prop · H0031d12 · 2012-09-20 00:00:00 — -effektiv reglering, tillsyn, registrering och tillståndsprövning, -ett väl fungerande garantisystem för insättare och investerare, -ett ramverk med åtgärder för hantering av banker i kris där bankerna själva inte skattebetalarna bär kostnaderna om stödåtgärder vidtas, -insatser för att stärka konsumenternas finansiella förmåga, och -en effektiv marknad för statspapper. 2012/13:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 Målet för det finansiella systemet bör även fortsättningsvis rymma ett delmål om en effektiv statlig finansförvaltning. Med det avses bl.a. den verksamhet som hanterar inom ramen för statens internbank och olika garantier. Inom området bedrivs löpande insatser för att öka effektiviteten och säkerheten i statens betalningar. Vidare omfattas statens egendomsförvaltning i vid mening, exempelvis Kammarkollegiets kapitalförvaltning och försäkringsverksamhet. Delmålet som avser statsskuldsförvaltningen finns reglerat i lag. Regeringen har aviserat en översyn av statsskuldsförvaltningen och resultatet från översynen bör därför inväntas (skr. 2011/12:104). Delmålet gäller också som mål för utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. Detta motiveras med att utvärderingen av statskuldens hanteras inom utgiftsområde 2, medan anslaget för räntorna hanteras inom utgiftsområde 26. Målet ska vidare vara möjligt att följa upp. I detta sammanhang finns olika indikatorer som anger måluppfyllelsen ur olika aspekter (se vidare avsnitt 9.3 och 10.2). Regeringens avsikt är att redovisa en resultatskrivelse om utvecklingen inom det finansiella systemet i enlighet med tillkännagivande (prop. 2011/12:1, bet. 2011/12:FiU2, rskr. 2011/12:104). De statliga medlen för att nå målet för det finansiella systemet utgörs i huvudsak av reglering av finansiella företag och verksamheter samt den tillsyn, registrering och tillståndsprövning som sker inom ramen för uppdrag. Skyddet för insättare och investerare, som hanteras av , bidrar till stabilitet, konsumentskydd och förtroende. I händelse av att t.ex. banker eller andra kreditinstitut fallerar, finns därigenom ett garantisystem för att hantera detta så att den finansiella stabiliteten inte hotas, som konsumenterna erhåller ett gott skydd. En väl fungerande och en effektiv statspappersmarknad, och det uppdrag som har i det avseendet, är ett fundament för finansiell stabilitet och för väl fungerande finansmarknader. 2012/13:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 2.4.1Indikatorer och andra bedömningsgrunder för redovisningen Indikatorer för förvaltningspolitiken redovisas i avsnitt 3.3. I utgiftsområdets bilaga om statsförvaltningens utveckling ges en beskrivning om statsförvaltningens organisation och utveckling. När det gäller uppföljning av målen för det finansiella systemet har såväl , och i uppgift att löpande redovisa indikatorer rörande den nationella utvecklingen inom området. Även presenterar underlag inom området. Därutöver redovisas regelbundet indikatorer om utvecklingen internationellt från bland annat EU, och (). redovisar indikatorer avseende statsskuldens utveckling och underlag för utvärdering av statsskuldsförvaltningen. Indikatorerna syftar att ge svar på frågan hur finansiell stabilitet påverkar såväl den reala ekonomin som de offentliga finanserna i och i omvärlden. Det handlar om makroekonomisk utveckling och offentliga finanser i enskilda länder, hushållens konsumtion och skuldsättning, tillgångs- och råvarupriser samt utvecklingen på bostadsmarknaden. Vidare handlar det om hur det finansiella systemet ska kunna upprätthålla sina funktioner såsom betalningsförmedling, kapitalförsörjning och riskhantering. I avsnitt 9 och 10 är utgångspunkten för indikatorerna de övergripande målen för och . 2.4.2Fortsatt krishantering och förebyggande åtgärder för att stärka det finansiella systemet I efterdyningarna av den finansiella krisen visade det sig bl.a. att tillsynen över gränsöverskridande banker var bristfällig. Initiativ togs därför inom EU för att skapa en ny tillsynsstruktur för den finansiella sektorn. Tre tillsynsmyndigheter har inrättats för vardera bank-, försäkrings- och värdepappersmarknadsområdena och ett särskilt råd för systemrisker har instiftats1. Syftet med den nya ordningen är att väsentligt förbättra möjligheterna att följa och analysera utvecklingen och att vidta relevanta åtgärder för att främja den finansiella stabiliteten i . För att förbättra samordningen av det praktiska internationella krisarbetet har undertecknat en överenskommelse med de nordiska och baltiska länderna om att inrätta en internationell krishanteringsgrupp. Ett nordisktbaltiskt samarbetsavtal har ingåtts och därmed har en första regional stabilitetsgrupp ([NBSG]) bildats i . Gruppen bör kunna bidra till ett ökat samarbete mellan myndigheterna i de för ur stabilitetssynpunkt viktigaste länderna. I arbetsgruppen finns representanter för regeringar, centralbanker och tillsynsmyndigheter från de medverkande länderna. har som ordförandeland stått som värd för ett första , som ägde rum . Vid en eventuell ny finansiell oro av sådan art att oron sprider sig till den svenska marknaden finns fortsatt möjlighet att snabbt vidta nödvändiga åtgärder med stöd av lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut. Resultatredovisning med beröring till utgiftsområdet har bl.a. tidigare skett i regeringens skrivelser : 2011/12:101), -Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning 20072011 2011/12:104), -Redovisning av AP-fondernas verksamhet (skr. 2011/12:130), och -Redovisning av verksamheten i , samt de regionala utvecklings- och investeringsbankerna 2010 och 2011 2011/12:154). 1 (). Resultat för olika delområden, och i förekommande fall för staten som helhet, redovisas i avsnitten 314. Nedan redovisas vissa övriga resultat för utgiftsområdet. Majoriteten av myndigheterna inom utgiftsområdet bedöms ha bedrivit sin verksamhet på ett tillfredsställande sätt, genomfört sina uppgifter inom befintliga ramar och i huvudsak nått upp till ställda mål. Den löpande verksamheten i myndigheterna har i hög grad bedrivits planenligt. Många av utgiftsområdets verksamheter och prestationer har utvecklats positivt med avseende på volym och kostnader. har betydande resurser lagts ner på olika former av utvecklingsverksamhet. Brukarnas omdömen om tjänster och förtroende för myndigheternas inom utgiftsområdet är goda sett till de mätningar som skett 2010 och 2011. Den ekonomiska situationen inom utgiftsområdet bedöms ha varit god 2011 i likhet med 2010. ökade det sammanlagda anslagssparandet och anslagskrediten utnyttjades endast i tre fall. Regeringen föreslog för övrigt endast enstaka marginella förändringar av utgiftsområdet i vår- och höständringsbudgeterna . I avsnitt 5 redovisas en uppföljning av mål och delmål för det statliga arbetsgivarna utifrån angivna indikatorer. I bilagan utveckling ges en övergripande redovisning av personalstrukturen m.m. inom staten. Utgiftsområdets egna kompetensförsörjning motsvarar cirka en procent av statsförvalt- 3 755 årsarbetskrafter. minskat med eller motsvarande 200 anställda den senaste femårsperioden 20072011. tillkom cirka 150 anställda när Statens servicecenter bildades. Vidare avvecklas för utveckling i staten vid utgången av 2012. En avveckling av har även tidigare aviserats. Ytterligare verksamheter inom utgiftsområdet är också föremål för översyner. ekonomiadministrativa värdering 2011 omfattade drygt 200 myndigheter och visar i likhet på en relativ god och stabil efterlevnad av det ekonomiadministrativa regelverket. Åtta av elva myndigheter inom utgiftsområdet erhöll det 2012/13:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 bästa värdet, vilket är aningen sämre än 2010. har dock myndigheterna inom utgiftsområdet haft förhållandevis goda omdömen. I Riksrevisorernas årliga rapport görs den generella bedömningen att merparten av årsredovisningarna i staten i allt väsentligt ger en rättvisande bild av verksamheten. Utgiftsområdets samtliga myndighetsledningar