prop · H00315 · 2012-10-10 00:00:00 — lämnade regeringen förslag till nytt planeringssystem för transportinfrastruktur.26 förhåller sig inte i denna granskning till regeringens förslag utan fokuserar på hur förhandlingarna om den regionala medfinansieringen av gick till, hur avtalet har utformats samt vilka resultat och konsekvenser som den regionala medfinansieringen av har lett till. När den regionala medfinansieringen av förhandlades var det som var sektorsansvarig myndighet på järnvägsområdet. har ersatts av , som också tagit över I rapporttexten används den benämning som var aktuell vid den gällande tidpunkten. Vid hänvisning till intervjuer anges i fotnoter dock konsekvent nu gällande myndighetsnamn. I de fall som fler myndigheter inom transportsektorn avses (innan bildades) benämns dessa trafikverken. Rapporten inleds med en beskrivning av de gällande planeringssystemen och infrastrukturens finansiering i . I kapitel 3 följer en redogörelse för regionala medfinansiering och de processer som ledde fram till förhandlingarna. Därefter följer fem analyskapitel. I kapitel 4 analyseras regionala medfinansiering utifrån principer som har uttalat ska gälla för infrastrukturplaneringen. I kapitel 5 fördjupas 2011/12:118. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR analysen från föregående kapitel 4. Kapitlet behandlar konsekvenserna av regionala medfinansiering i den nationella åtgärdsplanen 2010 2021. Vidare redovisas hur medfinansieringen antas påverka genomförande av projekten i åtgärdsplanen. I kapitel 6 analyseras regionala medfinansiering utifrån frågeställningen om denna främjar god hushållning med statliga medel. Kapitel 7 utgår från regeringens syften med medfinansiering. Här analyseras om regionala medfinansiering har gett de positiva effekter som regering och riksdag generellt förväntar sig av finansieringsformen. I kapitel 8 analyseras om redovisningen av regionala medfinansiering har varit transparent. Därefter redogörs för det underlag som låg till grund för medfinansieringen och de brister i underlaget som uppmärksammat under granskningen. I kapitel 9 drar slutsatser utifrån iakttagelser från de tidigare kapitlen och ett antal rekommendationer lämnas. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR I detta bakgrundskapitel redogörs för hur planering och finansiering av transportinfrastruktur historiskt sett har gått till. Inledningsvis beskrivs det statliga ansvaret för transportinfrastrukturen i och motiv för det statliga åtagandet. Därefter redogörs för processen för den ekonomiska planeringen av infrastrukturen och de principer om beslutsunderlag som har uttalat ska gälla för denna process. Därefter följer en redovisning av den senaste planeringsomgången och de problem med förseningar som infrastrukturplaneringen har dragits med. Vidare beskrivs den översyn som pågår inom området. Därpå följer ett avsnitt om finansiering av statlig infrastruktur. Till att börja med redovisas de principer som har uttalat angående finansiering av infrastruktur. Det finns olika sorters finansieringsformer av statlig infrastruktur där anslagsfinansiering är huvudprincipen. Av alternativa finansieringsformer behandlar denna granskning endast medfinansiering då regionala medfinansiering utgör en form av sådan medfinansiering. 2.1Staten har ansvaret för transportinfrastrukturen i Sverige27 Transportinfrastruktursystemet i består av vägnätet, järnvägsnätet, hamnar och farleder samt flygplatser. Till största delen är detta system en statlig angelägenhet men det finns även andra infrastrukturhållare. En stor del av vägnätet ägs exempelvis av kommunerna, då omkring en tredjedel av det allmänna vägnätet är kommunalt. På vägsidan finns också ett mycket stort antal enskilda vägar, en del med statsbidrag, andra utan. I princip kan vem som helst bygga en enskild väg, till skillnad mot från järnvägssidan där det inte alls är lika enkelt till följd av de strukturella, och regelverksmässiga, skillnader som