prop · GZ03131 · 2012-03-29 00:00:00 — högsta tillåtna nivåer för energianvändning som liktydigt med direktivets begrepp mycket hög energiprestanda, åtminstone inte för alla kate- gorier byggnader eller klimatzoner. Om man då beaktar att det bör finnas vissa möjligheter till teknisk utveckling fram , ges ytterligare underlag för att bedöma att nära-nollenerginivå bör innebära skärpta krav på energihushållning jämfört med det som krävs enligt dagens byggregler, i vart fall för de flesta kategorier av byggnader och klimatzoner. Oaktat detta måste också hänsyn tas till det faktum att det inte finns tillräckligt underlag för att kunna säga hur långtgående skärpningar som är motiverade att göra. Den större delen av det underlag som låg till grund för den remitterade promemorian talade för att möjligheter finns, men dels är samtliga analyser som gjordes behäftade med en viss osäker- het, dels var resultaten inte entydiga. Inte heller remissutfallet är entydigt i denna fråga, även om det står klart att en majoritet av remissinstanserna förordar mer långtgående energieffektivisering än vad som bedömdes lämpligt i promemorian. Oavsett det värde som kan ses med en sådan ambition konstaterar regeringen att trots att värdefull kompletterande information med goda exempel på energieffektivt byggande har givits i vissa remissyttranden saknas ännu ett tillräckligt säkert analytiskt underlag för att man ska kunna slå fast en kvantitativ riktlinje för vad nära-nollenergi ska innebära i . Bristerna handlar framför allt om grunderna för att kunna göra en bedömning av vad som är fastighets- och samhällsekonomiskt effektivt. Det kan också konstateras att det finns ett generellt problem med teoretiska beräkningar om vilken nivå av energieffektivisering som ger vilka konsekvenser. Det är genom att följa upp verkliga projekt som man kan få kunskap av hög kvalitet. Det är bland annat mot denna bakgrund som förslagen till främjandeåtgärder i avsnitt 2.2. ska ses. Främjande- åtgärder ska vara en del av det som medlemsstater gör enligt direktivets krav; i en svensk kontext där erfarenheterna av energieffektivt byggande inte finns samlade på ett systematiskt och lättillgängligt sätt på nationell nivå är det också ett tillfälle att göra en systematisk uppföljning som hur som helst är motiverad. Främjandeåtgärderna är ett exempel på vad som behövs för att man ska kunna få ett gediget underlag för ett ställningstagande om en mer specifik svensk tillämpning av begreppet nära-nollenergibyggnad. Det kommer också att krävas bredare ekonomiska analyser och analyser av väsentliga omvärldsfaktorer, i synnerhet sådana som påverkar byggmarknaden. Exempel på sådana ekonomiska analyser och väsentliga omvärlds- faktorer som är relevanta att beakta är hur det allmänna ekonomiska konjunkturläget kan påverka byggmarknaden. Regeringen redovisade i budgetpropositionen att den internationella konjunktur- nedgången drabbade byggindustrin hårt, vilket ledde till ett kraftigt minskat bostadsbyggande (prop. 2011/12:1, utg.omr. vände visserligen denna trend, men exemplet visar tydligt nog den betydelse som den bredare utvecklingen i ekonomin har för byggandet och vikten av att också dessa aspekter beaktas. Det kan visserligen konstateras att frågan om upp- och nedgångar i byggandet är väsentligt mer komplex än att man generellt skulle kunna härleda några entydiga orsakssamband mellan vare sig upp- eller nedgångar i byg- gandet och krav på energianvändning, men detta hindrar inte att det finns Skr. 2011/12:131 all anledning att utforma krav som också baseras på en god samhälls- Det är också värt att notera att som det kan sägas finnas ett brett stöd för mer långtgående energikrav bland branschorganisationer för bygg- och anläggningsföretag och byggmaterialindustri såväl som bland flera stora byggföretag så uttrycker fastighetsägarorganisationer liksom de allmännyttiga bostadsföretagens organisation, en mer försiktig eller avvisande hållning. Detta talar också för vikten av att