prop · H00310 · 2012-09-19 00:00:00 — En bestämmelse om samverkan finns även i polislagen (1984:387, 3 §) enligt vilken polisen bl.a. fortlöpande ska samarbeta med myndigheterna inom och underrätta dessa om förhållanden som bör föranleda någon åtgärd av dem. I socialtjänstlagen finns också en allmän bestämmelse om samverkan i den uppsökande verksamheten (3 kap. 4 §). Enligt bedrivs det förebyggande arbetet ofta inom ramen för generella verksamheter, som exempelvis en familjecentral, en ungdomsmottagning, en skola etc. eller i nära samverkan med sådana basverksamheter. Det förebyggande arbetet i ungdomsmiljöer, som bedrivs i samverkan med polis, skola och kommunernas fritidsverksamhet, har en lång tradition även om det finns stora skillnader mellan kommuner när det gäller utförandet. Det förebyggande arbetet inom som riktar sig till barn och föräldrar har generellt sett utvecklats först , bl.a. genom familjecentralernas utbyggnad, men också genom de föräldrastödsprogram och gruppverksamheter för barn, som har fått allt större spridning. Flera samhällsorgan, bl.a. förskolan och skolan, hälso- och sjukvården samt rättsväsendet, har också uppgifter som syftar till att förebygga att barn och unga far illa eller riskerar att fara illa. Även organisationer som riktar sig till barn och unga fyller en viktig funktion när det gäller det förebyggande arbetet. Uppmärksamma och motverka att barn och unga vistas i skadliga miljöer De verksamheter som har den vardagliga kontakten med barn och ungdomar har ett stort ansvar för att uppmärksamma och agera när man befarar att någon riskerar att fara illa. har i detta sammanhang en nyckelroll och har särskild kompetens på området. Denna kompetens är värdefull i det arbete som bedrivs i samhället i stort för att förebygga att barn och ungdomar utvecklas ogynnsamt. måste därför finnas representerad med sin kunskap i detta arbete. 2012/13:10 som nämnts ovan, även ett förstahandsansvar för att samverkan med andra samhällsorgan, organisationer och andra som berörs också blir av när det gäller barn som far illa eller riskerar att fara illa. Med hänsyn till viktiga roll i det förebyggande arbetet anser regeringen att deltagande i det generella förebyggande arbetet tillsammans med andra samhällsorgan m.fl. behöver klargöras tydligare i socialtjänstlagen. bör bl.a. inrikta sitt förebyggande arbete på riskmiljöer och riskgrupper i syfte att uppmärksamma och verka för att barn och unga inte vistas i miljöer som är skadliga för dem. Regeringen föreslår därför att det i lagen införs en bestämmelse med denna innebörd. Inom ramen för den övergripande samverkan, som redan finns mellan samhällsorgan, bör överenskommelser göras för hur arbetet ska planeras, bedrivas och följas upp. Som kommun påpekat lyfts på detta sätt mer allmänt förebyggande insatser fram som en angelägenhet för hela kommunen och inte bara för . Uppsökande verksamhet och annat förebyggande arbete bedömer att det i socialtjänstlagen saknas uttryckliga bestämmelser som tar sikte på att säkerställa ett förebyggande arbete när det gäller barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa. Endast ett område är tydligt utpekat i nuvarande lagstiftning och det är det alkohol- och drogförebyggande arbetet. Regeringen anser att det förebyggande arbetet har en central betydelse i arbete för att se till att barn, ungdomar och deras familjer vid behov får tillgång till stöd och skydd. Mot bakgrund av vad utredningen kommit fram till är det angeläget att socialnämndens ansvar för uppsökande verksamhet uttrycks tydligare i socialtjänstlagen än vad som är fallet . Det är viktigt att får kännedom om barn och ungdomar som kan behöva individuellt anpassat stöd. Detta för att tidigt kunna stätta in åtgärder som kan stödja barn och ungdomar som riskerar att fara illa. Regeringen vill även i detta sammanhang markera vikten av att arbetar med att synliggöra den verksamhet man bedriver för barn och unga. Detta mot bakgrund av vad som framkommer