prop · GZ03100 · 2012-04-16 00:00:00 — Arbetsmarknadsanknytningen bland utrikes födda är sämre än hos inrikes födda, vilket 2011 visar sig bl.a. i form av en lägre syssel- sättningsgrad, i åldern jämfört med för inrikes födda, och en högre arbetslöshet, av arbetskraften jämfört bland inrikes födda. marknaden skiljer sig även åt mellan olika grupper av utrikes födda. t.ex. är flyktingar födda utanför i högre grad är arbetslösa än övriga. Det finns flera skäl till att integrationen bland invandrare fungerar mindre bra.151 Efterfrågan på de kvalifikationer invandrare bär med sig kan vara låg bland arbetsgivarna. Kunskaperna kan t.ex. vara land- eller språkspecifika och därför vara mindre användbara för svenska arbetsgivare. Osäkerhet kring kvalifikationerna, t.ex. på grund av olika utbildningssystem, kan även göra att vissa personer väljs bort. Utöver detta kan trösklar på arbetsmarknaden försvåra för invandrare att etablera sig. Exempel på sådana trösklar kan vara olika former av diskriminering, anställningsskyddets utformning och att lönerna är jämförelsevis höga även för enklare arbeten. Vidare förmedlas information om lediga arbeten och rekommendationer ofta genom personliga kontakter. Nyanlända invandrare har oftast begränsade nätverk och för personer som är bosatta i områden med en hög andel arbetslösa kan det vara svårt att bygga upp ett nätverk som är effektivt ur arbetsmarknadssynpunkt. Med en förbättrad integration kan finans- politikens långsiktiga hållbarhet förbättras genom ökade skatteinkomster och sänkta utgifter för bl.a. ekonomiskt bistånd, bostads- bidrag och arbetsmarknadsstöd. En höjd syssel- sättningsgrad bland invandrare har bedömts förstärka de offentliga finanserna av den offentliga sektorns omfattning, vilket motsvarar 18,9 miljarder kronor.152 Regeringen har genomfört en rad reformer för att få fler utrikes födda i arbete. Förutom etableringsreformen har generellt utformade reformer som syftat till att göra det mer lönsamt att arbeta och enklare att anställa stärkt förutsättningarna för invandrares integration på arbetsmarknaden. Därtill har riktade åtgärder vidtagits. Bland annat har instegsjobb och nystartsjobb införts för att öka incitamenten att anställa invandrare, och olika reformer har 150 Möjligheten till deltidsarbete innebär att de äldre kan stanna i arbetskraften längre än vad de annars skulle gjort. Se Arbetsmarknaden för de äldre, Studier i Finanspolitik /7, underlagsrapport till . 151Se rapport 2011:5 från Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi. 152I beräkningen minskar de offentliga utgifterna med 7,5 miljarder, medan de offentliga inkomsterna ökar med 11,4 miljarder priser, se rapport 2009:3 från Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi. genomförts för att stärka och synliggöra de utrikes föddas humankapital. 13.4Beräkningar av finanspolitikens hållbarhet Hur beräkningarna av finanspolitikens hållbarhet görs och vilka antaganden som ligger till grund för dessa beskrivs mer ingående i promemorian Utvecklad bedömning av finanspolitikens lång- siktiga hållbarhet, som publiceras på regeringens hemsida. Diagram 13.5 Offentliga preliminära inkomster och utgifter 20002099 Källor: och egna beräkningar. Utgångspunkten för den långsiktiga fram- skrivningen av den svenska ekonomin och de offentliga finanserna är den prognos för tiden fram som presenterats i tidigare avsnitt i denna proposition. är det primära finansiella sparandet i den offentliga sektorn -0,av BNP.153 År 20122016 sker en gradvis anpassning till ett normalt resursutnyttjande i ekonomin med en högre sysselsättning och en lägre arbetslöshet, vilket förbättrar den offentligfinansiella ställningen. beräknas det primära sparandet i den offentliga sektorn uppgå till av BNP, vilket skapar ett gynnsamt offentligfinansiellt utgångsläge för den långsiktiga framskrivningen. Utgångsläget har av flera skäl avgörande betydelse för bedömningen av finanspolitikens hållbarhet, se vidare avsnitt 13.4.5. I grundscenariot antas befolkningens arbets- marknadsbeteende vara oförändrat så att arbetsutbudet efter ålder och kön förblir . Detta innebär t.ex. att en 50-årig kvinna arbetar lika mycket som en 50-årig kvinna . 