prop · H0035 · 2012-09-21 00:00:00 — () genomförde en undersökning, Regelbarometern 2011, som riktades till ca 600 företag med frågor om regeringens arbete med regelförenkling.39 Sammanfattningsvis ansåg av de tillfrågade företagen att det är mycket viktigt att regeringen förenklar för företagen. Över hälften () anser att sänkta regelkostnader har mycket eller ganska stor betydelse för att det ska gå bra för företaget . På frågan om det blivit enklare eller krångligare regler svarade att det blivit enklare medan ansåg att det blivit krångligare. De esta () upplever inte att det har blivit någon förändring alls . När företagen ck frågan om vilket regelområde de upplevde som det största hindret för tillväxt kom skatte- och momsregler på första plats följt av arbetsrätt, arbetsmiljöregler och specika branschregler. genomförde sin återkommande undersökning: Företagens villkor och verklighet 2011.40 Det är en enkätundersökning där 19 000 små och medelstora företag har svarat på frågor om vilka möjligheter och svårigheter de upplever i sin vardag och vad de tror om sin framtid. av många resultat från enkäten är att företagen fortfarande pekar ut lagar och regler som ett relativt stort tillväxthinder. som anger det som ett stort tillväxthinder har dock minskat från då undersökningen genomfördes senast. Företag med 1049 anställda anser i störst utsträckning att regelbördan är ett hinder för tillväxten. konstaterar i studien att lagar och regler är ett relativt stort tillväxthinder som man konstaterar att det är ett av fyra tillväxthinder som kan åtgärdas genom politiska beslut. genomförde Företagarna en webbaserad enkät som besvarades av 1 360 företagare. Av dem som svarade på enkäten uppgav att regelbördan är mycket eller ganska omfattande. En majoritet () av företagen ansåg att regelbördan varit oförändrad medan ansåg att den ökat . Även i denna enkät tillfrågades företagen om vilket regelområde de anser viktigast att förenkla. På första respektive andra plats kom arbetsmarknadsregler och skatteregler.41 39Regelbarometern 2011 Företagens syn på regeringens regelförenklingsarbete. 40Tillväxtmöjligheter och tillväxthinder för svenska små och medelstora företag. , 2011 (Info 0359). 41Småföretagens regel-värk med Irritationstoppen 2010. Företagarna, 2010. granskar: offentliga finanser 4.7.1Få företag anser att regelbördan lättat När företagen ck göra en samlad bedömning av hur de anser att regelbördan utvecklats svarade att reglerna blivit enklare medan svarade att reglerna i stället blivit svårare. Av de stora företagen var det över hälften () som ansåg att reglerna blivit svårare. 4.7.2Administrativa kostnader endast en del av problemet En majoritet av företagen anger andra typer av kostnader än de administrativa som mest betungande. För regeringens regelförenklingsarbete utgör de allra minsta företagen en viktig målgrupp. Ett intressant resultat blir därför att administrativa kostnader anges som mest betungande av en större andel stora företag än små företag (företag med färre än tio anställda). Att hitta information och hålla sig uppdaterad om vilka regler som påverkar företaget är det område som de små företagen upplever som mest betungande (). Denna typ av kostnader räknas dock inte som administrativa kostnader och ingår således inte i regeringens mätningar. Många myndigheter har utvecklat elektroniska tjänster med det uttryckliga syftet att förenkla för företagen. Enkätresultaten visar att av de små företagen inte använder e-tjänster av olika skäl. 4.7.3Redovisning och bokföring mest betungande Redovisning och bokföring är de mest betungande regelområdena för företagen. En större andel små företag än stora företag anger detta regelområde som mest betungande. Skatte- och momsregler anses också som betungande av många. Detta regelområde ck näst est svar. De stora företagen anger regler om arbetsrätt och arbetsmiljö som mest betungande i större utsträckning än vad de små företagen gör. Enkätresultatet ger viss indikation om att regelbördan lättat inom regelområdena redovisning och bokföring samt skatte- och momsregler. Något er småföretag än stora företag anger att reglerna inom dessa områden blivit enklare. Drygt hälften av företagen har dock angivit att regelbördan är oförändrad. 