prop · GZ03175 · 2012-09-19 00:00:00 — När en behörig myndighet överväger att införa begränsningar enligt ovan ska övriga behöriga myndigheter och informeras. De övriga behöriga myndigheterna kan då välja att införa samma begränsningar i syfte att hjälpa den initiativtagande myndigheten. ska avge ett utlåtande om huruvida myndigheten anser att den föreslagna åtgärden är nödvändig för att hantera de exceptionella omständigheterna. En behörig myndighet som väljer att införa begränsningar i strid med Esmas ställningstagande ska motivera varför. Vidare finns en bestämmelse som innebär att de behöriga myndigheterna vid avsevärda prisfall får begränsa eller förbjuda blankning eller begränsa transaktionerna i det berörda finansiella instrumentet (s.k. circuit breaker) för att hindra okontrollerade prisfall. Begränsningen ska som huvudregel gälla i högst . För likvida aktier är ett avsevärt prisfall . Beträffande andra finansiella instrument ska kommissionen i delegerade akter ange vad som är ett avsevärt prisfall. Även får i krisliknande situationer kräva att anmälan och offentliggörande ska ske vid lägre trösklar samt förbjuda eller begränsa korta nettopositioner i finansiella instrument. En förutsättning är att behöriga myndigheter inte har vidtagit åtgärder eller att vidtagna åtgärder inte är tillräckliga. När det gäller statspapper får dock inte göra något mer än vad som redan följer av Esma- förordningen. Det innebär bl.a. att får agera först när rådet har beslutat om att det föreligger en krissituation enligt Esmaförordningen. Kommissionen ges befogenhet att i delegerade akter specificera vilka kriterier och faktorer som ska beaktas när behöriga myndigheter och avgör om situationen är sådan att tillfälliga åtgärder får vidtas. Behöriga myndigheter ska när det är möjligt komma överens med tillsynsmyndigheter i tredjeländer om samarbetsformer avseende utbyte av information, fullgörandet av förpliktelser enligt förordningen i tredjeländer och om att myndigheter i tredjeländer ska vidta liknande åtgärder som de som vidtas av behöriga myndigheter i en krisliknande situation. ska samordna utarbetandet av samarbetsformerna. 2011/12:175 Sanktioner m.m. Förordningen ställer som krav att behöriga myndigheter ska ha vissa befogenheter för att kunna fullgöra sina funktioner enligt förordningen. Bland annat ska myndigheterna kunna genomföra platsundersökningar och kräva in uppgifter som avser telefon- eller datatrafikloggar. Vidare ska medlemsstaterna införa sanktioner och administrativa åtgärder som kan vidtas mot dem som bryter mot förordningen. 4.3Det fortsatta arbetet inom EU Som framgår ovan ankommer det på kommissionen att anta delegerade akter och genomförandeakter på en rad områden. I enlighet med förordningens krav presenterade förslag till tekniska standarder för tillsyn respektive tekniska standarder för genomförande5. Ett ytterligare förslag till tekniska standarder för tillsyn presenterades , då även lämnade tekniska råd beträffande övriga delegerade akter6. Kommissionen har antagit de delegerade akterna och genomförandeakten7. De har dock ännu inte offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning (EUT) och därmed inte trätt i kraft. Kommissionen ska även rapportera till rådet och om hur förordningen tillämpas, om lämplighet och konsekvenser av vissa av förordningens krav, liksom om lämpligheten att införa andra restriktioner eller krav samt av att införa centraliserad rapportering till . 