prop · GZ03119 · 2012-03-27 00:00:00 — Regeringens proposition 2011/12:119 Regeringen överlämnar denna proposition till . och har enats om ett avtal om utlåning till med med anledning av den finansiella kris som drabbat landet. Regeringen har beslutat att underteckna avtalet med förbehåll för godkännande. I propositionen föreslås att bemyndigar regeringen att besluta om lånet till . Förslag till riksdagsbeslut................................................................. Ärendet och dess beredning.............................................................. Internationellt finansiellt krisstöd ..................................................... Den irländska krisens orsaker och förlopp........................................ Risktagandet i banksektorn ................................................ Återställa den finansiella stabiliteten i banksektorn......... 5.3Säkerställa konkurrenskraft och hållbar ekonomisk Genomförandet av stabiliseringsprogrammet .................. En exportledd återhämtning har inletts ............................ Instabiliteten i eurozonen gör framtiden osäker............... behov av externt stöd.......................................................... Villkoren för utlåning till ....................................... Ränta och återbetalningsvillkor........................................ Bemyndigande för utlåning till .............................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att bemyndigar regeringen att besluta om ett lån till på högst (avsnitt 9). Ärendet och dess beredning Vid ett möte mellan EU-ländernas ministrar för ekonomiska och finansiella frågor () i utfäste sig tillsammans med , och att ge lån till på sammanlagt . Av detta utfäste sig , med förbehåll för godkännande, att bidra med en kredit på . Samråd med inför mötet ägde rum (prot. 2010/11:13). Vidare beslutade () att ge lån på ca . Regeringen beslutade att uppdra åt att bistå regeringen vid utformningen av ett avtal om utlåning till (dnr Fi2010/5536). har löpande underrättats om de efterföljande avtalsförhandlingarna. Företrädare för den svenska och den irländska regeringen har enats om villkoren för utlåning till . beslutade regeringen att underteckna avtal om utlåning till på (dnr Fi2012/1350). Avtalet, som i svensk översättning har fogats som bilaga till denna proposition, förutsätter att lånet har godkänts av . Under beredningen av avtalet och denna proposition har synpunkter inhämtats från , och . Myndigheterna har inte framfört några invändningar. 3 Internationellt finansiellt krisstöd I första hand ges stöd till ett land i kris genom de internationella finansiella institutionerna. Ofta vänder sig ett land i en sådan situation till IMF för att söka betalningsbalansstöd, som syftar till att stabilisera ekonomin. EU kan också tillhandahålla vissa lån. Före den finansiella krisen i eurozonen kunde sådana lån endast ges till medlemsstater som inte hade infört euron. Genom beslut av upprättades dels en krismekanism för hela EU European Financial Stabilisation Mechanism (EFSM), dels en tillfällig krismekanism som ägs och finansieras av eurozonens medlemsstater European Financial Stability Facility (EFSF). En stor del av stödpaketet till , , finansieras genom dessa två faciliteter. Utlåning från IMF och EU sker normalt inom ramen för ett- eller fleråriga stabiliserings- och reformprogram med mål för finans- och penningpolitiken på kort och medellång sikt samt krav på strukturella reformer, som t.ex. åtgärder för att lösa problem i banksektorn. Vidare krävs att det berörda landets regering bedöms ha viljan och kapaciteten att genomföra det överenskomna ekonomiska åtgärdsprogrammet. Andra multilaterala finansieringsinstitutioner, som Europeiska investeringsbanken och institutionerna inom , kan också bistå med finansiering, men då främst som projektstöd till den privata eller offentliga sektorn. Det finns gränser för hur stora insatser IMF och EU kan göra för ett Prop. 2011/12:119 enskilt