prop · H00315 · 2012-10-10 00:00:00 — av tunnellösningen, men menar att man inte kan förvänta sig att en kommun ska kunna betala hela merkostnaden eftersom det rör sig om så enorma belopp. E-post, , . 96Riksrevisionen (2010) samt (2011b). 97Övriga projekt befinner sig i arbetet med järnvägsplan (SträngnäsHärad), väntar på fastställande av järnvägsplan/behandling av överklagad järnvägsplan (BarkarbyKallhäll) eller har fastställd järnvägsplan (SvartbäckenSamnan). , /Malarbanan-Tomteboda-Kallhall/Om-Projekt-Malarbanan/Laget-just-nu/, (), , , () och , Strangnas-Harad/Aktuellt-/, (). 98SOU 2007:72 och Ds. befogenheter99 i fråga om den så kallade lokaliseringsprincipen så att kommuner och landsting ges möjlighet att ge bidrag till statlig infrastruktur om det är till nytta för kommunens invånare, oberoende av var i landet som investeringen sker. Ändringen trädde i kraft . 3.5.2Kommunal redovisning av bidrag till statlig infrastruktur Utredning för att underlätta medfinansiering Även formerna för redovisning av medfinansiering utreddes för förhandlingarna.100 I kommittédirektivet anges regionala medfinansiering som en anledning till behovet av översyn.101 för utredningen var gällande normer för redovisning av medfinansiering till statlig infrastruktur att medfinansieringen skulle redovisas som en kostnad i bidragsgivarens resultaträkning och att värdet av förpliktelsen skulle redovisas som avsättning i balansräkningen redan det år då förpliktelsen uppstod. Det innebär att hela den ekonomiska konsekvensen av ett medfinansieringsavtal kommer att belasta resultatet då avtal sluts, även om utbetalningarna kan komma att ske . I utredningen talar man om hur dessa regler ger en bristande matchning mellan kostnaden och den nytta som investeringen medför. Vidare innebär reglerna konsekvenser när det gäller möjligheten för kommunerna att uppfylla kommunallagens balanskrav, det vill säga kravet på att redovisade intäkter ska vara större än redovisade kostnader.102 Utredningen föreslog att bidrag till medfinansiering av statlig infrastruktur får tas upp som tillgångspost i den kommunala balansräkningen och att bidraget ska skrivas av under den medfinansierade tillgångens bedömda nyttjandeperiod. Frågan togs även upp explicit i avtalet om och man skriver att parterna är överens om att den kommunala medfinansieringen bör kunna hanteras som en kapitalkostnad och periodiseras under en längre tid.103 Flera tunga remissinstanser var starkt kritiska till utredningens förslag. Rådet för redovisning (RKR) avstyrkte utredningens förslag och framförde att den föreslagna förändringen i grunden ändrar förutsättningarna och 99SFS: 2009:47, 2010:428 och 2010:1070. 101Finansdepartementet (2008). 102Om det verkliga resultatet blir negativt ska en återställning av det egna kapitalet ske . Undantag finns från såväl skyldigheten att budgetera ett positivt resultat som från kravet på återställning, nämligen om synnerliga skäl kan åberopas. I lagen och förarbetena anges exempel på vad som kan vara synnerliga skäl. 103Näringsdepartementet (2007c), s. 9. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR utgångspunkterna för den kommunala redovisningen.104 () konstaterade att det utredda problemet har uppstått genom att statsmakterna ställer motstridiga krav på kommuner och landsting. Balanskravet i budgeten står i konflikt med möjligheten att lämna bidrag till statlig verksamhet. ESV framhöll att de föreslagna förändringarna av redovisningsreglerna stod i konflikt med god redovisningssed och utredarens förslag ansågs ge en missvisande bild i såväl balansräkning som resultaträkning.105 () framförde att utredarens förslag innebär avsteg från utvecklingen mot att redovisningen i kommuner ska ha så få regler som möjligt som är särskilt anpassade för den kommunala redovisningen. BFN menar att den kommunala redovisningen inte längre skulle kunna jämföras med den som finns i kommersiell verksamhet.106 Riksgälden avstyrkte utredarens förslag med motiveringen att förslagets innebörd var att rucka på etablerade redovisningsprinciper för att skapa utrymme för mer medfinansiering av statlig infrastruktur i form av vägar och järnvägar. Detta innebär högre finansieringskostnader för den offentliga sektorn som helhet eftersom kommuner har högre lånekostnader än staten. Riksgälden ansåg att syftet att bereda väg för mer medfinansiering inte är ett tillräckligt skäl för att göra avsteg från goda redovisningsprinciper.107 Samtliga av remissinstanserna ovan hänvisade bland annat till att förslaget bröt mot det så kallade kontrollkriteriet. Kriteriet innebär att det krävs kontroll, såsom beslutsrådighet över tillgångens nyttjande och användning, för att en huvudman ska få redovisa denna som en tillgång. Detta innebär till exempel att om en kommun medfinansierar en statlig väg och redovisar bidraget som en tillgång strider detta mot kontrollkriteriet eftersom kommunen inte kontrollerar hur vägen ska nyttjas. Enligt RKR är kravet på kontroll över resurser fundamental vid redovisning av tillgångar eftersom redovisningen inte bara ska ligga till grund för beslut om enhetens framtida utveckling utan också för utkrävande av ansvar. Rådet framför att kontrollkriteriet är en av hörnstenarna i en redovisningsmodell som bygger på bokföringsmässiga grunder. Rådet skriver: i annat fall blir redovisningsenhetens avgränsning och därmed också dess ansvar och skyldigheter mycket oklar. RKR och ESV framhöll vidare risken för att samma resurs aktiveras som tillgång i två olika redovisningsenheter. Tillgångar som delfinansieras med bidrag skulle därmed tas upp till sammanlagt större värden än tillgångar som bara finansieras av staten. 104Rådet för redovisning (2007). 105Ekonomistyrningsverket (2009). 106Bokföringsnämnden (2009). 107Riksgälden (2009). Riksdagsbeslut om ny redovisningslagstiftning Regeringens proposition (2008/09:228) Redovisning av medfinansiering till statlig infrastruktur följde till stor del utredningens förslag. Regeringen pekar på att det inte kan uteslutas att de nuvarande redovisningsreglerna kan verka hämmande för viljan att delta i finansieringen, oavsett att infrastruktursatsningen i övrigt anses angelägen att genomföra. Mot denna bakgrund ansåg regeringen det viktigt att finna en redovisningslösning som inte motverkar en önskvärd utveckling. Regeringen medgav att förslaget om att aktivera ett bidrag som en tillgång kan ifrågasättas ur ett principiellt perspektiv och pekade även på problemet hur det ska säkerställas att samma resurs inte aktiveras som tillgång i både stat och kommun. En alternativ lösning i form av undantag från balanskravet tillbakavisades dock av regeringen som ansåg det mer rättvisande att bidraget tas upp i balansräkningen. Regeringens förslag innebar att bidrag till statlig infrastruktur från kommun eller landsting ska redovisas som tillgång i kommunens respektive balansräkning. När beslut fattats av kommunen respektive aktiveras bidraget i balansräkningen och det upptagna bidraget ska med årliga enhetliga belopp upplösas under . tillstyrkte propositionen med den ändringen att kommunerna skulle få välja mellan det tidigare sättet att redovisa och det nya förslaget. I det senare fallet ska bidragen upplösas med årliga enhetliga belopp i högst 25 år.108 3.6Förhandlingarnas aktörer och förhandlingsarbetet Nedan beskrivs de statliga och regionala parter som var involverade i förhandlingarna om regionala medfinansiering och hur förhandlingsarbetet organiserades hos de statliga respektive de regionala aktörerna. Regeringen och den statliga förhandlingsmannen Som tidigare nämnts gav regeringen en statlig förhandlingsman i uppdrag att företräda staten vid förhandlingarna om regionala medfinansiering.109 Uppdraget var relativt kortfattat och angav att syftet med förhandlingen var att uppnå en delfinansiering av . Det enda förbehåll som angavs var vikten av att finansieringen av den utökade järnvägskapaciteten genom centrala skulle få en lösning som 2009/10:FiU15. 