prop · GZ0389 · 2012-03-19 00:00:00 — Regeringens proposition 2011/12:89 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås ett antal ändringar i elberedskapslagen (1997:288). Förslagen innebär i huvudsak följande. Den huvudsakliga inriktningen av de elberedskapsåtgärder som ska vidtas enligt lagen ändras från att syfta till att tillgodose elförsörjningen i landet vid höjd beredskap till att syfta till att förebygga, motstå och hantera sådana störningar i elförsörjningen som kan medföra svåra påfrestningar på samhället. De som omfattas av lagen, dvs. elproducenter, elhandelsföretag och nätföretag, ska dels upprätta en risk- och sårbarhetsanalys avseende säkerheten i den egna verksamheten, dels lämna de uppgifter som behövs för att elberedskapsmyndigheten ska kunna upprätta den nationella risk- och sårbarhetsanalysen inom elsektorn. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, elberedskaps- myndigheten ska få meddela föreskrifter om skyldighet för den som omfattas av lagen att till elberedskapsmyndigheten lämna information då det inträffat en sådan störning som kan medföra svåra påfrestningar på samhället. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut................................................................. Förslag till lag om ändring i elberedskapslagen (1997:288)............. Ärendet och dess beredning.............................................................. utveckling inom elberedskapens område............. Elföretagens ökade ansvar för elberedskapen .................. Nuvarande reglering av elberedskap................................ Bilaga 1 Sammanfattning av förslagen i rapporten............................. Bilaga 2 Lagförslaget i rapporten........................................................ Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna ..................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i elberedskapslagen (1997:288). 2Förslag till lag om ändring i elberedskapslagen (1997:288) Härigenom föreskrivs i fråga om elberedskapslagen (1997:288) dels att 1, 35 och 10 §§ samt rubriken närmast före 4 § ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas två nya paragrafer, 1 a och 9 a §§ samt närmast före 9 a § en ny rubrik av följande lydelse. Denna lag innehåller bestäm- melser om beredskap vid produktion och överföring av el samt vid handel med el. Bestäm- melserna reglerar ansvaret för den planering och de övriga åtgärder som behövs för att tillgodose el- försörjningen i landet vid höjd beredskap enligt lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap. Med beredskapsåtgärder avses särskilda åtgärder som behövs för att produktion och överföring av el samt handel med el skall kunna upprätthållas vid höjd beredskap. Denna lag innehåller bestäm- melser om skyldighet att vidta beredskapsåtgärder inom el- sektorn. Bestämmelserna gäller för den som bedriver produktion av el, handel med el eller sådan över- föring av el som sker med stöd av nätkoncession enligt 2 kap. 1 § ellagen (1997:857). Den myndighet som regeringen bestämmer är elberedskaps- myndighet och har de uppgifter som anges i denna lag och i före- skrifter som har meddelats i anslutning till lagen. Om myndig- heten bedriver sådan verksamhet som avses i 1 § andra stycket omfattas inte myndigheten av bestämmelserna i 4, 6, 7, 9 och 15 §§. Med beredskapsåtgärder avses åtgärder som behövs för att före- bygga, motstå och hantera sådana störningar i elförsörjningen som kan medföra svåra påfrestningar på samhället. Med beredskaps- åtgärder avses också sådana åtgärder som krävs för att göra det möjligt att vidta de åtgärder som behövs vid höjd beredskap. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer (el- åtgärder som kan utgöra bered- Skyldighet att vidta beredskaps- Skyldighet att vidta beredskaps- Den som driver sådan verksam- Den som avses i 1 § andra het som anges i 1 § är skyldig att 1. vidta de beslutas enligt denna lag. som beslutas enligt denna lag, kan anses lämpligt får ett beslut 2. upprätta en risk- och sårbar- riktas till ägaren eller nyttjande- den egna verksamheten, och 3. lämna de uppgifter till el- myndigheten behöver för att kunna omfattas inte av lagen. upprätta den nationella risk- och Om det kan anses lämpligt, får ett beslut om beredskapsåtgärder i stället riktas till ägaren eller ningen eller fastigheten. Regeringen eller, efter rege- föreskrifter om risk- och sårbar- hetsanalyser och om skyldigheten att lämna uppgifter till elbered- Regeringen eller, efter rege- besluta om undantag från före- skrifterna i första stycket 2 och 3. beslutar om de beredskaps- behöver vidtas och fattar beslut åtgärder som ska vidtas enligt Beslutet får inte vara mer betungande än som kan anses vara skäligt med hänsyn till hetens omfattning och betydelse. Vid utformningen av beslutet skall elberedskapsmyndigheten beakta de effekter en åtgärd kan få på beredskapen inför svåra påfrest- ningar på samhället i fred. Ett beslut får inte innebära att vapen skall anskaffas. Om inte annat följer av andra stycket betalas ersättning för kost- nader för beredskapsåtgärder som vidtas efter beslut enligt 5 §. Ersättning betalas inte ut för 1.merkostnader som avses i 11 §, eller 2.kostnader för uppgifts- lämnande och planering av egna uppgifter inom totalförsvaret. Ersättning betalas även för kostnader för sådan beredskaps- lagring för krigssituationer som ålagts innehavare av elprodu- cerande anläggningar enligt lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol. Ett beslut om beredskaps- åtgärder får inte vara mer be- tungande än som kan anses skäligt med hänsyn till anläggningens eller verksamhetens omfattning och betydelse. Ett beslut om sådana åtgärder får inte innebära att vapen ska anskaffas. Regeringen eller, efter rege- ringens bemyndigande, elbered- skapsmyndigheten får meddela föreskrifter om skyldighet för den som avses i 1 § andra stycket att lämna information till elbered- skapsmyndigheten när det har uppstått en sådan störning i elför- sörjningen som kan medföra svåra påfrestningar på samhället. Ersättning lämnas för kostnader för beredskapsåtgärder som vidtas efter beslut enligt 5 §. Ersättning lämnas dock inte för 1.merkostnader som avses i 11 §, eller 2.kostnader för upprättande av risk- och sårbarhetsanalys avseende säkerheten i den egna verksamheten eller för uppgifts- lämnande och planering av egna uppgifter inom totalförsvaret. Ersättning lämnas även för kostnader för sådan beredskaps- lagring för krigssituationer som ålagts innehavare av elprodu- cerande anläggningar enligt lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol. Ersättning för kostnader för beredskapsåtgärder beslutas av elberedskapsmyndigheten. Ersätt- ningen skall normalt betalas ut efter det att åtgärden genomförts. Vid beräkning av ersättning enligt första och tredje styckena skall hänsyn tas till om bered- skapsåtgärderna är av värde även för verksamheten i fred. Ersättning för kostnader för Prop. 2011/12:89 beredskapsåtgärder beslutas av elberedskapsmyndigheten. ningen ska betalas ut efter det att åtgärden genomförts. Ersättningen får dock betalas ut i förskott, om det finns särskilda skäl för det. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning Efter uppdrag från regeringen inkom med rapporten . En sammanfattning av rapporten finns i bilaga 1 och rapportens lagförslag finns i bilaga 2. Rapporten har remissbehandlats. En förteckning över remiss- instanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i () (Dnr N2010/4868/E). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det förslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har i propositionen följt Lagrådets förslag. Lagrådets synpunkter behandlas i författningskommentaren till 9 a §. Under det var ett storkrig mellan de två maktblocken i det helt dominerande hotet. Totalförsvaret och beredskaps- åtgärder var därför nästan helt inriktade på detta hot. Situationen ändrades i och med och slutet på det . Hotet om ett storskaligt krig i föll bort och därmed minskade också risken för att skulle dras in i ett krig i . Däremot började olika typer av hot mot samhället i fred att öka. Detta blev särskilt påtagligt efter terrorattackerna mot i . Alltefter som samhället har blivit mer teknikberoende blir också konsekvenserna av olyckor och attacker som riktas mot olika tekniksystem alltmer kännbara för samhället. I inleddes mot denna bakgrund ett lång- siktigt arbete med att förändra inriktningen av krisberedskapen mot att avse risker, hot och allvarliga kriser i såväl fred som krig. Ett av de första stegen i den riktningen var förslagen i regeringens proposition Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (prop. 1996/97:11). Där föreslog regeringen att åtgärder skulle vidtas för att minska risken för och konsekvenserna av svåra påfrestningar på samhället i fred. I propositionen berördes bl.a. elförsörjningens betydelse för samhället. 5.1Tidigare utveckling inom elberedskapens område Inom elförsörjningen har det vidtagits beredskaps- åtgärder, s.k. elberedskap, med syfte att minska sårbarheten och öka driftsäkerheten i elförsörjningen i krig. Åtgärderna har omfattat bl.a. skydd mot sabotage och luftanfall, förbättrad flexibilitet i överföringsnät och styrsystem, tillskapande av reservanläggningar och reparations- beredskap. Även organisatoriska förberedelser som exempelvis plan- läggning, utbildning och övning har genomförts. En betydande del av beredskapsåtgärderna har genomförts av staten genom och, sedan detta bolagiserats, genom . Vissa åtgärder har elföretagen varit skyldiga att genomföra och finan- siera själva, bl.a. enligt lagen (1942:335) om särskilda skyddsåtgärder för vissa kraftanläggningar m.m. (krigsskyddslagen), som alltså infördes under . Därutöver har många elföretag frivilligt åtagit sig ett betydande ansvar för att genomföra och finansiera ytterligare beredskapsförberedelser, exempelvis när det gäller skyddsåtgärder och branschgemensam beredskapsplanering. De stora inslagen av frivillighet byggde bl.a. på de tidigare marknadsförhållandena inom elförsörjningen. Genom de legala konkurrensbegränsningar som funnits kunde elföre- tagen föra beredskapskostnader vidare till konsumentledet. trädde ett nytt regelverk för elmarknaden i kraft. Det innebär att produktion och försäljning av el sker i konkurrens, medan nätverksamhet, dvs. verksamhet som behövs för att överföra el på det elektriska nätet, som är ett naturligt monopol, även fortsättningsvis regleras och övervakas. Det nya regelverket förändrade förutsättningarna för elberedskapen. De nya marknadsförutsättningarna ledde till effektiviseringar och ett ökat kostnadsmedvetande bland elföretagen. Möjligheten att vältra över kostnaderna på konsumenterna blev mindre, vilket fick elföretagen att ompröva sina frivilliga beredskapsåtaganden. Förutsättningarna för det informella samarbetet om beredskapen förändrades också. Sammantaget medförde detta att en ny lagstiftning som var anpassad till en avreglerad elmarknad behövde tas fram. Reglerna om beredskapsåtgärder inom detta område var inte längre ändamålsenliga och behövde därför ersättas med ny lagstiftning. Ett förslag till en elberedskapslag förelades därför i rege- ringens proposition Nya regler om elberedskap (prop. 1996/97:86). godkände förslagen i propositionen (bet. 1996/97:FöU6, rskr. 1996/97:204), varefter regeringen utfärdade elbered- skapslagen (1997:288), som trädde i kraft . upphörde krigsskyddslagen att gälla i enlighet med ett förslag i propositionen. Den nya lagen gäller vid produktion och överföring av el samt vid handel med el. 5.2Elföretagens ökade ansvar för elberedskapen I regeringens proposition Samhällets säkerhet och beredskap (2001/02:158) framhölls bl.a. elsystemets sårbarhet vid extrema väder- förhållanden och organiserade våldsangrepp. Regeringen framhöll i det sammanhanget att det är elföretagens ansvar att vidta de