prop · GZ0355 · 2012-02-10 00:00:00 — Lagen har dessutom kritiserats för att inte i tillräckligt hög grad uppfylla de brottsbekämpande myndigheternas behov (SOU 2009:70 s. 168 f.). Regeringen har beslutat att lagen ska ses över (se avsnitt 4.1). Enligt utredningens förslag ska i ett beslut om inhämtning anges den teleadress eller det avgränsade geografiska område inhämtningen avser. Regeringen delar utredningens uppfattning att ett beslut om inhämtning ska ange vad beslutet avser. Beslutet ska därmed innehålla en upplysning om vilken brottslig verksamhet som avses. Med den nya terminologi som föreslås i avsnitt 5 bör i beslutet dessutom anges det telefonnummer eller annan adress eller den elektroniska kommunikationsutrustning som inhämtningen avser. Som utredningen har föreslagit ska det av ett beslut om inhämtning av uppgifter också framgå vilken tid beslutet avser. Tiden får inte bestämmas längre än nödvändigt och inte överstiga en månad för beslutet. Om det inte längre finns skäl för ett beslut om inhämtning av uppgifter ska det hävas. Enligt utredningens förslag ska det finnas ett krav på att uppgifterna kan antas ha en påtaglig betydelse för den undersökning inom vars ramar inhämtningen ska ske. Utredningen föreslår att det ska uttryckas så att det ska finnas särskild anledning att anta att uppgifterna kan bidra till att förebygga, förhindra eller upptäcka viss brottslig verksamhet. Att inhämtningen ska ske i en undersökning avses innefatta olika for- Prop. 2011/12:55 mer av ärenden i underrättelseverksamheten, t.ex. särskild undersök- ning i kriminalunderrättelseverksamheten, underrättelseprojekt, aktionsgrupp eller insats (SOU 2009:1 s. 126). Regeringen delar JO:s tveksamhet till att begreppet undersökning i förslaget i praktiken innebär någon precisering av inom vilken ram inhämtning får ske. Begreppet undersökning kan vidare leda tankarna till en förundersökning eller förutredning. Begreppet bör därför inte användas i den aktuella lagtexten. Den ram utifrån vilken inhämtningen får ske ska i stället framgå genom övriga rekvisit för inhämtningen och genom att beslutet ska preciseras på det sätt som framgår ovan. En annan sak är att beslutet om inhämtning naturligen bör läggas upp som ett särskilt inhämtningsärende vari skälen för beslutet framgår. Ärendet bör avslutas när inhämtningen har skett. Härigenom möjliggörs en effektivare löpande tillsyn över inhämtningen (se vidare avsnitt 6.3.2 och 8.2). Som utredningen har föreslagit bör begreppen förebygga, förhindra eller upptäcka viss brottslig verksamhet i likhet med regleringen i 2 kap. 5 § i polisdatalagen (2010:361) användas för att avgränsa underrättelseverksamheten (jfr. 7 § lagen [2005:787] om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet). Att såsom i en förundersökning koppla ett beviskrav till ett specifikt brott är som utredningen har funnit inte lämpligt. I stället bör, på samma sätt som i den gällande polisdatalagen, den nya polisdatalagen och lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott, en koppling ske till viss brottslig verksamhet. Vilken brottslig verksamhet som bör omfattas utvecklas närmare nedan. Regeringen delar utredningens uppfattning att det bör ställas krav på uppgifternas förväntade betydelse för det syfte i vilket de inhämtas. En- ligt regeringens uppfattning är det dock inte tillräckligt att, som utredningen har föreslagit, uppgifterna ska förväntas bidra till att förebygga, förhindra eller upptäcka sådan brottslig verksamhet som avses. En förutsättning för att inhämtning ska få ske bör i stället vara att det på goda grunder kan bedömas att åtgärden skulle ha stor betydelse för att uppnå det syfte i vilket åtgärden genomförs. För att en sådan bedömning ska kunna göras krävs rimligen att andra uppgifter, t.ex. källinformation, ger vid handen att viss brottslighet kan förebyggas, förhindras eller upptäckas genom åtgärden. I detta ligger också ett krav på uppgifternas förväntade betydelse för att uppnå det syfte i vilket de inhämtats. Regeringen föreslår att detta bör uttryckas så att uppgifter får inhämtas om omständigheterna är sådana att åtgärden är av särskild vikt för att förebygga, förhindra eller upptäcka den brottsliga verksamheten. Enligt nuvarande bestämmelse i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (6 kap. 22 § första stycket 3) har de brottsbekämpande myndigheterna möjlighet att inhämta andra uppgifter än innehållsuppgifter om elektronisk kommunikation, om misstankarna rör brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse . Även om en sänkt tröskel naturligtvis som flera remissinstanser påpekat skulle ge de brotts- bekämpande myndigheterna förbättrade förutsättningar i sin underrättel- Prop. 2011/12:55 