prop · H00319 · 2012-10-04 00:00:00 — Nuvarande prioriteringsprinciper inom trafikledningen gör att vissa tåg kan bli kraftigt försenade. får tåg som är pri- oritet före försenade tåg. Detta innebär att förseningarna kan bli betydande för enskilda tåg, eftersom de konsekvent prioriteras ned till förmån för tåg som är . punktligheten på systemnivå, men kan drabba vissa tåg mycket Begränsade möjligheter att utföra förebyggande underhåll ökar sannolikheten för störningar till följd av brister i anläggningen. Det förebyggande underhållet begränsas av det höga kapacitets- utnyttjandet och av att kapaciteten inte är fördelad på ett sätt som ger tid för underhåll. Att utföra underhållsarbete på spår in- nebär att måste avsättas före arbetet för att exempel- vis stänga av eltillförseln och gå igenom säkerhetsrutiner för att Innan trafiken kan släppas för att besiktiga arbetet och sätta på eltillförseln, för att trafikeringen ska kunna ske säkert. En högre utnyttjandegrad av personal, lok och vagnar hos opera- törerna kan också påverka punktligheten och robustheten. ökande utnyttjandegrad ger minskat utrymme att hantera stör- ningar eftersom marginalerna vid exempelvis personalbyte, omlastning och tid vid ändstationer har minskat. Säkerhet för anställda, resenärer och övriga Även om säkerheten blivit bättre finns det fortfarande utmaningar kvar. De tre största utmaningarna, sett till antal skadade eller döda, är suicider, obehörigt spårbeträdande samt olyckor vid korsningar. står för av dödsolyckorna och av olyck- orna där personer skadas allvarligt. Resten, det vill säga av dödsolyckorna och av olyckorna där personer skadas allvar- ligt drabbar resenärer och järnvägsanställda. tiden uppvisat förbättrade resultat beträffande säkerhet. ter som kan härledas till bristande underhåll, exempelvis urspårningar, har varit väsentligen . Orsakerna bakom olyckor inkluderar såväl tekniska orsaker som den mänskliga faktorn och yttre påverkan. Samtliga dessa orsaker måste hanteras effektivt för att få ner antalet olyckor. Säkerhetsutmaningar när det gäller resenärer och järnvägsanställda: Kompetens, kultur och säkerhetsarbete hos operatörer och entreprenörer måste vara tillfredsställande för att olyckor ska undvikas. Att kontinuerligt följa upp och utveckla säkerhetsrutiner, attityder och beteenden är avgörande för att öka säkerheten på spåren. Externa omständigheter, exempelvis svåra vinterförhållanden, sätter press på alla delar av järnvägssystemet. Säkerhetsutmaningar när det gäller övriga kategorier: Eftersom järnvägen spänner över ett stort område är det, förutom på begränsade ytor (exempelvis bangårdar och stationer) svårt att fysiskt hindra obehöriga från att vistas vid eller på spåren. Säkerhetsbeteende hos allmänheten har stor påverkan på antalet olyckor och tillbud. Risktagande vid passage av plankorsningar, spårbeträdande och otillåtet beträdande av vagnar och lok orsakar en väsentlig del av olyckorna. står dessutom för av alla suicider i med i genomsnitt omkring 65 fall . Modernisering av trafikledning och behov av en väl fungerande trafikinformation Trafiklednings- och trafikinformationsprocessen är komplex med många aktörer och system som ska samverka för att korrekt information ska nå rätt mottagare i så god tid som möjligt och för att tågtrafiken ska ledas så smidigt och säkert som möjligt. Kundernas förväntan på korrekt information är hög, särskilt vid stora störningar. Detta illustrerades av situationen under de vädermässigt svåra vintrarna 2009/10 och 2010/11. Just bristen på korrekt information var en av de faktorer som upplevdes som mest otillfredsställande i kundundersökningar. Ofta upplevdes detta som ett större problem än förseningen i sig. har åtta fristående regionala trafikledningscentraler med delvis olika arbetssätt. Den geografiska spridningen och att verksamheten pågår dygnet runt gör att det tar och kostar mer pengar att utveckla arbetssätten. prioriterade organisationen att leverera tåg