prop · H0035 · 2012-09-21 00:00:00 — Regeringen har beslutat om ett antal uppdrag för att förbättra kvaliteten och beskrivningen av samtliga kostnader för företagen i konsekvensutredningen, som t.ex. uppdraget till som resulterade i hjälpmedlet Regelräknaren, uppdraget till Tillväxtanalys att ta fram beräkningsstöd och uppdraget till Statskontoret att bl.a. utvärdera verksamhet.4 Dessa uppdrag och andra vidtagna åtgärder finns beskrivna nedan. har sedan rådet inledde sitt arbete 2008 fått in nära 1 300 remisser. Av dessa har avgett 567 yttranden. Resterande remisser har utmynnat i ett s.k. kanslisvar. Ett kanslisvar innebär att inte tagit ställning till förslaget eller till konsekvensutredningens kvalitet. Anledningen till kanslisvar är oftast att förslaget inte bedömts ha betydande ekonomiska konsekvenser för företagen. Under de som verkat har, enligt rådet, konsekvensutredningarnas kvalitet inte nämnvärt förbättrats. Enligt årsrapporter var av konsekvensutredningarna bristfälliga 2009. Motsvarande siffror var respektive . Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv till (dir. 2011:71). I tilläggsdirektiven förtydligas att i sin rådgivande roll ska prioritera stödet till kommittéerna i deras arbete med konsekvensutredningar. ska även utveckla sin rådgivande roll till att ge råd och stöd, om detta begärs, vid upprättande av en konsekvensutredning. har också fått ett nytt uppdrag att, på begäran, bistå med att granska konsekvensutredningar på sådana förslag från Europeiska unionen som bedöms ha stor påverkan på företag i samt lämna råd om vad en svensk konsekvensutredning bör innehålla. har även, i enlighet med tilläggsdirektiven, 4 Dnr N2010/7208/ENT, dnr N2011/4209/ENT och dnr N2012/1797/ENT. upprättat en exempelsamling över hur konsekvenser kan beskrivas på ett bra sätt. Exempelsamlingen finns nu tillgänglig på webbplats. Vidare ska i sina yttranden lämna tydlig vägledning om hur konsekvensutredningar som bedöms som bristfälliga kan kompletteras. Enligt regeringens mening har en betydande kunskap om vad en konsekvensutredning bör innehålla liksom hur konsekvenser kan beskrivas på ett godtagbart sätt. Genom det förtydligande av uppdrag som gjorts genom tilläggsdirektiven bedömer regeringen att den kunskap som besitter, på ett bättre sätt än tidigare, borde kunna komma regelgivarna till godo. Genom exempelsamlingen skapas dessutom mer transparens i granskning och bättre förutsättningar för att effekterna av förslagen redan från början blir bra beskrivna i en konsekvensutredning. En viktig del i arbete att tidigt i lagstiftningsprocessen aktivt medverka till att höja konsekvensutredningarnas kvalitet. Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys) fick i uppdrag av regeringen att föreslå en generellt tillämpbar modell eller flera alternativa sådana för hur kostnader och intäkter strukturerat kan analyseras och beskrivas i en konsekvensutredning.5 Avsikten med uppdraget var bl.a. att det skulle bli enklare att redovisa vilka indirekta effekter ett förslag kan få för företag och vilka direkta konsekvenser, utöver de administrativa, ett förslag kan få för företag. I redovisningen redogörs för ett antal teoretiska beräkningsmodeller som kan utgöra ett underlag för hur kostnader och nyttor kan beskrivas i en konsekvensutredning. Tillväxtanalys har tidigare haft i uppdrag att bl.a. analysera vilken påverkan direkta och indirekta kostnader har på företag och samhällsekonomin i stort.6 Den forskning som har bedrivits inom ramen för uppdraget har uppmärksammats internationellt, och har även kunnat användas av i granskningen av förenklingsarbetet. Regeringen är väl medveten om de indirekta kostnadernas betydelse för företagen och har för avsikt att vidareutveckla resultaten i Tillväxtanalys redovisning avseende beräkningsmodeller. Detta fortsatta arbete kommer att innefatta att ta fram konkreta beräkningsstöd och standardvärden för vissa beräkningsparametrar för olika typer av kostnader som ska beskrivas i en