har också intygat att årsredovisningarna ger en rättvisande bild av verksamheternas resultat, kostnader och intäkter samt av myndigheternas ställning. Samtliga myndigheter inom utgiftsområdet fick revisionsberättelser utan invändningar (numera s.k. reservation) av , vilket också är bättre än då tre myndigheter fick invändningar eller särskilda upplysningar. Vidare har fem av totalt sex berörda myndighetsledningar inom utgiftsområdet bedömt att den interna styrningen och kontrollen vid myndigheterna är betryggande. En myndighet har för både 2010 och 2011 bedömt att vissa brister förelegat avseende den interna styrningen och kontrollen av den interna it-verksamheten. särskilda genomgång av årsredovisningarna för samtliga de myndigheter som ska följa förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll (FISK-myndig- heterna), visar att berörda myndigheter framhåller it och informationssäkerhet tillsammans med kompetensförsörjning och upphandling som särskilt riskfyllda områden. I årliga bedömning av den statliga internrevisionen vid drygt 60 myndigheter berördes sex av utgiftsområdets myndigheter. Utgiftsområdets myndigheter hade i samtliga fall tillfredsställande relativa poäng som i några fall förbättrats . I årliga bedömning enligt förordningen (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter, som omfattade drygt 190 statliga myndigheters miljöledningssystem, fick majoriteten (nio) av myndigheterna inom utgiftsområdet 14 av 15 möjliga poäng. och är också två av 22 statliga myndigheter som miljöcertifierat verksamheten (dnr Fi2012/2249). 2012/13:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 Politikens inriktning för olika delområden redovisas i avsnitten 313. Nedan redovisas regeringens ambitioner inom finansmarknadsområdet. 2.5.1Bedömning av situationen på finansmarknaden Enligt och bedömningar är den finansiella stabiliteten god. konstaterar också att de svenska storbankerna är finansiellt starka och att kreditförlusterna förväntas bli ringa framöver. Skuldkrisen i euroområdet utgör alltjämt en risk för den finansiella stabiliteten i . Situationen på de internationella finansmarknaderna är känsligt och kan snabbt förändras. Högre säkerhetsmarginaler är därför synnerligen motiverade. Det är viktigt att bankerna och kreditinstituten säkerställer att de klarar av att möta de föreslagna högre kapitaltäckningskraven och minskar sina likviditetsrisker. Till detta kommer att de större bankerna bör förbereda sig på att klara ännu högre kapitalkrav. framhåller att fokus på livbolagen och tjänstepensionskassorna har ökat, eftersom många bolag är pressade på grund av rådande ränte- och marknadsläge. Insatser har vidtagits för att bolagen ska kunna leva upp till sina åtaganden gentemot försäkringstagarna. Enligt beräkningar minskade hushållens belåningsgrad för nya lån , vilket var första gången . av hushållen med nya bolån har en belåningsgrad . Det är en halvering jämfört med . Indikatorer pekar på att de allra flesta hushåll som har tagit ett nytt bolån har en god återbetalningsförmåga och är motståndskraftiga mot ränteuppgångar. För att stärka konsumentskyddet ytterligare krävs fortsatta insatser, bl.a. bör arbetet för ökad jämförbarhet och transparens och mot oseriös finansiell rådgivning fortsätta. Situationen inom finansmarknaden, insatser för stabilitet och stärkt konsumentskyddet, behandlas också i olika delar av Förslag till statens budget, finansplan m.m. (avsnitt 1.6, 2.1 och 5.11). 2.5.2Regeringens ambitioner inom finansmarknadsområdet Finansiell stabilitet är en hörnsten för en välfungerande samhällsekonomi och därmed för offentliga finanser, tillväxt, sysselsättning och välfärd. En förutsättning för finansiell stabilitet är även att konsumenter upplever en trygghet på marknaden och förtroende för de finansiella företagen. Regeringens uttalade mål är minimera situationer som kan leda till. Därför behöver skyddsvallar och motståndskraft byggas upp. Genom detta kan effekterna för den svenska ekonomin av oron i omvärlden begränsas. Att fortsätta säkerställa ett robust finansiellt system med anledning av skuldkrisen är därför av stor vikt. har en förhållandevis stor banksektor, vilket är en tillgång för att utveckla ett stort utbud av finansiella tjänster. Men en stor banksektor medför också ökad sårbarhet i samband med störningar i det finansiella systemet. Störningar kan dock ha sin grund i bankernas eget beteende. Finansiella produkter och tjänster har stor betydelse för den enskilde konsumentens privatekonomi. Ett stabilt och väl fungerande finansiellt system fyller därför flera viktiga samhällsfunktioner främst genom att omvandla sparande till investeringar, hantera risker och förmedla betalningar. Regeringen har utarbetat ett ramverk för finansiell stabilitet som ska minska risken för att det finansiella systemet drabbas av allvarliga problem. Det ska även hantera en eventuell finansiell kris så att återverkningarna på tillväxt och sysselsättning begränsas och kostnaderna för skattebetalarna minimeras. Inom ramverkets olika delar pågår kontinuerligt ett arbete för att stärka det finansiella systemet. De viktigaste delarna i ramverket är: -stärkta regelverk, -förbättrad tillsyn, -effektivt krishanteringssystem, och -förstärkt insättningsgaranti. Initiativ för ökad finansiell stabilitet För att stärka motståndskraften inom bankerna pågår det en process som syftar till att skapa högre kapitalkrav och strängare likviditetsregler. har lagt fram det s.k. 3- paketet som innehåller skärpta kapital- och likviditetskrav för banker. har föreslagit att detta regelverk ska införas inom EU genom en EU-förordning och ett EU- direktiv (CRD 4). Regeringen lägger stor vikt vid detta arbete eftersom , i förhållande till ekonomins storlek, har en stor finansiell sektor med betydande verksamhet i andra länder. Finansiell instabilitet kan således få stora konsekvenser för den svenska ekonomin. Regeringen har därför arbetat för att högre kapitalkrav än de som anges som miniminivåer i 3 ska kunna införas på nationell nivå. EU:s finansministrar nådde en överenskommelse som regeringen anser är en bra och väl avvägd kompromiss mellan å ena sidan medlemsstaternas möjligheter att kunna ställa högre kapitalkrav nationellt, och å andra sidan önskemålet att värna den inre marknaden genom enhetliga och gemensamma regler för alla banker och andra kreditinstitut inom EU. Förhoppningen är att det slutgiltiga regelverket avseende CRD 4 ska beslutas för att träda i kraft . Regeringen har också tillsatt en utredning som ska ge förslag på hur de nya kapitaltäckningsreglerna ska genomföras i svensk rätt (dir. 2012:34). Regeringens ambitioner när det gäller omfattningen av och kvaliteten i den finansiella tillsynen är höga. För att stärka förutsättningarna för att bidra till ett väl fungerande finansiellt system aviserade regeringen i samband med budgetpropositionen att ökade resurser bör tillföras under 20122014. Bakgrunden var att kraven ökat på avseende bl.a. tillsyn, regelgivning och internationellt utvecklingsarbete. Regeringens bedömning kvarstår och utvecklingen förutsätter således fortsatt ökade resurser fram . Resursförstärkningen bör uppgå till i förhållande till permanenta nivå (vilket inte inkluderar tillfälliga medel ). 2012/13:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 föreslås anslaget för öka med . Genom insatsen förbättras förutsättningar att ytterligare svara upp mot de höga ambitioner regeringen har på finansmarknadsområdet och uppfylla de krav som ställs från internationella organ. Bristande överblick över riskerna i det finansiella systemet som helhet och otillräckliga verktyg för att motverka dessa risker var förhållanden som bidrog till uppkomsten av den globala finanskrisen. Därför växer nu ett nytt verksamhetsområde fram, s.k. makrotillsyn. Fokus för detta är att upptäcka, analysera och motverka risker för det finansiella systemet som helhet, till skillnad från den traditionella finansiella tillsynen som fokuserar på tillståndet i enskilda institut. och har båda uppgifter för att främja