prop · H0033 · 2012-09-26 00:00:00 — Analysen visar att den viktigaste faktorn bakom att bränsleförbrukningen generellt har ökat är att den statliga subventioneringen leder till val av större bilar med högre bränsleförbrukning än vad som annars skulle ha varit fallet. metod för förmånsbeskattning bedöms av Economics ha gynnat val av stora bilar.231 228Observera att beräkningen bygger på osäkra variabler och ska indikera en storleksordning, syftet är inte att fastställa en exakt prisjämförelse. Det nns också studier som är något mindre optimistiska, det vill säga att priset på bensin skulle behöva vara ännu högre för att bilköpare skulle välj en elbil. 229En förmånsbil är en bil som ett företag äger eller hyr, men låter en anställd använda för privat bruk, som en förmån som följer med anställningen. Företags- eller tjänstebil ägs också av företaget, men används uteslutande i tjänsten. 230Styrmedlens inverkan på utsläpp av koldioxid från personbilsparken, Kågeson . 231Copenhagen Economics (2010), Taxation. granskar: hållbar utveckling klimat Elbilar stöds av ny miljöbilspremie Batterielbilar och laddhybrider stöds både av förmånsbeskattningen och av den nya supermiljöbilspremien.232 Regeringen satsar på premien , för köp av en bil som släpper ut maximalt 50 gram koldioxid per kilometer.233 Premien ger ett bidrag på , vilket innebär att omkring 5 000 fordon kan subventioneras. Om staten varaktigt stödjer elbilarna på detta sätt kommer statsbudgeten att belastas med när el- och laddhybridernas marknadsandel når (räknat på en total årsförsäljning om 300 000 bilar). En bieekt kan bli att det höga stödet skapar inlåsningseekter som försvårar för konkurrerande och potentiellt mer kostnadseektiva klimatåtgärder.234 Skattebefrielsen för biodrivmedel är tidsbegränsad har beviljats ett tidsbegränsat undantag från EU:s energiskattedirektiv som gjort det möjligt att helt skattebefria vissa biodrivmedel. Direktivet reglerar medlemsstaternas möjligheter att beskatta energivaror/bränslen.235 Grundregeln är att alla bränslen för samma ändamål, exempelvis uppvärmning, ska beskattas lika. Produktionskostnaden för de av utvalda drivmedlen biogas och etanol (E85) överstiger påtagligt motsvarande kostnader för diesel och bensin. Det innebär att etanol- och biogasbilar riskerar att inte klara konkurrensen mot andra fordon utan skattebefrielse. Beträande etanol visar de senaste årens marknadsstatistik att privatkunderna är priskänsliga och tenderar att överge obeskattad etanol när priset är högre än för bensin.236 Nytt förslag till energiskattedirektiv lade fram ett förslag till revidering av energiskattedirektivet. I förslaget förordas en övergång till en kombination av energiskatt och koldioxidskatt. Tanken är att energiskatten ska belasta 232Regeringens supermiljöbilspremie infördes . För en näringsidkare som köper en supermiljöbil uppgår premien till ett belopp som per bil motsvarar av prisskillnaden mellan supermiljöbilen och närmast jämförbara bil, dock högst . (2011) Supermiljöbilspremien startskottet för de mest miljövänliga bilarna. 233Mätningen gäller för utsläpp vid avgasröret, det vill säga den inkluderar inte utsläpp som uppstår exempelvis under tillverkning och distribution av bränslet. 234Styrmedlens inverkan på utsläpp av koldioxid från personbilsparken, Kågeson . 235Biodrivmedel för bättre klimat Hur används skattebefrielsen, 2011:10, s. 35. 