åtgärder som krävs för att hålla en god leveranssäkerhet i fred. I propositionen Leveranssäkra elnät (2005/06:27) lämnade regeringen ett antal förslag till ändringar och kompletteringar i ellagen (1997:857) som syftade till att skapa drivkrafter för en leveranssäker elöverföring och för att undvika att framtida svåra väderförhållanden leder till allvarliga konsekvenser. Förslagen godkändes av (bet. 2005/06:NU6, rskr. 2005/06:96) varefter de beslutade lagändringarna utfärdades av regeringen . De nya bestämmelserna gäller bara den som har nätkoncession, dvs. den som bedriver överföring av el för annans räkning, nätföretag, medan elproducenter och elhandels- företag inte omfattas av bestämmelserna. En av ändringarna innebar att ett s.k. funktionskrav infördes från med innebörd att oplanerade avbrott i elöverföringen inte får överstiga . Kravet gäller utifrån vad ett nätföretag normalt kan förvänta sig och rusta sig mot, dvs. inom ramen för ett s.k. kontrollansvar. Kravet gäller inte om nätföretaget visar att avbrottet i överföringen beror på ett hinder som är utanför företagets kontroll och som företaget inte skäligen kunde förväntas ha räknat med och vars följder företaget inte heller skäligen kunde ha undvikit eller övervunnit. Regeringen konstaterade dock att även kommer elavbrott att orsakas av händelser som ligger långt utanför vad ett nätföretag kan förvänta sig eller rusta sig mot. Det är framför allt händelser av exceptionell karaktär som kan falla utanför kontrollansvaret. Hit hör enligt propositionen till exempel krig, terrorhandlingar och sabotage. Vissa naturfenomen som jordbävningar och jordskred kan också höra hit om de är av större omfattning. Väder- händelser som återkommer någorlunda regelbundet såsom åska, snöo- väder eller stormar bör däremot endast i rena undantagsfall vara att betrakta som sådana händelser som faller utanför kontrollansvaret. Det får utifrån omständigheterna i det enskilda fallet bedömas om en enskild händelse är av sådan karaktär att kravet på högst tjugofyra timmars avbrott måste uppfyllas eller ej. En annan ändring i ellagen innebar att nätföretag, med undantag för innehavaren av stamnätet, dvs. (, SvK), som underlag för att åtgärda brister i elnätet ska upprätta en risk- och sårbarhetsanalys avseende leveranssäkerheten i det egna nätet. Enligt regeringens uppfattning, som redovisades i proposi- tionen, kan ett nätföretag med stöd av analysen identifiera och sedan även åtgärda de brister som finns på ett effektivt sätt. Analyserna kan också underlätta tillsynsarbete med att följa hur ledningsnäten och andra komponenter i överföringssystemen förbättras. Regeringen och, efter regeringens bemyndigande, Energimarknads- inspektionen får meddela föreskrifter om innehåll i samt redovisning och offentliggörande av risk- och sårbarhetsanalyser. Det gör det möjligt att på ett smidigt sätt anpassa reglerna till den fortgående utvecklingen inom Prop. 2011/12:89 nätbranschen. Ytterligare en ändring innebar att nätföretag, med undantag för SvK, ska upprätta en åtgärdsplan som visar hur leveranssäkerheten i det egna nätet ska förbättras. Tanken är att åtgärdsplanerna, tillsammans med risk- och sårbarhetsanalyserna, ska ge ett bra underlag för nätföretagen i arbetet med att höja leveranssäkerheten. 5.3Nuvarande reglering av elberedskap Som nämnts i avsnitt 5.1 finns den huvudsakliga regleringen av elbered- skap i elberedskapslagen (1997:288), som trädde i kraft . Den gäller, som nämnts i avsnitt 5.2, åtgärder för att säkra elförsörj- ningen i situationer som ligger utanför nätföretagens kontrollansvar. Dessutom omfattar bestämmelserna också de som bedriver produktion av och handel med el. Bestämmelserna reglerar ansvaret för den planering och de övriga åtgärder som behövs för att tillgodose elförsörjningen i landet vid höjd beredskap enligt lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap. Den som bedriver produktion eller överföring av el eller handel med el är