prop · GZ0354 · 2012-01-20 00:00:00 — Innehållet i Plan- och byggutredningens och slut- betänkanden samt de uppgifter som har kommit fram genom den av initierade enkätundersökningen har legat till grund för de överväganden och förslag som har redovisats i departementsprome- av lagen om exploateringssamverkan (Ds 2011:13) som utarbetats inom . En sammanfattning av departementspromemorian återfinns i bilaga 5. Promemorians lagförslag återges i bilaga 6. Departements- promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remiss- instanserna finns i bilaga 7. Remissvaren och en remissammanställning finns tillgängliga i (dnr S2011/4534/PBB). Regeringen beslutade att hämta in Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 8. Lagrådets yttrande finns i bilaga 9. Lagrådet har lämnat förslagen utan erinran. Gällande rätt och dess tillämpning 4.1Allmänt om lagen om exploateringssamverkan Lagen om exploateringssamverkan (1987:11) trädde i kraft dvs. med (1987:10) och lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. Syftet med lagen var att tillskapa ett i förhållande till de plangenomförandeinstrument som av tradition stått till förfogande alternativt sätt att genomföra kommunala planintentioner. Enligt lagen om exploateringssamverkan kan fastighetsägare inom ett område frivilligt gå samman och i egenskap av exploatör genomföra ett utbyggnadsprojekt från planläggning fram till byggklar tomt. Lagen innehåller bl.a. regler om utbyggnad av gemensamma anläggningar och regler om ett särskilt värdeutjämningssystem, vars syfte är att frigöra planutformningen från den gällande fastighetsindelningen och således ge förutsättningar för bättre detaljplaner. Intentionen med lagen var att skapa en möjlighet för fastighetsägare inom ett område att i samverkan vidta åtgärder för att ställa i ordning mark för ny bebyggelse eller förtätning eller andra förbättringar i redan bebyggda områden. Det kunde gälla förnyelse av äldre villa- och fritids- bebyggelseområden med splittrat ägande till marken. Det kunde också gälla förändringar inom ett kvarter med flerfamiljshus när förnyelsen behöver ske i ett sammanhang. Lagen skulle också göra det möjligt för fastighetsägare i områden där den befintliga fastighetsindelningen hade låst lokaliseringen och planeringen att tillsammans och i samverkan planera för området och därvid vara oberoende av den befintliga fastig- hetsindelningen. En annan intention med lagen var att den skulle skapa möjligheter att fördela den ökning av markvärdet som en ny eller ändrad detaljplan kan medföra mellan fastighetsägarna i förhållande till deras ursprungliga ägoinnehav inom området. Syftet med detta nya värdeutjämningssystem var att åstadkomma större rättvisa och därvid också ge bättre förutsätt- ningar att åstadkomma lämpligt utformade detaljplaner. De förändringar i den befintliga fastighetsindelningen som är nödvän- diga i samband med tillämpningen av lagen om exploateringssamverkan ska enligt lagen genomföras som fastighetsreglering enligt fastighets- bildningslagen (1970:988) och handläggas tillsammans med övriga frå- gor om exploateringssamverkan. Lagen om exploateringssamverkan hänger intimt samman med (2010:900), fastighetsbildningslagen och lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter. Det formella initiativet för att åstadkomma exploateringssamverkan enligt lagen om exploateringssamverkan ska tas av kommunen. nen får i beslut om områdesbestämmelser eller i detaljplan bestämma att planen eller bestämmelserna får genomföras med exploateringssam- verkan (4 kap. 19 § och 42 § första stycket 6 ). 