prop · GZ03131 · 2012-03-29 00:00:00 — En slutlig bedömning om hur omfattande åtgärder som behövs är inte gjord utan regeringen återkommer till denna fråga i budgetpropositionen och senare i regleringsbrev till berörda myndigheter. Det kan konstateras att vissa åtgärder som främjar nära-nollenergibyggnader redan pågår under innevarande budgetår såsom ett exempelvis det kompetensutvecklingsprojektet, Build up skills, (BUSS). Detta ryms inom befintliga medel inom utgiftsområde 21 Energi. Kontrollstation och etappmål till 2015 Regeringens bedömning: En kontrollstation för genom- förande av direktivets krav avseende nära-nollenergibyggnader bör finnas . Till detta år avses följande kvalitativa målsättningar ha uppnåtts. Ett tillräckligt stort antal relevanta insatser bör ha genom- förts och följts upp och utvärderats på ett sådant sätt att kunskaps- underlaget om relationen mellan skärpta energihushållningskrav och övriga tekniska egenskapskrav, verkliga merkostnader förknippade med energieffektivt byggande och verkliga miljövinster av energi- effektivt byggande väsentligt har förbättrats. Insatserna bör ge erfarenheter som har en vidare geografisk spridning över än vad som är fallet . Vidare bör insatser ha gjorts som påtagligt ökar spridningen av kunskap om ett kvalitetssäkrat energieffektivt byggande till relevanta aktörer. Byggprojekt med nämnda målsättning som initierats i bygg- och fastighetssektorn oavsett initiativtagare bör på ett tydligt sätt ha uppmuntrats . Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: , kommun, , Svensk Fjärrvärme, , , IQ Samhällsbyggnad, Svebio och har yttrat sig över avsnittet om kontrollstation m.m. delar promemorians bedömning att tillgängligt underlag inte kan utgöra en grund för att ytterligare skärpa energihushållnings- kraven. är positivt till att insatser genomförs som kan ge ett bättre empiriskt underlag innan rättsligt bindande energihushållningskrav införs som går längre än kravnivåerna i BBR 2012. Målsättningen att tillräcklig kunskap och information ska finnas tillgänglig till kontrollstation 2015 är enligt ambitiös. är dock ytterst tveksamt till att insatser hinner genomföras med tillräcklig kvalitet och utvärderas till kontrollstation 2015. Till exempel uppdagades fukt och mögel, i större skala, i s.k. enstegstätade fasader först efter 10 till efter det att denna byggtekniska lösning kommit att bli vanlig i nya byggnader. konstaterar dessutom att processen för att genomföra regel- ändringar är lång. Normalt tar det på grund av de krav som ställs på konsekvensutredningar, remissförfarande och EU-anmälan. Utan stora förändringar av teknik, kostnader eller energipriser torde det enligt bedömning inte heller bli fastighets- eller samhälls- ekonomiskt lönsamt att bygga bättre än vad kraven i BBR 2012 styr mot. delar också bedömningen att dagens kunskapsläge inte medger ett bindande kvantifierat etappmål för nära-nollenergibyggnader med en sådan utformning som föreslog i sin rapport strategi för lågenergibyggnader (ER 2010:39). konstaterar att det i direktivet anges att ett etappmål ska sättas upp samt att promemorian avvisar bindande kvantifierade mål till detta datum och att det i stället föreslås en rad kvalitativa kunskapsmål, trots att det svenska miljömålssystemet mycket väl möjliggör kvantitativa etappmål. anser att ett kvantitativt etappmål som innebär en halvering av byggnormen bör sättas till 2015 för att därefter skärpa kraven för att snabbt öka antalet nära-nollenergibyggnader. IQ Samhällsbyggnad stödjer promemorians förslag men menar att de kvalitativa målen måste konkretiseras så att samhällsbyggnadssektorns aktörer vet vad som avses med tillräckligt stort antal relevanta insatser ska ha genomförts och följts upp och insatser som påtagligt ökar spridningen av kunskap om ett kvalitetssäkrat energieffektivt byggande till relevanta aktörer. Utan en konkretisering blir det enligt IQ Samhällsbyggnad svårt att följa upp insatserna vid kontrollstationen 2015 