severksamhet har det inte framkommit att behovet är så stort att det överväger de nackdelar en sådan utökad inhämtningsmöjlighet skulle innebära från integritetssynpunkt. I stället är det med hänsyn till den breda informations- och kunskapsinsamlingen och det framåtblickande perspektivet i underrättelseverksamheten, som särskilt framhållit, av integritetsskäl lämpligt att som utgångspunkt behålla en lika hög tröskel som . Det förhållandet att uppgifter i underrättelseskedet om brottslig verksamhet innefattande vissa brott normalt sett har mindre konkretion än uppgifter om specifika brott i en förundersökning talar också för att möjligheten att inhämta uppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelseskedet normalt bör vara mer begränsad jämfört med i en förundersökning. Med hänsyn härtill och till att lagen i många fall kommer att tillämpas innan det finns någon anknytning till ett specifikt brott eller en konstaterad brottsmisstanke anser regeringen, till skillnad från bl.a. , att det inte är lämpligt att införa en straffvärdeventil. När det finns en misstanke om ett konkret brott kan inhämtning i stället komma att ske inom ramen för en förundersökning innan det finns en skäligen misstänkt person. För sådan inhämtning föreslås en straffvärdeventil. Eftersom det är fråga om underrättelseverksamhet finns det inte heller behov av att i detta sammanhang föra in osjälvständiga brottsformer (försöks-, förberedelse- och stämplingsbrott). Med hänsyn till den valda begränsningen av för vilken brottslig verksamhet inhämtning ska vara möjlig, kommer regelverket att vara tillämpligt för polisen (både den öppna polisen och Säkerhetspolisen) och . Detta bör uttryckligen anges i den föreslagna nya lagen. Särskilt om vissa samhällsfarliga brott har föreslagit att det ska införas en möjlighet att inhämta uppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelseskedet i fråga om vissa brott som trots att de inte har ett straffminimum som uppgår till fängelse får anses vara särskilt allvarliga för rikets säkerhet. tvångsmedelslag innehåller en uppräkning av brott av detta slag. Lagen innehåller särskilda regler för tvångsmedelsanvändningen i fråga om utredning av dessa brott. har föreslagit att inhämtning av övervakningsuppgifter i underrättelseverksamhet ska få ske avseende de brott som omfattas av den lagen. Säkerhetsunderrättelseverksamheten vid skiljer sig från den övriga polisverksamheten bl.a. på så sätt att Säkerhetspolisens uppdrag främst är inriktat på att förhindra brott och i mindre utsträckning på att utreda brott som redan har begåtts. För att kunna förhindra särskilt samhällsfarlig brottslighet har Säkerhetspolisen därför i vissa fall, som utredningen har konstaterat, ett särskilt behov av tillgång till övervakningsuppgifter i ett tidigt skede även då den brottsliga verksamheten inte innefattar brott med ett minimistraff om två års fängelse. Ingen remissinstans har invänt mot den bedömningen. Frågan är då vid vilka brott en sådan inhämtning ska vara möjlig. framgår ovan har utredningen föreslagit att inhämtning ska kunna ske vid brottslig verksamhet som innefattar något av de brott som kan föranleda Prop. 2011/12:55 hemlig teleövervakning enligt tvångsmedelslag. om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott finns en brottskatalog som upptar vissa brott vid vilka hemlig teleövervakning under särskilda förutsättningar är möjlig, trots att förutsättningarna för inhämtning enligt inte är uppfyllda. Vid en jämförelse mellan de båda lagarna kan det konstateras att det för vissa av de brott för vilka hemlig teleövervakning kan beslutas i en förundersökning enligt lag inte finns någon motsvarande möjlighet i underrättelseskedet enligt lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Detta gäller bl.a. olovlig kårverksamhet. Båda dessa lagar är som sagts tidsbegränsade till utgången av och föremål för utvärdering (dir. 2010:62). Möjligheten att enligt den nu föreslagna lagen inhämta uppgifter i fråga om den aktuella brottsligheten bör mot den bakgrunden tills vidare begränsas till att avse de brott som omfattas av båda dessa lagar och ges samma giltighetstid som dem. Sedan utredningen lämnat sitt betänkande har lagen om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet trätt i kraft. Grovt brott enligt 6 § den lagen omfattas numera av regleringen i såväl tvångsmedelslag som lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Även det brottet bör enligt regeringen omfattas av den reglering som föreslås. Frågan om Säkerhetspolisens fortsatta tillgång till övervakningsuppgifter för tiden efter utgången av bör övervägas i det sammanhang som en framtida reglering av hemliga tvångsmedel för särskilt allvarlig