i , Signaler, att ofta framstår som frånvarande och osynlig för barnen. Regeringen anser t.ex. att information på nätet, ute i skolorna och på andra platser där man vet att barn och unga finns skulle vara ett sätt att bli mer närvarande och synligare. I socialtjänstlagen finns redan en allmän regel för nämndens ansvar att bedriva uppsökande verksamhet. Den uppsökande verksamheten hänger nära samman med nämndens uppgift att bedriva förebyggande arbete. Den bestämmelse som regeringen nu föreslår när det gäller det förebyggande arbetet, för att förhindra att barn och unga far illa, samt nämndens ansvar för uppsökande verksamhet föreslås komplettera nämndens ansvar för alkohol- och drogförebyggande arbete. Gällande rätt om barn som drabbats av våld m.m. har ett generellt ansvar att verka för att den både vuxna och barn som utsatts för brott och dennes närstående får stöd och hjälp. Nämnden ska i detta arbete särskilt beakta att barn som bevittnat våld eller andra övergrepp av eller mot närstående vuxna är offer för brott och kan vara i behov av stöd och hjälp. Av bestämmelsens formulering framgår att den närstående kan vara antingen offer eller gärningsman. Att utsätta ett barn för att bevittna våld eller andra övergrepp är i normalfallet ingen straffbar handling. Däremot är barnet att betrakta som offer för brott och kan exempelvis ha rätt till brottsskadeersättning. Regeringen tog 2007 initiativ till att skärpa bestämmelsen om brottsoffer i socialtjänstlagen. Barn som växer upp i hem där våld förekommer hade kommit att uppmärksammas alltmer. Dessa barn riskerar både att själva drabbas av våld och andra övergrepp och påverkas av att bevittna våld som begås av eller mot närstående. I propositionen stöd till våldsutsatta kvinnor (prop. 2006/07:38) föreslog regeringen att socialnämndens ansvar skulle förtydligas så att nämnden särskilt ska beakta att barn som bevittnat våld eller andra övergrepp av eller mot närstående vuxna är offer för brott och kan vara i behov av stöd och hjälp. I förarbetena till lagändringen refererar regeringen till olika rapporter och utredningar där det konstaterats att våld som riktas mot mamman också drabbar barnen. Barnens situation har studerats av forskare och specialiserade verksamheter har utvecklats för att ge stöd till och behandling av barn. Utredningen om stöd till våldsutsatta kvinnor (SOU 2006:65) menar att barn till våldsutsatta kvinnor ofta får samma symtom som barn som far illa av andra orsaker medan en del barn inte visar några symtom. Små barn tenderar att få somatiska symtom, medan äldre barn ofta utvecklar ett eller flera specifika symtom. Symtombilden är emellertid komplex och avhängig en mängd olika faktorer. Barnen kan t.ex. drabbas av svåra hälsoproblem men även av långvariga psykiska problem, koncentrationssvårigheter samt skolsvårigheter och genomsnittligt sämre skolresultat. Vissa av barnen kan utveckla problem eller symtom som tillsammans utgör posttraumatiskt stressyndrom (PTSD). I propositionen Utredningar avseende vissa dödsfall (prop. 2011/12:4) redovisar regeringen att det våld som utövas i en nära relation eller mot en närstående ofta är systematiskt och kontinuerligt. Våldet kan pågå och vara ett återkommande inslag i relationen. För de barn som tvingas växa upp i dessa miljöer följer en stor otrygghet. Barnen kan också behöva leva skyddade eller gömda och under stark press om hot och våld under långa perioder. Det är därför viktigt att uppmärksamma barnen och de särskilda behov som de kan ha och som kan vara helt andra än förälderns. konstaterar att det är känt att barn som bevittnar våld kan fara lika illa och ta lika stor skada som de barn som är direkt utsatta för våld. Dessutom ökar risken för att själv bli utsatt om barnet lever i en miljö där våld och andra övergrepp förekommer. Klargörande av kommunens ansvar för barn som utsatts för eller bevittnat våld Ett av primära ansvarsområden inom den sociala barn- och ungdomsvården är de där barnen utsätts