153 Det primära finansiella sparandet är den offentliga sektorns inkomster minus utgifter exklusive räntebetalningar och kapitalinkomster. Det finansiella sparandet avser sparandet när räntebetalningar och kapitalinkomster inkluderas. Scenariot är även baserat på att finanspolitiken är oförändrad. Med detta avses att skatterna hålls på samma nivå så att deras andel av skattebaserna är konstanta. För den offentliga konsumtionen antas att standarden per brukare förblir den- samma . Till exempel antas en 90-åring få lika många hembesök som en 90- åring . Ersättningsgraderna i transfererings- systemen hålls även oförändrade så att transfereringarna är konstanta i förhållande till de förvärvsaktivas löneinkomster. Detta betyder att transfereringar som enligt regelverket följer prisutvecklingen eller är nominellt fastställda antas öka i takt med genomsnittslönen. År 20202040 karaktäriseras av ett stigande utgiftstryck på grund av demografiska för- ändringar, vilket skapar tydliga variationer i de primära utgifterna över tiden. påbörjas en uppgång som når sin kulmen kring 2030 för att därefter falla tillbaka. Ökningen är av BNP och orsakas av att den stora generationen som är född uppnår de kostnadskrävande åldrarna , som generationen som är född påbörjar sitt utträde från arbets- marknaden. Demografin varierar allt mindre med tiden och utgifterna stabiliseras på av BNP. Den långsiktiga trenden med fallande utgifter orsakas främst av att den offentliga konsumtionen faller som andel av BNP. De offentliga transfereringarna och investeringarna faller också över tiden som andel av BNP, om än inte lika mycket. Diagram 13.6 Finansiellt sparande i grundscenariot 2000 2099 Källor: och egna beräkningar. Skattebaserna för de offentliga inkomsterna är mindre känsliga för demografiska variationer. Från en nivå på av BNP 2016 stabiliseras de primära inkomsterna med tiden på av BNP. Diagram 13.7 Nettoskuld och Maastrichtskuld 20002099 Källor: och egna beräkningar. Till följd av de ökade offentliga utgifterna faller det primära finansiella sparandet från av BNP 2030. Därefter sker en förstärkning efter hand och det primära sparandet uppgår till av BNP 2099. Den höga nivån på det primära sparandet bidrar till en stark utveckling av den offentliga nettoförmögenheten och till att kapital- inkomsterna ökar . Detta innebär att det finansiella sparandet, inklusive kapitalinkomster, blir omfattande med tiden och når av BNP 2099. Det starka primära finansiella sparandet visar att den finansiella hållbarheten är god, men för att ge en fullständig bild måste det inter- temporala budgetvillkoret utvärderas. För att göra en sådan bedömning har den Europeiska kommissionen tagit fram två indikatorer som kallas för S1 och S2. S1 visar hur mycket budgeten kan förstärkas eller försvagas för att Maastrichtskulden ska vara av BNP 2060, medan S2 visar hur mycket budgeten kan förstärkas eller försvagas för att den intertemporala budgetrestriktionen ska vara uppfylld.154 Förstärkningen eller försvagningen kan ske genom förändringar både i de offentliga inkomsterna och i utgifterna. Medan S2 mäter den finansiella hållbarheten i ett oändligt perspektiv är syftet med S1 att skapa ett konkret mål för finanspolitiken . I beräkningarna av S1 är Maastrichtskulden satt till av BNP 2060, vilket även är den övre gräns för skulden som Europeiska kom- missionen använder. S1 ska därför inte tolkas som ett reformutrymme utan som hur mycket budgeten måste justeras för att ligga precis på gränsvärdet för skulden i stabilitets- och tillväxtpakten 2060. På liknande sätt kan inte heller S2 betraktas som ett mått på dagens reformutrymme. S2 visar bara hur mycket budgeten kan justeras så att den finansiella hållbarheten kan upprätthållas i oändlig tid under de givna beräkningsförutsättningarna. I grundscenariot beräknas S1 till -1,av BNP, vilket innebär att den offentliga budgeten kan försvagas av BNP, omgående och permanent, för att Maastrichtskulden ska vara av BNP . S2 är -3,av BNP, vilket betyder att den offentliga budgeten kan för- svagas, omgående och permanent, för att de offentliga finanserna ska balansera på lång sikt. Båda indikatorerna visar således på att de offentliga finanserna är finansiellt hållbara. 