konsekvensutredning. Ett mer standardiserat arbetssätt i fråga om beräkningar av olika typer av kostnader förväntas kunna bidra till att höja konsekvensutredningarnas kvalitet. fick i regleringsbrevet i uppdrag att utveckla ett verktyg, Regelräknaren, som är ett stöd för regelgivarna i beräkningarna av de administrativa kostnader i samband med att en konsekvensutredning görs. Regeringen bedömer att Regelräknaren, som presenterades av , har gjort det lättare att beskriva de administrativa kostnaderna som ett regelförslag kan medföra. Regeringen gör bedömningen att uppdraget till legat i linje 5Dnr N2011/4209/ENT. 6Dnr N2009/9578/KLS. med en av de rekommendationer som gavs av inom ramen för det s.k. EU 15-projektet. har det vid ett flertal tillfällen getts information och utbildning i att göra konsekvensutredningar. genomför sådana utbildningar för regelgivare på myndighetsnivå, , . Syftet med utbildningarna är att ge regelgivare kunskap, inspiration och verktyg som kan användas i konsekvensutredningsarbetet. Utbildningarna utvärderas löpande och får genomgående bra kritik från deltagarna. medverkar vid dessa utbildningar. har det genomförts fyra informationstillfällen samt en serie om sex seminarier om konsekvensutredningsarbetet. Även har en roll i fråga om utbildningar, då rådet ansvarar för ett avsnitt om konsekvensutredningar vid den utbildning som arrangeras av kommittéservice. träffar också representanter för departement och myndigheter för att bl.a. diskutera konsekvensutredningar. 3.2.4Riksrevisionens fördjupade analys av konsekvensutredningar inom skatteområdet har valt att göra en fördjupad analys av skatteområdet. Man har valt ut fem regeringsförslag som lett till ökade regelkostnader på detta område. Syftet har varit att undersöka varför de administrativa kostnaderna för företagen har ökat på skatteområdet trots regeringens satsning på att förenkla för företagen. De fem förslagen är: xOmvänd skattskyldighet för mervärdesskatt inom byggsektorn (prop. 2005/06:130 som beslutades ). xPersonalliggare i restaurang- och frisörverksamhet (prop. 2005/06:169 som beslutades ). xKassaregister i kontantbranschen (prop. 2006/07:105 som beslutades ). xDokumentationsskyldighet vid internprissättning (prop. 2005/06:169 som beslutades ). xFakturamodellen för och (prop. 2008/09:77 som beslutades ). Inledningsvis kan det noteras att tre av de fem förslagen beslutades av den dåvarande socialdemokratiska regeringen, dvs. innan nuvarande regering beslutade om målsättningar och hur arbetet med att förenkla för företagen skulle bedrivas. fördjupade analys fokuserar bl.a. på kvaliteten på konsekvensutredningen och yttrande avseende respektive förslag. Regeringen kan konstatera att förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning (nedan kallad konsekvensutredningsförordningen), som styr utformningen av konsekvensutredningarna, trädde i kraft . Vidare vägleds arbete med konsekvensutredningar av en 7 Better Regulation in Europe , , 2010. statssekreterarskrivelse.8 Både konsekvensutredningsförordningen och statssekreterarskrivelsen har dock tillkommit efter det att merparten av de analyserade propositionerna lagts fram. Regeringens arbete med att höja standarden i konsekvensutredningar har lett till nya och mer enhetliga krav på innehållet i konsekvensutredningarna. Detta väntas bidra till en förbättring av kvaliteten på framtida konsekvensutredningar. I fråga om konsekvensutredningarnas kvalitet anför att det saknas alternativa förslag till det förslag som läggs fram av regeringen. Det handlar om förslag vars syfte är att skapa en effektivare skattekontroll. Propositionerna bygger vidare på tidigare arbeten från bl.a. utredningar. I denna kedja av arbeten har flera alternativa förslag vägts mot varandra. Att man inte återupprepar alla alternativ i propositionen innebär således inte att alternativa förslag inte har övervägts. Regeringen vill även framhålla att när det gäller förslag om effektivare skattekontroll är alltid