land. Som ett komplement till IMF:s och EU:s insatser samt eventuell annan multilateral finansiering kan bilateralt stöd behöva ges i särskilda fall. Detta kan vara motiverat vid allvarliga kriser i enskilda länder, då det finns risk för särskilt långtgående konsekvenser, eller på grund av att en kris kan spridas regionalt. När kompletterande bilateralt stöd krävs tillfrågas företrädesvis länder som både har finansiell kapacitet och ekonomiska och politiska förbindelser till det krisdrabbade landet. Insatserna samordnas i sådana fall av de deltagande länderna, IMF och EU, i syfte att åstadkomma en rimlig bördefördelning. 4 Den irländska krisens orsaker och förlopp var vad som är en av stod länge vid sidan av industrialiserings- var nästan hälften av arbetskraften sysselsatt i jordbruket. De första stegen mot en modernisering av ekonomi togs under Den starkt protektionistiska politiken som fram till dess hade förts lades om. Tullarna sänktes och hindren för utländskt ägande av irländska företag avskaffades. gick med i Europeiska frihandelsorganisationen (EFTA) 1966 och i EU 1973. Liberaliseringen ledde till en kraftig höjning av ekonomiska tillväxt, vilket innebar att landet kom upp i nivå med den genomsnittliga fördes en mycket expansiv ekonomisk politik, som ledde till en hade statsskuld ökat till av bruttonationalprodukten (BNP) och arbetslösheten inledde en nytillträdd regering en genomgripande sanering av Utgifterna skars ned kraftigt på alla områden. Exempelvis avskaffades 10 000 tjänster i den offentliga sektorn. 1990 minskades statsutgifterna från ca 55 till av BNP. Saneringen av statsfinanserna lade grunden för en period av ekonomisk tillväxt i , som saknar motstycke i EU vad gäller styrka och Under 19942007 steg BNP med i genomsnitt När den senaste internationella krisen bröt ut hade en av EU:s högsta köpkraftsjusterade BNP per capita och låg inte långt under i detta avseende. Arbetslösheten hade sjunkit till och statsskulden till av BNP. framgångsrika tillväxtstrategi byggde på två grundelement; stor öppenhet gentemot omvärlden och ett näringlivsvänligt klimat. uppnå det sistnämnda genomfördes satsningar på låga skatter, minskad reglering, en välutbildad och högproduktiv arbetskraft, återhållsam löneutveckling, forskning och utveckling i samarbete mellan stat, universitet och näringsliv samt prioritering av informations- och Vidare eftersträvades politisk stabilitet. Myndigheterna var också mycket aktiva och målmedvetna i sin strävan Prop. 2011/12:119 att uppmuntra utländska direktinvesteringar i utvalda branscher. Även om den irländska tillväxtstrategin var mycket framgångsrik under var den förknippad med ett antal risker, som med tiden framträdde allt tydligare. För det första gjorde den mycket stora öppenheten hos ekonomi landet känsligt för kraftiga internationella konjunkturnedgångar. Konjunkturkänsligheten förstärktes av att ekonomin var relativt liten. För det andra skapade själva BNP-tillväxten risker. Långa perioder av hög tillväxt tenderar att leda till överhettning av ekonomin, vilket skedde även i . Löneökningstakten steg efterhand och kom att överstiga produktivitetsökningarna. Sedan infört euron som valuta fanns inte längre möjligheten att kompensera för denna utveckling genom en försvagning av växelkursen, vilket ledde till att internationella konkurrenskraft eroderades. Den genomsnittliga inflationen på årsbasis (HICP) var dubbelt så hög i jämfört med och under de flesta av åren 1998 2006. Detta inflationsmått exkluderar prisökningar på egna hem, vilket är den dominerande boendeformen i . Den genomsnittliga årliga prisökningen på bostäder i uppgick till . Den beskrivna situationen hade krävt en kraftig finanspolitisk åtstramning för att motverka inflation och överhettning. I stället utvecklades finanspolitiken i en alltmer expansiv riktning. De offentliga utgifterna ökade starkt (20012006 ökade antalet statligt anställda och lönekostnaderna ). Intäktssidan försvagades genom skattemässiga