de specifika ställningstaganden som ska göras, ska vila på ett gediget underlag. Det kan vara värt att i detta sammanhang notera att det finns en möjlighet, i specifika och berättigade fall, att tillämpa undantag från nära-nollenergi- krav. Det är regeringens uppfattning att sådana undantag ska tillämpas restriktivt, men att man ska beakta att möjligheten finns. Regeringen bedömer att endast skärpningar som är miljömässigt, fastighetsekonomiskt och samhällsekonomiskt motiverade ska genom- föras. finns inte tillräckligt underlag i dessa hänseenden för att man ska kunna fastställa en kvantitativ riktlinje för hur nära- nollenergikrav ska kunna tillämpas i . En viktig fråga som också bör lyftas i detta sammanhang är det konti- nuerliga arbete som har genomförts i för att successivt se över de minimikrav som ställs på byggnaders energiprestanda. Detta kan sammanfattas i tabell 2.1, som visar hur energihushållningskrav för bostäder har förändrats i tre steg. Energihushållningskrav för bostäder 2006 2012 Som framgår av tabellen ovan har energihushållningskraven skärpts i flera steg . I ett första steg infördes skärpta energi- hushållningskrav för elvärmda byggnader . De kravnivåer som fastställdes gäller fortfarande. I och med nästa översyn, BBR 19, som tillämpas parallellt med de tidigare kravnivåerna för att tillämpas fullt ut, skärptes kraven för icke-elvärmda byggnader jämfört med de nivåer som gällde . Det kan också noteras att översyner av vilka krav som ställs på energi- användningen i byggnader har gjorts även , men eftersom kraven då var utformade på ett annat sätt än de är blir det svårt att göra en jämförelse som kan sammanfattas i en tabell. Tabellen och resonemanget ovan visar en viktig princip som gäller för hur arbetet med energihushållningskraven bedrivs i . Det sker regelbundna översyner av kraven och har de konsekvent inneburit Mot bakgrund av bl.a. den skärpning som skedde mellan 2006 och Skr. 2011/12:131 2012 liksom teknisk och ekonomisk utveckling samt omvärldsfaktorer som påverkar byggmarknaden är bedömningen att kommande översyner också kommer att leda till sådana successiva skärpningar som är miljö- mässigt, fastighetsekonomiskt och samhällsekonomiskt motiverade. En första kontrollstation avseende detta är . I avsnitt 2.3 beskrivs närmare en del aspekter kopplade till denna kontrollstation. De åter- kommande revideringarna av energikraven är en viktig del i strategi att närma sig nära-nollenergikrav och successivt öka kraven på energihushållning och arbetet med nära-nollenergibyggnader. De bedömningar som görs i denna skrivelse avser till största delen det krav som finns i direktivet på att nya byggnader ska vara nära- nollenergibyggnader (2018 för de nya byggnader som ägs och används av offentliga myndigheter). Det finns också skrivningar i direk- tivet som anger att medlemsstaterna ska främja att renovering av befint- liga byggnader görs till nära-nollenerginivå. Som det svenska regelverket på plan- och byggområdet är utformat innebär ett energihushåll- ningskrav för nya byggnader på nära-nollenerginivå indirekt att det även vid ändringar av en befintlig byggnad kan bli aktuellt att genomföra åtgärder som förbättrar egenskaperna hos byggnaden om detta är rimligt med hänsyn till byggnadens förutsättningar. Kravet på nära-nollenergi- nivå för nya byggnader främjar således även en effektivisering av befint- liga byggnader till nära-nollenerginivå i de fall där detta är rimligt. I de fall där en energieffektivisering till denna nivå inte är rimlig är rege- ringens bedömning att man ska uppnå den högsta energiprestanda som är rimlig för den berörda byggnaden. Regelverket medger en flexibilitet i detta avseende. Vid ändring av en byggnad får kraven anpassas och avsteg från kraven göras med hänsyn till ändringens omfattning samt med hänsyn till bygg- nadens förutsättningar och till bestämmelserna om varsamhet och förbud mot förvanskning (8 kap. 7 § [2010:900]). Att det i begreppet byggnadens förutsättningar