nollalternativet ett alternativt förslag till det som läggs fram. Det kan även ifrågasättas varför valt att fokusera analysen på punkten yttrande eftersom samtliga analyserade ursprungliga förslag kom innan hade inrättats och fått sina ledamöter utsedda. Regeringen kan bara konstatera att i den slutliga granskningsrapporten vidhåller att yttrande är en punkt som förtjänar fokus vid analysen. Den omvända skattskyldigheten för byggtjänster stod enligt beräkningar för den största ökningen av de administrativa kostnaderna på skatteområdet 20062010. På grund av svårigheterna att på förhand uppskatta lagändringens konsekvenser för företagen gav regeringen även i uppdrag att utvärdera den omvända skattskyldigheten för byggtjänster. Standardkostnadsmodellen har, som påpekats av , sina brister. Men den är en internationellt vedertagen metod som används av bl.a. EU:s medlemsstater vid beräknande av företagens administrativa kostnader. Metoden bygger på att man jämför ett normaleffektivt företag i dagens system med ett normaleffektivt företag efter det att en förändring av reglerna genomförts. Detta innebär att man ska jämföra med en situation där företagen vet vilka regler som gäller och har upparbetat en rutin för hur de ska uppfylla dagens informationskrav med en likartad situation efter det att reglerna förändrats. Detta innebär att initialkostnader, som att lära sig det nya regelverket, enligt metoden inte ska inkluderas i mätningarna. Vid första mätning av de administrativa kostnaderna av omvänd skattskyldighet för byggtjänster togs initialkostnader felaktigt med, vilket ledde till att verket var tvunget att låta göra om mätningarna av de administrativa kostnaderna på detta område. När det gäller fakturamodellen kritiserar den omständigheten att konsekvensutredningen i huvudsak innehåller beskrivande resonemang om de konsekvenser som förväntas uppkomma medan det däremot inte gjorts några närmare beräkningar. 8 Statssekreterarskrivelse med riktlinjer för arbetet med konsekvensutredningar i (N2008/5953/MK). därefter påpekar har inte heller efter Skr. 2012/13:5 reglernas införande närmare kunnat beräkna kostnaderna på grund av för stor osäkerhet avseende hur många företag som berörs. Regeringen vill med detta framhålla att, även om naturligtvis kostnaderna är av stor betydelse, bör beräkningen av de exakta kostnaderna inte ensamt vara avgörande för om en konsekvensutredning är godtagbar eller inte. Hänsyn bör tas till huruvida konsekvenserna är tillräckligt väl redovisade och svårigheterna att genomföra beräkningar bör också beaktas. Sammanfattningsvis ser regeringen positivt på granskning. Regeringen vill dock förtydliga att ett utlåtande från inte var möjligt, eftersom rådet inte fanns på plats när förslagen lades fram. När det gäller de konsekvensutredningar som analyserats av , bör dessa ses i ljuset av att merparten av förslagen utarbetats före det att regeringen beslutat om att höja standarden på konsekvensutredningar. Regeringen strävar efter att även på skatteområdet utarbeta så heltäckande konsekvensutredningar som möjligt. 3.2.5Uppföljning av befintligt regelverk anser att uppföljningen av befintliga regelverk bör stärkas. Regeringen delar uppfattning att det är av största vikt att regelgivare följer upp och utvärderar konsekvenserna av sina regler, så att de är aktuella och ändamålen med dem uppnås. Det finns styrande dokument och riktlinjer som föreskriver att regler ska följas upp. Det framgår av 8 § i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning att myndigheterna ska följa upp konsekvenserna av sina föreskrifter och allmänna råd. I Statsrådsberedningens riktlinjer framgår att uppföljning är en lika viktig del i arbetet som regelgivningen.9 Regler ska löpande följas upp och effekterna och behovet av dem analyseras och ställas mot de avsedda målen med regleringen. Regeringen har för avsikt att se över om rutinerna kring uppföljning och utvärdering av regler kan stärkas. rekommenderar att mandat ska breddas så att