prop · H0033 · 2012-09-26 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2012/13:3 infrastrukturplanering på väg mot Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sina bedömningar av Infrastrukturplanering på väg mot klimatmålen? (RiR 2012:7). redovisar regeringen vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av Transportsystemet ska ge en långsiktigt hållbar transportförsörjning där de transportpolitiska funktions- (tillgänglighet) och hänsynsmålen (miljö, säkerhet och hälsa) är jämbördiga. Transportsystemet ska därmed bl.a. bidra till att miljökvalitetsmålet begränsad klimatpåverkan nås. ökande befolkning finns behov av att öka kapaciteten i transportsystemet. Målkonflikter uppstår då en åtgärd inte bidrar till alla delar av det trans- portpolitiska målet: tillgänglighet, säkerhet, miljö och hälsa. Transportpolitiken påverkar möjligheten att uppfylla klimatmål, mål för förnybar energianvändning och mål för energieffektivisering. Regeringen vill tydliggöra att transportinfrastrukturplanering respektive transportpolitik varken är eller kan vara de enda politiska instrumenten för att säkerställa att målen nås. För att minska klimatpåverkan från transportsektorn bedömer regeringen att det behövs åtgärder inom flera områden. effektiva styrmedel för fortsatt teknisk utveckling likväl som för att styra mot ett transporteffektivt samhälle och effektivt nyttjande av befintlig Utsläppen från vägtrafik är högre än 1990 men de har inte ökat i trafikarbetet på väg har ökat 2012/13:3 har koldioxidutsläppen minskat på grund av fordonsteknisk utveckling och ökad andel biodrivmedel. till transportsektorns totala utsläpp leder investeringarna i ny infrastruktur till en marginell förändring. Även om investeringarna i planen endast berör en mindre del av transportsystemet påverkar de förutsättningarna för framtida trafik och för hur systemet utvecklas. Styrmedel som påverkar hur infrastrukturen nyttjas och vilka fordon som köps (fordonsflottans sammansättning) har dock betydligt större påverkan på koldioxidutsläppen än infrastrukturutvecklingen i sig. Däremot behöver beslutsfattare sträva efter ett transportsystem som ger förutsättningar för att minska klimatpåverkan. Regeringen rapporterar i budgetpropositionen utvecklingen av transportsystemet i förhållande till de transportpolitiska målen, där bl.a. uppföljning gentemot miljökvalitetsmålet om begränsad klimatpåverkan ingår. I budgetpropositionen redovisar regeringen också en uppföljning av gällande åtgärdsplan. anför att det i direktiven till trafikverken inför åtgärdsplaneringen 20102021 skulle ha saknats uppgifter om vilken klimatpolitik regeringen planerade och att trafikverken, i brist på styrning från regeringen, gjorde egna antaganden om den kommande klimatpolitiken. Regeringens bedömning är att det i direktiven var tydligt vilka utgångspunkter som gällde, att åtgärdsplaneringen skulle bedrivas utifrån de politiska beslut som fattats eller aviserats. För att uppnå regeringens vision om att inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser 2050 har regeringen uppdragit åt att i samarbete med berörda myndigheter utarbeta underlag för en nationell färdplan. Regeringen har för avsikt att närmare beskriva hur det svenska arbetet för att nå visionen om noll i nettoutsläpp ska genomföras. Regeringen menar vidare att det finns betydligt bättre förutsättningar än tidigare för att göra prioriteringar mellan infrastrukturåtgärder i och med att hanterar den långsiktiga planeringen för samtliga trafikslag. Regeringen har tillsatt en utredning med uppdrag att bl.a. föreslå åtgärder för en fossiloberoende fordonsflotta. Vidare har regeringen tagit ett antal initiativ som rör förutsättningar för människor att åka kollektivt och att cykla. Med de åtgärder som anges i denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. 1 Ärendet och dess beredning ............................................................. 3 Regeringens bedömning av iakttagelser ................ Regeringens redovisning till ............................. Klimatmål och infrastrukturplanering ............................... Skattningar av koldioxidutsläpp ........................................ 4 Regeringens åtgärder med anledning av Infrastrukturplanering på väg mot klimatmålen? Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning har granskat regeringens styrning mot de trans- portpolitiska målen samt rapporteringen till utifrån de transportpolitiska målen och klimatmålen. granskningen i rapporten på väg mot (RiR 2012:7). Granskningsrapporten finns i bilagan. övergripande granskningsfråga var: Styrs den långsiktiga infrastrukturplaneringen så att både tillgänglighetsmål och långsiktiga klimatmål beaktas på ett samordnat och transparent sätt? Rapporten har remitterats till , Statens Transportstyrelsen och (dnr N2012/1784/TE). konstaterar i granskningsrapporten att lönsamheten för många objekt (väg- eller järnvägsinvesteringar i den nationella trafikslagsövergripande planen för utveckling av transportsystemet för perioden 20102021) bygger på antaganden om trafikvolymer och trafikökningar som sannolikt är svåra att förena med klimatmålen. framhåller att regeringen inte har tydliggjort sambandet mellan lönsamhet, trafikökningar och ökade koldioxidutsläpp, vilket innebär att rapporteringen till inte blir transparent, konsistent, eller rättvisande utifrån klimatmålen. anför att det är svårt att se hur regeringens ambition om en trafikslagsövergripande ansats har fått genomslag i planeringen, respektive bidragit till begränsad klimatpåverkan, i och med att regeringen i förväg hade låst fördelningen mellan vägar och järnvägar. Vidare påpekar att , till skillnad från tidigare planeringsomgångar, inte hade formell insyn eller beslutsmakt över fördelningen mellan trafikslagen samt att regeringen inte heller i efterhand har redovisat fördelningen mellan vägar och järnvägar. För att ska kunna göra rimliga kalkyler och prognoser behöver regeringen, enligt , klargöra dels vilka åtgärder för begränsad klimatpåverkan som planeras, dels vilken ungefärlig utsläppsbana som regeringen avser att koldioxidutsläppen ska följa på . påpekar att regeringens styrning har varit otydlig i dessa avseenden, vilket får som konsekvens att det planeras för fortsatta trafikökningar inom koldioxidintensiva trafikslag. framhåller vidare att det inte räcker med fordonseffektivisering, det behövs även andra åtgärder för att kunna nå de uppsatta klimatmålen. konstaterar att trafikverken (, , och ) i avsaknad av uppgifter om regeringens klimatpolitik valde att utgå från att den så kallade EET- strategin1 i sitt förslag till Nationell plan för transportsystemet 2010 Skr. 2012/13:3 2021. EET-strategin innebar att kraftfulla klimatstyrmedel för transport- sektorn skulle genomföras. argumenterar för att den nationella planens effekter på koldioxidutsläppen därför underskattades, vilket ledde till att och regeringen inte fick en rättvisande bild av planens effekter. drar i sin granskning slutsatsen att trafikverkens användning av prognosmodeller under åtgärdsplaneringen medförde att planens effekter på koldioxidutsläppen underskattades i flera led. Enligt är det osäkert om den nationella planen sammantaget leder till minskade koldioxidutsläpp och därmed bidrar till klimatmålen. anför att en rättvisande redovisning behövs för att ska kunna fatta välgrundade infrastrukturbeslut. lämnar följande rekommendationer till regeringen: xRegeringen bör i sin rapportering till av infrastrukturplanen, tydliggöra sambandet mellan lönsamhet, trafikökningar och ökade koldioxidutsläpp mot bakgrund av tillgänglig kunskap. xRegeringen bör, exempelvis i samband med utvecklingen och genomförandet av Färdplan 2050, fastställa en ungefärlig bana för hur utsläppen ska minska. Detta för att säkerställa att samordnar rapporteringen av koldioxidutsläpp med infrastrukturplaneringen. xRegeringen bör på ett tydligt sätt redovisa för hur regeringen fördelat planeringsramen mellan trafikslagen i den lämnar följande rekommendationer till : xTrafikverkets planeringsunderlag för begränsad klimatpåverkan anger att en fortsatt ökning av trafikvolymer på väg är svår att förena med klimatmålen. Infrastrukturplanen bygger på fortsatta trafikökningar. Denna målkonflikt behöver redovisas för regeringen och . xTrafikverket bör samordna myndighetens planeringsunderlag för begränsad klimatpåverkan med infrastrukturplaneringen, så att regeringen och därmed även kan få en rättvisande och konsistent bild som grund för infrastrukturbeslut. 