prop · H00355 · 2012-12-20 00:00:00 — Om kontrollorganen även fortsättningsvis kommer att utföra offentlig kontroll så anser att den nuvarande begränsningen för kontrollorgan, att vid konstaterade avvikelser och överträdelser endast kunna återkalla utfärdat certifikat, bör tas bort. Den möjlighet som finns i rådets förordning (EG) nr 834/2007, att delegera uppgiften att vid behov fatta beslut om avlägsnande av märkning samt marknadsföringsförbud, bör i stället utnyttjas. Därigenom kan sådana beslut fattas snabbare än de gör . I och med att kontrollorganen föreslås omfattas av vissa förvaltningsrättsliga bestämmelser, bestämmelser om offentlighet och sekretess samt att deras beslut blir möjliga att överklaga till kan det inte anses vara annat än rimligt att de ges möjlighet att fatta ovan nämnda beslut. Swedac anser att rollfördelningen inom området för ekologisk produktion bör följa principerna för provning och kontroll. I förarbetena till lagen (1992:1119) om teknisk kontroll hänvisas till EU:s policy på området som förordar att de nationella systemen för kontroll ska vara öppna för alla kompetenta organ, både offentliga och privata, och att dessa ska verka i konkurrens med varandra på marknaden. En grundläggande princip är enligt förarbetena att kontrollorganens verksamhet inte ska betraktas som myndighetsutövning utan ses som en rent teknisk verksamhet. Swedac anser att den nuvarande ordningen väl överensstämmer med den ordning för provning och kontroll som i tillämpas på andra områden och att bestämmelsen anpassar EU-förord- ningen till svensk förvaltningstradition. En delegering av uppgifter som innebär myndighetsutövning skulle innebära ett avsteg från hur rollfördelningen är utformad på andra områden. Enligt Swedacs mening är vidare uppgiften att bevilja undantag från krav eller att ställa villkor till sådana undantag inte förenligt med att vara ett ackrediterat certifieringsorgan. För att kravet på oberoende ska kunna anses vara uppfyllt är det viktigt att skilja på rollerna att utfärda krav och att certifiera mot desamma. Uppgiften att meddela undantag från krav eller villkor till sådana krav kan därför inte ligga på någon annan än den ansvariga myndigheten. Slutligen framhåller Swedac att reglerna om ackreditering får en formell ställning inom EU genom och rådets förordning (EG) nr 765/2008 om krav för ackreditering och marknadskontroll i samband med saluföring av produkter och upphävande av förordning (EEG) nr 339/93. Det faktum att rådets förordning (EG) nr 834/2007 har utarbetats före och rådets förordning (EG) nr 765/2008 är ett tungt vägande skäl till att vara restriktiv med att utnyttja de långtgående möjligheterna till delegation som ges i rådets förordning (EG) nr 834/2007. Skälen för regeringens bedömning: När det gäller frågan vilka beslutsbefogenheter som kontrollorganen bör ha är remissutfallet i viss mån Majoriteten av remissinstanserna, däribland kontrollorganen, KRAV, i län och , anser att de möjligheter till delegering av beslutanderätten som EU-förordningen medger bör utnyttjas fullt ut. Swedac å sin sida menar att ansvarsfördel- ningen bör följa de principer som gäller för provning och kontroll i övrigt inom EU, vilket innebär att kontrollorganen liksom endast bör ha rätt att återkalla utfärdade certifikat. Regeringen kan konstatera att kontrollsystemet enligt rådets förordning (EG) nr 834/2007 har en helt annan uppbyggnad än kontrollen inom områdena för provning och kontroll. Till skillnad från vad som gäller enligt den sistnämnda ordningen tillåter inom området ekologisk produktion att den offentliga kontrollen delegeras till privata Detta gäller både den kontroll som utförs i produktions- ledet av att produktionsreglerna följs och den kontroll av själva produk- terna som sker efter det att de har släppts ut på marknaden. organ som utövar offentlig kontroll över en aktör efter delegation från den behöriga myndigheten agerar inte heller på uppdrag av kontroll- objekten, vilket är fallet