rådet i sina yttranden beaktar samtliga konsekvenser av regelgivning för företag, inte enbart företagens administrativa kostnader. Regeringen konstaterar att det ingår som en del i yttranden att redogöra även för andra konsekvenser än de rent administrativa. Detta görs genom att tar ställning till hur kostnader och andra konsekvenser beskrivits i konsekvensutredningen. framgår det av statistik att kvaliteten på konsekvensutredningarna inte förbättras. Andelen konsekvensutredningar där andra kostnader av betydelse för företagen finns med har inte ökat sedan inrättandet av . För att samtliga kostnader ska bli bättre belysta har 9 Att styra genom regler? Checklista för regelgivare (1995:2 i Ds 1998:52). regeringen därför för avsikt att ta fram metoder för att beräkna andra kostnader än de administrativa. Det framgår av att regeringen avser att vid återkommande tidpunkter utvärdera effekterna av rådets verksamhet.10 Mot denna bakgrund gav regeringen Statskontoret i uppdrag att utvärdera verksamhet.11 Uppdraget är ett steg i att skapa bättre förutsättningar för mer ändamålsenlig och I uppdraget ingår att utvärdera rollfördelningen mellan , och i syfte att optimera och effektivisera arbetsprocesserna avseende konsekvensutredningar, vilket ligger i linje med en av rekommendationer inom ramen för det s.k. EU 15-projektet. utvärdering som görs av Statskontoret kommer att vara ett underlag för det fortsatta arbetet med att optimera och effektivisera verksamhet och mandat liksom de övriga aktörernas arbete med Statskontoret ska rapportera uppdraget till Enligt uppfattning skulle det tilläggsdirektiv till som beslutades innebära en risk för att försvagas genom minskad självständighet och för att rådet får mindre tid att ägna åt den granskande verksamheten.13 Vidare anser att fokus även fortsättningsvis bör vara att betona regelgivarnas ansvar för att höja kvaliteten i konsekvensutredningarna och förbättra utformningen av konsekvensutredningar. mening att huvudansvaret för att upprätta en konsekvensutredning ska ligga på regelgivaren. När det gäller självständiga roll vill regeringen peka på att inrättades som ett för regeringen och förvaltnings- myndigheter under regeringen rådgivande organ.14 roll är att bistå regelgivarna i arbetet med förenklingar för företagen och är rådgivande i förhållande till regelgivarens ordinarie berednings- och ska också granska och bedöma Avsikten med har inte varit att införa ett organ som kontrollerar regelgivaren. del i det arbete som regeringen bedriver för att förenkla för företagen. Som ovan nämnts har en betydande kunskap om vad en konsekvensutredning bör innehålla liksom hur konsekvenser kan beskrivas på ett godtagbart sätt. Mot bakgrund av att konsekvens- utredningarnas kvalitet inte förbättrats nämnvärt som har verkat, är det ett rimligt antagande att den kunskap som rådet besitter inte i tillräcklig utsträckning kommit regelgivarna till del. 10Regelrådet ett råd för granskning av nya och ändrade regler som påverkar företagens regelbörda (dir. 2008:57). 11Dnr N2012/1797/ENT. 12Better Regulation in Europe , , 2010. 14Regelrådet ett råd för granskning av nya och ändrade regler som påverkar företagens regelbörda (dir. 2008:57). granskning av regelförenklingsarbetet inriktar sig på perioden 20062010. presenterade regeringen fem områden för den fortsatta inriktningen av arbetet för perioden 20112014. Regeringen breddar nu detta arbete till att även omfatta andra kostnader för företagen än de administrativa. Samråd med näringslivet för inriktning och prioritering av arbetet är fortsatt viktigt. Arbetet ska utgå från företagens vardag när åtgärder tas fram. Det fortsatta förenklingsarbetet inriktas på de områden som bedöms ha störst potential att ge en märkbar positiv förändring i företagens vardag. Dessa områden är: 1.Sänkta kostnader för företagen 2.Minskat och förenklat uppgiftslämnande 3.Förenklade myndighetskontakter på läns- och nivå 4.Uppföljning av förenklingsförslag från näringslivet 3.3.1Sänkta kostnader för företagen En viktig faktor för tillväxt och sysselsättning är att svenska företag har konkurrenskraftiga förutsättningar i förhållande till omvärlden. Utformningen och tillämpningen av de regelverk som omger företagande utgör en sådan grundläggande förutsättning. rankas högt i majoriteten av alla internationella jämförelser av länders konkurrenskraft.15 Det publiceras ett antal jämförelser av länders relativa konkurrenskraft. De mest välkända jämförelserna med bred ansats är the (GCR) och (WCY). kommer på fjärde plats i GCR för perioden 20122013, efter , och , och som nummer fem upplaga av WCY. I WCY kommer på första plats, därefter , och Scweiz. Andra jämförelser mellan länder fokuserar mer på enskilda aspekter av konkurrenskraft som t.ex. Cost of Doing Business, som mäter administrativa reglers effektivitet, och the Global Government Effectiveness , som bl.a. behandlar kvaliteten på utformningen av reglerna. I Cost of Doing Business låg 2011 på 14:e plats och som nummer fem av EU:s medlemsstater. I the Global Government Effectiveness ligger de nordiska länderna i topp med små skillnader sinsemellan. hamnar i topp, tätt följt av och (se tabell nedan). 15 position in the global economy, , Globaliseringsforums rapport nr 2, Entreprenörskapsforum, 2012. Arbetet med att förenkla för företagen syftar ytterst till att skapa fler och växande företag och därigenom bidra till regeringens övergripande mål om ökad sysselsättning och ett minskat utanförskap. Små företag (0 49 anställda) utgör av samtliga företag i näringsliv. Enbart mikroföretagen (09 anställda) utgör av företagen i landet. Små företag står för av förädlingsvärdet och omsättningen samt för av antalet anställda. Små företag står därmed för en stor del av de värden som skapas i det svenska näringslivet. Av små företag drivs av kvinnor och av män. Av och mäns företagande framgår att upplevelsen av lagar och myndighetsregler som ett hinder för tillväxt är relativt lika för män och kvinnor som driver företag (). Lagar och myndighetsregler kommer på en tredje plats efter brist och konkurrens från andra företag när kvinnor och män får svara på vad som hindrar deras företag från att växa.16 Små företag bär en proportionellt sett större regelkostnad jämfört med större företag. har haft i uppdrag att redogöra för eventuella skillnader i utvecklingen av de administrativa kostnaderna för 16 Kvinnors och mäns företagande. Företagens villkor och verklighet. små respektive stora företag.17 Av undersökningen framgår att framför Skr. 2012/13:5 allt de mindre företagen gynnats av regeringens arbete, vilket speglar att arbetet med att förenkla för företagen i stor utsträckning utgår från det mindre företagets villkor. Ett regelverk som är anpassat för små och medelstora företag fungerar också i allmänhet väl även för stora företag, i enlighet med principen Tänk småskaligt först. Det är viktigt att inte införa undantag eller särregler för småföretag som skapar tröskeleffekter och tillväxthinder. Regeringens mål för perioden 20122020 är att de administrativa kostnaderna ska vara lägre 2020 än 2012. Denna målsättning gäller inom samtliga departements områden. Målet kommer att följas upp genom granskningar av administrativa kostnadsberäkningar i konsekvensutredningarna. För att öka jämförbarheten med andra länder kommer uppföljningsmetoden att vara i linje med hur andra medlemsstater inom EU har valt att följa upp arbetet med administrativa kostnader. Regeringen väljer även att sätta större fokus på fler kostnader än enbart de administrativa kostnaderna, då regler resulterar i fler kostnader än enbart administrativa kostnader för företagen. Dessa kostnader ska beskrivas i en konsekvensutredning , men det görs inte alltid i tillräcklig omfattning eftersom bl.a. tillförlitliga beräkningsstöd saknas. För arbetet med att mäta och följa upp administrativa kostnader finns en internationellt vedertagen och beprövad metod, den s.k. standardkostnadsmodellen. Det saknas däremot