154 S2-måttet ger en fullständig bild av den finansiella hållbarheten ur ett oändligt tidsperspektiv. S2 kan även tolkas som en indikation på hur mycket budgeten måste ändras för att nettoskulden som andel av BNP inte ska växa okontrollerat över tiden. Ur ett politiskt perspektiv kan S2 brista i aktualitet och vara för abstrakt för att användas till att formulera dagens finanspolitik. S1 är en ändlig version av S2 där syftet är att nå en viss skuld . Avsikten med S1 är att skapa ett tydligt finansiellt mål för finanspolitiken som kan utvärderas utifrån om och hur det kan nås. Genom att välja olika tidpunkter då målet måste uppnås ställs olika krav på finanspolitiken. En mer ingående beskrivning av hur S1 och S2 tolkas och hur de beräknas finns i promemorian Utvecklad bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet, som publiceras på regeringens hemsida. Den starka utvecklingen av det primära finansiella sparandet i grundscenariot skapar en förhållandevis bred marginal för t.ex. stabiliseringspolitiska åtgärder för att möta eventuella akuta kriser eller försvagningar i konjunkturen. mellan stabiliseringspolitiska krav och fördelnings- och strukturpolitiska mål kan därför bedömas vara förhållandevis begränsad, även då det primära sparandet är som svagast. Utvecklingen av sparandet och Maastrichtskulden ligger även inom ramarna för stabilitets- och tillväxtpaktens krav. Två viktiga krav för att politiken ska betraktas som trovärdig av de finansiella marknaderna är därmed uppfyllda. 13.4.2 Om den finansiella krisen försvåras I grundscenariot bedöms de offentliga finanserna vara finansiellt hållbara trots den pågående internationella statsfinansiella krisen och oron på de finansiella marknaderna. Det finns dock betydande osäkerheter kring krisens varaktighet och djup. Avsikten i detta avsnitt är att närmare illustrera effekterna av en försvårad kris på de offentliga finanserna på lång sikt. I ett första scenario, Försvårad kris med temporära utgiftsökningar, antas att krisen förlängs och fördjupas. Antalet arbetade timmar antas därför vara lägre 20122025. För att överbrygga det försämrade konjunkturläget antas att stimulansåtgärder i form av höjda transfereringar och ökad offentlig konsumtion behöver vidtas. Efter en initial ökning närmar sig både transfereringarna och konsumtionen gradvis nivåerna i grundscenariot . I ett andra scenario, Försvårad kris med permanenta utgiftsökningar, är antagandebilden densamma som i det första med den centrala skillnaden att utgifterna antas permanentas på den högre nivån till följd av att stimulansgärderna inte kan dras tillbaka. Den väsentliga skillnaden är således att krisens effekter på de offentliga utgifterna blir permanenta och att utgifterna därför inte återgår till de nivåer som gäller i grundscenariot. I båda krisscenarierna är det primära finansiella sparandet svagare än i grundscenariot. Orsaken till detta är att antalet arbetade timmar är lägre, vilket försämrar de offentliga inkomsterna. De offentliga utgifterna antas dessutom vara högre. I scenariot med temporära utgiftsökningar återgår antalet arbetade timmar, den offentliga konsumtionen och transfereringarna till samma nivå som i grundscenariot. Det primära sparandet anpassar sig således med tiden till samma nivå som i grundscenariot. Diagram 13.8 Primärt finansiellt sparande vid försvårad kris 20002099 Försvårad kris, med temporära utgiftsökningar Försvårad kris, med permanenta utgiftsökningar Källor: och egna beräkningar. I scenariot med permanenta utgiftsökningar förblir utgifterna däremot knappt en procent högre jämfört med grundscenariot. Det primära sparandet blir därmed genomgående lägre, ca en procent av BNP, . Med temporära utgiftsökningar påverkas den finansiella hållbarheten relativt lite. S1 försämras med 0,3, medan S2 endast försämras av BNP. Med permanenta utgifts- ökningar försvagas den finansiella hållbarheten och både S1 och S2 försämras av BNP. I båda fallen är finanspolitiken således finansiellt hållbar. Vid en utökad bedömning av hållbarheten bör även sparandet och skulden under kortare tidshorisonter beaktas. Ut- vecklingen, där budgetunderskottet överstiger av BNP, kan ge återverkningar i form av ett minskat förtroende för finanspolitiken, som innefattar höjda räntor och riskpremier, vilket försämrar hållbarheten betydligt mer än vad de finansiella hållbarhetsindikatorerna tyder på. De två krisscenarierna visar att den offentlig- finansiella hållbarheten påverkas relativt lite av en försvårad kris, så länge de ekonomiska stimulanserna inte blir permanenta. Ur ett hållbarhetsperspektiv är det därför viktigt att eventuella finanspolitiska stimulansåtgärder är temporära och återtas när de är stabiliseringspolitiskt motiverade. 13.4.3Högre efterfrågan på fritid och välfärdstjänster I samtliga scenarier förutses en fortsatt långsiktig tillväxt och ökat välstånd, vilket kan ändra befolkningens prioriteringar och resultera i en högre efterfrågan på både fritid och offentligt finansierade välfärdstjänster. I detta scenario, Högre efterfrågan på fritid och välfärdstjänster, är avsikten att visa på följderna av sådana efterfrågeförändringar. Medelarbetstiden antas minska per år155 jämfört med grundscenariot, som den offentliga konsumtionen antas växa volymmässigt mer än vad som är demografiskt motiverat.156 Diagram 13.9 Primärt finansiellt sparande med högre efterfrågan 20002099 Källor: och egna beräkningar. Det primära finansiella sparandet urholkas dramatiskt jämfört med grundscenariot, vilket försämrar hållbarheten betydligt. S1 är -0,3, vilket är en försvagning av BNP jämfört med grundscenariot. S2 är 0,6, vilket motsvarar en försvagning av BNP. Enligt S2-indikatorn är de offentliga finanserna därför långsiktigt svagt ohållbara i 155Detta överensstämmer ungefär med minskningen i medelarbetstiden 19802009. 156Den historiska utvecklingen under visar att utgifterna i reala termer har ökat mer än vad som varit demografiskt betingat. Denna ökning är dock beräknad för en period då välfärdstjänsterna fortfarande byggdes ut. Försämringen beror till en tredjedel på att efterfrågan på fritid ökar och till två tredjedelar på att efterfrågan på offentligt finansierad välfärd ökar. Kommande generationer som väljer att arbeta i mindre utsträckning än ställs också inför minskande möjligheter att finansiera den offentligt finansierade välfärden eftersom även skatteinkomsterna minskar. De finansiella hållbarhetsproblem som uppkommer är dock i första hand ett problem för de generationer som väljer att arbeta mindre. Slutsatsen blir därför inte att dagens finanspolitik måste läggas om. Däremot är hållbarhetsproblemen ett tecken på att politiken kan komma att utsättas för ett stort förändringstryck. I takt med att uttaget av fritid ökar och antalet arbetade timmar faller utsätts de offentliga finanserna för ett allt större förändringstryck för att upprätthålla hållbar- heten. En ökad efterfrågan på välfärdstjänster innebär inte nödvändigtvis att tjänsterna måste finansieras av den offentliga sektorn. En allt större privat välfärdssektor har vuxit fram och möjligheterna för individerna att själva finansiera sina behov har därför ökat. För att volymen offentligt finansierade välfärdstjänster i scenariot ska kunna öka antas underförstått att finanspolitiken successivt ändras . Eventuella hållbarhetsproblem på grund av en framtida omlagd politik ska inte belasta dagens generationer, utan bör hanteras av dem som beslutar om förändringar . Slutsatsen blir därför inte att dagens finans- politik bör ändras. Förändringar i efterfrågan på välfärdstjänster sker gradvis och över där den samlade effekten kan bli mycket stor. För att motverka de finansiella svårigheter som kan uppkomma bör det därför finnas en beredskap för alternativa sätt att finansiera välfärds- tjänsterna. 