prop · GZ03158 · 2012-06-12 00:00:00 — Den nu aktuella sekretessbestämmelsens räckvidd innebär att den ska tillämpas av alla som ska följa regleringen i offentlighets- och sekretesslagen. Inte desto mindre tillämpas den i första hand av myndigheter som har till särskild uppgift att verka för naturvården, exempelvis Naturvårds- verket och länsstyrelserna. Det förhållandet att uttrycket utrotningshotad numera har en starkt begränsad innebörd i artskyddssammanhang och alltså endast i liten omfattning förekommer inom ramen för de natur- vårdande myndigheternas arbete talar för att sekretessbestämmelsens språkliga utformning behöver moderniseras. I rättstillämpningen har det förekommit att avgränsningen av vilka arter som ska anses utrotningshotade har gjorts med utgångspunkt i vilka arter som är hotade enligt rödlista (Kammarrätten i dom i mål nr 2408-09 och Kammarrätten i Göte- borgs dom i mål nr 8252-11). att en uppgift om havsörnsbons placeringar inte ansetts omfattas 20 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen eftersom havsörnen tiden för prövningen inte var hotad enligt rödlistan. Å andra sidan har även den motsatta bedömningen gjorts, nämligen att uppgift om place- ringen av ett havsörnsbo omfattats av sekretess trots att havsörnen i ett rödlisteperspektiv inte ansetts som hotad (Kammarrätten i dom i mål nr 3641-11). I överrätterna råder alltså delade meningar i fråga om hur uttrycket utrotningshotad ska tolkas. Detta talar också för att bestämmelsen bör ändras för att skapa förutsätt- ningar för en enhetlig och förutsebar rättstillämpning. Ur ett bevarandeperspektiv finns det risker med att knyta sekretessbe- dömningen till rödlistans uppgifter om hotade arter. kan nämligen medföra att sekretessbestämmelsen inte omfattar en upp- gift om en växt- eller djurart som är på väg att återhämta sig eller har återhämtat sig från tidigare nedgång. En sådan art betraktas nämligen inte som hotad i ett rödlistesammanhang (jfr Kammarrätten i dom i mål nr 2408-09). Inte desto mindre kan det i ett sådant fall trots detta finnas en tydlig hotbild mot arten som innebär att ett utlämnande av uppgifter om arten kan medföra att arten inte kan bibehållas i livskraftigt bestånd. Det finns därför ett behov av att kunna sekretessbelägga sådana uppgifter. Detta gäller inte minst arter som erfa- renhetsmässigt ofta utsätts för illegal jakt och andra störningar. sig ofta om arter som nyttjar samma områden och boplatser under flera Om kännedom om ett område eller boplats för en sådan art en gång har hamnat hos någon som inte respekterar behovet att skydda arten, är det stor risk att exempelvis föryngring eller häckning i området kan komma att ödeläggas upprepade gånger eller . hänsyn till de angivna domarna från kammarrätterna kan det konstateras att en tillämpning som innebär att sekretess gäller i sådana fall inte har ett otvetydigt stöd i den nuvarande lydelsen av sekretessbestämmelsen. Det är viktigt att föremålet för sekretess inte är alltför snävt avgränsat eftersom möjligheten att sekretessbelägga uppgifter också har betydelse för viljan hos enskilda att lämna uppgifter till myndigheterna om särskilt skyddsvärda djur- och växtarter. Risken för att uppgifter som finns hos myndigheterna lämnas ut, t.ex. för äggplundring och liknande verksam- het, har fått till följd att ideella organisationer och enskilda personer i vissa fall avstår från att lämna uppgifter till myndigheter om förekomsten av arter eftersom de inte känner sig förvissade om att uppgifterna kan Den information som enskilda lämnar är en för- utsättning för det bevarandearbete som bedrivs av myndigheterna. följd av att myndigheterna inte får tillgång till information är att de vid Prop. 2011/12:158 exempelvis en tillståndsprövning inte kan ta rätt hänsyn till de arter som behöver sådan hänsyn. Med hänsyn till det anförda finns det skäl att ändra bestämmelsen om sekretess till skydd för djur- eller växtarter. Detta gäller i första hand frågan om