beprövade modeller för att följa upp andra kostnader, t.ex. kostnader för att fullfölja andra krav än de administrativa som följer av lagstiftningen. Det blir därför viktigt att ta fram en modell för beräkning av företags samtliga kostnader till följd av regler och att utveckla det uppdrag som Tillväxtanalys rapporterade in i juni 2012.18 När en modell finns på plats är det även viktigt att utveckla stödfunktioner för beräkningar av företagens samtliga kostnader till följd av regler. granskar nya och ändrade regler utifrån om man i förslaget valt den lösning som innebär lägst administrativ kostnad. granskar även att andra kostnader för företag är belysta i konsekvensutredningen. Genom granskning av konsekvensutredningar finns goda förutsättningar att följa upp om kostnader minskar eller ökar för företagen. 3.3.2Minskat och förenklat uppgiftslämnande Ett ständigt återkommande irritationsmoment hos många företag är att behöva lämna liknande uppgifter till flera statliga myndigheter. Detta innebär en kostnad även för myndigheterna. Att förenkla och minska uppgiftslämnandet för företagen bedöms ha stor potential för att förenkla vardagen för företagaren med minskad irritation som följd. Regeringen beslutade därför om kommittédirektiv till en utredning 17Skillnader i utvecklingen av administrativa kostnader för små och stora företag 2006 2010. info 0392, 2011. 18Dnr N2012/2354/ENT. om ett minskat och förenklat uppgiftslämnande för företagen (dir. I uppdraget ingår att presentera förslag som innebär att uppgifter som lämnas från företag till statliga myndigheter i de flesta fall endast ska behöva lämnas en gång och till ett ställe. uppdraget att redovisa bl.a. de rättsliga och tekniska förutsättningarna för att skapa ett system där uppgifter som företagen lämnar kan användas av flera myndigheter och leda till ett informationsutbyte mellan Ett delbetänkande ska lämnas och ett gav regeringen 13 myndigheter i uppdrag att genomföra insatser för att möjliggöra ett framtida förenklat och minskat uppgiftslämnande.19 Ytterligare en myndighet har anslutit sig till arbetet. Uppdraget har inneburit att myndigheterna kartlagt vilka uppgifter de hämtar in från företagen. Kraven har samlats i en databas. kartläggningen utgör en viktig grund i utredningens arbete. Av den delredovisning som inkom framgår bl.a. att det som ett resultat av arbetet nu finns en samlad kunskap om hur företags uppgiftslämnande ser ut till de myndigheter som omfattas av uppdraget, en kunskap som möjliggör ett framtida förenklat och minskat Uppdraget har enligt gett ökad kunskap om möjligheterna att återanvända uppgifter inom och mellan myndigheter, i stället för att begära in dem från företagen. även visat den potential som finns och de åtgärder som kan vidtas Sammanlagt har 1164 uppgiftskrav kartlagts och den till 94 558 369 har flest uppgiftskrav i medan Trafikanalys har det minsta antalet med fem uppgiftskrav. till ärendevolym står för den absolut största insamlingen, nämligen av den totala volymen.20 Den översiktliga kartläggningen visar enligt på områden att undersöka vidare. Exempelvis riktar sig ett stort antal uppgiftskrav mot specifika branscher och det finns förutsättningar att närmare utreda om dessa kan samordnas. Många uppgiftskrav innebär att uppgifter lämnas till följd av en viss händelse, vilket kan analyseras vidare för att skapa stöd till företagens process. Kartläggningen visar att det redan nu sker en hel del återanvändning, men att uppgifter i flera fall samlas in både från företag och från någon annan källa. Enligt kan flera myndigheter återanvända uppgifter från andra myndigheter. finns ett behov av att fortsätta arbetet genom att myndigheterna gemensamt arbetar fram lösningar för att skapa en smidigare hantering av grundläggande uppgifter om företag och för att hålla kartläggningens resultat uppdaterat. Regeringen beslutade därför om att förlänga uppdraget till myndigheterna som ska slutredovisas den 29 november 2013.21 19Dnr N2011/5884/ENT.