och aktörerna vet inte heller vilka åtgärder de ska vidta för att kunna bidrar till att uppfylla målen. IQ Samhällsbyggnad tycker det är bra att initiativ från bygg- och fastighetssektorns aktörer uppmuntras, men efterlyser även här mer konkretion. Ur organisationens perspektiv är initiativ som innebär en samlad ansats för forskning, innovation och kompetenshöjande åtgärder särskilt angelägna för att dra mesta möjliga nytta av insatserna. IQ Samhällsbyggnad menar också att de olika programmen som stöds av går att samordna bättre för att få ut mest nytta. anser det väsentligt att utvärderings- insatser m.m. kommer i gång för att så lite fel och brister som möjligt ska uppstå till följd av felaktiga åtgärder för energi- hushållning. har bl.a. framhållit värdet av standardiserade sätt att beräkna när energikrav ska skärpas och då framhållit den s.k. SVEBY-modellen som ger möjlighet till standardiserade beräkningar. Skälen för regeringens bedömning: Direktivet anger att medlems- staternas nationella planer för att öka antalet nära-nollenergibyggnader ska innehålla etappmål för förbättrade energiprestanda för nya bygg- nader, , i syfte att förbereda för genomförandet av kraven till 2020 och 2018. Dagens kunskapsläge medger inte ett bindande kvantifierat mål till 2015. Det är bakgrunden till att regeringen formulerat sin bedömning som mer kvalitativa målsättningar som bör uppnås. förslag till strategi för lågenergibyggnader och myndighetens budgetunderlag innehåller bland annat förslag om demonstrationsprojekt och insatser för kompetensutveckling. Det görs ingen exakt bedömning om lämplig omfattning för dessa insatser i denna skrivelse. Som framgått ovan kommer detta att beredas vidare och ytter- ligare överväganden presenteras i budgetpropositionen . Till 2015 är avsikten att tillräckliga insatser ska ha gjorts för att väsentligt ha ökat det kunskapsunderlag som krävs för en specificering av rättsligt bindande krav för nära-nollenergibyggnader och erfaren- heterna bör också ha spridits till relevanta aktörer. Demonstrationsprojekt har stort värde men egeninitierade projekt inom berörda branscher bör också uppmuntras, vilket exempelvis kan ske inom de nätverk som och redan deltar i. Det är önskvärt att sådana egeninitierade projekt utgår från samma målnivåer som de projekt som ingår i främjandeåtgärderna. Regeringen bedömer att byggande av väsentligt mer energieffektiva byggnader troligen medför betydande miljövinster och en förbättrad försörjningstrygghet för energi. Ett viktigt Skr. 2011/12:131 syfte med en systematisk uppföljning av mer energieffektivt byggande är utöver frågan om effekter för övriga tekniska egenskapskrav och möjliga merkostnader att få dessa aspekter tydligare belysta. Som framgår i avsnitten 2.1 och 2.4 bedömer regeringen att utformningen av de svenska byggreglerna beaktar primärenergiaspekter och att det genom dem finns möjligheter att redovisa primär- energiaspekter i enlighet med det krav om numerisk indikator för primär- energi som ställs i direktivet, artikel 9.3.a. De svenska styrmedlen främjar generellt användningen av förnybar energi, oavsett om använd- ningen äger rum i byggnader eller inte. Naturligtvis finns dock alltid en möjlighet att ytterligare utveckla eller komplettera styrmedlen för att få dem att fungera mer träffsäkert. Yttranden från remissinstanser talar för att det skulle kunna finnas en sådan utvecklingspotential både i avsikt att redovisa och beakta primärenergiaspekter på ett än tydligare sätt än vad som görs och att beakta förnybara energikällor på ett mer konsekvent sätt. Om en analys skulle visa på möjligheter att förbättra byggreglernas teknikneutralitet på ett sätt som inte ger andra nackdelar, skulle även sådana förändringar kunna bli aktuella. Även dessa slags frågor bör analyseras fram till kontrollstationen . 2.4Rollen för förnybar energi i nära-nollenergibyggnader Regeringens bedömning: Den definition av nära-nollenergibygg- nader som görs i direktivet innehåller även skrivningar om att den låga mängd energi som krävs i mycket hög grad bör komma från förnybara energikällor. har en hög andel förnybara energikällor i energi- användningen, inklusive energianvändningen i bebyggelsen. tillämpar generella styrmedel för att stödja tillförsel och användning av energi från förnybara energikällor, ställer krav i regelverket om energideklarationer avseende analys av alternativa energiförsörjnings- system samt ger relativt fördelaktiga villkor i byggregler för värme och kylsystem som drivs med energi från förnybara energi- källor. har genomfört EU-direktivet om främjande av använd- ningen av energi från förnybara energikällor, inklusive de bestämmel- ser som avser förnybar energi i byggnader. Mot denna bakgrund anses uppfylla de krav som ställs avseende förnybar energi i nära- nollenergibyggnader. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Följande instanser har yttrat sig om prome- bedömningar avseende förnybar energi och nära-nollenergi- byggnader: , , i , kommun, , Svensk Fjärrvärme, STD-företagen, , , för nollenergihus, Svebio, Svensk solenergi och CIT. och delar bedömningen i promemorian om att rollen för förnybar energi i nära-nollenergibyggnader tillgodoses med befintligt regelverk. Även delar slutsatsen att kraven på mer förnybart i energisystemet bör ställas i tillförselledet och inte användarledet. anför bl.a. följande. Andelen förnybar energi i bebyggelsen ligger redan på en hög nivå och stora insatser för ytterligare höjning leder endast till en marginell förbättring, som marginalkostnaden kan förväntas bli hög. har som mål att ha av all slutanvändning av energi från förnybara energikällor. I bebyggelsen utgör andelen förnybar energi . Denna andel beror främst på vilka energikällor som används för produktion av värme och el, vilket ligger utanför byggnadsägarens kontroll. Om all elvärme i form av direktverkande el och el i elpanna ersattes av värmepumpar med en årsvärmefaktor på tre och om alla fossila bränslen i egen förbrännings- panna byttes mot fjärrvärme beräknas andelen förnybar energi för uppvärmning endast öka (till ). konstaterar att byggreglerna i vissa fall motverkar installationer av förnybar energi. Nuvarande systemgräns i byggreglerna medför enligt myndigheten att de inte är teknikneutrala. Myndigheten anser att uppbyggnaden av kraven i dagens byggregler leder till att det i praktiken ställs olika krav på byggnadens energi- effektivitet beroende på vilket energislag som används i byggnaden. menar vidare att eftersom skärpningen av energi- hushållningskraven för nya byggnader som gjordes till BBR 2012 enbart omfattade kraven för icke-elvärmda byggnader så blir effekten att den relation som tidigare fanns mellan hur stränga krav man ställer på elvärmd respektive icke-elvärmd byggnad har förskjutits. Energimyndig- hetens bedömning är att den förskjutning som skett bl.a. innebär hinder för biobränsle. Bl.a. mot denna bakgrund förordar att systemgränserna ses över. Svensk Fjärrvärme anser inte att nuvarande byggregler har tillräckligt fördelaktiga villkor för värmesystem som drivs med energi från förny- bara källor och STD-företagen menar att promemorian har inriktats allt- för ensidigt på el. för nollenergihus har gjort en alternativ analys (LCA) baserat på data från IVL:s . Centrets slutsats blir att bostadshus med värmepump och fjärrvärme- anslutning som klassas som icke elvärmda tenderar att gynnas på bekostnad av helt fjärrvärmevärmda hus och att detta tenderar att vara ineffektivt med hänsyn både till primärenergi och leda till ökad använd- ning av icke-förnybar energi. Svebio anser inte att byggreglerna tillfredsställer kravet i direktivet beträffande förnybara energikällor medan Svensk solenergi anser att dagens byggregler är både till för- och nackdel för användning av sol- energi. framhåller hälsoaspekter med använd- ningen av småskalig eldning med biobränslen. Förbundet anser att förny- bara energikällor är bra, men att de inte