5 En ny lag En EU-förordning är direkt tillämplig i varje medlemsstat. En sådan rättsakt varken ska eller får genomföras i eller omvandlas till nationell rätt. Några särskilda åtgärder för att införliva blankningsförordningens materiella bestämmelser med nationell rätt får därför inte vidta. Förordningen förutsätter dock att vissa nationella åtgärder vidtas, t.ex. ska en behörig myndighet utses. Vidare kräver blankningsförordningen att medlemsstaterna ska se till att den behöriga myndigheten har vissa angivna befogenheter för att kunna utföra de uppgifter den anförtros i förordningen. Det åligger också medlemsstaterna att införa bestämmelser om lämpliga sanktioner för överträdelser av blankningsförordningens bestämmelser. De bestämmelser som är nödvändiga till följd av 5Förslagen finns tillgängliga på: standards-Regulation-EU-No-2362012-European-Parliament-and-Council-short-sel. 6Råden finns tillgängliga på: Advice-possible-delegated-acts-short-selling-and-certain-aspects-CDS. 7De av kommissionen antagna akterna finns tillgängliga på: . huvudsak samlas i en ny lag med till EU:s blankningsförordning. Utgångspunkten är att de nya bestämmelserna ska utformas på liknande sätt som motsvarande bestämmelser i den befintliga lagstiftningen på finansmarknadsområdet, om inte särskilda skäl talar emot det. Regeringens förslag: ska vara behörig myndighet enligt blankningsförordningen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har ingen erinran mot det. Skälen för regeringens förslag: I artikel 32 i blankningsförordningen anges att varje medlemsstat ska utse en eller flera behöriga myndigheter för tillämpningen av förordningen. I svarar för tillsynen över företagen på finansmarknaden och ska enligt sin instruktion arbeta bl.a. för ett stabilt och väl fungerande finansiellt system samt följa och analysera utvecklingen inom sitt ansvarsområde. har kunnig personal med god insyn i finans- marknaden. har också ett internationellt kontaktnät med andra tillsynsmyndigheter. Nämnas kan också att Finansinspek- tionen redan har utsetts till behörig myndighet enligt tidigare EU- rättsakter på det finansiella området. bedöms vara den lämpligaste myndigheten att också hantera tillämpning och tillsyn avseende blankningsförordningens bestämmelser. Regeringen har genom en ändring i förordningen (2009:93) med instruktion för tills vidare utsett till behörig myndighet enligt blankningsförordningen (SFS 2012:542). Detta var nödvändigt eftersom blankningsförordningen ska börja tillämpas och marknadsaktörer förutsätts kunna göra en anmälan till den behöriga myndigheten om att de vill undantas från förordningens krav redan från (artikel 17). Regeringen föreslår dock, för att hålla samman de bestämmelser som gäller befogenheter enligt blankningsförordningen, att det i den föreslagna lagen anges att är behörig myndighet. Genom att utses till behörig myndighet får inspektionen de befogenheter som den behöriga myndigheten har direkt på grund av förordningen, t.ex. rätt att pröva och förbjuda användning av undantag för marknadsgaranter och primärmarknadsoperationer (artikel 17), rätt att under exceptionella omständigheter kräva offentliggörande av korta positioner i finansiella instrument och rätt att införa restriktioner för blankning m.m. (artiklarna och 23). Detta följer av att förordningen är direkt tillämplig i alla medlemsstater. Eftersom får dessa befogenheter med stöd av blankningsförordningen, fordras inga lagstiftningsåtgärder i dessa delar. Däremot krävs enligt förordningen att den behöriga myndigheten genom nationella lagstiftningsåtgärder ges vissa befogenheter för att sköta 2011/12:175 övervakningen av efterlevnaden av blankningsförordningens bestämmelser. Dessa lagstiftningsåtgärder behandlas i avsnitt 5.2. I artikel 33 i blankningsförordningen anges att de behöriga myndig- heterna ska ha alla de övervaknings- och utredningsbefogenheter som krävs för utförandet av sina uppgifter. Befogenheterna ska, enligt artikel 33.1, utövas antingen direkt, i samarbete med andra myndigheter eller genom ansökan hos de behöriga rättsliga myndigheterna. Befogenheterna ska omfatta vissa i artikel 33.2 uppräknade övervaknings- och utredningsbefogenheter. Dessa befogenheter innefattar rätt att få tillgång till varje slag av handling, begära upplysning från fysiska och juridiska personer och vid behov kalla till förhör, utföra inspektioner på plats, begära in befintliga uppgifter om tele- och datatrafik, kräva att ett agerande som strider mot förordningens bestämmelser ska upphöra samt begära att tillgångar fryses och/eller beläggs med kvarstad. Blankningsförordningen innehåller inte någon begränsning i fråga om den personkrets som nämnda åtgärder får riktas mot. Den behöriga myndighetens befogenheter gäller således som utgångspunkt i förhållande till alla och envar. 