projekt som staten åtar sig att genomföra, är ytterligare motiv till en sådan redovisning till . 232Intervju, , . för intervjun var propositionen fortfarande under beredning. lämnade regeringen förslaget till , 2011/12:118. förhåller sig inte i denna granskning till regeringens förslag, se kapitel 1. 2011/12:118 s. 75 och s.85. anser vidare att benämningen medfinansiering av är något missvisande för innebörden av avtalet. Förvisso bidrar regionen med 2,3 miljarder kronor234 till , men avtalet reglerar också genomförandet av ett antal andra större investeringar som tillsammans med utgör av investeringsramen för järnvägsinvesteringar . 8.2Redovisas medfinansiering rättvisande och transparent i den offentliga sektorn? 8.2.1Kommunal redovisning i strid med god redovisningssed I kapitel 3 redogörs för lagändringen om redovisning som genomfördes i samband med förhandlingarna om medfinansiering av . Enligt tidigare normer skulle medfinansieringsbidrag till statlig infrastruktur redovisas som en kostnad i kommunernas redovisning, vilket påverkade kommunernas möjlighet att leva upp till det kommunala Lagändringen gav kommunerna möjlighet att i stället redovisa bidragen som en tillgång i balansräkningen. Lagändringen kritiserades av flera tunga remissinstanser som framhöll att det strider mot god redovisningssed för kommuner att redovisa ett bidrag till statlig infrastruktur som en tillgång. () sammanställer den offentliga sektorns räkenskaper. Enligt räkenskaper redovisade kommuner och landsting som bidrag till statlig infrastruktur i balansräkningen.235 8.2.2Risk för fel i nationalräkenskaperna Utredningen redovisade inte förslagets konsekvenser för nationalräkenskaperna I regeringens direktiv till utredningen om redovisning av medfinansiering till statlig infrastruktur anges att uppdraget innefattar en redovisning av hur ändrade redovisningsregler påverkar redovisningen av den kommunala sektorns, och därmed den offentliga sektorns, finansiella sparande i nationalräkenskaperna.236 Utredningen av medfinansiering SOU (2009:21) tar upp förslagets konsekvenser för det finansiella sparandet. Utredningen går dock inte närmre in på förslagets konsekvenser för redovisningen av det finansiella sparandet. 234De ursprungliga uppräknade till prisnivå 2011 (december). 235Telefonintervju, SCB, . 236Finansdepartementet (2008). GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Risk för fel uppmärksammades av remissinstanser och regeringen Den medfinansierade infrastrukturen ska även fortsättningsvis redovisas som en tillgång hos staten till det fulla anskaffningsvärdet utan justering för medfinansieringsbidrag, trots att medfinansierande kommuner har möjligheten att redovisa sina bidrag som en tillgång.237 I remissvaren till utredningen framhöll Rådet för redovisning och risken för att samma resurs aktiveras som tillgång i två olika redovisningsenheter, det vill säga hos både stat och kommun. Tillgångar som delfinansieras med bidrag skulle därmed tas upp till större sammanlagda värden än tillgångar som bara finansieras av staten. I proposition (2008/09:228) Redovisning av medfinansiering till statlig infrastruktur pekade regeringen på behovet av att säkerställa att samma resurs inte aktiveras som tillgång i både stat och kommun. Regeringen angav dock inte hur problemet skulle hanteras. Medfinansieringsbidrag kräver särskild hantering vid sammanställning av nationalräkenskaperna () har uppmärksammat att det bryter mot gällande normer för nationalräkenskapssystemet att definiera medfinansieringsbidrag som en tillgång. Myndigheten har därför justerat kommunernas redovisning i enlighet med tidigare normer, det vill säga hanterat kommunernas bidrag som en kostnad i nationalräkenskaperna. Tjänstemän vid SCB har vid intervju framhållit risken för att medfinansieringsbidrag inte redovisas korrekt i nationalräkenskaperna. SCB har upptäckt att kommuner redovisar medfinansieringsbidrag felaktigt238, till exempel att de bokför bidragen på fel konto. och justering av medfinansieringsposter i kommunernas resultaträkning utgår SCB från uppgifter om de bidrag från kommunerna som har tagit emot. redovisar dock kommuner medfinansieringsbidrag innan några utbetalningar gjorts till Trafikverket.239 I dessa fall är risken stor att felaktig redovisning av bidrag inte upptäcks av SCB. Om dessa fel i kommunernas redovisning av bidragen inte upptäcks blir kommunernas, och i förlängningen den offentliga sektorns finansiella sparande, felaktigt i nationalräkenskaperna.240 237Telefonintervju, , . 