skyldig att vidta de beredskapsåtgärder som beslutas med stöd av lagen. Med beredskapsåtgärder avses särskilda åtgärder som behövs för att produktion och överföring av el samt handel med el ska kunna upprätthållas vid höjd beredskap. (, SvK) omfattas inte av lagen. Regeringen ska utse en myndighet att vara elberedskapsmyndighet med uppgift bl.a. att fatta beslut om vilka beredskapsåtgärder som behöver vidtas. Den som har vidtagit sådana beredskapsåtgärder som har beslutats av elberedskapsmyndigheten har rätt till ersättning för kostnaderna för dessa. Lagen innehåller vidare vissa bestämmelser om anmälnings- skyldighet, tillsyn, avgifter, tystnadsplikt och överklagande samt ansvarsbestämmelser. Med stöd av vissa bemyndiganden i lagen utfärdade regeringen förord- ningen (1997:294) om elberedskap, som trädde i kraft . I förordningen utses SvK att vara elberedskapsmyndighet. I övrigt inne- håller förordningen huvudsakligen närmare föreskrifter om de förhållan- den som regleras i lagen. Bestämmelser om höjd beredskap finns i lagen (1992:1403) om total- försvar och höjd beredskap, som trädde i kraft . Till grund för lagen ligger regeringens proposition om höjd beredskap (prop. 1992/93:76). Enligt lagen finns det två grader av höjd beredskap, nämligen skärpt respektive högsta beredskap. Om är i krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför gränser får regeringen besluta om skärpt eller högsta beredskap. Höjd beredskap syftar till att stärka landets försvarsförmåga. Om är i krig råder högsta beredskap utan något förordnande om det. I lagen anges att totalförsvar är verksamhet som behövs för att Prop. 2011/12:89 förbereda för krig. Under högsta beredskap är totalförsvar all samhällsverksamhet som då ska bedrivas. Regeringens förslag: Den huvudsakliga inriktningen av de elbered- skapsåtgärder som ska vidtas enligt lagen ändras från att syfta till att tillgodose elförsörjningen i landet vid höjd beredskap till att syfta till att förebygga, motstå och hantera sådana störningar i elförsörjningen som kan medföra svåra påfrestningar på samhället. Den som omfattas av lagen ska dels upprätta en risk- och sårbar- hetsanalys avseende säkerheten i den egna verksamheten, dels lämna de uppgifter som behövs för att elberedskapsmyndigheten ska kunna upprätta den nationella risk- och sårbarhetsanalysen. Den som omfattas av lagen ska själv stå för kostnaden att upprätta analysen. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, elberedskaps- myndigheten får meddela föreskrifter om skyldighet för den som omfattas av lagen att till elberedskapsmyndigheten lämna information då det inträffat en sådan störning som kan medföra svåra påfrestningar på samhället. Lagen ska träda i kraft . Regeringens bedömning: Innehavarna av elproduktions- anläggningar och elhandelsföretag bör betala elberedskapsavgift för finansiering av vidtagna beredskapsåtgärder och av elberedskaps- myndighetens verksamhet enligt lagen. Rapportens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna, såsom (), (), Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap (MSB), , , (), (), kommuner och landsting (SKL), och ser positivt på att elberedskapsfrågorna bör inkorporeras i ellagen. De anser dock att det krävs mer omfattande analys och utredning samt även behov av att utreda andra frågor. Som vidare utredningsåtgärder nämns bland annat en vidgad och fördjupad nationell risk- och sårbarhetsanalys och kopplingar till annan kritisk infrastruktur både nationellt och internationellt. Vidare nämns oklarheter om hur risk- och sårbarhetsanalyser och tillhörande åtgärdsplaner tas tillvara på ett effektivt sätt. Kammarrätten i frågar sig om alla, även mindre aktörer såsom de som överför el i s.k. icke-koncessionspliktiga nät eller småskaliga elproducenter, ska omfattas av skyldigheterna enligt lagen och nämner särskilt skyldigheten att upprätta risk- och sårbarhets- analyser. Enligt kammarrätten bör det övervägas om vissa aktörer kan