prop · GZ03111 · 2012-03-19 00:00:00 — Försäkringsdirektivet, som finns i bilaga 1, föreskriver ett krav på obligatorisk ansvarsförsäkring för redare i syfte att garantera skadelidande ersättning vid sjöolyckor. Försäkringsdirektivet skulle ha varit genomfört . Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att dels lämna förslag till de författningsändringar och andra åtgärder som behövs med anledning av Atenförordningen om trans- portörers skadeståndsansvar i samband med olyckor vid passagerar- befordran till sjöss, dels ta fram ett underlag rörande tillträde till Atenkonventionen om befordran till sjöss av passagerare och deras res- gods samt dels lämna förslag till de författningsändringar som behövs för att genomföra försäkringsdirektivet (dir. 2010:116). Den särskilda ut- redaren gav utredningen namnet Utredningen om skadeståndsansvar och försäkringsplikt vid sjötransporter (Ju 2010:13). Utredningen har särredovisat sitt arbete avseende försäkringsdirektivet i en promemoria, Ansvarsförsäkring vid sjötransporter Om genomförandet av försäk- ringsdirektivet i svensk rätt. En sammanfattning av promemorian och promemorians lagförslag finns i bilaga 2 och 3. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. Det har också skett en kompletterande remittering av förslag till författningstext. En förteckning över dessa remissinstanser finns i bilaga 5. Remissammanställningar finns tillgängliga i (dnr Ju2011/5966/L3 och Ju2012/143/L3). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de förslag som finns i bilaga 6. Lagrådet lämnar förslagen utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga 7. I förhållande till lagrådsremissen görs en mindre ändring i lagförslag 2.1. Dessutom görs vissa redaktionella ändringar i båda lagförslagen. Försäkringsdirektivet anknyter i viktiga avseenden till konven- tion om begränsning av sjörättsligt skadeståndsansvar, i dess lydelse enligt ändringsprotokoll (begränsningskonventionen). Direk- tivet och konventionen bör därför ses i ett sammanhang. Försäkrings- direktivet garanterar ersättning till den skadelidande och begränsnings- konventionen skyddar redaren mot att behöva ersätta exceptionellt omfattande skador. Vidare är den försäkringsskyldighet som föreskrivs i direktivet avgränsad utifrån begränsningskonventionen. har anslutit sig till konventionen. Den har genomförts genom bestämmelserna om ansvarsbegränsning i 9 kap. sjölagen (1994:1009). Begränsningskonventionen möjliggör för redaren, fartygsägaren eller bärgaren att begränsa sitt sammanlagda skadeståndsansvar för skador som har uppkommit på grund av en och samma händelse, s.k. global- begränsning. Den rättspolitiska motiveringen för globalbegränsning är framför allt försäkringshänsyn. Man har ansett det motiverat att befria redaren från ansvar för risken att det vid en olycka uppstår exceptionellt omfattande skador. För sådana skador är det svårt att teckna en ansvars- försäkring; under alla förhållanden skulle premierna bli orimligt höga. Genom globalbegränsningsreglerna anges det högsta belopp som redaren kan bli ansvarig för och försäkringsbolaget får veta vilket högsta belopp som kan komma att utkrävas. Därigenom möjliggör man en försäk- ringstäckning. Enligt begränsningskonventionen kan alltså redaren m.fl. begränsa sitt ansvar. Även personer för vars handlingar dessa svarar har rätt att begränsa sitt ansvar i samma utsträckning. Vidare har försäkringsbolaget rätt att begränsa sitt ansvar på samma sätt som den försäkrade beträffande fordringar som försäkringen avser. Ett generellt undantag från rätten till begränsning gäller för skador som den ansvarige har vållat uppsåtligen eller av grov vårdslöshet och med insikt om att skadan sannolikt skulle uppkomma. Rätten till ansvarsbegränsning omfattar fordringar med anledning av person- eller sakskador som har uppkommit ombord på fartyget eller i direkt samband med eller till följd av fartygets drift eller bärgnings- företag. Vidare finns rätt till ansvarsbegränsning beträffande fordringar med anledning av lyftande, avlägsnande, förstörande eller oskadlig- görande av sjunket, strandat eller övergivet fartyg respektive fartygs last. Rätten till ansvarsbegränsning omfattar också fordringar på grund av åtgärder för att avvärja eller begränsa skada för vilken rätt till ansvarsbegränsning föreligger, liksom fordringar på grund av dröjsmål (artikel 2). Vissa typer av fordringar är undantagna från rätten till ansvarsbegränsning. Det gäller exempelvis fordringar till följd av radiologisk skada och sådana oljeföroreningar som avses konvention om ansvarighet för skada orsakad av förorening genom olja (artikel 3). Fordringar till följd av föroreningar med bunkerolja (dvs. olja som används som drivmedel för fartygsmaskiner) och andra typer av olja som inte omfattas av den nämnda oljeskadekonventionen kan dock bli föremål för ansvarsbegränsning. Något undantag för krig, inbördeskrig och terroristhandlingar görs inte i begränsningskonventionen. I konventionen anges vilka begränsningsbelopp som gäller för olika typer av fordringar. Beloppen är bestämda i relation till det aktuella fartygets dräktighet. Dräktigheten är ett uttryck för fartygets storlek och utgör summan av fartygets alla slutna rum med undantag för bl.a. vissa utrymmen ovanför översta däck. Dräktighet kallas också tonnage. Begränsningsbeloppen anges i de av använda särskilda dragningsrätterna (Special Drawing Rights, SDR). SDR är en valutakorg bestående av euro, japanska yen, brittiska pund och amerikanska dollar. Värdet av en SDR motsvarade och . För samtliga fordringar, utom fordringar för personskador som drabbat Prop. 2011/12:111 ett fartygs egna passagerare, föreskrivs i konventionen ett minsta begränsningsbelopp för fartyg vars dräktighet inte överstiger 2 000. För personskador uppgår detta belopp till två miljoner SDR och för övriga skador till en miljon SDR. Härefter ökar beloppen stegvis i förhållande till fartygets storlek. Begränsningsbeloppet för personskador som drabbat ett fartygs egna passagerare uppgår till 175 000 SDR multiplicerat med det antal passagerare som fartyget enligt sitt certifikat får transportera. Ett av syftena med EU:s sjöfartspolitik är att höja kvaliteten på handels- flottan och därmed öka säkerheten till sjöss. Man har valt att göra detta främst genom att betona och lyfta fram operatörernas ansvar. Det är som en del av detta arbete som försäkringsdirektivet har antagits. Enligt uppgift från Europeiska kommissionen beräknas av alla fartyg vara oförsäkrade. En skadeståndsskyldig redare eller trans- portör kan i vissa fall ha svårt att klara av att betala ersättning till de skadelidande. Om försäkringsskydd saknas, kan det alltså innebära att de skadelidande inte får den ersättning som de har rätt till. För att garantera skadeståndsersättning till dem som drabbas av olyckor införs ett krav på obligatorisk ansvarsförsäkring för redare i försäkringsdirektivet. Direktivet kompletterar Atenförordningen, som reglerar transportörens ansvar och försäkringsskyldighet vid passagerartransporter till sjöss.1 En skyldighet att ha försäkring bidrar även till att upprätthålla kon- kurrensen mellan redarna, eftersom konkurrensen inte kan snedvridas av att vissa redare låter bli att ta en försäkring. Vidare bidrar skyldigheten till att undermåliga fartyg tas ur drift; försäkringsbolagen kan förmodas inte vilja försäkra sådana fartyg. Försäkringsdirektivet innebär, något förenklat uttryckt, att varje EU- medlemsstat ska kräva att redaren för ett fartyg, som för dess flagg och som är av viss minsta storlek, ska inneha en ansvarsförsäkring som täcker fartyget (artiklarna 2.1 och 4.1). Med försäkring likställs finansiell säkerhet med liknande skyddsvillkor (artikel 3 b). Försäk- ringsskyldigheten gäller också för utländska fartyg som anländer till en hamn som omfattas av en medlemsstats jurisdiktion (artikel 4.2). En medlemsstat får utsträcka skyldigheten även till fartyg som är verksamma inom dess territorialvatten. Försäkringsskyddet ska omfatta sjörättsliga skadeståndsanspråk med de begränsningar som gäller enligt begränsningskonventionen. Försäkringsbeloppet för varje fartyg och händelse ska uppgå till maximibeloppet för ansvarsbegränsning enligt konventionen (artikel 4.3). Innehavet av försäkring ska kunna styrkas med ett försäkringsbevis som är utfärdat av försäkringsbolaget. Beviset ska medföras ombord på 1 och rådets förordning (EG) nr 392/2009 av om transportörens skadeståndsansvar i samband med olyckor vid passagerarbefordran till sjöss. fartyget (artikel 6.1). Medlemsstaterna ska se till att det vid varje Prop. 2011/12:111 inspektion av fartyg i hamn, i enlighet med hamnstatskontrollsdirektivet2, kontrolleras att ett försäkringsbevis medförs ombord (artikel 5.1). Om ett försäkringsbevis saknas, får den behöriga myndigheten i medlemsstaten utfärda ett utvisningsbeslut avseende fartyget. Om ett utvisningsbeslut har utfärdats, ska alla medlemsstater neka det ifrågavarande fartyget tillträde till sina hamnar till dess att redaren kan visa upp ett försäkrings- bevis. Ett beslut om utvisning får inte påverka kvarhållandet av det berörda fartyget enligt bestämmelserna i hamnstatskontrolldirektivet (artikel 5.2). Slutligen uppställs krav på medlemsstaterna att fastställa ett sanktionssystem för överträdelser av de nationella bestämmelser som genomför direktivets krav på försäkring. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande (artikel 7). 6 Redaren ska vara försäkringsskyldig Regeringens förslag: Redaren ska vara skyldig att ha en försäkring som avser sjörättsliga skadeståndsanspråk. Försäkringsskyldigheten ska gälla för fartyg med en dräktighet av minst 300. Undantag ska göras för fartyg som ägs eller brukas av den svenska staten eller en främmande stat och som används uteslutande för statsändamål. Försäkringen ska täcka redarens ansvar för sjörättsliga skade- ståndsanspråk med de begränsningar som gäller enligt begränsnings- konventionen. Försäkringsskyldigheten ska gälla redare för svenska fartyg. Också redaren för ett utländskt fartyg ska ha en sådan skyldighet, om fartyget anlöper eller lämnar svensk hamn eller tilläggs- eller ankarplats eller om fartyget används för någon annan verksamhet än transport på svenskt sjöterritorium. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens (se promemorian s. 44 f.). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan några invändningar. Skärgårdsredarna framhåller dock att det är olyckligt att båtar som endast får ha upp till tolv passagerare inte omfattas av försäkringsskyldigheten. Skälen för regeringens förslag Försäkringsskyldigheten avser sjörättsliga skadeståndsanspråk Försäkringsdirektivet föreskriver en skyldighet att ha en försäkring som omfattar sjörättsliga skadeståndsanspråk med de begränsningar som 2 och rådets direktiv /16/EG av om hamnstatskontroll. gäller enligt begränsningskonventionen (artikel 4.3). Det är alltså fråga Prop. 2011/12:111 om skyldighet att försäkra ett potentiellt skadeståndsansvar. Begreppet sjörättsliga skadeståndsanspråk är inte definierat i direktivet. Utredningens uppfattning är att hänvisningen till begränsnings- konventionen innebär att försäkringen ska täcka sådana anspråk som räknas upp i artikel 2 i konventionen intill de belopp som anges för fartyget allt efter storlek och typ av fordran. Regeringen gör samma bedömning. Det sagda innebär att försäkringsskyldigheten bör omfatta fordringar med anledning av dödsfall, personskada eller förlust och skada på egendom. En förutsättning bör dock vara att skadan uppkommit ombord på fartyget eller i samband med fartygets drift eller bärgningsföretag. Också skada på grund av dröjsmål vid befordran av passagerare, resgods och gods bör omfattas. Även fordringar med anledning av lyftande, avlägsnande, förstörande eller oskadliggörande av sjunket, strandat eller övergivet fartyg bör omfattas av försäkrings- skyldigheten. Vidare bör skyldigheten omfatta skador som orsakats av förorening genom andra typer av olja än beständig mineralolja och genom utsläpp av bunkerolja från andra fartyg än oljetankfartyg. Också skador till följd av farliga kemikalier, s.k. HNS-ämnen, bör omfattas. Däremot bör försäkringsskyldigheten inte omfatta fordringar med anled- ning av sådan oljeskada som täcks av oljeskadekonventionen eller radiologiska skador. Hänvisningen till begränsningskonventionen innebär även en avgränsning av vilka fordringsbelopp försäkringen ska täcka. Regeringen återkommer till frågan senare i kapitlet. Direktivet reglerar inte hur det sjörättsliga skadeståndsansvaret upp- kommer. I sjölagen finns ett ansvar för fartygets redare som har karaktären av ett driftsansvar (se 7 kap. 1 §). Ansvaret innebär att redaren utan eget vållande svarar för de fel eller försummelser som begås av personer som på grund av anställning eller uppdrag utför arbete i fartygets tjänst, nämligen fartygets befälhavare, medlemmar av besättningen och lotsar. Redaren kan också ha ett eget skadeståndsansvar enligt skadeståndslagen (1972:207) och allmänna ersättningsrättsliga principer. Vidare kan det röra sig om ansvar på kontraktsrättslig grund för försening vid transport av passagerare eller gods (jfr 13 och 15 kap.). Det finns olika sätt att uppfylla försäkringsskyldigheten Försäkring definieras i direktivet som en försäkring med eller utan själv- risk. Definitionen innefattar exempelvis skadeförsäkring av det slag som medlemmar i Clubs tillhanda- håller, företagsförsäkringar hos försäkringsbolag samt andra effektiva försäkringsformer, såsom betryggande självförsäkring. Uppskattningsvis av världstonnaget har en P&I- försäkring (P&I står för Protection & Indemnity). En sådan försäkring avser ansvar som hänför sig till fartygets drift. Således omfattar den svenska , the Swedish Club, försäkringsvillkor ansvar för personer (besättning och passagerare), last, dröjsmål, utsläpp av olja eller annat ämne, sammanstötning (som inte täcks av fartygets kasko- försäkring) och vrakbärgning. Försäkringen omfattar dock inte risker i Prop. 2011/12:111 samband med krig, innefattande terroristhandlingar, eller atomskador. The Swedish Club erbjuder en krigsförsäkring till de försäkringstagare som redan har en kaskoförsäkring där. Försäkringsersättning enligt en P&I-försäkring utges först efter det att försäkringstagaren har utgett skadestånd till den skadelidande. Den maximala försäkringsersättningen motsvarar, om skyldighet att utge ersättning uppkommit enligt svensk rätt, den försäkrades ansvarsbegränsningsbelopp enligt 9 kap. sjölagen. Det finns även företagsförsäkringar avsedda för sjöfart, s.k. begränsade P&I-försäkringar. Dessa försäkringar vänder sig främst till redare för mindre fartyg. Normalt omfattas redarens ansvar för lastskador, skador på fartygets besättning och passagerare samt skador som drabbar tredje man, exempelvis oljespill eller annan förorening. Ersättningsbeloppet är ofta begränsat. Direktivet tillåter att försäkringsskyldigheten uppfylls genom en betryggande självförsäkring. Detta innebär att man med tanke på risk- spridningen i den egna verksamheten väljer att själv stå risken för skador som annars skulle ha varit möjliga att försäkra. Självförsäkring kan användas av stater och vissa kommuner. Samtliga dessa försäkringsformer bör alltså kunna användas för att uppfylla försäkringsskyldigheten. Enligt direktivet kan finansiella säkerheter med liknande skyddsvillkor användas i stället för försäkring. Också denna möjlighet att uppfylla försäkringsskyldigheten bör därför finnas. I svensk sjörätt har annan betryggande säkerhet använts för att beteckna sådan finansiell säkerhet som avses i direktivet (se t.ex. 10 kap. 12 § sjölagen). Möjligheten att försäkra sitt ansvar genom annan betryggande säkerhet synes inom rederinäringen främst användas som en temporär lösning, exempelvis för att försäkra ett fartyg en begränsad