238Här avses fel enligt regelverket för redovisning. Redovisning av bidrag som en tillgång sker i enlighet med gällande regler och räknas inte till dessa fel. 239Enligt lagen (1997:614) om redovisning ska upplösning av bidrag som redovisas som tillgångar påbörjas det år bidraget beslutas, vilket inte nödvändigtvis inträffar som bidragen betalas ut. 240Telefonintervju, SCB, . 8.2.3 redovisar inte bidragen enligt gällande regelverk Till följd av att infrastrukturanläggningar huvudsakligen finansieras via anslag, samt att det saknas tydligt regelverk för redovisning av bidragen, har i samråd med ESV anpassat redovisningen av bidragsintäkterna till övrig redovisning av infrastrukturanläggningar. som tagits emot och använts redovisar en intäkt i resultaträkningen. Detta innebär att bidragen påverkar årets kapitalförändring och förs till posten för statskapital i balansräkningen. Denna del av statskapitalet löses sedan upp i takt med att avskrivningar sker. Enligt gällande regelverk bör dock den så kallade periodiseringsmodellen användas för bidrag som finansierar anläggningstillgångar, vilket innebär att bidrag som tagits emot redovisas som oförbrukade bidrag, vilka löses upp i takt med avskrivningarna av tillgångarna. På så sätt uppstår ingen påverkan på kapitalförändringen hos myndigheten. Denna modell skulle emellertid innebära omfattande administration för och avvikande hantering i förhållande till redovisning av anläggningar finansierade med anslagsmedel. Enligt uppgift från ansvarig tjänsteman vid ESV var det inte tänkt att periodiseringsmodellen skulle tillämpas för bidrag till infrastrukturanläggningar och myndigheten har planerat en översyn av frågan. bedömer att det inte entydigt går att fastslå att nuvarande redovisning bryter mot god redovisningssed. anser att frågan är komplicerad och konstaterar att undantaget från anslagsfinansiering (det vill säga medfinansiering) inte har följts upp med någon motsvarande anpassning av redovisningsreglerna. Med anledning av detta har i granskningen av årsredovisning framhållit att det finns ett behov av att tydliggöra regelverket.241 Redovisningen av medfinansiering är missvisande ser att redovisning enligt den nya principen leder till bristande transparens. Kommunernas resultaträkning visar ett mer positivt resultat än vid redovisning enligt god redovisningssed. I balansräkningen motsvaras kommunernas utbetalningar för medfinansiering enligt den nya redovisningen av en tillgång, trots att tillgången endast rör sig om kommunens bidrag till staten och detta enligt god redovisningssed inte räknas som en tillgång. konstaterar att lagstiftningen, i strid med god redovisningssed, har anpassats för att kommunerna ska kunna öka sina 241Riksrevisionen (2012). till om årsredovisning 2011 har även skickats för kännedom till regeringen. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR utgifter utan att de faktiska kostnaderna av medfinansieringen framgår av redovisningen. Konsekvenserna är en missvisande balansräkning för kommunerna på sammanlagt . ser även att avsteget från redovisningspraxis innebär att SCB behöver göra en särskild hantering av medfinansieringsbidragen, vilket medför en risk för fel i nationalräkenskaperna. SCB har vidare pekat på risk för fel vad gäller redovisningen av den offentliga sektorns finansiella sparande i nationalräkenskaperna. kan vidare konstatera att regeringen inte har klargjort hur medfinansieringsbidrag bör redovisas i staten. För att följa regelverket bör använda periodiseringsmodellen, men detta skulle innebära praktiska problem vid sammanställningen av myndighetens redovisning. Principiellt avsteg från definitionen av god redovisningssed