prop · H00348 · 2012-12-12 00:00:00 — bedömer att företagssektorn står för av det totala skattefelet.5 Mot bakgrund av dess ansenliga omfattning och de skäl som angetts ovan har funnit att det varit motiverat att granska arbete med skattekontroll av företag. Givet dessa indikationer har granskningen även omfattat vilken uppföljningsinformation som regeringen har begärt och fått om den riktning som kontrollverksamhet gentemot företag har tagit i samband med den nya inriktningen . 5Skatteverket Rapport 2008:1, Skattefelskarta för , s. 56. I beräkningen ingår även så kallade mikroföretag, som bland annat innefattar privatpersoner som redovisar intäkt av näringsverksamhet, till exempel från skogsfastighet etc. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Granskningens övergripande syfte är att undersöka om åtgärder för att minska den del av skattefelet som avser företag är effektiva respektive kostnadseffektiva. Dessutom syftar huvudstudien till att granska regeringens styrning av kontrollåtgärder gentemot företag. Följande övergripande revisionsfrågor ligger till grund för granskningen: Är hantering av urval i företagskontrollen effektiv? Är uppföljning av företagskontrollen ändamålsenlig? Har regeringen säkerställt att verksamhet i dessa delar fungerar tillfredsställande? Följande delfrågor kommer att besvaras i granskningen: Hur hanteras kontrollurval? Är urvalen träffsäkra? Hur utvärderas detta? Hur väljer handläggarna åtgärder och vad blir konsekvenserna av detta? Hur ser kostnads-/nyttokalkylerna ut för val av åtgärd? Vilken uppföljningsinformation finns om företagskontrollen, och vilken bild ger denna av resultatet? Har regeringen klart angett de mål som ska gälla för verksamhet gentemot företag? Har dessa mål sedan följts upp och redovisats för ? verksamhet omfattar många andra uppgifter än kontroll av företags inkomst- och skattedeklarationer till exempel kontroll av privatpersoner, informationskampanjer, nyföretagarstöd, utveckling av e-deklarationer, folkbokföring etc. Skatteadministrationens huvudändamål är emellertid att finansiera offentlig konsumtion och transfereringar med mera. Det finns många aspekter på vad som är effektivitet på skatteområdet, och effektiviteten är ofta svår att mäta.6 Måtten som kan användas inrymmer ibland också olika målkonflikter. har som ambition med kontrollverksamheten att effektivisera arbetet och skapa utrymme för mer avancerad kontroll. Den avancerade kontrollen riktas huvudsakligen mot företagssektorn. I denna granskning ligger fokus på hur styrningen av Skatteverkets företagskontroll kan administreras och följas upp enkelt och med hög kvalitet. Betoningen i granskningen ligger till stor del på hur kontroll har utvecklats och om uppföljningsinformationen som tas fram är ändamålsenlig för att 6RRV 1996: 54, s. 11 ff. styra kontrollen i riktning mot de bakomliggande tankarna med strategiskifte. Vi har valt att fokusera på hur träffsäkerheten i kontrollurvalen har utvecklats och hur detta följs upp. Vidare granskar vi hur följer upp olika kontrollinsatser och hur man har decentraliserat valet av kontrollåtgärd till handläggare, samt hur detta har följts upp. Dessutom har vi granskat hur kontrollvolymerna har utvecklats sedan strategiskiftet . Vi har däremot valt att inte närmare granska hur den faktiska kontrollen går till eller granskat kvaliteten eller den materiella inriktningen på de beslut som handläggare fattar. När vi i granskningen uttalar oss om företagskontrollen bortser vi helt från det arbete som utför i sina skattebrottsenheter, eller genom underrättelseverksamhet. Dessa är extraordinära insatser som av flera skäl inte lämpar sig för jämförelse med företagskontrollen. Granskningens underlag består huvudsakligen av genomgångar av styr- och strategidokument, interna analyser samt i har även bistått med att ta fram särskild uppföljningsstatistik på vår begäran. Vi har utfört intervjuer med tjänstemän vid huvudkontoret samt med handläggare och sektionschefer vid skatteregionerna Norra, , , Östra samt Storföretagsregionen. Även om vi inte har intervjuat representanter från alla skatteregioner, har vi bedömt att dessa regioner ger en tillräckligt representativ bild av samtliga regioner. Vi har överlåtit till att bistå oss med handläggare och sektionschefer att intervjua utifrån våra granskningsfrågor. Genom intervjuerna har vi kunnat vägledas mot relevanta uppgifter som har fördjupats genom annan information, till exempel granskning av officiella dokument. Vi har även intervjuat tjänstemän med rikstäckande samordningsfunktioner inom fyra olika kontrollinsatser. Vi har också beaktat riksdagsbetänkanden och regeringens uttalanden om i budgetpropositioner, instruktioner samt regleringsbrev. Slutligen har vi intervjuat tjänstemän vid med ansvar för styrningen av . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Bedömningskriterierna för granskningen utgörs i huvudsak av budgetlagens (2011:203) och myndighetsförordningens (2007:515) bestämmelser om hög effektivitet respektive god hushållning av resurser i statens verksamhet. Vi har också beaktat regeringens uttalanden om verksamhet som dessa uttrycks i budgetpropositioner och regleringsbrev. Dessa framgår av kapitel 2. Inom och EU har det gjorts försök att skapa en gemensam grund för bedömning av skatteadministrativ verksamhet. Där betonas i högre utsträckning än tidigare en redovisning av effekter i form av bättre regelföljsamhet, som en mer effektiv och bättre fungerande skatteadministration ska leda till.7 Det är emellertid en mycket svår uppgift att visa hur skatteadministrationens prestationer leder till förändrade beteenden hos medborgare och företag, och få skatteadministrationer försöker nå så långt i sin redovisning. I en sammanställning från internationella valutafonden (IMF) listas vilka uppgifter som bör ingå i en bra resultatuppföljning av skatteadministrationer.8 Identifiera kvantitativa och kvalitativa nyckeltal. Specificera detaljerna kring varje resultatmått. Utverka basnivåer mot vilka framtida resultat kan jämföras. Analysera och rapportera resultat för varje mått. Utpeka organisatoriskt ansvar för resultatuppföljningen. Dessa punkter har även varit vägledande i vår granskning. Efter detta inledande kapitel ger kapitel två en kortfattad beskrivning av hur regeringen styr genom utformningen av regleringsbrev och myndighetens instruktion. Därefter beskriver vi i kapitel tre hur är organiserat, vilka övergripande strategier har för kontrollens utformning och vilka kontrollåtgärder som använder, samt översiktligt vilka mål som har ställts för beskattningsverksamheten. I kapitel fyra redogör vi för och analyserar hur hanterar kontrollurval, med särskilt fokus på det urval som görs maskinellt. I detta ingår en översiktlig beskrivning av hur urvalens storlek bestäms, hur dessa tas om hand av handläggare och hur träffsäkerheten i urvalen har utvecklats. 7Se till exempel 2008 och European Union 2010. 8Crandall, 2010. granskar vi arbetsmetoden val av åtgärd som infördes . Kapitel fyra avslutas med en redogörelse av hur kontrollvolymerna har utvecklats , som är året före den nya strategin infördes. I kapitel fem beskriver och analyserar vi uppföljningen av kontrollinsatser, urval och den ökade betoningen på förebyggande verksamhet. Resultaten sammanfattas i kapitel sex som även innehåller rekommendationer till regeringen respektive . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 2.1Vad har regeringen uttalat om skattekontrollen? I budgetpropositionen anger regeringen att ett av mål är att säkerställa att skatteintäkter tas in rättssäkert samt kostnadseffektivt och enkelt för medborgare och företag. Det är viktigt att företag ska kunna göra rätt från början och regeringen framhåller vikten av utvecklade e-tjänster. i kontrollverksamheten ska koncentreras till områden med högst risk för skattefel. Regeringen anger att måste kunna identifiera risker för att uppnå en framgångsrik kontroll. Det är viktigt att kontrollnivåerna är enhetliga för att företag ska känna förtroende för verksamheten, och träffsäkerheten i urvalen måste vara hög. Regeringen bedömer träffsäkerheten som hög men att enhetligheten kan förbättras.9 Figur 2.1 effektmål enligt regleringsbrev för Nivå 1 För utgiftsområdet skatt, tull och exekution är målet att säkerställa finansieringen av den offentliga sektorn och bidra till ett väl fungerande samhälle för medborgare och näringsliv samt motverka brottslighet Nivå 2 För verksamhetsområdet skatt är målen för att: Eftersträvade skatte- och avgiftsintäkter ska säkerställas rättssäkert och på ett för samhället ekonomiskt effektivt sätt som är kostnadseffektivt och enkelt för medborgare och företag. Brottslighet inom skatteområdet ska förebyggas och bekämpas Medborgare och företag ska ha förtroende för verksamhet Nivå 3 För verksamhetsgrenen beskattning (som står för av verksamhet) är målen att: Skatter och avgifter ska fastställas så att skillnaden mellan de fastställda och de teoretiskt riktiga beloppen (skattefelet) blir så liten som möjligt. Fastställda belopp ska bli betalda i sin helhet och inom utsatt tid. Preliminärskatt ska i så liten utsträckning som möjligt avvika från den slutliga skatten (uppbördsfelet). 2011/12:1, /11:1, 2009/10:1. mål är enligt myndighetens regleringsbrev uppdelat på tre olika nivåer.10 Det översta målet för utgiftsområdet, att säkerställa finansieringen av den offentliga sektorn och bidra till ett väl fungerande samhälle för medborgare och näringsliv samt motverka brottslighet, är av mer övergripande karaktär. Detta har i nivån nedanför brutits ned som effektmål för verksamhetsområdet skatt och därefter för de olika verksamhetsgrenarna. dessa effektmål har sedan enligt rekommendationer att formulera interna mål av både kort- och långsiktig art.11 Vid sidan av dessa mål innehåller regleringsbrevet även andra mål och återrapporteringskrav.12 Där står bland annat att resurser ska vara koncentrerade till områden med hög risk, att information och service inom område ska vara behovsanpassad, lättillgänglig och kvalificerad och att ska upprätthålla en hög uppbördseffektivitet. I figur 2.2 presenteras utvecklingen av intäkter. Dessa intäkter består huvudsakligen av anslaget från staten, men det finns också en mindre mängd övriga intäkter.13 Som framgår i figuren har anslag ökat något . Anslaget avser hela verksamheten, det är endast i undantagsfall som anslagsmedel öronmärks för specifika verksamhetsdelar.14 Det är huvudsakligen upp till att fördela intäkterna över sina olika verksamhetsgrenar, till exempel kontrollverksamheten. 10Regleringsbrev för avseende , Regeringens beslut . 11Verksamhetens inriktning 20062012, 2006, s. 4. 12Regleringsbrev för avseende , Regeringens beslut . 13Till exempel ersättning från AP-fonderna och för att beräknar den pensionsgrundande inkomsten 14Anslagsredovisningen innefattade även som då var en del av organisation. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Figur 2.2 intäkter (tkr, löpande priser) Intäkter av anslag Övriga intäkter Källa: årsredovisning för budgetår 2011 uppger att styrningen av fungerar bra även om den inte alltid är så formell.15 Den rapportering får från är tillfredsställande och med ansträngd ekonomi har myndigheten också fått ordning på ekonomin. Det som enligt fortfarande kan förbättras är förvaltningsekonomiska prognoser som kan avvika otillfredsställande mycket från det faktiska utfallet. tillfreds med den informella dialogen och litar på att informerar om det som är väsentligt och uppmärksammar departementet på eventuella problem. 15 Intervju med . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER I detta kapitel redogör vi kort för organisation, vilka verktyg som står till buds för att minska skattefelet, hur uttrycker sin strategi, hur kontroller bedrivs och hur de organiseras. har genomgått en rad organisatoriska förändringar som sammantaget lett till högre grad av centraliserad planering och styrning. Den största förändringen var enmyndighetsreform, vars syfte bland annat var att uppnå en enhetlig och likformig rättstillämpning, och ett effektivare utnyttjande av tillgängliga resurser. styrs från huvudkontoret i genom policydokument, strategier och andra styrdokument.16 Den operativa verksamheten bedrivs i åtta regioner: Mitt, Östra, Västra, Södra, Norra, , och Storföretagsregionen. På huvudkontorets produktionsavdelning administreras olika nätverk av en områdesansvarig handläggare. Exempel på nätverk är företagsbeskattning, skatteundandragande och servicefrågor. Nätverken leds av enhetschefer på huvudkontoret och bemannas av kontorschefer från de olika skatteregionerna samt en regionchef per nätverk. Även huvudkontorets rättsavdelning och analysenhet ingår i samtliga nätverk. 3.3Skatteverkets verktyg mot skattefelet har i princip fyra huvudsakliga verktyg till buds för att se till att rätt skatt fastställs för företag.17 Ett verktyg är att skapa administrativa system som minimerar möjligheten för felrapportering, till exempel deklaration genom e-lösningar som förhindrar summeringsfel eller olika informationssystem 16Förordning (2007:708) med instruktion för . 17Skatteverkets årsredovisning 2011, s. 5. som försvårar manipulering, till exempel personalliggare och certifierade kassaregister. Ett andra verktyg är att ge vägledning och information på olika sätt till de företag som vill betala rätt skatt men som ändå gör fel. Ett tredje verktyg, som i ökad utsträckning har fokuserat på det , är att påverka medborgares och företags vilja att betala rätt skatt. Och det fjärde verktyget är att på olika sätt kontrollera att rätt inkomstuppgifter lämnas av skattebetalarna. Kontrollens direkta monetära betydelse för skatteuppbörden är i sig inte särskilt stor eftersom endast omkring en till av den totala debiterade skatten fastställs genom kontrollåtgärder. att hur kontrollen bedrivs påverkar viljan att göra rätt, dels för de som blir kontrollerade, och dels för alla andras uppfattning om kontrollens utformning och omfattning.18 Kontroll på olika nivåer kontroller sker grovt sett på två nivåer. Den första nivån består av kontroll av uppenbara fel i deklarationer, fel som kan konstateras utan större utredning. har detta kallats för grundkontroll, men har begreppet slopats. Vid denna kontroll ska även andra fel än de som fallit ut i kontrollurvalet rättas, till exempel avstämningsfel och uppenbara fel som kan konstateras utan utredning.19 Den andra nivån består av kontroll av underlag där det inte går att fatta beslut utan att inhämta ytterligare information. Detta kallades fram för utökad kontroll. Vid utökad kontroll ska deklarationen utredas i sin helhet, det vill säga inte bara de uppgifter som fallit ut i en kontrollträff.20 Utökad kontroll är inte begränsad till de fall där kontrollurval har levererat en kontrollträff, utan kan också initieras på andra grunder, till exempel extern information. Enligt revisionshandledning ska den utökade kontrollen i stor utsträckning riktas mot företagen, bland annat eftersom dessa har större möjligheter till skatteundandragande och att de i större utsträckning än privatpersoner berörs av materiellt komplicerade beskattningsfrågor.21 Även om inte /2012 begreppsmässigt skiljer på grundkontroll och utökad kontroll, utan numera kallar allt för kontroll, kvarstår de ovan beskrivna skillnaderna i arbetsmetodik. 18Skatteverkets Rapport 2005:1 Rätt från början, s. 91 f. 19Utredningsmetodik Kontrollmetod, utbildningsmaterial från , . 20Skatteverket inledde 2011 en försöksverksamhet med inriktning på att välja ut ett företag och granska hela skatteredovisningen, inte en deklaration i taget. Denna har sedermera utökats . 21SKV 622, Handledning för skatterevision, Revisionsmodellen, s. 16. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER För att utreda företag som valts ut för kontroll (kontrollträffarna) använder sig huvudsakligen av två utredningsformer: förfrågan och revision. Förfrågan kan genomföras muntligt, skriftligt eller vid besök.22 Om en förfrågan sker genom telefonsamtal eller brevutskick, vilket är de vanligaste metoderna, kallas detta ofta för skrivbordskontroll. Kontrollen sker från handläggarens skrivbord. Muntliga förfrågningar föredras eftersom dessa är snabbast och billigast, och kan kombineras med information och råd som kan behövas för att uppfylla uppgiftsskyldigheten framöver. Besök hos företaget eller annat personligt möte kan normalt utföra efter överenskommelse, i syfte att göra vissa avstämningar mot räkenskaper, anteckningar eller andra handlingar. För att få utföra besök ska tre huvudsakliga förutsättningar vara uppfyllda. Frågorna som ska utredas ska ha aktualiserats av skattebetalarens uppgifter i deklarationen eller någon annan handling eller uppgift av betydelse för beskattningen. Frågorna ska vara så pass enkla att de kan besvaras genom avstämning mot räkenskaper eller andra handlingar eller genom enklare besiktningar av produktionsprocesser, fastigheter, lager eller andra tillgångar som är av betydelse för beskattningen. Slutligen ska handläggaren och skattebetalaren vara överens om att ett möte behövs för att skapa klarhet i frågorna. respektive 2010 har två typer av besök tillkommit, i form av personalliggarkontroller respektive kassaregisterkontroller. Dessa kan i motsats till ovanstående besök utföras oanmälda, och utan det kontrollerade företagets samtycke. Enligt lagen om personalliggare måste företag inom restaurang- respektive frisörbranschen föra anteckningar över vilka som är anställda och arbetar i verksamheten. Om personalliggaren är fel ifylld eller saknas har rätt att ta ut kontrollavgifter. Skatteförfarandelagen (2011:1244) ger möjligheten att göra kontrollköp, kvittokontroller och kassainventeringar samt räkna kunder hos de företag som är skyldiga att inneha certifierade kassaregister.23 Efter att kravet på revisor avskaffades för vissa företag har fått rätten att förelägga ett företag att lämna ut räkenskaper. Denna rätt avser endast för . 22Till detta kan läggas särskilda kontrollformer i samband med kassaregisterkontroller, till exempel kontrollköp eller kundräkning. ibid s. 17. 23Enligt Skatteförfarandelagen finns även möjligheten att säkra bevisning, till exempel genom överraskningsrevisioner. Den mest resurskrävande och ingripande åtgärden, för såväl som för det kontrollerade företaget, är revision. Vid en revision har mer långtgående befogenheter att kräva in handlingar av det reviderade företaget än vid övriga kontrollformer. Denna kontrollform ska väljas om frågan är omfattande och om behöver tillgång till räkenskaper för att utreda frågan. har vidare möjlighet att hämta in uppgifter från en uppgiftsskyldig för att kontrollera någon annan än den som föreläggandet riktar sig mot, ett så kallat tredjemansföreläggande, eller genom handräckning. Valet av kontrollform styrs av det utredningsbehov som bedöms föreligga, vilket kan innebära att flera kontrollformer kan kombineras. Enligt handledning ska den kontrollform väljas som innebär minsta graden av intrång och som är mest ändamålsenlig i det enskilda fallet. har under åtminstone formulerat sin strategi som en prioritering mot tidiga kontrollåtgärder, och primärt för att framtida uppgifter ska bli korrekta så långt möjligt (preventiv effekt). strategi (som då gick under namnet kontrollfilosofi) uttalades följande förväntade utveckling av åtgärder: Kontrollen bör för att minimera skatteförluster sättas in och [] kontrollresurser [bör användas] primärt för att skapa garantier för korrekta framtida uppgifter, det vill säga verka preventivt.24 beslutades om en ny strategi som uttrycks i dokumentet Verksamhetens inriktning 20062012. Vägledande för utformningen av strategin är visionen ett samhälle där alla vill göra rätt för sig, som formulerades ska så långt som möjligt förebygga fel, rätta fel som ändå görs och försöka förhindra att fel uppstår igen. Åtgärderna ska vara framåtsyftande och kontrollen ska därför stärka vilja att göra rätt genom att de som gör rätt får vetskap om att avsiktliga felaktigheter åtgärdas och att det inte lönar sig att bryta mot reglerna. Genom detta har kontrollen en avgörande betydelse för att stärka normerna i samhället. 24RSV 661, Skattekontrollen Omfattning och syfte, 1990, hämtat ur: RSV Rapport 1998:3, Skattefel och skattefusk en utvärdering av skattekontrollen 19921997, s. 73. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Det finns alltså likheter i strategier över åren, med den skillnaden att strategi i större utsträckning betonar att kontrollen endast är ett av flera medel för att säkerställa att korrekt skatt debiteras. I en promemoria konkretiseras vad utvecklingen mot 2012 handlar om i punktform.25 Det ska vara rätt från början, vilket innebär fokus på förebyggande insatser vilket bland annat kräver ökad samverkan med externa aktörer och ökad kunskap om orsaker till fel. Förmågan att bygga förtroende är grundläggande för framgång, vilket ställer krav på att gör rätt saker på rätt sätt och att man förbättrar sitt bemötande. Antalet besök och revisioner ska öka kraftigt. Genom att göra fler besök hos företag kan man se till att det blir mer rätt från början, föra ut information och öka kunskapen om företagarnas behov och situation. Systemhot bedöms vara särskilt allvarliga, och därför ska man fokusera på allvarligt skatteundandragande, såväl ekobrottsliga som internationella transaktioner. Utrymme för fler offensiva insatser ska skapas genom minskad grundhantering och minskad andel enklare arbetsuppgifter. Detta ska uppnås genom fortsatt automatisering och effektiviseringar. I promemorian betonas att detta inte innebär något helt nytt arbetssätt, utan en fortsättning på en redan inslagen väg. Slutsatserna i dokumentet är att det är viktigt med en ökad närvaro hos företagen, en smartare användning av kontrollen, till exempel genom att kombinera denna med informationslämning, och att försöka säkerställa att kontrollen verkligen blir förebyggande och inte endast rättar fel i efterhand. fattade generaldirektör beslut om verksamhetens inriktning från år 2012.26 I beslutet drog man slutsatsen att är på rätt väg genom den inriktning som inleddes . nuvarande inriktning är därför inte heller tidssatt. ligger inom flera områden i framkant bland myndigheter i och har stort förtroende hos medborgare och företag. Visionen [ett samhälle där alla vill göra rätt för sig] har starkt bidragit till de framgångar som haft. Detta gäller främst arbetet med att vårda viljan att göra rätt för sig. Den röda tråd och de budskap som funnits i form av vision, långa mål och framförallt i strategin Beskatta och ta in betalning har varit mycket bra. Begrepp som lätt att göra rätt svårt att göra fel, rätt från början samt våra värden offensiv, pålitlig och hjälpsam är väl förankrade i organisationen. 25Mot ett förändrat arbetssätt 2012 en resa vi redan påbörjat, PM . 131-488656-11/1211, inriktning. Enligt handledningsmaterial, som är ett dokument med tidigare datum än ovan beskrivna promemorior, ska oavsiktliga fel minskas genom förenklingar, information och service.27 Kontrollåtgärder ska utformas så att de träffar avsiktliga fel bidrar till en frivillig medverkan anpassas till syftet. Exempel på åtgärder som ska träffas av kontroll: allvarliga och stora fel tidig kontroll av nya fel kontroll av områden där skatteundandragandet upplevs som mest stötande uppföljningskontroller av dem som har gjort fel. Genom att öka betoningen på insatser som förebygger fel och genom att minska behovet av kontroll av oavsiktliga fel, ska det bli möjligt att med samma resursmängd även kunna öka mängden fördjupade kontroller av avsiktliga fel. Detta illustrerar med en bild, se figur 3.1. Figur 3.1 uttalade ambitioner med resursfördelning Granska det som är rätt 27 SKV 622, Handledning för skatterevision, Revisionsmodellen, s. 15 f. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER