prop · H00315 · 2012-10-10 00:00:00 — I tidigare granskning av medfinansiering av statlig infrastruktur granskades effektiviteten i den större medfinansieringssatsningen i den senaste åtgärdsplaneringen. drog slutsatsen att det är svårt att öka statens intäkter genom förhandling utan att frångå principen om samhällsekonomisk lönsamhet som prioriteringsgrund och principen om att en investerings finansieringsform inte ska påverka prioriteringsordningen. Detta på grund av att de motprestationer staten kan ge i utbyte mot medfinansiering är tidigareläggning av projekt eller förändrad (vanligen dyrare) utformning. gjorde vidare bedömningen att det man uppnår med medfinansieringsförhandlingarna inte tillräckligt kompenserar för det man förlorar genom att frångå dessa principer och krav om att medfinansiering ska vara en frivillig uppgift.258 Syftet med denna granskning har varit att granska effektiviteten av en enskild medfinansiering, den regionala medfinansieringen av . gör bedömningen att regeringen inte har säkerställt att det är samhällsekonomiskt effektivt att prioritera projekten i avtal och drar vidare slutsatsen att det finns en risk att avsatta medel till infrastruktur inte används effektivt. Vid bedömningen av den sammantagna effektiviteten har även tagit hänsyn till andra effekter av medfinansieringen. bedömningen att medfinansieringen har gett vissa positiva effekter såsom ökad samordning mellan stat och region. Dessa bedöms dock som begränsade och svåra att belägga. konstaterar vidare att staten i och med avtalet kommer att få 2,3 miljarder kronor259 av de regionala parterna i bidrag till . Medfinansieringsbidraget innebär emellertid ökad skuldsättning inom den kommunala sektorn, vilket redovisningen enligt den nya lagstiftningen260 Detta riskerar att urholka förtroendet för de offentliga finanserna och medför ett ökat risktagande för staten då staten ytterst kan ses som garant även för många av den kommunala sektorns åtaganden. Att det är kommuner som lånar till statlig infrastruktur i stället för staten ger vidare högre finansieringskostnader för den offentliga sektorn som helhet. När kommunerna står som finansiärer av statlig infrastruktur ger det dessutom undanträngningseffekter på nivå. Eftersom medfinansieringen i praktiken inte har varit frivillig innebär detta en risk för att dessa medel hade kunnat användas mer effektivt i kommunernas primära verksamhet. Medfinansieringen har vidare lett till en ökad riskexponering för staten i och med vitesklausulerna i avtalet. Detta leder till låsningar i framtida handlingsutrymme (som det innebär när staten har bundit sig att genomföra dessa projekt), vilket i sin tur riskerar att vara kostnadsdrivande och/eller leda till ineffektivt genomförande av åtgärdsplanen om prioriteringen av avtalets projekt förhindrar ett effektivt genomförande av andra projekt. 2008/09:TU2, rskr. 2008/09:145. 259De ursprungliga uppräknade till prisnivå (december). 260För att underlätta medfinansiering genomfördes förändringar i redovisningslagstiftningen, se kapitel 3. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR regionala medfinansiering har således lett till ökade risker och kostnader för både staten och den offentliga sektorn i stort. Det går inte att beräkna hur stora dessa kostnader är eller kommer att bli, men det kan konstateras att sådana kostnader inte föreligger när infrastrukturprojekt anslagsfinansieras. gör sammantaget bedömningen att positiva effekter med medfinansieringen inte kompenserar de negativa. Utöver vad som anförts ovan har medfinansieringen också inneburit olika behandling av lokala aktörer då staten endast krävt medfinansiering av några län trots att hela landet bedöms få nytta av . Att beskriver som det högst värderade statliga projektet och som en flaskhals för hela landets järnvägssystem understryker att projektet tillhör kärnan av den statliga infrastrukturen. Det är mening att den regionala medfinansieringen därför grumlar den grundläggande ansvarsfördelning som finns mellan offentliga aktörer på nationell respektive regional nivå (det vill säga staten finansierar och äger statlig infrastruktur, kommunerna äger och finansierar infrastruktur). Om staten bedömer att ett projekt är av stort nationellt intresse borde detta utgöra ett tillräckligt motiv till att finansiera hela projektet via anslag. I andra hand kan staten låta utreda möjligheten att få in medel genom en finansieringsform som inte bygger på förhandlingar eller på annat sätt bryter mot väl motiverade principer för styrningen av medel inom infrastruktursektorn. 