236Detta har även konstaterats i för bättre klimat Hur används skattebefrielsen, 2011:10. infrastrukturplanering på väg mot klimatmålen? alla drivmedel, oavsett ursprung, med samma skattesats per energienhet, medan biodrivmedel som uppfyller EU:s hållbarhetskrav ska undantas från koldioxidskatten.237 5.2.4Sammanfattning av potentialen att minska koldioxidutsläppen med fordonseektivisering och alternativa drivmedel Enligt forskningsöversikt kommer eldrift på väg sannolikt inte att utgöra någon betydande andel av den totala körsträckan på väg förrän omkring år 2030.238 Av forskningsöversikten framgår att eektivisering av konventionella fordon, så som eektiva dieselbilar, kommer att ge störst klimatvinst . För att nå lägre utsläpp än koldioxid per kilometer kommer det att krävas dyrare lösningar i form av hybrider och laddhybrider, samt i viss mån renodlade elbilar.239 Begränsade utsläppsminskningar av övergång till biodrivmedel Biodrivmedel, inklusive låginblandning, kan enligt bedömningen i forskningsöversikten minska koldioxidutsläppen från vägtransportsektorn med mellan , där utsläpp vid bränsleproduktion ingår.240 Övergången till biodrivmedel blir sannolikt helt beroende av ekonomiska styrmedel och subventioner på kort sikt. Med statligt stöd kan , som , vara en nettoimportör av biodrivmedel (etanol). Detta är dock sannolikt inte hållbart på . När andra generationens biodrivmedel produceras storskaligt och konkurrensen om bioenergin hårdnar blir sannolikt nettoexportör av bioenergi. Mycket talar för att bioenergin till stor del kommer att användas i andra sektorer än transportsektorn. Med ekonomiska styrmedel som är inriktade på energieektivisering snarare än fossiloberoende är sannolikheten stor att fordon som drivs med biodrivmedel konkurreras ut. eektivisering av dessa är begränsad. På är det till största delen den begränsade tillgången på biomassa globalt som sätter gränser för möjligheten att minska de fossila koldioxidutsläppen genom användning av biobränslen. 237Översyn av energiskattedirektivet, . 238Bilaga 3: Potential för ny fordonsteknik och förnybara drivmedel inom vägtransportsektorn. 239En nyckelfråga är hur mycket EU vågar sänka utsläppsnivån för nya personbilar om det innebär att färre hushåll kommer att ha råd med egen bil. Bilaga 3: Potential för ny fordonsteknik och förnybara drivmedel inom vägtransportsektorn. 240Dock är inte eekter av ändrad markanvändning inräknade här, vilket gör att denna uppskattning kan vara något hög. Markanvändningseekten kan medföra högre koldioxidutsläpp. granskar: hållbar utveckling klimat Begränsad klimatnytta med elbilar och 2030 Potentialen att minska koldioxidutsläppen genom övergång till batterielbilar och laddhybrider är begränsad. På kort och medellång sikt är det inte självklart att dessa fordon ger lägre koldioxidutsläpp jämfört med att eektivisera bentlig dieselteknik. Merparten av de expertbedömningar som studerats i forskningsöversikten visar att elbilarnas andel av nybilsförsäljningen sannolikt kommer att vara mellan . Detta kan jämföras med prognosen i nationella infrastrukturplanen, där andelen laddhybrider uppskattas till av nybilsförsäljningen år 2020.241 Med en andel elbilar 2020 på mellan kommer elbilar sammantaget att minska personbilsparkens utsläpp med , se gur 10 nedan. Figur 10: Minskade koldioxidutsläpp vid måttlig respektive snabb tillväxt av elbilar i nybilsförsäljningen 2020 Källa: forskningsöversikt: Potential för ny fordonsteknik och förnybara drivmedel inom vägtransportsektorn Av guren framgår att det är en väsentlig skillnad mellan andelen elbilar av nybilsförsäljningen och andelen av personbilsparken. Det är också viktigt att beakta att laddhybrider kommer att köras på andra drivmedel än el vid längre resor.242 241Av faktagranskning av framgår att myndighetens interna expertis delar bedömning. lyfter fram andra planeringsunderlag där andelen körsträcka på el uppskattas till år . I den pågående kapacitetsutredningen utgår myndigheten från andel el av körsträcka , . Energieektivisering fordon, fartyg och yg samt introduktion av förnybar energi i transportsektorn, underlag för transportplanen, 2011. 242Det vill säga ytande drivmedel som etanol, diesel och bensin eller gasformiga drivmedel som biogas eller naturgas. infrastrukturplanering på väg mot klimatmålen? Från omkring nns det möjlighet till en kraftigare ökning av andelen elbilar. Flera källor uppger att elbilar då kan utgöra i storleksordningen av hela bilottan, vilket skulle innebära en koldioxidminskning med jämfört med ett scenario utan elbilar. 5.3Riksrevisionens utgångspunkt i granskningen Detta kapitel syftar till att beskriva granskningens utgångspunkt för möjligheten att begränsa transportsektorns utsläpp av växthusgaser. Av de underlag som tagit del av framgår att potentialen att minska utsläppen av växthusgaser från transportsektorn genom fordonseektivisering och renare bränslen sannolikt är stor, men att det nns betydande osäkerheter kring tekniska genombrott och vilka kostnader som är förenade med etablering av ny teknik.243 I underlagen problematiseras fortsatta trakökningar inom koldioxidintensiva trakslag och behovet av kompletterande åtgärder, bland annat genom infrastrukturplanering, lyfts fram. Exempel på sådana åtgärder är överyttningar av gods- och persontransporter till eektiva och koldioxidsnåla trakslag och ökad användning av kollektivtrak. utgångspunkt i granskningen är att fortsatta trakökningar på väg, med nu tillgänglig kunskap sannolikt är svåra att förena med att nå de långsiktiga klimatmålen. menar, med hänsyn till långsiktiga klimatmål, att resor med personbil behöver minska och att transportsnål samhällsplanering behöver prioriteras. Stads- och infrastrukturplanering är viktiga verktyg för att upprätthålla en hög tillgänglighet utan att öka behovet av transporter, vilket bland annat framgår av planeringsunderlag för begränsad klimatpåverkan. NI en motsvarande rapport som låtit ta fram konstateras att samhällsplaneringen behöver skifta fokus från mobilitet till tillgänglighet. mål om ökad tillgänglighet innebär inte med nödvändighet ökad mobilitet. NMiljövårdsberedningen gjorde en liknande bedömning i en rapport till regeringen och konstaterade att satsningar på transportsnål samhällsstruktur har störst potential att minska utsläppen på . 243Det handlar om underlag från internationella organ, så som /IEA (), , , EEA (). Vidare ingår underlag från nationella aktörer, däribland och , samt underlag från parlamentariskt tillsatta beredningar, som Miljövårdsberedningen och Klimatberedningen. granskar: hållbar utveckling klimat har framhållit att introduktion av nya bränslen och bränsleeektivare fordon inte kommer att vara tillräckligt för att minska koldioxidutsläppen i den utsträckning som är nödvändig. I Färdplan för ett gemensamt europeiskt transportområde sätter Kommissionen upp mätbara riktmärken för att nå utsläppsmålet för transportsektorn, exempelvis för överyttning av långväga transporter från väg till järnväg. () konstaterar att enbart tekniska lösningar inte är tillräckliga. Överyttning till eektivare trakslag kommer att utgöra en viktig faktor för att minska transportsektorns utsläpp. () skriver att teknikutvecklingen behöver kompletteras med överyttningar av gods- och persontransporter till energieektiva trakslag. forskningsöversikt visar följande. NBiodrivmedel kommer att spela en viktig roll i omställningen till fordon med lägre grad av fossilberoende, men potentialen begränsas av tillgången till biomassa och av hur snabbt drivmedelsproduktionen och distributionen kan byggas ut. NMed tidsperspektivet begränsas möjligheterna av tillgången till bioenergi till rimliga priser, eftersom den globala konkurrensen om produktiv mark förväntas hårdna. Pressen att odla upp naturmark ökar, vilket försämrar klimatnyttan av biodrivmedel. NPotentialen för eldrift är betydande, men det nns faktorer som talar för att laddhybridernas och batterielbilarnas bidrag till minskade koldioxidutsläpp inte blir så omfattande . Delvis är detta en kostnadsfråga. Inköpspriset är betydligt högre för elbilar än för konventionella bilar, vilket försvårar en omställning av bilparken. NKoldioxidutsläpp uppstår i samband med produktionen av el, varför potentialen att minska koldioxidutsläppen med elbilar (laddhybrider och batterielbilar) blir en fråga om kraftproduktionen i och omställningen till en fossiloberoende energiproduktion. NDe framtida utsläppen av koldioxid från den svenska personbilsparken är beroende av de ekonomiska styrmedel som