föremålet för sekretess. Arter som behöver skydd Som framgått används uttrycket utrotningshotad numera sällan i artskyddssammanhang. Uttrycket bör därför inte vara avgörande för vilka uppgifter hos myndigheterna som är offentliga respektive sekretessbelagda. Uttrycket bör utmönstras ur lagtexten och ersättas med ett annat mer ändamålsenligt uttryck för att beskriva vilka uppgifter som omfattas av sekretess enligt 20 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen. Som också framgått kan det, trots att en art inte är hotad i rödlistesammanhang, ändå finnas en hotbild mot arten som innebär att ett utlämnande av uppgifter riskerar att arten inte kan bibehållas i ett livskraftigt bestånd. Det är således inte heller lämpligt att definiera föremålet för sekretess genom att använda uttrycket hotad. I stället bör formuleringen i behov av skydd användas. Svensk vindenergi har uttryckt en farhåga om att det kommer dröja innan en sådan ny bestämmelse blivit uttolkad i praxis. Flera remissinstanser har vidare påpekat att innebörden av formuleringen behöver förtydligas. Det finns därför anledning att precisera uttrycket. De typsituationer som nämns nedan får ses som en exemplifiering av formuleringens innebörd. När det gäller avgränsningen av föremålet för sekretess är det viktigt att de situationer som avsågs när den nuvarande sekretessregleringen infördes träffas av bestämmelsen även i dess ändrade lydelse. Sekretess bör alltså gälla för vissa uppgifter avseende en art vars återväxt kan upphöra om inte arten skyddas eller en art vars fortbestånd inte är säkerställd på utan är på tillbakagång i fråga om antal eller geografisk utbredning och som därför behöver skyddas. Även vissa uppgifter om en art som inte är på tillbakagång, men som förekommer i så få exemplar att den riskerar att försvinna, bör omfattas av sekretess. Bestämmelsen bör också omfatta uppgifter om sådana arter som är på väg att återhämta sig eller har återhämtat sig efter en nedgång men vars status kan försämras om en uppgift lämnas ut. De arter som främst avses i detta sammanhang är de som förekommer i få exemplar eller av annat skäl är störningskänsliga eller riskerar att drabbas av förföljelse. Flera av de arterna behöver många exemplar av arten lokalt för att reproduktion ska komma i gång. Många arter som är i behov av skydd har dessutom låg reproduktionsframgång. Vissa har också en lång generationstid, dvs. individerna blir förhållandevis gamla innan de börjar reproducera sig. Tillsammans med att arterna får få avkommor och inte reproducerar sig , kan exempelvis en illegal jakt eller insamling ödelägga en betydande del av svenska bestånd. Även tätare populationer inom en region av arter som i ett nationellt perspektiv är känsliga kan vara i behov av skydd. Intresse att bevara en art i ett livskraftigt bestånd Det finns ett intresse av att bevara alla arter som är naturligt hemma- Naturligt hemmahörande arter är sådana som före- kommer naturligt i , men även arter som kommer till ge- nom naturlig invandring eller genom återetablering. Vissa arter som inte hör hemma naturligt i kan om de intro- duceras i landet uppträda invasionsartat. Dessa arter brukar kallas invasi- va främmande arter och kan orsaka ekonomiska problem för samhället, näringar och enskilda. Några kan skada människans hälsa. biologiska mångfalden påverkas negativt. För sådana arter finns inget bevarandeintresse i landet. Invasiva främmande arter bedöms i dagsläget vara ett av de stora hoten mot den biologiska mångfalden på Även om en population av en invasiv art skulle minska kraf- tigt, t.ex. på grund av jakt, kan det alltså vara så att det inte finns något intresse av att skydda arten eftersom det inte finns något intresse av att bevara arten inom landet. Mot denna bakgrund bör föremålet för sekretessen vara djur- eller växtarter som är i behov av skydd och som det finns ett intresse av att be- vara i ett livskraftigt bestånd. Kungsörn har påpekat kan vissa arter som är i