ska stödjas och införas på bekostnad av människors hälsa. Med bra regelverk, användande av modern effektiv teknik och tillräcklig tillsyn från kommunerna kan problemen enligt förbundet undvikas. Därför menar förbundet att styr- medel bör utformas som uppmuntrar till att installera förnybara energi- källor som inte ger upphov till skadliga partiklar och dålig lukt. Enligt förbundet ska äldre teknik fasas ut. Skälen för regeringens bedömning: I de svenska byggreglerna, som är generella, kan inte föreskrivas vilka energikällor och uppvärmnings- former som ska användas i den enskilda byggnaden. Avsikten med detta är bland annat att medge flexibilitet i val av tekniska lösningar och att säkerställa att inte byggreglerna i sig hämmar teknisk utveckling i byggandet. Regeringen har antagit ambitiösa mål för användningen av energi från förnybara energikällor i och tillämpar i huvudsak generella ekonomiska styrmedel för att uppnå dessa. Ett tydligt exempel på sådana styrmedel är certifikatsystemet för el från förnybara energikällor som har fungerat väl och haft stor betydelse för att öka elproduktionen från förnybara energikällor i . Det finns även flera andra generella styrmedel som tillämpas av den för att främja tillförsel och användning av energi från förnybara energikällor, med goda resultat. Mot bakgrund av detta konstaterar regeringen för det första att det finns faktorer som talar för att främjande av el från förnybara energikällor genom byggreglerna i viss mån är svårförenligt med logiken som svenska regelverk för byggande och energimarknader bygger på och att åtminstone ett starkt inslag av styrning i denna form skulle kunna vara ineffektivt, utöver att det är svårt att regelmässigt utforma. För det andra finns det generella styrmedel för att brett främja användningen av energi från förnybara energikällor i och att erfarenheterna av dessa generellt sett är goda. Vidare konstaterar regeringen att de regler som sedan genom- förandet av direktiv tillämpar i regelverket om energideklara- tioner också främjar en ökad användning av energi från förnybara energikällor, genom kravet på analys vid nybyggnation. Genom de skärpningar som görs i direktivet i detta avseende kommer även den svenska tillämpningen av dessa krav att skärpas, vilket således innebär att detta stöd till användning av energi från förnybara energikällor i byggnader utökas. Dagens byggregler främjar dessutom värme- och kylsystem som drivs med energi från förnybara energikällor samt omvandlingsteknik för biomassa enligt följande. Energihushållningskraven i BBR anger en maximal tillåten energianvändning per m2 för en byggnad. När denna energianvändning ska beräknas får man ta hänsyn till solinstrålning genom fönster såväl som energi via solfångare i den utsträckning som energin kan nyttiggöras i byggnaden. Om man gör en installation med solfångare eller solceller på huset, för att minska behovet av köpt energi, behöver man således inte räkna med erhållen energimängd från dessa när man beräknar den specifika energianvändningen för byggnaden och ställer detta i relation till kravet på energihushållning. Kravet på byggnadens specifika energianvändning får reduceras på samma sätt med energi som erhålls från mark, luft och vatten vid värmepumpinstallation. Komfortkyla som produceras med el, i byggnader som inte är elvärmda, ska räknas upp med en faktor tre vid bestämning av den aktuella byggnadens specifika energianvändning. Detta främjar användning av exempelvis fjärrkyla och frikyla (som inte produceras med el och därför inte räknas om på detta sätt). Frikyla är per definition förnybar. kommer i hög grad från förnybara energikällor i . Utöver detta kan konstateras att har genomfört Europaparla- mentets och rådets direktiv /28/EG om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor, inklusive de bestämmelser i detta direktiv som avser användningen av energi från förnybara energikällor i byggnader. Det kan konstateras att andelen förnybar energi