109Näringsdepartementet (2007d). GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR inte riskerar andra angelägna infrastruktursatsningar i . Enligt den statliga förhandlingsmannen gav regeringen inga övriga direktiv till förhandlingsarbetet men man hade regelbundna kontakter med både politiker och tjänstemän inom . skedde avrapporteringen även direkt till infrastrukturministern.110 Det statliga förhandlingskansliet bestod av förhandlingsmannen med två Förhandlingsmannen och de biträdande förhandlarna undertecknade parternas förslag till avtal, men avtalets giltighet förutsatte ett godkännande av regeringen.111 Vad gäller avtalets utformning och de projekt som ingick i avtalet har man på inte gjort några egna analyser utan det bedömdes vara den statliga förhandlingsmannens ansvar att nödvändiga analyser hade utförts.112 var formellt ingen part i förhandlingarna men bistod den statliga förhandlingsdelegationen med underlag. Enligt den statliga förhandlingsmannen hade det formella och reella ansvaret för underlag avseende projekten.113 En tjänsteman vid var ansvarig för ärendet. Denne hade avstämningar med dåvarande planeringsdirektör. Man såg på roll i förhandlingarna som relativt begränsad.114 Enligt den berörda tjänstemannen vid (tidigare ) arbetade man efter utgångspunkten att ta fram det befintliga underlag som efterfrågades av förhandlingskansliet. Man hade någon veckas varsel att ta fram underlag och man uppfattade inte att några grundligare utredningar efterfrågades.115 Den övergripande utgångspunkten i arbetet var att man skulle hitta en finansiering av och lösa de problem som hängde ihop med den regionala trafiken.116 3.6.2 De regionala parterna Inledningsvis skedde förhandlingarna om regionala medfinansiering i en större grupp. Där ingick företrädare för , , , och . 110Intervju, den statliga förhandlingsmannen, . 111Näringsdepartementet (2007c). 112Intervju, , . 113Intervju, den statliga förhandlingsmannen, . 114Intervju, , . 115Intervju, , . 116Intervju, , . stormöten såg de regionala företrädarna ett stort behov av att samordna sig gentemot den (starka) statliga förhandlingsmannen. Då bildade man det man kallade lilla förhandlingsdelegationen med en representant från varje län.117 Det var denna grupp som skötte förhandlingarna gentemot den statliga förhandlingsmannen. Som stöd till och förankring av den lilla delegationens arbete fanns den stora förhandlingsdelegationen med ytterligare politiska företrädare för regionen.118 Där ingick cirka 20 personer varav 25 representanter från respektive län.119 Förhandlingsdelegationerna hade vidare ett sekretariat med tre tjänstemän som bistod med underlag inför förhandlingarna. Den lilla förhandlingsdelegationen undertecknade parternas förslag till avtal. Avtalets giltighet krävde dock godkännande av samtliga kommuner och län som var med i förhandlingarna.120 3.7De regionala företrädarnas syn på medfinansiering har intervjuat de regionala företrädarna i den lilla förhandlingsdelegationen om deras syn på medfinansiering av statlig infrastruktur. Flera av förhandlarna i den lilla delegationen understryker att det är statens ansvar att finansiera statlig infrastruktur. Företrädarna anför även att om man nu definierar vår huvudstad som att den är av nationellt intresse så borde väl alla vara med och bidra?.121 En åsikt som framförs är vidare att de regionala företrädarna inte vill ha en ren övervältring av infrastrukturkostnaderna på regionen så att statens anslag minskar i samma omfattning som kommunernas ökar. Flera av förhandlarna ser även en fara i all form av medfinansiering då det riskerar att leda till att stora kommuner kan köpa sig före i kön. Vidare betonas vikten av strukturer och tydliga roller vid medfinansiering, där företrädarna menar att sådant har saknats i förhandlingarna hittills.122 Vissa företrädare framför även att de har en positiv hållning till medfinansiering. En av förhandlarna anser det fullt rimligt med medfinansieringslösningar där det är välmotiverat och väl underbyggt, och framförs som ett sådant exempel. Det uttrycks även förståelse för 117Intervju, regional företrädare, . 