behov av skydd ha sitt huvudsakliga förekomstområde utanför , men ha tillfälliga Vid dessa etableringar betraktas arterna som natur- ligt hemmahörande i och bör omfattas av sekretessbestämmel- i län och har efterfrågat ett tydliggörande om sekretess av djur och växter även omfattar exempelvis svampar, som naturvetenskapligt inte är en djur- eller växtart. stämmelsen synes ha tillämpats har svampar och symbiotiska livsformer som exempelvis lavar samt genetiskt särpräglade populationer och under- arter ansetts ingå i uttrycket djur- och växtarter. Någon vägledning av ut- trycket djur- eller växtart finns däremot inte i rättspraxis. stämmelsen är inte tänkt att innebära någon skillnad jämfört med tidigare tolkning i detta avseende. Beroende på vilken slags djur- eller växtart som det är fråga om varie- rar antalet individer som behövs för att arten ska bedömas som livskraf- Möjligheterna för en art att vara livskraftig är givetvis också starkt avhängigt vilka yttre livsbetingelser som råder för arten i fråga. svårt att ange hur många exemplar av en art som behövs för att en art ska vara livskraftig och dess långsiktiga överlevnad inte ska vara hotad. nerellt är det dock klart att ju färre individer det finns, desto större är risken för utdöende eller ökande inavel, dvs. minskad genetisk variation. Minsta antal som kan accepteras för att en art ska kunna sägas vara livs- kraftig måste därför alltid bedömas utifrån varje enskild art och de aktu- Det får anses gälla ett starkt insynsintresse avseende uppgifter om olika djur- och växtarter. Med hänsyn härtill finns det inte anledning att föreslå en annan typ av skaderekvisit än det som redan gäller. även i fortsättningen råda en presumtion för offentlighet genom att be- stämmelsen är utformad med ett rakt skaderekvisit. Till följd av det änd- Prop. 2011/12:158 rade föremålet för sekretessen bör dock även skaderekvisitets utformning ändras så att det korresponderar med föremålet. Sekretess bör således gälla för uppgift om en djur- eller växtart som är i behov av skydd och som det finns ett intresse av att bevara i ett livskraftigt bestånd, om det kan antas att ett sådant bevarande av arten inom landet eller del av landet motverkas om uppgiften röjs. Sekretesstiden samt rätten att meddela och Regeringens bedömning: Någon begränsning av sekretesstiden för uppgifter i allmänna handlingar ska inte införas. Inte heller ska någon begränsning av rätten att meddela och offentliggöra uppgifter göras. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna har inga invändningar mot bedömningen. Skälen för regeringens bedömning I allmänhet innehåller sekretessbestämmelserna i offentlighets- och sek- retesslagen en begränsning av tiden för sekretess för uppgifter som före- kommer i allmänna handlingar. Sekretesstiden i olika sekretessbestäm- melser varierar beroende på vilken typ av uppgift det är fråga om. undantagsvis förekommer sekretessbestämmelser som helt saknar en be- gränsning av sekretessen . När så är fallet förklaras detta i de flesta fall med att det använda skaderekvisitet så klart anger den tidpunkt vid vilken sekretessen upphör att ytterligare begränsning är obehövlig (prop. 1979/80:2, Del A, s. 87 f.). Enligt den nuvarande regleringen gäller ingen begränsning av sek- Sekretessen gäller dock endast om ett röjande av uppgifterna kan antas motverka strävanden att bevara en art inom landet eller del där- Enligt de föreslagna förändringarna av sekretessbestämmelsen kom- mer ett hinder för utlämnande av uppgifter att gälla endast om utlämnan- det kan antas motverka ett bevarande av en art i livskraftigt bestånd. ett motsvarande sätt som enligt gällande rätt kommer det således att till- räckligt klart framgå redan av skaderekvisitet sekre- tessen upphör att gälla. Det bör därför inte göras någon ändring av reg- leringen i detta avseende. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter Som nämnts i avsnitt 4.2.2 innebär sekretess såväl handlingssekretess Den rätt att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 1 och 2 §§ yttran- defrihetsgrundlagen har som huvudregel företräde framför tystnads- Nämnda rätt har dock aldrig företräde framför handlingssekre- tessen (7 kap. 3 § första stycket 2 och 5 § tryckfrihetsförordningen och 5 kap. 1 § första stycket och 3 § 2 yttrandefrihetsgrundlagen). Det kan Prop. 2011/12:158 således vara tillåtet att t.ex. muntligen lämna en uppgift till en journalist eller att själv publicera uppgiften. Med stöd av rätten att meddela och offentliggöra uppgiften är det dock aldrig tillåtet att exempelvis lämna den allmänna handling varav den sekretessbelagda uppgiften framgår till en journalist eller själv publicera handlingen. I ett antal fall har vidare även bestämmelser om tystnadsplikt företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. I dessa fall är således rätten att meddela och offentliggöra uppgifter helt inskränkt. Vissa av dessa situationer är reglerade direkt i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Där anges också att det inte är tillåtet att med stöd av rätten att meddela och offentliggöra uppgifter uppsåtligen åsidosätta en tystnadsplikt i de fall som anges i en särskild lag. Den särskilda lag som avses är offentlighets- och sekretesslagen (se 13 kap., slutet av varje kapitel i lagens fjärde, femte och sjätte avdelningar samt lagens sjunde avdelning). Meddelarfriheten har sin grund i att de vanliga sekretessbestämmelserna ger uttryck för ganska allmänna avvägningar mellan insyns- och sekretessintressena på de berörda områdena (prop. 1979/80:2, Del A, s. 104). Det finns således större anledning att överväga undantag från meddelarprincipen i fråga om sekretessregler utan skaderekvisit och sådana som gäller med ett omvänt skaderekvisit än i andra fall (samma prop. s. 111). Det saknas enligt gällande rätt bestämmelser i 20 kap. offentlighets- och sekretesslagen som inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Med hänsyn till detta och mot bakgrund av att bestämmelsen även i fortsättningen bör gälla med ett rakt skaderekvisit bör ingen ändring göras i detta avseende. 7 hänvisningar till fågeldirektivet Regeringens förslag: hänvisningar till EU:s fågeldirektiv ska uppdateras så att hänvisningarna görs till det kodifierade direktivet 2009/147/EG om bevarande av vilda fåglar. Hänvisningen till EU:s art- och habitatdirektiv ska också uppdateras. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna har inga invändningar mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Rådets direktiv /409/EEG av om bevarande av vilda fåglar har ändrats på ett väsentligt sätt. För att skapa klarhet och överskådlighet har det direktivet omarbetats (kodifierats) och fått en ny beteckning. Hänvisningarna till direktivet i 7 kap. 27 och 28 §§ bör därför ändras så att hänvisningarna görs till det kodifierade direktivet, dvs. och rådets direktiv /147/EG av om bevarande av vilda fåglar. I 7 kap. 27 § uppdateras vidare hänvisningen till direktivet 92/43/EEG med en upplysning om senaste ändring. Regeringens förslag: Ändringarna ska träda i kraft . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: har anfört att ikraftträdandet I övrigt har remissinstanserna inte haft synpunkter på ikraftträdandet. Skälen för regeringens förslag: De föreslagna ändringarna är angelägna och föreslås därför träda i kraft så fort det går, vilket är . Den föreslagna ändringen av offentlighets- och sekretesslagen innebär att det blir tydligare vad som omfattas av sekretessbestämmelsen och i vilka fall den ska tillämpas. Det arbete som bedrivs med att bevara arter kommer därigenom att underlättas och miljöskyddet att stärkas. Om inte förslaget genomförs riskerar de arter som är på väg att återhämta sig eller har återhämtat sig från tidigare nedgång att utsättas för hot på nytt. Bestämmelsen är tillämplig hos åtskilliga myndigheter som har till uppgift att ta hänsyn till naturvårdens intressen eller att främja kunskapen rörande djur- och växtlivet. Förslaget innebär att området för sekretess utvidgas något, vilket kan innebära att något fler ärenden aktualiseras hos myndigheter och domstolar. Dessa får dock till sitt antal antas vara förhållandevis få varför dessa bör kunna hanteras inom ramen för befintliga resurser. Förslaget bedöms därför inte ha några statsfinansiella konsekvenser. Genom en tydligare reglering av sekretessbestämmelsen kommer myndigheternas handläggning att underlättas. Tydliga bestämmelser ger också förutsättningar för en enhetlig tillämpning. En tydligare reglering innebär också att prövningen blir mer förutsägbar. Förslaget får inga effekter av betydelse för företagen och påverkar inte företagens administrativa kostnader. Sekretess till skydd för djur- och växtlivet är inom EU reglerat i miljöinformationsdirektivet och Århusförordningen. Den föreslagna regleringen överensstämmer med den reglering EU har och går inte utöver de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen. Något behov av speciella informationsinsatser finns inte. 10.1Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) 20 kap. 1 § I paragrafen anges i vilka fall uppgifter om en djur- eller växtart omfattas av sekretess. Föremålet för sekretessen är djur- eller växtarter som är i behov av skydd och som det finns ett intresse av att bevara i livskraftiga bestånd. Med djur- eller växtarter som är i behov av skydd avses dels de arter som exemplifieras som utrotningshotade i förarbetena till den nuvarande lydelsen (prop. 1979/80:2, Del A, s. 292), dels de arter som är på väg att återhämta sig eller har återhämtat sig från tidigare nedgång om en försämring av status skulle kunna bli följden av att en uppgift om den lämnas ut, se exempel på arter som avses i avsnitt 5. Dessa exempel är inte uttömmande, utan en bedömning av om en art är i behov av skydd måste göras med utgångspunkt i de betingelser som gäller för den aktuella arten. Bestämmelsen omfattar vidare endast de arter som det finns ett naturvårdsintresse av att bevara långsiktigt och i livskraftiga bestånd. Vad som avses med ett livskraftigt bestånd är olika beroende på art och måste bedömas i det enskilda fallet. För invasiva främmande arter saknas normalt ett sådant intresse. Bestämmelsen är utformad med ett rakt skaderekvisit vilket innebär att det råder en presumtion för att uppgifterna är offentliga. Skadebedömningen ska vid tillämpning av ett sådant rekvisit i huvudsak kunna göras med utgångspunkt i själva uppgiften. Det innebär att sekretessfrågan i första hand inte behöver knytas till en skadebedömning i det enskilda fallet. Avgörande är i stället om uppgiften som sådan är av den arten att ett utlämnande typiskt sett kan vara ägnat att medföra skada för det intresse som ska skyddas genom bestämmelsen (prop. 1979/80:2, Del A, s. 80). Beträffande djurarter i behov av skydd kan t.ex. uppgifter om parnings-, bo- och häckningsplatser och liknade typiskt sett anses vara känsliga. Uppgifterna kan vara känsliga att lämna ut även om beståndet för ett utlämnande är jämförelsevis stort eller hotbilden vid tillfället bedöms som förhållandevis liten eftersom sådana situationer kan ändras, medan parnings-, bo- och häckningsplatser ofta är samma. På motsvarande sätt kan beträffande växtarter uppgifter om växtplatser för en viss art vara sådana att de typiskt sett är ägnade att medföra skada om de lämnas ut. För att en art ska kunna ha eller uppnå ett bestånd som är livskraftigt även på lång sikt kan dessutom uppgifter om var arten tidigare förekommit och lämpliga livsmiljöer som inte utnyttjas också behöva beläggas med sekretess. Med hänsyn till skaderekvisitets utformning är sekretessen för uppgift i allmän handling inte begränsad i tiden. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter begränsas inte av den tystnadsplikt som följer av bestämmelsen. 10.2Förslaget till lag om ändring i 7 kap. 27 § I första stycket ersätts hänvisningen i punkten 1 till rådets direktiv /409/EEG av om bevarande av vilda fåglar med en hänvisning till och rådets direktiv /147/EG av om bevarande av vilda fåglar. I punkten 2 uppdateras hänvisningen till direktivet 92/43/EEG med en upplysning om senaste ändring. Ändringarna i andra och tredje styckena är endast språkliga. 7 kap. 28 § I första stycket ersätts hänvisningen till direktiv /409/EEG med en hänvisning till direktiv /147/EG. Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Härigenom föreskrivs att 20 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska ha följande lydelse. Sekretess gäller för uppgift om utrotningshotad djur- eller växtart, om det kan antas att strävanden att bevara arten inom landet eller del därav motverkas om uppgiften röjs. Sekretess gäller för uppgift om en djur- eller växtart som är i behov av skydd och som det finns ett intresse av att bevara i ett livskraftigt bestånd, om det kan antas att ett sådant bevarande av arten inom landet eller del därav motverkas om uppgiften röjs. Denna lag träder i kraft . 2011/12:158 Bilaga 1 Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs att 7 kap. 27 och 28 §§ ska ha följande lydelse. över naturområden som bör bere- över naturområden som bör skyd- das skydd eller har beretts skydd das eller är skyddat 1. som särskilt enligt rådets direktiv /409/EEG direktiv /147/EG av vilda fåglar, senast ändrat gen- om direktiv /49/EG, ande av vilda fåglar6, 2. som särskilt bevarandeområde 2. som särskilt bevarandeområde 92/43/EEG 92/43/EEG av livsmiljöer samt vilda djur och av livsmiljöer samt vilda djur och växter, senast ändrat genom direk- 97/62/EG, eller tiv 2006/105/EG7, eller 3. enligt internationella åtaganden eller nationella mål om skydd för Av förteckningen skall det fram- Av förteckningen ska det framgå gå vad som föranlett att området vad som föranlett att området har har tagits upp i förteckningen och tagits upp i förteckningen och en- enligt vilket direktiv, internatio- ligt vilket direktiv, internationellt nellt åtagande eller nationellt mål åtagande eller nationellt mål som som förtecknandet har skett. förtecknandet har skett. Ett område som tagits upp i för- Ett område som tagits upp i för- teckningen skall prioriteras i det teckningen ska prioriteras i det 5Senaste lydelse 2001:437. 6EUT L 20, 26.1.2010, s. 7 (Celex 32009L0147). 7EUT L 363, 20.12.2006, s. 368 (Celex 32006L0105). Regeringen får förklara ett natur- Regeringen får förklara ett natur- område som särskilt skyddsområ- område som särskilt skyddsområ- de, om området enligt direktiv de, om området enligt direktiv 79/409/EEG är särskilt betydelse- 2009/147/EG är särskilt betydelse- fullt för skyddet av vilda fåglar. fullt för skyddet av vilda fåglar. Ett område som enligt artikel 4.4 Ett område som enligt artikel 4.4 i direktiv /43/EEG om bevar- i direktiv /43/EEG om bevaran- ande av livsmiljöer samt vilda djur de av livsmiljöer samt vilda djur och växter har valts ut som ett och växter har valts ut som ett om- område av intresse för gemenskap- råde av intresse för gemenskapen en skall av regeringen förklaras ska av regeringen förklaras som som särskilt bevarandeområde. Regeringen får efter samråd med kommissionen upphäva en förklaring enligt första eller andra stycket, om områdets naturvärden inte längre motiverar en sådan förklaring. Denna lag träder i kraft . 8 Senaste lydelse 2011:322. Justitiekanslern, , Kammarrätten i , , Mark- och miljödomstolen, i , i län, i , i , i , , Havs- och vattenmyndigheten, , , Kommuner och Landsting, kommun, , kommun, , , , Artdatabanken, , Världsnaturfonden WWF, Svenska botaniska föreningen, ornitologiska förening, entomologiska förening, , Kungsörn , , vindenergi, , , TV4- gruppen Utdrag ur protokoll vid sammanträde Närvarande: F.d. justitieråden och samt justitierådet . Sekretessen för djur- och växtarter Enligt en lagrådsremiss () har regeringen beslutat att inhämta Lagrådets yttrande över förslag till 1.lag om ändring i , 2.lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).