6 kap. 2 § framgår bl.a. att en planbestämmelse om genomförande enligt lagen om exploateringssamverkan ska ange sam- verkansområdets huvudsakliga avgränsning. Den ska också ange den tid inom vilken exploateringsbeslut ska meddelas. Denna tid får inte vara längre än från den dag då beslutet att anta områdesbestämmel- serna eller detaljplanen vann laga kraft. Av samma lagrum framgår även att bestämmelsen upphör att gälla vid utgången av den angivna tiden om något exploateringsbeslut inte har meddelats . När kommunen har initierat exploateringssamverkan på ovan nämnda sätt kan frågor om exploateringssamverkan enligt lagen om exploate- ringssamverkan tas upp och prövas av lantmäterimyndigheten vid en förrättning (2 §), som kommer till stånd efter ansökan av de fastighets- ägare som kan delta i exploateringssamverkan eller av kommunen. Vid exploateringsförrättningar får frågor enligt fastighetsbildningslagen, anläggningslagen och ledningsrättslagen tas upp utan ansökan om de är av betydelse för exploateringen (8 §). Beslut om exploateringssamverkan får inte fattas, om ändamålet med samverkan lämpligen kan tillgodoses på annat sätt eller olägenheterna av samverkan överväger de fördelar som kan vinnas genom den (4 §). Exploateringssamverkan får inte heller beslutas om ägarna till marken inom samverkansområdet mera allmänt motsätter sig sådan samverkan och har beaktansvärda skäl för det (5 §). Av 6 § framgår att deltagande i exploateringssamverkan är frivilligt. För genomförande av exploateringssamverkan utgör enligt 7 § de fastig- heter vars ägare deltar i samverkan en särskild samfällighet (exploate- ringssamfällighet). En exploateringssamfällighet har vissa möjligheter att begära att fastigheter som inte ingår i samfälligheten helt eller delvis ska avstås genom inlösen (19 §). Om samfälligheten inte begär att få lösa marken, kan fastighetsägaren kräva att inlösen ska ske (20 §). Regler om ersättning vid överföring av mark från en fastighet som inte ingår i exploateringssamfälligheten finns i 21 och 22 §§. Vid förrättningen ska enligt 9 § bestämmelserna i 4 kap. 124 och 2740 §§ fastighetsbildningslagen tillämpas. I 4 kap. 124 §§ regleras frågor om lantmäterimyndigheten, förrätt- ningens inledande och grunderna för handläggningen samt kallelse och delgivning. I 2740 §§ finns bl.a. bestämmelser om förrättningens fort- sättande och slutförande. Bestämmelserna i fastighetsbildningslagen om förrättningen kompletteras med vissa bestämmelser i 1015 §§ lagen om exploateringssamverkan enligt nedan. Av 10 § framgår att lantmäterimyndigheten i samråd med sakägarna ska utreda förutsättningarna för och de ekonomiska konsekvenserna av exploateringssamverkan. Myndigheten ska också ombesörja de tekniska utredningar som behövs. I 11 § anges att det vid förrättningen ska bestämmas grunderna för för- delningen av kostnaderna för exploateringssamverkan och de fördelar som vinns genom denna. För detta ändamål ska andelstal fastställas för varje deltagande fastighet. Andelstalet ska bestämmas efter vad som är skäligt med hänsyn främst till arealen av den för exploatering tillgängliga mark av fastigheten som ingår i samverkansområdet. Av 12 § framgår att lantmäterimyndigheten i vissa fall för varje fastig- het får fastställa ett förmånsrättsbelopp med vilket förmånsrätt får åtnju- tas enligt lagen (1973:1152) om förmånsrätt för fordringar enligt lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter. Enligt 13 § ska lantmäterimyndigheten, om det inte finns något hinder mot exploateringssamverkan, meddela ett exploateringsbeslut. Av beslutet ska bl.a. framgå exploateringens ändamål, samverkansområdets omfattning och de exploateringsåtgärder som ska utföras. Vidare ska de fastigheter som ska ingå i exploateringssamfälligheten anges och fastig- heternas andelstal. Beslutet ska vidare ange förmånsbeloppets storlek och den tidpunkt när exploateringen ska vara slutförd. I 14 § anges att förordnanden enligt 5 kap. 21 och 22 §§ fastighetsbild- ningslagen om inskränkning i rätten att utnyttja naturtillgångar och om byggnadsförbud får meddelas med exploateringsbeslutet. Av 15 § framgår att förrättningskostnaderna ska fördelas mellan ägarna av de fastigheter som ingår i exploateringssamfälligheten efter vad som är skäligt. Genomförandet av marköverföringarna ska enligt 16 § ske genom fas- tighetsreglering. I huvudsak är det härvid reglerna