prop · H00354 · 2012-12-19 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2012/13:54 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning i fråga om behovet av förändrad reglering för att lösa den intressekonflikt mellan upphovsrätt och handlingsoffentlighet som kan uppstå när en handling som omfattas av upphovsrättsligt skydd lämnas in till en myndighet. Skrivelsen överlämnas med anledning av ett tillkännagivande från (bet. 2011/12:KU21, rskr. 2011/12:270). Vid tiden för införandet av den nuvarande regleringen, som finns i offentlighets- och sekretesslagen, fanns det farhågor om att regleringen inte skulle vara tillräcklig och att den skulle orsaka tillämpningsproblem. Bestämmelsen bedömdes då vara en provisorisk lösning och regeringen och ansåg att det borde övervägas om en grundlagsändring i stället borde ske. Regeringen konstaterar i skrivelsen att de farhågor som fanns vid regleringens tillkomst inte infriats. De omständigheter som tidigare gjorde att regleringen ansågs provisorisk gör sig inte gällande längre. Regeringen bedömer att det inte heller i övrigt finns tillräckliga skäl för att ta initiativ till ändringar i regelverket. Regeringen anser mot denna bakgrund att ärendet är slutbehandlat. Ärendet och dess beredning .............................................................. Den nuvarande regleringen ................................................ Rätten att ta del av allmänna handlingar ........... Utlämnandet av den s.k. scientologibibeln ......................... Lagstiftningsärendet och de fortsatta åtgärderna ................ Bilaga 1 Sammanfattning av promemorian Upphovsrätt och handlingsoffentlighet (Ds 2005:54) ...................................... Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser (Ds 2005:54) ....................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning uppmärksammades en särskild konflikt mellan upphovsrätten och offentlighetsprincipen. Genom att enskilda lämnade in den s.k. scientologibibeln till olika myndigheter kunde denna skrift med utnyttjande av reglerna om handlingsoffentlighet och mot upphovsrättsinnehavarens vilja göras tillgänglig för allmänheten. Regeringen och bland andra Justitiekanslern hade visserligen uppfattningen att skriften i fråga var skyddad av s.k. utrikessekretess, men (då Regeringsrätten) gjorde en annan tolkning av sekretesslagstiftningen och beslutade att materialet skulle lämnas ut. Som en konsekvens av att scientologikyrkans ensamrätt att förfoga över materialet inte kunde skyddas, kritiserades för att inte leva upp till sina internationella åtaganden på det upphovsrättsliga området. För att motverka att offentlighetsprincipen utnyttjades på det sätt som skedde infördes en bestämmelse i 8 kap. 27 § dåvarande sekretesslagen (1980:100) som gav skydd åt verk av kommersiellt intresse som inte hade offentliggjorts. Bestämmelsen har med oförändrat innehåll förts över till 31 kap. 23 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. Enligt såväl , Lagrådet som regeringen borde bestämmelsen i 8 kap. 27 § dåvarande sekretesslagen utgöra en provisorisk lösning. uttalade därför att ett förslag till permanent lösning skulle läggas fram (bet 1999/2000:KU14, rskr. 1999/2000:134). Regeringen ansåg att arbetet med att söka den lämpligaste lösningen borde utföras av Offentlighets- och sekretesskommittén inom ramen för dess uppdrag (Ju 1999:06). Kommittén förordade i delbetänkandet Offentlighetsprincipen och den nya tekniken (SOU 2001:3) att frågan om avvägningen mellan upphovsrätten och yttrande- och informationsfriheten skulle bli föremål för en bredare översyn och att ytterligare lagstiftning i syfte att förhindra tvångsoffentliggörande av upphovsrättsligt skyddade verk borde få anstå till dess en sådan översyn kommit till stånd. Med anledning av kommitténs ställningstagande lade regeringen i den efterföljande propositionen (prop. 2001/02:70) inte fram något förslag i denna del. I regeringens skrivelse 2001/02:75 uttalade regeringen att det som gått sedan 8 kap. 27 § dåvarande sekretesslagen infördes inte hade framkommit att det fanns något praktiskt behov av ytterligare lagändringar. Regeringen uttalade därför att den hade för avsikt att lägga riksdagsskrivelsen till handlingarna. Med anledning av detta uttalade i sitt betänkande 2001/02:KU35 som sin mening att regeringen inte borde lägga riksdagsskrivelsen till handlingarna innan något förslag till permanent lösning hade presenterats eller, i enlighet med vad Offentlighets- och sekretesskommittén förordat, efter att en bredare översyn av de aktuella frågorna hade skett. I regeringens skrivelse 2003/04:75 uttalade regeringen att den mot bakgrund av vad hade anfört hade för avsikt att tillsätta en utredning som skulle få till uppgift att överväga frågan om en permanent lösning. 2012/13:54 gavs rättschefen i uppdrag att utreda upphovsrätten och handlingsoffentligheten i enlighet med vad som närmare framgick av en uppdragsbeskrivning (Ju 2004:V). I beslutet angavs att om utredaren såg behov av grundlagsändringar, skulle han anmäla det . Utredaren anmälde i skrivelse till att han inte såg behov av några grundlagsändringar med anledning av uppdraget. Utredaren slutredovisade uppdraget i departementspromemorian Upphovsrätt och handlingsoffentlighet (Ds 2005:54) . En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr Ju 2005/8480/L6). har härefter tillkännagett (bet. 2011/12:KU21, rskr. 2011/12:270) att regeringen ska återkomma med ett förslag till i den fortsatta beredningen av frågan om upphovsrätten och offentlighetsprincipen. 2.1.1Rätten att ta del av allmänna handlingar Principen om handlingsoffentlighet slås fast i 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen, förkortad TF. Där föreskrivs det att varje svensk medborgare till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning ska ha rätt att ta del av allmänna handlingar. Uttryckssättet markerar att denna rätt är ett inslag i den medborgerliga yttrande- och informationsfriheten. Med handling förstås enligt tryckfrihetsförordningen framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Handlingen är allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt särskilda bestämmelser är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten (2 kap. 3 § TF). I samma kapitel finns bestämmelser som föreskriver på vilket sätt handlingarna ska lämnas ut (2 kap. 12 och 13 §§ TF). Bland annat ges en rätt att mot avgift få en kopia av handlingen. Vissa handlingar är helt undantagna från handlingsbegreppet i tryckfrihetsförordningen och omfattas därmed inte av handlingsoffentligheten (2 kap. 10 och 11 §§ TF). Rätten att ta del av allmänna handlingar får enligt 2 kap. 2 § TF begränsas endast om det krävs med hänsyn till vissa angivna intressen, bl.a. intresset av att skydda enskildas personliga och ekonomiska förhållanden (p. En begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar ska anges noga i en bestämmelse i en särskild lag eller, om det i ett visst fall anses lämpligare, i en annan lag som den förstnämnda lagen hänvisar till. Den särskilda lag som avses är offentlighets- och sekretesslagen. Sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen innebär inte bara begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar utan även ett förbud att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen, genom utlämnande av allmän handling eller på något annat sätt (3 kap. 1 § OSL). Sekretess innebär således både handlingssekretess och tystnadsplikt. Till den del sekretessbestämmelserna innebär tystnadsplikt medför de en begränsning av yttrandefriheten enligt regeringsformen och den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Sekretessbestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen har disponerats efter sekretessgrunderna i