prop · GZ03159 · 2012-06-13 00:00:00 — Genom att förbudet mot åldersdiskriminering utvidgas blir diskrimineringslagen mer enhetligt utformad och sammanhållen, vilket underlättar såväl förståelsen för som tillämpningen av lagen. Detta har också framhållits av Statskontoret. har anfört att det saknas ett barnperspektiv i utredningen. I diskrimineringslagen anges att med ålder avses uppnådd levnadslängd (1 kap. 5 § diskrimineringslagen). Regeringen vill understryka att det förbud mot åldersdiskriminering som föreslås gäller alla åldrar, även barn. Det är endast ett fåtal remissinstanser som har framfört invändningar mot förslaget att utvidga skyddet mot åldersdiskriminering. Företagarna och har anfört att det saknas en skyldighet för medlemsstaterna inom EU att införa ett skydd mot åldersdiskriminering på de samhällsområden som faller utanför tillämpningsområdet för direktivet mot etnisk diskriminering och arbetslivsdirektivet (se avsnitt 4.3). Som redovisats i avsnitt 4.3 gäller ett förbud mot åldersdiskriminering som en allmän rättsprincip i unionsrätten, vilket slagits fast av EU- domstolen (se bl.a. mål C-555/07 mot . KG, 2010 I-00365). Denna princip kommer också till uttryck i artikel 21 i den Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, som är rättsligt bindande. Vidare förhandlas i ett förslag till direktiv om likabehandling av personer oavsett religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning. En skyldighet för medlemsstaterna att införa regler mot åldersdiskriminering i nationell rätt kommer sannolikt att uppkomma . Ett förbud mot åldersdiskriminering även på andra samhällsområden än dem som omfattas av direktivet mot etnisk diskriminering och arbetslivsdirektivet ligger således i linje med utvecklingen inom unionsrätten. Behovet av undantag från förbudet Berättigad särbehandling på grund av ålder förekommer i skilda sammanhang på flera samhällsområden, inte minst på arbetslivsområdet där det råder ett förbud mot diskriminering på grund av ålder. Utredningen redovisar en omfattande kartläggning av åldersgränser som förekommer i författningar på de nu aktuella samhällsområdena och sådana som tillämpas utanför det författningsreglerade området. Åldersgränserna används för att tillgodose vällovliga och skyddsvärda syften. Som exempel kan nämnas alkohollagstiftningen vars åldersgränser har till syfte att skydda personer under en viss ålder från de skadeverkningar som förtäring av alkoholhaltiga drycker kan ha. Det är regeringens uppfattning att förbudet mot åldersdiskriminering därför bör förenas med undantag så att inte berättigad särbehandling förhindras. vid har påpekat att den generella utformningen av undantaget från diskrimineringsgrunden ålder som utredningen föreslog, medför att skyddet mot diskriminering inte kan sägas vara likvärdigt i jämförelse med andra diskrimineringsgrunder enligt diskrimineringslagen. Som nämnts ovan anser regeringen att skyddet mot diskriminering ska vara så lika som möjligt oavsett diskrimineringsgrund och samhällsområde. Skyddet måste dock utformas med beaktande av de speciella förutsättningar som råder för varje samhällsområde, men också för specifika diskrimineringsgrunder. Vad gäller diskrimineringsgrunden ålder, så skiljer den sig till sin karaktär från de flesta andra diskrimineringsgrunder. En människas ålder förändras genom livet. Behovet av skydd varierar för olika åldrar och situationer och måste därför anpassas till det. Liksom för övriga diskrimineringsgrunder gäller att förbudet mot diskriminering är avsett att skydda dem som bäst behöver det. Att skyddet mot diskriminering på grund av ålder är likvärdigt i jämförelse med andra diskrimineringsgrunder är därför i sig inte eftersträvansvärt. I likhet med utredningen menar regeringen att syftet med diskrimineringsförbudet är att förhindra särbehandling som är oberättigad och som därför kan anses kränkande. Regeringen framhöll vid diskrimineringslagens