före snabb trafikinformation, vilket ledde till förhållningssättet agerainformera, snarare än snabb och tillförlitlig information till resenärer som är ett viktigt mål . För att göra korrekta prognoser och ge korrekt trafikinformation krävs data och information från flera parter. Det kan exempelvis gälla en operatör som vill ersätta ett tåg med bussförbindelse, eller information från en entreprenör om status och förväntad tid för lösning på ett problem i anläggningen. Det finns både organisatoriska och tekniska utmaningar att få denna kommunikation förmedlad felfritt och snabbt. Ett av regeringens viktigaste syften med bildandet av var att bedriva ett omfattande förbättringsarbete för att stärka beställarförmågan, sänka de interna kostnaderna och främja långsiktig produktivitets- utveckling i anläggningsbranschen. har bedrivit detta under namnet (Produktivitet i anläggningsbranschen). av detta arbete, samt till viss del i projekt även utanför det, bedrivs konti- nuerligt ett förbättringsarbete med syfte att ta itu med de utmaningar som järnvägssystemet har att hantera inom punktlighet, robusthet och säkerhet samt trafikledning och trafikinformation. Arbetet bedrivs på såväl systemövergripande nivå som inom och mellan aktörerna i det svenska En fortsatt ökad produktivitet och innovationsgrad är ett av regeringens Alltför stor del av anslagen till underhåll och in- vestering har tidigare ätits upp av kostnadsökningar som varit avsevärt större än prisutvecklingen i övrigt. Den av regeringen tillsatta Produk- tivitetskommittén lämnade sina förslag till åtgärder för att öka produktiviteten i anläggningsbranschen i betänkandet Vägar till förbätt- rad produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen (SOU Kommitténs förslag bereds inom Regerings- Inriktningen är att de medel som anslås till transportinfrastruk- turen ska ge så mycket nytta som möjligt. Pågående förbättringar inom punktlighet och robusthet långsiktiga förbättringsarbete inom punktlighet och robust- het fokuserar på att säkerställa att funktionsduglig och tillräcklig kapa- citet finns för att täcka ett ökat trafikeringsbehov, samt att denna kapa- citet utnyttjas på ett effektivt sätt. För att säkra att kapacitet finns arbetar med att förbättra sin långsiktiga planering. sättet på vilken den erbjudna kapaciteten används arbetar exempelvis med att införa ett antal styrmedel såsom differentierade ban- avgifter och successiv tilldelning av tåglägen. För att på kortare sikt för- bättra punktligheten och minska antalet störningar genomförs mindre investeringar såsom exempelvis förlängning av mötesspår och möjlighet till så kallad samtidig infart till stationsområden. har också initierat ett antal samarbeten med framför allt operatörer för att förbättra punktligheten och minska störningarna. åren 20072010 samarbetade och tågföretagen för att öka punktligheten och tillförlitligheten i tågtrafiken under projektnamnet Projektet genomfördes i områden med hög trafikbelastning såsom StockholmMälardalen, och . var att på kort sikt hitta åtgärder för att halvera antalet förseningstimmar. Exempel på vidtagna åtgärder var att införa en spårpatrull som lagar småfel i spåren runt , höjd hastighet på vissa sträckningar samt underhållsåtgärder som ökar framkomligheten. De åtgärder som ansågs ha störst potential genomfördes först och före den vädermässigt svåra /10 hade antalet förseningstimmar halverats i /. Dessa kraftsamlingsprojekt har över- gått till andra regionala samarbeten exempelvis så kallade driftsforum Skr. 2012/13:19 där järnvägsföretagen och kontinuerligt arbetar för att för- Andra exempel på gemensamma initiativ är ett samarbete mellan , och där syftet är att förhindra skador på såväl räl som hjul, samt ett pågående samarbete mellan och järnvägsföretagen för att utarbeta gemensamma planer vid trafikstörningar. För aktörer inom olika delar av det svenska järnvägssystemet ingår punktlighet och robusthet som ett prioriterat område. Exempelvis