eller samhällsfarlig brottslighet övervägs. Det kan också finnas ett behov av att tillåta hemlig övervakning av elektronisk kommunikation för dessa brott i en förundersökning innan det finns en skäligen misstänkt person även när straffvärdet inte uppgår till fängelse . Frågan om en sådan särreglering omfattas emellertid inte av utredningens förslag. Även den frågan bör ses över i nämnda sammanhang. Som framgår av avsnitt 4.1 gäller proportionalitetsprincipen för samtliga tvångsmedel. Principen brukar i korthet beskrivas så att en tvångsåtgärd i fråga om art, styrka, räckvidd och varaktighet ska stå i rimlig proportion till vad som står att vinna med åtgärden. Principen finns uttryckt i bl.a. 24 kap. 1 §, 25 kap. 1 §, 26 kap. 1 §, 27 kap. 1 § och 28 kap. 3 a § samt i 3 § lagen om hemlig rumsavlyssning och 5 § lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Regeringen föreslår att det uttryckligen anges i den föreslagna lagen om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet att proportionalitetsprincipen ska tillämpas. Inhämtning ska få beslutas och genomföras endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den som åtgärden riktar sig mot eller för något annat motstående intresse. 6.3.2Vem ska fatta beslut? Regeringens förslag: Beslut om inhämtning av övervakningsuppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelseverksamhet fattas av en polismyndighet eller av . Myndighetschefen får delegera rätten att fatta beslut till annan anställd vid myndigheten som har den särskilda kompetens, utbildning och erfarenhet som behövs. Den till vilken rätten att fatta beslut har delegerats får dock inte fatta beslut om inhämtning i sådan operativ verksamhet som han eller hon deltar i. Ett beslut om inhämtning ska inte vara överklagbart. ska dock underrättas om varje beslut. förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Enligt utredningens bedömning ska delegation endast få ske till annan person på ledningsnivå. Utredningen har inte föreslagit någon skyldighet att underrätta om fattade beslut. Remissinstanserna: , och Säkerhetspolisen har tillstyrkt att beslutanderätten ligger kvar på de brottsbekämpande myndigheterna. har framfört att samfundet delar utredningens bedömning att det är svårförenligt med åklagares och domstolars roll att besluta om sådana åtgärder. JO har ansett att det bör övervägas att införa särskilda beslutsnämnder för beslut om tvångsmedel i underrättelseverksamhet. har framfört att domstol även i dessa fall bör besluta om inhämtningen eller att besluten ska kunna överklagas. och Säkerhetspolisen har framhållit att möjligheterna till delegation är alltför begränsade. Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande bestämmelse i 6 kap. 22 § första stycket 3 lagen om elektronisk kommunikation, ska operatören vid misstanke om vissa brott på begäran av den brottsbekämpande myndigheten lämna ut uppgifter om elektronisk kommunikation. Beslut om inhämtning av uppgifter fattas enligt nuvarande ordning av polismyndighet respektive . Regeringen gör i avsnitt 6.2.3 bedömningen att rätten att inhämta uppgifter om elektronisk kommunikation i förundersökningar alltid ska prövas av domstol. Att allmän domstol fattar beslut om hemliga tvångsmedel under en förundersökning är lämpligt och väl förenligt med det tvåpartsförfarande och de möjligheter till rättslig prövning som gäller där. Frågan blir då om allmän domstol, som har förordat, också bör fatta beslut om inhämtning i underrättelseverksamhet. Som redovisas i avsnitt 6.1 ovan gör sig andra intressen gällande i underrättelseverksamhet än under en förundersökning. Integritetsaspekten präglas i underrättelseskedet mer av ett medborgarperspektiv än av ett sådant tvåpartsförfarande som särskilt lämpar sig för rättslig prövning i allmän domstol. Det får också, såsom bl.a. JO och har framfört, anses vara principiellt tveksamt att de allmänna domstolarna på förhand rättsligt prövar olika åtgärder som vidtas inom ramen för underrättelseverksamhet. Kännetecknande för den verksam- heten är att den är operativ, kunskapssökande och undersökande men inte primärt inriktad mot någon viss inträffad gärning eller någon viss misstänkt person. För det fall allmän domstol generellt skulle rättsligt pröva olika åtgärder som vidtas i underrättelseverksamheten och därmed i många fall skulle ge tillstånd till olika operativa spaningsåtgärder, kan det finnas risk för att domstolens roll som oberoende prövningsinstans i brottmålsförfarandet ifrågasätts, i varje fall när åtgärderna senare leder fram till förundersökning och åtal. En sådan roll skulle för domstolen också vara delvis främmande i det svenska rättssystemet. Enligt lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott är det visserligen domstol som ger tillstånd till inhämtningen efter ansökan av åklagare (6 §). Det rör sig dock i det fallet om en tidsbegränsad lag som enligt uppgift har kommit att tillämpas när en förundersökning är förestående, dvs. i praktiken inom ramen för vad som brukar benämnas förutredning (SOU 2009:70 s. 172). Den nu föreslagna regleringen är avsedd att ha ett vidare tillämpningsområde. Det kan dessutom ifrågasättas om domstolarna skulle kunna tillgodose behovet av snabba beslut utanför kontorstid. Att införa en ordning med dygnetruntberedskap för de allmänna domstolarna för att pröva frågor om inhämtande av uppgifter i underrättelseverksamhet framstår inte som ändamålsenligt. Mot den angivna bakgrunden anser regeringen att allmänna domstolar inte bör ges beslutanderätten för inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet. Frågan uppkommer då om beslutanderätten bör läggas hos åklagare. Som har anfört så deltar åklagarna som regel inte i polisens eller tullens underrättelseverksamhet (SOU 2009:1 s. 130). I stället sker åklagarinträde först i samband med att förundersökning rörande ett brott har inletts och någon är skäligen misstänkt för brottet. Som har framhållit ska det krävas starka skäl för att åklagare ska tilldelas en roll i polisens allmänna underrättelsearbete. Beslutanderätten bör därför enligt regeringen inte heller läggas hos åklagare. Är det då, vilket JO har ansett bör övervägas, lämpligt att inrätta särskilda beslutsnämnder för beslut om inhämtning av övervakningsuppgifter i underrättelseverksamhet? Frågan diskuterades i propositionen Åt- gärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott (prop. 2005/06:177 s. 64 f.). Regeringen bedömde i det sammanhanget att ett system med en särskild nämnd har nackdelar, bl.a. genom att det skulle kunna uppstå svårigheter att med kort varsel samla beslut. Regeringen menade att övervägande skäl talade mot ett införande av en nämnd som fattar beslut i dessa frågor. Det finns inte skäl att nu göra en annan bedömning. Som nämnts tidigare fattas beslut om inhämtning av uppgifter enligt nuvarande ordning av polisen respektive tullen. Med de förtydliganden av förutsättningarna för inhämtning som har föreslagits i det föregående och förslaget i avsnitt 6.3.3 att det krävs ett beslut om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation för att uppgifterna ska få användas i en förundersökning, delar regeringen utredningens uppfattning att de brottsbekämpande myndigheterna även fortsättningsvis ska få besluta om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelseverksamhet. Med hänsyn till de överväganden som bör göras innan ett beslut om inhämtning fattas, bör beslutanderätten dock inte tillkomma varje anställd vid de aktuella myndigheterna. Tvärtom finns det skäl att i lag avgränsa vem som får fatta beslutet och införa en reglering som innebär att beslutet inte får fattas av någon som operativt handlägger ärendet i övrigt. har föreslagit att beslutanderätten ska tillkomma myndighetschefen och bedömt att denne ska ha möjlighet att delegera beslutanderätten till andra personer på ledningsnivå. Regeringen delar bedömningen att det bör vara myndighetschefen som ger tillstånd till inhämtningen. Säkerhetspolisen och har kritiserat begränsningen i delegationsmöjlighet. Regeringen delar uppfattningen att förslaget att delegation endast ska kunna ske till annan person på ledningsnivå inte är tillräckligt anpassad till framför allt polisens organisation. Delegation bör i stället kunna ske till annan anställd vid myndigheten som har den särskilda kompetens, utbildning och erfarenhet som behövs. Detta bör framgå av lagtexten. Lagrådet har påpekat att den i författningskommentaren angivna avsikten att restriktivitet ska iakttas vid delegation till anställda som deltar i den operativa verksamheten inte har kommit till uttryck i lagtexten. Lagrådet har vidare angett att lagtexten skulle kunna förtydligas genom att det anges att delegation av beslutanderätten till anställda som operativt deltar i underrättelseverksamhet får ske endast om det finns särskilda skäl för det. En sådan bestämmelse skulle dock medföra att delegation endast i undantagsfall skulle kunna ske till t.ex. chefer för operativ verksamhet. Detta har inte varit avsikten. Enligt regeringen bör bestämmelsen i stället preciseras på så sätt att anställda, som efter delegation har fått rätt att fatta beslut om inhämtning, inte får fatta den typen av beslut i sådan verksamhet som han eller hon deltar i. Det är först vid inledandet av en förundersökning som ett partsintresse gör sig gällande med sådan styrka att det finns skäl att möjliggöra en rättslig prövning av beslut om inhämtande av uppgifter. De skäl som anförs ovan mot att domstol eller åklagare ges en roll i underrättelseverksamheten talar också mot att införa en generell möjlighet till överprövning. Regeringen delar utredningens bedömning att en sådan möjlighet inte bör införas. Inhämtningen kommer att omfattas av Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn. Regeringen återkommer till denna fråga i avsnitt 8.2. För att möjliggöra att tillsynen blir så effektiv som möjligt föreslår regeringen att de brottsbekämpande myndigheterna fortlöpande ska underrätta om fattade beslut. 6.3.3I vilken omfattning ska uppgifterna få användas? Regeringens förslag: Om det vid de brottsbekämpande myndigheternas inhämtning av elektronisk kommunikation i underrättelseverksamhet har framkommit uppgifter av betydelse för utredningen av ett brott, ska uppgifterna få användas i en förundersökning endast efter tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Inhämtade uppgifter ska få användas för att förhindra även andra brott än de brott som omfattas av beslutet om inhämtning. förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har motsatt sig förslaget. Datainspektionen har tillstyrkt att uppgifter som har inhämtats i under- rättelseverksamheten endast ska få användas för att utreda brott om dessa omfattas av ett beslut om hemlig teleövervakning. Även har ansett att en sådan ordning är motiverad av integritets- och rättssäkerhetsskäl. Tingsrätten har emellertid anfört att det framstår som oklart hur inhämtade uppgifter ska hanteras i praktiken och i vilket skede beslut om hemlig teleövervakning ska fattas samt att det bör övervägas att införa en bestämmelse avseende överskottsinformation. har invänt att förslaget innebär en alltför stor begränsning i fråga om för vilka brott informationen kan användas i en brottsutredning. Säkerhetspolisen har tillstyrkt att det inte ska finnas några begränsningar för att använda inhämtad information för att förhindra brott. Skälen för regeringens förslag Vid användning av hemliga tvångsmedel kan det komma fram uppgifter som inte har något som helst samband med det brott som legat till grund för tvångsmedelsbeslutet. Uppgifterna kan i stället vara av betydelse för utredningen av ett annat begånget brott eller för att förhindra nya brott. De kan röra den person som förundersökningen gäller eller andra personer som är ovidkommande i det sammanhanget. Det kan också vara fråga om uppgifter som inte har samband med något brott men som är av betydelse i ett annat sammanhang, exempelvis för sociala myndigheter. All sådan information brukar benämnas överskottsinformation. En första reglering av de brottsbekämpande myndigheternas användning av överskottsinformation infördes . Regleringen omfattar användning av sådan information som framkommer vid användning av hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning för brottsutredande och brottsförebyggande ändamål. Regleringen innebär att överskottsinformation om ett annat brott än det som ligger till grund för beslutet om det hemliga tvångsmedlet normalt får användas för att utreda det brottet. Beträffande överskottsinformation om mindre allvarliga brott gäller dock en viss begränsning. En förundersökning om ett sådant mindre allvarligt brott får inledas på grund av överskottsinformation endast om fängelse eller däröver är före- Prop. 2011/12:55 skrivet för brottet och det kan antas att brottet inte föranleder böter eller det finns särskilda skäl. Uppgifter om förestående brott får emellertid alltid användas för att förhindra brott (27 kap. 23 a § ). Även i lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott regleras användandet av uppgifter om annan förestående brottslig verksamhet än den som omfattas av tillståndet till tvångsmedelsanvändningen. Sådana uppgifter får användas för att förhindra brott. Om det har kommit fram uppgifter om begångna brott, får uppgifterna användas för att utreda brottet endast om det är fråga om brott som hade kunnat föranleda tvångsmedelsanvändning enligt den lagen (12 §). Med att uppgifterna får användas för att utreda brott avses enligt den aktuella bestämmelsen både att de får ligga till grund för ett beslut att inleda en förundersökning och att de får användas i en redan pågående förundersökning (prop. 2005/06:177 s. 92). Användning av uppgifter i brottsutredningssyfte har föreslagit en begränsning i möjligheterna för de brottsbekämpande myndigheterna att använda uppgifter om elektronisk kommunikation som har framkommit vid inhämtning i underrättelseskedet för att utreda brott. Uppgifterna ska enligt utredningens förslag endast få användas i en förundersökning om tillstånd ges till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation.