prop · H00341 · 2012-11-08 00:00:00 — Regeringens proposition 2012/13:41 Fortsatt svenskt deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan i (ISAF) Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att medger att regeringen ställer en svensk väpnad styrka bestående av högst 785 personer till förfogande för deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan i (ISAF) till utgången av december månad 2013, under förutsättning att det även fortsättningsvis finns ett giltigt mandat för styrkan enligt beslut av säkerhetsråd. Under inledningen av 2013 kommer den svenska planerade militära insatsen på plats i att utgöras av ca 400 personer. avses den svenska militära insatsen ha minskat med ca 100 personer, till ca 300 personer på plats i . Därutöver tillkommer den svenska helikopterenheten samt personal till stöd för avveckling av camper och hemtransport av utrustning och materiel. I den begärda personalramen om 785 personer ingår resurser för förstärkning och oförutsedda evakueringsbehov. Framtagandet av regeringens förslag har föregåtts av överläggningar med Socialdemokraterna och de gröna. Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Ärendet och dess beredning .............................................................. Politisk, ekonomisk och social utveckling ......................... Det regionala perspektivet.................................................. Den humanitära situationen.............................................. Det internationella samfundets civila engagemang i .. 5 Den internationella säkerhetsstyrkan, ISAF.................................... Sammansättning, mål, verksamhet och utveckling........... Natos insats efter 2014 ..................................................... samlade engagemang i övergång till civil ledning för de samlade svenska insatserna i norra ...... Ökat afghanskt ägarskap och uthålligt svenskt stöd ......... Civil ledning för de samlade svenska insatserna i norra En reviderad samarbetsstrategi........................ Stöd till central nivå och nationella program... Stöd till de norra provinserna i .... Övriga civila insatser........................................................ 7.2.1Senior civil representant i Mazar-e i norra 7.2.2Sveriges bidrag till EUPOL och militära insats: Nuvarande och fortsatt svenskt deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan i ......................... Regeringens överväganden om fortsatt svenskt deltagande i den Bilaga 1 Förkortningar ........................................................................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...35 Regeringen föreslår att medger att regeringen ställer en svensk väpnad styrka bestående av högst 785 personer till förfogande för deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan i (ISAF) till utgången av december månad 2013, under förutsättning att det även fortsättningsvis finns ett giltigt mandat för styrkan enligt beslut av säkerhetsråd (avsnitt 9). Ärendet och dess beredning godkände (FN:s) säkerhetsråd i resolution upprättandet av en internationell säkerhetsstyrka (Assistance Force, ISAF) i enlighet med , för att under kapitel VII bistå den afghanska regeringen med att upprätthålla säkerheten i och att stödja övergången till demokratiskt styre i . har senare förlängt och utökat mandatet för den internationella styrkan till att omfatta hela territorium samt stöd för uppbyggnad av de afghanska säkerhetsstyrkorna. Detta har skett genom resolutionerna 1413 (2002), 1444 (2002), 1510 (2003), 1563 (2004), 1623 (2005), 1707 (2006), 1776 (2007), 1833 (2008), 1890 (2009), 1943 (2010) och 2011 (2011). Den senaste resolutionen, 2069 (2012) grundar sig på mandatet i resolutionerna (2001) och 1510 (2003) och sträcker sig till och med Det svenska deltagandet inom ramen för ISAF har varit föremål för ställningstagande genom förslag i prop. 2001/02:60 (bet. 2001/02:UFöU2, rskr. 2001/02:140), i prop. 2001/02:179 (bet. 2001/02:UFöU3, rskr. 