prop · GZ0360 · 2012-02-01 00:00:00 — Regeringens bedömning: Återvändandedirektivets bestämmelser om förpliktelser för tredjelandsmedborgare i syfte att förhindra avvikande bör inte föranleda några författningsändringar. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har något att erinra Skälen för regeringens bedömning: En medlemsstat har enligt återvändandedirektivet möjlighet att ålägga en tredjelandsmedborgare vissa förpliktelser som syftar till att förhindra att denne avviker under tidsfristen för frivillig avresa. I artikel 7.3 anges att dessa förpliktelser kan vara att regelbundet anmäla sig hos myndigheterna, deponering av en tillräcklig garantisumma, inlämnande av handlingar eller skyldighet att stanna på en viss plats. Av artikel 9.3 framgår att en medlemsstat även har möjlighet att ålägga en tredjelandsmedborgare sådana förpliktelser som anges i artikel 7.3 som verkställigheten av ett beslut om återvändande har skjutits upp. Uppräkningen i artikel 7.3 är inte uttömmande, vilket innebär att en medlemsstat har möjlighet att ålägga en tredjelandsmedborgare även andra förpliktelser . Regeringen anser att det inte finns anledning att föreslå bestämmelser Prop. 2011/12:60 som motsvarar artikel 7.3. Om det finns anledning att anta att det krävs någon form av tvångs- eller kontrollåtgärd för att en utlänning inte ska avvika bör han eller hon enligt regeringens mening inte beviljas någon tidsfrist för frivillig avresa. Det finns inte heller någon anledning att föreslå regler om tvångs- eller kontrollåtgärder som ska gälla verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning skjutits upp. Regeringens förslag: Vid bedömningen av om det finns risk för att en utlänning avviker får hänsyn endast tas till om han eller hon 1.tidigare har hållit sig undan, 2.har uppgett att han eller hon inte har för avsikt att lämna landet efter ett beslut om avvisning eller utvisning, 3.har uppträtt under någon identitet som var felaktig, 4.inte har medverkat till att klarlägga sin identitet och därigenom försvårat prövningen av sin ansökan om uppehållstillstånd, 5.medvetet har lämnat oriktiga uppgifter eller undanhållit väsentlig information, 6.tidigare har överträtt ett meddelat återreseförbud, 7.har dömts för ett brott som kan leda till fängelse, eller 8.har utvisats av allmän domstol på grund av brott. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Enligt utredningens förslag är dock uppräkningen av omständigheter som kan beaktas vid bedömningen av om det finns risk för att en utlänning avviker exemplifierande och inte uttömmande. Remissinstanserna: Inte någon remissinstans har något att erinra mot att de omständigheter som ska beaktas vid bedömningen av om det finns risk för att en utlänning avviker anges i lag. Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar och - önskar ett förtydligande så att det av lagtexten ska framgå att bedömningar som rör barn måste vara generösare än för vuxna och att samma krav inte kan ställas på ett barn som på en vuxen när det gäller att medverka till att klarlägga sin identitet. är av uppfattningen att en risk för avvikande aldrig kan anses föreligga när det gäller barn. Barn ska heller inte straffas för förälders eller andra vuxnas agerande. Flyktinggruppernas och asylkommittéernas riksråd (FARR) välkomnar att begreppet vandel tas bort men anser att vägledning bör ges för vad som menas med brott som inte är bagatellartade. Kammarrätten i ifrågasätter om det är förenligt med direktivet att lagtexten lämnar öppet för att även andra omständigheter kan beaktas. ifrågasätter om den föreslagna bestämmelsen uppfyller direktivets krav att det på grundval av objektiva kriterier i lag ska fastställas vad som avses med risk för avvikande. Länsrätten i (numera Förvaltningsrätten i ) anser att det är onödigt att i lagtexten ange att hänsyn ska tas till omständigheterna i det enskilda fallet eftersom det alltid