1 EET: Effektivare Energianvändning och Transporter. EET-strategin utarbetades av , , , , och gemensamt, på uppdrag av regeringen. Regeringen delar bedömning att det är viktigt att tydliggöra sambanden mellan transportsystemet och koldioxidutsläppen. Regeringen rapporterar i budgetpropositionen utvecklingen av transportsystemet i förhållande till de transportpolitiska målen, där bl.a. uppföljning gentemot miljökvalitetsmålet om begränsad klimatpåverkan ingår. Det trafikslagsövergripande synsättet är en mycket viktig grund för transportpolitiken. Före och för framtagande av förslaget till den nu gällande nationella trafikslagsövergripande planen för utveckling av transportsystemet för perioden 20102021 fanns fortfarande och . Det var också första gången som trafikverken (, , och ) gemensamt upprättade ett förslag till nationell trafikslagsövergripande plan. I tidigare planeringsomgångar upprättade ett förslag till nationell banhållningsplan medan upprättade ett förslag till nationell väghållningsplan. I båda fallen med begränsad medverkan från andra transportmyndigheter. De regionala planupprättarna tog fram länsplaner för regional transportinfrastruktur. Regeringens ambition om en trafikslagsövergripande ansats har fått genomslag bl.a. genom att har ett samlat ansvar för alla trafikslag i sin långsiktiga planering. ska, för varje identifierat behov, analysera hur transportsystemet kan åtgärdas för att uppnå de transportpolitiska funktions- och hänsynsmålen med beaktande av samtliga trafikslags för- och nackdelar. anför i rapporten att rekommendationer syftar till att regeringens rapportering till ska vara transparent och rättvisande. En rättvisande och konsistent redovisning är avgörande för att ska kunna fatta välgrundade infrastrukturbeslut som beaktar klimatmålen i önskad utsträckning. Här vill regeringen framhålla att inte, med undantag för lånefinansierade objekt, fattar infrastrukturbeslut i den meningen att den beslutar om planerna eller objekt i planerna. Inför den senaste åtgärdsplaneringen slog på regeringens förslag fast ramar för drift och underhåll för väg respektive järnväg samt en totalsumma till utveckling av transportsystemet (prop. 2008/09:35, bet. 2008/09:TU2, rskr. 2008/09:145). En fördelning av medel per trafikslag har varit det gängse sättet att hantera medlen. Summan för utveckling i transportsystemet styrde regeringen i senaste åtgärdsplaneringen i samband med beslutet med uppdrag till , , , Luftfartsstyrelsen och myndigheter ansvariga för länsplaner att genomföra åtgärdsplanering inför fastställandet av en nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet och trafikslagsövergripande länsplaner för regional transportinfrastruktur (dnr N2008/8698/IR och dnr N2008/8869/IR [delvis]). trafikverken, på regeringens uppdrag, fram ett förslag till nationell plan, Skr. 2012/13:3 varefter regeringen, efter vissa justeringar, fastställde planen och där ingående namnsatta objekt. De organ som ansvarade för länsplanerna fastställde dessa efter det att regeringen fastställt ekonomiska ramar för planerna. Vid en jämförelse med föregående planeringsomgång kan det konstateras att då beslutade om planeringsramen för drift och underhåll respektive för investering vägar och regionala infrastrukturanläggningar å ena sidan och investering järnväg å andra sidan (prop. 2003/04:95, bet. 2003/04:TU10, rskr. 2003/04:266 