2001/02:323), i prop. 2002/03:21 (bet. 2002/03:UFöU1, rskr. 2002/03:71), i bet. 2003/04:100), i prop. 2003/04:71, (bet. 2003/04:UFöU2, rskr. 2003/04:245), i prop. 2005/06:34 (bet. 2005/06:UFöU1, rskr. 2005/06:83), i prop. 2006/07:83, (bet. 2006/07:UFöU3, rskr. 2006/07:192), i prop. 2008/09:69 (bet. 2008/09:UFöU1, rskr. 2008/09:146), i prop. 2009/10:38 (bet. 2009/10:UFöU1, rskr. 2009/10:60), i prop. 2010/11:35 (bet. 2010/11:UFöU1, rskr. 2010/11:108), samt i prop. 2011/12:29 (bet. 2011/12:UFöU2, rskr. 2011/12:81). I proposition 2011/12:29, överlämnad till 2011, föreslog regeringen att åter skulle bemyndiga regeringen att bidra till den internationella säkerhetsstyrkan, inklusive ha ledningsansvar för en regional enhet för säkerhet och återuppbyggnad i Mazar-e samt stödja uppbyggnaden av de afghanska förslag (bet. 2011/12:UFöU2, rskr. 2011/12:81) regeringen ställde en väpnad styrka bestående av högst 855 personer till för deltagande i den internationella fram till utgången av december månad 2012 under förutsättning att det även fortsättningsvis fanns ett giltigt mandat för styrkan enligt beslut av säkerhetsråd. På uppdrag av (Försvarsdepartementet) har Försvarsmakten redovisat nuvarande förbandsbidrag och förslag på förändringar av bidraget till den internationella säkerhetsstyrkan. Framtagandet av regeringens förslag har föregåtts av överläggningar med Socialdemokraterna och de gröna. Politisk, ekonomisk och social utveckling president befinner sig nu mitt i sin andra mandatperiod och förberedelser inför presidentvalet har påbörjats. till parlamentet och provinsråd äger rum . har förekommit om att Karzai, i strid med den gällande konstitutionen, skulle ställa upp för omval, vilket har dementerats av presidenten själv. Arbete pågår med att reformera det komplicerade valsystemet och en ny vallag väntar på godkännande av parlamentet. En ökad aktivitet av aktörer på den inrikespolitiska scenen har kunnat noteras, vilket kan ses som förberedelser och positionerande inför kommande val. har två mer lösligt sammansatta allianser bildats, National of (NFA) och National Coalition of (NCA). det gångna året har parlamentet spelat en aktiv roll. annat riktats mot regeringen för bristande förmåga att sköta Parlamentet uttalade också misstroende mot såväl inrikesministern som försvarsministern med anledning av hanteringen av incidenter vid gränsen till , vilket bidrog till att dessa fick lämna Slutsatserna från de två internationella konferenserna i och 2010 är alltjämt vägledande för inriktningen när det gäller arbetet med utveckling och säkerhet. En sammanhållen ansats och en successiv övergång till afghanskt ägarskap och ledarskap är några av hörnstenarna i Vid utgången av 2014 ska de afghanska säkerhetsstyrkorna ha tagit det fulla ansvaret för säkerheten i hela landet. Vid den internationella konferensen i bekräftades denna inriktning av och det internationella Där bekräftades även det internationella samfundets långsiktiga engagemang för (The Transformation Decade). följdes upp av Natos toppmöte i och givarkonferensen i . dessa båda tillfällen gjorde givare långsiktiga åtaganden för att bidra till finansiering på såväl säkerhetssom utvecklingsområdet. internationella samfundet har ställt tydliga krav på när det gäller att bekämpa korruption och åstadkomma ökad effektivitet i genomförandet av reformer något som är nödvändigt för att åstadkomma en positiv utveckling i landet. ömsesidigt ansvar kommer att vara vägledande för det framtida När det gäller den ekonomiska utvecklingen uppskattar den internationella valutafonden (IMF) BNP-tillväxten till omkring 5,7 procent för /12, en minskning från 2010/11 (den illegala opiumproduktionen undantagen). Den informella sektorn utgör fortsatt en stor del av ekonomin och reformtakten är låg. och arbetslöshet liksom bristande kapacitet inom statsförvaltningen att bedriva effektivt budgetarbete utgör betydande problem. uppskattar BNP till cirka 16 miljarder USD, och det totala till cirka 15,7 