har operatörer reviderat rutiner för tåg i depåer för att öka avgångspunktligheten samt utökat kapaciteten för att hantera hjulskador. Pågående förbättringar inom säkerhet En stor del av förbättringsarbete inom säkerhet bedrivs i samarbete med övriga aktörer inom järnvägssystemet. initierade ett samarbete med entreprenörer och tågoperatörer för att utveckla målstyrningen inom säkerhetsarbetet (Gruppen för nationell samverkan spårtrafik). Syftet med samarbetet är att initiera kontinuerlig mätning och utvärdering av insatser för att gemensamt kunna förbättra säkerheten. föreskriver säkerhetskrav för de entreprenörer myndigheten anlitar. Förbättringsarbete bland operatörer och entreprenörer inom säkerhet omfattar exempelvis insatser för att tydliggöra säkerhetskrav, öka tillbudsrapporteringen och upprätta standardiserade och enkla arbetsmoment för säkert arbete. Pågående förbättringar inom trafikledning och trafikinformation Trafikledning och framför allt trafikinformation har identifierats som ett stort problemområde under de senaste årens vintrar. Mot bakgrund av detta har genomfört en utvärdering av arbetet med såväl trafikledning som trafikinformation och identifierat ett antal åtgärder för att förbättra servicen till resenärerna. Initiativ som drivs för att förbättra trafikledningen är exempelvis att successivt gå över från att optimera ledningen på en regional nivå, vilket kan orsaka störningar i närliggande regioner, till nationell nivå. I detta ingår såväl att öka kompetensen som att förnya teknikstödet. Ett ingående initiativ i förbättringsarbetet med trafikinformation är att förändra den interna organisationskulturen så att relevant, korrekt och snabb information ses som en prioriterad del av den service som levereras till resenärerna. Andra åtgärder inkluderar förbättrad prognostisering, intensifierad kommunikation med entreprenörer och tågoperatörer samt uppgraderat teknikstöd. inleddes ett samarbete mellan , och de andra tågoperatörerna där ett av initiativen syftar till att öka exakthet och snabbhet i trafikinformationen. Tågoperatörerna bedriver själva förbättringsarbete som innefattar t.ex. förnyelse av distributionskanaler såsom mobilapplikationer. Konkurrensutsättning av drift och underhåll av väg Investeringsprojekt på det statliga vägnätet har handlats upp i konkurrens. Drift och underhåll i form av så kallade grundpaket drift (GPD) började konkurrensutsättas . Anledningen till att det dröjde längre än för investeringar var att förfrågningsunderlag, anbudsvärderingsprinciper och ersättningsformer behövde utvecklas samt att entreprenörerna inte hade erfarenhet av drift och underhåll. Sedan konkurrensutsättningen genomförts utvecklades successivt affärsformerna (förfrågningsunderlag, avtal och utvärderingsmodeller) i syfte att förtydliga vad som skulle ingå i kontrakten och skapa rätt drivkrafter för entreprenörerna. efter det att konkurrensutsättningen påbörjats utvärderades erfarenheterna inom vägsektorn av som bl.a. konstaterade att produktionskostnaden för driftverksamheten hade minskat med i storleksordningen , dock med osäkerhet kring hur mycket en vikande konjunktur och minskade anslag påverkat kostnadsnivån. Marknaden visade upp ett antal problem vilket noterades av , som uppmanade dåvarande att bl.a. fortsätta att utveckla upphandlingsmodellen och metoderna för att mäta kvalitet och effektivitet samt främja konkurrens och intresse bland aktörerna. Ytterligare studier har publicerats som pekar på lägre kontraktspriser (Arnek, 2002) samt att kvaliteten inte tycks ha påverkats negativt av upphandlingarna (, 2002). Entreprenörerna har successivt effektiviserat sina leveranser i förhållande till fastslagna drift- och underhållsnivåer vilket troligen bidragit till den sänkta kostnaden samt medfört att den faktiska styrningen av underhållet blivit väsentligt bättre. egen analys av underhållskontrakt inom tio driftsområden indikerar en fortsatt produktivitetsutveckling 2011 