prop · GZ0372 · 2012-02-14 00:00:00 — Sammantaget har dessa åtgärder bidragit till ett intensifierat arbete i och inom myndigheterna för att effektivisera informationsförsörjningen i rättskedjan och utveckla it-verksamheten. Regeringen har ännu inte tagit fram en långsiktig plan för RIF-arbetet. Regeringen har inte heller redovisat när målsättningarna med RIF-arbetet ska uppnås. Förslag till en andra etapp i RIF-arbetet är under beredning och ska beslutas . Avsikten är att det ska bli fler funktionaliteter och att fler myndigheter ska ingå i en andra etapp. har bland annat genomförts som ett underlag för detta planeringsarbete. Regeringens ambition är dock att ska samtliga elva myndigheter som RIF-arbetet omfattar vara aktiva i RIF-arbetets fortsättning. Flera myndigheter i rättskedjan har i skrivelser uppmärksammat regeringen på behov av en anpassning av registerförfattningar till ett tydligare process- och helhetsperspektiv. Regelverket är svåröverskådligt och till vissa delar omodernt, exempelvis vad gäller reglering av personuppgiftsbehandling och informationshantering. Regeringen har ännu inte genomfört en samlad analys för att identifiera behov av att anpassa gällande registerförfattningar. Regeringen ställer ökade krav på rättsväsendets myndigheter att förbättra effektiviteten, minska balanser och korta genomströmningstiderna i brottmålsprocessen. Den uttalade målsättningen är att skapa en helt elektronisk och strukturerad informationsförsörjning för rättsväsendets myndigheter i rättskedjan. Regeringen har också framfört att myndigheterna måste tillgodogöra sig de möjligheter som ny teknik ger om verksamheten ska bli mer kostnadseffektiv. övergripande slutsats är att regeringen och myndigheterna samlat, trots vissa tydliga förbättringar och insatser, ännu inte skapat tillräckliga förutsättningar för att ett effektivt it-stöd i rättskedjan ska kunna utvecklas. menar att det fortfarande finns väsentliga brister som behöver åtgärdas och som sammantaget utgör en risk för ökade kostnader för itverksamheten i rättskedjan och att nytt it-stöd inte kan utvecklas i den takt som krävs. De totala kostnaderna för myndigheternas it-verksamheter är betydande och har ökat . Myndigheternas beräkningar och prognoser av de totala budgeterade it-kostnaderna i rättskedjan visar på en kostnadspuckel 2011 som motsvarar . Polisen står för av dessa kostnader. För att kunna utveckla nya system och it-stöd och få ned kostnaderna för drift och förvaltning är det nödvändigt att avveckla gamla och omoderna system och föråldrad infrastruktur inom framför allt polisen och Kriminalvården. Myndigheterna saknar dock erfarenhet av avveckling i denna storleksordning. Personalresurser och kompetensförsörjningen för detta arbete är sårbara faktorer och myndigheternas plan för hur it-stöd och tekniska plattformar ska avvecklas är delvis oklar. noterar även att det saknas aktuella statliga ramavtal för vissa it-konsulttjänster, vilket försvårar för myndigheterna att genomföra samordnade upphandlingar inom området. menar att det därmed finns en risk för att avvecklingen av gamla system och it-stöd försenas eller drar ut . signalerar redan nu för en viss försening i arbetet med avveckling. Förseningar kan medföra att kostnaderna fortsätter att öka och att angelägna it-projekt försenas. konstaterar att i arbetet med rättsväsendets informationsförsörjning (RIF) har få konkreta resultat uppnåtts och planeringen för kommande etapper är oklar. noterar att den första etappen i RIF-arbetet är försenad med . Granskningen visar även att flera kritiska it-projekt på myndigheterna är försenade och fördyrade. vill framhålla det positiva i att regeringen och myndigheterna i rättskedjan har intensifierat RIF-arbetet och att regeringen avsatt särskilda medel för detta . Sedan övertog ordförandeskapet för och samordningsansvaret för RIF-arbetet har trycket ökat på myndigheterna att arbeta mer fokuserat med it-verksamheterna. menar att RIF-arbetet, i och med denna