och rskr. 2003/04:267). Regeringen redogjorde för resultaten av planeringsarbetet i en skrivelse som överlämnades till i samband med att regeringen fastställde den nationella trafikslagsövergripande planen för utveckling av transportsystemet för perioden 20102021 (skr. 2009/10:197). Den exakta fördelningen mellan väg- och järnvägsinvesteringar var då inte slutligt bestämd eftersom fastställelsebeslutet innehöll ett uppdrag till att redovisa ett förslag till fördelning av medel för övriga åtgärder som är nödvändiga för utvecklingen av transportsystemet. redovisar regeringen i budgetpropositionen en viss uppföljning av bl.a. nationella och regionala infrastrukturplaner. Med början i budgetpropositionen (prop. 2011/12:1, utg.omr. 22) är redovisningen dock mer utförlig. I budgetpropositionen redovisar regeringen numera ramar för, och uppföljning av, den nationella trafikslagsövergripande planen och de regionala planerna. Dessutom redovisas uppföljning bl.a. av kostnader och kalkylerad samhällsnytta för objekt som öppnats för trafik, kostnader per åtgärdsområde i nationell plan och kostnader för investeringar per åtgärdskategori. Vidare redovisas uppföljning av och prognos för vissa större investeringsprojekt samt uppföljning och ram för regionala planer. Informationen är fördelad per trafikslag. Regeringen menar att flera steg har tagits mot ett trafikslagsövergripande synsätt och konstaterar att arbetet kommer att fortsätta. finns betydligt bättre förutsättningar än tidigare för att göra prioriteringar mellan åtgärder i väg-, järnvägs-, sjöfarts- och luftfartssystemen i och med att hanterar den långsiktiga planeringen för samtliga trafikslag. Transportpolitiken är ett medel för att uppnå flera mål i samhället. Transportsystemet ska ge en långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgare och näringsliv i hela landet. I arbetet med att förvalta och utveckla transportsystemet uppstår i vissa fall målkonflikter då en enskild åtgärd inte alltid bidrar till alla delar av det transportpolitiska målet: tillgänglighet, säkerhet, miljö och hälsa. Inrikes transporter står för av utsläpp av växthusgaser. I relation till trafikeringen av infrastrukturen står infrastrukturhållningen (byggande, drift och underhåll av infrastrukturen) för en mindre del av utsläppen. Utsläppen från vägtrafik är högre än 1990 2012/13:3 men de har inte ökat i samma takt som trafikarbetet. Trots att trafikarbetet på väg har ökat har koldioxidutsläppen minskat på grund av fordonsteknisk utveckling och ökad andel biodrivmedel. Regeringen redovisar löpande de initiativ som tas inom klimatområdet. De svenska klimatmålen lades fram i propositionen En sammanhållen svensk klimatpolitik (prop. 2008/09:162). Utgångspunkterna är följande. minskning av utsläppen av växthusgaser 2020 jämfört med . Den långsiktiga prioriteringen om en fossiloberoende fordonsflotta 2030. Vision om inga nettoutsläpp av växthusgaser 2050. I propositionen anges att en kontrollstation ska genomföras 2015 i syfte att analysera utvecklingen i förhållande till målen. Transportpolitiken påverkar möjligheten att uppfylla klimatmål, mål för förnybar energianvändning och mål för energieffektivisering. Regeringen vill tydliggöra att transportinfrastrukturplanering och transportpolitik varken är eller kan vara de enda politiska instrumenten för att säkerställa att målen nås. Däremot behöver beslutsfattare sträva efter ett transportsystem som ger förutsättningar för att minska klimatpåverkan. Transportinfrastrukturen är en integrerad del av ett samhällsbygge. Med en ökande befolkning och därmed ett ökat behov av resor och transporter behöver transportinfrastrukturen vidareutvecklas. För att minska klimatpåverkan från transportsektorn ser regeringen att det fortsatt behövs insatser inom följande områden. Effektiv användning av transportsystemet. Energieffektiva fordon och förnybar energi i transportsystemet. anför i sitt remissyttrande bl.a. att det inte räcker med