på i storleksordningen . Konkurrensutsättning inom järnvägssektorn påbörjades betydligt senare och samma underlag för utvärdering som på vägsidan finns ännu inte. På samma sätt som inom vägsektorn fanns initialt en stor osäkerhet om hur förfrågningsunderlagen skulle utformas. gör i sitt betänkande De statliga beställarorganisationerna och anläggningsmarknaden (SOU 2009:04) följande bedömningar. Utredningen konstaterade att en tydlig effekt av konkurrensutsättningen av drift och underhåll av järnväg är att kostnaderna mätt i kronor per spårmeter har sänkts kraftigt. Försiktigt räknat anges kostnaden som lägre än före konkurrensutsättningen. konstaterades att kvaliteten var densamma och att säkerheten var fortsatt hög. Vid en europeisk jämförelse var bland de effektivaste järnvägsförvaltningarna när det gällde drift och underhåll. Det finns fortfarande utmaningar för att förbättra upphandling, mätbar- Skr. 2012/13:19 het och marknadsförutsättningarna för drift och underhåll. sättningen har dock ur perspektiv varit positiv och både lett till en bättre styrning och högre produktivitet. Erfarenheten har visat att det krävs uthållighet och betydande utveckling av både affärsmodeller och metoder för uppföljning och mätning. Att bygga upp en marknad med en effektiv och väl fungerande relation mellan beställare och utförare är en process som tar tid. Långsiktigt och konsekvent agerande från beställaren är ett betydelsefullt incitament för entreprenörer att investera inom marknaden. Allmänt om graden av konkurrensutsättning Historiskt har de allra flesta länder utfört i princip allt underhåll av järnvägar och en mycket stor del av nybyggande (investeringar) i egen regi. Över tid har ett antal länder valt att öka inslagen av konkurrens inom nybyggande genom att erbjuda andra aktörer än den egna organisationen att delta i upphandlingar. Man kan dela upp arbetet i och kring järnvägen i dels järnvägsspecifikt och icke-järnvägsspecifikt arbete, dels drift och underhåll respektive investeringsåtgärder och byggande. När det gäller internationella förhållanden kan man förenklat säga att icke-järnvägsspecifikt anläggningsbyggande i de allra flesta fall utförs i konkurrensutsatt upphandling. Större järnvägsspecifika investeringsåtgärder sker också ofta i konkurrens, exempelvis såsom i , och . Järnvägsspecifik drift och underhåll sker i en majoritet av länder i egen regi, medan det finns ett antal exempel på länder som valt att handla upp detta i konkurrens, exempelvis och . En del av dessa länder har behållit en egen utförarorganisation som deltar i upphandlingarna, t.ex. . Drift och underhåll av icke-järnvägsspecifik anläggning brukar vara en mindre del av kostnaderna och utförs såväl i egen som i extern regi. Underentreprenörer används i de flesta länder även inom de järnvägsspecifika aktiviteter som utförs i egen regi, både för att fylla ut säsongsvariationer såsom vid snöröjning och för att utföra arbete som den egna organisationen inte har kapacitet till. I vilken grad underentreprenörer används varierar stort, men det finns flera exempel på att även organisationer som utför drift och underhåll i egen regi använder sig av denna typ av tjänster. Regeringen har lagt grunden för en mer effektiv statlig verksamhet inom transportområdet. har varit att förstärka och samla de verksamheter som svarar för statens kärnuppgifter och bolagisera konkurrensutsatt verksamhet som inte bör bedrivas i myndighetsform. Normering, tillsyn och tillstånd har skilts från de utförande enheterna genom bildandet av Transportstyrelsen 2009. Uppföljning och utvärdering av reformer har stärkts genom bildandet av Trafikanalys liksom genom uppdrag till Transportstyrelsen. Vid bildandet av 2010 (prop. 2009/10:59) utgjorde ansvaret för beställning och upphandling av teknikkonsulttjänster och entreprenader en av verkets huvuduppgifter. Hur väl beställarrollen utövas, avseende såväl upphandling som projektstyrning, har stor betydelse för funktionen inom anläggningsmarknaden, för hur produktivitet och innovationsgrad i branschen utvecklas och därmed för hur mycket infrastruktur som kan åstadkommas med de resurser som ställs till förfogande. Regeringen bedömde vid tiden för beslut om bildande att det borde utredas om verksamheten vid dåvarande enhet borde överföras till ett av staten helägt aktiebolag. Regeringen beslutade med kommittédirektiven för bildande (dir. 2009:75) att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att förbereda förändringen. Utredaren lämnade sina överväganden i betänkandet Mer järnväg för pengarna (SOU 2009:20). Utredaren bedömde att en bolagisering av sammantaget skulle bidra till tydligare roller och ansvar och möjliggöra en effektivare verksamhet. En tydligare rollfördelning på marknaden möjliggör utveckling av ett effektivt samspel där innovativa krafter frigörs och nya arbetsformer utformas. En bolagisering skulle möjliggöra effektiviseringsvinster i samspel mellan aktörerna på marknaden och attrahera nya leverantörer att etablera sig. Förutsättningarna för en sund marknad skulle förbättras väsentligt enligt utredaren. I linje med regeringens strävan att effektivisera statlig verksamhet inom transportområdet överlämnades en proposition (prop. 2009/10:10) om bolagisering av . Som skäl för detta anförde regeringen att en tydligare gränsdragning mellan förvaltning, politik och marknad är önskvärd. För statens del är en koncentration på kärnuppgifterna angelägen. Det innebär att konkurrensutsatt verksamhet i normalfallet inte bör bedrivas i myndighetsform. Med en koncentration till kärnuppgifterna ökar också förutsättningarna för effektivare statliga myndigheter. En bolagisering innebär att förutsättningarna för konkurrensneutralitet på marknaden ökar och att grunden för misstankar om korssubventionering elimineras. Med en bättre fungerande marknad ökar kraven på utveckling av effektivitet och produktivitet i verksamheten. En fungerande konkurrens leder till ett effektivare resursutnyttjande vilket kommer samhället till del i form av lägre priser och/eller bättre kvalitet. beslutade i enlighet med regeringens förslag (bet. 2009/10:TU5, rskr. 2009/10:59). fördes verksamheten vid över till det nybildade bolaget . Vad har uppnåtts ? bedömer att vissa av de önskade effekterna från konkurrensutsättningen ännu inte har uppfyllts. Till exempel konstaterar att marknaden för drift och underhåll ännu inte är fullt utvecklad, vilket kan ses genom att antalet aktörer är begränsat och att anbud på mycket olika nivåer fortfarande kommer in. bedömer att framför allt en ökad transparens redan har gett effekter i form av ökad produktivitet. Nedan redovisas en kvalitativ bedömning, gjord av , av i vilken grad målsättningarna uppfyllts: Efter bildandet av har fokusering på och transparensen i kostnader och vad som faktiskt utförs tydligt förbättrats. När sedan konkurrensutsättningen genomfördes, och därefter bildades, har denna utveckling fortsatt. Samtliga aktörer som tillfrågats är eniga om att detta mål till hög grad uppnåtts. Förbättrad effektivitet och produktivitet Produktiviteten inom utförandet av drift och underhåll har höjts, vilket bl.a. indikeras av att en entreprenör omsätter väsentligt mer per anställd . Det finns flera orsaker till denna utveckling, men entreprenörerna nämner ökat kostnadsfokus, utvecklade arbetssätt och bättre planering som tre viktiga anledningar. fann i en egen utredning att kostnaderna hade fallit och att kvaliteten var densamma. I delbetänkande (SOU 2009:24) drar utredningen, baserat på uppgifter från , slutsatsen att kostnaden för underhåll mätt i kronor per spårmeter har sänkts kraftigt, som en tydlig effekt av konkurrensutsättningen. Försiktigt räknat bedömer utredningen att kostnaden är lägre än före konkurrensutsättningen, samt konstaterar att kvaliteten är densamma och säkerheten fortsatt hög. Höjd kompetens och utveckling av nya metoder De produktivitetsvinster som har uppnåtts är i sig