görs. Säkerhetspolisen och Rikspolis- styrelsen anser att också sökandens försvårande av andra ansökningar om uppehållstillstånd än asylansökningar bör vara med i uppräkningen. , Kammarrätten i och anser att det kan vara komplicerat att avgöra om de skäl som åberopas i ett ärende i alla väsentliga delar har varit felaktiga. Skälen för regeringens förslag: Begreppet risk för avvikande är centralt i återvändandedirektivet. Det definieras i artikel 3.7 som skäl i det enskilda fallet och på grundval av objektiva kriterier fastställda genom lag att anta att en tredjelandsmedborgare som är föremål för förfaranden för återvändande kan komma att avvika. Begreppet risk för avvikande har betydelse för såväl reglerna om frivillig avresa som avlägsnande, återreseförbud och förvar. Direktivet innebär att medlemsstaterna i sin nationella lagstiftning ska fastställa objektiva kriterier för antagandet av att det finns en risk för avvikande. Vilka kriterier som ska beaktas får medlemsstaterna själva bestämma. Begreppet risk för avvikande förekommer inte i utlänningslagen. I utlänningslagen förekommer i stället begreppet anledning att anta att utlänningen kommer att hålla sig undan. Någon reglering som tar sikte på vilka kriterier som ska beaktas vid bedömningen av om det finns anledning att anta att en utlänning kommer att hålla sig undan finns inte. En bestämmelse som motsvarar kravet i artikel 3.7 bör därför införas. För att genomförandet av direktivet ska bli tydligt bör direktivets begrepp risk för avvikande användas. Regeringen föreslår att bestämmelsen placeras i en ny paragraf i första kapitlet utlänningslagen. Utredningen har med utgångspunkt från praxis avseende meddelande av återreseförbud angett vilka omständigheter som bör anses tala för en risk för avvikande. Dessa omständigheter är att utlänningen har hållit sig undan, uppgett att han eller hon inte har för avsikt att lämna landet efter ett beslut om avvisning eller utvisning, har uppträtt under olika identiteter och har använt sig av falska doku- ment till stöd för det, inte har medverkat till att klarlägga sin identitet och därigenom för- svårat prövningen av asylansökan, har åberopat skäl som i alla väsentliga delar har varit felaktiga eller har undanhållit väsentlig information, till exempel genom att ge in falska handlingar, har överträtt ett meddelat återreseförbud, har dömts för brott som inte är bagatellartade, eller har utvisats på grund av brott. När det gäller de kriterier som ska anges i bestämmelsen delar regeringen utredningens bedömning att vägledning ska hämtas från de omständigheter som enligt nuvarande ordning kan leda till att en person får ett återreseförbud. I likhet med Kammarrätten i och anser regeringen att uppräkningen för att uppfylla kraven i direktivet måste vara uttömmande. I allt väsentligt ansluter sig regeringen till utredningens bedömning av vilka omständigheter som bör räknas upp i den nya bestämmelsen. Säkerhetspolisen och framhållit bör dock även sökandens försvårande av andra ansökningar om uppehållstillstånd än asylansökningar vara med i uppräkningen. När det gäller BO:s, Prop. 2011/12:60 och Rådgivningsbyråns för asylsökande och flyktingar farhågor gällande medverkan till att klarlägga identitet vill regeringen framhålla att det vid den bedömning som alltid ska göras av den enskilde och dennes situation är självklart att de krav som ställs på ett barn måste anpassas efter barnets ålder och mognad. Till skillnad från anser regeringen dock att det skulle vara för långtgående att helt undanta personer från bedömningen avseende risk för avvikande. Om den samlade bedömningen leder till att det finns en risk för avvikande har detta betydelse för huruvida en tidsfrist för frivillig avresa ska beviljas och därmed om ett återreseförbud ska meddelas och dessutom för om utlänningen kan tas i förvar. När det gäller utlänningar under kan hänsynen till barnets bästa innebära att