miljarder USD. Det finns farhågor om att reducerad framtida internationell närvaro kommer att få betydande återverkningar för den ekonomiska utvecklingen. Det minskade inflödet av externa resurser kommer enligt bl.a. att få direkta konsekvenser för nivån på offentliga utgifter och nödvändiggöra krav på prioriteringar av den afghanska regeringen. Det är därför angeläget att åstadkomma en långsiktigt hållbar, inhemsk ekonomisk tillväxt. Den omfattande korruptionsskandalen i största bank, , som uppdagades , har resulterat i minskat förtroende för den afghanska regeringen och dess förmåga att ta ett långsiktigt ansvar för landets utveckling. IMF har antagit ett nytt program för en förutsättning för att många givare ska vara beredda att fortsätta sitt stöd. I utredningen av skandalen har dock inte gjorts några större framsteg och det finns fortsatt stora behov av åtgärder beträffande penningtvätt, översyn av det finansiella systemet och banklagstiftning. Den omfattande korruptionen utgör ett mycket stort hinder för utveckling i landet. rankades 2011 av organisationen som världens tredje mest korrumperade land. Det saknas resurser och i vissa fall politisk vilja att implementera befintlig lagstiftning - som förvisso i många stycken i sig är bristfällig - för att på ett effektivt sätt bekämpa korruptionen. Korruptionen är också en viktig orsak till befolkningens låga förtroende för offentliga institutioner och mer kraftfulla åtgärder är nödvändiga för att vända denna utveckling. Den illegala narkotikahanteringen utgör ett mycket stort problem i och för omvärlden. av världsproduktionen av opium har sitt ursprung i . Exportvärdet av opiumbaserade produkter motsvarar av officiella BNP. De södra delarna av landet, där talibaner och regeringsfientliga grupper förhindrar effektiv kontroll från regeringens sida, står för huvuddelen av denna produktion. FN pekar på ett nära samband mellan bristande säkerhet och brist på stöd inom den agrara sektorn å ena sidan och odling av opiumvallmo å den andra sidan. I produceras även stora mängder cannabis. Den illegala narkotikahanteringen har en mycket negativ och destabiliserande inverkan på utvecklingen i och regionen. Ytterligare åtgärder för att introducera alternativa försörjningsmöjligheter och stävja produktion och handel med narkotika är mycket angelägna och bör ges högre prioritet såväl hos den afghanska regeringen som inom det internationella samfundet. ligger på plats 172 i FN:s index för mänsklig utveckling (av 187 stater). Enligt FN:s index för att mäta fattigdom (Multidimensional Poverty Index), som tar hänsyn till hälsa, utbildning och levnadsstandard lever av befolkning i fattigdom. Förbättringar har dock ägt rum sedan störtades 2001, särskilt på områdena hälsovård och utbildning. hade av afghanerna tillgång till någon form av sjukvård. uppskattas den siffran till av befolkningen. Spädbarnsdödligheten har minskat från 165 till 111 per 1000 födslar . Tillgången till sjukvård för kvinnor är dock sämre än för män eftersom det råder stor brist på kvinnlig sjukvårdspersonal, speciellt barnmorskor och gynekologer. Kvinnor har också ofta svårigheter att komma till de kliniker och sjukhus som finns. Nästan sju Prop. 2012/13:41 miljoner barn är inskrivna i . gick färre än en miljon barn i skolan och ytterst få flickor kunde få ordinarie undervisning. Kvaliteten på undervisningen är dock fortfarande mycket låg. Situationen beträffande de mänskliga rättigheterna i förblir utomordentligt allvarlig. Reformtakten har avtagit efter maktövertagandet från . Den väpnade konflikten och det osäkra säkerhetsläget drabbar civilbefolkningen hårt. Enligt FN dödades 1 145 civila och 1 954 skadades . Antalet civila offer har minskat med i förhållande till och innebär att en flerårig trend av ökande civila offer har brutits. Antalet civila offer är dock jämförbart med nivå. Utomrättsliga avrättningar förekommer och tortyr och olaga frihetsberövande förblir vanligt förekommande. Rättssystemet har stora brister med utbredd straffrihet som följd. Censur av olika medier, hot och trakasserier begränsar yttrandefriheten. Våld mot och diskriminering av kvinnor är omfattande. Parlamentet har antagit ett antal lagar med innehåll som diskriminerar kvinnor. Denna utveckling kan bl.a. förklaras med att religiöst och politiskt konservativa strömningar har stärkts på bekostnad av mer liberala samhällskrafter. Rättsskipning baserad på traditionell tolkning av islamisk lag (sharia) har återupptagits i områden som domineras av talibanerna. Frånvaro av grundläggande samhällstjänster innebär stora brister i efterlevnad av de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna. upprättades Höga fredsrådet () som är en afghansk institution med uppgift att bidra till fred och försoning i . Det har riktats kritik mot fredsrådets sammansättning, bl.a. mot bakgrund av att endast ett fåtal av de 69 medlemmarna är kvinnor. Efter mordet på fredsrådets ordförande avtog aktiviteterna, en ny ordförande har tillträtt. bekräftade talibanledningen att man hade för avsikt att upprätta ett kontor i för att kunna föra förhandlingar med framför allt om en fredsuppgörelse. Dessa planer har dock suspenderats med hänvisning till vad talibanerna anser vara bristande vilja på amerikansk sida att uppfylla tidigare utfästelser om utväxling av fångar. Det görs vissa framsteg i processen att återintegrera medlemmar av det väpnade motståndet. Reintegrationen försvåras av bl.a. brist på alternativ sysselsättning och inkomstmöjligheter. Varaktig fred och stabilitet i förutsätter regional förankring och samarbete. Även om säkerhet, försoning och utveckling i i första hand måste styras och ägas av afghanerna själva, är konflikten i i högsta grad en regional angelägenhet. De historiska, kulturella och etniska banden mellan länderna i regionen är starka och utmaningarna ofta gränsöverskridande. Stora möjligheter finns också att utveckla handel, energisamarbete och ekonomisk integration i regionen vilka i sin tur skulle kunna verka förtroendeskapande och bidra till stabilitet i hela Syd- och . Ett särskilt ansvar vilar på grannländerna att stödja . Det väpnade motståndets rörelser över den långa gränsen mellan och är en särskild källa till oro och bidrar till att konflikten fortsätter. Att begränsa rörelsefriheten och möjligheterna till återhämtning och tillförsel av vapen för de väpnade motståndsgrupper som verkar över gränsen är av stor betydelse för att minska våld och terrorattacker såväl i , som i . För att lyckas med detta krävs samarbete och samordning mellan länderna. spelar en nyckelroll, och har uttryckt beredskap att utöva inflytande över talibanerna för att främja fredsprocessen i grannlandet. Att officiellt uppmanat talibanledarna att delta i den intra-afghanska freds- och försoningsprocessen är ett framsteg. Det är betydelsefullt att även i fortsättningen i ord och handling visar sitt konstruktiva stöd för att främja en fredlig och demokratisk utveckling. Relationen mellan och spelar en mycket viktig roll för utvecklingen i och kring . Efter den s.k. Salala-incidenten då 24 pakistanska soldater dödades av misstag i en flygattack utförd av Nato försämrades relationen mellan och kraftigt. svarade med att stänga gränsövergångarna till för transporter av förnödenheter till ISAF. En parlamentarisk utredning om händelsen och om förhållandet till och Nato tillsattes. Efter att officiellt bad om ursäkt kunde transportlederna åter öppnas som de bilaterala kontakterna förbättrats. En annan viktig relation i regionen med betydelse för är den mellan och . Den fortsatta högnivådialogen länderna emellan och de konkreta framsteg som gjorts inom handels- och viseringsområdet, verkar förtroendeskapande och bidrar därigenom positivt till utvecklingen i regionen. De regionala kontakterna mellan och länderna i närområdet har fördjupats . Förutsättningarna för regionalt samarbete har tagit steg framåt genom den s.k. Istanbulprocessen (även benämnd "Heart of "). Centralt i denna process har varit att uppnå gemensamma lösningar och förtroendeskapande åtgärder på regional nivå i syfte att skapa säkerhet, ekonomisk tillväxt och social utveckling i och regionen i dess helhet. Efter att processen lanserades i hölls ett uppföljningsmöte på ministernivå i under afghanskt ledarskap. Vid mötet beslutades att inledningsvis prioritera och konkretisera sju förtroendeskapande åtgärder. har i egenskap av stödjande land till Istanbulprocessen meddelat sin avsikt att närmare engagera sig i arbetet för krishantering och narkotikabekämpning. Ett nytt ministermöte ska hållas i Astana, . De regionala och internationella ansträngningarna har fortsatt även i andra fora. Den internationella kontaktgruppen för och (ICG), som samlar ett drygt femtiotal länders särskilda sändebud, utgör det bredaste forumet för dialog, samförstånd och samordning av politiken och insatserna i och . Ett antal mindre regionala, trilaterala och bilaterala format spelar också viktiga roller för dialog, förtroendeskapande och praktiskt samarbete. Gränsöverskridande frågor såsom bekämpningen av Prop. 2012/13:41 narkotikasmuggling och flyktingproblemen har fortsatt prioritet i det internationella samfundets insatser. Tillverkning och smuggling av narkotika utgör en av orsakerna till den fortsatta konflikten i , inte minst som en källa för finansiering av terrorism och det väpnade motståndet. En utbredd narkotikahandel underminerar därmed förutsättningarna för en fredlig och demokratisk utveckling i , varför behovet av att stärka regionala samarbetsformer är stort. FN:s kontor för narkotikakontroll och förebyggande av brott (UNODC) spelar en nyckelroll i dessa ansträngningar, inte minst genom dess regionala program med fokus på . Konflikten i har även kännbara effekter på flyktingströmmar. Det finns enligt FN 1,7 miljoner afghanska flyktingar registrerade i och en miljon i , och betydligt fler icke registrerade. Samma källa vittnar om en viss uppgivenhet i mottagande grannländer efter fyra decenniers konflikt i . Såväl internationellt som regionalt stöd är fortsatt viktigt för att hantera flyktingproblematiken varför en gemensam strategi, inklusive frivilligt återvändande och stöd till mottagarländer, tagits fram av (), , och . Vid uttalade det internationella samfundet, däribland , stöd för president ambition att afghanska säkerhetsstyrkor ska kunna planera och leda militära insatser i samtliga provinser vid slutet av 2014. åtog sig att stödja de afghanska ansträngningarna att stegvis överta fullt säkerhetsansvar genom fortsatta truppbidrag och finansiering till stödfonder i syfte att nå gemensamt antagna målsättningar. Ett omfattande arbete pågår under den afghanska regeringens ledning för att genomföra denna transitionsprocess. utarbetade regeringen i , tillsammans med Nato/ISAF, principer för överlämnande av säkerhetsansvaret från ISAF till afghanska säkerhetsstrukturer. Med utgångspunkt i dessa principer har afghanska regeringen, ISAF och berörda truppbidragare gemensamt utvärderat framstegen. Vid Nato/i beslutades att inleda transitionsprocessen . Målet med transitionsprocessen är att de afghanska säkerhetsstyrkorna ska ta fullt ansvar för säkerheten i landet före utgången av 2014. Varje provins utvärderas mot ett antal kriterier inom säkerhet, utveckling och gott samhällsstyre. När en provins har uppnått kriterierna, i enlighet med beslut av den afghanska regeringen och Nato, och efter samråd med övriga internationella aktörer, lämnas ansvaret successivt över till afghanska säkerhetsstrukturer. Efter ett beslut om överlämning agerar de afghanska säkerhetsstrukturerna, i den takt deras förmåga medger det, alltmer självständigt. I samma takt anpassas ISAF:s roll till att bli alltmer stödjande och rådgivande. 2012/13:41 säkerhetsansvaret till afghanska myndigheter har möjliggjort en reducering av ISAF:s truppnivåer. Den afghanska regeringen tillkännagav transitionens inledande i samband med högtidlighållandet av det afghanska nyåret och inleddes transitionen. Avsikten är att genomföra transitionen i fem omgångar fram till slutet av 2014. Beslut har fattats om de tre första omgångarna, som berör av befolkning. I de provinser som omfattas har överlämningsprocessen inletts och i vissa fall avslutats beroende på situationen i den enskilda provinsen. För svenskt vidkommande innebär dessa beslut att säkerhetsansvaret i den största delen av det svenska ansvarsområdet nu är överlämnat till afghanska myndigheter. Vad gäller det svenska ansvarsområdet återstår tre distrikt där transitionen ännu inte inletts: Sayad i provinsen Pul, Qush Tepah och Darzab i provinsen . I och med genomförandet av den tredje transitionsomgången infördes ett delvis nytt tillvägagångssätt för transitionsprocessen. Enligt detta skulle man inte avvakta med att inleda transitionen i säkerhetsmässigt svårare distrikt/provinser, utan i stället inkludera dem redan i de tidigare transitionsomgångarna. Detta för att ISAF bedömdes ha bättre resurser för att stödja de afghanska säkerhetsstyrkorna (Forces, ANSF) , samt för att ISAF tidigt skulle kunna identifiera eventuella svagheter i ANSF:s förmåga och åtgärda dessa. I enlighet med överenskomna riktlinjer mellan den afghanska regeringen och det internationella samfundet ska de regionala enheterna för säkerhet och återuppbyggnad (Provincial Reconstruction Team, PRT) fasas ut, i takt med att säkerhetsansvaret överlämnas från ISAF till de afghanska myndigheterna. Den regionala enhet för säkerhet och återuppbyggnad som ansvarat för i Mazar-e i norra (PRT MeS) ersattes av en ny struktur, för vilken en civil ledning etablerades. Det militära styrkebidraget utvecklas och anpassas för att på bästa sätt kunna bidra till det stöd som den afghanska regeringen och de afghanska säkerhetsstyrkorna efterfrågar. Den internationella säkerhetsstyrkans närvaro har bidragit till en utveckling där tar ett ökat eget ansvar för att förbättra säkerheten i landet. till början av 2012 utförde ANSF och ISAF ett ökat antal operationer, möjliggjorda genom en tillfällig militär förstärkning från ISAF och genom ökningen av de afghanska säkerhetsstyrkornas numerär och kvalitet. Dessa operationer har resulterat i ett förbättrat säkerhetsläge och minskad rörelsefrihet för det väpnade motståndet, framför allt i södra , där en kraftsamling skedde. Antalet attacker mot ISAF har minskat . Bedömningen är att det väpnade motståndet inte aktivt kommer att söka strid med ISAF så länge dessa inte rör sig i motståndets intresseområden eller direkt hotar deras ekonomiska intressen. Antalet attacker riktade mot ANSF bedöms emellertid fortsätta att stiga i takt med dess ökade numerär och säkerhetsansvar. Överlämnandet av säkerhetsansvar från ISAF till ANSF bedöms leda till ett ökat stöd hos befolkningen. har det i flera provinser rapporterats om ett ökat folkligt missnöje lokalt mot det väpnade motståndsgrupperna och om inbördes stridigheter dessa grupper emellan. En försvagad talibanrörelse kan dock ge icke folkvalda lokala makthavare och miliser möjlighet att stärka sin egen position. Uppgifter om tillförsel av vapen och uppbyggnad av lokala miliser i norra är i ljuset av detta oroväckande. Säkerhetssituationen i är dock fortsatt utmanande. Överlämnandet av säkerhetsansvaret till afghanerna ställer höga krav på en förbättrad förmåga, lojalitet och tillgänglighet hos de afghanska säkerhetsstyrkorna. ANSF:s numerär har i enlighet med fastlagd plan ökat och dess totala antal uppgår till cirka 350 000 personer. Även kvalitativt har ANSF utvecklats i positiv riktning, vilket är ett resultat av internationella utbildningsinsatser från NTM-A (Nato Training Mission , se vidare avsnitt 5.2), ISAF, EUPOL (EU Mission in , se vidare avsnitt 4) m.fl. Merparten av utbildningen bedrivs i afghansk regi. Trots dessa framsteg kvarstår brister, främst inom den afghanska polisen (ANP), som präglas av omfattande korruption, låg utbildningsgrad och lågt förtroende hos den afghanska allmänheten.