incitament för att stimulera byggsektorn och bostadsmarknaden och blev mera sårbar genom ett allt högre beroende av konjunkturkänsliga skatter såsom bolagsskatt, kapitalinkomstskatt och olika stämpelskatter. En av hög ekonomisk tillväxt tenderar vidare att leda till allt större riskbenägenhet. I fall medförde den snabba ekonomiska tillväxten en kraftig kreditexpansion, som också bidrog till att driva på tillväxten ytterligare. De låga räntorna till följd av deltagandet i eurozonen bidrog till att stimulera utlåningen. Framför allt ökade utlåningen till bygg- och fastighetssektorn. En finansiell bubbla uppstod. När den internationella finansiella krisen bröt ut hade den irländska banksektorn en utlåning på mer än fem gånger BNP och utgjorde därmed en allvarlig systemrisk. Till bankernas ökade risktagande bidrog även en annan komponent i den irländska strategin, nämligen inriktningen på minimal reglering. Den finansiella regleringen och tillsynen har i efterhand visat sig vara klart otillräckliga. Riskerna i den finansiella sektorn, som var den viktigaste orsaken till att drabbades så hårt av krisen, beskrivs närmare i följande avsnitt. ekonomiska tillväxt medförde en snabb expansion av banksektorn. Till en början var det de inhemska bankerna, som utvecklades till följd av stigande ekonomisk aktivitet och likviditet. Utvecklingen mot en mycket öppen ekonomi bidrog till att multinationella företag investerade i , vilket gjorde att en internationell finansiell sektor växte fram parallellt med den inhemska banksektorn. inträde i eurosamarbetet bidrog till kreditexpansionen genom att det ledde till låga räntor och ökade möjligheter för irländska banker att låna upp kapital på den europeiska interbankmarknaden. De inhemska bankerna kunde således övergå till att i ökad utsträckning finansiera sig på kapitalmarknaden i stället för genom inlåning. Detta var i själva verket en förutsättning för att de ledande bankerna skulle kunna expandera så pass kraftigt som de gjorde. ökade bankernas investeringar i byggsektorn. Att äga sin bostad värderas högt i . Bankerna, som gjorde stora vinster på lån till byggsektorn, ökade sin exponering mot bostadssektorn. När den reala ekonomin försvagades till följd av den internationella nedgången ökade bankerna sin utlåning ytterligare för att kunna upprätthålla vinstnivåerna. utgjordes av den inhemska banksektorns totala utlåning av bostads- och bygglån. hade andelen ökat till . fördubblades storleken på den irländska banksektorn som antalet aktörer minskade. Vidare ökade hushållens skuldsättning och huspriserna steg . De irländska bankerna finansierade i stigande grad sin utlåning genom internationell upplåning. Vid slutet av 2004 uppvisade banksektor lägst andel inlåning i förhållande till totala tillgångar av alla västeuropeiska EU-länder. Finansieringen på de internationella marknaderna medförde ökade likviditetsrisker genom att den till största delen bestod av lån med kort löptid, som kunde bli svåra att omsätta vid en finansiell kris. minskade bankernas avsättningar för att täcka risker för kreditförluster från av totala utestående lån till . hade avsättningarna för förväntade förluster överstigit de realiserade förlusterna; var situationen den omvända. Bankernas stora utlåning till fastighetssektorn drev upp prisnivån där och ledde till en finansiell bubbla. Det därpå följande prisfallet på kommersiella fastigheter och bostäder inleddes innan den globala finanskrisen bröt ut. Likviditetsåtstramningen på den internationella bankmarknaden förvärrade problemen ytterligare. tillsatte den irländska regeringen en bankkommission med uppdrag att utreda den irländska bankkrisen och rapportera sina slutsatser till parlamentet. Två rapporter har publicerats. Den irländska chef överlämnade en rapport till finansministern om bristerna i finansmarknadsregleringen och finansmarknadspolitiken 20032008. En kompletterande rapport om orsakerna till den irländska bankkrisen har utarbetats av bl.a. chefen