finansiell stabilitet, men olika medel för att utföra uppgifterna. Därutöver anlägger de olika perspektiv i analys och bedömningar. och har därför tillsammans inrättat ett samverkansråd för makrotillsyn. Vidare finns det även en överenskommelse för samarbete om finansiell stabilitet och krishantering mellan (), , och . Även regelverket för hantering av finansiella kriser och möjligheterna för myndigheterna att ingripa vid en hotande kris håller på att ses över. Regeringen har tillsatt en kommitté, (dir. 2011:6), med uppdrag att se över dessa och närliggande frågor. Utredningen ska redovisa sina förslag . Regeringen har också tillsatt en utredning om finansiella oberoende och balansräkning (dir. 2011:89). Uppdraget ska redovisas . presenterade ett direktivförslag till för hantering av banker, kreditmarknadsföretag och värdepappersföretag i kris. Direktivet syftar till att säkerställa att myndigheter har trovärdiga verktyg för att avveckla institut på ett sätt som minimerar spridningsrisker och bibehåller tillgången på grundläggande finansiella tjänster. Aktieägarna, vissa borgenärer och banksektorn genom någon form av stabilitetsfond 2012/13:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 ska bära kostnaderna för ett eventuellt omhändertagande av en bank i kris. På så sätt ska incitamenten för ett överdrivet risktagande, s.k. moral hazard, minskas. Genom direktivet föreslår kommissionen åtgärder inom följande områden: -förberedande och förebyggande åtgärder, -åtgärder för tidigt ingripande, -samordning av gränsöverskridande krishantering, -finansiering av kostnaderna för avveckling, samt Regeringen välkomnar initiativ på området eftersom regeringen anser att det är viktigt att säkerställa att alla EU:s medlemsstater har möjlighet att agera snabbt och kraftfullt för att återställa förtroendet för det finansiella systemet. Förhandlingarna i rådet har inletts . Konsumenter som har insättningar måste skyddas vid en kris. Regeringen anser att instituten ska stå för finansieringen av krisåtgärder så att skattebetalarna kan hållas skadeslösa. Inom EU pågår förhandlingar om ytterligare förbättringar av reglerna om insättningsgarantin. Förslaget innebär bl.a. att det införs harmoniserade regler för finansieringen av insättningsgarantisystem, att utbetalningstiden vid ersättningsfall förkortas och att informationen till insättarna förbättras. Regeringen har under förhandlingarna verkat för att det ges möjligheter i insättningsgarantidirektivet att underlätta genomförandet av direktivet i medlemsstater som inte har euro som valuta och för att ersättningsbeloppet ska kunna anges i svenska kronor. Förhandlingarna är ännu inte avslutade. En fortgående ambition är att utveckla och förbättra marknadens funktion inom EU och att säkerställa finansiell stabilitet i kombination med nödvändigheten av att tillvarata erfarenheter från den finansiella krisen . Inom G20 bedrivs ett arbete, där representeras indirekt genom EU-kommis- sionen. G20 har tagit initiativ till att formulera en reformagenda för global finansiell stabilitet. Detaljarbetet har utförts av (), som har framlagt ett antal förslag. Med bl.a. utgångspunkt från överenskommelser från G20 och rekommendationer från FSB initieras och förhandlas lagstiftningsåtgärder på EU-nivå. Dessa ska därefter genomföras i svensk rätt. Aktuella förslag till lagstiftningsåtgärder syftar bl.a. till att öka genomlysningen av marknaderna, stärka den inre marknaden, reducera finansiella systemrisker och stärka investerarskyddet. I EU förhandlas förslag till förstärkt reglering avseende bl.a. marknader för finansiella instrument, marknadsmissbruk, kreditvärderingsinstitut, informationskrav i noterade företag, värdepapperscentraler, och system för ersättning till investerare. förväntas EU- kommissionen lägga fram ytterligare förslag till lagstiftning avseende bl.a. kontoförda värdepapper och slutavräkning av finansiella transaktioner. Vad gäller genomförande i svensk rätt pågår sådant arbete bl.a. avseende ett EU-direktiv om förvaltare av alternativa investeringsfonder, såsom hedgefonder, riskkapitalfonder och fastighetsfonder. Direktivet innebär att sådana förvaltare ska stå under tillsyn och innehåller bl.a. regler om auktorisation, organisation och hantering av risker och intressekonflikter. Ett arbete med nödvändiga följdändringar av svensk rätt pågår också med anledning av en EU- förordning om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister samt en EU-förordning om försäljning av värdepapper som säljaren inte äger (s.k. blankning). Nya regler om prospekt trädde i kraft , i linje med ändringar av det s.k. prospektdirektivet. Vidare har ett förslag till ny reglering av prospektansvar i svensk rätt tagits fram och ska remitterats . Regeringen välkomnar arbetet med att skapa en harmoniserad och konkurrenskraftig värdepappersmarknad i , med regler som upprätthåller ett högt konsumentskydd för investerare och bidrar till att reducera finansiella systemrisker. Insatser för stärkt konsumentskydd Konsumenten befinner sig i ett kunskapsunderläge i förhållande till de finansiella företagen på finansmarknaden. Att stärka konsumentens ställning är därför en ständigt aktuell fråga för regeringen. Regeringen verkar med flera olika medel för att nå målen, bl.a. genom ökad kunskap hos konsumenterna, mer jämförbar information om olika produkter, ökad transparens, sund konkurrens och ett ändamålsenligt system för tillstånd och tillsyn. Information och rådgivning m.m. har det tillkommit nya regler om faktablad för värdepappersfonder samt informationskrav för pensionsförsäkringar m.m. Studier visar emellertid att det är svårt för de flesta konsumenter att bedöma hur stora kostnaderna för en viss investeringsprodukt blir på lång sikt i kronor räknat. Avgifterna har en stor betydelse för avkastningen på lång sikt. Regeringen har därför tagit initiativ till en dialog med finansbranschens företrädare, vilket har lett till att ett nytt jämförelsepris för fondsparande har börjat användas och att frågan har uppmärksammats brett. Frågan om förbättrad produktinformation har också belysts genom en rapport som har tagit fram. Regeringen avser att fortsätta verka för en förbättrad information om avgifter av olika slag, bl.a. inom EU. Ett förslag har lagts fram om att faktablad för investeringsprodukter ska lämnas till konsumenten i samband med försäljning. Den kommande reformen syftar till att en och samma produktinformation ska presenteras för en rad olika typer av investeringsprodukter, exempelvis värdepappersfonder, fondförsäkring, traditionell livförsäkring samt aktieindexobligationer och andra strukturerade produkter. Därigenom kommer betydligt fler produkter än att omfattas av kravet på enkel och lättillgänglig produktinformation och konsumenten kan i högre grad jämföra två produkter av olika slag med varandra. Regeringen anser att faktabladet bör innefatta en tydlig beskrivning av kostnadernas effekter på lång sikt, uttryckt i ett visst belopp, eftersom kostnaderna har en stor betydelse för värdeutvecklingen. En annan för regeringen prioriterad fråga är skärpt gränsdragning mellan rådgivning respektive försäljning eller marknadsföring av finansiella tjänster och produkter samt ökad transpa- 2012/13:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 rens avseende intressekonflikter i förhållande till kunden i fråga. Regeringen arbetar även aktivt inom EU för att uppnå ett mer ändamålsenligt rådgivningsbegrepp samt ökad kvalitet och oberoende vid finansiell rådgivning. De olika lagar som gäller med sikte på distribution av finansiella produkter är inte tillfredsställande. Regeringen överväger därutöver att se över konsumentskyddet vid finansiell rådgivning. I arbetet inom EU om ett nytt försäkringsförmedlingsdirektiv (IMD 2) kommer flera viktiga konsumentskyddsfrågor att beröras. Bland annat föreslås skärpta krav vid försäljning av försäkringsinvesteringsprodukter, dvs. livförsäkringar som innehåller ett sparande. Nya regler om rådgivning, administrativa sanktioner och informationskrav föreslås också.