undantas från kravet eftersom kostnaden inte står i proportion till vad de kan bidra med. Ett flertal remissinstanser fäster vikt vid de definitioner som används i rapporten. STEM frågar sig om begreppet berörda aktörer inkluderar elförsörjningens aktörer eller andra väsentliga aktörer såsom kommuner och landsting. I denna fråga anser att även hushållen bör inkluderas. STEM anser vidare att definitionen av begreppet samhällsviktig verksamhet som MSB kommer fram till i det uppdrag från regeringen som MSB erhållit bör ligga till grund. MSB själv anser inte att definitionen samhällsviktig verksamhet är tydlig och bör därför undvikas i lagtext. i län ser svårigheter med definitionen vidta åtgärder och vad som ska inkluderas. ser problem med att i lagtext behövs definiera kritisk situation. Fortum delar åsikt. Fortum efterlyser en tydlig definition framförallt i syfte att klargöra vilka regler som bör gälla. FOI anser att formuleringen är skyldig att medverka i arbetet med samlade risk- och sårbarhetsanalyser är otydlig. FOI anser att det inte är självklart att samlade risk- och sårbarhetsanalyser innebär just de systemövergripande analyser som förordar. Även roller och ansvar bör tydliggöras enligt Fortum. FOI anser att gränsen mellan vad nätföretagen förväntas kunna hantera inom ramen för kraven om leveranssäkerhet i ellagen och vad som kan anses falla under lagen om elberedskap och därmed finansieras med statliga medel är otydlig. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Den nuvarande utformningen av lagen innebär att de elberedskapsåtgärder som ska vidtas syftar till att tillgodose elförsörjningen vid höjd beredskap enligt lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap. Detta innebär i praktiken att åtgärderna enbart syftar till att säkerställa elförsörjningen när landet är i krig eller i krigsfara eller att det är krig utanför landets gränser. I avsnitt 4 har regeringen berört den ändrade inriktning av beredskaps- åtgärder som har genomförts och som innebär att även fredstida kriser i samhället ska kunna hanteras. Denna ändrade inriktning bör nu genomföras även vad gäller elberedskapen. De beredskapsåtgärder som ska vidtas enligt elberedskapslagen bör därför inte bara syfta till att upprätthålla elförsörjningen vid höjd bered- skap utan syftet bör nu utvidgas till att förebygga, motstå och hantera sådana störningar i elförsörjningen som kan medföra svåra påfrestningar på samhället oavsett om dessa störningar beror på krig eller krigsfara eller på händelser i fredstid. Flera remissinstanser har framfört uppfattningar om hur den situation, som beredskapsåtgärderna syftar till ska formuleras. I rapporten föreslås situationer som allvarligt hotar samhällsviktig verksamhet. Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap föreslår att samhällsviktig verk- samhet ersätts med samhällsviktiga funktioner. Enligt regeringens uppfattning kan båda dessa formuleringar medföra tveksamheter om vilka verksamheter eller funktioner som är samhällsviktiga, vilket kan inskränka lagens tillämpningsområde på ett icke önskvärt sätt. Energiförsörjningen och då särskilt elförsörjningen är grundläggande förutsättningar för ett fungerande samhälle. bakgrund av vikten för andra samhällsfunktioner får beredskapen att motstå och hantera allvarliga störningar i samhällets infrastruktur anses vara en betydelsefull del av samhällets krisberedskapsplanering. Rege- ringen anser därför att man bör använda begreppet sådana störningar i elförsörjningen som kan medföra svåra påfrestningar på samhället. Denna formulering är visserligen ingen exakt definition av de situationer som avses men så bör inte heller vara fallet. Det blir med denna formule- ring en bedömningsfråga, i det enskilda fallet, vad som kan anses vara svåra påfrestningar på samhället. Lagen får därigenom ett brett tillämp- ningsområde, varigenom man inte riskerar att utesluta situationer som rätteligen bör omfattas av lagens bestämmelser.