teknikutveckling av fordon och drivmedel för att klara klimatmålen. Regeringen bedömer att det behövs effektiva styrmedel för fortsatt teknisk utveckling likväl som för att styra mot ett transporteffektivt samhälle och effektivt nyttjande av befintlig transportinfrastruktur. Regeringen har också tagit steget att bilda . har förutsättningar att genom ett samlat trafikslagsövergripande grepp optimera användningen av transportinfrastrukturen. Det behövs, som påpekar i sitt remissyttrande, en nationell dialog om hållbar utveckling i mellan olika sektorer. poängterar vikten av ett aktivt samspel mellan olika planeringsnivåer. Såsom Trafikanalys noterar i sitt remissyttrande genomförs en stor del av den fysiska planeringen, som har betydande inverkan på transportbehov och därmed klimatpåverkan, på den kommunala nivån. I anknytning till detta kommer de framtida bilder av som tar fram på uppdrag av regeringen i arbetet med Vision 20252, samt det av 2 Se regleringsbrev för , dnr S2011/9426/PBB, 3.7: Vision för 2025 och sammanställning av nationella mål, planer och program. ledda arbetet med Färdplan 2050, att bli viktiga Skr. 2012/13:3 underlag i den framtida infrastrukturplaneringen. En stegvis ökad energieffektivitet och minskade utsläpp av koldioxid från nya personbilar regleras på EU-nivå. Nationellt genomförs en kontinuerlig översyn av beskattningen på klimat- och energiområdet, vilket inneburit flera förändringar i beskattningen av fordon och drivmedel. anför i sitt remissyttrande att verket har tolkat rekommendation om att samordna myndighetens planeringsunderlag för begränsad klimatpåverkan med infrastrukturplaneringen som att tydligare ska lyfta fram målkonflikter i kommande förslag till nationella planer. framhåller att verket i redovisningen av Kapacitetsutredningen3 uppmärksammade svårigheterna att nå klimatmålen och redovisade konkreta förslag på åtgärder och styrmedel till 2025 som kan vidtas för att nå målen 2030 samt möjlig inriktning på utvecklingsstrategi för måluppfyllelse till 2050. anför att det i regeringens direktiv till trafikverken inför åtgärdsplaneringen 20102021 skulle ha saknats uppgifter om vilken klimatpolitik regeringen planerade och att trafikverken, i brist på styrning från regeringen, gjorde egna antaganden om den kommande klimatpolitiken. Regeringens bedömning är att det i direktiven var tydligt vilka utgångspunkter som gällde, att åtgärdsplaneringen skulle bedrivas utifrån de politiska beslut som fattats eller aviserats. Som konstaterar, gjorde dock trafikverken i sina initiala prognoser delvis andra antaganden om bl.a. drivmedelsbeskattning jämfört med de beslut som och regeringen hade fattat eller hade aviserat att fatta. Regeringen delar uppfattning om att det för föregående åtgärdsplanering fanns vissa brister i indata i trafikverkens prognoser, t.ex. var uppskattningen av andelen bilar med låga koldioxidutsläpp hög med hänsyn till kunskapsläget . uppdrog regeringen åt , , och samt länsstyrelserna i , , , och att inleda förberedelsearbetet för åtgärdsplaneringen av infrastrukturåtgärder för perioden 20102020 (dnr N2008/243/TE). erbjöds de regionala självstyrelseorganen och kommunala samverkansorganen i övriga län att genomföra motsvarande förberedelser. De underlag som redovisades skulle sedan användas av planupprättarna i den kommande åtgärdsplaneringen. I beslutet om uppdrag att genomföra åtgärdsplaneringen angav regeringen att trafikverkens prioritering skulle ta hänsyn till regeringens aviserade eller beslutade politik, t.ex. förslag som kunde komma att läggas i kommande klimatproposition 3 : Regeringsuppdrag till att utreda åtgärder för ökad effektivitet och kapacitet i transportsystemet för tidsperioderna 20122015 och 20162021 samt 20222025 (dnr N2011/1933/TE samt N2011/5221/TE). 2012/13:3 (dnr N2008/8698/IR och N2008/8869/IR [delvis]). Trafikverken hade i anslutning till det tidigare förberedande uppdraget valt att utgå från EET- strategin som innehöll förslag på en rad styrmedel, men som regeringen inte hade tagit ställning till. Regeringen begärde därför i direktiven till åtgärdsplaneringen att trafikverken skulle redogöra för olikheter i de parametrar i bas- och referensscenarierna som redovisades i det förberedande arbetet och som ger en stor skillnad i investeringarnas lönsamhet. Trafikverken skulle också ange storleksordningar för skillnaderna och redovisa resultatet i en rapport parallellt med sitt planförslag. Trafikverken redovisade4 att de bl.a. räknat med styrmedel i form av höjda bränsleskatter, CO2-differentierat förmånsvärde och fordonsskatt samt kilometerskatt på tung trafik. Verken angav att kalkylerna i åtgärdsplaneringen utgick från att dessa åtgärder genomförs men att de parallellt gjort kalkyler för ett referensscenario utan EET-styrmedlen som förutsättning. Trafikverken drog slutsatsen att den sammanlagda påverkan från planförslagens investeringar på de samlade utsläppen av koldioxid i sig är liten, oavsett om trafikprognoserna utgår från EET-styrmedel eller beslutade styrmedel. Även om investeringar för genomförs så är det totala trafiksystemet så stort att det ändå endast handlar om relativt små förändringar. Investeringarna i planen leder därför enligt regeringen till en marginell förändring av koldioxidutsläppen i förhållande till transportsektorns totala utsläpp och till den förväntade utvecklingen . Även om investeringarna i planen endast berör en mindre del av transportsystemet påverkar de förutsättningarna för framtida trafik och för hur systemet utvecklas. Planerna syftar bl.a. till att öka tillgängligheten och skapa större sammanhängande arbetsmarknader, vilket i sig leder till ökad efterfrågan på transporter. Transportinfrastrukturen behöver vara anpassad för att ge god kapacitet och . Styrmedel som påverkar hur infrastrukturen utnyttjas och vilka fordon som köps (fordonsflottans sammansättning) har dock betydligt större påverkan än infrastrukturutvecklingen i sig. Trafikanalys påpekar i sitt remissyttrande att den samhällsekonomiska analysen aldrig kan utvecklas så att den kompenserar för att det är fel åtgärdsalternativ som analyseras. Samhällsekonomiska effektivitetsanalyser baseras per definition på balansräkningar där nyttor kan kompensera för varje typ av oönskad effekt. Såsom metoden tillämpas i dagens planering innebär det att om mobilitetsvinster bara är tillräckligt stora i en åtgärd, kan även stora ökningar av negativ klimatpåverkan vara förenliga med positiv samhällsekonomisk effektivitet. Om vissa effekter bedöms som oacceptabla är inte kravet på samhällsekonomisk effektivitet tillräckligt. Metoden måste då kompletteras med tydliga restriktioner som tillämpas på ett styrande sätt. Regeringen konstaterar att samhällsekonomiska analyser är ett av flera underlag i den samlade effektbedömning som ligger till grund för infrastrukturbeslut. publicerade en ny mall för samlad effektbedömning. Den nya har vidareutvecklat hänsyn till icke monetärt 4 Samlad beskrivning effekter av nationell plan och länsplaner. värderbara effekter som påverkar den transportpolitiska måluppfyllelsen, Skr. 2012/13:3 t.ex. vissa miljöeffekter. För att skattningar av koldioxidutsläpp ska bli rätt är det viktigt att prognosverktygen är adekvata. Regeringen förtydligade därför 2011 i förordningen (2010:185) med instruktion för att bl.a. ska utveckla och förvalta metoder och modeller för samhällsekonomiska analyser inom transportområdet samt ta fram och tillhandahålla aktuella trafikprognoser. Regeringen lade även 2011 till i förordningen (2010:186) med instruktion för Trafikanalys att Trafikanalys kontinuerligt ska följa arbete med att utveckla modeller för samhällsekonomiska analyser och följa den internationella modellutvecklingen på området. Arbetet med kvalitetssäkring och utveckling av samhällsekonomiska modeller pågår kontinuerligt. Ambitionen är att samhällsekonomiska analyser ska utvecklas så att de används vid alla steg i fyrstegsprincipen.