tid till dess att en P&I-försäkring tecknas. I praktiken torde det i första hand bli fråga om att använda bankgaranti men också annan finansiell säkerhet, såsom borgen, kan komma i fråga. Försäkringsskyldigheten ska vara kopplad till ett fartyg Försäkringsskyldigheten enligt försäkringsdirektivet är kopplad till ett fartyg. Begreppet fartyg har inte getts en samlad definition i sjölagen. Av 1 kap. 2 § framgår att ett fartyg ska ha ett skrov. Vidare kan utläsas av 1 kap. 3 § första stycket att det också krävs en styrinrättning, vilket innebär att en vanlig pråm inte omfattas av fartygsbegreppet. Enligt 9 kap. 10 § tredje stycket sjölagen anses också flyttbara plattformar, som är avsedda för utforskning eller utvinning av havsbottnens naturtillgångar, som fartyg när det gäller rätten till ansvarsbegränsning. Svensk rätt använder här ett mer utvidgat fartygsbegrepp än begränsningskonventionen (prop. s.64 f.). Saken får antas ha en ganska begränsad praktisk betydelse. Även om det alltså inte finns någon samlad definition av begreppet fartyg i sjölagen, faller det sig ändå mest ändamålsenligt att vid genomförandet av direktivet ansluta till sjölagens begrepp och att koppla försäkringsskyldigheten till begränsningsreglernas tillämpningsområde. Fartygsbegreppet i de nu föreslagna reglerna bör alltså ges samma Prop. 2011/12:111 innebörd som i sjölagen, inklusive 9 kap. 10 §. inte omfattas av fartygsbegreppet, kommer dessa inte heller att omfattas av kravet på försäkring. som är av viss minsta storlek Försäkringsdirektivet tillämpas endast på fartyg med en dräktighet av minst 300 (artikel 2.1). När det gäller passagerarfartyg handlar det om fartyg som är . Avgränsningen medför att ett relativt stort antal svenska fartyg inte omfattas av direktivets krav. Eftersom direktivet utgör en miniminivå, är det dock möjligt att utvidga försäkringsskyldigheten till att omfatta också mindre fartyg. Utredningen har övervägt en sådan utvidgning men föreslår att försäkringskravet i svensk rätt ska ansluta till direktivet. Som skäl anför utredningen att den samordning som ligger i direktivet delvis skulle gå förlorad om gränsen sattes lägre i nationell rätt. Man anser att särregler kan skapa olikformiga ekonomiska förutsättningar för redare från olika unionsstater. Regeringen delar utredningens bedömning att en svensk särreglering skulle riskera att medföra negativa konsekvenser. Utöver att särregler kan medföra olika ekonomiska förutsättningar kan de också skapa osäkerhet för redare och befälhavare som trafikerar flera medlemsstater. Detta bör undvikas, särskilt som försäkringsskyldigheten ska sanktioneras (se kapitel 11). Vidare täcks passagerarnas rätt till ersättning av Atenförordningen, som börjar tillämpas . Enligt denna förordning är transportören skyldig att ha en försäkring som täcker passagerarfartyg som transportören har ett strikt ansvar för den skada som drabbat passagerare till följd av en sjöfartsolycka. Den närmare avgränsningen av försäkringsskyldigheten enligt Aten- förordningen är i och för sig fortfarande föremål för bedömning. Regeringen återkommer i frågan vid hanteringen av utredningens förslag i den delen. Även om det behöver övervägas vilka passagerarfartyg som enligt svensk rätt ska omfattas av en försäkringsskyldighet enligt Atenförordningen, står det ändå klart att förordningen medför ett betydande skydd för passagerares rätt till skadestånd. Härigenom uppnås ett viktigt syfte som annars skulle kunna utgöra grund för att utsträcka försäkringsskyldigheten enligt försäkringsdirektivet. Med anledning av Skärgårdsredarnas synpunkt, att det är olyckligt att försäkringsskyldigheten inte omfattar båtar som får ta högst tolv passagerare, kan tilläggas att en sådan utvidgning skulle innebära att en mycket stor andel små fartyg, inbegripet en avsevärd andel av de svenska fritidsbåtarna, omfattades av försäkringsskyldighet. Enligt regeringens uppfattning skulle detta inte vara lämpligt, inte minst mot bakgrund av de anslutande krav som i så fall behövde ställas t.ex. när det gäller försäkringsbevis och tillsyn. Regeringen anser sammanfattningsvis att nyttan av att försäkrings- skyldigheten enligt svensk rätt utvidgas i förhållande till direktivet inte överväger de nackdelar som detta skulle medföra. konstaterar är direktivets avgränsning ett uttryck för en avvägning mellan Prop. 2011/12:111 olika intressen som skett på europeisk nivå. till samma slutsats som utredningen, att försäkringsskyldigheten bör följa direktivet och omfatta fartyg med en dräktighet om minst 300. Statsfartyg ska vara undantagna från försäkringsskyldigheten Från direktivets tillämpningsområde är undantaget örlogsfartyg, militära hjälpfartyg och andra fartyg som ägs och drivs av staten och som endast används i statlig, icke kommersiell tjänst (artikel 2.2). I sjörättsliga sammanhang undantas vanligtvis sådana statsfartyg från försäkringsskyldighet; stater anses kunna bära sina skaderisker på egen hand. Motsvarande undantag finns beträffande försäkringsskyldighet för oljeskador (se 10 kap. 19 § sjölagen). Vid genomförandet av direktivet bör alltså statsfartyg undantas från försäkringsskyldigheten. Försäkringsskyldighet ska gälla både för havs- och inlandssjöfart Försäkringsdirektivet gäller endast havsgående fartyg (artikel 3 a). Inom EU är det sjörättsliga regelverket uppdelat på havsgående fartyg och fartyg som trafikerar inre vattenvägar. Skälet är att förhållandena för trafiken på de inre vattenvägarna i vissa europeiska länder skiljer sig från havssjöfarten samt att en relativt stor del, , av allt gods inom EU transporteras på inre vattenvägar. De fartyg som trafikerar inre vattenvägar är ofta byggda på ett annat sätt än de havsgående fartygen. Exempelvis har dessa vanligtvis inte någon köl. I svensk rätt har traditionellt sett ingen åtskillnad gjorts mellan havs- och inlandssjöfart. För svensk del finns stora likheter mellan transport till havs och i sjöar. De fartyg som går i svensk inlandssjöfart har normalt samma grundläggande konstruktion som de havsgående fartygen och används i vissa fall även ute till havs. Regeringen delar utredningens uppfattning, att det saknas skäl att bryta upp den enhetliga synen på sjöfarten. Detta gäller inte minst för sådana regler av skyddskaraktär som är aktuella. Försäkrings- skyldigheten bör alltså gälla både för havs- och inlandssjöfart. Eftersom sjölagen inte gör skillnad mellan havs- och inlandssjöfart, föranleder ställningstagandet ingen lagändring. Försäkringsskyldigheten ska ligga på redaren Enligt försäkringsdirektivet ska ägaren till fartyget ha försäkringen (artikel 4.1). Fartygsägaren definieras som den registrerade ägaren till ett havsgående fartyg eller varje annan person som är ansvarig för driften av fartyget, t.ex. den som hyrt fartyget utan besättning (artikel 3 a). I svensk rätt har flertalet skyldigheter avseende ett fartyg kopplats till dess redare. Som redare anses den som utrustar och håller fartyget i drift. Vanligtvis är fartygets ägare även redare. Det är redaren som har ett skadeståndsrättsligt ansvar för fel eller försummelser som begås av personer som på grund av anställning eller uppdrag utför arbete i Prop. 2011/12:111 fartygets tjänst. Som utredningen konstaterar ger direktivet utrymme för att lägga försäkringsskyldigheten på flera subjekt. En sådan ordning medför dock en tydlig risk för oklarheter i ansvarsfördelningen. I förlängningen finns det även en risk för dubbelförsäkring. Det kan också bli svårt för den skadelidande att veta vem som har försäkringen och vilket försäkringsbolag som tecknat den. Regeringen delar utredningens bedömning att försäkringsskyldigheten bör åligga en enda lätt identifierbar part. Det naturliga är att det är den som bär ansvaret för uppkomna skador som också bör ha skyldigheten att ha försäkring; jfr 10 kap. enligt vilket fartygets ägare ansvarar för oljeskada och också är skyldig att ha en försäkring för sådan skada.