finns mellan väg- och järnvägssystemen. Järnvägssystemet är därför huvudsakligen statligt ägt genom . Motiv för det statliga åtagandet Traditionellt sett har ett antal motiv för det statliga åtagandet för transportinfrastrukturen angetts. Ett sådant är att produktion av såväl infrastruktur som trafik har skalfördelar och karaktären av ett naturligt 27 Detta avsnitt är hämtat från (2011c) där hänvisning görs till (2010). Detta innebär att en vinstdrivande infrastrukturförvaltare kommer att sätta ett pris på nyttjandet av infrastrukturen som är för högt sett ur ett samhällsekonomiskt perspektiv, vilket leder till underutnyttjande av infrastrukturen. Infrastrukturen i sig har vidare karaktären av kollektiv nyttighet. En kollektiv nyttighet karakteriseras dels av att en individs konsumtion av en vara inte begränsar andra individers möjligheter till konsumtion av samma vara, dels av att det är svårt eller kostsamt att utestänga individer från konsumtion på grund av att de inte betalar. Denna typ av varor är således svåra att tillhandahålla i tillräcklig utsträckning på en marknad eftersom det är svårt att ta betalt. Nyttjandet av infrastrukturen ger också upphov till externa effekter, såväl positiva (exempelvis ökad tillgänglighet och i förlängningen ökad tillväxt) som negativa (exempelvis miljöeffekter). Förekomsten av externa effekter som inte avspeglas i marknadspriset gör att infrastrukturen under- eller överutnyttjas, det vill säga inte blir optimal ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Sammantaget anförs ovanstående som skäl för att en offentligt ägd och finansierad infrastruktur ger lägre priser för konsumenten, ett större utbud och ett mer optimalt utnyttjande av detta utbud än vad en marknadslösning skulle medföra. Till detta kommer också fördelningspolitiska motiv, att medborgare och företag i hela landet ska ha grundläggande tillgång till transporter. Planeringen inom transportområdet sker genom två parallella processer, den ekonomiska planeringen och den fysiska planeringen. I den ekonomiska, långsiktiga, planeringen bestäms hur stor andel av de allmänna medlen som staten avser att avsätta till infrastruktur i förhållande till andra utgiftsområden samt hur dessa ska fördelas mellan investeringar och underhåll. I den fysiska planeringen utreds de enskilda investeringarna från förstudie till färdigställd väg eller järnväg. Denna process tar och regleras i väglagen (1971:948) respektive lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. Det är främst den långsiktiga, ekonomiska, planeringen som berörs i denna granskning, därför redovisas endast denna mer utförligt. En kortfattad redogörelse för den fysiska planeringen för järnvägar och hur den förhåller sig till den ekonomiska planeringen återfinns i bilaga 1. Till skillnad från den fysiska planeringen är den ekonomiska planeringen inte reglerad i lag. Beskrivningen nedan gäller därför främst hur processen har gått till under de senaste planeringsomgångarna. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 2.2.1Processen för den ekonomiska planeringen Den långsiktiga planeringen av transportinfrastrukturen i genomförs i två steg. I ett första steg sker den så kallade inriktningsplaneringen och i ett andra steg den så kallade åtgärdsplaneringen. Inriktningsplaneringen tas fram som underlag till regeringens infrastrukturproposition och innehåller förslag till inriktning och ekonomiska ramar för den nationella planeringen för transportsystemet. Efter beslut om infrastrukturpropositionen inleds åtgärdsplaneringen. Regeringen ger då trafikverken och övriga planeringsorgan på regional nivå i uppdrag att ta fram förslag till åtgärdsplaner. Förutsättningarna i regeringens direktiv ges av tidigare beslut om övergripande mål och riktlinjer samt de finansiella ramarna. Åtgärdsplaneringen syftar därför till att ta fram konkreta planer för vad som ska byggas och när det ska byggas. mot den inriktning som beslutats i den föregående fasen och de gällande transportpolitiska målen samt säkerställa att de ingående åtgärderna är väl genomlysta, förankrade och prioriterade jämfört med andra åtgärder.28 Åtgärdsplaneringen resulterar i förslag till nationell plan som regeringen sedan fattar beslut om samt regionala planer (länsplaner) för vilka regeringen fastställer de ekonomiska ramarna. Prioriteringsgrunder och underlag till den ekonomiska planeringen Riksdag och regering har slagit fast att samhällsekonomiska analyser ska spela en viktig roll vid prioriteringen av infrastrukturinvesteringar samt att prioriteringen av åtgärder ska göras med hänsyn till den effekt de har på de transportpolitiska målen.29 har vidare uttalat att medfinansiering isolerat inte ska ha någon påverkan på prioriteringsordningen mellan de olika investeringsobjekten i åtgärdsplaneringen.30 Riksdag och regering har vid ett flertal tillfällen lyft fram betydelsen av tydliga och transparenta beslutsunderlag som visar på nyttor och kostnader för åtgärderna och hur de ska kunna prioriteras och motiveras i förhållande till andra möjliga åtgärder.31 anser också att samlade effektbedömningar bör genomföras. En samlad effektbedömning kompletterar, 2008/09:35. 29Se till exempel prop. 1987/88:50 bil. 1, bet. 1987/88:TU20, rskr. 1987/88:297 och prop. 2008/09:35, bet. 2008/09:TU2, rskr. 2008/09:145. 30Förslag till 2000/01:RR11, bet. 2000/01:TU16, rskr. 2000/01:286, bet. 2008/09:TU2. 31Se till exempel prop. 2001/02:20, bet. 2001/02:TU2, rskr. 2001/02:126 och prop. 2008/09:35, bet. 2008/09:TU2, rskr. 2008/09:145. och ger en vidare bild till, den samhällsekonomiska kalkylen och bör enligt utskottet ge en rättvisande bild av vad en åtgärd eller ett paket av åtgärder leder till, möjliggör sakliga jämförelser mellan olika alternativ, är öppen med sina förutsättningar och begränsningar, innehåller relevanta känslighetsanalyser och är tydligt och klart dokumenterad.32 2.2.2Den senaste ekonomiska planeringen för perioden 20102021 I den senaste inriktningsplaneringen föreslog regeringen att det övergripande målet för den svenska transportpolitiken skulle vara att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgare och näringsliv i hela landet. Det övergripande målet specificeras sedan i ett funktionsmål respektive ett hänsynsmål. Dessa anger att transportsystemet å ena sidan ska medverka till att alla medborgare ges grundläggande tillgänglighet till resor och transporter, å andra sidan att detta ska ske på ett sätt som främjar säkerhet, miljö och hälsa.33 Finansieringskällor och fördelning av medel i de fastställda åtgärdsplanerna Den senaste planeringsomgången resulterade i planer för perioden 20102021 och i dessa uppgår de statliga satsningarna på infrastrukturåtgärder till . Till detta kommer ytterligare medel i form av trängselskatter, vägavgifter, EU-medel och kommunala bidrag på omkring 65 miljarder kronor.34 Av de statliga satsningarna går cirka 217 miljarder till investeringar 184 till den nationella planen och 33 till de regionala planerna och resterade 200 miljarder går till drift- och underhållsåtgärder.35 2.2.3Förseningar och fördyringar av infrastrukturplanerna Osäkra kostnadsuppskattningar ger övertunga åtgärdsplaner tidigare granskningar av kostnadskontroll i stora väg- och järnvägsprojekt visar att omfattande fördyringar av infrastrukturinvesteringar är regel snarare än undantag. Detta innebär att åtgärdsplanerna blir försenade och projekten i den senare delen av planen skjuts upp. Fördyringarna har bland annat att göra med frekventa underskattningar i kostnadskalkyler i 2008/09:TU2, rskr. 2008/09:145. 2008/09:93 s. 14, 16 och 30, bet. 2008/09:TU14 s. 1, rskr. 2008/09:257. 34Riksrevisionen har i rapport 2011:28 dock gjort bedömningen att detta är en överskattning (se avsnitt 2.3.3). 35Näringsdepartementet (2010a). GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR projektens tidiga skeden. I den senaste åtgärdsplanen redovisar visserligen en riskbedömning för hela planen, men gjorde bedömningen att sannolikheten är stor att kostnader för enskilda projekt även fortsättningsvis underskattas. Detta leder till att även den senast beslutade åtgärdsplanen förmodligen inte tar tillräcklig hänsyn till ekonomisk risk och därmed förknippade kostnader, det vill säga är övertung.36 Förseningarna har medfört en låg tilltro till infrastrukturplanerna på och regional nivå och kommuner har sett sig tvingade att förskottera kostnaderna för, och mer och mer reellt finansiera, statliga investeringar för att projekt som är angelägna ur kommunens perspektiv ska bli genomförda.37 Kommunernas påverkan genom PBL Lokala företrädare inbjuds tidigt i den fysiska planeringsprocessen för enskilda projekt för att kunna påverka projektets utformning. (1987:10) ger kommuner ett planmonopol när det gäller infrastrukturinvesteringar. Det är inte ovanligt att en kommun kräver en viss utformning (tunnellösningar eller överdäckning etcetera) för att kommunen ska tillåta att projektet byggs. Utifrån ett kommunalt perspektiv kan kraven motiveras med minskat buller, minskad barriäreffekt etcetera. Ofta låser sig emellertid situationen genom att kommuner kommer med krav på tillägg och standardökningar som inte är motiverade ur ett nationellt perspektiv. Trafikverksutredningen38 tar upp denna problematik och menar att situationen där staten är finansiär och kommunen har vetorätt leder till motsättningar och ett förhandlingsspel som alla kan förlora på. Vidare framhålls en brist på koppling mellan finansieringsansvar och kravställande. har i en tidigare granskning nämnt hur kommunala krav på tillägg och standardhöjningar leder till förseningar och fördyringar i projkt jämfört med den ursprungliga planen.39 2.2.4Planeringssystemen är under översyn Planeringssystemen är under översyn. Regeringens ambitioner är att åstadkomma en förenkling och uppsnabbning av planeringen.40 Detta gäller såväl den långsiktiga som den fysiska planeringen. När det gäller den långsiktiga planeringen har först Trafikverksutredningen41 presenterat ett 36Riksrevisionen (2010) och (2011b). 2008/09:35 och (2011c). 39Riksrevisionen (2010). 40Näringsdepartementet (2010d). 41Näringsdepartementet (2008c). förslag42 till nytt system, sedan trafikverken som ett resultat av ett gemensamt uppdrag43. Den avslutande Medfinansieringsutredningen44 hade också i uppdrag att föreslå ett nytt planeringssystem med utgångspunkt i det förslag som trafikverken redovisat. Vad gäller den fysiska planeringen tillsatte regeringen en kommitté45 vars uppdrag bland annat var att föreslå ändringar i regelverken kring processen för byggande av transportinfrastruktur. Kommittén, som antog namnet , lämnade sitt slutbetänkande till regeringen den 2 september 2010.46 lämnade regeringen förslag till nytt planeringssystem för transportinfrastruktur.47 Anslagsfinansiering är huvudregeln för infrastrukturella investeringar enligt budgetlagen.49 Anslagsfinansiering innebär att hela investeringsutgiften belastar statsbudgetens utgiftssida vid investeringstillfället och betalas med löpande inkomster, huvudsakligen skatter. Huvudskälet för anslagsfinansiering, vilket framförs i förarbetena till såväl nuvarande budgetlag som den tidigare lagen om stadsbudgeten, är att investeringarna i infrastruktur då underkastas samma budgetprövning som andra utgifter.50 Anslagsfinansiering ger vidare en bättre överblick och större inflytande än lånefinansiering som varit det huvudsakliga alternativet till anslagsfinansiering. Argumentet är att lånefinansiering av stora infrastrukturinvesteringar som inte ger monetär avkastning begränsar manöverutrymmet då en stor del av framtida anslag behöver användas för räntebetalningar och amorteringar. har exempelvis uttalat sig negativt till att infrastrukturkostnader på så vis vältras över på nästa generation.51 Anslagsfinansiering skapar därmed stabilare 43Banverket, , och Transportstyrelsen (2010). 44Näringsdepartementet (2010c). 45Näringsdepartementet (2009). 