i fastighetsbildnings- lagen som ska tillämpas. Vissa regler i fastighetsbildningslagen gäller dock inte vid exploateringssamverkan. Det gäller bestämmelserna i 5 kap. 4 och 5 §§, 7 § första och andra styckena samt 813 och 18 §§ samt 8 kap. 14 §§. I stället ska vid exploateringssamverkan de bestäm- melser som redovisas i 11, 15, 1922 §§, se ovan, samt 1718 §§ i lagen om exploateringssamverkan tillämpas. Av 17 § framgår att fastighetsreglering inte får medföra att mark över- förs om det finns en byggnad på marken som står i huvudsaklig överens- kommelse med detaljplanen. När det gäller fördelningen mellan deltagarna av markens värdehöjning är det de enligt 11 § åsatta andelstalen som ska vara styrande. De del- tagande fastigheterna ska som huvudregel tilldelas sådan mark som är avsedd för enskilt bebyggande i förhållande till de andelstal som har bestämts (18 §). När alla ersättningsfrågor har avgjorts och alla åtgärder som hör till förrättningen har utförts, ska lantmäterimyndigheten enligt 4 kap. 29 § fastighetsbildningslagen besluta att förrättningen är avslutad. Lagen om exploateringssamverkan innehåller utöver de bestämmelser som har redovisats ovan även bestämmelser som anger vilka regler som är dispositiva (23 §) samt bestämmelser om verkställighet m.m. (2425 §§), om verkan av ändrade förhållanden m.m. (2632 §§) och om domstolsprövning m.m. (3334 §§). Exploateringssamfälligheten har att genomföra exploateringen och utföra de gemensamma exploateringsåtgärder som följer av enligt detalj- planen fram till och med att byggbar tomtmark föreligger. Om en detaljplan antas efter det att ett exploateringsbeslut har vunnit laga kraft ska enligt 4 kap. 20 § kommunen i planen ange att den ska genomföras enligt lagen om exploateringssamverkan. Om mark ska tas i anspråk från någon fastighet vars ägare inte deltar i exploateringssamverkan ska planen också innehålla en uppgift om det. 4.3.1Plan- och byggutredningens utvärdering I Plan- och byggutredningens betänkande Översyn av PBL och va-lagen (SOU 1996:168) lämnas en redovisning av hur lagen om exploaterings- samverkan har tillämpats samt redovisas förslag till hur lagstiftningen bör förändras med anledning av dittills vunna erfarenheter. I betänkandet hänvisar utredningen till en av (numera för miljö, areella näringar och sam- hällsbyggande) publicerad rapport från exploateringssam- verkan (R21:1994). Rapporten beskriver sexton påbörjade projekt där lagen om exploateringssamverkan har avsetts användas. Enbart i fyra fall hade emellertid dessa projekt kommit att slutföras. Trots detta ges i rap- porten en slutkommentar enligt följande: Sammanfattningsvis kan sägas att försöksverksamheten så långt visat att förfarandet enligt lagen om exploateringssamverkan går att tillämpa och i de behandlade områdena vunnit anslutning bland markägarna, inte minst på grund av att det uppfattats ge större rättvisa och ökad medver- kan. Genom mindre bundenhet till befintliga gränser synes det ha lett till ökad plankvalitet både med hänsyn till topografianpassning och möjlig- het att trygga lämpliga grönområden. Bättre anpassning av markanvänd- ning och väg- och ledningssystem bör ha lett till kostnadsbesparingar, även om detta i försöksfallen ej kunnat dokumenteras genom alternativ- kalkyler. Samverkansmodellen har över huvud taget möjliggjort projekt som eljest sannolikt inte hade kommit till stånd inom en närmare framtid. Några större nackdelar med samverkan i sig har knappast framkommit ur försöken. I rapporten redovisas dock ett antal frågor som kan behöva uppmärk- sammas vid en reformering av lagstiftningen. -att det finns ett behov av samordning och samverkan redan före exploateringsbeslutet, -att värderings- och fördelningsfrågor behöver penetreras ytterligare, och -att även skattereglerna behöver ses över. Plan- och byggutredningen åberopar också innehållet i en skrivelse till regeringen från en inom bildad referensgrupp. I skrivelsen hemställer gruppen om en översyn av lagen om exploateringssamverkan och lämnar förslag till förändringar av lagen. Dessa ändringar avser främst -att ta bort kravet på kommunens formella godkännande genom områ- des- eller detaljplanebestämmelser, -att bredda användningsområdet, speciellt i bevarandesammanhang, -att ge kommunen möjlighet att i detaljplan föreskriva att planen ska genomföras genom samverkan och i så fall förenkla villkoren för samverkan, -att förändra och förenkla det ekonomiska fördelningssystemet, och -att under förutsättning att kravet på frivilligt deltagande uppmjukas ta bort möjligheten till tvångsinlösen, - att öka samordningen med främst fastighetsbildnings- och anlägg- Prop. 2011/12:54 ningslagen. Plan- och byggutredningen konstaterar i sin utvärdering att lagen enbart har tillämpats i ett fåtal fall, vilket bl.a. förklaras med att den uppfattas som komplicerad. I betänkandet föreslår utredaren bl.a. att lagens olika huvudssyften i stället ska regleras på annat sätt dels genom att värde- fördelningssystemet tas in i en helt ny lag lagen om fördelning av byggrätt, dels genom att vissa ändringar genomförs i anläggningslagen (1973:1149). Plan- och byggutredningens förslag och remissinstansernas synpunkter Mot bakgrund av den företagna utvärderingen föreslår Plan- och bygg- utredningen i huvudsak två grundläggande förändringar när det gäller utformningen av den framtida regleringen av frågor som har samband med exploateringssamverkan. Förslagen avser att åstadkomma en sepa- ration av lagens olika syften. Detta föreslås ske genom en överföring av vissa bestämmelser till anläggningslagen, ett upphävande av lagen om exploateringssamverkan samt inrättande av en ny lag lagen om fördel- ning av byggrätter. Utredningens betänkande har remissbehandlats. I det följande redovisas utredningens grundläggande förslag samt en kortfattad sammanfattning av remissinstansernas synpunkter på dessa. Separation av lagens syften samt reglering i anläggningslagen Plan- och byggutredningens förslag innebär att reglerna om värdeutjäm- ning och om anläggningsutbyggnad kopplas isär. Vidare innebär försla- get att det regelsystem som tar sikte på gemensamma exploateringsåtgär- der ska slopas för att i stället regleras i anläggningslagen. I princip samtliga remissinstanser tillstyrker förslaget att frågor som berör värdeutjämning och anläggningsutbyggnad bör hanteras var för sig. Ett stort antal instanser framhåller att lagen om exploateringssamverkan är alltför komplicerad. Ett annat skäl till att lagen inte har tillämpats i någon vidare utsträckning uppges vara att risktagandet ökar ju fler som blir inblandade samt att de skattetekniska konsekvenserna är svåra att överblicka. Ett antal remissinstanser framhåller vidare att genomförande av va- och gatuutbyggnad skulle ha blivit dyrare om lagen hade tilläm- pats på grund av gällande regler om mervärdesskatt. Samverkan i plan- genomförande syfte sker därför på annat sätt än genom att tillämpa lagen om exploateringssamverkan. Det sker bl.a. i samband med fastighets- bildning och vid bildande av gemensamhetsanläggningar. I andra fall samlas mark i en ägares hand, kommunens eller en exploatörs, genom frivilliga förvärv eller, i enstaka fall, efter expropriation. Upphävande och inrättande av en ny lag lagen om fördelning av Plan- och byggutredningens förslag innebär att lagen om exploaterings- samverkan upphävs och ersätts med en ny lag om fördelning av byggrätt. Den nya lagen motsvarar de delar av lagen om exploateringssamverkan som tar sikte på en fördelning av planvinsten. I fördelningen ska enligt förslaget även kunna ingå fastigheter som bidrar till värdehöjningen utan att avstå mark. Fördelningsförfarandet ska alltid initieras genom ett plan- beslut och förenklas i förhållande till gällande rätt genom att någon likvid för utjämning av ingångsvärden inte ska bestämmas. I övrigt föreslås ett flertal smärre förändringar i förhållande till lagen om exploateringssam- verkan i syfte att förenkla och tydliggöra fördelningssystemet. Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inte något att erinra mot förslaget att upphäva lagen om exploateringssamverkan och att ersätta den med en ny lag om fördelning av byggrätt. Ett stort antal instanser anser dock att det finns ett behov av revidering av innehållet i den före- slagna nya lagen eller att det krävs ytterligare utredningsinsatser. Ett stort antal instanser ifrågasätter vidare om den nya lagen är ända- målsenlig och om de förändringar som föreslås kan åstadkomma de för- bättringar som efterfrågas. Kritik riktas också mot att inte heller den nya lagen förefaller bli enkel att tillämpa. Utredningen anses härvid inte på ett övertygande sätt ha visat att den nya lagen skulle komma till praktisk tillämpning i större utsträckning än vad lagen om exploateringssam- verkan dittills hade gjort. Flera instanser redovisar förslag till eller krav på förändringar, förtydliganden och kompletteringar i den nya lagen och eller i angränsande lagstiftning. Några instanser anser att bestämmelserna om fördelning av byggrätter ska föras in i medan andra uttrycker farhågor om ett minskat kommunalt inflytande över byggelseutvecklingen vid en tillämpning av den nya lagen. Det finns också ett antal remissinstanser som direkt avstyrker utred- Tekniska högskolan anser att förslaget till för- delningssystem snarare innebär försämringar än förbättringar och att det är ogenomtänkt och saknar stöd i tillgängliga kunskaper och erfarenheter. avstyrker att utredningens förslag ska ligga till grund för ett reformerat system detta huvudsakligen då utredningen inte anses tillräckligt ha utrett konsekvenserna för fastighetsägarna. vissa fall kunna ge oacceptabla konsekvenser för fastighetsägarna. Den parlamentariskt sammansatta (M 2002:05) med uppdrag att bl.a. överväga om formerna för planering och plangenom- förande på detaljplanenivå är ändamålsenliga och om samordningen med annan lagstiftning är lämpligt utformad har i sitt slutbetänkande Får jag lov? Om planering och byggande (SOU 2005:77) behandlat vissa plan- genomförandefrågor. Inom ramen för behandlingen av dessa frågor redo- gör kommittén bl.a. för sin syn på Plan- och byggutredningens förslag till förändring av lagstiftningen kring exploateringssamverkan. Kommittén framhåller härvid att det inte är sannolikt att byggande en- Prop. 2011/12:54 ligt de föreslagna bestämmelserna kommer att utgöra någon mer bety- dande andel av bostadsproduktionen i . I det avseen- det skulle bestämmelserna sannolikt få en tämligen begränsad betydelse. I de fall där reglerna främst är avsedda att användas, dvs. i s.k. förnyelse- områden, kan dock förutsättningarna för goda plan- och miljömässiga lösningar påtagligt förbättras. När professionella byggherrar ska exploa- tera inom områden med flera fastighetsägare kan troligen en nödvändig omstrukturering av fastighetsindelningen i stället ske genom avtalslös- ningar. Med tanke på de synpunkter på Plan- och byggutredningens förslag som framfördes av remissinstanserna borde det enligt kommittén inte vara möjligt att direkt lägga utredningens förslag till grund för en ny lagstiftning. Kommittén anger emellertid att det inte finns någon anled- ning att isolerat, dvs. utan alternativ lagstiftning eller fördjupad utredning om konsekvenserna m.m., upphäva lagen om exploateringssamverkan. Plan- och byggutredningens förslag att upphäva lagen om exploaterings- samverkan har inte genomförts. Inte heller de övriga förslag till föränd- ring av lagstiftningen kring exploateringssamverkan som Plan- och byggutredningen har föreslagit har kommit till genomförande. Lagen om exploateringssamverkan gäller således fortfarande. Eftersom det nu har gått lagen utvärderades och då frågan om lagens fort- bestånd än en gång kommit på tal, har det funnits anledning att närmare studera om lagen kommit till användning i någon vidare utsträckning än vad som gällt från tidpunkten från lagens ikraftträdande då Plan- och byggutredningen genomförde sin översyn. har därför i samverkan med Lantmäteriet genomfört en enkätstudie som riktat sig till landets lantmäterikontor. Härvid har förfrågningar tillställts dels de kommunala lantmäterimyndigheterna, dels statliga länslantmätare (chefer för kontorsområde) som ingår i den stat- liga förrättningsorganisationen. Det innebär att förfrågningar har till- ställts 38 kommunala lantmäterimyndigheter och 40 statliga kontor, dvs. totalt 78 instanser. Enkätsvar inkom från 28 kommunala myndigheter och 30 statliga lantmäterikontor. Enkätstudien genomfördes aprilmaj 2010. Undersök- ningsperioden var således relativt kort. , då Plan- och bygg- utredningen slutförde sitt arbete, har det skett flera organisatoriska och personella förändringar inom stora delar av lantmäteriorganisationen. Dessa förhållanden har bidragit till att svarsfrekvensen endast uppgår till samt att svarsuppgifterna inte med nödvändighet är helt tillförlitliga. De uppgifter som har lämnats ger dock i sig ett entydigt svar. Den fråga som ställdes löd: Har lagen om exploateringssamverkan, som du känner till, tillämpats och fram till inom ditt kontorsområde? Inte någon av de instanser som har besvarat frågan har angett att de slutfört någon förrättning med stöd av lagen om exploateringssamverkan . Upphävande av lagen om Regeringens förslag: Lagen (1987:11) om exploateringssamverkan Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Av de instanser som har svarat på remissen är det enbart som direkt avstyrker förslaget att lagen (1987:11) om exploateringssamverkan ska upphävas medan övriga i huvudsak tillstyrker, ställer sig positiva till, inte har något att erinra mot eller inte har några synpunkter på förslaget att lagen upphävs. tillstyrker förslaget om upphävande av lagen om Det underlag som föreligger synes enligt tingsrätten visa att det inte finns behov av en ny lagstiftning som reglerar samverkan mellan fastigheter i plangenomförande syfte. Lagar som spelat ut sin roll och inte längre används bör upphävas. är också en viktig del av regelförenklingen i samhället. instämmer i förslaget att upphäva lagen. Eftersom den inte har kommit att tillämpas i praktiken och deltagande i exploateringssamverkan ändå är frivilligt kan det enligt tingsrätten antas att frivilliga överenskommelser även kommer att kunna träffas utan lagen som stöd. stödjer förslaget att lagen ska upphävas. det kan finnas skäl att se över hur kostnads- och vinstfördelning skulle kunna regleras i de fall det finns sådana behov. det finns skäl både för och emot ett upphävande av lagen om exploa- Sammantaget menar dock Lantmäteriet att det inte är motiverat att behålla lagen i sin nuvarande omfattning och utformning. Lantmäteriet tillstyrker därför att lagen upphävs. Lantmäteriet att en utredning tillsätts för att se över främst behovet av och, om behov finns, formerna för ett vinstdelningssystem som kan tillämpas vid exempelvis vindkraftsutbyggnad. instämmer i förslaget att upphäva lagen om exploa- Förslaget är enligt i enlighet med regelförenklingar som utgör bakgrund till införandet av den nya plan- Tekniska högskolan tillstyrker förslaget att upp- häva lagen och framhåller att om det skulle visa sig att det ändå behövs en lagstiftning borde plan- och byggutredningens tanke- gångar bakom förslaget till lag om fördelning av byggrätt kunna vara en utgångspunkt för en ny lagstiftning. förslaget, anger att det av ett flertal skäl är olämpligt att behålla lagar som visar sig inte ha någon praktisk funktion. anför att det är mycket positivt att regeringen ser över lagstiftning som inte längre tillämpas eller nyttjas. enligt kommunen viktigt att arbetet med regelförenklingar för företagare fortgår kontinuerligt eftersom regelverk som hindrar och försvårar före- tagande motverkar tillväxt. Även lagar som kan förenkla och förtydliga arbetet med planläggnings- och plangenomföranden bör enligt kommu- nen ses över i syfte att skapa smidigare byggprocesser. som är särskilt viktigt för . kommun har inte något