tryckfrihetsförordningen. Sekretessbestämmelser till skydd för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden finns i lagens femte avdelning. I denna avdelning finns i 30 och 31 kap. bestämmelser om sekretess till skydd för enskild i verksamhet med anknytning till näringslivet. Sekretessens styrka bestäms i regel med hjälp av ett s.k. skaderekvisit. Man skiljer i detta sammanhang mellan raka och omvända skaderekvisit. Vid raka skaderekvisit är utgångspunkten att uppgifterna är offentliga. Sekretess gäller i ett sådant fall bara om det kan antas att en viss skada uppstår om uppgiften lämnas ut. När skälen för sekretess väger särskilt tungt i förhållande till insynsintresset används omvända skaderekvisit. I ett sådant fall är utgångspunkten att uppgifterna omfattas av sekretess och att en uppgift endast får lämnas ut om det står klart att uppgiften kan röjas utan att viss skada uppstår. Sekretessen enligt en bestämmelse kan även vara absolut, vilket innebär att de uppgifter som omfattas av bestämmelsen ska hemlighållas utan någon skadeprövning om uppgifterna begärs ut. Vid konkurrens mellan flera sekretessbestämmelser gäller som huvudregel att en bestämmelse enligt vilken uppgiften är sekretessbelagd har företräde framför en bestämmelse enligt vilken uppgiften ska lämnas ut (7 kap. 3 § OSL). I syfte att skapa skydd för vissa upphovsrättsligt skyddade verk som ingår i allmänna handlingar infördes en sekretessbestämmelse i 8 kap. 27 § dåvarande sekretesslagen. Bestämmelsen finns numera i 31 kap. 23 § OSL. Enligt denna bestämmelse gäller under vissa förutsättningar sekretess hos en myndighet för uppgift i ett upphovsrättsligt skyddat verk som inte kan antas sakna kommersiellt intresse. För att sekretess ska föreligga krävs att det av särskild anledning kan antas att verket inte har offentliggjorts i den mening som avses i lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk (upphovsrättslagen, förkortad URL). Det krävs också att det av särskild anledning kan antas att verket har kommit in till myndigheten utan rättighetshavarens samtycke. Det krävs vidare dels att ett röjande av uppgiften innebär ett upphovsrättsligt förfogande, dels att det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att rättighetshavaren lider skada. Vid tillämpningen av sekretessbestämmelsen ska ett verk som har tillhandahållits enligt 2 kap. TF eller lämnats från en myndighet till en annan inte därigenom anses offentliggjort. En redogörelse för lagstiftningsärendet lämnas i avsnitt 2.3. Enligt 2 kap. 16 § regeringsformen äger författare, konstnärer och fotografer rätt till sina verk enligt bestämmelser som meddelas i lag. Dessa bestämmelser finns i upphovsrättslagen. Den som skapar ett litterärt eller konstnärligt verk har enligt upphovsrättslagen upphovsrätt till verket (1 § URL). Enligt upphovsrättslagen skyddas också vissa till upphovsrätten närstående rättigheter, bl.a. tillförsäkras utövande konstnärer och fotografer vissa rättigheter (4549 a §§ URL). Upphovsrätten är en ensamrättskonstruktion och innefattar såväl ekonomiska som ideella rättigheter. De ekonomiska rättigheterna består av rätten att framställa exemplar av verket och rätten att göra det tillgängligt för allmänheten. Verket kan göras tillgängligt för allmänheten på fyra sätt: genom att verket överförs till allmänheten, genom att verket framförs offentligt, genom att exemplar av verket visas offentligt och genom att exemplar av verket bjuds ut till försäljning, uthyrning eller utlåning eller på annat sätt sprids till allmänheten (2 § URL). Upphovsmannens ideella rättigheter omfattar rätten att i vissa fall bli angiven som upphovsman till verket och rätten att motsätta sig vissa typer av användning av verket som är kränkande för upphovsmannen (3 § URL). Upphovsrätten utgör ett formskydd, dvs. ett skydd för det individuella uttryck som upphovsmannen har gett sitt verk. Mot upphovsmännens individuella intressen står