en tidsfrist för frivillig avresa beviljas trots att så annars inte skulle ske och att ett återreseförbud inte meddelas. Vad gäller förvar har ett konstaterande av en risk för avvikande endast betydelse för utlänningar . Uttrycket har åberopat skäl som i alla väsentliga delar har varit felaktiga kan, såsom , Kammarrätten i och har påpekat, innebära tillämpningsproblem. Det i utlänningslagen vedertagna begreppet medvetet lämnat oriktiga uppgifter bör därför användas i stället. Regeringen anser att ordet vandel, som tidigare hänvisats till i praxis, inte bör användas eftersom det har en oklar innebörd. Det är, vilket har påtalats av FARR, inte heller helt klart vad som avses med det av utredningen föreslagna begreppet brott som inte är bagatellartade. Regeringen anser att bedömningen i stället bör ta sikte på om utlänningen gjort sig skyldig till brott som kan leda till fängelse. Till skillnad från utredningen anser regeringen att det bör vara tillräckligt att en person har uppträtt under olika identiteter. Det bör därför inte ställas upp något krav på att dessutom ha använt sig av falska dokument. Länsrätten i anser att det inte behöver framgå av lagtexten att det är omständigheterna i det enskilda fallet som ska vara avgörande. Regeringen delar den bedömningen. Regeringens förslag: Beslut om avvisning och utvisning som inte innehåller någon tidsfrist för frivillig avresa ska verkställas möjligt. I andra fall ska en utlänning lämna landet senast när tidsfristen för frivillig avresa löper ut. Om utlänningen inte lämnat landet inom den föreskrivna tiden, eller om tidsfristen för frivillig avresa upphävts, ska beslutet om avvisning eller utvisning verkställas möjligt därefter. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har inte något att erinra mot utredningens förslag. () anser att myndigheten inte kan ses som en del av ett effektivt övervakningssystem eftersom myndighetens verksamhet är klagomålsdriven och utrymmet för Prop. 2011/12:60 inspektioner begränsat samt att myndigheten i princip har fria händer att välja vad som ska tas upp till prövning. Hovrätten för anför att varken JO, Justitiekanslern () eller sökandeombudsman annat än i begränsad utsträckning utövar någon form av övervakning av frågor som dessa samt att reguljär övervakning endast finns hos . Svenska Röda Korset påtalar att frivilligorganisationerna inte har systematisk övervakningsverksamhet och att finansiellt stöd skulle krävas för att inrätta en sådan verksamhet. () och delar inte bedömningen att det finns flera bestämmelser som begränsar polisens och Migrations- verkets befogenheter att använda våld och tvång vid avlägsnande. Skälen för regeringens förslag Verkställighet av ett avlägsnandebeslut En medlemsstat ska enligt artikel 8.1 i återvändandedirektivet vidta alla nödvändiga åtgärder för att verkställa ett beslut om återvändande i de fall det inte har beviljats någon tidsfrist för frivillig avresa eller om en utlänning som har beviljats en tidsfrist för frivillig avresa inte har lämnat landet inom tidsfristen. Enligt artikel 8.2 får ett beslut om avvisning eller utvisning inte verkställas förrän tidsfristen för frivillig avresa löpt ut. Någon uttrycklig bestämmelse som motsvarar artikel 8.1 finns inte i svensk rätt. I 12 kap. 14 § UtlL anges dock vilken myndighet som ska verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning. Vidare finns det i 12 kap. 15 § UtlL angivet när ett beslut om avvisning eller utvisning ska verkställas. En polismyndighets beslut om avvisning, beslut om avvisning enligt 8 kap. 4 § andra stycket, beslut om avvisning med omedelbar verkställighet och en allmän domstols lagakraftvunna beslut om utvisning på grund av brott ska verk- ställas möjligt. I andra fall ska en utlänning som avvisas lämna landet och en utlänning som utvisas lämna landet efter det att beslutet vann laga kraft, om inte annat bestämts i beslutet. Om utlänningen inte