9.2Citybanans regionala medfinansiering inte tillräckligt underbyggd och transparent 9.2.1Informationen till om regionala medfinansiering har inte varit transparent I infrastrukturpropositionen 2008 redovisade regeringen de åtgärder som staten åtar sig att genomföra i och med avtalet om regionala medfinansiering. Regeringen redovisar dock inte kostnaderna för dessa eller hur kostnaderna fördelar sig . Enligt beräkningar rör det sig om inklusive kostnaden för . Den totala kostnaden och hur framtida anslag intecknas i och med avtalet är information som enligt borde ha redovisats till i detta sammanhang. Regeringens förfarande går emot mot den grundläggande principen om att regering och myndigheter ska ha medgivande för att fatta beslut om åtaganden . De ansenliga beloppen, i form av stora projekt som staten åtar sig att genomföra, är ytterligare motiv till en redovisning av kostnaderna för statens åtagande för . anser vidare att benämningen medfinansiering av är missvisande för innebörden av avtalet. Förvisso bidrar de regionala parterna med till , men avtalet reglerar också genomförandet av ett antal andra större investeringar som beräknas kosta . 9.2.2Redovisning av medfinansieringsbidrag i offentlig sektor är missvisande, leder till bristande transparens och riskerar urholka förtroendet för de offentliga finanserna Den nya lagstiftningen ger kommuner möjlighet att redovisa bidrag till statlig infrastruktur som en tillgång, trots att tillgången endast rör sig om kommunens bidrag till staten. ser flera problem med den nya redovisningslagstiftningen. För det första ska kommunala bidrag till statlig infrastruktur, enligt god redovisningssed, inte redovisas som tillgång. redovisningsexpertisen i samband förslaget till ändring av lagstiftningen. antog dock en ny lag som medger sådant avsteg. konstaterar att möjligheten för kommuner att redovisa dessa bidrag som en tillgång innebär ett principiellt avsteg från hur god redovisningssed har definierats. Begreppet god redovisningssed får därmed en annan innebörd inom sektor än i andra sektorer, vilket är ett avsteg ifrån uttalande om att begreppet god redovisningssed inte har någon annan innebörd i den kommunala sektorn än den privata. konstaterar vidare att regeringen inte närmare har analyserat konsekvenserna av detta i form av bristande transparens och minskade möjligheter till rättvisande jämförelser mellan kommuner och mellan olika sektorer. För det andra innebär redovisningen att de faktiska kostnaderna som kommunerna får i och med medfinansieringen inte framgår. I balansräkningen redovisas kommunernas utbetalning för medfinansiering som en tillgång, trots att tillgången endast rör sig om kommunens bidrag till staten och detta enligt god redovisningssed inte räknas som en tillgång. Den nya lagstiftningen gör det möjligt för kommunerna att öka sina utgifter för medfinansiering utan att begränsas av det kommunala balanskravet. För det tredje har regeringen inte utrett konsekvenserna av den nya redovisningen vid sammanställningen av nationalräkenskaperna. Avsteget från redovisningspraxis gör att det krävs särskild hantering av medfinansieringsbidrag vid sammanställning av nationalräkenskaperna och ser därmed en risk för felaktig redovisning. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR redovisade kommuner och landsting bidrag på sammanlagt som tillgångar. konstaterar att problemen som anges ovan således är relativt begränsade . ser dock att lagstiftningen skapar incitament för skuldsättning, vilket innebär en risk för att problemen kan bli mer omfattande . Vidare anser det anmärkningsvärt att lagstiftningen, i strid med god redovisningssed, har anpassats för att kommunerna ska kunna öka sina utgifter utan att de faktiska kostnaderna av medfinansieringen framgår i gör sammantaget bedömningen att redovisning enligt den nya lagstiftningen är missvisande, leder till bristande transparens och riskerar att urholka förtroendet för de offentliga finanserna. kan vidare konstatera att regeringen inte har klargjort hur medfinansieringsbidrag bör redovisas i staten. För att följa regelverket bör använda periodiseringsmodellen, men detta skulle innebära praktiska problem vid sammanställningen av myndighetens redovisning. 9.2.3 Medfinansieringen av byggde inte på tillräckliga underlag Den regionala medfinansieringen av har varit godtycklig utifrån flera aspekter. För det första har de län som bjudits in till förhandlingarna inte valts utifrån någon väl motiverad princip, är av nationellt intresse och det finns fler län som får nytta av som inte bjöds in till förhandlingarna. För det andra har den finansieringsprincip som gällde för pendeltågsstationerna i varit vägledande för hur mycket de regionala parterna skulle betala för . Eftersom får någonting påtagligt, en tillgång i sitt eget geografiska område, verkar det ologiskt eller ad hoc -mässigt att tillämpa samma finansieringsgrad på de regionala medfinansiärerna (eftersom de inte får någon tillgång). undvika godtycklig behandling av lokala aktörer anser att staten bör utgå från en väl motiverad och genomarbetad princip för att bestämma geografisk avgränsning och bidragsnivå vid medfinansiering. gör bedömningen att underlagen till regionala medfinansiering är otillräckliga. Förutom bristfälligt underlag för att bestämma omfattningen av regionens bidrag samt godtycklighet vad gäller vilka län som bjöds in till förhandlingarna saknas analyser av hela paketets totala kostnader och nyttor. Det gjordes inte heller några riskanalyser vad gäller kostnadsökningar i de övriga åtaganden. 9.2.4Regeringen har endast motiverat förhandlingar om regional medfinansiering av men inte det slutliga åtgärdspaketet I uppdraget till förhandlingsmannen angav regeringen motiven till att inleda förhandlingar om regional medfinansiering av . I första hand angavs avsaknad av medel men även påvisade regionala nyttor. kom dock att utvecklas till en förhandling om flera projekt. Den slutliga utformningen av medfinansieringen, där regionerna ger medfinansiering till och staten åtar sig att genomföra samt ytterligare projekt i ett betydligt större paket, har inte motiverats av regeringen. I infrastrukturpropositionen angav regeringen visserligen vilka projekt som ingår i avtalet. Regeringen angav dock inga motiv till detta åtgärdspaket eller varför projekten i avtalet ska prioriteras framför andra projekt i åtgärdsplaneringen. 9.2.5Brister i regeringens motiv till regionala medfinansiering har lett till godtycklighet och försvagad styrning av infrastrukturplaneringen Regeringens motiv till regionala medfinansiering var ett finansieringsunderskott i projektet och påvisade regionala nyttor. ser flera problem med dessa motiv. Nyttorna av infrastrukturprojekt tillfaller i hög grad de regioner i landet som utbyggnaden närmast berör. Därmed gynnar infrastrukturprojekt i princip alltid någon region mer än någon annan till följd av investeringens geografiska placering. Att staten genom sina olika investeringar gynnar enskilda regioner ingår således per definition i det statliga ansvaret för infrastruktur. är statens uppgift att väga samman alla regionala perspektiv till ett enda samhällsekonomiskt helhetsperspektiv och utifrån detta besluta om vilka investeringar som ska genomföras. Att beskriver som det högst värderade statliga projektet och som en flaskhals för hela landets järnvägssystem understryker att projektet tillhör kärnan av