påverkar utbud och efterfrågan på fordon och drivmedel. Flera fordonstyper är direkt beroende av subventioner, varför regeringens politik blir avgörande för hur stora utsläppsminskningar som kommer av ny teknik. NEektivisering av konventionella fordon, så som eektiva dieselbilar, kommer att ge störst klimatvinst , medan elbilar sannolikt förblir en begränsad företeelse fram till omkring . Elbilar kan då utgöra i storleksordningen av hela bilottan, vilket skulle innebär en koldioxidreduktion jämfört med ett scenario utan elbilar. infrastrukturplanering på väg mot klimatmålen? granskar: hållbar utveckling klimat 6Den nationella planens eekter på trakvolymer och koldioxidutsläpp använder samhällsekonomiska kalkyler för att bedöma lönsamheten för enskilda investeringsobjekt och för att bedöma samlade eekter av en investeringsplan.244 I det här kapitlet granskas de prognosförutsättningar som trakverken tillämpade i systemkalkylen för åtgärdsplaneringen. Systemkalkylen användes för att bedöma de samlade eekterna av investeringarna i den nationella planen 2010-2021, exempelvis avseende trakvolymer och koldioxidutsläpp.245 Att prognoser och antaganden är rättvisande är väsentligt för att kunna bedöma hur infrastrukturplanen påverkar möjligheten att nå klimatmål Begränsad klimatpåverkan. Transportarbete på väg är betydligt mer koldioxidintensivt än transportarbete på järnväg och inom sjöfart.246 Det innebär att trakprognoserna för transportarbete på väg är avgörande för bedömningen av förändrade koldioxidutsläpp till följd av den nationella infrastrukturplanen. I regeringens direktiv till trakverken inför åtgärdsplaneringen 2010-2021 saknades uppgifter om vilken klimatpolitik regeringen planerade. I brist på riktlinjer från regeringen gjorde trakverken egna antaganden om den kommande klimatpolitiken. De prognosförutsättningar som trakverken använde överensstämde inte med de beslut som regeringen något senare granskning visar att om de kraftfulla klimatpolitiska styrmedel som trakverken utgick från skulle införas, skulle det bromsa ökningen av resor och transporter på väg i prognosmodellerna.247 244Under åtgärdsplaneringen 2010-2021 hade regeringen i praktiken låst fördelningen mellan vägar och järnvägar. Det ledde till att de kalkyler som trakverken genomförde inte kunde påverka prioriteringen av investeringsobjekt i fråga om val mellan trakslagen. 245I systemkalkylen inkluderas alla nya vägar och järnvägar som ingår i den nationella planen. Av analysen kan utläsas hur investeringarna påverkar trakvolymerna och därmed även koldioxidutsläppen. Exempel på eekter som den nationella planen kan ge är kortare restider, ökad tillgänglighet och förändrade utsläpp. Grundprinciperna för de samhällsekonomiska kalkylerna behandlas i kapitel 7. 246Se om energieektivitet för olika trakslag i kapitel 2. 247I kalkyler för enskilda objekt innebär antagandet om kraftfulla klimatpolitiska styrmedel (EET-strategin) att kalkyler för järnvägsobjekt blir mer lönsamma och kalkyler för vägobjekt mindre lönsamma. Detta hade dock ringa betydelse för prioriteringen mellan vägar och järnvägar, eftersom regeringen i praktiken hade låst planeringsramen mellan trakslagen (se gur 8 i kapitel 3). infrastrukturplanering på väg mot klimatmålen? bedömning är att trakverken underskattade infrastrukturplanens eekter på koldioxidutsläppen. I kapitlet granskas utfallet av trakverkens analyser av investeringarna i den nationella planen, liksom de förutsättningar trakverken använt i prognosmodellerna. 