118Intervju, tjänsteman vid de kommunala parternas sekretariat, . 119Vianord (2007b). 120Näringsdepartementet (2007c). 121Intervju, regional företrädare, . 122Intervju, regional företrädare, . GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR att staten, när det finns ett stort behov av medel till infrastruktur, behöver veta vilka som är villiga att medfinansiera då det visar vad kommunerna prioriterar högst. En annan åsikt som framförs är att statens medel har fördelats felaktigt och att den här sortens medfinansieringslösningar är nödvändiga.123 123 Intervju, regional företrädare, . GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 4Efterlevs principer för planering och finansiering av transportinfrastruktur? har uttalat att ett antal principer ska gälla för infrastrukturplaneringen vad gäller samhällsekonomi: att medfinansiering inte ska bestämma prioriteringen av ett enskilt projekt och att samhällsekonomiska analyser bör spela en viktig roll vid prioriteringen av infrastrukturinvesteringar. har vidare uttalat att avsteg från grundprincipen om anslagsfinansiering av infrastruktur ska motiveras i varje enskilt fall. I det här kapitlet analyseras regionala medfinansiering utifrån den första revisionsfrågan, som avser dessa principer som har slagit fast. En given utgångspunkt för förhandlingarna var att skulle byggas, och man gjorde därför inga bedömningar av samhällsekonomiska effektivitet; detta hade (som nämns i kapitel 3) redan behandlats i den föregående . Här analyseras därför endast hur staten har beaktat samhällsekonomisk effektivitet när det gäller statens övriga åtaganden på lång sikt, det vill säga , SträngnäsHärad samt utbyggnad av fyrspår på sträckorna TomtebodaBarkarby respektive . som ingick i statens övriga åtaganden på kort sikt var redan påbörjat vid förhandlingarna och hade därför prioriterats i en ny åtgärdsplan oavsett om det hade ingått i ett avtal om medfinansiering.124 4.1Har medfinansieringen påverkat prioriteringsordningen och har samhällsekonomiska analyser spelat en viktig roll vid prioriteringen av projekten i avtalet? Som nämnts i kapitel 2 är det under åtgärdsplaneringen som konkreta planer tas fram vilka svarar mot den inriktning och de transportpolitiska mål som regeringen beslutat om i inriktningsplaneringen. Regeringen har uttalat att syftet med åtgärdsplaneringen är att säkerställa att de ingående åtgärderna är väl genomlysta, förankrade och prioriterade jämfört med andra tänkbara 124 Intervju, , . åtgärder.125 Det går inte att veta innehållet och prioriteringen i den åtgärdsplan som skulle ha beslutats av regeringen om förhandlingarna om regional medfinansiering till inte hade blivit av. Det är därför inte möjligt att med säkerhet säga om regionala medfinansiering har lett till att prioriteringsordningen i infrastrukturplaneringen har påverkats vad gäller de övriga åtagandena. Analysen görs därifrån utifrån vad som talar för eller emot att medfinansieringen har påverkat prioriteringsordningen mellan olika projekt 4.1.1Regionen krävde en motprestation från staten i form av ytterligare projekt för att medfinansiera Samtliga representanter för de regionala företrädarna har i intervjuer framhållit att enbart byggandet av inte kunde motivera en medfinansiering från deras sida. En medfinansiering skulle bara flytta ut propparna ut i systemet och man var därför inte beredd att betala bara för ett garage för pendeltågen. Enligt den statliga förhandlingsmannen var det regionens företrädare som i slutändan fick avgöra vilka projekt som kom att utgöra statens övriga åtaganden.126 Förhandlingsmannen framhöll att medfinansiering är ett partnerförhållande och då kan staten inte bestämma allting. Om en annan part är med och betalar så måste den parten få vara med och bestämma. Förhandlingsmannens förbehåll gentemot regionens krav var att projekten skulle ligga i linje med statens mer övergripande mål att