lämnar landet inom den föreskrivna tiden eller det måste antas att utlänningen inte har för avsikt att frivilligt lämna landet , ska beslutet verkställas möjligt av den myndighet som enligt 14 § är ansvarig för verkställigheten. Bestäm- melserna i 12 kap. 15 § UtlL bör anpassas till de regler om tidsfrist för frivillig avresa som finns i direktivet. Om ett beslut om avvisning eller utvisning inte innehåller någon tidsfrist för frivillig avresa bör verk- ställighet ske möjligt. Har däremot en tidsfrist för frivillig avresa meddelats ska verkställighet inte ske förrän tidsfristen löpt ut eller upphävts. Enligt regeringen behövs inte några ytterligare författ- ningsändringar för att uppfylla direktivets bestämmelser om verk- ställighet av avlägsnandebeslut. Särskilda administrativa eller rättsliga beslut En medlemsstat får enligt artikel 8.3 i återvändandedirektivet anta ett separat administrativt eller rättsligt beslut om avlägsnande. Med avlägsnande avses enligt artikel 3.5 verkställigheten av en skyldighet att återvända, dvs. den faktiska transporten ut ur medlemsstaten. Med ett beslut om avlägsnande torde därför avses ett beslut att verkställa ett återvändandebeslut. Några särskilda beslut om att ett beslut om avvisning eller utvisning ska verkställas fattas inte enligt svensk rätt och bör heller inte införas. Artikel 8.3 föranleder därför inte några författningsändringar. Om en tredjelandsmedborgare motsätter sig att bli avlägsnad och en medlemsstat som en sista utväg använder tvångsmedel vid avlägs- nandet ska dessa åtgärder enligt artikel 8.4 i återvändandedirektivet vara proportionerliga och inte innebära mer tvång än skäligt. De ska enligt samma artikel genomföras enligt nationell lagstiftning i överens- stämmelse med grundläggande rättigheter och med vederbörlig respekt för den berörde tredjelandsmedborgarens värdighet och fysiska integritet. BO och har anfört att det enligt deras mening inte finns tillräckligt med bestämmelser som begränsar polisens och Migrations- verkets befogenheter att använda våld och tvång vid avlägsnande. Regeringen kan konstatera att det i svensk rätt finns flera bestämmelser som begränsar befogenheterna att använda våld vid tvångsvis verkställighet, exempelvis bestämmelserna om laga befogenhet i 24 kap. 2 § och bestämmelserna i 11 kap. 6 § UtlL om möjligheter att begränsa en förvarstagen utlännings frihet. Det våld som får användas av en polisman ska vara proportionerligt och försvarligt (10 § polislagen [1984:387]). I portalbestämmelsen i 1 kap. 8 § UtlL betonas även vikten av att en utlänning inte tillfogas onödiga frihetsinskränkningar. Genom dessa bestämmelser anser regeringen att svensk rätt uppfyller direktivets krav i denna del. Artikel 8.4 föranleder därför inte några författningsåtgärder. När ett avlägsnande genomförs med flyg ska en medlemsstat enligt artikel 8.5 i återvändandedirektivet ta hänsyn till vissa gemensamma riktlinjer för säkerhetsbestämmelser i samband med gemensamma återsändanden med flyg. Dessa riktlinjer finns fogade till rådets beslut /573/EG av om organisation av gemensamma flygningar för återsändande från två eller flera medlemsstaters territorium av tredjelandsmedborgare vilka omfattas av enskilda beslut om åter- sändande.1 I riktlinjerna anges bl.a. hur tvångsåtgärder får användas vid gemensamma flygningar. 