prop · H0034 · 2012-09-19 00:00:00 — Den tystnadsplikt som följer av den likartade sekretessbestämmelsen i 17 kap. 7 § andra stycket OSL har företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Enligt den bestämmelsen, som också baseras på ett EU-direktiv och som avser internationellt informationsutbyte i samband med sjöräddning, gäller absolut sekretess för vissa uppgifter från annan stat, om den staten begär det. Det finns anledning att utforma den nu aktuella bestämmelsen på samma sätt. Tystnadsplikten enligt den föreslagna sekretessbestämmelsen bör alltså ha företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter när det gäller dokument och rapporter från kommissionen. Artikel 24, Utbyte av upplysningar med Regeringens förslag: En bestämmelse ska tas in i den nya lagen om att får lämna upplysningar som härrör från ett land utanför Europeiska unionen endast om det enligt ett avtal med det tredjelandet är tillåtet att vidarebefordra upplysningarna. En bestämmelse ska även tas in i den nya lagen om att upplysningar som tagits emot enligt direktivet får lämnas till länder utanför Europeiska unionen endast om den behöriga myndigheten i den medlemsstat från vilken upplysningarna härrör har samtyckt till att de vidarebefordras och det berörda landet utanför Europeiska unionen har åtagit sig att sam- arbeta för insamling av bevisning avseende transaktioner som verkar strida mot eller utgöra en överträdelse av skattelagstiftningen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Datainspektionen anför att bestämmelserna, om de ska uppnå samma skyddseffekter som personuppgiftslagens regelverk, bör kompletteras med en hänvisning till 3335 §§ personuppgiftslagen. Ingen av de övriga remissinstanserna uttalar sig särskilt om genom- förandet av artikel 24 i direktivet. Skälen för regeringens förslag: I artikel 24.1 föreskrivs att en behörig myndighet i en medlemsstat får vidarebefordra upplysningar från ett tredjeland till de medlemsstaters behöriga myndigheter för vilka upplys- ningarna kan vara till nytta och till alla begärande myndigheter, om det är tillåtet enligt ett avtal med det tredjelandet. Bestämmelsens utformning antyder att den syftar till att öppna upp en möjlighet för medlemsstaterna att lämna upplysningar som härrör från ett tredjeland till andra medlemsstater. Med beaktande av de skyldigheter och möjligheter att lämna upplysningar till andra medlemsstater som föreskrivs redan i artiklarna 5, 8 och 9 utgör artikel 24.1 dock i själva verket en begränsning i medlemsstaterna skyldigheter och möjligheter att lämna upplysningar som härrör från tredje länder i de fall då detta inte är tillåtet enligt ett avtal med det tredjelandet. På detta sätt undviks konkurrens i det avseendet mellan direktivets bestämmelser och bestämmelserna i avtal med tredjeländer om informationsutbyte. Mot denna bakgrund bör bestämmelser tas in i den nya lagen med denna begränsning i anslutning till bestämmelserna om utbyte av upplysningar. I artikel 24.2 föreskrivs att de behöriga myndigheterna, i enlighet med nationella bestämmelser om överföring av personuppgifter till tredjeländer, får lämna upplysningar som tagits emot enligt direktivet till ett tredjeland, under förutsättning att a) den behöriga myndigheten i den medlemsstat från vilken uppgifterna härrör har samtyckt till att de vidarebefordras och b) det berörda tredjelandet har åtagit sig att erbjuda det samarbete som krävs för insamling av bevisning för den oriktiga eller olagliga karaktären av transaktioner som verkar strida mot eller utgöra en överträdelse av skattelagstiftningen. En bestämmelse om detta bör tas in i den nya lagen. Bestämmelser om överföring av personuppgifter till tredjeland finns i 3335 §§ personuppgiftslagen (1998:204), förkortad PuL. Utöver de nationella bestämmelser om överföring av personuppgifter till tredjeland som redan finns i medlemsstaterna med anledning av