13.4.4 Ett längre arbetsliv Föregående scenario visade bl.a. på vikten av att försöka motverka en utveckling där det totala antalet arbetade timmar minskar. I detta scenario analyseras effekterna av ett längre arbetsliv. antas den genomsnittliga inträdesåldern på arbetsmarknaden sjunka med . Utträdes- åldern antas stiga fortlöpande med hälften av ökningen i den återstående medellivslängden . innebär detta en ökning med och en ökning med . Jämfört med grundscenariot förstärks hållbarheten påtagligt. S1 förbättras av BNP till -2,4 och S2 förbättras av BNP till -5,1.157 Scenariot visar att ett förlängt arbetsliv kan skapa ett betydande utrymme för att underlätta finansieringen av välfärden på lång sikt. Detta förutsätter bl.a. att reglerna inom pensionssystemet medför att pensioneringen skjuts upp och att genom- strömningen i utbildningssystemet förbättras så att inträdesåldern på arbetsmarknaden blir lägre. Diagram 13.10 Primärt finansiellt sparande med ett längre arbetsliv 20002099 Källor: och egna beräkningar. kommer genomföras och att utgångsläget därmed försämras. Detta medför att det primära finansiella sparandet försvagas i motsvarande mån, vilket även försämrar den finansiella hållbarheten.158 För att beskriva betydelsen av ett sämre utgångsläge kan man anta att det finansiella sparandet är av BNP 2016, vilket är den nuvarande nivån på överskotts- målet. Detta är lägre än i grundscenariot. Det primära finansiella sparandet i de långsiktiga beräkningarna för- skjuts i så fall nedåt för hela framskrivnings- perioden , vilket illustreras i diagram 13.11. Diagram 13.11 Primärt finansiellt sparande vid försämrat utgångsläge 20002099 Källor: och egna beräkningar. 13.4.5 Känsligheten i beräkningarna Hållbarhetsindikatorerna S1 och S2 visar att de offentliga finanserna är långsiktigt finansiellt hållbara i grundscenariot. Resultaten måste dock tolkas med stor försiktighet av flera skäl. I prognosen antas att finanspolitiken är oförändrad och att inga reformer genomförs utom de som redan är beslutade. Det offentligfinansiella utgångsläget för den långsiktiga framskrivningen blir därför mycket gott, vilket även påverkar beräkningarna av nivån på det primära finansiella sparandet framöver. Det är troligt att ett flertal reformer Med detta antagande försämras S1 och S2 kraftigt. Indikatorn S2 blir -1,3 och visar att finanspolitiken är finansiellt hållbar, trots en så stark förändring. S1 blir däremot 0,2 och visar att politiken är svagt ohållbar. Skillnaden mellan S1 och S2 visar bl.a. betydelsen av den oändliga horisonten för beräkningen av S2. Trots stora initiala underskott förbättras det primära finansiella sparandet betydligt, vilket får ett så starkt genomslag att den finansiella hållbarheten ändå kan upprätthållas. År 20202040 karaktäriseras dock av ett stigande utgiftstryck på grund av de 157 För S1 har sänkningen i inträdesåldern lika stor betydelse som ökningen i utträdesåldern. Mätt i S2 förbättras hållbarheten av BNP på grund av den lägre inträdesåldern och av BNP på grund av höjningen av utträdesåldern. 158 Utgiftsnivåerna 2016 för offentlig konsumtion, offentliga transfereringar och investeringar används som startvärden för den långsiktiga framskrivningen. Högre utgiftsnivåer får därför direkt genomslag i beräkningarna av utvecklingen på lång sikt. En försvagning av utgångsnivån förändrar därför bilden av den finanspolitiska hållbarheten betydligt, trots att de offentliga finanserna bedöms vara finansiellt hållbara enligt S2. Det primära sparandet är svagare och det uppstår ett budgetunderskott på av BNP kring 2030. Om en sådan utveckling sker kan de finansiella marknadernas riskbedömningar påverkas och resultera i skärpta upplånings- villkor, trots att det demografiska trycket i detta fall är