tillkomst att om ett förbud mot åldersdiskriminering på arbetslivsområdet skulle gälla utan undantag, skulle det kunna innebära icke önskvärda nackdelar för både yngre och äldre arbetstagare (prop. 2007/08:95 s. 175). Beträffande det nu föreslagna förbudet menar regeringen att det inte kan anses givet att ett diskrimineringsförbud utan undantag innebär en starkare ställning för yngre eller äldre än en förbudsregel som lämnar visst utrymme för avsteg Regeringen anser att ett undantag från diskrimineringsförbudet inte utan vidare ska uppfattas som en nackdel för vare sig yngre eller äldre. I likhet med utredningen anser regeringen således att det finns behov av undantag från förbudet mot diskriminering på grund av ålder så att särbehandling med ett legitimt syfte tillåts. Därigenom säkerställs att endast sådan särbehandling som är oberättigad och som sådan kränkande träffas av förbudet. Att förbudet förses med undantag har också ett brett stöd bland remissinstanserna. Åldersgränser i lag undantas från förbudet Enligt utredningens förslag till undantag från förbudet mot åldersdiskriminering ska särbehandling på grund av ålder vara tillåten om den har ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet. Utredningen föreslår att undantaget ska gälla även för särbehandling på grund av ålder som följer av författning. Innebörden av utredningens förslag är att åldersgränser som stadgas i lag prövas mot diskrimineringslagens förbud mot åldersdiskriminering. Så som har anfört, uppkommer i en sådan situation svårhanterliga frågor om vilken lag som ska ges företräde i fall där särbehandling på grund av ålder tillåts enligt en lag men förbjuds enligt diskrimineringslagen. Enligt regeringens uppfattning erbjuder det generella undantag som utredningen föreslagit inte någon tillfredsställande lösning på denna fråga. Då förbudet mot åldersdiskriminering inom de samhällsområden som är aktuella inte har sin grund i ett EU- direktiv, finns inte tillräcklig ledning att söka i praxis i frågan om en viss åldersgräns har ett berättigat syfte och är lämplig och nödvändig för att nå syftet. Flera remissinstanser har också invänt mot vissa specifika lagreglerade åldersgränser och ifrågasatt utredningens bedömning av dem. En utgångspunkt för förbudet mot åldersdiskriminering bör naturligen vara att den särbehandling på grund av ålder som föreskrivs genom åldersgränser i lag är noggrant avvägd, såväl vad gäller syfte som lämplighet och nödvändighet. Som närmare redovisats i avsnitt 4.4, ska den offentliga makten utövas med respekt för alla människors lika värde (1 kap. 2 § regeringsformen). Vidare ska det allmänna dels verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället, dels motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller annan omständighet som gäller den enskilde som person. Därtill kommer att åldersgränser i lag har varit föremål för ställningstagande. De beslut fattar är per definition uttryck för vägval och centrala prioriteringar i politiska, rättsliga, ekonomiska och inte minst praktiska hänseenden. har i sin lagstiftande kapacitet att iaktta grundlagarna. De lagreglerade åldersgränserna som redovisats av utredningen kan därför inte ses som uttryck för diskriminering som har samband med ålder i diskrimineringslagens mening. Det innebär att en myndighet eller annan aktör som tillämpar någon av lagarna inte heller kan anses göra sig skyldig till åldersdiskriminering. För att undvika att tveksamhet uppstår i frågan om en i lag påbjuden särbehandling på grund av ålder är tillåten eller inte, anser därför regeringen att samtliga åldersgränser enligt lag ska undantas från förbudet mot åldersdiskriminering. En sådan regel har också föreslagits av , Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen och . Ålderskriterier förekommer även i viss utsträckning i förordning. Inte heller tillämpning av sådana regler bör anses stå i strid med förbudet mot diskriminering på