6.1Nationella planens eekter enligt trakverkens analys 6.1.1Trakverken utgick från kraftfulla styrmedel för minskade koldioxidutsläpp (EET-strategin) Som framgick av kapitel 3 valde trakverken, i brist på uppgifter om regeringens klimatpolitik, att utgå från att den så kallade EET-strategin skulle antas i den kommande klimatpropositionen.248 Strategin innebär att styrmedel införs som syftar till att begränsa transportsektorns klimatpåverkan. Till dessa hör bland annat höjda bränsleskatter, koldioxiddierentierat förmånsvärde, fordonsskatt och kilometerskatt på tung trak. De skattehöjningar som antas i EET-strategin innebär att det reala bensinpriset (utan ination) antas öka och dieselpriset med 64 procent.249 Kilometerskatten som ingår i EET-strategin innebär att godstransporter på väg beläggs med en extra avgift på 1-1,per kilometer.250 Sena direktiv från bidrog till att trakverken använde felaktiga prognosförutsättningar I direktivet för åtgärdsplaneringen förtydligade regeringen att trakverken skulle ta hänsyn till regeringens aviserade eller beslutade politik.251 Verken ck i uppdrag att redogöra för olikheter i bas- och referensscenarierna252 och redovisa resultatet i en rapport parallellt med sitt uppdrag att genomföra åtgärdsplaneringen. Trakverken hade då informerat om att kalkylerna i åtgärdsplaneringen baserades på EET-strategin, en strategi som inte ingick i den kommande klimatpropositionen. 248EET-strategin, eller Strategin för eektivare energianvändning och transporter, togs fram av , och trakverken gemensamt 2007. 249Nationell plan för transportsystemet 2010-2021 Samlad beskrivning eekter av nationell plan och länsplaner, med era 2009:157. 250Kilometerskatt för lastbilar, 2007:5. 251Uppdrag att genomföra åtgärdsplanering (...), s. 2, regeringsbeslut . 252Referensscenariot beskrivs som en framskrivning av dagens politik utan nya styrmedel eller en trolig utveckling om inga nya politiska beslut fattas. Samlad beskrivning Eekter av nationell plan och länsplaner 2010-2021, 2010:124, s. 111, s. 92, s. 42. granskar: hållbar utveckling klimat Trakverken hade redan utformat de samhällsekonomiska modellerna och det fanns inte tillräckligt med tid för att ändra kalkylförutsättningarna. I stället utvärderade myndigheterna i olika känslighetsanalyser253 betydelsen av att de prognosförutsättningar som användes i kalkylerna inte överensstämde med regeringens klimatpolitik. lämnade trakverken in en särskild rapport254 som redogör för hur klimatpolitiska styrmedel kan påverka lönsamheten för olika investeringsobjekt.255 I ytterligare ett underlag redovisas skillnader i koldioxidutsläpp beroende på om EET-styrmedlen införs eller inte.256 Trakverken betonar att det framför allt är de ekonomiska styrmedlen som påverkar transportsektorns koldioxidutsläpp . Mycket tid lades på att analysera och beskriva olika scenarier Trakverken bedömde att koldioxidutsläppen blir högre i referensscenarierna jämfört med ett scenario med EET-styrmedel, oberoende av infrastrukturinvesteringar.257 Myndigheterna använde mycket tid och resurser till att utvärdera eekter av ekonomiska styrmedel (EET-strategin) på koldioxidutsläppen. I kompletterande underlag till den nationella planen jämförs koldioxidutsläppen i EET- alternativet med fyra olika referensalternativ, som sinsemellan ger stora skillnader i koldioxidutsläpp.258 Det framgår inte på ett tydligt sätt av den nationella planen vilket av referensscenarierna som har tillämpats i prognoserna. 6.1.2 Trakvolym påverkar koldioxidutsläpp i prognosmodellerna Samhällsnyttan i en samhällsekonomisk kalkyl påverkas av hur stor den framtida traken är, det vill säga hur många resenärer och transportköpare som drar nytta av en investering. I kalkylerna antas samhällsnyttan vara 253En känslighetsanalys innebär att man förändrar en variabel i taget i en investeringskalkyl och tittar på vilket utfallet blir. Genom att göra en känslighetsanalys kan man titta på hur känslig en investering är för förändringar i vissa variabler. 254Alternativa scenariers påverkan på lönsamhet, med era, 2009:98. 255I kalkyler för enskilda objekt innebär antagandet om EET-strategin att kalkyler för järnvägsobjekt blir mer lönsamma och kalkyler för vägobjekt mindre lönsamma. Detta hade dock ringa betydelse för prioriteringen mellan vägar och järnvägar, eftersom regeringen i praktiken hade låst planeringsramen mellan trakslagen (se gur 8 i kapitel 3). 