prop · H00350 · 2012-12-18 00:00:00 — Skälen var, förutom att skapa förutsättningar för rationalisering av intern verksamhet, att möjliggöra trafikslagsövergripande planering och beställning av drift, underhåll och byggande. Utöver att kunskaper och erfarenheter från flera trafikslag sammanfördes skapades en mycket stor beställare av entreprenader inom nämnda verksamheter med goda möjligheter att bygga upp och utveckla en marknad. utveckling av sin beställarkompetens blir därmed en nyckelfaktor för en positiv marknadsutveckling. Regeringen har i skrivelsen Utförande av drift och underhåll av järnväg (skr. 2012/13:19) gjort den sammanfattande bedömningen att det långsiktiga arbete som beskrivits ovan har visat tydliga tecken på att vara framgångsrikt, men också att förändring av denna omfattning måste få ta tid och att uthållighet i förändringsarbetet krävs. Till exempel kan det konstateras att marknaden för drift och underhåll ännu inte är fullt utvecklad, vilket kan ses genom att antalet aktörer är begränsat och att anbud på mycket olika nivåer fortfarande kommer in. Innan en välgrundad utvärdering kan göras bör åtminstone en upphandlingscykel vara genomförd och uppföljd, dvs. erfarenheter av konkurrens visar att konkurrensutsättning av drift och underhåll av väg har lett till ökad produktivitet. Drift och underhåll av väg började konkurrensutsättas . efter det att konkurrensutsättningen påbörjats utvärderades erfarenheterna inom vägsektorn av dåvarande som bl.a. konstaterade att produktionskostnaden för driftverksamheten hade minskat med i storleksordningen , dock med osäkerhet kring hur mycket en vikande konjunktur och minskade anslag påverkat kostnadsnivån. Ytterligare studier har publicerats som pekar på lägre kontraktspriser (Arnek, 2002). egen analys av underhållskontrakt inom tio driftsområden indikerar en fortsatt produktivitetsutveckling på i storleksordningen . Regeringen har vidare tagit en rad initiativ som syftar till att öka kunskapen om produktivitet och innovation i anläggningsbranschen och som därmed kan läggas till grund för ytterligare åtgärder. Ett exempel på detta är tillsättandet av , vars uppdrag har varit att följa upp och analysera de statliga beställarnas åtgärder för att förbättra produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen, t.ex. genom ökad konkurrens. betänkande Vägar till förbättrad produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen (SOU 2012:39) bereds inom . Det framgår vidare av remissvar att myndigheten redan genomför insatser för att öka konkurrensen i upphandlingarna. Bland annat har ett flertal europeiska länder besökts med syfte att marknadsföra och deras projekt för att få ännu fler utländska leverantörer att vilja investera och etablera sig i . Parallellt med marknadsföringsinsatserna genomförs en översyn av eventuella inträdesbarriärer för utländska aktörer. Motsvarande insatser kommer att påbörjas när det gäller små och medelstora företag. Inom ramen för projektet beställarroll pågår vidare ett projekt som har som syfte att skapa en systematisk leverantörsmarknadsanalys på Trafik- Därtill framgår det av remissyttrande att myn- Skr. 2012/13:50 digheten, i de insatser som lyfts fram, avser att beakta det som rekommenderar för att på så sätt förbättra förutsättningarna för konkurrens. När det gäller kritik mot att använder sig av kvalificeringssystem framgår det enligt explicit av lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster att beställare har möjligheten att använda sig av sådana. Det kvalificeringssystem som använder sig av, TransQ, är öppet och tillgängligt för alla. Kostnaden för att använda sig av systemet är mycket låg. TransQ ger enligt , en snabbare och effektivare upphandlingsprocess vilket ligger väl i linje med kortare ledtider för infrastrukturprojekt. menar sammantaget att fördelarna med kvalificeringssystemet överstiger den ringa inträdeströskel det skulle kunna anses utgöra. har även riktat kritik mot att standardavtalens komplexitet och oskriven praxis missgynnar nya och utländska entreprenörer. delar inte denna uppfattning, utan menar att standardavtalen tvärt om leder till förutsebarhet och transparens för såväl svenska som utländska entreprenörer. Risken för mutor och annan otillbörlig påverkan finns alltid i den typ av verksamhet som bedriver. utvecklar kontinuerligt arbetssätt för att minimera risken för mutor och otillbörlig påverkan. satsar på löpande utbildning och information både internt och externt. Bland annat har en extern oberoende funktion upphandlats. Till denna kan anställda rapportera missförhållanden som korruption, mutor och jäv. Kontrasignering har införts och ska genomföras