för våld av en närstående. har också medvetenheten ökat om vikten av att barn och ungdomar som är utsatta för brott får stöd i ett tidigt skede för att förebygga framtida problem. På många håll har också utvecklat ett särskilt stödcentrum för unga brottsoffer i samarbete med polisen. I Barnahus samverkar socialtjänst, polis, åklagare, rättsmedicin, barnmedicin och barn- och ungdomspsykiatri för att anpassa arbetet till barnen och förbättra utredningskvaliteten. Samverkan sker under ett gemensamt tak vid utredningar kring barn som misstänks vara utsatta för misshandel och sexuella övergrepp även barn som bevittnat våld omfattas. Verksamheten syftar till att anpassa utredningarna till barnen och genom samverkan förbättra kvaliteten i utredningarna, vilket sammantaget ska ge bättre underlag för rättsprocessen och för samhällets fortsatta insatser. har den samordnade rollen. redovisade samtliga myndigheter gemensamma nationella riktlinjer för arbetet, kriterier för vad som ska känneteckna ett barnahus, samt förslag till författningsändringar tillsammans med en utvärdering av verksamheten i barnahus. anser att det tydligare än ska framgå att socialnämnden har ett ansvar för såväl barn och ungdomar som har utsatts för brott som för barn som bevittnat våld och övergrepp i familjen. har ett tydligt ansvar för att skydda barn och ungdomar som far illa eller riskerar att fara illa. Hur barn och ungdomar reagerar och drabbas kan visserligen variera, men regeringen anser inte att det vare sig är lämpligt eller möjligt att reglera dessa skillnader. Nämndens ansvar får bedömas och avvägas från fall till fall, när personerna som drabbats aktualiseras hos . När barn bevittnat våld eller andra övergrepp av eller mot närstående finns det vidare enligt regeringens bedömning ingen anledning att begränsa ansvaret till närstående vuxen. Regeringen föreslår därför att begreppet närstående vuxen ersätts av begreppet närstående, som även inbegriper syskon och andra närstående. Skälet till detta är att äldre barn och unga också kan utöva våld. Regeringen anser således att förslag till ny utformning av bestämmelsen i stort sett överensstämmer med vad som redan gäller, men föreslår en justering av hur bestämmelsen lagtekniskt bör utformas så att ansvaret klargörs. Regeringen delar uppfattning att det inte finns någon anledning till skilda formuleringar när det gäller behovet. Även de barn som bevittnat våld eller andra övergrepp av eller mot närstående behöver få det stöd och den hjälp som de behöver. I begreppet stöd och hjälp inbegrips även skydd till barnet och den unge när det behövs. Några remissinstanser, bl.a. , vill ersätta bevittnat våld med upplevt våld. Med ordet bevittna avses huvudsakligen att någon sett eller hört något hända, vilket inte anses tillräckligt beskriva alla de situationer som behöver uppmärksammas av socialnämnden. Begreppet upplevt våld är vidare och omfattar även situationer där barnet på andra sätt kan ha uppfattat konsekvenser av våld. tionen stöd till våldsutsatta kvinnor, som låg till grund för Prop. 2012/13:10 den senaste ändringen 2007, menade regeringen att ordet bevittna är väl inarbetat i juridiskt språkbruk och leder därför inte till de tolkningssvårigheter och den begreppsförvirring som ett nytt uttryck skulle göra. Dessutom ansågs en upplevelse av något, språkligt sett, vara rent subjektiv, dvs. det är inte säkert att den upplevda händelsen faktiskt, eller objektivt sett, inträffat. Regeringen anser inte att det framkommit något som föranleder en ändring i denna del. Regeringens förslag: ansvarar för att det finns tillgång till öppna insatser för att kunna möta barns, ungdomars och vårdnadshavares olika behov. ska kontinuerligt följa hur insatser i form av kontaktperson, kontaktfamilj och särskilt kvalificerad kontaktperson genomförs när dessa har beviljats barn och ungdom. Regeringens bedömning: För att socialnämnden ska kunna bedöma kontaktpersoners och kontaktfamiljers lämplighet bör nämnden ges möjlighet att inhämta uppgifter ur misstankerespektive belastningsregistret. Regeringen avser därför att göra en ändring i förordningen om belastningsregister och i förordningen om misstankeregister om detta. förslag och bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Tillgång till öppna insatser: erfarenheter är att skillnaderna i stöd- och insatsutbudet är orimligt stora mellan olika kommuner. Det är därför enligt viktigt att det i den nya lagen klargörs att socialnämnden har ett ansvar för att det finns öppna insatser att tillgå. i anser att det behöver förtydligas att barn och unga med neuropsykiatrisk funktionsnedsättning samt en egen problematik med missbruk eller kriminalitet omfattas av lagen. Dessa ungdomar upplevs, enligt , i regel som svåra att ge insatser och kan bli bortglömda eller nedprioriterade. Vissa insatser ska följas: anser att alla insatser bör följas, inte bara insatserna kontaktperson, kontaktfamilj och särskilt kvalificerad kontaktperson. kommun instämmer i förslaget om att insatserna kontaktperson, kontaktfamilj och särskilt kvalificerad kontaktperson ska följas men påpekar att detta innebär behov av mer personal och därmed också ökade kostnader. Skälen för regeringens förslag och bedömning Allmänt om öppna insatser Öppna insatser som ges efter biståndsbeslut benämns i den officiella statistiken öppenvårdsinsatser. Där anges att det kan vara allt ifrån en särskild utsedd kontaktperson eller kontaktfamilj som stöd och hjälp åt 2012/13:10 barnet eller dennes familj till individuellt anpassade målinriktade program där barnet eller den unge är inskriven en bestämd tid. använder beteckningen öppna insatser som ett samlande begrepp för alla insatser som ges till barn och unga som bor i det egna hemmet. Det kan avse kontaktpersoner, kontaktfamiljer, stöd- och behandlingsinsatser som ges av yrkesverksamma eller förebyggande insatser som riktar sig till individer och grupper. Det finns få bestämmelser i socialtjänstlagen som riktar in sig på öppna insatser till barn och unga. I en bestämmelse anges att nämnden bör tillhandahålla sociala tjänster genom rådgivningsbyråer, socialcentraler och liknande, social jour eller annan därmed jämförlig verksamhet. Nämnden har också möjlighet att utse en särskild person (kontaktperson) eller en familj med uppgift att hjälpa den enskilde och hans eller hennes närmaste i personliga angelägenheter. Om en person som inte har fyllt har behov av särskilt stöd och särskild vägledning för att motverka en risk för missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende, kan nämnden utse en särskilt kvalificerad kontaktperson för den unge om denne begär eller samtycker till det (3 kap. 6 §). Kontaktperson, kontaktfamilj och särskilt kvalificerad kontaktperson är således de enda individuellt inriktade insatserna i öppna former, som särskilt regleras i socialtjänstlagen. har det, enligt , skett en medveten utveckling av öppna insatser inom den sociala barn- och ungdomsvården. Syftet har varit att få fram alternativ till kostsam och av forskningen ifrågasatt institutionsvård. De statsbidrag som utgick till kommunerna i syfte att stimulera en utveckling av olika insatser och metoder i öppna former har starkt bidragit till utveckling mot större differentiering av öppna insatser. Kommunerna har i varierande grad och omfattning byggt upp försöksverksamheter med stöd- och behandlingsinsatser i öppna former för barn, ungdomar och deras föräldrar. Det finns ingen nationell uppföljning eller utvärdering av resultaten av de olika verksamheterna, däremot finns lokala rapporter som tagits fram med stöd av FoU-enheter. En kartläggning visade, enligt , att kommunerna i medeltal hade att tillgå åtta insatsformer för barn och tio för ungdomar . Med hänsyn till den pågående utvecklingen har antalet sannolikt ökat . Den vanligaste insatsformen var enskilt samtalsstöd, därefter följde familjepedagogiska insatser i hemmet och kvalificerade kontaktpersoner. Tillsynen har visat att många mindre kommuner har lyckats utforma ett varierat utbud av öppna insatser. Det har skett med flexibla lösningar och i samverkan med andra verksamheter. De av tillsynen granskade öppenvårdsinsatserna var huvudsakligen av god kvalitet. System för uppföljning och utvärdering fanns ofta, men inte genomgående. Öppenvård drivs till största delen i regi, till skillnad från institutionsvården. Utvecklingen av öppna insatser är enligt positiv. Syftet att till stor del kunna ersätta institutionsvård med öppenvård har dock generellt sett inte kunnat uppnås. Tillgång till öppna behovsprövade insatser pekar på att socialtjänstlagen inte speglar den utveckling som har skett på området. Utredningen anser därför att socialnämndens ansvar för att planera sin tillgång på öppna insatser för att möta flickors och pojkars olika individuella behov behöver regleras. Utredningen har övervägt att låta bestämmelsen om kontaktperson, kontaktfamilj och särskilt kvalificerad kontaktperson ersättas av och ingå i en ny generell bestämmelse om öppna insatser. Skälen för att behålla bestämmelsen är dock flera. Insatserna är fortfarande bland de mest frekventa och har därtill fått ett utökat användningsområde genom införandet av bestämmelsen om särskilt kvalificerad kontaktperson. Den ramlagskaraktär som socialtjänstlagen har stimulerar en fortlöpande metodutveckling i det sociala arbetet och har sannolikt bidragit till den utbyggnad och differentiering av öppna insatser som skett. Regeringen anser därför inte att det är önskvärt att alltför detaljerat beskriva specifika insatser. Det kan försvåra en lokal anpassning och det skulle också kunna leda till att fortsatt metod- och kunskapsutveckling bromsade in. Att öppna insatser är en vanlig insatsform inom den sociala barn- och ungdomsvården leder dock till att den enligt regeringens bedömning behöver regleras så att alla kommuner har beredskap att ge öppna insatser vid behov men också för att insatserna ska motsvara de behov som barn, unga och föräldrar faktiskt har. Länsstyrelserna har i sin tillsyn påtalat att skillnaderna i insatsutbud är stora mellan olika kommuner och att utbudet tenderar att styra vilka insatser som ges till barn, unga och familjer, i stället för behovet. Det senare kan leda till att barn som far illa inte får sina behov tillgodosedda på ett adekvat sätt, trots ett stort utbud. Med hänsyn till den utveckling som ägt rum när det gäller behovsprövade öppna insatser anser regeringen, liksom utredningen, att tillgången till öppna insatser behöver regleras i socialtjänstlagen på liknande sätt som insatserna familjehem och hem för vård eller boende är reglerade i lagen. När det gäller barn och unga anges t.ex. att den som behöver vårdas eller bo i ett annat hem än det egna ska tas emot i ett familjehem eller i ett hem för vård eller boende. Bestämmelsen om öppna insatser föreslås få en generell utformning och komplettera nuvarande bestämmelse om kontaktperson, kontaktfamilj och särskilt kvalificerad kontaktperson. Bestämmelsen ska tolkas så att det blir nödvändigt för en barn- och ungdomsvård av god kvalitet att ha en beredskap i form av tillgång till öppna insatser, som vid behov kan erbjudas barn, unga och deras föräldrar. Detta innebär t.ex. att även barn och ungdomar med neuropsykiatrisk funktionsnedsättning och en egen problematik med missbruk eller kriminalitet ska kunna erbjudas insatser som är anpassade till just deras behov. Den föreslagna bestämmelsen innebär enligt inte generellt sett någon ambitionshöjning jämfört med dagsläget. För enskilda kommuner kan det dock krävas förbättringar när det gäller utbudet av öppna insatser, vilket i vissa fall kan komma att innebära kommunövergripande samverkan. Regeringen delar utredningens uppfattning att det inte är frågan om en ambitionshöjning. I den mån kommuner beviljar öppna insatser som inte 2012/13:10 motsvarar barns, ungas och familjers behov, så kan inte anses leva upp till de krav som ställs på den sociala barn- och