övergående. mellan stabiliseringspolitiska överväganden och fördelnings- och struktur- politiska mål blir även tydligare. Fallhöjden för stabiliseringspolitiska åtgärder är betydligt lägre och eventuella marginaler för att möta lågkonjunkturer och kriser kan t.ex. komma i konflikt med önskemål om struktur- eller fördelningspolitiska reformer. Förändringar i finanspolitiken som varaktigt höjer t.ex. nivåerna på transfereringarna till hushållen medför att utgångsläget, det primära finansiella sparandet på lång sikt och den finansiella hållbarheten blir svagare i långsiktskalkylerna. Den rådande internationella oron och lågkonjunkturen skapar även en betydande osäkerhet kring vilken nivå det primära sparandet ligger på 2016. För varje steg som utgångsläget försämras närmar sig det primära sparandet i grundscenariot den utveckling som beskrivs av det försvagade utgångsläget i diagram 13.11. Stora förändringar i utgångsläget kan därför medföra att finanspolitiken ställs inför andra hållbarhets- problem än rent finansiella. Mot denna bakgrund är det utrymme som den goda finansiella hållbarheten skapar mycket viktigt. De finanspolitiska utmaningar som behandlas verkar på mycket lång sikt och beräkningarna sträcker sig därför långt in . Den långa beräkningshorisonten medför ett betydande inslag av osäkerhet som även berör hållbarhetsbedömningen. Till detta ska läggas att kalkylerna är starkt beroende av de antaganden som görs. För att kvantifiera och illustrera osäkerheten redovisas i tabell 13.2 ett antal känslighetsanalyser med olika förändringar i antagandena och hur detta påverkar S1 och S2.159 Tabell 13.2 Förändring i S1 och S2 jämfört med grundscenariot. Försvårad kris med temporära utgiftshöjningar Försvårad kris med permanenta utgiftsökningar Ökad efterfråga på fritid och välfärdstjänster -0,8 -1,3 -0,4 -0,5 -0,4 -0,9 -0,4 -0,4 -0,2 -0,3 Högre produktivitet i offentlig sektor -0,4 -1,0 -0,1 -0,4 Anm.: S1 är -1,6 och S2 är -3,av BNP i grundscenariot. Positiva värden anger en försämring av hållbarheten medan negativa värden anger en förbättring. Källa: Egna beräkningar. I scenariot Förbättrad integration antas att sysselsättningsnivåerna bland utrikes födda närmar sig de inrikes födda med en tredjedel . Effekten blir att S2 förstärks av BNP. I scenariot Högre jämviktsarbetslöshet antas att jämviktsarbets- lösheten är en procentenhet högre på grund av att sysselsättningen är en procentenhet lägre, vilket försämrar S2 av BNP. I scenariot Högre sysselsättningsgrad antas att sysselsättningsgraden och arbetskraftsdel- tagandet är en procentenhet högre. S2 förbättras då av BNP. I scenariot Högre produktivitet antas att arbetsproduktiviteten i offentlig sektor ökar , vilket förbättrar S2 av BNP. I scenariot Förbättrad hälsa antas att de ålders- specifika kostnaderna för sjukvård och äldre- omsorg successivt skjuts upp i åldrarna i samma takt som medellivslängden ökar. Detta förbättrar S2 av BNP. 159 I känslighetsanalyserna Mer fritid och Ökad standard är antagandena desamma som i scenariot Ökad efterfråga på fritid och välfärdstjänster. I analyserna Lägre inträdesålder och Högre utträdesålder är antagandena desamma som i scenariot Ett längre arbetsliv. 13.4.6Europeiska kommissionens bedömning av den finansiella hållbarheten publicerade Europeiska kommissionen nya beräkningar för EU-länderna där S2 för är av BNP.160 Skillnaden är stor jämfört med S2 i grundscenariot. De huvudsakliga skälen till att beräkningarna skiljer sig åt är att Europeiska kommissionen använder den offentliga sektorns bruttoskuld i stället för nettoskulden som används i denna proposition samt att kommissionen gör en annan bedömning av standardutvecklingen av välfärdstjänster och i stället antar att standarden ökar . Kommissionen bedömer att risken för offentligfinansiella obalanser på lång sikt är låg för del, och att inga särskilda åtgärder behöver vidtas. Kommissionen delar även in länderna i tre olika grupper, där länder med ett S2 av BNP klassas som låg- riskländer.