5.2.2Förelägganden i vissa fall Regeringens förslag: För tillsynen över att bestämmelserna i blankningsförordningen följs får förelägga ett företag eller någon annan att tillhandahålla uppgifter, handlingar eller annat. får också förelägga den som förväntas kunna lämna upplysningar i saken att inställa sig till förhör. Föreläggandet får dock inte strida mot den i lag reglerade tystnadsplikten för advokater. Vidare får inspektionen meddela de förelägganden i övrigt som behövs för att se till att förordningen följs. Ett beslut om föreläggande får förenas med vite. Regeringens bedömning: Blankningsförordningens övriga övervaknings- och utredningsbefogenheter för den behöriga myndigheten föranleder inga lagstiftningsåtgärder. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker förslaget och bedömningen eller har ingen erinran mot dessa. Skälen för regeringens förslag och bedömning De befogenheter ska ha enligt blanknings- förordningen bör regleras i den nya lagen. Härigenom klargörs vilka uppgifter har enligt förordningen, vilka befogenheter som står till inspektionens förfogande, samt hur de nya bestämmelserna förhåller sig till viss annan svensk lagstiftning, t.ex. blanknings- förordningens förhållande till nationella regler om tystnadsplikt för advokater. Dessutom kan blankningsförordningens bestämmelser om den behöriga myndighetens befogenheter kompletteras, t.ex. genom att ges rätt att utfärda vitesförelägganden. Utgångspunkten för de nya befogenheter som föranleds av blankningsförordningen bör vara att de ska ligga i linje med vad som gäller enligt lagstiftningen på finansmarknadsområdet, under förutsättning att detta är förenligt med förordningen och särskilda skäl inte talar emot det. Rätt att få tillgång till dokument och begära upplysningar Enligt artikel 33.2 a i blankningsförordningen ska den behöriga myndig- heten ha rätt att få tillgång till varje slag av handling och infordra kopior av eller själva kopiera dem. Vidare ska den behöriga myndigheten enligt artikel 33.2 b ha rätt att begära upplysningar från fysiska eller juridiska personer och vid behov kalla och höra fysiska eller juridiska personer för att inhämta upplysningar. Enligt artikel 33.3 i blankningsförordningen ska den behöriga myndigheten ha befogenhet att i enskilda fall begära att en fysisk eller juridisk person som utför en kreditswappstransaktion ska lämna dels en förklaring av ändamålet med transaktionen och om den är avsedd som säkring mot en risk eller något annat, dels information som bekräftar den underliggande risken om transaktionen är avsedd för risksäkring. Den behöriga myndighetens befogenheter avgränsas av att de endast får utövas för fullgörandet av de uppgifter som den behöriga myndig- heten har enligt blankningsförordningen. En ytterligare avgränsning följer av att befogenheterna enligt artikel 33.2 ska utövas i överens- stämmelse med nationell rätt. I och med den sistnämnda begränsningen finns vilket också anförts i det lagstiftningsärende som föranleddes av och rådets förordning (EG) nr 1060/2009 av om kreditvärderingsinstitut8 ett stort utrymme att beakta nationella regler om t.ex. anonymitetsskydd och efterforsknings- förbud (prop. 2009/10:217 s. 17 f.). Skyldigheten att tillhandahålla information begränsas således av tryckfrihets- förordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Eftersom det följer redan av principen att grundlag har företräde framför vanlig lag, behöver detta inte anges särskilt. 8 EUT L 302, 17.11.2009, s. 1 (Celex 32009R1060). 2011/12:175 befogenheter enligt artikel 33.2 a och 33.2 b samt 33.3 bör framgå direkt av den nya lagen. I likhet med vad som anges i bl.a. 23 kap. 3 § andra stycket lagen (2007:528) om värdepappers- marknaden bör det anges att ett föreläggande inte får strida mot den i lag reglerade tystnadsplikten för advokater. Advokater som avkrävs uppgifter kan alltså underlåta att lämna sådana om det skulle kunna medföra straffrättsligt ansvar för brott mot tystnadsplikt. Lagrådet har påpekat att en sådan bestämmelse kan ge intryck av att det endast är advokaters och inte andra personers lagreglerade tystnadsplikt som omfattas av undantaget från skyldigheten att lämna uppgifter, men har godtagit bestämmelsen främst mot bakgrund av att den har sin motsvarighet i ett antal lagar på bl.a. det finansiella området. Med anledning av påpekandet betonar regeringen att bestämmelsen inte är avsedd att tolkas motsatsvis, dvs. den utesluter inte att även andra tystnadsplikter kan upprätthållas. Det bör också i detta sammanhang påpekas att skyldigheten att inställa sig till förhör inte innebär någon skyldighet att yttra sig vid förhöret, oavsett tystnadsplikt (prop. 2004/05:142 s. 117 f.). Rätt att utföra inspektioner på plats Enligt artikel 33.2 c i blankningsförordningen ska den behöriga myndig- heten ha rätt att utföra inspektioner på plats med eller utan föranmälan. Texten överensstämmer i huvudsak med artikel 12.2 c i marknadsmissbruksdirektivet9. Vid genomförandet av det direktivet gjorde regeringen bedömningen att endast inspektioner i företags kontorslokaler och liknande avsågs, och inte inspektioner i privatbostäder (prop. 2004/05:142 s. 118 f.). Något skäl att frångå den bedömningen har inte framkommit inom ramen för detta lagstiftningsärende, och inte heller skäl att utsträcka befogenhet att utföra platsundersökningar till att även omfatta andra juridiska personer än finansiella företag eller fysiska personer. I de lagar som innehåller näringsrättslig reglering av finansiell verksamhet t.ex. försäkringsrörelselagen (2010:2043), lagen om värdepappersmarknaden samt lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse anges att tillsyn inte endast avser de tillståndspliktiga företagens efterlevnad av dessa lagar, utan även efterlevnaden av övriga författningar som styr deras verksamhet (t.ex. 23 kap. 1 § andra stycket lagen om värdepappersmarknaden). Bland de författningar som styr de finansiella företagens verksamheter kommer blankningsförordningen att ingå, varför rätt enligt dessa lagar att genomföra platsundersökningar även kommer gälla vid inspektionens tillsyn avseende blankningsförordningens bestämmelser (prop. 2004/05:158 s. 134 f.). Av detta skäl krävs inte att rätt att utföra platsundersökningar enligt blankningsförordningen tas in i den nya lagen. 9 och rådets direktiv /6/EG av om insiderhandel och otillbörlig marknadspåverkan (EUT L 96, , s. 16, Celex 32003L0006), senast ändrat genom och rådets direktiv /78/EU (EUT L 331, 15.12.2010, s. 120, Celex 32010L0078). Rätt att begära in uppgifter om tele- och datatrafik Enligt artikel 33.2 d i blankningsförordningen ska den behöriga myndigheten ha rätt att begära uppgifter om tele- och datatrafik. rätt att anmoda ett företag eller någon annan att tillhandahålla uppgifter, handlingar eller något annat har ansetts innefatta en rätt att begära in uppgifter om tele- och datatrafik (prop. 2004/05:142 s. 120, prop. 2006/07:115 s. 494 f. och prop. 2009/10:217 s. 19 f.). har alltså i vissa fall rätt att begära in uppgifter om tele- och datatrafik. Vidare har inspektionen meddelat föreskrifter om att vissa telefonsamtal ska spelas in och arkiveras, t.ex. 21 kap. 1 och 3 §§ föreskrifter (FFFS 2007:16) om värdepappersrörelse. I förarbetena till lagen om värdepappersmarknaden (prop. 2006/07:115 s. 494 f.) diskuterades hur den tystnadsplikt som gäller enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation förhåller sig till Finans- inspektionens rätt att begära in uppgifter om tele- och datatrafik. Kammarrätten i hade slagit fast att , på grund av tystnadsplikten enligt nämnda lag, inte hade rätt att begära upplysningar från en teleoperatör (Kammarrättens i dom i mål nr 4514-06). Regeringen ansåg att det bakomliggande direktivets krav på att den behöriga myndigheten ska kunna begära in uppgifter om tele- och datatrafik var uppfyllt i och med den rätt har att begära sådana uppgifter från de tillståndspliktiga företagen (a. prop. s. 495). Det saknas skäl att i detta lagstiftningsärende göra en annan bedömning vad gäller kravet i blankningsförordningen på att den behöriga myndigheten ska kunna infordra uppgifter om tele- och datatrafik. Artikel 33.2 d i blanknings- förordningen bör således inte föranleda någon ändring i svensk rätt. Rätt att kräva att agerande i strid med förordningen upphör Enligt artikel 33.2 e i blankningsförordningen ska den behöriga myndigheten ha rätt att kräva att varje form av agerande som strider mot bestämmelserna i förordningen ska upphöra. Detta krav i blanknings- förordningen bör tillgodoses genom att ges möjlighet att förelägga den som överträder blankningsförordningens bestämmelser att vidta rättelse och att förena ett beslut om föreläggande med vite. Rätt att begära att tillgångar fryses eller beläggs med kvarstad Enligt artikel 33.2 f i blankningsförordningen ska den behöriga myndig- heten ha rätt att begära att tillgångar fryses eller beläggs med kvarstad. Några allmänna regler om frysning av tillgångar finns inte i . 2011/12:175 Däremot finns bestämmelser om kvarstad i tvistemål och brottmål. I likhet med motsvarande artikel i och rådets direktiv /39/EG om marknader för finansiella instrument10 artikel 50.2 f måste förevarande artikel uppfattas på så sätt att den endast kräver att nationella regler om antingen frysning eller kvarstad ska finnas (prop. 2006/07:115 s. 495). Reglerna om kvarstad och beslag i brottmål och tvistemål har i tidigare lagstiftningsärenden vidare ansetts tillgodose syftena bakom frysningsinstitutet (se a. prop. 2004/05:142 s. 122). För del är kraven i artikel 33.2 f därför redan tillgodosedda. Regeringens förslag: ska besluta att ta ut en särskild avgift av den som åsidosätter sina skyldigheter enligt blankningsförordningen. Den särskilda avgiften ska i fråga om överträdelser som har karaktär av åsidosatt anmälningsskyldighet eller åsidosatt plikt att offentliggöra uppgå till lägst och högst . I fråga om överträdelser som avser ett förbud enligt blankningsförordningen att genomföra en viss transaktion ska den särskilda avgiften uppgå till lägst och högst . Avgiften ska tillfalla staten. Om överträdelsen är ringa eller ursäktlig eller om det annars finns särskilda skäl, får avgiften efterges helt eller delvis. En särskild avgift får bara tas ut om den som avgiften gäller, från det att överträdelsen ägde rum, har delgetts en upplysning om att frågan om särskild avgift har tagits upp av . En särskild avgift ska betalas efter det att beslutet vunnit laga kraft eller den som anges i beslutet. Om särskild avgift inte betalas , ska lämna den obetalda avgiften för indrivning. Verkställighet får ske enligt utsökningsbalkens bestämmelser. Särskild avgift ska falla bort i den utsträckning verkställighet inte har skett från det att beslutet vann laga kraft. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens utom såvitt avser storleken på den högsta möjliga särskilda avgiften för en överträdelse av ett förbud att genomföra en viss transaktion, som i promemorian föreslås till . Remissinstanserna, förutom och Kronofogde- myndigheten, tillstyrker förslaget eller har ingen erinran mot det. påpekar dock att förslaget ger vidsträckta möjligheter att diskretionärt fastställa 10 och rådets direktiv /39/EG av om marknader för finansiella instrument och om ändring av rådets direktiv /611/EEG och 93/6/EEG och och rådets direktiv /12/EG samt upphävande av rådets direktiv /22/EEG (EUT L 145, 30.4.2004, s. 1, Celex 32004L0039), senast ändrat genom och rådets direktiv /78/EU (EUT L 331, 15.12.2010, s. 120, Celex 32010L0078). avgiftsnivåerna och förordar att de närmare förutsättningarna för bestämmande av avgiftens storlek i det enskilda fallet anges i den nya lagen. anser även att lagen bör innehålla skälighets- och proportionalitetsrekvisit. Även önskar större vägledning beträffande hur avgifter ska bestämmas i det enskilda fallet, men menar att sådan vägledning kan ges i förslagets motivering. anser vidare att den högsta särskilda avgiften bör bestämmas till i stället för som föreslagits i promemorian. anser att det tydligt bör framgå att ett beslut om särskild avgift är en exekutionsurkund samt huruvida det är preskription som avses i den föreslagna 12 §. påpekar att det är önskvärt med en precisering i lagtexten med en närmare beskrivning av vilka skyldigheter som gäller enligt de delegerade akter som kommissionen antagit. och har anslutit sig till Svenska Fondhandlareföreningens synpunkter. Skälen för regeringens förslag: Medlemsstaterna är enligt artikel 41 i blankningsförordningen skyldiga att fastställa regler om sanktioner och administrativa åtgärder (eng. administrative measures, sanctions and pecuniary penalties) för överträdelser av förordningen. Sanktionerna och de administrativa åtgärderna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. får anta riktlinjer för att säkerställa att medlemsstaterna väljer ett samstämmigt angreppssätt avseende de sanktioner och administrativa åtgärder som ska införas. Några sådana riktlinjer har ännu inte antagit. Blankningsförordningens materiella bestämmelser riktar sig, som redan nämnts, till alla fysiska och juridiska personer. Överträdelser av förordningens bestämmelser kan därför ske inom en vid personkrets. kan komma att rikta sina ingripanden mot finansiella företag, mot andra slag av företag och mot fysiska personer. En administrativ sanktion som blivit allt vanligare på finans- marknadsområdet är sanktionsavgifter som beslutas av Finans- inspektionen (se t.ex. 6 kap. 3 a § lagen [1991:980] om handel med finansiella instrument, 2024 §§ lagen [2000:1087] om anmälnings- skyldighet för vissa innehav av finansiella instrument och 7 kap. 2 § lagen [2006:451] om offentliga uppköpserbjudanden på aktie- marknaden). Regleringen med en särskild avgift som tas ut av regelöverträdare har ansetts tillgodose EU-rättsliga krav på effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner (prop. 2004/05:158 s. 142 f. och prop. 2005/06:140 s. 77). Det framstår som lämpligt att ta de befintliga sanktions- bestämmelserna på området som utgångspunkt vid utformningen av bestämmelserna om sanktioner för överträdelser av blanknings- förordningen. bör ges lika goda möjligheter att ingripa mot överträdelser av blankningsförordningen som enligt övrig lagstiftning som gäller på de finansiella marknaderna. Finans- inspektionen bör därför ges befogenhet att ta ut en särskild avgift av dem som bryter mot blankningsförordningens bestämmelser. Det högsta beloppet för den särskilda avgiften bör bestämmas så att det framstår som avskräckande även vid transaktioner som rör mycket stora värden. bör därför ha möjlighet att besluta om mycket kraftfulla sanktionsavgifter. En åtskillnad bör dock göras när det gäller det högsta beloppet för en särskild avgift. De överträdelser som har karaktär av åsidosatt anmälningsskyldighet eller åsidosatt plikt att offentliggöra bör inte kunna föranleda en högre särskild avgift än vad som gäller för utebliven anmälan eller uteblivet offentliggörande av vissa innehav av aktier enligt lagen om handel med finansiella instrument (se 6 kap. 3 a § andra stycket). I de fallen bör en särskild avgift kunna tas ut med högst . När det gäller överträdelser av ett förbud enligt blanknings- förordningen att utföra en viss transaktion bör mer kännbara avgifter kunna beslutas. I flera av de lagar som rör tillsyn på finansmarknadsområdet är den högsta sanktionsavgiften (se t.ex. 25 kap. 9 § lagen om värdepappersmarknaden samt 15 kap. 8 § lagen om bank- och finansieringsrörelse). Dessa gäller dock, som påpekat, finansiella företag och överträdelser av centrala näringsrättsliga regler.