organisering, har fått en bättre ledning och samordning. Samtliga myndigheter uppger även att medvetenheten om rättskedjan som helhet har ökat i och med detta. Granskningen visar även att myndigheterna arbetar mer målinriktat med att förbättra it-stödet. ser också positivt på att har genomfört flera viktiga åtgärder för att bättre kunna styra it-verksamheten. noterar även att samtliga myndigheter i rättskedjan fått i uppdrag av regeringen att ta fram en plan för att anpassa verksamheten till införandet av ett strukturerat elektroniskt informationsflöde. Trots att RIF-arbetet har fått en tydligare samordning från sedan nystarten menar att det fortfarande finns oklara ansvarsförhållanden mellan regeringen och myndigheterna som behöver ut, exempelvis roll och befogenheter. Sammantaget är det viktigt att regeringen och myndigheterna arbetar långsiktigt och uthålligt för att åstadkomma ett effektivt it-stöd i rättskedjan. 7.1.1Myndigheternas registerförfattningar ger inte tillräckliga förutsättningar för att utveckla it-stödet i rättskedjan En viktig förutsättning för att kunna utveckla it-stödet i rättskedjan är att myndigheternas registerförfattningar möjliggör ett effektivt utnyttjande av modern teknik och är anpassade till kommande etapper i RIF-arbetet. Lagstiftningen sätter en ram för möjligheterna att utveckla it-stödet i rättskedjan. Myndigheternas olika registerförfattningar reglerar bland annat i vilken omfattning informationsförsörjningen i rättskedjan är möjlig. slutsats är att myndigheternas registerförfattningar inte ger tillräckliga förutsättningar för att utveckla it-stödet i rättskedjan. Myndigheterna har uppmärksammat regeringen på behovet av en sådan anpassning. noterar att etapp 1 och 2 i RIF-arbetet inte ska kräva några lagändringar och att det är oklart vilka förutsättningar som ska gälla för etapp 3 och framåt. Regeringen har ännu inte genomfört en samlad analys av lagstiftningen. menar att det i och med detta finns en risk för att myndigheterna inte kan tillgodogöra sig de möjligheter som ny teknik ger. Detta kan leda till att it-stödet inte blir så effektivt som det skulle kunna vara. anser att det är viktigt att lyfta fokus, från enbart informationshantering i huvudflödet i rättskedjan, till en bredare analys av behovet av verksamhetsutveckling med stöd av it. 7.1.2Regeringen saknar en långsiktig planering för RIF-arbetet En viktig förutsättning för att myndigheterna ska kunna utveckla it-stödet i rättskedjan är att regeringen har en dokumenterad långsiktig planering för RIF-arbetet. Mycket tyder på att myndigheternas RIF-arbete kommer att bli ett flerårigt och omfattande projekt som ställer krav på långsiktighet och uthållighet. granskning visar dock att det saknas en långsiktig planering för RIF-arbetet efter den första etappens genomförande. Det är oklart hur många etapper som det totalt sett kommer att bli och hur RIF-arbetet är tänkt att genomföras och organiseras framöver. slutsats är att avsaknaden av en långsiktig planering för RIF-arbetet efter den första etappens genomförande försvårar för det fortsatta RIF-arbetet och för myndigheterna att planera för andra angelägna it-projekt. noterar att regeringen inte uttalat när målsättningarna med RIF-arbetet ska uppnås. Det är inte heller beslutat vad en andra etapp kommer att omfatta. Avsikten är att ett sådant beslut ska tas Granskningen visar att det är väsentligt att myndigheterna går i takt och kan leverera enligt planen i RIF-arbetet. Detta har förseningen med för första etappen tydligt visat betydelsen av. Regeringens avsikt är att utöka antalet aktiva myndigheter i RIF-arbetet. ser dock en risk med en utökning av antalet myndigheter innan huvudflödet i rättskedjan fungerar på ett bra sätt. En för snabb utökning kan leda till att RIF- arbetet blir mindre effektivt. Dessutom menar att det, trots förbättrad samordning i av RIF-arbetet , fortfarande finns oklara ansvarsförhållanden mellan regeringen och myndigheterna. Vad gäller RIF- rådets befogenheter har inte rådet någon förvaltningsmässig status utan består av myndigheter som var för sig fattar beslut i gemensamma frågor. Konsensusproblematiken, det vill säga svårigheter att komma överens i arbetsgrupperna, är ett problem som har lyfts fram av flera myndigheter i granskningen. 7.1.3Osäkra ekonomiska underlag och risken för att ett angeläget omställningsarbete drar ut För att kunna utveckla ett nytt it-stöd och effektivisera informationsförsörjningen i rättskedjan krävs, enligt , att myndigheterna har realistiska budgetar och rutiner för it-verksamheten samt att omställningsarbetet med att avveckla gamla system påbörjas och genomförs . Gamla system driver kostnader för drift och förvaltning, vilket försvårar finansieringen när det gäller att utveckla ett modernt it-stöd. Granskningen visar att avvecklingen av gamla system och it-stöd i rättskedjan, framför allt inom polisen och Kriminalvården, är angeläget för att få ned kostnader för drift och förvaltning. Det behövs för att skapa ekonomiskt utrymme för att kunna utveckla ett nytt it-stöd. kan konstatera att myndigheterna har svårigheter med att påbörja avvecklingen av gamla system, genomföra projekt och leverera ett nytt it-stöd samt långsiktigt planera för olika insatser. Detta beror bland annat på komplexiteten, brist på erfarenheter från liknande insatser och brist på personalresurser. Planerna visar att polisen står inför en svår uppgift att avveckla gamla system, byta tekniska plattformar och utveckla ett modernt it-stöd. Detta arbete har stor betydelse eftersom polisen står för av rättskedjans budgeterade totala it-kostnader. har ett inriktningsbeslut om att avveckla system. Beslutet om en avvecklingsplan har senarelagts, bland annat på grund av att nyckelpersoner är uppbundna i pågående it-utvecklingsprojekt. Kriminalvården har beslutat om en treårig avveckling av . Det är ett omfattande arbete som dragit ut på tiden på grund av bland annat otillräckligt beslutsunderlag samt brist på personalresurser. Även står inför ett långsiktigt arbete med att bygga om verksamhetsstödet . Om RIF-arbetet även fortsättningsvis kommer att kräva större insatser av finns dock en risk för att arbetet med ombyggnaden av drar ut på slutsats är sammantaget att det finns risk för att myndigheternas omställningsarbete inte påbörjas eller genomförs , vilket kan leda till ökade kostnader och att utvecklingen av ett nytt it-stöd försenas. En annan slutsats är att det är svårt att få en uppfattning om myndigheternas långsiktiga planering för it-verksamheten. menar att det är svårbedömt hur realistiska myndigheternas budgetar och långsiktiga prognoser för it-verksamheten är. konstaterar att myndigheternas arbete med att ta fram it-strategier, handlingsplaner, budgetar och prognoser för itverksamheten har kommit olika långt. Polisens it-strategi är ambitiös och detaljerad. menar dock att det finns en risk för att polisens projektportfölj sammantaget för it-verksamheten är för optimistisk på grund av att kompetensförsörjningen är en kritisk faktor och nyckelpersoner ofta är uppbundna i pågående försenade projekt. noterar att saknar en aktuell it-strategi medan och Kriminalvården har it-strategier, men dessa har inte en tydlig koppling till verksamhetsutvecklingen. har budget och prognoser för it-verksamheten samt en finansieringsplan för denna som uppdateras fortlöpande. Motsvarande rutiner och planer finns inte i samma utsträckning på övriga myndigheter. och Kriminalvården har årliga budgetar men saknar långsiktiga prognoser och finansieringsplaner för it-verksamheten. har budget och prognoser med treåriga planeringsramar men saknar finansieringsplan för sina planeringsramar. noterar att och Kriminalvården återkommande har överplanerat och/eller överbudgeterat it-investeringar i förhållande till tillgängliga personalresurser. Detta har fått till följd att planerade projekt försenats eller inte har kunnat genomföras. 7.1.4Arbetet med behovs- och riskanalyser behöver utvecklas i rättskedjan för ökad insyn i verksamheterna Behovs- och riskanalyser är viktiga förutsättningar för att få en realistisk bild av behovet av it-stöd och när olika it-insatser bör genomföras. Rättskedjans totala effektivitet förutsätter att myndigheterna tar ansvar för sina delar i rättsprocessen men också att de på olika sätt underlättar övriga myndigheters insatser. slutsats är att myndigheterna inte i tillräcklig utsträckning har samverkat för att analysera behovet av it-stöd och relaterade risker. Granskningen visar att myndigheterna har kommit olika långt i det egna arbetet med behovsanalyser och riskanalyser. och har genomfört aktuella genomlysningar av behovet av it-stöd och av olika risker. Motsvarande samlade dokumenterade analyser saknas i och Kriminalvården. Sammantaget gör detta att det är svårt att få en tydlig uppfattning om hur de konkreta planerna för myndigheternas utveckling av it-stödet ser ut. menar att arbetet med behovs- och riskanalyser behöver vidareutvecklas på och Kriminalvården. Det är också viktigt att samtliga granskade myndigheter förbättrar samverkan i arbetet med behovs- och riskanalyser för ökad insyn i varandras verksamheter och för att bättre kunna värdera risker. Ökad transparens mellan myndigheterna kan förbättra förutsättningarna för myndigheterna att göra relevanta bedömningar och prioriteringar mellan olika insatser. Granskningen visar också att , och Kriminalvården i sina riskanalyser, som utgår från förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll, inte har tagit med risk för brister i intern styrning och kontroll av it-verksamheten som en risk i arbetet med att utveckla myndigheternas verksamhet. menar att denna fråga är viktig och bör ingå i en sådan riskanalys - detta för att öka medvetenheten om styrningen av it-verksamheten. I samband med att konstaterade att arbetet var försenat framkom att den gemensamma statusuppdateringen och myndigheternas riskanalyser behövde vidareutvecklas i syfte att säkerställa att bedömningen och hanteringen av risker i RIF-arbetet genomfördes på ett enhetligt sätt. och myndigheterna har därefter gemensamt arbetat för att förbättra detta. 7.1.5Bristande planering och rutiner för it-projekt För att kunna genomföra myndigheternas handlingsplaner för it-verksamheten är det väsentligt att it-projekten håller tidsplaner och bemannas med rätt kompetens. slutsats är att det fortfarande finns brister i myndigheternas arbete för att realistiskt planera, budgetera och genomföra it-projekt. Granskningen visar att brister i ekonomiadministrativa rutiner får konsekvenser för tillförlitligheten i myndigheternas planering och för möjligheten att genomföra it-projekt till rätt kostnad i rättskedjan. Granskningen visar även att myndigheterna har drabbats av förseningar och ökade kostnader - sammantaget har den ursprungliga totala budgeten på för fem av de sex granskade it-projekten överskriditis med . Återkommande problem i it-projekten är att komplexiteten i it-stödet underskattats och att det finns svårigheter med kompetensförsörjning. Det kan exempelvis handla om att myndigheterna inte har haft tillräcklig kunskap om antal integrationer med andra myndigheters system och it-stöd. Polisens PUST-projekt och RIF-program har haft betydande svårigheter med att leverera på grund av detta. NYSS-projekt fick avbrytas på grund av att projektet inte kunde leverera it- stödet enligt kravspecifikationen. Granskningen visar också att myndigheterna inte systematiskt har som rutin att följa upp erfarenheter och dra lärdomar från it-projekten för att så långt möjligt undvika risk för förseningar och ökade kostnader. I flera fall har resurser tagits från andra prioriterade it-projekt för att klara leveranserna. Risken ökar därmed för ytterligare förseningar, resurskonflikter och merarbete. En annan slutsats är att det finns behov av förbättrade ekonomiadministrativa rutiner i myndigheternas it-verksamheter. ser positivt på att har vidtagit åtgärder och infört förbättrade ekonomiadministrativa rutiner för it-verksamheten. konstaterar dock att de granskade myndigheterna har brister i kraven på beslutsunderlag inför investeringsprojekt, exempelvis genom att förbättra arbetet med jämförelser av olika alternativ inför beslut. har inte fastställt en projektstyrningsmodell med tillhörande krav på ekonomistyrning. projektplaneringsmodell ger begränsade möjligheter att genomföra nuvärdesberäkningar av projektens kostnader noterar att och Kriminalvården återkommande har haft problem med att överplanera eller överbudgetera it-investeringar i förhållande till tillgängliga personalresurser. Granskningen visar också att samtliga myndigheter behöver förbättra rutinerna för projektutvärdering vad det gäller att bedöma om ett it-projekt varit lönsamt. 7.1.6 Kompetensförsörjningen är en kritisk faktor För att kunna driva it-verksamheten och enskilda projekt effektivt krävs en långsiktig plan för kompetensförsörjningen. Granskningen visar att myndigheterna har påtagliga problem med kompetensförsörjningen i itverksamheten, exempelvis finns ett högt konsultberoende. noterar även att det saknas aktuella statliga ramavtal för vissa it-konsulttjänster, vilket försvårar för myndigheterna att genomföra samordnade upphandlingar inom området. slutsats är att kompetensförsörjningen är en kritisk faktor och att myndigheterna har svårt att säkerställa kompetensförsörjningen , både inom beställar- och utförarsidan. konstaterar att myndigheterna inte har samverkat för att minska problemen med kompetensförsörjning, exempelvis genom gemensamma upphandlingar eller genom att utnyttja varandras kompetenser bättre. Myndigheterna har stort behov av särskild it-kompetens, både inom beställar- och utförarsidan, för att bättre kunna analysera, planera och driva it-verksamheten. har beslutat om en så kallad sourcingplan för kompetensförsörjning. Motsvarande plan finns inte på övriga myndigheter. Vidare noterar att har inrättat en strategisk ledningsfunktion för it-verksamheten. har beslutat om att inrätta en sådan funktion /12. Även har för avsikt att genomföra samma åtgärd , medan Kriminalvården ännu inte har hanterat frågan. För en långsiktig och effektiv ledning och samordning av RIF-arbetet bör regeringen överväga vilka möjligheter som finns att ännu tydligare styra och samordna utvecklingsarbetet efter den första etappens genomförande. I det sammanhanget bör regeringen även pröva om nuvarande verksamhetsform och mandat för att åstadkomma samverkan behöver ändras. För att säkerställa utvecklingen av ett modernt och effektivt it-stöd i rättskedjan bör regeringen: -ta fram en långsiktig plan för det fortsatta RIF-arbetet efter den första etappens genomförande, -säkerställa en fungerande informationsförsörjning i rättskedjans huvudflöde innan en utvidgning sker av fler aktiva myndigheter i RIF- arbetet samt -utreda behovet av en anpassning av gällande registerförfattningar för kommande etapper i RIF-arbetet. Regeringen bör löpande och långsiktigt följa upp myndigheternas arbete och planering för avveckling och ombyggnation av gamla system och itstöd. Regeringen bör ställa krav på ökad samverkan mellan myndigheterna i arbetet med behovs- och riskanalyserna samt ställa krav på ökad samverkan för kompetensförsörjningen, exempelvis genom gemensamma upphandlingar för it-tjänster och bättre samordning av personalresurser. Regeringen bör även följa upp hur denna samverkan fungerar. Regeringen bör säkerställa att det finns en fungerande upphandlingssamordning för it-utvecklingsområdet för ett modernt itstöd i rättskedjan. Rekommendationer till de granskade myndigheterna Myndigheterna bör, utifrån behov och identifierade brister, tydliggöra och förbättra sin styrning och kontroll av it-verksamheten genom att utveckla och förankra behovsanalysen internt för it-stöd säkerställa att det finns en tydlig koppling mellan it-strategin och verksamhetsutvecklingen utveckla den långsiktiga planeringen av olika it-insatser vad gäller handlingsplaner, avveckling av system och tekniska plattformar, budgetprognoser och finansieringsplaner se över riskanalysen som utgår från förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll med avseende på myndighetens styrning och kontroll av it-verksamheten förbättra de ekonomiadministrativa rutinerna för styrningen av itverksamheten, särskilt vad gäller it-projekten ta fram en strategi och plan för kompetensförsörjningen samt i samverkan med andra myndigheter överväga gemensamma lösningar, exempelvis upphandling av it-konsulter och bättre utnyttjande av befintlig it-kompetens mellan myndigheterna. Lag (1996:1059) om statsbudgeten Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Personuppgiftslagen (1998:204) Polisdatalagen (2010:361) Regeringsformen (1974:152) Förordning (2007:603) om intern styrning och kontroll Förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte Förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Myndighetsförordningen (2007:515) Tryckfrihetsförordningen (1949:195) 1997/98:1 utg.omr. 2000/01:1 utg.omr. 2001/02:1 utg.omr. 2002/03:1 utg.omr. 2003/04:1 utg.omr. 2004/05:1 utg.omr. 4 s. 25, 87 och 92 2005/06:1 utg.omr. 2006/07:1 utg.omr. 4 avsnitt 4.3 och 4.4.2 2007/08:1 utg.omr. 4 avsnitt 3, 3.4.2 och 3.4.4 2008/09:1 utg.omr. 4 avsnitt 2.3, 2.4.2, och 2.4.4 2009/10:1 utg.omr. 4 avsnitt 3.3 och 3.4.2 2009/10:85 Integritet och effektivitet i polisens brottsbekämpande verksamhet 2010/11:1 utg.omr. 4 avsnitt 3.4.2 s. 20 Offentliga utredningar och departementspromemorior Ds 2003:29, Formel Formkrav och elektronisk kommunikation , promemoria Redovisning av det IT-baserade utvecklingsarbetet hos vissa av rättsväsendets myndigheter, , dnr Ju 2009/10205/SI SOU 2001:100 Informationshantering och behandling av uppgifter vid domstolar SOU 2007:22 del 1 SOU 2007:45 Utökat elektroniskt informationsutbyte mellan myndigheter. SOU 2008:87 Åklagarväsendets brottsbekämpning. SOU 2009:80 betänkande Kriminalvården ledning och styrning SOU 2009:86 E-delegationens betänkande Effektivare stödprocesser Mängdbrottsuppdraget, Ju2009/3950/Å Regeringsbeslut , Strategi för samordning av rättsväsendets informationsförsörjning, , dnr Ju96/3163 Regeringsbeslut , Utökning av ordinarie myndigheter i Rådet för rättsväsendets informationsförsörjning (), , dnr Ju2004/11719/PO Regeringsbeslut , Uppdrag till myndigheterna i för rättsväsendets informationsförsörjning att göra en gemensam årlig redovisning av verksamhetens utveckling, , dnr Ju2006/302/PO Regeringsbeslut , Utökning av ordinarie myndigheter i Rådet för rättsväsendets informationsförsörjning (), , dnr Ju2006/10392/PO Regeringsbeslut , ordförande i rådet för rättsväsendets informationsförsörjning (), , dnr Ju2008/1178/PO Regeringsbeslut , ordförande i rådet för rättsväsendets informationsförsörjning (), , dnr Ju2009/2204/PO, dnr Ju2008/1785/PO, dnr Ju2009/636/PO, dnr Ju2009/1937/PO Regeringsbeslut , (Ju2011/4732/PO, Ju2011/4791/Å, Ju2011/4804/ DOM, Ju2011/4788/) Regleringsbrev till granskade myndigheter Regeringens skrivelser och svar till Justitieministerns svar () i på en skriftlig fråga 2007/08:531 Samhällets reaktion på brott av unga Regeringens skrivelse () till 2010/138: granskning av it inom statsförvaltningen och statliga it-projekt Dokument från stöd-/stabsmyndigheter och delegationer 2005:13 Räkna på lönsamheten! Vägledning för lönsamhetskalkyler vid statlig verksamhetsutveckling E-delegationens rapport i nyttorealisering (remissutgåva ) 2009:6 Polisen Styrning och uppföljning 2009:7 interna styrning och kontroll Statskontoret 2000:45 Kan rättsväsendets information samordnas en utvärdering Rättsväsendets informationsförsörjning (), Redovisning av RIF-samordningen , dnr: POA-450-165/07 Rättsväsendets informationsförsörjning (), Målbild för informationsutbytet En uppdragsbeskrivning för RIF-myndigheterna, dnr 450-01/08 Rättsväsendets informationsförsörjning (), Redovisning av RIF-samordningen ,dnr: POA-450-01/08 (), promemoria Principer för RIF-arbetet