innan upphandling påbörjas, innan uppdrag tilldelas respektive då en kontraktshandling skickas ut för leverantörens signering. Vidare avser endast att använda upphandlingskonsulter vid hög övergående belastning alternativt vid särskilda omständigheter. Det kan avslutningsvis nämnas att det även finns andra faktorer än de som pekar på som kan påverka konkurrensen och därmed antalet anbud. Branschstrukturens betydelse när det gäller antalet anbudslämnare har särskilt stor betydelse inom järnvägsområdet. Att så är fallet kan till stor del förklaras av att konkurrensutsättningen av dessa objekt inte går längre tillbaka i tiden än runt då en successiv konkurrensutsättning initierades. utfördes i princip all verksamhet i egen regi. Även konjunkturläget torde ha stor betydelse för antalet anbudslämnare och därmed anbud. Regeringen instämmer inte i bedömning. I enlighet med vad som beskrivits ovan har regeringen genom en rad åtgärder lagt grunden för en mer effektiv statlig verksamhet inom transportområdet. Regeringen har även tagit en rad initiativ som syftar till att öka kunskapen om olika åtgärders effekter på produktivitet och innovation i är exempel på detta. När det gäller mål och återrapporteringskrav har regeringen i Trafik- verkets instruktion angett att i sin roll som beställare särskilt ska verka för att produktivitet, innovation och effektivitet på mark- naderna för investeringar, drift och underhåll ökar. framgår vidare att till regeringen ska redovisa pro- duktiviteten för drift-, underhålls- och byggåtgärder inom det egna an- ska också enligt regleringsbrevet för budget- redovisa vidtagna åtgärder för att mäta och öka produktiviteten i anläggningsbranschen och förbättra anläggningsmarknadens funktions- Av framgår också att ett särskilt utveck- lingsarbete har påbörjats hos med anledning av de databe- hov som regeringens krav på produktivitetsredovisning innebär. Mot bakgrund av vad som framkommit i granskningsrapporten i fråga om de brister som fortfarande finns i uppföljning av upphandlingarna instämmer regeringen dock i att insatserna för att förbättra framför allt erfarenhetsåterföringen behöver förstärkas. Regeringen menar att det är av största vikt att det finns system och rutiner på plats som kan ge lätt tillgänglig empiri för i vilka situationer olika kombinationer av upphand- lingsformer, ersättningsformer, paketering osv. är lämpliga att använda. 5 Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Som framgår ovan har regeringen lagt grunden för en mer effektiv statlig verksamhet inom transportområdet. Regeringen har vidare tagit en rad initiativ som syftar till att öka kunskapen om produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen för att därigenom kunna komma till rätta med den låga produktivitetsutvecklingen i anläggningsbranschen. betänkande bereds inom och kommer tillsammans med kommande betänkande att utgöra grund för fortsatt arbete för att förbättra produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen. Det är regeringens uppfattning att bättre erfarenhetsåterföring är nödvändig för att kunna ta ställning till hur upphandlingarna bör utvecklas för att leda till hög produktivitet och konkurrens. System och rutiner måste finnas på plats som kan ge lätt tillgänglig empiri för i vilka situationer olika kombinationer av upphandlingsformer, ersättningsformer, paketering osv. är lämpliga att använda för att åstadkomma hög effektivitet. granskning visar att det fortfarande finns brister i uppföljning av upphandlingarna. Regeringen följer återrapportering i årsredovisningen gällande de åtgärder som myndigheten vidtagit för att mäta och öka produktiviteten i anläggningsbranschen och förbättra anläggningsmarknadens funktionssätt. Återrapporteringen kommer att visa om det finns behov av ytterligare åtgärder från regeringens sida för att en fullgod Skr. 2012/13:50 uppföljning av upphandlingarna ska säkerställas. Regeringen anser att de ovan nämnda redan vidtagna åtgärderna inom såväl som samt det arbete som redan pågår enligt den lämnade redogörelsen är tillräckligt för att förbättra erfarenhetsåterföringen och fördjupa kunskapen om effektiviteten i olika upphandlingar och därmed skapa underlag för framtida agerande. Regeringen avser därför inte att vidta några ytterligare åtgärder med anledning av . Regeringen följer dock frågan noggrant och är beredd att vid behov vidta ytterligare åtgärder. Med överlämnandet av denna skrivelse till ser regeringen granskningsrapporten som avslutad. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR upphandling av vägar och järnvägar leder den till hög produktivitet? TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: upphandling av vägar och järnvägar leder den till hög produktivitet? har granskat upphandling. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. revisionsledare och revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Vilken entreprenadform har lett till högst produktivitet? Totalentreprenader har inte haft högre produktivitet Förklaringar och stöd till mätresultatet Har följt upp sina upphandlingar? Omfattande rutiner för erfarenhetsåterföring Långt kvar till systematiskt lärande Har uppnått konkurrens? Produktivitet och antal anbud Omfattande rutiner för att åstadkomma konkurrens Möjliga orsaker till bristen på anbud Bristande konkurrenstryck i genomförandefasen Har regeringen följt upp ändamålsenligt? Regeringens uppföljning har inte varit ändamålsenlig Bilaga 4 Mätningarna av konkurrens TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR har granskat upphandling av vägar och järnvägar. är en av största offentliga beställare och köper varor och tjänster för . Upphandling är en kärnverksamhet som upprepas ofta och regelbundet. har uppmanat regeringen att skapa förutsättningar för bättre fungerande konkurrens och högre produktivitet. Alternativa kontraktsformer förväntas vara ett sätt att uppnå högre produktivitet, det vill säga mer väg och järnväg för pengarna. Med en ökad frihet för entreprenören är syftet att skapa förutsättningar för ett effektivare resursutnyttjande och lägre kostnader. I sin nya upphandlingsstrategi satsar bland annat på en ökad användning av totalentreprenader i stället för utförandeentreprenader. Hur mycket högre produktivitet totalentreprenader har levererat är därför en relevant frågeställning. Syftet har varit att granska och regeringens insatser för att upphandling ska leda till hög produktivitet och konkurrens. Granskningen har delats upp i följande frågor: 1.Vilken entreprenadform har lett till högst produktivitet? 2.Har följt upp sina upphandlingar? 3.Har uppnått konkurrens? 4.Har regeringen följt upp ändamålsenligt? granskning ger inte stöd för att senaste upphandlingsstrategi är ändamålsenlig. mätningar tyder på att totalentreprenader inte har lett till högre produktivitet än Bättre erfarenhetsåterföring är nödvändig för att kunna ta ställning till hur upphandlingarna bör utvecklas för att leda till hög produktivitet och ökad konkurrens. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR Bristande stöd för att upphandlingsstrategin leder till mer väg och järnväg för pengarna har fastställt en upphandlingsstrategi för en mer renodlad beställarroll. Totalentreprenader ger entreprenören större frihet genom att inkludera både projektering och utförande i kontraktet. Men strategin att öka volymen totalentreprenader har bristande empiriskt stöd. har mätt produktiviteten i senast öppnade väg- och järnvägssträckor som byggts med totalentreprenad som entreprenadform. Dessa har jämförts med ett slumpmässigt val av utförandeentreprenader under samma Mätningen tyder på att mängden väg och järnväg inte har blivit större med totalentreprenader, trots de förhoppningar som , regeringen och har haft. På finns risker för ineffektivitet, eftersom kvaliteten kan befaras bli sämre och livscykelkostnaderna högre till följd av den ökade variantrikedom som totalentreprenader medger. Variationen kan förväntas leda till ett mindre homogent väg- och järnvägsnät med minskade möjligheter till standardisering. Denna risk för beställaren ska dock ställas mot entreprenörens möjligheter till innovation och industriell produktion, samt i vilken grad produktivitetshöjningar hos entreprenörer tillfaller beställaren. Vilken effekt som överväger kan endast fastställas med mätningar. mätning tyder inte heller på att uppnått stordriftsfördelar. Utan högre produktivitet i de stora kontrakten finns fördelar med små åtaganden, då fler företag har möjlighet att delta i sådana upphandlingar. Bristande uppföljning av upphandlingarna har höga ambitioner och ett antal system för att åstadkomma erfarenhetsåterföring. Men systemen används inte som avsett och har inte följt upp och analyserat de uppnådda slutresultaten i entreprenaderna ändamålsenligt. Framväxten av organisatorisk kunskap och samsyn kring bästa praxis har hämmats av detta och medför att även kommer att sakna kunskap om effektivaste upphandlingsstrategi. Det gäller vilken entreprenadform som ska väljas men också övriga faktorer som råder över och beslutar om inför varje upphandling. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR har inte uppnått tillräcklig konkurrens har omfattande rutiner för att åstadkomma hög konkurrens och förefaller följa upphandlingsregelverket väl. Särskilt mot bakgrund av den komplexa miljö som verkar i är detta positivt. Men den uppnådda konkurrensen är otillräcklig. Antalet anbudsgivare har varit färre än tre i nära hälften av upphandlingarna. har framfört att det beror på marknadsstrukturerna. menar emellertid att har bidragit till att konkurrensen blivit svag. Marknadsföring och åtaganden har till stor del varit orienterade mot fåtalet större företag. Antalet anbud riskerar att ha påverkats negativt av omfattande kontraktsvillkor och krav. Selektiva rutiner som begränsar det potentiella antalet anbudsgivare används, trots att för många anbud inte har varit vanligt. Standardavtal kan ha försvagat konkurrensen och bromsat utvecklingen av alternativa sätt att upphandla och genomföra entreprenader. Uppföljning av samarbetsklimatet mellan beställare och utförare, med stora inslag av självvärdering, har varit vanligare än mätningar av resultatet i termer av kvalitet och produktivitet. Tillämpade utvärderingskriterier och ersättningsformer innehåller risker för att konkurrenstrycket inte består efter att kontraktet tilldelats. Entreprenören har ofta möjligheter att kompensera ett lågt anbud med tilläggsersättningar. Kontrollen av att krav uppfylls och svårigheter att utvärdera konsulters kompetens vid upphandlingarna riskerar att ytterligare bidra till ett svagt konkurrenstryck i genomförandefasen. Kontrollsystemen för att upptäcka oegentligheter har brister som inte åtgärdats. Genom användandet av konsulter riskerar beställaren att successivt förlora kunskapen om sina anläggningar. Detta kan skapa privata kunskapsmonopol som blir svåra att konkurrensutsätta , då anläggningarna ska underhållas. Motsvarande riskerar att bli fallet med de entreprenörer som levererat totalentreprenader. Ovanliga reservdelar och kompetenskrav kan öka drift- och underhållskostnaderna och skapa ett beroende till den totalentreprenör som levererade den ursprungliga anläggningen. Regeringen har varit för passiv och okritisk Regeringen har uppmärksammat upphandlingsverksamhetens betydelse för effektivitet. Regeringen har lyft fram målet tre anbud för upphandlingar. Men regeringen har inte efterfrågat empiriskt stöd för att de åtgärder som upphandlingsstrategi förordar har lett till högre produktivitet. Rapporteringen till har därmed inte varit väl underbyggd och allsidig. Vidare riskerar den rapportering av konkurrensen med måttet genomsnittligt antal anbud som regeringen har tillämpat att innebära för litet fokus på det stora antalet upphandlingar med för få anbud. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR Den av regeringen tillsatta har inte heller genomfört egna mätningar. Detta trots att försök pågått med totalentreprenader och de andra stimulansmedel som föreslås. I en av kommitténs underlagsrapporter, den som behandlar internationella erfarenheter, nämns att det saknas objektiva kvantitativa undersökningar beträffande den ekonomiska besparingen. Utifrån ovanstående analys rekommenderar regeringen och att analysera faktorer som kan påverka produktiviteten, åstadkomma effektiv erfarenhetsåterföring, förbättra förutsättningarna för konkurrens och förbättra underlagen för beslut. Rekommendationerna konkretiseras nedan. Analysera faktorer som kan påverka produktiviteten bör fortsätta att utveckla sin beställarroll. bör utgå från mätresultat av hur upphandlingarnas produktivitet och effektivitet beror på olika omständigheter och särskilt på dem som kan påverka. mätresultat ger anledning att närmare undersöka varför totalentreprenaderna ofta inte har lett till högre produktivitet och när utförandeentreprenader och små kontrakt har varit effektivast. Regeringen bör följa upp att genomför mätningar systematiskt och objektivt samt komplettera med extern utvärdering och uppföljning. bör fortsätta med att utveckla sina system och rutiner för erfarenhetsåterföring. bör förbättra sina centrala databaser så att prestations-, kostnads- och upphandlingsdata samt annan erfarenhet registreras mer systematiskt, objektivt och kvalitetssäkert än . Sammanställda resultat och slutsatser bör placeras lätt tillgängligt för beslutsfattare, så att de kan väga samman dessa med de specifika förutsättningarna på lokal nivå i framtida entreprenader. Regeringen bör se till att utvecklar erfarenhetsåterföringssystem som används. De bör vara tillgängliga även för externa forskare och extern revision. Öppenhet minskar utrymmet för korruption och oegentligheter. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Förbättra förutsättningarna för konkurrens bör överväga hur annonsering och inbjudningsförfaranden till upphandlingar kan utvecklas så att fler och nya kategorier av leverantörer nås och uppmuntras leverera till . bör förenkla anbudsunderlagen och utveckla sina utvärderingsmodeller så att lägsta totalkostnad och hög kvalitet erhålls. bör säkerställa att kraven i upphandlingen är uppföljningsbara, att de blir kontrollerade och att de slutligen blir tillgodosedda utan extra kostnader, för att minska utrymmet för osund konkurrens. bör överväga att utveckla egna generella villkor för sina upphandlingar i stället för att åberopa standardvillkor som ägs och utvecklas av annan part. Regeringen bör följa upp att arbete med att förbättra konkurrensen ger resultat. Det kan vara nödvändigt att göra förändringar av förutsättningar som inte råder över. Förbättra underlagen för beslut Regeringen bör kräva empiriskt underlag från som motiverar strategier och beslut och komplettera med egna eller andra mätningar och analyser. Regeringen bör informera om konkurrenssituationen med tydligare mått, till exempel i hur stor andel av upphandlingsvolymen som effektiv konkurrens har uppnåtts. Regeringen bör även informera om uppnådd effektivitet med olika upphandlings- och kontraktsformer. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR har granskat om upphandling av vägar och järnvägar leder till hög produktivitet och konkurrens. Regeringen har yttersta ansvaret för att mesta möjliga infrastruktur av hög kvalitet levereras, i förhållande till de medel som anslås. ansvarar för genomförandet. är en stor statlig beställare. köper in varor och tjänster för cirka 40 miljarder, vilket innebär av statens totala utgifter. Upphandling är en kärnverksamhet som upprepas ofta och regelbundet. Den syftar bland annat till hög produktivitet genom konkurrens. Uppföljning och erfarenhetsåterföring är viktigt för att säkerställa att upphandlingen utvecklas så att syftena uppnås. Värdet av all offentlig upphandling i uppskattas till cirka 500 miljarder kronor.1 Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi uppskattar effektivitetsförlusten vid inköp utan effektiv upphandling till att kunna uppgå till cirka 20 procent.2 Det är i samma storleksordning som de prissänkningar som skett sedan avslöjade asfaltkartellen i början av 2000-talet.3 I granskningen Trafikverkens produktivitet (RiR 2011:7) uppmätte sjunkande produktivitet i och investeringsverksamheter. definierade produktivitet som mängden väg och järnväg för pengarna. Denna definition har tillämpats även i denna granskning. enligt På jakt efter den goda affären analys och erfarenheter av den offentliga upphandlingen. Delbetänkande från , SOU 2011:73. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR En tänkbar orsak till sjunkande produktivitet som framförts är de upphandlings- och kontraktsformer som tillämpats . Kontraktsformer är exempelvis entreprenadformer4 och ersättningsformer5. Mot denna bakgrund har funnit det angeläget att granska upphandling med fokus på kontraktsformernas påverkan på produktiviteten. 1.1.1Produktivitet ett mått på effektivitet Effektivitet avser myndigheternas uppfyllelse av de mål fastställt. Produktivitet avser myndighetens produktion i förhållande till de insatta resurserna. betraktar hög produktivitet som ett mål som alla myndigheter förväntas uppfylla inom ramen för budgetlagen, även då hög produktivitet inte återfinns bland uttryckta mål för den specifika verksamheten. I fall kan produktivitet definieras som mängden väg och järnväg för pengarna. Ur upphandlarens synvinkel kan hög produktivitet för som helhet betraktas som ett mål. Hela produktivitet blir då ett mått på upphandlingsverksamhetens effektivitet. Andra mål skulle kunna vara kvalitet, miljö och trafiksäkerhet. har avgränsat bort dessa i denna granskning. Analysmetoden som utvecklats i granskningen kan kompletteras genom att sådana mål tillförs modellen. Produktivitet kan allmänt definieras som utfallet (produktionen) i förhållande till mängden insatsvaror som har använts. har omvandlat såväl utfall som insatser till värden i kronor för att underlätta analyserna. Kontraktsformer inom anläggningsområdet har diskuterats i branschen, regeringen och även i . Entreprenadform är en av kontraktsformerna. Bland entreprenadformerna är de två huvudkategorierna utförandeentreprenad (specificerad beställning) och totalentreprenad (beställning som inkluderar viss projektering och därmed en större frihet för entreprenören att utforma anläggningen). Inslaget av projektering gör att totalentreprenaderna är lämpliga att specificera med funktionskrav. har allt tydligare uppmanat att pröva alternativa kontraktsformer, till exempel totalentreprenader och funktionskrav i stället för utförandeentreprenader. 4Entreprenadformer är till exempel totalentreprenader och utförandeentreprenader.