inom bebyggelsen i uppgår till och bidrar effektivt till mål att av all slutanvändning av energi ska komma från förnybara energikällor . Mot denna bakgrund bedömer regeringen att direktivets skrivningar om användningen av energi från förnybara energikällor i nära-nollenergi- byggnader tillgodoses genom befintliga styrmedel. Sammanfattning av promemorian Omarbetat direktiv om byggnaders energiprestanda Bedömningar och förslag avseende nära-nollenergibyggnader Bedömningar avseende tillämpning av begreppet nära- nollenergibyggnad I promemorian gjordes följande bedömning avseende tillämpning av begreppet nära-nollenergibyggnad. Avseende byggnader finns ett mål om att den totala energianvändningen per uppvärmd areaenhet i bostäder och lokaler bör minska till 2020 och 2050 i förhållande till användningen 1995. Dessa mål ingår som delmål i miljö- kvalitetsmålet God bebyggd miljö. För att minska byggnaders energi- användning är det motiverat att de ekonomiska styrmedlen åtföljs av reglering. Mot bakgrund av bl.a. det reviderade direktivet om byggnaders energiprestanda har utarbetat skärpta energihushållningskrav som gäller fullt ut från (BBR 2012). Med de nya energi- kraven är bedömningen att uppfyller direktivets krav på basis av vad som är tekniskt och ekonomiskt motiverat utifrån nationella förhållanden. Bedömningen är att det kan vara tekniskt och ekonomiskt motiverat att tillämpningen av begreppet nära-nollenergibyggnad i framöver ska innebära en energianvändning som är lägre än de högsta nivåer för energianvändning per m2 som är tillåtna enligt energi- hushållningskraven i BBR 2012. tillgängligt underlag utgör emellertid inte en grund för ytterligare skärpta energihushållningskrav. Det gäller t.ex. vad som är samhälls- och fastighetsekonomiskt lönsamt. En kontrollstation ska finnas . Fram till detta år ska insatser göras som kan ge ett empiriskt underlag för vad rättsligt bindande energi- hushållningskrav, som tillämpar begreppet nära-nollenergibyggnader, ska ligga på för nivå. Avsikten är att genomföra sådana skärpningar av energikraven jämfört med BBR 2012 som kommande analyser visar är samhälls- och fastighetsekonomiskt motiverade. Vidare gjordes bedömningen att direktivets bindande krav när det gäller nära-nollenergibyggnader avser i huvudsak nya byggnader. Insat- ser för att främja omvandling till nära-nollenerginivå vid renovering ska också göras av medlemsländerna. Skärpta energihushållningskrav i enlighet med bedömningen ovan innebär indirekt att vid renovering av befintliga byggnader ska möjligheter till förbättrad energihushållning tas till vara. Maximalt skulle detta ske i en sådan utsträckning så att bygg- naderna uppnår nybyggnadsnivån, vilket då innebär en nära-nollenergi- nivå. Detta förutsätter dock att det i det aktuella fallet är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt. I de fall där en energieffektivisering till denna nivå inte är rimlig är avsikten att man ska uppnå den högsta energi- prestanda som är rimlig för den berörda byggnaden. Även om således rättsliga krav på nära-nollenerginivå således i huvudsak kan förväntas beröra nya byggnader, kan främjandeåtgärder av det slag som föreslås i denna promemoria skapa bättre förutsättningar inte bara för nyproduk- tion till nära-nollenerginivå utan även för renovering till denna nivå i relevanta fall. Främjandeåtgärder för kunskap och effektivt genomförande Avseende främjandeåtgärder föreslogs att främjandeåtgärder ska genom- föras för att underlätta genomförandet av kraven på nära-nollenergi- Det samlade syftet med främjandeåtgärderna är tvåfaldigt: att genom minskade lärkostnader bidra till att möjliga merkostnader för energieffektivt byggande minimeras och att genom förbättrade kunskaper bidra till att den slutliga och rättsligt bindande definitionen av nära- nollenergibyggnad bygger på solitt underlag. ningen att främjandeåtgärderna bland annat bör omfatta demonstrations- projekt med större geografisk spridning än vad som har