medlemsstaternas genomförande av och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (dataskyddsdirektivet), innebär artikel 24.2 i handräckningsdirektivet ytterligare restriktioner när det gäller att lämna upplysningar till tredjeland. Restriktionerna i artikel 24.2 gäller dock inte bara personuppgifter utan upplysningar i allmänhet som tagits emot enligt direktivet. Som tydligt framgår av artikeln är den inte avsedd att ersätta dataskyddsdirektivets bestämmelser om överföring av personuppgifter till tredjeland. Informationsutbyte och annan handräckning i skatteärenden med stöd av olika EU-rättsakter, internationella överenskommelser och lagar är sådan verksamhet inom vilken behandling av personuppgifter omfattas SdbL som, när det gäller överföring av personuppgifter till tredjeland hänvisar till 3335 §§ PuL. De bestämmelserna ska således tillämpas utan att detta behöver anges särskilt. Handräckningsdirektivet innehåller restriktioner för överföring av upplysningar till tredjeland, men när det gäller tredjeland kommer informationsutbytet i sig inte att ske med stöd av den nya lagen utan med stöd av LÖHS. Som redan nämnts tillämpas även då bestämmelserna i 3335 §§ PuL. Mot denna bakgrund finns det enligt regeringens bedömning inte skäl att, såsom Datainspektionen föreslår, ta in en hänvisning till 3335 §§ PuL i den nya lagen. I stället för att använda begreppen tredjeland och tredjeländer bör det i lagen skrivas ut att det är fråga om länder utanför Europeiska 2012/13:4 unionen. Detta för att tydliggöra skillnaden mellan sådana länder och en tredje medlemsstat. Med länder utanför Europeiska unionen avses i detta sammanhang sådana som inte är territorier där fördraget om Europeiska unionen och fördraget om Europeiska unionens funktionssätt är tillämpliga enligt artikel 52 i det förstnämnda fördraget. Kapitel VII, Allmänna bestämmelser och slutbestämmelser (artiklarna ) Regeringens förslag: En bestämmelse ska tas in i lagen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet om att 23, 25, 26, 28 och 42 §§ personuppgiftslagen inte ska tillämpas vid behandling av personuppgifter på grund av samarbete enligt den nya lagen, om sådana begränsningar är nödvändiga med hänsyn till ett viktigt ekonomiskt eller finansiellt intresse hos Europeiska unionen eller en stat som ingår i Regeringens bedömning: Några bestämmelser behöver i övrigt inte införas i lag för att genomföra bestämmelserna i artiklarna. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med rege- Remissinstanserna: Datainspektionen menar att det kan ifrågasättas om ett tillräckligt dataskydd uppnås genom den föreslagna regleringen. Detta bl.a. mot bakgrund av att förslaget till lag om administrativt samar- bete inom Europeiska unionen i fråga om beskattning inte innehåller några tydliga hänvisningar till vilka dataskyddsregler som gäller. Datainspektionen menar vidare att den föreslagna nya bestämmelsen i SdbL ger upphov till frågeställningar om när undantagen från bestäm- melserna i PuL kommer att gälla och vem som ska avgöra det. menar att det närmare bör beskrivas i vilka situationer sådana begränsningar som avses i den föreslagna bestämmelsen kan bli Verket anser även att det bör övervägas om någon sekretess- regel kan tillämpas i en sådan situation. har därutöver vissa redaktionella synpunkter när det gäller förslaget till ändring i SdbL. Ingen av de övriga remissinstanserna uttalar sig särskilt om genomförandet av artiklarna i direktivet. Skälen för regeringens förslag och bedömning I kapitlet Allmänna bestämmelser och slutbestämmelser behandlar artikel 25 dataskydd, artikel 26 kommittéförfarande, artikel 27 rapportering, artikel 28 upphävande av direktiv /799/EG, artikel 29 införlivande, artikel 30 ikraftträdande och artikel 31 adressater. I artikel 25 föreskrivs att allt utbyte enligt direktivet ska omfattas av bestämmelserna om genomförande av dataskyddsdirektivet men att medlemsstaterna, för en korrekt tillämpning av direktivet, ska begränsa tillämpningsområdet för de skyldigheter och rättigheter som avses i artiklarna 10, 11.1, 12 och 21 i dataskyddsdirektivet i den utsträckning som behövs för att skydda de intressen som avses i artikel 13.1 e i det direktivet. Artiklarna 10, 11.1 och 12 i nämnda direktiv avser viss information till den som de insamlade uppgifterna avser om behandlingen av dessa och rättelse, utplåning eller blockering av uppgifter. Artikel 21 avser behandlingarnas offentlighet. Enligt artikel 13.1 e) får medlemsstaterna begränsa dessa skyldigheter och rättigheter i fall då en sådan begränsning är en nödvändig åtgärd med hänsyn till ett viktigt ekonomiskt eller finansiellt intresse hos en medlemsstat eller hos Europeiska unionen, inklusive monetära frågor, budgetfrågor och skattefrågor. Dataskyddsdirektivet genomfördes i svensk rätt genom PuL. Avseende behandling av personuppgifter i beskattningsverksamhet gäller dock SdbL, se vidare om detta nedan. Med anledning av Datainspektionens påpekande om att den nya lagen inte innehåller några tydliga hänvisningar till vilka dataskyddsregler som gäller vill regeringen framhålla att PuL och SdbL i tillämpliga delar naturligtvis gäller även vid administrativt samarbete enligt den nya lagen. Att så är fallet behöver enligt regeringens bedömning inte anges i den nya lagen. SdbL avser just behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet och bistånd med handräckning i skatteärenden i enlighet med olika EU-rättsakter, internationella överenskommelser och lagar är en del av den verksamheten (se vidare nedan). Det kan även nämnas att några sådana hänvisningar som Datainspektionen efterfrågar inte heller finns i LÖHS som gäller för handräckning enligt internationella överenskommelser. I 2326 §§ PuL finns bestämmelser om information till den registrerade och i 42 § finns bestämmelser om upplysningar till allmänheten om behandlingar som inte har anmälts. I 27 § PuL föreskrivs bl.a. att 23 26 §§ inte gäller i den utsträckning det är särskilt föreskrivet i lag eller annan författning. Begränsningarna i 27 § PuL gäller inte skyldigheten enligt 42 § PuL. Där anges i stället särskilt bl.a. att den personuppgiftsansvarige inte är skyldig att lämna ut sekretessbelagda uppgifter. I 28 § PuL finns bestämmelser om rättelse, utplåning eller blockering av uppgifter. I 8 a § f) föreskrivs att regeringen får meddela föreskrifter om undantag från bl.a. 2326, 28 och 42 §§ om det är nödvändigt med hänsyn till ett viktigt ekonomiskt eller finansiellt intresse hos Europeiska unionen eller en stat som ingår i unionen. SdbL är en speciallag i förhållande till PuL. I SdbL anges också uttryckligen att den lagen gäller i stället för PuL om annat inte anges. SdbL ska tillämpas vid behandling av personuppgifter i beskattningsverksamhet. I författningskommentaren till 1 kap. 1 § SdbL anges bl.a. att lagen ska tillämpas på all behandling av personuppgifter som är helt eller delvis automatiserad men att utanför tillämpningsområdet faller behandling av personuppgifter i samband med de interna och administrativa åtgärder som kan förekomma i verksamheten, t.ex. i löneregister (prop. 2000/01:33 s. 197). Upplysningar som har tillgång till och som är av betydelse för en annan medlemsstats beskattning kan antas omfattas av beskattningsverksamhet även utan att något ärende finns om administrativt samarbete inom Europeiska unionen. Detsamma får anses gälla uppgifter som Skatte- verket behandlar med anledning av utredningsåtgärder enligt SFL, även om de syftar till administration och verkställighet av en annan medlems- Upplysningar som tagit emot från en annan medlemsstat i enlighet med den nya lagen syftar till att kunna leda till beskattning i och även personuppgifter som behandlas med anledning av sådana mottagna upplysningar omfattas därför av Skatte- När det gäller just utbyte av upplysningar torde samtliga personuppgifter som behandlas med anledning av den nya lagen redan av dessa anledningar omfattas av bestämmelserna i i stället för bestämmelserna i . informationsutbyte och annan handräckning i skatteärenden med stöd av olika EU-rättsakter, internationella överenskommelser och lagar i allmänhet sådan verksamhet inom vilken SdbL avser att täcka behandling Uppgifter som behandlas med anledning av samarbete som avses i handräckningsdirektivet, men som inte omfattas av beskattningsverksamheten kommer dock att finnas t.ex. i förteckning över behöriga tjänstemän. Det torde inte vara den sistnämnda typen av uppgifter som artikel 25 i direktivet tar sikte på tillämpningsområdet för de skyldigheter och rättigheter som avses i artiklarna 10, 11.1, 12 och 21 i dataskyddsdirektivet. direktivets krav bör det därför vara tillräckligt att i SdbL införa de aktuella begränsningarna av skyldigheterna och rättigheterna. I 1 kap. 3 § första stycket 7 SdbL anges att 42 § PuL ska tillämpas. 3 kap. 1 § SdbL anges att 23 och 2527 §§ PuL ska tillämpas. 3 § SdbL framgår att också 28 § PuL ska tillämpas. I den mån det finns sekretessbestämmelser som hindrar att information lämnas till den registrerade eller upplysningar till allmänheten med hän- syn till de intressen som anges i 13.1 e) rådets direktiv /46/EG behöver det inte införas några bestämmelser i svensk rätt för att genomföra artikel 25 eftersom sådana begränsningar då ändå gäller. I 16 kap. OSL finns bestämmelser om sekretess till skydd för rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik. De bestämmelserna gäller dock bara sekretess hos regeringen, och eller myn- digheter som får uppgifter därifrån och tar bara hänsyn till 17 kap. OSL reglerar sekretess till skydd främst för myndig- heters verksamhet för inspektion, kontroll eller annan verksamhet. 19 kap. OSL finns bestämmelser om sekretess till skydd allmännas ekonomiska intresse vad gäller affärs- och driftsförhållanden Det finns dock ingen bestämmelse i 19 kap. OSL som gäller upp- gifter om skatt. Det finns inte någon bestämmelse i OSL som direkt avser att skydda de intressen som anges i 13.1 e) rådets direktiv /46/EG. En bestämmelse bör därför tas in i SdbL om att 23, 25, 26, 28 och 42 §§ PuL inte ska tillämpas vid behandling av personuppgifter på grund av samarbete enligt den nya lagen, om sådana begränsningar är nödvän- diga med hänsyn till ett intresse som anges i 8 a § f PuL. stämmelse innebär inte i sig en begränsning i allmänhetens rätt att enligt offentlighetsprincipen få del av allmänna handlingar. att det bör övervägas om någon sekretessregel kan tillämpas i en sådan De bestämmelser i som torde ligga närmast till hands att tillämpa i en sådan situation är bestämmelserna i 17 kap. serna torde dock inte kunna tillämpas med ett sådant intresse som avses i Prop. 2012/13:4 8 a § f PuL som grund. Artikel 25 i handräckningsdirektivet föreskriver att tillämpningsområdet för vissa skyldigheter och rättigheter i dataskyddsdirektivet ska begränsas. Dataskyddsdirektivet genomfördes i svensk rätt genom PuL. Regeringen bedömer därför att den begränsning som här föreslås av tillämpningsområdet för de bestämmelser i som reglerar de aktuella skyldigheterna och rättigheterna innebär att uppfyller direktivets krav. Med anledning av vad Datainspektionen och anför om behovet av precisering av de situationer då begränsningar kan behövas kan följande sägas. Det är naturligtvis i första hand den personuppgiftsansvarige, i detta fall , som ska göra bedömningen om begränsningar i tillämpningen av de angivna bestämmelserna i är nödvändiga med hänsyn till ett intresse som anges i 8 a § f PuL. I direktivets preambel anges att sådana begränsningar som anges i artikel 25, med hänsyn till medlemsstaternas potentiella skattebortfall och den centrala betydelse som de upplysningar som omfattas av direktivet har för en effektiv bedrägeribekämpning, är nödvändiga (28). I den del som artikel 25 avser dessa begränsningar är den inte unik för direktivet. Bestämmelser med samma innebörd finns i artikel 55.5 i rådets förordning (EU) nr 904/2010 av om administrativt samarbete och kampen mot mervärdesskattebedrägeri samt i artikel 31.4 i rådets förordning (EG) nr 2073/2004 av om administrativt samarbete i fråga om punktskatter. Exempel på en situation då den här föreslagna bestämmelsen ska tillämpas är när personuppgifter behandlas med anledning av en begäran om utbyte av upplysningar och det kan befaras att det skulle försvåra genomförandet av utredning eller beslut i skatteärende i den andra medlemsstaten att lämna sådan information till den registrerade eller någon annan som det enligt 23, 25, 26, 28 och 42 §§ PuL ska lämnas information till. Bestämmelserna i 26 om kommittéförfarande har direkt betydelse bara för kommissionens arbete och kräver inte någon genomförandeåtgärd i medlemsstaterna. Artikel 27 riktar sig endast mot kommissionen och kräver inte heller någon genomförandeåtgärd i medlemsstaterna. Upphävande av direktiv /799/EG, införlivande, ikraftträdande och adressater Artiklarna är av sådant slag att de uppenbarligen inte kräver någon reglering i nationell rätt. 7 Vissa frågor som inte regleras i direktivet 7.1Underrättelse till den enskilde Regeringens förslag: En bestämmelse ska tas in i den nya lagen om att den enskilde som berörs, med vissa undantag, ska underrättas när överlämnar upplysningar enligt bestämmelserna om utbyte av upplysningar på begäran eller bestämmelserna om utbyte av upplysningar utan föregående begäran. I en sådan underrättelse ska det anges till vilken utländsk myndighet uppgifterna översänts. Promemorians förslag: Promemorian innehåller inte någon motsvarighet till förslaget. Remissinstanserna: anser att det är av synnerlig vikt att utreda om den granskade personen har rätt till partsinsyn i det material som inhämtar på begäran av en utländsk myndighet och att det kan ifrågasättas om kan vägra partsinsyn med stöd av sekretessbestämmelserna om pågående granskning när i praktiken inte har någon egen utredning avseende personen. menar att underrättelseskyldighet gentemot den som berörs av myndighetsåtgärderna fullt ut bör förtydligas i lagen. anser att det bör införas en tvingande underrättelseskyldighet för och att denna ska inträda innan informationsutbytet äger rum. Ingen av de övriga remissinstanserna har särskilt berört frågan om underrättelse till den enskilde. Skälen för regeringens förslag: Handräckningsdirektivet innehåller inte några bestämmelser om underrättelser till de enskilda. Enligt 9 § första stycket LÖHS ska sådan underrättelse ske när svensk myndighet, efter begäran från utländsk myndighet eller i anledning av vad som framkommit vid revision eller annan granskning, till en utländsk myndighet översänder uppgifter rörande skatt. Enligt andra stycket får underrättelse underlåtas om den är uppenbart obehövlig eller om det kan befaras att underrättelsen skulle försvåra genomförandet av utländsk myndighets utredning eller beslut i skatteärende. 9 § LÖHS tillämpas enligt nuvarande ordning vid handräckning enligt det gamla handräckningsdirektivet. Det saknas skäl att utelämna en sådan underrättelseskyldighet vid administrativt samarbete enligt den nya lagen. En bestämmelse motsvarande 9 § LÖHS bör därför, som flera av remissinstanserna påpekat, tas in i den nya lagen. Med anledning av att menar att underrättelseskyldigheten bör vara undantagslös och gälla före överlämnandet av upplysningarna kan följande konstateras. Det finns knappast något skäl att införa en skyldighet för att underrätta den enskilde i de fall då detta skulle vara uppenbart obehövligt. Vad avser undantaget från underrättelseskyldighet när en underrättelse skulle försvåra genomförandet av utländsk myndighets utredning eller beslut i skatteärende, kan framhållas att det