4.7.4 En tredjedel av småföretagen har dålig kunskap om regler En tredjedel av småföretagen anger att de har ganska eller mycket dåliga kunskaper om det regelverk som reglerar deras verksamhet och att de har dålig kunskap om var de kan hitta information om ändringar i regler som påverkar deras företag. Små företag anlitar också i högre utsträckning än stora företag extern hjälp med redovisnings- och skattefrågor. granskar: offentliga finanser 5Granskning av regeringens genomförande Som vi redogjort för i kapitel 3 har regeringens regelförenklingsarbete dels handlat om att förbättra utformningen av ny lagstiftning, dels att se över det bentliga regelverket.42 I detta kapitel redogör vi närmare för hur de olika delarna i förenklingsarbetet har utformats och analyserar vilka förutsättningar de har att bidra till det övergripande målet om en märkbar positiv förändring i företagens vardag. 5.1Regeringens val av delmål och mätmetod 5.1.1Mätningarna utgår från företagens administrativa kostnader Regeringen har valt att inte följa upp det övergripande målet för regelförenklingsarbetet utan enbart mäta utvecklingen av företagens administrativa kostnader. Med administrativa kostnader avses de kostnader ett företag har för att upprätta, lagra eller överföra uppgifter till följd av statliga regler. De administrativa kostnaderna täcker endast en delmängd av de direkta kostnader som företagen har för att leva upp till kraven i olika regelverk. Till exempel ingår inte de kostnader som i kapitel 2 kallas för åtgärdskostnader43 i regeringens mätningar. Exempel på kostnader som utelämnas är kostnader för investeringar i anläggningar och system och kostnader för anpassning av produkter och tjänster. Inte heller ingår den tid och de kostnader företagen har för att hitta information om och hålla sig uppdaterad om de regler som påverkar företaget. Att företagens administrativa kostnader endast är en delmängd av företagens direkta kostnader för att uppfylla kraven i olika regelverk framgår också av enkätundersökning. Enkätresultaten visar att endast två av fem företag anser att de administrativa kostnaderna är den mest betungande delen av regelbördan. 42Se bl.a. Regelförenklingsarbetet 20062010 (skr. 2009/10:226) och Regelförenklingsarbetet 2008/09:206). 43En modell för hur olika typer av kostnader kan klassiceras nns i kapitel 2, tabell 2. Regleringar kan också medföra indirekta kostnader på företags- och samhällsnivå. Inte heller denna typ av kostnader omfattas av den valda mätmetoden. 5.1.2Valet av målvariabel och dess betydelse för förenklingsarbetet Regeringen har motiverat valet att fokusera på de administrativa kostnaderna med att det nns en internationellt vedertagen metod för att mäta dessa.44 Regeringen beskriver också en eektkedja med start i minskade administrativa kostnader som via ökat företagande resulterar i ökad sysselsättning och tillväxt (minskat utanförskap och er i jobb).45 Ingen diskussion förs dock om varför just de administrativa kostnaderna ska prioriteras framför andra typer av kostnader som orsakas av regleringar. Mätningarna av de administrativa kostnaderna och målet att dessa ska minska har fått en mycket central roll för inriktningen av förenklingsarbetet och har medvetet använts för att driva på processen.46 En tanke med mätningarna är t.ex. att myndigheter och departement ska kunna använda mätningarna som underlag för arbetet med att identiera och prioritera regelförenklingar. Ytterligare ett exempel är att yttranden bygger på en granskning av administrativa kostnader, se avsnitt 5.4. 5.2Regeringens handlingsplan och samråd Regeringens metod för att uppnå förenklingar i den existerande regelstocken har varit regelförenklingsuppdrag till samtliga departement och ett stort antal myndigheter. gav regeringen departement och myndigheter regelförenklingsuppdrag vid fyra tillfällen. I regeringens uppdrag till departement och myndigheter betonades också behovet av samråd med näringslivet. Från våra intervjuer med myndigheter framgår att myndigheterna har arbetat med regelförenkling . Regeringens regelförenklingsuppdrag har inte förändrat verksamheten så mycket i sak, enligt myndigheterna hade det mesta av arbetet gjorts ändå. Förenklingsarbetet har dock inneburit ett ökat fokus på 44Regelförenklingsarbetet 20062010 (skr. 2009/10:226). 45Regelrådet ett råd för granskning av nya och ändrade regler som påverkar företagens regelbörda, s. 2 (dir. 2008:57). 46Näringsdepartementet, intervju . granskar: offentliga finanser frågorna och satt en viss press på arbetet. Man vänder på några er stenar, som en tjänsteman uttryckte det. När det gäller innehållet i förenklingsarbetet upplever era myndigheter att det i stor utsträckning handlat om ett tekniskt gnetande på myndighetsnivå. Det har t.ex. handlat om att förenkla blanketter och övriga förenklingar inom ramen för myndighetens föreskrifter. Däremot har de stora greppen, dvs. frågor om staten alls behöver styra en viss marknad eller i vilken utsträckning man ska styra över huvud taget, inte diskuterats. Flera av myndigheterna framhåller att den största bördan ligger i lagar och förordningar, vilka myndigheterna inte kan besluta om. Vid intervjuerna framfördes också att andra politiska mål ibland prioriteras framför regelförenkling. Återkopplingen från departementen till myndigheterna i regelförenklingsarbetet har varierat. I era fall har myndigheter skickat in förslag om ändringar i lagar och förordningar som sedan har blivit liggande på departementen länge och utan någon återkoppling om eventuella åtgärder. Det har framkommit väldigt olika bilder av hur samråden med företag och näringslivsorganisationer fungerat, och vilken roll de haft i De esta myndigheter har haft regelbundna kontakter med näringslivet med anledning av regelförenklingsarbetet. På en myndighet sa man dock att samråden inte är prioriterade eftersom ledningen prioriterar interna förslag. En myndighet menade att det egna departementet varit dåligt på samråd. Några myndigheter menar att samråden inte resulterat i så många nya förslag och att det lilla företaget ofta varit dåligt företrätt. De esta myndigheter ser inget problem med att samtliga departement och myndigheter har fått likalydande uppdrag att bidra till 25-procentsmålet. En myndighet menar dock att specika delmål på varje område hade ökat takten i förenklingsarbetet. Myndigheterna beskriver också att rapporteringen av regelförenklingsarbetet har tagit en hel del tid. Det går inte att enkelt sammanfatta regelförenklingsarbetet för de tre departement vi har intervjuat.47 Både uppnådda resultat och förhållningssätt skiljer sig relativt mycket åt mellan departementen. Det är dock tydligt att där det funnits en stark politisk prioritering av regelförenklingsfrågor har man också nått längre resultatmässigt, dvs. de administrativa kostnaderna har minskat mer på dessa områden. 47 Här avses inte såsom övergripande ansvarigt för regelförenklingsarbetet. Departementen bedömer att 25-procentsmålet har satt fokus på förenklingsfrågorna och skapat incitament att förenkla. lyfter departementen upp att det är många kostnader som inte ingår i de administrativa kostnaderna och att förenklingsförslagen inte alltid utgår från det företagen efterfrågar. På ett departement tog man upp exemplet att avreglering inte alltid innebär en förenkling eller kostnadsbesparing för företagen. När det gäller de regler som är frivilliga för företagen speglar inte alltid mätningarna av de administrativa kostnaderna valfriheten på ett bra sätt, enligt samma departement. Liksom myndigheterna anser departementen att många förenklingsförslag skulle ha genomförts i vilket fall som helst samt att det nns förändringar som inte syns i mätningarna. Departementen understryker att det framtida regelförenklingsarbetet bör ha en bred ansats och fokusera mindre på administrativa kostnader och mer på att underlätta i företagens vardag. Regeringen anser att genom införandet av konsekvensförordningen och genom ändringar i kommittéförordningen48 och nya riktlinjer för arbetet med konsekvensutredningar i Regeringskansliet49 ställs samma krav på innehållet i konsekvensutredningar i hela regelgivningskedjan.50 5.3.1Fortfarande olika krav på innehållet i konsekvensutredningar Genom att samma krav på innehåll och kvalitet gäller för alla regelgivare kan enligt regeringen synergieekter, transparens och likformighet uppnås. Det innebär också att en konsekvensutredning i senare led av lagstiftningskedjan kan bygga på tidigare upprättade konsekvensutredningar.51 Vid en jämförelse mellan konsekvensförordningen å ena sidan och kommittéförordningen och riktlinjer å andra sidan kan man konstatera att kraven på innehållet i en konsekvensutredning skiljer sig åt. De skrivningar som åternns i riktlinjer och i kommittéförordningen innebär en svagare reglering av innehållet i en konsekvensutredning än motsvarande skrivningar i konsekvensförordningen. 48Förordning (2008:269) om ändring i kommittéförordningen (1998:1474). 49Statssekreterarskrivelse med riktlinjer för arbetet med konsekvensutredningar i . (), 2008 (N2008/5954/MK). 50Regelförenklingsarbetet 20062010, s. 27 (skr. 2009/10:226). 51Regelförenklingsarbetet 20062010, s. 27 (skr. 2009/10:226). granskar: offentliga finanser Tabell 9 Krav på konsekvensutredning (KU) i regelgivningskedjan I 4 § framgår att innan en I 6 § framgår att en KU bl.a. ska innehålla eller allmänna råd, ska myn- utreda föreskrifternas eller de om vilka som berörs mässiga och andra konse- kvenser i den omfattning som behövs i det enskilda fallet och 7 § ska KU innehålla I 5 § framgår att en myndighet inte behöver genomföra en KU om man bedömer att det eller villkor i övrigt. 1 När det inom RK tas fram förslag till nya eller ändrade av en KU bör 6 och regler, ska det så tidigt som möjligt göras en KU som ska siga och andra konsekvenser ska utredas i den omfattning som behövs i det enskilda 2 Om det inte nns skäl att göra en konsekvensutredning, får en sådan utredning under- låtas, t.ex. om förslaget är av I 15 a § framgår att om ett I 15 a § står att till nya eller ändrade regler, ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på och andra konsekvenser anges I 16 § står att regeringen när- som nns i 6 och 7 mare anger i uppdraget vilka ska nnas i ett betänkande. Som framgår av tabell 8 ovan nns det tydliga krav på innehållet i myndigheternas konsekvensutredningar i konsekvensförordningen. I riktlinjer står det att 6 och 7 §§ konsekvensförordningen bör tjäna som vägledning vid utarbetandet av en konsekvensutredning. Enligt kommittéförordningen ska konsekvenserna anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som nns i 6 och 7 §§ Orden bör, vägledning och motsvarar indikerar dock lägre krav på konsekvensutredningarnas innehåll jämfört med de ska-krav som åternns i konsekvensförordningen. Vidare står det i 16 § kommittéförordningen att regeringen närmare ska ange vilka konsekvensbeskrivningar som ska nnas i ett betänkande. Det är oklart om 16 § innebär att de krav på innehållet i en konsekvensutredning som anges i 14, 15 och 15 a §§ kommittéförordningen gäller oavsett vad regeringen närmare anger, eller om det är regeringens instruktioner i det enskilda fallet som ytterst avgör vad som ska ingå i en konsekvensutredning. Regelverken ger inte heller något entydigt svar på i vilka fall en konsekvensutredning måste upprättas och när det nns godtagbara skäl att låta bli. I 5 § konsekvensförordningen står det t.ex. att en myndighet inte behöver genomföra en konsekvensutredning om man bedömer att det saknas skäl. Vad som kan utgöra ett godtagbart skäl anges inte. I konsekvensförordningen nns en uppföljningsparagraf (8 §) som innebär att myndigheterna ska följa upp konsekvenserna av sina föreskrifter och allmänna råd. Har de grundläggande förutsättningarna för regleringen ändrats ska den omprövas och en ny konsekvensutredning genomföras. Departementen ska också följa upp konsekvenserna av nya lagar och förordningar som respektive departement ansvarar för i enlighet med riktlinjerna för arbetet med konsekvensutredningar i (punkt 5). Teoretiskt skulle uppföljningsparagrafen kunna vara ett sätt att kontinuerligt utvärdera stocken av regler. Några av de aktörer som vi har intervjuat har pekat på betydelsen av paragrafen för att löpande pröva den bentliga regelstocken. Inte någon av de myndigheter vi har intervjuat använder uppföljningsparagrafen i Inte heller på departementen sker någon systematisk genomgång av lagar och förordningar. Både myndigheter och departement uppger att uppföljningar görs när man bedömer att det nns ett behov. uppgift är att granska om nya och ändrade regler som kan få ekonomiska eekter för företagen utformas så att de uppnår sitt syfte på ett enkelt sätt och till lägsta administrativa kostnad för berörda företag. I granskning ingår även att bedöma konsekvensutredningarnas Vid våra intervjuer har myndigheter, departement och näringsliv varit positiva till att rådet har inrättats. granskar: offentliga finanser 5.4.1Regelrådets verksamhet och resultat yttrar sig genom att tillstyrka eller avstyrka ett förslag. För ett tillstyrkande krävs att övertygats om att regelgivaren valt den från administrativ synpunkt lämpligaste lösningen.52 Om förslaget bedöms få begränsade eekter för företag lämnar ett kanslisvar. Ett kanslisvar kan också lämnas på grund av tidsbrist. Ett kanslisvar innebär att inte yttrar sig över remissen. inkom 421 förslag till varav yttrade sig över 171. Siror visar en liknande fördelning (tabell 10). Tabell 10 Antal remisser till avstyrkte av remitterade förslag. De esta avstyrkandena beror på att på grund av bristfälliga konsekvensutredningar inte har kunnat avgöra om de från administrativ synpunkt lämpligaste lösningarna har valts. Resultatet visar att andelen avstyrkta förslag sjunkit till , se tabell 11. Tabell 11 Yttranden från ska även bedöma konsekvensutredningarnas kvalitet. En konsekvensutredning kan vara godtagbar eller bristfällig. I konsekvensutredningen ska samtliga eekter för företagen belysas. När det gäller konsekvensutredningarnas kvalitet märks inga förbättringar sedan inrättades. Andelen bristfälliga konsekvensutredningar har legat . Andelen förslag där konsekvensutredningen helt saknas har dock minskat, se tabell 12. 52 , Årsrapport . Tabell 12 Kvaliteten i konsekvensutredningarna har på olika sätt försökt följa upp vilken eekt dess yttrande har för regelgivningsarbetet. En genomgång av remisser från visar att de författningsförslag som avstyrkt endast i några enstaka fall har ändrats. Däremot har konsekvensutredningarna i av förslagen ändrats till följd av avstyrkandet.53 Sedan inrättades 2008 har det uppstått frågor kring rådets mandat. Frågorna är av principiellt intresse. Tolkningar i den ena eller andra riktningen kan få konsekvenser för förutsättningar att bidra till en förbättrad regelgivning. Nya och ändrade regler Endast nya eller ändrade regler remitteras till , det bentliga regelverket granskas således inte. För att ge beslutsfattaren ett tillförlitligt underlag för sin regelgivning och för att minska antalet regler som aldrig föregåtts av en konsekvensutredning har det varit uppfattning att alla ekonomiska eekter ska beskrivas när det remitterade förslaget avser en ny författning, inte bara det som framstår som nytt i förhållande till tidigare reglering.54 Enligt nns det inte stöd i regelverket för att begränsa konsekvensutredningens omfattning bara därför att de nya regler som föreslås delvis överensstämmer med bentlig reglering. , som ansvarar för metodutveckling, rådgivning och utbildning i konsekvensutredningar gentemot myndigheter, delar inte uppfattning. det inget stöd för att regler som förblir materiellt oförändrade ska omfattas av konsekvensutredningen. menar också att kravet på att allt ska konsekvensutredas kan bli för arbetskrävande och skulle kunna leda till att myndigheterna drar sig för att ta fram förenklingsförslag. Enligt borde i stället uppföljningsparagrafen i konsekvensförordningen användas för de regler som inte är nya.55 Enligt vad som framgår av avsnitt 5.3.2 är 53Regelrådet, intervju . 54Regelrådet, Årsrapport . 55Tillväxtverket, intervju . granskar: offentliga finanser uppföljningsparagrafen tämligen okänd och används inte av de myndigheter vi har intervjuat. Då det blev tydligt att det inte fanns en samsyn mellan två centrala statliga aktörer frågade vi hur regelverket ska tolkas. I en intervju framhåller att det är en fråga om metodik och att utgångspunkten måste vara att hela författningen omfattas av granskning, med beaktande av den proportionalitetsprincip som nns i konsekvensförordningen.56 I ett tilläggsdirektiv har regeringen gjort vissa ändringar i uppdrag. Fokus för granskning är nu substantiella ändringar, se vidare under avsnitt 5.4.3. Regeringen har uttalat att granskning ska göras med utgångspunkt i regeringens mål att minska företagens administrativa kostnader.57 Vi har tidigare kunnat konstatera att de administrativa kostnaderna endast utgör en del av företagens totala kostnader till följd av statliga regler. ser inga problem med att yttranden avseende förslag till nya eller ändrade regler är begränsade till de administrativa kostnaderna. Eftersom övriga kostnader ska belysas i konsekvensutredningen nns de med i regeringens beslutsunderlag. är tillstyrkande respektive avstyrkande bara en förlängning av konsekvensutredningen. yttrande och bedömning av konsekvensutredningen ska ses som en helhet.58 Utvecklingen av resultat visar att rådets yttranden respektive rådets bedömning av konsekvensutredningen inte följs åt. Andelen tillstyrkta yttranden har ökat (tabell 11). Andelen bristfälliga konsekvensutredningar är däremot (tabell 12). Andelen tillstyrkta förslag som innehåller en bristfällig konsekvensutredning har således ökat , se tabell 13 nedan. Resultatet indikerar att regelgivarna har blivit bättre på att redogöra för om den enklaste lösningen valts och till lägsta administrativa kostnad för företagen. Däremot syns inte samma positiva utveckling i konsekvensutredningarna. Lite tillspetsat kan man säga att en del av konsekvensutredningen beskrivningen av företagens administrativa kostnader sannolikt har förbättrats medan beskrivningen av övriga eekter för företagen inte har förbättrats. 56Näringsdepartementet, intervju . 57Regelrådet ett råd för granskning av nya och ändrade regler som påverkar företagens regelbörda, s.3 (dir. 2008:57). 58Näringsdepartementet, intervju . Tabell 13 Andelen tillstyrkta yttranden med en bristfällig konsekvensutredning Varav med bristfällig KU Andel med bristfällig KU beslutade regeringen om ett tilläggsdirektiv för Regelrådet.59 Det nya direktivet innebär ett antal förändringar i mandat. Direktivet är dock otydligt på era punkter och det är svårt att bedöma vilka konsekvenser förändringarna kan komma att få. Vår granskning tar sin utgångspunkt i regelförenklingsarbetet . Regelförenklingsarbetet fortsätter dock, och ett nytt program som i stora delar bygger på det tidigare har tagits fram för perioden 20112014. Mot bakgrund av centrala roll i regelförenklingsarbetet nns det skäl att analysera några av förändringarna. ska utveckla sin rådgivande roll Av framgår att en viktigt uppgift för rådet är att granska förslag till nya och ändrade regler. Enligt vår mening markerar det faktum att kommer in sent i processen den granskande rollen. I tilläggsdirektivet förstärks rådgivande roll. Bland annat står det att ska i samband med yttranden där rådet avstyrkt en regel eller ansett konsekvensutredningen vara bristfällig lämna förslag på hur bristerna i en konsekvensutredning ska rättas till och om det bedöms möjligt även lämna förslag på hur regeln ska vara utformad.