i systemet för provning och kontroll, utan på uppdrag av den behöriga myndigheten, som också behåller ett över- gripande ansvar för kontrollen. Regelverket innehåller också mycket små begränsningar när det gäller vilka beslutsbefogenheter som får överlåtas av myndigheterna till ett kontrollorgan. uppdraget, även efter delegation, rätten att skönsmässigt bestämma t.ex. vilka objekt som ska kontrolleras och som kontroll- besök ska ske samt rätten att få tillträde till lokaler och utrymmen, att ta prover från produkter samt att ta del av handlingar och upplysningar. Den kontroll som utförs innefattar inte heller enbart en bedömning av huruvida de ekologiska produkterna uppfyller vissa tekniska krav utan inbegriper ofta rent skönsmässiga bedömningar. många av produktionsreglerna i kommissionens förordning (EG) nr 889/2008 kriterier som lämpliga preparat, bara i den omfattning som är absolut nödvändig, Om växterna inte kan ges ett tillräckligt skydd, omhändertas på ett säkert sätt, endast när produkten inte är till- gänglig, på lämpligt sätt, När så är möjligt, på ett sådant sätt att de volymer som skördas inte påverkar vattenmiljön i någon betydande utsträckning, om möjligt och när så är lämpligt (se bl.a. artiklarna 3, 5, 6, 6 b, 6 d och 6 e). Kontrollsystemet inom området ekologisk odling skiljer sig således från systemet för provning och kontroll på flera avgörande punkter. finns därmed inte några principiella hinder mot att utöka kontroll- organens möjligheter att fatta beslut. Regeringen anser tvärtom, i likhet med majoriteten av remissinstanserna, att flera skäl talar för att tillåta en mer omfattande delegering av beslutsbefogenheter än vad som är möjlig i Som bl.a. och kontrollorganen har anfört finns det stora fördelar med att kontrollorganen i samband med kontrollen kan fatta beslut om att avlägsna märkning och förbjuda marknadsföring av ett Kontrollorganen har möjlighet att agera direkt i anslutning till att överträdelsen upptäcks, vilket innebär att beslut kan tas snabbare Det blir inte heller nödvändigt att koppla in en myndighet i handläggningen, vilket leder till en effektivare process och en tydligare Huvudmotivet till att kontrollorganens beslutanderätt begränsades till att avse återkallande av utfärdade certifikat var att det inte ansågs vara lämpligt att något annat organ än en myndighet fattar myndighetsliknande beslut som har långtgående konsekvenser för enskilda. Ett sådant resonemang bygger på att kontrollorganens förvaltningsuppgifter eller myndighetsutövande uppgifter inte styrs av någon rättslig reglering. Det kan redan här förutskickas att regeringen i avsnitt 10 föreslår att bl.a. vissa grundläggande bestämmelser i förvaltningslagen ska tillämpas av kontrollorganen samt att det ska vara möjligt att överklaga beslut som har fattats av kontrollorganen. Till detta kommer att myndigheter utövar tillsyn över kontrollorgan och kan ingripa mot ett kontrollorgan som inte lever upp till kraven. Det bör mot den bakgrunden vara möjligt att tillåta en utökad delegering av beslutanderätt till kontrollorganen utan att riskera att inskränka den enskilde aktörens rättssäkerhet. Regeringen gör, med hänsyn till vad som har sagts, bedömningen att kontrollorganens möjlighet att fatta beslut i samband med kontrollen bör utökas på så sätt att de bör tillåtas att enligt artikel 30.1 första stycket i rådets förordning (EG) nr 834/2007 vid en konstaterad oegentlighet besluta om att avlägsna märkning eller förbjuda marknadsföring av det parti eller den produktionsomgång som påverkas av oegentligheten. Det kan avse förelägganden om att avlägsna ekologisk märkning på produkter i ett parti som påverkas av en konstaterad oegentlighet och som därmed inte kan anses vara ekologiska. Försäljning av ekologiska produkter på produktionsstället, så kallad gårdsförsäljning, ingår i kontrollorganens kontrollverksamhet. I dessa fall kan det även bli aktuellt för ett kontrollorgan att förbjuda skyltning som felaktigt anger att sådana produkter är ekologiska. Det bör uppmärksammas att när det gäller marknadsföring av mer generell karaktär, t.ex. reklam, är det en uppgift som har enligt marknadsföringslagen (2008:486). Däremot bör det inte vara möjligt att delegera rätten att fatta beslut om att generellt förbjuda producenten att saluföra produkter med hänvisning till en ekologisk produktionsmetod (artikel 30.1 andra stycket i rådets förordning (EG) nr 834/2007). I sådana fall krävs, enligt EU-förordningen, att kontrollorganet kommer överens med den behöriga myndigheten om vilken tid som saluförbudet ska gälla. De förenklingsskäl som är ett av motiven för en utökad möjlighet att delegera beslutanderätten finns alltså inte i dessa fall. Det bör inte heller vara möjligt att delegera rätten att vid misstanke om överträdelse eller avvikelse fatta beslut om att tillfälligt förbjuda en aktör att saluföra den aktuella produkten som ekologisk (artikel 91.2 i kommissionens förordning (EG) nr 889/2008). Sådana beslut får fattas om det finns välgrundade skäl för att misstänka att en aktör planerar att släppa ut en produkt på marknaden som inte överensstämmer med reglerna för ekologisk produktion men som är märkt som ekologisk. Innan ett sådant beslut fattas ska aktören ges möjlighet att lämna synpunkter. Regeringen bedömer det som mer lämpligt att kontrollmyndigheterna fattar sådana beslut. Det bör inte heller vara möjligt att delegera möjligheten att besluta om andra sanktioner. Kontrollorganen får därför liksom vända sig till 2012/13:55 kontrollmyndigheterna för att de ska fatta övriga beslut vid avvikelser och överträdelser. Lagtekniskt bör lagbestämmelsen utformas som en begränsning i den behöriga myndighetens rätt att överlämna beslutsbefogenheter. Swedac är av den uppfattningen att kontrollorganen inte längre bör kunna fatta beslut enligt EU-förordningarna om huruvida undantag ska lämnas eller att förena sådana undantag med villkor. Även om rådets förordning (EG) nr 834/2007 ger utrymme för att delegera långtgående uppgifter till kontrollorganen så anser Swedac att det inte är förenligt med de principer som gäller för ackrediterade certifieringsorgans verksamhet, särskilt vad gäller kravet på oberoende. Swedac anser också att den omständigheten att rådets förordning (EG) nr 834/2007 har utarbetats innan och rådets förordning (EG) nr 765/2008 är ett tungt vägande skäl till att vara restriktiv med att utnyttja de långtgående möjligheterna till delegation som ges i rådets förordning (EG) nr 834/2007. Som konstaterats tidigare följer rådets förordning (EG) nr 834/2007 inte vad som gäller för de flesta öppna system. Den omständigheten att och rådets förordning (EG) nr 765/2008 har antagits efter rådets förordning (EG) nr 834/2007 bör enligt regeringen inte tillmätas någon betydelse när det gäller att bedöma vilka beslutsbefogenheter som kontrollorganen bör ha. Även rådets förordning (EEG) nr 2092/91 skiljde sig vad gäller kontrollorganens befogenheter och hur bestämmelserna formulerats från vad som gäller för andra ackrediteringssystem. I samband med att rådets förordning (EG) nr 834/2007 togs fram valde man att behålla dessa särdrag för ekologisk produktion. Det hade för övrigt även varit möjligt att genom och rådets förordning (EG) nr 765/2008 ändra bestämmelser i rådets förordning (EG) nr 834/2007. Mot bakgrund av att kontrollorganen endast i begränsad omfattning får fatta beslut enligt EU-förordningarna om huruvida undantag från regelverket ska lämnas eller att förena sådana undantag med villkor och att regeringen i avsnitt 10 föreslår att det åter ska bli möjligt att överklaga kontrollorganens beslut så anser regeringen att det saknas skäl att på det sätt som Swedac föreslår ytterligare begränsa kontrollorganens befogenheter. 