de intressen som allmänheten och samhället har av att kunna utnyttja verk. För att åstadkomma en rimlig balans mellan dessa olika intressen har inskränkningar gjorts i den ekonomiska delen av upphovsrätten. Inskränkningarna avser huvudsakligen offentliggjorda eller utgivna verk. Endast ett fåtal inskränkningar berör verk som inte har offentliggjorts. Ett verk är offentliggjort när det lovligen har gjorts tillgängligt för allmänheten (8 § första stycket URL). Ett tillgängliggörande är lovligt när det sker med upphovsrättsinnehavarens samtycke eller med stöd av lag. Har ett verk offentliggjorts får under vissa förutsättningar exemplar av verket framställas för privat bruk utan samtycke från upphovsmannen (12 § URL). Verket får också citeras i viss omfattning (22 § URL). När det gäller vissa andra fria utnyttjanden krävs det att verket utöver offentliggörandet också ska vara utgivet. Utgivet anses ett verk vara då exemplar av det med upphovsmannens samtycke har förts i handeln eller på annat sätt spritts till allmänheten (8 § andra stycket URL). Om ett verk inte har offentliggjorts kan upphovsmannen sägas ha en i princip oinskränkt rätt till verket. Som nämns tidigare finns det dock vissa inskränkningar i upphovsmannens ensamrätt som även gäller verk som inte har offentliggjorts. Återgivande av vad som har anförts inför bl.a. myndigheter (26 § URL), återgivande av verk i allmänna handlingar (26 a § URL), tillhandahållande av allmänna handlingar (26 b § första stycket URL) och utnyttjande av verk i rättsvårdens eller den allmänna säkerhetens intresse (26 b § andra stycket URL) förutsätter exempelvis inte att verket är offentliggjort. Intrång i de rättigheter som upphovsrättslagen ger de olika grupperna av rättighetshavare kan medföra straff, skadeståndsskyldighet och andra typer av sanktioner. Upphovsrätten är ett rättsområde med en i hög grad internationell prä- Skr. 2012/13:54 gel. Den grundläggande internationella konventionen inom upphovsrätten är för skydd av litterära och konstnärliga verk, som ursprungligen ingicks . De stater som är parter till konventionen har åtagit sig att ge upphovsrättsligt skydd åt verk enligt vissa minimibestämmelser. Dessa bestämmelser omfattar såväl ideella som ekonomiska rättigheter, bl.a. ensamrätten att mångfaldiga ett verk och att utnyttja det för offentligt framförande. förvaltas av för den intellektuella äganderätten (), som är ett FN- organ. är också medlem i (, förkortad WTO). I samband med WTO- medlemskapet anslöt sig till avtalet om handelsrelaterade aspekter av immaterialrättigheter, (Trade-related Aspects of Intellectual Property Rights). Avtalet innehåller när det gäller upphovsrätt dels en allmän förpliktelse att tillämpa bestämmelser om det upphovsrättsliga skyddet, dels en rad specialregler om skydd för bland annat datorprogram och databaser. Skyddet för upphovsrätten har på så sätt förts in i WTO:s system när det gäller bland annat tvistlösning. 2.2Utlämnandet av den s.k. scientologibibeln lämnades den s.k. scientologibibeln in till kammarkansli, , och i syfte att ge skriften karaktären av allmän handling och på så vis ge den en spridning mot upphovsrättsinnehavarnas vilja. Upphovsrätten till verket tillhörde den till scientologirörelsen knutna amerikanska organisationen . På begäran av enskilda lämnade kammarkansli och ut skriften. Däremot avslog regeringen en motsvarande begäran med hänvisning till den s.k. utrikessekretessen, numera reglerad i 15 kap. 1 § OSL. Enligt denna bestämmelse gäller sekretess för uppgifter som rör förbindelser med en annan stat eller i övrigt rör en annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller en statslös, om det kan antas att det stör mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs. Även Justitiekanslern avslog framställningen på den grunden. Skälet för detta var att hade hävdat att ett utlämnande av scientologibibeln skulle innebära ett oskäligt intrång i scientologernas legitima intressen och att bestämmelser som tillät detta stod i strid med åtaganden enligt och . hade vidare inlett ett konsultationsförfarande inom ramen för WTO:s tvistlösningsförfarande. Mot denna bakgrund gjordes bedömningen att ett utlämnande av uppgifterna i skriften kunde antas störa mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skada landet. Sedan Justitiekanslerns beslut överklagats till Kammarrätten i , som gjorde samma bedömning som Justitiekanslern, kom utlämnandefrågan att prövas av (då 2012/13:54 Regeringsrätten). I en dom kom domstolen fram till motsatt slut, nämligen att utrikessekretess inte gällde för uppgifterna i skriften (RÅ 1998 ref. 42). Enligt domstolen är det inte själva utlämnandet i sig som ska kunna leda till skada för landet utan röjandet av en uppgifts konkreta innehåll eller i vissa fall dess art och anknytning till mellanfolklig eller annan internationell verksamhet. I detta fall var det enligt domstolen inte handlingens konkreta innehåll som kunde antas leda till skada för landet utan utlämnandet i sig. Domstolen beslutade därför att skriften skulle lämnas ut. Händelsen skapade debatt och väckte oro bland upphovsmän. Från internationellt håll ifrågasattes det om uppfyllde sina internationella åtaganden på upphovsrättens område. klargjorde att ett tvistlösningsförfarande skulle komma att begäras mot om inte skyndsamt genomförde lagstiftning som förhindrade att tidigare inte offentliggjorda upphovsrättsligt skyddade verk skulle komma att hanteras på samma sätt som scientologimaterialet. 2.3Lagstiftningsärendet och de fortsatta åtgärderna För att komma till rätta med den uppkomna situationen utarbetades i () /99 departementspromemorian Några frågor om förhållandet mellan upphovsrätten och offentlighetsprincipen, Ds 1999:7. Eftersom saken brådskade kunde resultatet av Offentlighets- och sekretesskommitténs arbete inte avvaktas. Kommittén hade i uppdrag att bl.a. undersöka förhållandet mellan handlingsoffentligheten och upphovsrätten. I departementspromemorian föreslogs en begränsning av tillhandahållandet av upphovsrättsligt skyddade verk som ingår i allmänna handlingar genom bestämmelser i upphovsrättslagen. Den centrala bestämmelsen i förslaget avsåg det fallet att det i en allmän handling ingår ett verk för vilket det finns anledning att anta att det har kommit in till en myndighet utan upphovsmannens samtycke och utan att verket har offentliggjorts i upphovsrättslig mening. Förslaget innebar att ett sådant verk skulle lämnas ut endast om det stod klart att det kunde ske utan skada för upphovsmannen. I promemorian diskuterades om begränsningen i handlingsoffentligheten skulle införas genom en bestämmelse i upphovsrättslagen eller den dåvarande sekretesslagen. Som stöd för att införa begränsningen i upphovsrättslagen angavs 1 kap. 8 § TF. Enligt denna bestämmelse gäller det som föreskrivs i lag om den rätt som tillkommer upphovsman till ett litterärt eller konstnärligt verk eller en framställare av en fotografisk bild, om upphovsrätten närstående rättigheter och om förbud mot att återge litterärt eller konstnärligt verk på ett sätt som kränker den andliga odlingens intressen. Enligt den tolkning som redovisades i promemorian var innebörden av bestämmelsen att rätten att ta del av allmänna handlingar inte har något egentligt grundlagsskydd när det gäller handlingar som omfattas av upphovsrätt. På grundval av promemorians förslag lade regeringen i en lagrådsremiss fram förslag till regler om undantag från rätten att ta del av allmänna handlingar. Lagrådet avstyrkte lagförslagen med motiveringen att de stred mot regleringen i 2 kap. TF och att bestäm- melsen i 1 kap. 8 § TF inte ledde till någon annan bedömning. Lagrådet var det inte sannolikt att grundlagsstiftarna skulle ha avsett att lämna fritt utrymme för att i vanlig lag reglera rätten att ta del av allmänna handlingar i fråga om upphovsrättsskyddade handlingar. uttalanden i annan riktning som hade gjort i senare lagstift- ningsärenden kunde enligt Lagrådet inte tillmätas någon betydelse i detta Det avgörande var enligt Lagrådet vad hade avsett vid tryckfrihetsförordningens tillkomst och vid den ändring i tryckfrihetsförordningen som gjordes i samband med upphovsrättslagens Sedan Lagrådet avstyrkt regeringens förslag utarbetades inom ett förslag till ändringar i dåvarande sekretesslagen, som på ett i princip likvärdigt sätt skulle begränsa skyldigheten att tillhandahålla allmänna handlingar som innehåller ett skyddat verk. andra lagrådsremiss föreslogs en ny bestämmelse, i 8 kap. 27 § dåvarande sekretesslagen. skulle sekretess gälla för uppgifter i sådana verk beträffande vilka det av särskild anledning kunde antas dels att de inte tidigare hade offentliggjorts, dels att de hade kommit in till myndigheten utan Enligt förslaget skulle bestämmelsen endast omfatta uppgifter i verk som inte kunde antas sakna kommersiellt Vidare skulle bestämmelsen endast vara tillämplig om ett röjande av uppgifterna skulle innebära ett upphovsrättsligt förfogande. Förslaget innebar att sådana uppgifter som omfattades av bestämmelsen inte skulle lämnas ut, om det inte stod klart att uppgifterna kunde röjas utan att rättighetshavaren led skada. Till stöd för de begränsningar som gjordes i bestämmelsens tillämplighet anfördes bl.a. att den del av upphovsrätten som hade den största betydelsen i aktuellt avseende är den Av de skyddsändamål som anges i 2 kap. 2 § TF åberopades skyddet för enskilds ekonomiska förhållanden. regeringen ansågs det däremot alltför osäkert om skyddsändamålet enskilds personliga förhållanden kunde åberopas till stöd för att skydda det ideella inslaget i upphovsrätten. Regeringen anförde att upphovs- rättsligt skyddade verk som inte offentliggjorts har ett särskilt högt skyddsvärde som motiverar att handlingsoffentligheten för sådana kan inskränkas under vissa förutsättningar. att bestämmelsen kunde placeras i dåvarande sekretesslagen om den utformades så att den endast avsåg uppgifter som sammantaget utgjorde Lagrådet konstaterade att paragrafens placering i dåvarande sekretesslagen medförde att det objekt som ska ges skydd anges som uppgift i ett upphovsrättsligt skyddat verk. härigenom, åtminstone i fråga om uttryckssätt, en skillnad mellan sekretess- och upphovsrättslagstiftningen. skyddet avsåg verket som sådant, omfattade sekretesskyddet endast uppgifter i verket. Lagrådet ansåg dock att det på goda grunder kunde antas att någon saklig skillnad egentligen inte var avsedd. anförde att ärendet visade på en svag punkt i den svenska offentlighetslagstiftningen och att det knappast var möjligt att komma till rätta med problemet inom ramen för sekretesslagstiftningen. Lagrådet hängde problemet samman med definitionen av begreppet allmän handling i 2 kap. TF och förordade därför en lösning av problemet genom en reglering i tryckfrihetsförordningen. Lagrådets förslag innebar att upphovsrättsligt skyddade verk som utan rättighetshavarens samtycke lämnades in till en myndighet för förvaring skulle undantas från begreppet allmän handling genom en ändring i 2 kap. 11 § TF. Förslaget hade enligt Lagrådet flera fördelar. Skyddet skulle till skillnad från regeringens förslag gälla även för offentliggjorda verk som lämnades in till en myndighet liksom för de ideella värdena förknippade med verket. Dessutom skulle uttrycket uppgift i ett upphovsrättsligt skyddat verk kunna undvaras. Lagrådet konstaterade dock att det på grund av ärendets brådskande natur inte var möjligt att överväga en grundlagsändring. Vidare konstaterade att regeringens förslag hade stöd i 2 kap. 2 § TF och att det kunde godtas som ett provisorium. Lagrådet uttalade emellertid att det var angeläget att en mera långsiktig och heltäckande lösning på problemet söktes (jfr prop. 1999/2000:35 s. 68 f.).