för . Rapporterna visar på ett alltför stort risktagande, en undermålig styrning av bankerna och skadliga incitamentsstrukturer på flera olika Prop. 2011/12:119 nivåer i bankernas hierarkier. Till det ökade risktagandet i den inhemska banksektorn bidrog också brister i regleringen av finansmarknaderna och i övervakningen av de finansiella institutionerna. Tillsynsmyndigheterna för banksektorn hade inte tillräckligt med kvalificerad personal, de vidtog inte tillräckligt många eller grundliga undersökningar och föreslog inte nödvändiga åtgärder i form av lagstiftning eller reglering. De grundläggande problemen i banksystemet bestod framför allt i avsaknad av effektiv styrning, stringenta system för kreditanalys och riskhantering på institutionell nivå. Än mer allvarligt är att det förekommit rena oegentligheter som myndigheterna inte upptäckte förrän efter det att stödåtgärder till banksektorn hade börjat genomföras i stor skala. Oegentligheterna gällde bl.a. fusk med rapportering, finansiella transaktioner i syfte att vilseleda myndigheter och externa revisorer och mycket stora privata lån till företagsledningen i t.ex. (). Analyser genomförda av den irländska , EU-institutioner och IMF lyfter fram svagheter i det irländska finansiella systemet och påvisar brister i att sammanställa och dra slutsatser av de makrofinansiella riskerna i det irländska finansiella systemet. Den irländska regeringens stabiliseringsprogram handlar till stor del om att återställa den finansiella stabiliteten i banksektorn och inte minst om att stärka övervakningen och regleringen av de finansiella institutionerna. införde den irländska regeringen en bankgaranti för de sju största inhemska bankerna ( Scheme) som täckte av all existerande och ny skuldsättning Motiveringen var att bankerna hade stora likviditets- beslutade den irländska regeringen emellertid att nationalisera den tredje största banken, , när det stod klart att banken var insolvent. bedömdes vara den mest sårbara av de tre stora bankerna då den hade en stor andel tillgångar med osäkert Även (), ursprungligen en typ av medlemsägt bolåneinstitut som 2004 hade förvärvats av Den bedömdes vara insolvent och nationaliserades. institutioner hade en mycket stor exponering mot byggsektorn. lån med säkerhet i kommersiella fastigheter och byggnationer i förhållande till den totala låneportföljen uppgick till omkring 75 procent för båda dessa institutioner. Den heltäckande bankgarantin ersattes av ett nytt garantiåtagande, som täcker prioriterade fordringar med en löptid som Åtgärderna för att återkapitalisera banksystemet och skapa förtroende på marknaderna har varit mer kostsamma än vad de ursprungliga analyserna gav vid handen. bankerna i nytt kapital. Vidare etablerades en statlig s.k. bankakut () som har köpt tillgångar med osäkert värde från bankerna till av bokfört Den irländska regeringen har också fått mandat för mer drastiska Prop. 2011/12:119 åtgärder; bl.a. har innehavare av efterställda skuldebrev fått se sina fordringar omvandlade till aktiekapital med en nedskrivning av värdet med . Aktieägarna har de facto fått sitt ägande reducerat i värde och utspätt i förhållande till staten, som inte bara nationaliserat och utan också genom kapitaltillförsel blivit den största ägaren i de två största bankerna, och Allied Irish Banks. Den realekonomiska nedgången i samband med finanskrisen , med negativ tillväxt 2008, 2009 och 2010, ledde till en kraftigt ökad arbetslöshet. Andelen arbetslösa steg från i genomsnitt 2011. Detta bidrog till minskade skatteintäkter och än mer ansträngda offentliga finanser. Den ekonomiska nedgången och arbetslösheten minskade hushållens köpkraft och förstärkte den redan inledda nedgången i huspriserna. I kombination med minskade intäkter och ökade kostnader i form av sociala transfereringar ledde de stora engångskostnaderna i form av stöd till banksektorn och bostadsfinansieringsinstitut samt de höga lånekostnaderna på finansmarknaderna till att den irländska budgeten gick från balans 2007 till ett underskott på av BNP 2010. Enligt Europeiska kommissionens och IMF:s prognoser kommer den irländska bruttostatsskulden att ha ökat från av BNP vid slutet av 2011 och nå en topp på 2013. Sedan krisen inleddes har kreditbetyg sänkts i flera steg av kreditvärderingsinstituten. Detta har också medfört en begränsning av lånemöjligheterna för de inhemska bankerna hos ECB, eftersom värdet hos de tillgångar bankerna ställt som säkerhet har sänkts. Den irländska har därmed fått ta på sig en större roll i att tillhandahålla likviditet till de inhemska bankerna. begärde internationellt finansiellt stöd efter en längre tids nedgång i ekonomin och kraftigt ökande svårigheter för den irländska staten att finansiera sig på marknaderna. Stora statliga kostnader för att kapitalisera den inhemska finanssektorn bidrog till att initialt låga statsskuld ökade mycket snabbt 20082010. Även kostnaderna för statsupplåningen steg kraftigt. hade de genomsnittliga räntekostnaderna för irländska statsobligationer med löptid mer än tredubblats jämfört med . Sådana räntenivåer bedömdes vara ohållbara. nåddes en överenskommelse mellan EU, (), IMF och den irländska regeringen om ett finansiellt stödpaket, som sedan formellt godkändes av och . Även , och erbjöd den irländska regeringen finansiellt stöd. Det sammanlagda stödet uppgår till . Stabiliseringsprogrammet för förhandlades fram mellan den irländska regeringen å ena sidan och kommissionen, IMF och ECB (den Trojkan) å andra sidan . 2011/12:119 underlättades av att de baserades på en av regeringen tidigare framlagd plan för hur skulle ta sig ur krisen. Programmet godkändes av och av . Det antogs i form av en budget av det irländska parlamentet . Huvudpunkterna enligt programmet är att återställa den finansiella stabiliteten i banksektorn, konsolidera statsfinanserna, och säkerställa god konkurrenskraft och hållbar ekonomisk tillväxt. 5.1Återställa den finansiella stabiliteten i banksektorn Det irländska banksystemet behövde omstruktureras och bankernas kapitalbas förstärkas. Programmet syftar till att reducera banksektorn till en hållbar storlek i förhållande till BNP, skilja dåliga tillgångar från goda samt reducera beroendet av finansmarknaderna för bankernas finansiering. Kapitaltäckningen ska höjas. Dessa åtgärder ska återskapa förtroendet för bankerna på de finansiella marknaderna, så att bankerna kan erhålla marknadsfinansiering på rimliga villkor. är de irländska bankerna beroende av utlåningsfaciliteterna hos ECB och den irländska (som i sin tur lånar hos ECB) samt av kapitaltillskott från staten. De två ledande institutionerna har emellertid sålt vissa tillgångar, t.ex. utländska dotterbolag, vilket bidragit till en omstrukturering och förstärkt kapitalbas. Vidare har vissa fordringar, såsom lån till byggsektorn, förts över till NAMA. Samtliga banker avkrävs affärsplaner som visar deras uttryckliga åtagande att minska skuldsättningen och omstrukturera bankaktiviteterna med tydliga tidsbestämda mål. Den irländska säkerställer att bankernas kapitalbas stärks för att nå en nivå på i kärnkapital enligt den s.k. III-överenskommelsen. Rigorösa stresstester genomförs tillsammans med IMF och ECB för att säkerställa att kapitaltäckningen på medellång sikt är tillräcklig. Efter en utvärdering av dessa tester kommer det regelmässiga minimikravet för kapitaltäckning att vara . Genom det externa stödprogrammet har den irländska regeringen ca till förfogande för ytterligare kapitalisering av bankerna. Lika viktiga är åtgärderna för att stärka övervakningen av den finansiella sektorn i . Den irländska regeringen har åtagit sig att öka budgeten och antalet kvalificerade analytiker hos den irländska finansinspektionen. Myndighetsledningen har bytts ut. Vidare har nya och högre standarder för värdering av risk och riskhantering samt företagsstyrning införts. En oberoende utvärdering ska göras av det nya systemet för tillsyn. En ny konkurslagstiftning för