inom det svenska skatteförfarandet förekommer regler som syftar till att undanhålla viss information från den skattskyldige om det skulle försvåra utredning eller beslut i ärendet, se t.ex. 40 kap. 3 § andra stycket 3 SFL. Det kan antas att liknande be- stämmelser också finns i andra medlemsstater. För att den mottagande Prop. 2012/13:4 medlemsstaten fullt ut ska kunna dra nytta av de upplysningar som lämnas bör ett undantag från underrättelseskyldigheten när en underrättelse skulle försvåra genomförandet av utländsk myndighets utredning eller beslut i skatteärende tas med även i den nya lagen. När det gäller frågan om när underrättelse ska ske bedömer regeringen, med hänsyn till att beslut att överlämna upplysningar inte kan överklagas (se vidare avsnitt 7.2), att det saknas behov av att låta underrättelseskyldigheten inträda redan innan upplysningarna lämnas. Dessutom skulle en sådan bestämmelse ge upphov till svårbedömda frågor när det gäller hur före överlämnandet av upplysningar underrättelsen ska ske. När det gäller frågan som tar upp om partsinsyn kan först konstateras att den enskilde som uppgifterna avser inte är part i ett ärende om administrativt samarbete enligt den nya lagen. Den enskilde berörs dock av de upplysningar som lämnas och underrättelseskyldigheten i samband med överlämnande av upplysningar gäller således mot denne. Insyn för den enskilde när det gäller vilka uppgifter som inhämtas torde av naturliga skäl föreligga när uppgifterna inhämtas från den enskilde själv. När uppgifter som inte tillförs ett ärende om beskattning i inhämtas från någon annan får den enskilde insyn genom den underrättelse som, med vissa undantag, sker då upplysningarna överlämnas till den andra medlemsstaten. 7.2Förbud mot att överklaga Regeringens förslag: En bestämmelse ska tas in i den nya lagen om att beslut enligt lagen inte får överklagas. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna uttalar sig särskilt om Skälen för regeringens förslag: Av 21 och 23 §§ LÖHS framgår att beslut som fattar i enlighet med vad som avses i det gamla handräckningsdirektivet inte får överklagas. Enligt artikel 6.1 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () gäller att var och en, vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom eller henne om brott, ska vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. Tillämpningen av den nu föreslagna lagen, t.ex. vid överlämnande av upplysningar till behöriga myndigheter i andra medlemsstater, innefattar enligt regeringens bedömning inte prövningar som faller inom tillämpningsområdet för artikel 6.1. Konventionen innebär därför inget krav på att beslut enligt lagen ska få överklagas. Besluten medför inte i sig rättsverkningar för någon enskild. Samarbetet enligt lagen syftar till att förbättra skattemyndigheternas underlag inför nationella skattebeslut och kan ur ett inhemskt perspektiv 2012/13:4 närmast jämföras med ett beslut under handläggning av ett skatteärende, t.ex. om revision. Enligt regeringens mening bör det mot denna bakgrund i den nya lagen införas en bestämmelse om att beslut enligt lagen inte får överklagas. Däremot gäller naturligtvis om överklagande av beslut som fattas enligt den lagen, dvs. även om besluten fattas med anledning av administrativt samarbete inom Europeiska unionen. Det nya direktivet syftar till ett effektivare och mer omfattande administrativt samarbete mellan medlemsstaterna i fråga om beskattning för att motverka skattebedrägerier och andra negativa effekter av den ständigt ökande globaliseringen. Antalet ärenden och även ärendenas omfattning kan förväntas öka något. För del är det emellertid samarbetet med övriga nordiska länder som svarar för de klart största volymerna. Det samarbetet äger till största del rum med stöd av det nordiska skattehandräckningsavtalet och kommer inte att förändras i någon större utsträckning på grund av det nya direktivet.