även ligger en ekonomisk aspekt framgår entydigt av förarbetena till den tidigare (prop. 1985/86:1). Det framgår även av senare förarbetsuttalanden att lagstiftaren inte har eftersträvat några förändringar i detta avseende (prop. 2009/10:170). I de fall en renovering till nära-nollenerginivå är möjlig och rimlig, med beaktande av de förutsättningar som nämns ovan, avses den ändå ske. Utöver den indirekta effekt för renovering av befintliga byggnader som således i vissa fall följer av ett energihushållningskrav på nära- nollenerginivå för nya byggnader, främjas även renovering till nära- nollenerginivå genom att nybyggnation till denna nivå sker i större skala. Det är rimligt att anta att det bidrar till kunskapen om relevanta tillämp- ningar av energieffektiv teknik blir bättre kända och spridda vilket i sin tur torde minska merkostnaden för både nybyggnation och ombyggnad till mer energieffektiva nivåer. Regeringens bedömning är att denna ambitionsnivå för befintliga Skr. 2011/12:131 byggnader är förenlig med skrivningarna i artikel 9 i direktivet. Numerisk indikator för primärenergianvändning Det anges i artikel 9.3.a i direktivet att handlingsplanen för nära- nollenergibyggnader ska innehålla en numerisk indikator för primär- energi i kWh/m2 och år. Det anges vidare i bilaga I till direktivet att en energiprestanda ska uttryckas klart och tydligt och ska inklu- dera en energiprestandaindikator och en numerisk indikator för primär- energianvändning grundad på primärenergifaktorer per energibärare som kan bygga på nationella eller regionala viktade årsmedelvärden eller ett särskilt värde för lokal produktion. Primärenergiaspekter beaktas i viss grad i dagens svenska byggregler Energihushållningskraven i de svenska byggreglerna är utformade på ett sätt som beaktar primärenergianvändningen hos vissa energislag. Således skiljer sig kravnivån åt mellan byggnader som värms med el respektive byggnader som inte värms med el. Detta illustreras i tabell 2.2 nedan med några exempel på vilken högsta energianvändning per m2 och år som är tillåten enligt gällande svenska byggregler. Exemplen avser bostäder och värdena som anges för icke-elvärmda är de nivåer som gäller enligt BBR 19 med full tillämpning . Tabell 2.2 Krav på elvärmda respektive icke-elvärmda byggnader enligt dagens byggregler kWh/m2 och år kWh/m2 och år Som framgår av tabellen ställer således svenska byggregler med sin nuvarande utformning något strängare krav på energihushållning i Detta innebär att de svenska byggreglerna med den utformning som de har också beaktar den högre grad av effektivitet i ett primärenergisammanhang som man kan bedöma att exempelvis fjärrvärme har, genom att kraven i specifik slutanvändning är strängare gentemot elvärme än mot exempelvis fjärrvärme. Som exemplen ovan visar är de högsta tillåtna nivåerna för slut- användningen i icke elvärmda bostäder ca 1,4 gånger högre än de högsta tillåtna värdena för elvärmda i klimatzon I. De högsta tillåtna nivåerna för icke elvärmda bostäder i klimatzon II är på motsvarande sätt ca 1,5 gånger högre än de högsta tillåtna för elvärmda bostäder i samma I klimatzon III, slutligen, är de högsta tillåtna nivåerna för Skr. 2011/12:131 slutanvändningen för icke-elvärmda bostäder ca 1,6 gånger högre än de högsta tillåtna nivåerna för elvärmda bostäder i samma klimatzon. Dessa strängare krav för elvärmda byggnader motiveras inte minst av behovet av att beakta primärenergiaspekter och att fjärrvärme har posi- tiva aspekter sett ur ett primärenergiperspektiv. Exemplet ovan har angivits med utgångspunkt i de kravnivåer som ställs för bostäder enligt BBR 19. En tillämpning av primärenergi- aspekter för en nära-nollenergibyggnad kan förväntas utgå från krav på energihushållning som kommer att gälla för detta slags byggnader. Med samma relation mellan kraven på elvärmda respektive icke elvärmda byggnader skulle emellertid relativt sett lika mycket strängare krav ställas på elvärmda nära-nollenergibyggnader jämförbart med icke elvärmda nära-nollenergibyggnader inom samma klimatzon. Redovisningen ovan visar att de befintliga byggreglerna beaktar primärenergiaspekter och att det genom dem finns möjligheter att redo- visa primärenergiaspekter i enlighet med det krav om numerisk indikator för primärenergi som ställs i direktivet. 2.2Främjandeåtgärder för kunskap och effektivt genomförande Regeringens bedömning: Främjandeåtgärder bör genomföras för att underlätta genomförandet av kraven på nära-nollenergibyggnader. Det samlade syftet med främjandeåtgärderna är tvåfaldigt: att genom minskade lärkostnader bidra till att möjliga merkostnader för energi- effektivt byggande minimeras och att genom förbättrade kunskaper bidra till att den slutliga och rättsligt bindande definitionen av nära- nollenergibyggnad bygger på solitt underlag. Främjandeåtgärderna bör bland annat omfatta demonstrationsprojekt med större geografisk spridning än vad som har gällt för byggande av lågenergibygg- nader i , kompetenshöjande insatser för nyckelgrupper, konti- nuerlig uppföljning och utvärdering av såväl alla tekniska egenskaps- krav och kostnadsaspekter kopplade till energieffektiva byggnader. Målnivåer för demonstrationsprojekt som ska genomföras bör vara att byggnadens energibehov i stort sett ska kunna täckas med som mest 105,9 kWh/m2, om byggnaden är uppförd i norra , och som minst med 20 kWh/m2. Det bör även vara möjligt att genomföra demonstrationsprojekt med målnivåer som ligger mellan dessa gräns- värden. Promemorians bedömning: överensstämmer i stort sett med det som lämnas i denna skrivelse. Skillnaden ligger framför allt i att några mål- nivåer inte anges för främjandeåtgärderna i promemorian. Remissinstanserna: Synpunkter på förslaget till främjandeåtgärder har lämnats av (), , , , , , , , , , SP, , i , i och i , , kommun, , SKL, , Svensk Fjärrvärme, STD-företagen, SWETIC, Astma- och allergiför- bundet, EIO, , , för nollenergihus, IQ Samhällsbyggnad, Byggherrarna, , BI, Entreprenörföretagen, NCC, , CIT och WWF. tillstyrker promemorians förslag till åtgärder, och i princip finns det ingen instans som motsätter sig främjandeåtgärder. Skillnaderna ligger i vilka ämnesområden m.m. som instanserna ser som mest prioriterade. SFV framhåller behov av främjandeåtgärder för ökad kunskap om energieffektivisering i kulturhistoriskt värdefulla byggnader, något som även understrukit. menar att förslaget till främjandeåtgärder är rätt tänkt men blir ointressant om man anser att nära-nollenergibyggnader skulle motsvara byggnader som uppfyller kraven enligt BBR 19. Högskolan menar vidare att demonstrationsbyggnader måste utvärderas opartiskt med avseende på energianvändning, inomhusklimat, användar- vänlighet m.m. och informationen spridas till bransch och allmänhet. Detta slags opartiska utvärderingsinsatser måste enligt högskolan vara till statligt finansierade. Även framhåller att demonstrationsprojekt måste avse byggnader som uppfyller strängare energihushållningskrav än de lagstadgade minimikraven och framhåller att utan målnivåer som är strängare än befintliga minimikrav kan demonstra- tionsprojekt inte motiveras. delar promemorians bedömning att föreslagna främjande- åtgärder uppfyller direktivets krav om nationella planer för att öka antalet nära-nollenergibyggnader. Verket anser att en uppföljning av alla tekniska egenskapskrav och kostnadsaspekter kopplade till byggandet av lågenergihus är av största vikt. Verket menar att trots de satsningar som genomförts inom området har det kommit fram sparsamt med resultat i form av kunskap som är användbar i byggregelsammanhang. Verket framhåller även sin roll som expertmyndighet avseende samtliga tekniska egenskapskrav som ställs på byggnader och att detta skulle kunna bidra till ytterligare träffsäkerhet i regelutvecklingen. lyfter fram möjligheter att göra bredare ansatser än demonstrationsprojekt där främst byggbranschen deltar, för att minska risken att branschöverskridande teknik och innovationer skulle begrän- sas. Även som anser att bör få i upp- drag att genomföra främjandeåtgärderna framhåller vikten av att ta tillvara möjligheter till samverkan när det gäller demonstrations- projekten. Till exempel bör enligt möjligheter till samverkan med Delegationen för hållbara städer och de projekt som fått investe- ringsstöd från delegationen sökas. Vidare menar att Energi- myndigheten bör samverka med och de satsningar som verket gör inom Utmaningsdriven innovation. framhåller att båda dessa former av samverkan kan bidra till en mer effektiv resursanvänd- ning. Vid sidan om främjandeåtgärderna bör även översikt göras över vilka lösningar som finns på eller nära marknaden, som kan bidra till förbätt- rad energiprestanda, för att bidra till mer välinformerade analyser. Förutom tekniska lösningar bör även vikten av process- eller organisa- toriska innovationer beaktas, menar . konstaterar att marknaden för lågenergihus är under snabb utveckling samt att många projekt har påbörjats och stora aktörer på marknaden arbetar med skarpare krav än de som anges i byggreglerna. konstaterar myndigheten att det förekommer en del marknadsmisslyckanden gällande energieffektiva byggnader såsom bristande information, teknologi- osäkerhet och s.k. principal-agent problem. För att åtgärda dessa och driva utvecklingen framåt finns det enligt ett behov av ökade nationella stödinsatser med uppföljning, utvärdering och informationsspridning som centrala funktioner. instämmer i bedömningen i promemorian om behovet av främjandeåtgärder för energieffektiva byggnader med fokus på kostnadsoptimalitet och teknikutveckling i kombination med effektiv energianvändning genom en demonstrationssatsning. För att göra en demonstrationssatsning relevant efterfrågar mål- nivåer i handlingsplanen. Utan målnivåer kan inte den i promemorian föreslagna främjandesatsningen motiveras, menar . i menar att man initialt bör utveckla incitament för att åtgärda det befintliga fastighetsbeståndet. i stödjer promemorians förslag till insatser. i anser att fler och kraftfullare främjande- åtgärder krävs för att direktivets mål ska nås. i framhåller vikten av att göra tidiga insatser för att få fram allsidigt underlag till kontrollstationen. framhåller i likhet med SP att för att nå mål om halverad energianvändning i bebyggelsen till 2050 är insatser för nya byggnader inte tillräckligt utan det krävs åtgärder för att minska energianvändningen i det befintliga beståndet. Även en rad andra instanser har lyft fram ytterligare aspekter som skulle kunna komplettera de förslag till främjandeåtgärder som finns i promemorian. I det sammanhanget framhåller beteende- frågornas mycket stora betydelse för energianvändningen. Således konstaterar att mycket forskning visat på att det inte räcker med att skapa en teknisk optimering av byggnader för att potentialen till energisparande och energieffektivisering verkligen ska uppnås. De tekniska lösningarna ger enligt de grundläggande förutsätt- ningarna för att lyckas, men därutöver behövs åtgärder som berör dem som brukar, förvaltar och underhåller byggnaderna. konstaterar att bättre kunskap om brukares energianvändning skulle kunna bidra till att minska gapet mellan potentiell energibesparing och energieffektivisering och faktiskt uppnått resultat. Detta kräver dock bättre feed-back kring energianvändningen i byggnader än vad som finns . Både miljön, fastighetsägare och boende och andra brukare vinner på om gapet mellan potential och resultat skulle kunna minskas, menar . hänvisar till forskningsresultat som bland annat visat på de boendes betydelse för energianvändningen i passivhus. De boende i passivhusen i lärde sig således successivt att hantera värmen i sina hus. Studien visade också att de boende hade olika önskemål om temperaturen och därmed hur varmt de eftersträvade att hålla i sina hus. En annan studie har visat på behovet av att bygga rätt från början, vilka lärdomar som kan dras och vilka svårigheter som måste övervinnas i byggande av passivhus. Det finns vidare enligt behov av energirelaterat tänkande på arbetsplatsen och det är betydelsefullt att tillgodose behovet av lärande i olika former, såväl kunskapsseminarier som överförande av kunskap från kunniga till (initialt) mindre kunniga medarbetare i projekt och arbetslag. framhåller att det i de kompetenshöjande insatserna bör ingå utbildning och information om hur man kan förena åtgärder för energihushållning med god inomhusmiljö. Förbundet menar vidare att utvärdering av tekniska egenskapskrav kopplat till lågenergi- byggnader bör kompletteras med analyser av hur brukare och boende med allergi och annan överkänslighet mår i husen och om någon energi- hushållningsåtgärd är olämplig ur hälso- och allergisynpunkt. Detta kan enligt förbundet göras i samverkan med någon annan myndighet, t.ex. , menar förbundet. Skälen för regeringens bedömning: föreslog i sin rapport för lågenergibyggnader 12 kategorier av främjande- åtgärder. Där ingick bland annat demonstrationsprojekt nybyggnation och renovering till nära-nollenerginivå, uppskalning av genomförda demoprojekt till större satsningar, uppföljning och information för att sprida erfarenhet av demoprojekt för att nå storskaligt byggande av nära- nollenergi, långsiktig och kontinuerlig uppföljning och utvärdering av kostnader och lönsamhet vid byggande av nära-nollenergibyggnader och insatser för information och utbildning av aktörer m.m. Regeringen bedömer att många av dessa förslag synes relevanta, även om det i denna skrivelse inte kan göras ett definitivt ställningstagande om främjandeåtgärdernas omfattning eller exakt hur många och vilka åtgärder som ska genomföras. Det står klart att vissa demonstrations- projekt är motiverade att genomföra för att säkerställa relevant informa- tion, inte minst om vilka förutsättningar som gäller för energieffektivt byggande i de delar av där det finns få erfarenheter av sådant byggande. Det står vidare helt klart att både och kommer att behöva ha en aktiv roll vid genomförandet av främjande- åtgärderna. För att säkerställa det underlag som krävs för att utforma byggregler behövs såväl expertis på energiområdet som avseende bygg- nader som system och alla de tekniska egenskapskrav som de ska upp- fylla. Remissynpunkten från om vikten av att samordna arbetet med likartad verksamhet som bedrivs inom det verkets arbete med utmaningsdriven innovation liksom med relevant verksamhet som fått stöd från Delegationen från hållbara städer synes högst relevant för att säkerställa en totalt sett rationell användning av begränsade resurser. Regeringen bedömer även i övrigt att det är högst motiverat att dra nytta av redan befintlig kunskap och se vilka möjligheter som finns till relevanta utvärderingar av lågenergibyggnader som redan är uppförda. Bakgrunden till de målnivåer som anges i bedömningen är att det Skr. 2011/12:131 behövs relevanta sådana för demonstrationsprojekten för att man ska kunna få fram ett användbart underlag inför fastställandet av en rättsligt bindande tillämpning av nära-nollenergikrav. Den exakta resursfördelningen mellan olika delprojekt bör överlåtas till myndigheterna att utforma med en viss flexibilitet. Skrivningar i direk- tivet ger emellertid vissa ramar för en sådan prioritering. Således kan konstateras att de skarpast formulerade kraven på nära-nollenergibygg- nader i direktivet avser nybyggnation, vilket rimligen bör avspeglas i prioriteringen bland främjandeåtgärder. Åtgärder för uppföljning och utvärdering av såväl faktisk energianvändning som övriga tekniska egen- skapskrav och eventuella merkostnader för mer energieffektiva bygg- nader har betydelse både för en rad politiska målsättningar inklusive men inte begränsat till energipolitiska och för den samhällsekonomiska effektiviteten i genomförandet av direktivet. Regeringen bedömer även att analyser av innovationsaspekter och beteenderelaterade frågor har ett värde och att det bör övervägas i vilken mån sådana kan inrymmas i främjandeåtgärderna.