den statliga infrastrukturen. Det saknas således motiv till att skattebetalarna i och ska betala delar av nationellt motiverad infrastruktur, bara för att regionerna skulle få viss nytta av investeringen. Mot bakgrund av resonemanget ovan är det naturligt att en medfinansiär vill ha något i utbyte mot att bidra till statlig infrastruktur. Regionen ansåg att nyttan av endast inte motiverade medfinansiering och i förhandlingen ställde regionen krav på motprestationer i form av andra infrastrukturprojekt. Detta har, som nämnts i föregående slutsats, lett till urholkandet av den mycket viktiga principen om samhällsekonomi som grund för prioriteringen av infrastrukturutbyggnader. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Vad gäller det så kallade finansieringsunderskottet av projektet anser att det inte rådde något sådant i detta fall, utan att staten valde att prioritera annat. Om bedömts som ett prioriterat projekt hade staten möjlighet att prioritera medel till projektet via anslag. Att man valde medfinansiering som kompletterande finansiering innebär enligt att staten har lagt över ansvaret för finansiering av statlig infrastruktur på regionen. Regeringen har inte motiverat varför det varit nödvändigt att frångå centrala principer för finansiering och planering av transportinfrastrukturen. Här avses för det första att regeringen inte motiverat varför det var nödvändigt att frångå principen om statligt ansvar för infrastrukturen. För det andra har regeringen inte motiverat avsteget från principen om att samhällsekonomi ska spela en viktig roll vid prioriteringen av infrastrukturutbyggnader. Bristen på hållbara motiv och riktlinjer har skapat godtycklighet som försvagar styrningen inom infrastruktursektorn och riskerar att sänka den samlade samhällsekonomiska nyttan av de statliga infrastrukturutbyggnaderna i landet. I en storstadsregion kan det finnas särskilda skäl för förhandlingar och bredare överenskommelser för att över huvud taget komma framåt i planering och utbyggnad av infrastruktur. bedömer dock inte att detta var en sådan situation, det förelåg ingen låsning mellan aktörerna som motiverade en bred överenskommelse om infrastrukturutbyggnad i . 9.2.6Ingen statlig aktör hade ett tydligt ansvar för att tillgodose allmänintresset i förhandlingarna konstaterar att ingen statlig aktör hade ett tydligt ansvar att tillgodose allmänintresset i förhandlingarna om regionala medfinansiering. Med allmänintresset avses här samhällsnytta och kostnadskontroll. De regionala medfinansiärerna hade önskemål som per definition skiljer sig från allmänintresset då dessa i en förhandling strävar efter att tillräkna sig så mycket investeringar som möjligt i sin region. Den statliga förhandlingsmannen utgick vidare från sitt uppdrag om att få till stånd ett avtal, det vill säga att få in ett tillskott av medel till statlig infrastruktur. Förhandlingsmannen hade dock inga övriga direktiv om hur avtalet skulle svara mot allmänintresset och hade därför stora friheter att ge de regionala parterna motprestationer. , den aktör som besatt kunskap om investeringsbehovet i hela landet, var ingen formell part i förhandlingen och utgick från att leverera efterfrågade underlag och arbetade inte särskilt för att bevaka allmänintresset i förhandlingen. avstämningar med förhandlingsmannen och var den som slutligen godkände På departementet gjorde man dock inga särskilda analyser av hur motiverade projekten var utan detta ansågs vara förhandlingsmannens ansvar. Förhandlingarna om regionala medfinansiering visar hur svårt det är att upprätthålla viktiga principer och kostnadskontroll vid förhandlingar i och med intressenternas krav på motprestationer för att lämna bidrag till den statliga infrastrukturen. gör bedömningen att det därför är viktigt, där förhandlingar är nödvändiga, att det finns en statlig aktör med ett tydligt ansvar för att tillgodose allmänintresset, vilket saknades i förhandlingen om . I de fall medfinansieringsförhandlingarna delegeras