gällt för byggande av lågenergibyggnader i , kompetenshöjande insatser för nyckelgrupper, kontinuerlig uppföljning och utvärdering av såväl alla tekniska egenskapskrav och kostnadsaspekter kopplade till energi- Rollen för förnybar energi i nära-nollenergibyggnader När det gäller rollen för förnybar energi i nära-nollenergibyggnader Den definition av nära-nollenergibyggnader som görs i direktivet innehåller förutom formuleringen om hög energi- prestanda som syftar på effektiv användning av energi även skriv- ningar om att den låga mängd energi som krävs i mycket hög grad bör komma från förnybara energikällor. Bedömningen är att detta tillgodoses dels genom de generella styrmedel som den tillämpar för att stödja tillförsel och användning av energi från förnybara energi- källor och dels genom de krav som ställs i regelverket om energi- deklarationer avseende analys av alternativa energiförsörjningssystem samt de relativt fördelaktiga villkor som ges i BBR för värme och kyl- system som drivs med energi från förnybara energikällor. säkerställas att detta krav genomförs på ett sätt som är konsekvent med det svenska genomförandet av de artiklar i direktivet om förnybara energikällor som behandlar främjande av användning av energi från förnybara energikällor i byggnader. Kontrollstation och etappmål till 2015 I promemorian föreslogs att en kontrollstation för genom- förande av direktivets krav avseende nära-nollenergibyggnader ska Till detta år ska i följande kvalitativa målsättningar ha Ett tillräckligt stort antal relevanta insatser ska ha genomförts och följts upp och utvärderats på ett sådant sätt att kunskapsunderlaget om relationen mellan skärpta energihushållningskrav och övriga tekniska egenskapskrav, verkliga merkostnader förknippade för energieffektivt byggande och verkliga miljövinster av energieffektivt byggande väsent- ligt har förbättrats. Insatserna bör ge erfarenheter som har en vidare geografisk spridning över än vad som är fallet . ska insatser ha gjorts som påtagligt ökar spridningen av kunskap om ett kvalitetssäkrat energieffektivt byggande till relevanta aktörer. projekt med nämnda målsättning som initierats i bygg- och fastighets- sektorn oavsett initiativtagare ska på ett tydligt sätt ha uppmuntrats under Tre genomförda analyser av skärpta krav på energihushållning En analys av ekonomiska konsekvenser av skärpta energihushållnings- krav genomfördes av experter vid och av två konsultföretag, WSP och CIT, på uppdrag från . Analysen visar i huvudsak följande. Alla studierna tyder på att det i nästan samtliga studerade fall är tekniskt möjligt att nå en specifik energianvändning för de studerade byggnaderna som ligger lägre än den högsta tillåtna enligt BBR 2012. Det enda undantaget är WSP: s bedöm- ning av läget för småhus med värmeväxlare och fjärrvärme i . Bedömningen av hur mycket lägre energianvändning man kan nå än den högsta tillåtna nivån enligt BBR varierar mellan studierna. rella tendenser finns emellertid också i alla bedömningar. samtliga tre analyserna visat att det är relativt sett enklare att minska specifik energianvändning i elvärmda hus än i fjärrvärmevärmda. underlaget från experter och underlaget från WSP tyder på att det är tekniskt möjligt att minska specifik energianvändning i elvärmda småhus till en nivå som ligger lägre än den högsta nivå som är tillåten enligt BBR 2011. Motsvarande tekniska potential för fjärrvärmevärmda småhus är mindre, allra minst bedöms potentialen vara för småhus med värmeväxlare och fjärrvärme i WSP:s analys. När det gäller ekonomiskt rimlighet skiljer sig bedömningarna markant åt mellan de olika underlagen. Enligt experter bedöms samt- liga beräknade tekniskt möjliga nivåer för lägre energianvändning än BBR 2012 som olönsamma utom i ett fall: elvärmda flerbostadshus i WSP bedömer däremot att det finns lönsamma lösningar eller lösningar som, trots att de har ett negativt nuvärde, kan anses vara ekonomiskt försvarbara för att nå lägre energianvändning