grund av ålder. De skäl som anförts för att undanta lagreglerade åldersgränser motiverar emellertid inte motsvarande undantag för förordningar. Några remissinstanser, bl.a. , Statskontoret, och , har anmärkt att den av utredningen föreslagna lagtexten inte ger någon påtaglig vägledning för hur den ska tillämpas, vilket leder till osäkerhet vid praktisk tillämpning av bestämmelsen, och att förarbetsuttalandena därför kommer att få stor betydelse. Regeringen anser att det nu föreslagna undantaget för åldersgränser i lag, innebär att lagstiftningen om åldersdiskriminering blir mer förutsebar och lättare att tillämpa, i synnerhet för de handläggare på myndigheter som tillämpar bestämmelser där åldersgränser regleras. Det är i sammanhanget viktigt att framhålla att det vid utarbetandet av nya lagförslag som föreskriver åldersgränser ska beaktas att syftet med åldersgränsen ska vara berättigat och åldersgränsen i sig ska vara lämplig och nödvändig för att nå syftet. Flera remissinstanser har framfört synpunkter på om några i lag förekommande åldersgränser som anknyter till pensionsåldern, kan anses förenliga med det föreslagna förbudet mot åldersdiskriminering. tillsattes en utredning vars direktiv har tagits fram i samråd med Pensionsgruppen (dir. 2011:34). Utredningen har i uppdrag att, mot bakgrund av en ökande medellivslängd och ett förestående ökande antal äldre i förhållande till antalet förvärvsaktiva, analysera de pensionsrelaterade åldersgränserna samt de hinder och möjligheter som finns för ett längre arbetsliv. Därutöver ska utredaren ta fram förslag och alternativa strategier för hur de pensionsrelaterade åldersgränserna ska hanteras. Utredaren ska vidare lämna förslag till åtgärder inom arbetsmiljö eller andra områden som ger förbättrade förutsättningar att arbeta längre upp i åldrarna. Ett generellt undantag för annan särbehandling på grund av ålder införs Som utredningen konstaterar är användningen av åldersgränser i skilda sammanhang, utanför det lagreglerade området, på några samhällsområden tämligen utbrett. Även dessa åldersgränser kan ha vällovliga och skyddsvärda syften. Som angetts ovan är det därför viktigt att förbudet mot åldersdiskriminering utformas på ett sådant sätt att önskvärda förfaranden inte kommer i konflikt med förbudet. Endast oberättigad och därmed kränkande särbehandling ska omfattas av förbudet. I detta sammanhang framträder fördelarna med ett generellt utformat undantag, så som utredningen föreslagit, särskilt väl. Ett generellt hållet undantag låser inte tillämpningsområdet till specifika förhållanden. Reglerna kan därmed anpassas till skilda förhållanden och skilda behov . Regeln riskerar inte heller att genom en alltför stel lydelse utelämna situationer där ålder har saklig betydelse för den enskildes ställnings- taganden och där diskrimineringsförbudet således inte borde gälla. Undantagsregelns lydelse knyter an till hur vissa undantagsbestämmelser i diskrimineringslagen formulerats. Ett generellt utformat undantag för åldersgränser utanför det lag- reglerade området och i enlighet med utredningens förslag bör således gälla inom de samhällsområden där det tillämpas åldersgränser som saknar stöd i lag. Regeringen anser att det också finns behov av enstaka mer specifika undantag vilka redovisas i avsnitt 7. Regeringens förslag om ett utvidgat skydd mot diskriminering på grund av ålder innefattar flera undantag. I syfte att den nu föreslagna regle- ringen mer lättillgänglig, föreslår regeringen vissa redaktionella änd- De undantag från diskrimineringsförbudet som gäller för respektive samhällsområde, flyttas till egna paragrafer. 7 Varor, tjänster och bostäder samt allmän sammankomst och offentlig tillställning Regeringens förslag: Diskriminering som har samband med ålder ska vara förbjuden i fråga om varor, tjänster och bostäder samt anordnande av allmän sammankomst och offentlig tillställning. Förbudet ska dock inte hindra tillämpning av bestämmelser i lag som föreskriver viss ålder. Förbudet ska inte gälla tillhandahållande av försäkringstjänster. Förbudet ska inte heller hindra tillämpning av nedre åldersgränser för tillträde till serveringsställen för yrkesmässigt bedriven servering av spritdrycker, vin, starköl och andra jästa alkoholdrycker för vilka näringsidkaren har serveringstillstånd. Annan särbehandling på grund av ålder ska inte hindras av förbudet, om den har ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens utom vad avser undantaget för tillträde till serveringsställen. Utredningen föreslog att det generellt utformade undantaget skulle gälla även författningsreglerade åldersgränser. Remissinstanserna: Flera remissinstanser har yttrat sig särskilt om förslaget i denna del. Majoriteten av dessa tillstyrker i huvudsak utredningens förslag eller har ingen erinran mot det, bl.a. , , i , , Kommuner och Landsting, och Flera av dessa delar dock inte den bedömning utredningen gjort i fråga om åldersgränser som tillämpas inom samhällsområdet. Några invänder mot utredningens bedömning av åldersgränser för vissa boenden, bl.a. , Fastighetsägarna , , och Seniorboende brf. , som motsätter sig utredningens förslag i stort, har synpunkter på utredningens bedömning av vissa åldersgränser inom området varor och tjänster. Ett fåtal remissinstanser avstyrker utredningens förslag i denna del, bl.a. nämnd och Hotell- och restaurangföretagare. Näringsliv och Akademikers tillstyrker utredningens förslag om att försäkringstjänster ska undantas från för- avstyrker förslaget om ett särskilt undantag för tillhandahållande av försäkringstjänster. Enligt 2 kap. 12 § 1 diskrimineringslagen (2008:567) är diskriminering förbjuden för den som utanför privat- och familjelivet tillhandahåller varor, tjänster eller bostäder till allmänheten. Diskrimineringsgrunden ålder är undantagen från förbudet. budet gäller även ett undantag avseende kön med innebörd att förbudet inte gäller tillhandahållande av försäkringstjänster och inte heller hindrar att kvinnor och män i fråga om andra tjänster och bostäder behandlas olika, om det har ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet. Regeringen har i propo- sitionen Diskriminering som har samband med kön i fråga om försäk- ringstjänster (prop. 2011/12:122) föreslagit att det specifika undantaget för tillhandahållande av försäkringstjänster tas bort. I stället föreslås att tillhandahållande av försäkringstjänster ska omfattas av det generella kravet på att särbehandling i ett enskilt fall ska ha ett berättigat syfte och att de medel som används ska vara lämpliga och nödvändiga. föreslås att försäkringspremier och försäkringsersättningar ska vara Lagändringen föreslås träda i kraft . Den som i förhållande till allmänheten företräder den som tillhanda- håller varorna, tjänsterna eller bostäderna likställs med denne. I 2 kap. 12 § första stycket 2 diskrimineringslagen förbjuds också diskriminering för den som anordnar en allmän sammankomst eller en Endast ålder undantas från förbudet. Den som i förhållande till allmänheten företräder den som anordnar en allmän sammankomst eller en offentlig tillställning likställs med denne (2 kap. 12 § andra stycket). Vad som avses med samhällsområdena Av författningskommentaren till bestämmelsen framgår vad som avses bl.a. med begreppen vara, tjänst, bostad och tillhandahållande av bostad (prop. 2007/08:95 s. 518). Med vara avses ett objekt som är omsättningsbart. Med tjänst avses något som någon gör eller utför åt någon annan mot ersättning. Som exempel anges hantverks- och andra arbetsprestationer mot betalning, liksom lån och försäkringar. Hit hör också statliga lån, såsom lån enligt förordningen (1990:1361) om lån till hemutrustning för flyktingar och vissa andra utlänningar. Den som betalar för att gå en kurs eller utbildning hos ett utbildningsföretag eller en bilskola köper en tjänst. Sång- och musiklektioner eller annan