9.3Hur ska uppgifter lämnas över till kontrollorganen? Regeringens förslag: och ska inom sina respektive ansvarsområden kunna överlämna kontrolluppgifter till ett kontrollorgan som är en juridisk person. Ett sådant överlämnande får i fråga om åtgärder vid bristande efterlevnad av regelverket endast innefatta en rätt att återkalla utfärdat certifikat eller att enligt artikel 30.1 första stycket i rådets förordning (EG) nr 834/2007 besluta om att avlägsna märkning eller förbjuda marknadsföring av ett parti eller en produktionsomgång . Regeringens bedömning: För att ett kontrollorgan ska kunna kontrollera ekologisk produktion som omfattas av EU-bestämmelserna bör det krävas att den behöriga myndigheten beslutar att kontrolluppgifter ska delegeras till ett godkänt kontrollorgan som är ackrediterat enligt EN 45011 eller ISO-guide 65. Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (Swedac) bör förutom beslut om ackreditering fatta beslut om att godkänna kontrollorgan. En svensk myndighet behöver inte ackreditera eller godkänna ett kontrollorgan som är etablerat i en annan medlemsstat om kontrollorganet redan är ackrediterat eller godkänt i den medlemsstaten. och bör verka för att det finns en samsyn hos myndigheterna och kontrollorganen om hur regelverket bör tillämpas och hur kontroller bör bedrivas. Promemorians förslag och bedömning: Överensstämmer i allt väsentligt med regeringens förslag och bedömning. I promemorian föreslås dock att inom sitt ansvarsområde ska kunna överlämna kontrolluppgifter till kontrollorgan och att Swedac ska utföra revisioner och inspektioner samt kunna återkalla delegering enligt artikel 27.8 i rådets förordning (EG) nr 834/2007. I promemorian bedöms vidare att en svensk myndighet även skulle fatta ett särskilt beslut om att godkänna ett utländskt kontrollorgan trots att kontrollorganet redan var godkänt i en annan medlemsstat. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inte någon erinran mot förslaget och bedömningen. anser att det är korrekt att ändra tillbaka till den ordning som gällde , nämligen att beslut om att överlämna uppgifter ska fattas av bl.a. inom ramen för myndighetens ansvarsområde. Som tolkar förslaget behöver inte varje enskilt kontrollorgan ansöka hos de behöriga myndigheterna om att få utföra kontroll. De behöriga myndigheterna kan genom exempelvis en föreskrift delegera kontroll till sådana kontrollorgan som har säte i och som har ackrediterats och godkänts av Swedac. Verket anser att förslaget är bra och minimerar den administrativa bördan. Swedac tillstyrker förslaget. Beträffande ordningsföljden för de beslut som ska fattas anser Swedac att det ur ackrediteringssynpunkt inte är några problem om delegeringen sker först och avser vissa uppgifter och områden. Om delegeringen däremot ska ske till ett specifikt utpekat organ och först efter att detta har ackrediterats och godkänts av Swedac innebär det vissa problem. Kontrollorganet måste i så fall genomgå en ackrediterings- och godkännandeprocess utan att veta om det sedan kommer att få en uppgift delegerad till sig och resultatet kan bli att det finns kontrollorgan som är ackrediterade för en uppgift som de inte får utföra. Det är en mycket otillfredsställande situation och det kan inte heller anses vara rimligt ur ett förutsebarhets- och transperensperspektiv. Inom ett öppet system har alla organ, som genom ackreditering visat sig vara kompetenta, rätt att få utföra en på visst sätt preciserad uppgift. Det innebär att om delegering av en uppgift ska ske, måste delegering ske till samtliga ackrediterade och godkända organ. Swedac har vidare anfört att man uppfattar promemorian på så sätt att när det gäller organ som är godkända i andra medlemsstater så ska ett beslut om godkännande fattas även i , men att det inte framgår om avsikten är att Swedac fattar beslut även i dessa fall. anser att Swedacs uppgift bör begränsas till att avse ackreditering och godkännande av kontrollorgan och att utöva tillsyn över kontrollorganen. menar vidare att artikel 27.5 i rådets förordning (EG) nr 834/2007 i sin helhet vänder sig till den delegerande myndigheten, dvs. till den myndighet som pekats ut som ansvarig för kontrollen. Kontrollorganen har således en skyldighet att, inom ansvarsområde, till verket regelbundet, och närhelst myndigheten begär det, enligt artikel 27.5 d rapportera resultaten av de kontroller som organen har utfört. anser även att skyldigheten att genomföra revisioner eller inspektioner av kontrollorganen enligt artikel 27.8 måste gälla de delegerande myndigheterna. Av första meningen i denna punkt framgår tydligt att den behöriga myndighet som delegerar kontrolluppgifter vid behov ska genomföra revisioner eller inspektioner av kontrollorganen. KRAV och kontrollorganen , tidigare , , och anser, till skillnad från vad som föreslås i promemorian, att det även i fortsättningen borde räcka med ett ackrediteringsbeslut för att ett certifieringsorgan ska vara godkänt för att utföra ekologisk kontroll. Det kan inte vara rimligt att ett certifieringsorgan som är verksamt på alla de områden som finns i rådets förordning (EG) nr 834/2007 framöver skulle behöva fem godkännandebeslut i stället för ett beslut. Den bedömningen som Swedac gör vid ackrediteringen är kvalificerad och borde vara tillräcklig. Enligt förslaget ska övriga myndigheter bedöma samma saker trots att Swedac är experter på denna typ av granskning. I praktiken blir den behöriga myndighetens bedömning endast formalia. är positivt till förslaget att kontrollorgan som är ackrediterade i en annan medlemsstat ska ges möjlighet att få kontrolluppgifter delegerade till sig i och anser att det är i linje med tjänstedirektivet 2006/123/EG och regler om fri tjänsterörlighet. Den kompletterande promemorians förslag och bedömning: Överensstämmer med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: Med undantag för Svensk Dagligvaruhandel tillstyrker remissinstanserna förslaget och bedömningen eller har inte någon erinran mot dem. erinrar om att det upphandlingsrättsliga regelverket kan behöva följas om kontrollmyndigheterna överlämnar uppgifter till privata kontrollorgan. Svensk Dagligvaruhandel ifrågasätter om det är nödvändigt att i lagtexten skriva in att behörig myndighet får överlämna kontrolluppgifter till kontrollorgan. Skälen för regeringens förslag och bedömning Godkännande och ackreditering av kontrollorgan För att kontrolluppgifter ska kunna delegeras till ett kontrollorgan krävs enligt artikel 27 i rådets förordning (EG) nr 834/2007 att kontrollorganet är godkänt av en behörig myndighet. Ett kontrollorgan kan godkännas endast om vissa villkor är uppfyllda, bl.a. att organet är ackrediterat enligt EN 45011 eller ISO-guide 65 (artikel 27.5 och 27.6 i rådets förordning (EG) nr 834/2007). Regeringen anser även att kontrollorganet bör vara en juridisk person. Enligt den nu upphävda 5 § förordningen (1995:702) om EG:s förordning om ekologiskt framställda produkter som kompletterade rådets förordning (EEG) nr 2092/91 fattades beslut om att godkänna enskilda kontrollorgan enbart genom ackreditering av Swedac. KRAV och kontrollorganen m.fl. anser att det även i fortsättningen bör vara tillräckligt med ett ackrediteringsbeslut för att ett kontrollorgan ska kunna utöva kontroll enligt EU-förordningarna. Enligt artikel 27.4 b och 27.5 c i rådets förordning (EG) nr 834/2007 ska dock ett särskilt beslut om att godkänna ett kontrollorgan fattas vid sidan av beslutet om ackreditering. Ackrediteringen är alltså en förutsättning för att ett kontrollorgan ska kunna godkännas. Som nämnts ovan är ackreditering och godkännande i sin tur en förutsättning för att kontrolluppgifter ska kunna delegeras. Den ordning som gällde enligt förordningen om EG:s förordning om ekologiskt framställda produkter kan alltså inte behållas. Det är till stor del samma krav som ställs på ett organ för att det ska kunna godkännas enligt artikel 27.5 och 27.6 i rådets förordning (EG) nr 834/2007 som för att det ska kunna ackrediteras enligt standarderna EN 45011 eller ISO-guide 65. Regeringen anser därför att Swedac bör fatta såväl beslutet om att godkänna ett ackrediterat organ som beslutet om att ackreditera organet. I stor utsträckning bör samma underlag kunna användas i de båda ärendena. Swedac har pekat på att det skulle kunna medföra olägenheter för kontrollorganen om delegering sker till ett specifikt utpekat organ först efter att detta har ackrediterats och godkänts av Swedac. har framhållit att de behöriga myndigheterna genom exempelvis föreskrifter skulle kunna delegera kontroll till sådana kontrollorgan som har säte i och som har ackrediterats och godkänts av Swedac. Som nämnts ovan anger artikel 27.5 i rådets förordning (EG) nr 834/2007 att vissa förutsättningar ska vara uppfyllda för att en behörig myndighet ska få delegera kontrolluppgifter till ett kontrollorgan. Vissa av kriterierna som ska uppfyllas är av sådant slag att de förutsätter att en prövning sker i det enskilda fallet. Det gäller t.ex. att det kan visas att kontrollorganet har den sakkunskap, utrustning och infrastruktur som krävs för de uppgifter som har delegerats, att kontrollorganet har tillräckligt stort antal av för ändamålet väl kvalificerad och erfaren personal samt är opartiskt och fritt från intressekonflikter när det gäller utövandet av de uppgifter som har delegerats. Vidare ska vissa kriterier som anges i artikel 27.6 beaktas när den behöriga myndigheten delegerar uppgifterna. Det är alltså inte möjligt att komma till rätta med de problem som har påtalats av Swedac och genom att delegera kontrolluppgifter genom generella föreskrifter. En lösning skulle dock kunna vara att beslut om delegering fattas före ett ackrediterings- och godkännandeförfarande, men villkoras genom att delegeringsbeslutet innehåller ett villkor om att delegeringen gäller under förutsättning att 2012/13:55 kontrollorganet blir ackrediterat och godkänt med avseende på de uppgifter som har delegerats till det. Swedac har framhållit att inom ett öppet system har alla organ, som genom ackreditering har visat sig kompetenta, rätt att utföra en på ett visst sätt preciserad uppgift. Detta innebär, enligt Swedac, att om delegering av en uppgift ska ske måste delegering ske till samtliga ackrediterade och godkända organ. Som angetts ovan är ackreditering en förutsättning enligt rådets förordning (EG) nr 834/2007 för att en behörig myndighet ska kunna delegera uppgifter till ett kontrollorgan. Det är dock inte det enda villkoret som ska vara uppfyllt enligt EU-förord- ningen. Delegering kan alltså inte ske till ett kontrollorgan om det inte uppfyller de övriga kraven enligt EU-förordningen. Regeringen bedömer dock att som regel bör ett kontrollorgan som uppfyller kraven för ackreditering även uppfylla de krav som ställs för att delegering ska kunna ske. Som nämnts ovan innebär förslaget och bedömningen att fler beslut måste fattas jämfört med för att ett kontrollorgan ska få utöva kontrollverksamhet, vilket kan ha betydelse för kontrollorganens administrativa börda. Det bör dock finnas förutsättningar för Swedac, och att samordna ansökningsförfarandet för ackreditering, godkännande och delegering. erinrar också att det upphandlingsrättsliga regelverket kan behöva följas om myndigheterna lämnar över uppgifter till privata kontrollorgan. Regeringen konstaterar att detta kan aktualiseras i de fall det privata kontrollorganet i sin tur upphandlar varor och tjänster som en del av utförandet av dessa uppgifter. Regeringen förutsätter att det privata kontrollorganet är medvetet om de fall då det är skyldigt att tillämpa det upphandlingsrättsliga regelverket. Enligt artikel 27.4.b ska medlemsstaterna utse myndigheter med ansvar för godkännande och tillsyn av kontrollorgan. I artiklarna 27.8 och 27.9 finns mer preciserade bestämmelser om tillsyn och kontroll av kontrollorganen. En del av uppgifterna som nämns i artiklarna är av den karaktären att de bör utföras av Swedac i egenskap av tillsynsmyndighet medan andra uppgifter snarare bör ligga på den behöriga myndighet som delegerar kontrolluppgifterna, dvs. Den närmare ansvarsfördelningen mellan myndigheterna bör göras i en förordning.