till bör regeringen se till att följer rekommendationer. Respektera den samhällsekonomiska prioriteringsgrunden vid planeringen av transportinfrastruktur har i den tidigare granskningen av medfinansiering av statlig infrastruktur konstaterat att det finns både för- och nackdelar med Fördelarna är ett visst tillskott till den statliga ramen och samordningsvinster när statlig och lokal nivå samarbetar om De största och viktigaste nackdelarna är att det är mycket svårt att öka statens intäkter med bibehållen prioriteringsgrund och frivillig medfinansiering. För att medfinansieringsförhandlingar ska kunna väntas ge något betydande tillskott till den statliga ramen krävs såsom man också gjorde i den senaste åtgärdsplaneringen att man frångår både principen om samhällsekonomisk lönsamhet som prioriteringsgrund och principen om att en investerings finansieringsform inte ska påverka prioriteringen. bedömde att det man uppnår med medfinansieringsförhandlingarna inte tillräckligt kompenserar för det man förlorar genom att frångå dessa principer. drar liknande slutsatser vad gäller det enskilda fallet ; gör sammantaget bedömningen att positiva effekter med medfinansieringen inte kompenserar de negativa. anser att dessa två välförankrade och välmotiverade principer vad gäller samhällsekonomisk prioriteringsgrund ger de bästa förutsättningarna för att nå högsta effektivitet i de av statens medel som är avsatta för infrastruktur. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Om förhandlingar om medfinansiering bedöms nödvändiga bör detta redovisas transparent, riktlinjer utvecklas samt hållbara motiv anges som hanterar avstegen från viktiga principer kan se särskilda skäl för förhandlingar och uppgörelser i storstadsregioner eftersom detta kan krävas för att över huvud taget komma framåt i planering och utbyggnad av infrastruktur. I de fall som särskilda skäl för medfinansiering föreligger bör man utveckla riktlinjer som väl motiverar omfattning och geografisk fördelning av det medfinansierade bidraget. Vidare bör förhandlingen redovisas transparent med avseende på motiv, kostnader och konsekvenser för den övriga infrastrukturplaneringen. Regeringen bör vidare särskilt motivera varför det i dessa fall är nödvändigt att frångå viktiga principer för finansiering och planering av transportinfrastrukturen. Här avses principen om statligt ansvar för infrastrukturen och principerna om att prioriteringsordningen inte ska påverkas av medfinansiering och att samhällsekonomi ska spela en viktig roll vid prioriteringen av infrastrukturutbyggnader. Regeringen bör vidare ange hur den nya situation som uppstår till följd av medfinansieringen ska hanteras. Ge en statlig aktör ett uttalat ansvar för att bevaka och balansera allmänintresset mot andra aktörers drivkrafter i förhandlingar om infrastruktur har i den tidigare granskningen av medfinansiering av statlig infrastruktur rekommenderat regeringen att se över hur allmänintresset, särskilt i form av krav på kostnadskontroll och hög samhällsekonomisk lönsamhet, kan stärkas i förhandlingar om infrastrukturinvesteringar. Mot bakgrund av föreliggande granskning anser vidare att vid förhandlingar om medfinansiering bör någon statlig aktör ges ett tydligt uppdrag och mandat att tillgodose allmänintresset i förhandlingarna i förhållande till de drivkrafter förhandlingens olika aktörer har. Informera om framtida kostnader för medfinansierade projekt I propositionen om ett nytt planeringssystem föreslås att regeringen bör fatta beslut om vilka åtgärder i nationell plan som får byggstarta de närmast följande tre åren. Regeringen skriver att eventuell alternativ finansiering bör framgå av beslutet samt att beslut och bedömningar med ekonomisk innebörd som avser dessa år ska överensstämma med de beslut fattat om statens budget och med den information regeringen gett i den senast lämnade budgetpropositionen. förhåller sig inte i denna granskning till regeringens förslag. bedömning är dock att bör få information om de ekonomiska åtaganden som regeringen och myndigheterna ingår i och med avtal om medfinansiering. Information om kostnader för medfinansierade projekt hade kunnat ges i form av ansökan om bemyndigande i linje med förslag. Utred konsekvenserna av medfinansiering i den offentliga redovisningen Regeringen bör utreda konsekvenserna av medfinansiering av statlig infrastruktur i den offentliga redovisningen. Regeringen bör särskilt klarlägga konsekvenserna av avsteget från god redovisningssed i den kommunala redovisningen som den nya lagstiftningen medger. Använd inte vitesklausuler i medfinansieringsavtal gör bedömningen att vitesklausuler eller andra villkor om ekonomisk ersättning är olämpliga i medfinansieringsavtal. I de fall medfinansiärerna vill säkerställa att staten uppfyller sin del av åtagandet kan staten överväga att låta medfinansiärernas bidrag villkoras utifrån detta. Praktiskt kan detta lösas genom att medfinansiering senareläggs samt att man i avtalet anger kontrollstationer där parternas åtaganden följs upp. ser skäl för att se över sin dokumentationshantering så att alla uppgifter och dokument som är av betydelse för ett ärende framgår och hålls ordnade. Denna rekommendation ska ses mot bakgrund av att det anses vara god förvaltningspraxis att dokumentera det som krävs för att följa ett ärendes gång och det som kan påverka ärendets utgång. Nödvändigheten av dokumentation har flera skäl, exempelvis att underlätta myndighetens interna arbete, att möjliggöra uppföljning, utvärdering och revision samt att bereda allmänheten insyn i myndighetens verksamhet i enlighet med offentlighetsprincipen. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Budgetlagen (2011:203). Förordning (2009:236) om en nationell plan för transportinfrastruktur. Kommunallagen (1991:900). Kungörelse (1974:152) om beslutad ny regeringsform. Lagen (1996:1059) om statsbudgeten. Lagen (1997:614) om redovisning. Lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. Lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter. Lagen (2010:428) om ändring i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter. Lagen (2010:1070) om ändring i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter. 1996/97:FiU15, rskr. 1996/97:281, 1996/97:282. 1998:39, Gula boken, 1998-06. 2008:11, medfinansiering av regionala infrastrukturprojekt, . Förslag till 2000/01:RR11, revisorers förslag angående Nya vägar till vägar och järnvägar?, bet. 2000/01:TU16, rskr. 2000/01:286. 1987/88:50, Om trafikpolitiken inför 1990-talet, bet. 1987/88:TU20, rskr. 1987/88:297. 2001/02:20, Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transportsystem, bet. 2001/02:TU2, rskr. 2001/02:126. 2007/08:1, Utgiftsområde 22 Kommunikationer, bet. 2007/08:TU1, rskr. 2007/08:85. 2008/09:35, Framtidens resor och transporter, bet. 2008/09:TU2, rskr. 2008/09:145. 2008/09:93, Mål för framtidens resor och transporter, bet. 2008/09:TU14, rskr. 2008/09:257. 2008/09:228, Redovisning av medfinansiering till statlig infrastruktur, bet. 2009/10:FiU15, rskr. 2009/10:58. 2010/2011:40, En reformerad budgetlag, bet. 2010/11:KU14, rskr. 2010/11:177, 2010/11:178. 2011/12:118, Planeringssystem för transportinfrastruktur. Redogörelse /80:JO1, Justitieombudsmännens ämbetsberättelse. Redogörelse /97:JO1, Justitieombudsmännens ämbetsberättelse. Redogörelse /06:JO1, Justitieombudsmännens ämbetsberättelse. Regeringens skrivelse 2010/11:79, för finanspolitiken. SOU 2002:11, Långsiktig utvecklingsstrategi för transportsystemet i StockholmMälardalsregionen, N 2001:02. SOU 2007:72, kompetens i utveckling, Fi 2006:04. SOU 2009:21, Redovisning av medfinansiering, Fi 2008:09. SOU 2009:31, Effektiva transporter och samhällsbyggande en ny struktur för sjö, luft, väg och järnväg, N 2008:06. SOU 2010:57, Effektivare planering av vägar och järnvägar, N 2009:03. SOU 2011:12, Medfinansiering av transportinfrastruktur utvärdering av förhandlingsarbetet jämte överväganden om brukaravgifter och lånevillkor, N 2010:09.