ett tecken på att arbetsmetoder utvecklats som resultat av konkurrensförhållandena. Flera av entreprenörerna uttrycker tydligt att deras utvecklingsarbete drivs väsentligt snabbare än . har försökt förstärka incitamenten för metodutveckling genom funktionsentreprenader, ett arbete som behöver fortsätta för att ge fullt resultat. Förhoppningen om att utländska entreprenörer skulle etablera sig har delvis besannats, exempelvis har gått in på marknaden. Det finns dock få exempel på hur nya utländska metoder eller erfarenheter förts över till , vilket till stor del beror på begränsade frihetsgrader i de tidigare upphandlingarna och avtalen. Uppbyggnaden av en marknad Den svenska entreprenadmarknaden för järnvägsspecifikt underhåll fungerar, men är ännu inte perfekt. Stora prisvariationer, stark marknadskoncentration och för låga vinstmargina- ler för långsiktiga investeringar är tecken på att den ännu inte är Någon omfattande nationell diversifiering eller internationell expansion av de svenska underhållsföretagen har heller ännu inte skett. Mindre organisationsförändringar är en del av det av regeringen redan initierade pågående effektiviseringsarbetet inom och transportsektorn i stort. Att korrigera organisationen efter effektiviseringsarbetets framskridande är ett naturligt inslag i utvecklingsarbetet. Enligt regeringens mening innebär större organisatoriska förändringar avseende utförandet av drift och underhåll av den statliga järnvägsinfrastrukturen ett återtagande av utförandet i egen regi. Detta redogörs för nedan. Olika slag av underhåll av infrastrukturen Underhåll av järnvägsinfrastruktur kategoriseras inom branschen i tre typer: förebyggande underhåll, avhjälpande underhåll och reinvestering. Förebyggande underhåll genomförs med bestämda intervall eller enligt föreskrivna kriterier i avsikt att minska sannolikheten för fel eller försämring av anläggningens funktion. Avhjälpande underhåll utförs efter det att ett fel upptäckts och med avsikt att få anläggningen i ett sådant tillstånd att den kan utföra avsedd funktion. Behovet av avhjälpande underhåll påverkas till viss del av mängden utfört förebyggande underhåll. till den del som bokförs som antingen förebyggande eller avhjälpande är cirka två tredjedelar förebyggande och en tredjedel avhjälpande. En relativt stor del () av det underhåll som är antingen avhjälpande eller förebyggande särredovisas dock inte, eftersom det handlas upp på järnvägens funktion och inte på utförd åtgärd. De upphandlade kontrakten består av en fast funktionsdel som inte formellt delats upp i avhjälpande eller förebyggande. Mer omfattande förebyggande åtgärder benämns inom som reinvesteringar. En tydlig avgränsning mellan underhållsåtgärder och reinvesteringsåtgärder saknas, men väsentligen utgörs den senare av större åtgärder som genomförs i syfte att återställa en anläggning till ursprungligt tillstånd, exempelvis större kontaktledningsbyten eller spårbyten. Även behovet av reinvesteringar påverkas till viss del av nivån på tidigare utfört underhåll. Samspel mellan utföranden av olika slag av underhåll För att utvärdera hur verksamheterna lämpligen kan organiseras bör särskilt två kriterier belysas inledningsvis: dels förutsättningarna för att uppnå en effektiv verksamhet genom synergieffekter och tillfreds- ställande volym, dels vilken påverkan en förändring av dagens situation Skr. 2012/13:19 skulle få för den återstående marknadens villkor: Synergier och tillräcklig skala Att utföra enbart det avhjälpande underhållet i regi (alternativ 1) skulle ge en betydande förlust av skalfördelar eftersom personal och maskiner kan användas i både det förebyggande och det avhjälpande underhållet. Två parallella organisationer behöver då byggas upp, vilket ökar kostnaderna totalt sett. minskar avsevärt möjligheten att balansera de säsongsvariationer som uppstår i och med att förebyggande underhåll främst sker , medan behovet av avhjälpande underhåll normalt sett är högre .