banker med ökade befogenheter för den irländska förbereds. När det stod klart vilka stora underliggande obalanser som rådde i den ekonomin inledde landets regering en finanspolitisk Totalt uppgick de genomförda konsolideringsåtgärderna 2010 och av BNP (se tabell 1). och kostnaderna för att hantera bankkrisen ledde, trots den tidiga konsolideringen, till rekordstora underskott och kraftigt ökande statsskuld. Fortsatt konsolidering krävs för att inte statsskulden ska öka till helt ohanterliga nivåer. Budgeten innehåller konsolideringsåtgärder på av BNP. Ytterligare konsolidering ska genomföras 2013 och 2014, i enlighet med målen för EU:s underskottsförfarande. Målet är att nå ett budgetunderskott som är av BNP 2015. Åtgärdernas tyngdpunkt ligger på nedskärningar i offentliga utgifter, även om en tredjedel är intäktshöjande åtgärder, t.ex. en reduktion i avdragsrätt vad avser personlig inkomstskatt på . Den minskade avdragsrätten kommer att öka den relativt låga andel av hushållen som betalar inkomstskatt. Pensionsåldern höjs från 65 till . Även institutionella reformer genomförs, inklusive införande av ett system med medelfristiga budgetramar och ett finanspolitiskt råd. I budgeten anges bindande utgiftstak för löpande utgifter och för investeringar . En viktig bestämningsfaktor för hur stor konsolidering som krävs är behovet av ytterligare kapital till banksystemet. IMF:s bedömning är att det är osannolikt att det skulle krävas mer än de som har avsatts för dylika åtgärder inom ramen för stabiliseringsprogrammet. Hur stor del av stödet som kommer att behöva användas beror på graden av deltagandet av privat sektor i omstruktureringen av banksektorn. (nettoeffekt i procent av BNP) 5.3 Säkerställa konkurrenskraft och hållbar ekonomisk tillväxt Viktigast för att säkerställa konkurrenskraft och tillväxt i bedöms vara de åtgärder för att sanera banksektorn och att nå sunda offentliga finanser som beskrivits i avsnitt 5.1 och 5.2. utvärderar också möjligheten till ytterligare ekonomiska reformer, inklusive en utvidgning av den nationella konkurrenslagstiftningen, processrättsliga reformer för att minska kostnaderna i samband med tvistlösning, begränsningar i kostnader för läkemedel, stärkta resurser för arbetsförmedling, tydligare fokus på tillväxtfrämjande vid infrastruktur- satsningar, effektivare avgiftsfinansiering av el, gas och vatten samt framtida privatiseringar av statliga tillgångar. Allmänna val i hölls . De ledde till ett regeringsskifte. Den nya irländska regeringen är en koalitionsregering, bestående av de två partierna och , med stor majoritet i parlamentet. Regeringen har arbetat målmedvetet med att genomföra stabiliseringsprogrammet. Fem kvartalsöversyner av programmets genomförande har gjorts. Den senaste översynen ägde rum . Då konstaterade att programmets åtgärder har vidtagits planenligt eller i vissa avseenden snabbare än vad som anges i programmet. Budgetunderskottet blev preliminärt , dvs. klart under de som programmet föreskriver. Banksystemet har stärkts och utväxlingen i bankernas balansräkningar har dragits ned väsentligt. Det kraftfulla genomförandet av programmet har lett till att de internationella marknadernas förtroende för har stärkts. Ett tecken på detta är att räntan på irländska statslån utvecklats mera förmånligt än räntorna för andra krisländer , som framgår av det följande diagrammet. Räntespread mot , 10-årsobligationer Vad gäller att reformera den finansiella sektorn har stora framsteg gjorts: Omstruktureringen av banksektorn har genomförts snabbare än förutsett enligt programmet. Sammanslagningarna av såväl AIB och som och har slutförts. Kapitalförstärkningarna i banker och andra finansinstitut har genomförts. Regler för statens utövande av sin ägarroll i bankerna har fastställts. Ett ramverk för att minska utväxlingen i bankernas balansräkningar och minska deras beroende av marknadsupplåning har utformats. Ett antal åtgärder för att förstärka den finansiella tillsynen har Prop.