2011/12:118. förhåller sig inte i denna granskning till regeringens förslag, se kapitel 1. 48Avsnittet är hämtat från (2011c). 49SFS: 2011:203. 2010/11:40, bet. 2010/11:KU14, SFS 2011:203 och SFS 1996:1059. 2007/08:TU1 s. 57. Se även SOU 2006:33 s. 61. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR planeringsförutsättningar eftersom verksamheten inte blir beroende av räntelägen. Förutom lånefinansiering har även förskottering från intressenter, brukaravgifter (inklusive trängselskatter) och så kallade OPS-lösningar52 förekommit som alternativa finansieringsformer av statlig infrastruktur. 2.3.2Kommunal medfinansiering av infrastruktur Med- och samfinansiering ur ett historiskt perspektiv oklar ansvarsfördelning Det finns olika skäl till att kommuner och landsting har varit med och finansierat infrastrukturinvesteringar tillsammans med staten. Med positiv lokal nytta som motiv har staten tagit initiativ till förhandlingar om lokal medfinansiering av stora investeringsprojekt i storstadsområdena. Finansiell medverkan har även skett för att planering och genomförande av investeringar bättre ska samplaneras med kommuner.53 Som tidigare nämnts har förseningarna av åtgärdsplanerna lett till att kommuner har sett sig tvingade att medfinansiera statliga investeringar. Formen för medfinansieringen har skett både i form av förskottering och i form av finansiella bidrag. Det finns inte någon fastställd definition för vad som är det statliga normalåtagandet vad gäller att tillhandahålla infrastruktur. Därför går det inte att ange om investeringarna med delad finansiering bör ses som samfinansierade respektive medfinansierade, det vill säga det är oklart om kommunerna i enskilda fall har varit med och finansierat den del av investeringen som bör ses som det statliga åtagandet. På järnvägsområdet har det dock funnits en mer eller mindre hävdvunnen praxis, bland annat att staten står för spåranläggning i allmänhet med den tekniska utformning som tillhandahåller tillräcklig kapacitet med höga säkerhets- och miljökrav. Det innebär att ytlägeslösningar ofta förespråkas i första hand.54 Medfinansieringssatsningen i den senaste åtgärdsplaneringen infrastrukturproposition Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35) introducerades en bred satsning på medfinansiering. 52Med OPS menas ett långsiktigt kontrakt mellan den offentliga sektorn och en privat part, som kan vara ett företag eller ett konsortium, om tillhandahållande av en offentlig tjänst. 53Banverket, , och Luftfartsstyrelsen (2008). 54Banverket (2009a). Trafikverken bör som en permanent åtgärd, främst i samband med framtagande av underlag inför planering och beslut om genomförande av infrastrukturprojekt pröva möjligheterna till medfinansiering från olika intressenter.55 Huvudmotivet för satsningen var enligt regeringen att öka den totala ekonomiska ramen för infrastrukturinvesteringar där medfinansieringen skulle ge ett nettotillskott av medel till den statliga infrastrukturen.56 Nettotillskottet utgörs därmed av bidrag som finansierar en del av det statliga åtagandet. Regeringen förtydligar vidare att den grundläggande ansvarsfördelningen för infrastrukturen mellan stat och kommun inte ska förändras. talar man om att ett ökat gemensamt ansvarstagande för transportinfrastrukturen är positivt då det bidrar till en optimal utformning av investeringarna. Medfinansiering ska, enligt propositionen, inte innebära att andra objekt senareläggs eller prioriteras ned. De individuella åtgärderna ska väljas så att de bidrar till regeringens övergripande mål om att öka sysselsättning och tillväxt och till de transportpolitiska målen.57 Relevanta och jämförbara samhällsekonomiska analyser bör spela en viktig roll vid prioriteringen av infrastrukturinvesteringar och samma krav på beslutsunderlagen ska ställas på medfinansierade som andra objekt. I sina planeringsdirektiv till trafikverken förtydligar regeringen att medfinansiering ska prövas systematiskt i åtgärdsplaneringen 20102021. Detta resulterade i drygt 50 avtal om medfinansiering varav en delmängd om cirka 40 avtal rör namngivna objekt som sedan också kom med i den slutligt fastslagna planen. Då flera av avtalen, framför allt storstadsöverenskommelserna, omfattar flera objekt är antalet medfinansierade objekt betydligt fler än avtalen.58 2.3.3Utredningar och granskningar av medfinansiering gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att föreslå processer och riktlinjer för medfinansiering av transportinfrastruktur, till exempel i form av bidrag eller brukaravgifter, i det framtida planeringssystemet för transportsystemet.59 Som en grund för förslaget skulle utredaren genomföra 55Regeringen definierar medfinansiering såsom omfattande även trängselskatter, andra brukaravgifter och EU-medel. 56Att medfinansieringen skulle ge ett nettotillskott uttrycks inte explicit i propositionen. Inom ramen för granskning gjordes en intervju med dåvarande statssekreterare hos dåvarande infrastrukturminister, som uttryckte regeringens motiv i dessa termer. 57De senare var när propositionen skrevs under revidering, se s. 14. 58Riksrevisionen (2011c), s. 62 samt bilaga 2. 59Näringsdepartementet (2010c). GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR en utvärdering av förhandlingsarbetet kring medfinansieringsavtal avseende åtgärdsplaneringen för perioden 20102021. I delbetänkande redovisades ovan nämnda utvärdering.60 Utredningen pekar på att de grundläggande premisserna rent generellt har varit otydliga. Bland annat nämns att tjänstemän på olika nivåer i inte vet i vilken utsträckning projekt som medfinansieras ska prioriteras framför andra projekt.61 När det gäller paketlösningar skriver utredningen följande: Genom att bedriva förhandlingar om samtidig etablering av flera närliggande objekt visade det sig i flera fall vara möjligt att få till stånd objekt som inte självständigt klarat kraven på samhällsekonomisk lönsamhet. För flertalet medfinansiärer har möjligheten till prioritering av medfinansierade objekt varit en absolut förutsättning för förhandling, medan trafikverken har kommunicerat olika budskap vid olika tillfällen på central respektive lokal nivå rörande förutsättningar för att låta medfinansieringen påverka prioriteringar i planen.62 Utredningen gör vidare bedömningen att kommuner sannolikt i viss mån har kunnat tillgodoräkna sig satsningar i vad som egentligen är infrastruktur under rubriken medfinansiering. Utredningen konstaterade dock också att det är mycket svårt att kvantifiera detta inslag.63 I sitt slutbetänkande presenterar utredningen förslag till riktlinjer och processer för medfinansiering.64 Utredningen föreslår bland annat att förhandling om medfinansiering primärt ska syfta till att öka värdet av de investeringar som omfattas av förhandlingarna. Det kan dock ibland innebära att volymen investering som en konsekvens kan komma att öka.65 Utredningen konstaterar att det är för de åtgärder där statens och andra intressenters intressen korsar eller griper i varandra, exempelvis genomfartsleder och terminaler, som ett gemensamt finansiellt ansvar kan komma i fråga. Utredaren listar ett antal situationer där han ser att det kan vara aktuellt med medfinansieringsdiskussioner från situationer där en annan part passar på att genomföra sina investeringar som staten bygger, till stora paketöverenskommelser kring transportförsörjningen i ett större område. Utredningen anser vidare att det är en åtgärds samhällsekonomiska lönsamhet och bidrag till de transportpolitiska målen som ska påverka om den kommer med i åtgärdsplanen. Huruvida den är medfinansierad eller ej ska inte vara utslagsgivande för denna prioritering. 61SOU 2011:12, s. 70. 62SOU 2011:12, s. 41. 63SOU 2011:12, s. 43. 65SOU 2011:49, s. 183. granskning av medfinansiering av statlig infrastruktur har granskat processen och utfallet av den senaste medfinansieringssatsningen i rapporten av statlig infrastruktur (RiR 2011:28).