256Samlad beskrivning Eekter av nationell plan och länsplaner 2010-2021, 2010:124. Se även Dokumentation av beräkningar av koldioxidutsläpp för olika scenarion i åtgärdsplaneringen, WSP 2010. 257Samlad beskrivning Eekter av nationell plan och länsplaner 2010-2021, 2010:124, s. 26. 258I referensscenarierna ingår inte skattehöjningar som nns i kalkylernas basscenario (EET), och inte heller nya styrmedel för att påverka den genomsnittliga bensin- och dieselförbrukningen. Samlad beskrivning Eekter av nationell plan och länsplaner 2010-2021, 2010:124, s. 42. Se även Dokumentation av beräkningar av koldioxidutsläpp för olika scenarion i åtgärdsplaneringen, WSP 2010. infrastrukturplanering på väg mot klimatmålen? proportionell mot trakvolymen.259 Trakvolymen har stor betydelse för kalkylresultatet, både för koldioxidutsläpp och för samhällsekonomisk lönsamhet. Trakvolymen påverkas i sin tur av körkostnaden per kilometer. Ökade körkostnader av EET-styrmedel skulle ha medfört att efterfrågan på vägtransporter minskar I EET-scenariot bidrar styrmedlen till ökade körkostnader260 jämfört med ett referensscenario, där inga antaganden om nya styrmedel ingår.261 Av guren nedan framgår att körkostnaden (blå linje) ökar när koldioxidskatten höjs, men minskar sedan som en konsekvens av att bilparkens genomsnittliga bränsleförbrukning antas minska.262 Röd linje illustrerar en utveckling av körkostnaden i ett scenario utan initialt höjd koldioxidskatt (referensscenario). Figur 11: Körkostnad kr/mil i EET-scenariot respektive i referensscenariot EET kr/mil REF kr/mil 20062008 2010 2012 20142016 20182020 202220242026 202820302032 2034 2036 2038 2040 Källa: bearbetning av data från Bilparksprognos i åtgärdsplaneringen, WSP 2008 En eekt av antagandet om högre körkostnader i prognosmodellen för EET- strategin är att efterfrågan på vägtransporter minskar, medan efterfrågan på järnvägstransporter ökar, vilket i sin tur ger lägre koldioxidutsläpp i systemkalkylen, det vill säga i bedömningen av planens eekter.263 259Samlad beskrivning Eekter av nationell plan och länsplaner 2010-2021, 2010:124, s. 108. 260Med körkostnad avses endast bränslekostnad per mil och inte kostnader för slitage och underhåll av fordon med mera. 261Samtidigt menar dock trakverken att EET-strategin inte har så stora eekter på körkostnaden, eftersom stora ökningar av bränslepriset följs av stora minskningar av bränsleförbrukningen och att dessa två eekter tar ut varandra. Samlad beskrivning Eekter av nationell plan och länsplaner 2010-2021, 2010:124. 262Bränsleförbrukningen antas även minska i referensscenariot (om än inte lika snabbt), varför skillnaderna kvarstår . 263Samlad beskrivning Eekter av nationell plan och länsplaner 2010-2021, 2010:124, s. 43-44. granskar: hållbar utveckling klimat EET-strategin gav överyttning från väg till järnväg i kalkylmodellerna EET-strategin påverkar prognoserna för persontransportarbetet, det vill säga hur mycket vi reser med bil, tåg, buss, respektive yg.264 Om de styrmedel som antas i EET-strategin skulle införas, bidrar det till en kraftig överyttning av trak från väg till järnväg. Det skulle också främja omställningen till en mer bränslesnål bilpark och leda till att traktillväxten blir väsentligt lägre. Av tabell 3 framgår hur styrmedlen i EET-strategin påverkar fördelningen av trak i trakverkens prognosmodeller , utan antagande om att investeringarna i den nationella planen genomförs. Ökningen av personbilstransporter är dubbelt så stor i referensscenariot som i EET-scenariot (19,i referensscenariot jämfört i EET- scenariot).265 Andelen kollektivtrak är låg i båda scenarierna, och lägre utan EET-styrmedel. Tabell 3: Prognos för förändrat persontransportarbete i EET- respektive i referensscenariot och förändringen jämfört med det totala persontransportarbetet266 (procent) Källa: bearbetning av data från Trakverket267 264Kalkylerna visar att persontransportarbetet totalt sett ökar med i ett scenario med EET-åtgärder och i ett scenario utan sådana styrmedel.