1 EUT L 261, s. 28, Celex 32004D0573. I artikel 7 i nämnda beslut anges att en medlemsstat vid genomförandet Prop. 2011/12:60 av de gemensamma flygningarna för återvändande ska ta hänsyn till de riktlinjer för säkerhetsbestämmelser som fastställts i bilagan till beslutet. Av punkten 10 i ingressen till beslutet anges att de icke-bindande allmänna riktlinjerna för säkerhetsbestämmelser vid gemensamma flyg- ningar för återsändande bör ge användbar ledning vid genomförandet av beslutet. Riktlinjerna som fogats till beslut /573/EG är inte bindande för medlemsstaterna. Artikel 8.5 är en upplysning till medlemsstaterna om redan befintliga regler. Regeringen finner därför ingen anledning att föreslå någon uttrycklig bestämmelse motsvarande artikel 8.5. Effektivt övervakningssystem för påtvingade återvändanden En medlemsstat ska enligt artikel 8.6 i återvändandedirektivet sörja för ett effektivt övervakningssystem för påtvingade återvändanden. I finns det flera olika instanser som övervakar att utlänningars rättigheter upprätthålls. Förvaltningsdomstolarna, JO och JK är exempel på aktörer som en utlänning själv kan vända sig till. JO och JK har tillsyn över myndigheter och deras tjänstemän. JO kan inte ompröva beslut som andra myndigheter har fattat men kan bl.a. göra uttalanden som är kritiska eller vägledande. JK kan inte heller ompröva beslut som andra myndigheter har fattat och har en mer övergripande tillsyn som främst är inriktad på att upptäcka systematiska fel i den offentliga verksamheten. Även står för en del av den generella tillsynen. En enskild kan vända sig till en sökandeombudsman hos om han eller hon anser sig ha blivit illa behandlad av någon anställd på . ska utreda klagomål som avser bemötande och förhållningssätt. En närmare beskrivning av sökandeombudsmannens verksamhet finns i betänkandet Ökat förtroende för domstolarna (SOU 2008:106 s. 142144). utövar tillsyn av polismyndigheterna, bl.a. när det gäller handläggningen av utlänningsärenden, genom inspektioner. Övervakning av utlänningars rättigheter sker även av frivillig- organisationer som regelbundet besöker förvarsenheter. Som Lagrådet har påpekat preciseras inte vad som avses med ett effektivt övervakningssystem i direktivet. I svensk rätt finns flera instanser, såsom JO och JK, som utövar tillsyn över de myndigheter som verkställer beslut om avvisning och utvisning. Dessa instanser är oberoende i förhållande till de verkställande myndigheterna och i förhållande till statsmakten. Även om, vilket JO och Hovrätten för påpekat, JO:s och JK:s verksamhet är klagomålsdriven och utrymmet för inspektioner begränsat, finner regeringen i likhet med utredningen, att myndigheterna utgör en del av ett sådant effektivt övervakningssystem för påtvingat återvändande som direktivet kräver. Lagrådet har anfört att det är förenat med svårighet att bedöma om direktivets krav är uppfyllt genom möjligheter till granskning av påtvingande återvändanden. Regeringen anser att det är upp till varje medlemsstat att utforma ett effektivt övervakningssystem och att ett sådant system kan utgöras av inom medlemsstaten förekommande Prop. 2011/12:60 befintliga organ. Hur begreppet effektivt tolkas kan skilja sig mellan Regeringen anser att den ordning för övervakning av utlänningars rättigheter som finns i är att bedöma som effektiv i den mening som avses i direktivet och finner därför att svensk rätt uppfyller direktivets krav i denna del. Artikel 8.6 föranleder därför nu inte några författningsåtgärder. Regeringens bedömning: Återvändandedirektivets bestämmelser om uppskjutande av verkställighet är uppfyllda genom gällande rätt. Några författningsändringar behövs därför inte för att tillgodose direk- tivets krav. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna instämmer i eller har inte något att erinra mot utredningens bedömning. (), och barnfond - anser att ett LVU-omhändertagande bör vara ett verkställighetshinder enligt utlänningslagen och att svensk rätt bör ändras så att samtliga fall som direktivet tillåter inhibition för också ska utgöra grund för inhibition i utlänningslagen. Svenska Röda Korset anser att det av lagtexten bör framgå att brist på transportkapacitet kan utgöra grund för inhibition. Skälen för regeringens bedömning: Medlemsstaterna ska enligt artikel 9.1 i återvändandedirektivet skjuta upp verkställigheten av ett avlägsnande om det strider mot principen om non-refoulement (jfr avsnitt 10.2) eller så länge som verkställigheten av ett avlägsnande skjuts upp enligt artikel 13.2. Enligt den artikeln ska vid överklagande en myndighet eller domstol ha befogenhet att tillfälligt skjuta upp verk- ställigheten av ett beslut om återvändande. Enligt artikel 9.2 får medlemsstaterna skjuta upp verkställigheten av avlägsnandet , med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Medlemsstaterna ska särskilt beakta tredjelandsmedborgarens fysiska och psykiska tillstånd och tekniska omständigheter såsom brist på transportkapacitet eller att ett avlägsnande misslyckats på grund av bristande identitetshandlingar. Ett utvisningsbeslut kan enligt svensk rätt inte verkställas förrän det vunnit laga kraft eller en nöjdförklaring avgetts. Däremot kan en polismyndighets beslut om avvisning verkställas även om det har överklagats. Detsamma gäller avvisningsbeslut enligt 8 kap. 4 § andra stycket UtlL. kan dessutom förordna att ett beslut om avvisning enligt 8 kap. 4 § första stycket UtlL får verkställas även om det inte har vunnit laga kraft (8 kap. 6 § första stycket). När det gäller en polismyndighets beslut om avvisning kan enligt 29 § förvaltningslagen (1986:223), förkortad FL, inhibera beslutet vid ett överklagande. Vid ett överklagande till en migrationsdomstol kan inhibition meddelas med stöd av 28 § förvaltningsprocesslagen (1971:291), förkortad FPL. Bestämmelser om hinder mot verkställighet som motsvarar principen om non-refoulement finns i 12 kap. 1 och 2 §§ UtlL. Av 8 kap. 17 § UtlL framgår att hänsyn ska tas till om en utlänning på grund av bestämmelserna i 12 kap. UtlL inte kan sändas till ett visst land när en fråga om avvisning eller utvisning prövas. Av förarbetena framgår att ett beslut om avvisning eller utvisning inte ska meddelas om det kan förväntas att beslutet inte går att verkställa (se prop. 1988/89:86 s. 166). I 12 kap. 18 § UtlL finns bestämmelser om inhibition av verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning som vunnit laga kraft. Av bestämmelsen framgår att får bevilja ett permanent eller tidsbegränsat uppehållstillstånd eller meddela inhibition om det i ett ärende om verkställighet kommer fram nya omständigheter som innebär att det finns ett hinder mot verkställighet enligt 12 kap. 13 §§ UtlL. Detsamma gäller om det finns anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen eller om det finns medicinska hinder eller annan särskild anledning att beslutet inte bör verkställas. Ett exempel på en sådan särskild anledning kan vara att ett barn inte kommer att tas om hand på lämpligt sätt om det sänds till hemlandet. Enligt 12 kap. 18 § UtlL ska i första hand ett tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd meddelas, beroende på om hindret har tillfällig eller långvarig karaktär. Beslut om inhibition kan meddelas i ett inledande skede för att möjliggöra kontroll av nya fakta eller när verk- ställighetshindret bedöms vara så tillfälligt att anledning saknas att besluta om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd (prop. Om ett uppehållstillstånd inte kan beviljas med stöd av 12 kap. 18 § UtlL ska , om en utlänning åberopar nya omständigheter som kan antas utgöra ett bestående sådant hinder mot verkställighet som avses i 12 kap. 13 §§ UtlL och utlänningen inte har kunnat åberopa dessa omständigheter tidigare eller utlänningen visar giltig ursäkt för att inte ha åberopat omständigheterna tidigare, enligt 12 kap. 19 eller 19 a § UtlL ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning. Beslutet om avvisning eller utvisning får inte verkställas innan har avgjort frågan om ny prövning eller, om ny prövning beviljas, innan frågan om uppehållstillstånd har avgjort genom ett lagakraftvunnet beslut (12 kap. 19 § UtlL) respektive innan frågan om uppehållstillstånd har prövats i en instans (12 kap. 19 a § UtlL). Bestämmelser om inhibition av verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning som vunnit laga kraft finns även i 12 kap. 12 a § UtlL.