ungdomsvården i lagstiftningen. För kommuner som har ett begränsat utbud av öppna verksamheter kan det underlätta att antingen samverka med andra kommuner eller organisationer eller att upphandla sådan verksamhet. Kommunen behöver inte heller driva öppna verksamheter i egen regi. Generellt om uppföljning av insatser Uppföljningen av insatser har flera syften. Förutom att ge struktur, kontinuitet och delaktighet i insatsen skapar uppföljning ett värdefullt och nödvändigt underlag för kunskaps- och metodutveckling. För barn och unga som vårdas i ett hem för vård eller boende (HVB) eller i ett familjehem ska enligt socialtjänstlagen en plan upprättas över hur vården ska genomföras, en s.k. genomförandeplan (prop. 2006/07:129). Med införandet av denna skyldighet förtydligades ansvar att följa upp beslut om insatser. Avsikten med planen är att klargöra för samtliga inblandade både hur insatsen ska genomföras och vilka delmål som ska uppnås. Motsvarande tydliga krav på uppföljning saknas i socialtjänstlagen när det gäller öppna insatser. Allmänt gäller dock att insatser ska utformas och genomföras tillsammans med den som berörs och att kvaliteten i verksamheten systematiskt och fortlöpande ska utvecklas och säkras (3 kap. 3 och 5 §§). har utfärdat nya föreskrifter om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete inom bl.a. (SOSFS 2011:9). Enligt dessa ska bl.a. den som bedriver socialtjänst ansvara för att det finns ett ledningssystem för verksamheten och med stöd av ledningssystemet bl.a. planera, leda, kontrollera, följa upp, utvärdera och förbättra verksamheten. rekommenderar i allmänna råd om handläggning och dokumentation (SOSFS 2006:5) att genomförandeplan upprättas vid alla beslutade insatser för att skapa en tydlig struktur för det praktiska genomförandet och uppföljningen av den beslutade insatsen. I allmänna råd om handläggning och dokumentation av ärenden som rör barn och unga (SOSFS 2006:12) rekommenderas att det av genomförandeplanen vid öppna insatser bl.a. bör framgå hur barnets olika behov ska tillgodoses när det gäller de specificerade insatser som ska genomföras av andra huvudmän. Det handläggnings- och dokumentationssystem som har utarbetats inom ramen för BBIC (Barns Behov I Centrum) kan enligt vara ett sätt att följa genomförandet. Med utgångspunkt från de föreskrifter som finns om kvalitet, dokumentation, uppföljning m.m. anser inte att ansvar för uppföljning närmare behöver förtydligas när det gäller öppna insatser generellt sett. Det är ett grundläggande kvalitetskrav att beslutade öppna insatser ska följas regelbundet av under genomförandet av insatsen, tillsammans med den som utför insatsen och berörda barn, unga och familjer. Dessutom följer av 6 kap. 7 § kommunallagen (1991:900) ett generellt krav på uppföljning och kontroll. Regeringen delar utredningens uppfattning men är inte främmande för att förtydliga detta på samma sätt som gäller för familjehem och HVB om det senare skulle visa sig vara befogat. Undantag bör dock göras för kontaktpersoner, kontaktfamiljer och särskilt kvalificerad kontaktperson, se nedan. När det gäller uppföljning efter avslutad frivillig öppen insats förutsätts att frivilliga överenskommelser görs vid behov. Regeringen föreslår i avsnitt 8.4 även att det införs en möjlighet till uppföljning av avslutade placeringar i vissa fall, oberoende av samtycke. Uppföljning av insatserna kontaktperson, kontaktfamilj och särskilt kvalificerad kontaktperson De öppna insatserna kontaktperson, kontaktfamilj och kvalificerad kontaktperson skiljer sig från andra öppna insatser på så sätt att de ofta utförs av arvoderade uppdragstagare utan något anställningsförhållande till . Det gäller särskilt de två förstnämnda insatserna. Insatserna kan pågå och vara relativt omfattande, särskilt när det gäller kontaktfamilj till yngre barn. Ur barnets perspektiv är kontaktfamilj därtill relativt ingripande, jämfört med andra öppna insatser när dessa har beviljats barn och ungdom.