privatundervisning i hemmet mot betalning är att anse som tjänster. Idrottsevenemang med skilda klasser eller villkor för medverkan för kvinnor och män är inte att betrakta som tjänster enligt diskrimineringslagen. Med bostad avses alla former av boende, såväl permanenta bostäder som tillfälliga bostäder och fritidsbostäder. Begreppet bostad omfattar både fast och lös egendom. Upplåtelseformen har inte någon betydelse. Förbudet gäller oavsett om det är fråga om köp, hyra eller någon annan upplåtelseform. Med tillhandahållande avses köp, byte, upplåtelse och gåva. Ett tillhandahållande kan vara momentant, såsom vid försäljning av en vara, eller mer utdraget t.ex. då någon genomgår en utbildning . I tillhandahållande till allmänheten innefattas transaktioner som erbjuds till allmänheten i betydelsen en obestämd krets av personer. Transaktioner som sker på grund av ett erbjudande till allmänheten i t.ex. en tidningsannons eller ett anslag på offentlig anslagstavla omfattas av bestämmelsens tillämpningsområde. Utformningen av en annons eller ett meddelande träffas däremot inte av diskrimineringsförbudet. Diskrimineringsförbudet innebär att det i princip är otillåtet att tillämpa olika priser eller andra villkor på något sätt som har samband med någon av diskrimineringsgrunderna. Detsamma gäller ogynnsamt bemötande eller mindre förmånliga villkor för tillträde till t.ex. restauranger, nöjeslokaler eller butiker. Förbudet gäller tillhandahållande utanför privat- och familjelivet. I detta ligger att transaktioner som privatpersoner gör avseende varor, tjänster och bostäder normalt inte omfattas av förbudet, t.ex. uthyrning eller försäljning av den egna bostaden. Den som bedriver en mer stadigvarande verksamhet kan inte åberopa undantagsregeln. Med allmän sammankomst och offentlig tillställning avses detsamma som i 16 kap. 9 § och i ordningslagen (1993:1617). Med allmän sammankomst avses således sammankomster som utgör demonstrationer eller som annars hålls för överläggning, opinionsyttring eller upplysning i allmän eller enskild angelägenhet, föreläsningar och föredrag som hålls för undervisning eller för att meddela allmän eller medborgerlig bildning, sammankomster som hålls för religionsutövning, teaterföreställningar, biografföreställningar, konserter och andra sammankomster för att framföra konstnärligt verk, samt andra sammankomster vid vilka mötesfriheten utövas. För att en sammankomst ska anses som allmän krävs att den anordnas för allmänheten eller att allmänheten har tillträde till den eller att sammankomsten med hänsyn till de villkor som gäller för tillträde till den bör anses jämställd med en sådan sammankomst. Vad som sägs om allmänna sammankomster gäller även cirkusföreställningar. Med offentlig tillställning avses tävlingar och uppvisningar i sport och idrott, tivolinöjen och festtåg, marknader och mässor, samt andra tillställningar som inte är att anse som allmänna sammankomster eller cirkusföreställningar. För att en tillställning ska anses som offentlig krävs att den anordnas för allmänheten eller att allmänheten har tillträde till den. En tillställning till vilken tillträdet är begränsat genom krav på inbjudan, medlemskap i en viss förening eller annat villkor är dock att anse som en tillställning som allmänheten har tillträde till, om tillställningen uppenbarligen är en del av en rörelse vars verksamhet uteslutande eller väsentligen består i att anordna tillställningar av detta slag. Detsamma gäller om tillställningen med hänsyn till omfattningen av den krets som äger tillträde, de villkor som gäller för tillträdet eller andra liknande omständigheter är att jämställa med sådan tillställning. Skälen för regeringens förslag Förbudet mot åldersdiskriminering på samhällsområdet Utredningens kartläggning av åldersgränser inom dessa samhällsområden visar att det tillämpas åldersgränser i många olika situationer. För att motverka oberättigad särbehandling och säkerställa att skyddet mot diskriminering är så likartat som möjligt oavsett diskrimineringsgrund, finns ett behov av ett förbud mot åldersdiskriminering. En viktig följd av ett sådant förbud blir att de aktörer som tillhandahåller varor och tjänster, upplåter bostäder samt anordnar allmänna sammankomster och offentliga tillställningar, inte uppställer åldersvillkor i olika sammanhang utan noggranna överväganden. Flera remissinstanser som yttrat sig över utredningens förslag i denna del är positiva till ett förbud mot åldersdiskriminering inom området. Undantaget från förbudet mot åldersdiskriminering Som angetts i avsnitt 6.2, finns det behov av att tillåta viss särbehandling på grund av ålder. Samtliga skäl som anförts i det nämnda avsnittet görs gällande inom detta samhällsområde. Ett undantag har också föreslagits av utredningen, och fått brett stöd bland remissinstanserna. Syftet med förbudet mot åldersdiskriminering är att endast sådan särbehandling som är oberättigad och därmed kränkande ska träffas av det. För att berättigad särbehandling inte ska komma i konflikt med ett åldersdiskriminerings- förbud måste det förenas med undantag i enlighet med de principer som redovisats i avsnitt 6.2. Särskilt om lagreglerade åldersgränser Av utredningens kartläggning framgår att det inom det aktuella samhällsområdet förekommer åldersgränser som regleras i lag, t.ex. avseende försäljning och servering av alkohol, försäljning av tobak och nikotinläkemedel och receptfria läkemedel. Åldersgränser förekommer också i lagar som rör film som ska visas offentligt, lotterier, kasino och visst automatspel samt pantbanksverksamhet. Samtliga nu berörda åldersgränser har till syfte att skydda unga och huvudsakligen motverka skada på ungas hälsa och utveckling. I likhet med utredningen, anser regeringen att dessa syften är vällovliga och väl avvägda. Ingen av remissinstanserna har invänt mot åldersgränserna. Av de skäl som redovisats i avsnitt 6.2 föreslår regeringen, i motsats till utredningen, att de åldersgränser som föreskrivs i lagar med anknytning till samhällsområdet ska undantas från det föreslagna förbudet mot åldersdiskriminering. Som framhållits tidigare medför en sådan regel betydande fördelar när det gäller tillämpningen av såväl de författningar som föreskriver åldersgränser som diskrimineringslagen. Åldersgränser utanför det lagreglerade området För att tillgodose behovet av en flexibel tillämpning av undantaget med hänvisning till skilda förhållanden och behov , anser regeringen i likhet med utredningen att undantaget såvitt gäller särbehandling utanför det lagreglerade området, bör ha en generell formulering. Annan särbehandling på grund av ålder än sådan som följer av lag ska vara tillåten om den har ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att nå syftet. När det gäller frågan om vilka syften för särbehandling som är berättigade, instämmer regeringen med utredningen i det att det inte är möjligt att redogöra för samtliga fall där ett berättigat syfte ska anses föreligga. Inte heller åldersgränserna som sådana kan bestämmas på förhand. En sådan utförlig redogörelse skulle också kunna motverka flexibiliteten i lagregeln. yttrande (C137 E/68) med anledning av kommissionens förslag till nytt likabehandlingsdirektiv, kan dock tjäna som vägledning för bedömningen. I ett av parlamentet föreslaget skäl sägs i fråga om särbehandling på grund av ålder att även främjandet av den ekonomiska, kulturella och sociala integreringen av unga och äldre kan vara ett berättigat mål samt att åtgärder för att ge äldre mer gynnsamma villkor än de villkor som gäller för allmänheten i övrigt, såsom inga eller lägre avgifter för kollektivtrafik, museer eller sportanläggningar, därför bör anses vara förenliga med principen om icke-diskriminering. Yttrandet bör enligt regeringens uppfattning vara vägledande för bedömningen av berättigade syften för särbehandling av såväl äldre som yngre.