uppnå en stark spårkapacitet och att de inte skulle störa kraven på systemtänk från Stockholmsöverenskommelsen. Förhandlingsmannen har vidare framhållit att staten till stor del delade bedömningen av nödvändigheten av de övriga projekten.127 Alla projekt som ingick i statens övriga åtaganden hade ingått i någon föregående åtgärdsplan. TomtebodaKallhäll och SträngnäsHärad fanns med i planen för 20042015, dock med delvis annan utformning. De ingick i planens sista femårsperiod (20102015). Dessutom försenades genomförandet av åtgärdsplanen 20042015 av att många projekt fördyrades.128 ingick inte i den föregående planen utan endast i den : åtgärdsplanen för 19982007. Där angavs att dåvarande skulle medfinansiera projektet på grund av en planerad samordning med utbyggnaden av förbi . Trafikverken avbröt dock senare den 2008/09:35, s. 110. 126E-post, den statliga förhandlingsmannen, . 127E-post, den statliga förhandlingsmannen, . 128Se avsnitt 6.2. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR planerade samordningen av projekten och medfinansiering till uteblev. Projektet stod då utan full finansiering vilket var en anledning till att projektet inte togs upp i åtgärdsplanen för 20042015. I planen angavs att projektet är viktigt för utvecklingen av tågtrafiken men att bedömde att övriga utbyggnader på stråket tills vidare skulle vara tillräckliga för att få trafiken att fungera.129 De regionala företrädarna har i intervjuer uppgett att de såg på de övriga åtagandena som motprestationer från statens sida, det vill säga att en regional medfinansiering av säkerställde att dessa projekt skulle genomföras i närtid. Att projekten skulle ha genomförts i alla fall beskriver en av företrädarna som en efterkonstruktion och menar att man förhandlade utifrån utgångspunkten att de inte skulle bli av i och med att projekten tidigare hade skjutits upp. 4.1.2Vilka samhällsekonomiska analyser fanns tillgängliga vid förhandlingarna? Nedanstående redovisning utgår från de samhällsekonomiska analyser som fanns tillgängliga för de projekt som utgör statens övriga åtaganden när förhandlingen pågick 2007. I förstudiens slutrapport redovisas två beräkningar av nettonuvärdeskvoter (NNK) eftersom den slutliga utformningen av järnvägen genom inte beslutats. NNK för ytläge genom (med en bedömd totalkostnad på ) beräknades till 0,28 och för alternativet med tunnel genom (med en bedömd totalkostnad på ) beräknades NNK till 0,35. pågick järnvägsutredningen men det fanns ingen ny samhällsekonomisk analys framme när förhandlingarna om medfinansiering pågick. Med anledning av kostnadsökningar i åtgärdsplanen 20042015 lämnade förslag till reviderad åtgärdsplan.130 Här redovisades en NNK på 0,4 för projektet , partiellt dubbelspår, mötesstationer och kraftförsörjning samt en kostnad på . Vissa av dessa åtgärder, såsom en del av det partiella dubbelspåret och ett par mötesstationer, inordnades i åtgärdspaketet Kraftsamling (som utgjorde de kortsiktiga åtgärderna i avtalet om ). 129Banverket (2004b), s. 40, e-post, , . 130På grund av fördyringar i projekt var åtgärdsplanen 20042015 kraftigt försenad och fick i uppdrag att lämna förslag till reviderad åtgärdsplan (se avsnitt 6.2). Även återstående åtgärder, så som den andra delen av dubbelspåret (SödertäljeNykvarn) samt ny mötesstation i togs in i medfinansieringsförhandlingarna som ett möjligt statligt åtagande på lång sikt. som förhandlingarna pågick blev det aktuellt att som alternativ till detta diskutera en förlängning av mötesstationen i till ett dubbelspår mellan och Härad. hade dock inte fattat något beslut i frågan, varför SträngnäsHärad redovisades som en alternativ utbyggnad i avtalet. Någon NNK som gällde specifikt för alternativen SödertäljeNykvarn eller SträngnäsHärad fanns därmed inte framtagen för förhandlingen. för medfinansieringsförhandlingarna var det mest aktuella underlaget om projektet en förstudie . I förstudien redovisas inte någon NNK. Det framgår dock att de monetärt värderingsbara effekterna uppgår till , vilket utgör av den samhällsekonomiska byggkostnaden. tolkar detta som att nettonuvärdeskvoten beräknades ligga mellan 0,6 och 0,5. Kostnaderna för projektet uppgick i prisnivå 2005 till 933 miljoner kronor.131 4.1.3Hur beaktades projektens samhällsekonomiska effektivitet under förhandlingarna? Systemperspektiv motiv till de övriga åtagandena Som nämnts tidigare ställde de regionala företrädarna krav på att staten skulle besluta om ytterligare projekt för att de skulle bidra till finansiering. Regionens argument var att dessa projekt behövdes utifrån ett systemperspektiv. Både förhandlingsmannen och tjänstemän i har instämt i de regionala företrädarnas problembild och bedömer att det var nödvändigt att bygga de övriga åtagandena för att få ut nyttan av Citybanan.132 Tjänstemän vid gör vidare bedömningen att man troligtvis hade fått stark kritik om man hade byggt utan att bygga de andra åtgärderna.133 Man betonar vidare att det inte rör sig om motprestationer utan menar att dessa projekt är väl utredda projekt som ger hög nationell nytta.134 Förhandlingsmannen har även framhållit att hans bild av processen var att de regionala företrädarna inte bara såg till snäva regionala intressen utan att diskussionen i hög grad fördes utifrån en samlad systemsyn.135 131Här avses alternativet med tunnel. 132Intervju, , , intervju, den statliga förhandlingsmannen, . 133Intervju, , . 134Intervju, , , intervju, , . 135E-post, den statliga förhandlingsmannen, . GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Innan förhandlingen om regional medfinansiering av påbörjades hade inte behovet av kringinvesteringar vid ett bygge av redovisats som ett uttryckligt krav i något underlag från statens sida. I åtgärdsplan för perioden 20042015 omnämns att det finns projekt som utgör komplement till och att dessa projekt har lagts in i åtgärdsplanen utifrån detta systembehov. I omnämns också att omkringliggande investeringar i kommer att bli nödvändiga för att nyttja kapacitet. Men detta är ingen central del i utredningens slutsatser. När det gäller valet mellan ett tredje spår och redovisas endast kostnaderna för dessa två projekt och inte för de följdinvesteringar som valet av skulle innebära. Under medfinansieringsförhandlingarna gjordes inga samhällsekonomiska analyser för hela åtgärdspaketet. Det saknades således underlag som visar på vikten av att byggnationen av och de övriga åtagandena bör samordnas och genomföras. Under förhandlingsprocessen gav regeringen den statliga förhandlingsmannen uppdraget att förhandlingen skulle vidgas för att även innefatta sammanhängande järnvägsobjekt i Mälardalsregionen.136 Regeringen motiverade dock inte varför man frångick det ursprungliga upplägget där förhandlingen enbart rörde . Företrädare för har bekräftat att regeringen inte formulerade något särskilt syfte för statens övriga åtaganden.137 Regeringen valde alltså inte att motivera det åtgärdspaket som kom att ingå i avtalet genom att till exempel hänvisa till eventuella systemeffekter. roll var att ta fram efterfrågat underlag Som beskrivs i kapitel 3 var ingen part i förhandlingarna men bistod den statliga förhandlingsdelegationen med underlag. Vid gjordes därmed ingen särskild analys av samhällsnyttan av statens övriga åtaganden utan uppdraget från förhandlingsmannen var att ta fram förslag till regionerna på vilka åtgärder som kunde åtgärda de flaskhalsar som skulle uppstå efter byggnationen av Citybanan.138 hade inte fått ett särskilt uppdrag att tillgodose det nationella intresset i förhandlingarna. Den berörda tjänstemannen bedömer det osäkert om han hade gått till väga på samma sätt i förhandlingsarbetet om man hade haft ett sådant uppdrag. såg förhandlingsmannens uppdrag om att ta fram en regional medfinansiering av som en rent politisk prioritering av projekten i Stockholm- och såg därmed ingen anledning att dra in resonemang om andra nationella projekt i detta sammanhang. 136Näringsdepartementet (2007f). 137Intervju, , . 138Intervju, , .