prop · GZ03141 · 2012-04-05 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2011/12:141 Kärnkraft utan statliga subventioner Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redogörs för behandlingen av skrivelse 2009/10:359 rörande förutsättningarna för generationsskifte i kärn- I näringsutskottets betänkande 2009/10:NU26 föreslog utskottet att tillkännager för regeringen som sin mening vad utskottet anför om att regeringen i fråga om statligt stöd till kärnkraft ska åter- komma till med förslag om lagstiftning eller andra åtgärder med innebörden att direkta eller indirekta statliga subventioner inte kan biföll utskottets förslag (rskv. 2009/10:359). tidigare riksdagsbehandlingar har näringsutskottet vidare erinrat om att eventuella nya reaktorer ska stå på egna ben och att statligt stöd för kärn- kraft, i form av direkta eller indirekta subventioner, inte kommer att Redogörelsen i denna skrivelse innefattar en genomgång av för kärn- kraftsindustrin relevanta regelverk i syfte att säkerställa att kärnkraften inte mottar vare sig direkta eller indirekta statliga subventioner. ringen bedömer att principen om att kärnkraften inte ska subventioneras inte föranleder något behov av ny lagstiftning. att lagstiftning som förbjuder att fatta beslut om subventione- ring av kärnkraften är principiellt tveksamt och kan ifrågasättas på På skatteområdet föranleder beslut inte heller några lagändringar, men nya s.k. koncernbidragsdispenser ska inte lämnas om de innebär att kärnkraft subventioneras, vilket särskilt skulle bli fallet vid investeringar i ny kärnkraft. Regeringen anser vidare att det är väsentligt att lagen (2010:950) om ansvar och ersättning vid radio- logiska olyckor träder i kraft så snart det finns möjlighet till det med hänsyn till internationella och EU-rättsliga bestämmelser. redovisas slutligen regeringens bedömning gällande olika avgifter, forsk- Skr. 2011/12:141 ning, nätavgifter och stöd från självständiga offentligt finansierade Lagstiftning om förbud mot subventioner........................................ Avgifter för tillståndsprövning .......................................... Avgifter för restprodukter.................................................. De nya regler som har antagit ........................... Obegränsat ansvar och finansiell kapacitet........................ Tidpunkt för ikraftträdande av de nya reglerna ............... Behovet av lagändringar.................................................. Nätavgifter och energiersättningar................................................. Stöd från självständiga offentligt finansierade organisationer ....... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... beslutade om ändringar i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet i fråga om förutsättningar för nya kärnkrafts- reaktorer. I sitt betänkande rörande propositionen 2009/10:172 Kärn- kraften förutsättningar för generationsskifte (bet. 2009/10:NU26) ställde näringsutskottet sig bakom motionsyrkande 2009/10:N17 (C) om att regeringen skulle återkomma till med förslag om lagstift- ning eller andra åtgärder med innebörden att direkta eller indirekta stat- liga subventioner inte kunde påräknas. beslutade i enlighet med utskottets betänkande (rskr. 2009/10:359). I denna skrivelse lämnar regeringen en redogörelse för sitt svar till på dess skrivelse 2009/10:359. Det givit regeringen tillkänna att statligt stöd för kärnkraft i form av direkta eller indirekta subventioner inte kan påräknas föranleder inget behov av ny lagstiftning. Regeringen bedömer att lagstiftning som förbjuder att fatta beslut om subventionering av kärnkraften är principiellt tveksamt och kan ifrågasättas på konstitutionell grund. Rege- ringen ser däremot ett behov av klargörande vad gäller statliga stöd till forskning och utveckling till ämnesområden med relevans för kärnkraft. På skatteområdet föranleder skrivelse inte några lagändringar men nya s.k. koncernbidragsdispenser ska inte lämnas om de innebär att kärnkraft subventioneras, vilket särskilt skulle bli fallet vid investeringar i ny kärnkraft. Regeringen anser vidare att det är väsentligt att lagen (2010:950) om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor träder i kraft så snart det finns möjlighet till det med hänsyn till internationella och EU-rättsliga bestämmelser. 3 Lagstiftning om förbud mot subventioner Regeringens bedömning: Lagstiftning som förbjuder att fatta beslut om subventionering av kärnkraften är principiellt tveksamt och kan ifrågasättas på konstitutionell grund och bör därför inte införas. Skälen för regeringens bedömning: Den mest direkta metoden att förhindra subventionering av kärnkraft torde vara att införa en lagregle- ring om att den som avser att uppföra eller driva kärnkraftsreaktor inte får ges t.ex. statliga krediter eller kreditgarantier på mer fördelaktiga villkor än marknaden kan erbjuda. För att bli verkningsfull måste emellertid en sådan reglering riktas mot och tas in i grundlag. Det finns dock flera konstitutionella tveksamheter som gör en sådan typ av reglering olämplig. Bland annat avser handlingsreglerna för riks- dagen i regeringsformen formerna för beslutsfattandet, inte innehållet i Skr. 2011/12:141 besluten. En reglering avseende själva sakinnehållet i besluten skulle vara en konstitutionell nyordning som kan kritiseras på principiella grunder, helt oaktat synen på subventionering av kärnkraft. Regeringens bedömning: Det givit regeringen tillkänna att statligt stöd för kärnkraft i form av direkta eller indirekta subventioner inte kan påräknas medför inte i sig något behov av ändringar i skatte- lagstiftningen. Däremot medför det att några nya dispenser från koncernbidragsreglerna inte ska lämnas om de innebär att kärnkraften subventioneras, vilket särskilt skulle bli fallet vid investeringar i ny kärnkraft. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen bedömer att det skattemässiga regelverket i sig inte innebär någon subventionering eller positiv särbehandling av kärnkraften. Det kan konstateras att kärnkraften är det elproduktionsslag som är hårdast beskattat, genom bl.a. skatten på termisk effekt i kärnkraftsreaktorer. Det finns dock ett område som berörs av regeringens och ståndpunkt om subventioner till kärnkraft. Av inkomstskattelagen (1999:1229) följer att företag inom en koncern får utbyta koncernbidrag med varandra om det ena företaget, direkt eller indirekt, äger av andelarna i det andra företaget. Reglerna innebär att givande företag får göra avdrag för ett koncern- bidrag som lämnas till mottagande företag, som sistnämnda företag ska ta upp bidraget till beskattning. I lagen föreskrivs även att regeringen får bevilja företag dispens för utbyte av koncernbidrag där kravet på en ägarandel om inte är uppfyllt. En förutsätt- ning för dispens är att bidraget lämnas för en näringsverksamhet som är av väsentlig betydelse från samhällsekonomisk synpunkt. Dispens- möjligheten har funnits . Av lagens förarbeten (prop. 1972:13) framgår att dispensmöjligheten är avsedd för stora samverkansprojekt mellan två eller flera privata intressenter, eller mellan staten och privata intressenter. Som exempel på verksamheter av samhällsekonomisk betydelse nämns kraftförsörjningen, bränsleförsörjningen, kommunikationer och försvar. Såväl nuvarande som tidigare regeringar har beviljat ägarna till kraft- verksbolagen i och Forsmark dispens , numera i tvåårsperioder. För ägarna ligger värdet av koncernbidragsdispenser i en ränteeffekt, dvs. att även ägarna till samägda kärnkraftsbolag får samma möjlighet som ägare med större ägarandel än att tillfälligt skjuta skatteinbetalningar framför sig. Den totala vinsten eller skatten påverkas dock inte. Ägarna till kraftverksbolagen i respektive hade inledningsvis inget behov av dispens eftersom kraftverks- bolagen var helägda. Före stängningen av kunde de utbyta koncernbidrag med tillämpning av generella regler. avtalet (se propositionen Godkännande av avtal om ersättning i samband Skr. 2011/12:141 med stängning av , m.m., prop. 1999/2000:63), som träffades mellan staten och ägarna till kraftverksbolagen i och i anledning av nedläggningen av kärnkraftverket i , innebar att dess ägare kompenserades med motsvarande produktions- kapacitet i i . Kraftverket i blev genom avtalet samägt och ingen av ägarna uppnådde 90 procents ägarandel. För att de båda ägarbolagen inte skulle missgynnas skatte- mässigt förutsatte avtalet att koncernbidragsdispens skulle beviljas. Dispensen utgör alltså en del av statens kompensation för stängningen av kärnkraftverket i . Regeringens bedömning: Dagens avgiftssystem för tillstånds- prövning är i linje med regeringens och syn på statliga subventioner till kärnkraft. Skälen för regeringens bedömning: av kärnkraftsuppbyggnad i hanterades tillståndsfrågorna av Delegationen för atomenergifrågor (Dfa) som bildades . Dfa var nära knutet till , vilket är en viktig detalj i sammanhanget eftersom det svenska kärnkraftsprogrammet växte fram då det fanns tydliga statliga intressen i såväl ägandefrågor som kompetensfrågor. tillkom den första atomenergilagen. () bildades genom en sammanslagning av . har en avreglerad elmarknad där principen är att kärnkraftsindustrin ska bära alla kostnader för tillsyn och tillståndsgivning rörande kärnkraft. SKI var helt avgiftsfinansierad redan från starten. Samma princip tillämpas på den del av () som hanterar verksamheter som tidigare ankom på SKI. Även andra delar av SSM:s verksamhet är avgiftsfinansierade. All verksamhet vid SSM som är relaterad till tillsyn av kärnteknisk verksamhet är således avgiftsfinansierad. I begreppet tillsyn ingår till- ståndsprövning, granskning av drift- och säkerhetsvillkor, inspektions- verksamhet m.m. De avgifter som SSM får ta ut för tillsyn av kärnteknisk verksamhet regleras i förordningen (2008:463) om vissa avgifter till Strålsäkerhets- myndigheten. Grundprincipen är att avgifternas storlek över tiden ska återspeglas i den utförda verksamhet som är kopplad till avgiften, men man kan inte förvänta sig att finna en direkt överensstämmelse för ett enstaka budgetår. Avgifternas storlek i förordningen justeras baserat på de förslag till anslag som regeringen lämnar i budgetpropositionen för näst- kommande år. Justeringen träder normalt i kraft . inkom till SSM i avgifter från Skr. 2011/12:141 kärnkraftsindustrin. Nästan alla dessa avgifter betalas till inkomst- titel och går sedan till SSM i form av anslag. Endast en mycket liten del av avgifterna disponeras direkt av SSM. I budgetpropositionen (prop. 2010/11:1, utg. omr. 06, bet. 2010/11:FöU1, rskr. 2010/11:104) aviserade regeringen sin avsikt att ta fram förslag på avgifter för tillståndsprövning för nya kärnkraftverk och förtydligade i budgetpropositionen (prop. 2011/12:1 utg. omr. 06, bet. 2011/12:FöU1, rskr. 2011/12:93) att man avser att låta disponera dessa avgifter direkt. beslutade regeringen om ändringar i förordningen (2008:463) om vissa avgifter till där de nya avgifterna specificeras. Principen för avgiftens storlek för tillstånds- prövning för nya kärnkraftverk är densamma som för existerande kraft- verk, dvs. att industrin ska finansiera statens hela kostnad. Underlaget till förslaget på avgifter för tillståndsprövning för nya kärn- kraftverk baserar sig på bedömningar om resursåtgång under tillståndsprövningens olika faser. Erfarenheter har inhämtats från där tillståndsprövning avseende nya kärnkraftverk pågår. Trots detta finns osäkerheter i bedömningarna av de kostnader som staten kommer att ha för eventuell tillståndsprövning av ny kärn- kraft. Regeringen har därför försäkrat sig om att det avgiftssystem som styr avgifterna i största möjliga utsträckning är öppet och förutsägbart. I avgiftssystemet ingår också kraftfulla uppföljningsmekanismer. Regeringens bedömning: Dagens avgiftssystem för restprodukter är i linje med regeringens och syn på statliga subventioner till kärnkraft. Skälen för regeringens bedömning: Den som har tillstånd att inneha eller driva en kärnkraftsreaktor ska betala avgifter och ställa säkerheter. Avgifterna avser finansiering av bl.a. kostnader för att ta hand om använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall, kostnader för en säker avveckl- ing och rivning av kärnkraftverken samt kostnader för den forskning och utveckling som har samband med detta. Avgifterna avser även statens kostnader för forsknings- och utvecklingsverksamhet, förvaltning av medel och prövning av frågor som rör finansieringssystemet, tillsyn när det gäller avveckling och rivning av kärntekniska anläggningar, prövning av frågor om slutförvaring samt övervakning och kontroll av slutförvar och därtill information till allmänheten i frågor som rör hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall. () har i uppgift att , uti- från kostnadsuppgifter från industrin, kärnavfallsfondens förväntade framtida utveckling samt vissa andra parametrar, ta fram ett underlag inför regeringen beslut om avgiftens storlek. Den som har tillstånd att inneha och driva en kärnkraftsreaktor är även skyldig att betala en avgift till staten som ett kostnadsbidrag för slutlig hantering av restprodukter från kärnteknisk verksamhet som har ett sam- Skr. 2011/12:141 band med framväxten av det svenska kärnkraftsprogrammet. De lagar som reglerar finansieringen av omhändertagandet av det an- vända kärnbränslet och kärnavfallet är lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen), lagen (2006:647) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet (finansie- ringslagen) och lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. (Studsvikslagen). Kärntekniklagen anger att den som har tillstånd till kärnteknisk verk- samhet är skyldig att svara för kostnaderna för en säker hantering och slutförvaring av det kärnavfall som uppkommer i verksamheten, för riv- ning och avveckling samt för den forsknings- och utvecklingsverksamhet som krävs. Finansieringslagen och tillhörande förordning beskriver mer i detalj vem som är skyldig att betala kärnavfallsavgifter och ställa säkerheter, hur medlen ska förvaltas, till vad medlen får användas och vem som får använda dem. Studsvikslagen hanterar betalningsskyldigheten för visst historiskt avfall från tidigare statlig verksamhet. I atomansvarighetslagen (1968:45) finns de regler som anger ansvar och ersättning för radiologisk skada. Reglerna bygger på de internationella bestämmelserna i och dess tilläggskonvention, som utarbetats inom och utveckling har 15 stater tillträtt : , , , , , , , , , , , , , och . de nämnda staterna är alla utom , och också anslutna till tilläggskonventionen. Enligt atomansvarighetslagen är innehavaren av en kärnteknisk anläggning strikt ansvarig för en atomskada som orsakats av en atom- olycka förutom i de undantagsfall där en transportör är ansvarig. ningshavarens ansvar uppgår till 300 miljoner särskilda dragningsrätter (SDR) vilket motsvarats av mellan 3,3 miljarder och Anläggningshavaren är skyldig att ha en för- säkring som täcker av ansvarsbeloppet, dvs. Staten ansvarar i andra hand för anläggningshavarens ersättnings- skyldighet, men om staten har betalat ersättning inom ramen för anläggningshavarens ansvarsbelopp (upp till 300 miljoner SDR) får staten återkräva ersättningen av bl.a. anläggningshavaren eller dennes Ersättning av statsmedel kan också lämnas på grund Det finns då ett gemensamt statsansvar i intervallet 300425 miljoner SDR. Utöver de regler som behövs p.g.a. Paris- och tilläggskonventionen Skr. 2011/12:141 finns ytterligare ett ersättningssteg i atomansvarighetslagen. havare av en anläggning här i landet är ansvarig och de ersättningar som lämnas enligt de tidigare beskrivna stegen inte räcker för att ersätta upp- kommen skada, ska staten betala en ersättning som uppgår till . Från detta belopp ska avräknas det som anläggnings- havaren är skyldig att betala. Detta extra statsansvar omfattar bara skador i , , och samt skador som uppkommit ombord på fartyg eller luftfartyg som är registrerade i något av dessa länder. 6.2De nya regler som har antagit beslutade om en ny lag (2010:950) om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor. godkände också om skadeståndsansvar på atomenergins område och dess tilläggskonvention i deras lydelse enligt ändrings- protokoll. De nya reglerna träder i kraft den dag regeringen bestämmer (prop. 2009/10:173, bet. 2009/10:CU29, rskr. 2009/10:360). 6.3 Obegränsat ansvar och finansiell kapacitet Lagen om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor innehåller de lagregler som behövs för att ska klara de åtaganden som följer av de nya internationella reglerna. När den nya lagen träder i kraft upphör atomansvarighetslagen (1968:45) att gälla. Det införs då ett obegränsat ansvar för innehavare av kärntekniska anläggningar, trots att detta inte krävs enligt och tilläggskonventionen. som tidigare, strikt. Ett obegränsat ansvar överensstämmer med den miljörättsliga principen att förorenaren betalar. Ett obegränsat ansvar betyder att det inte finns någon i förväg bestämd beloppsgräns för det ekonomiska ansvaret. Utöver de medel som har avsatts för att garanterat finnas blir det anläggningshavarens tillgångar i övrigt som sätter gränsen för hur mycket ersättning som det går att få ut. Det är därför av vikt att det är anläggningsinnehavaren, och inte något annat bolag inom den koncern som anläggningsinnehavaren tillhör, som är förmånstagare till en egendomsförsäkring för att ytterligare säkerställa att medel finns tillgängliga för att kompensera skadelidande. försäkringen är i storleksordningen . säkerställa att även dessa medel blir tillgängliga har regeringen föreslagit att det i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet tas in en bestämmelse om att en försäkring som syftar till att ersätta skada på byggnader, anläggningar, system, komponenter och anordningar av betydelse för säkerheten i en kärnteknisk verksamhet inte får ha någon annan som förmånstagare än den som är tillståndshavare för verksamheten (prop. 2009/10:173, bet. 2009/10:CU29, rskr. 2009/10:360). träder i kraft när den nya lagen om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor träder i kraft. Den svenska kärnkraftsindustrin är organiserad kring huvudsakligen Skr. 2011/12:141 , och . De här bolagen äger olika stora andelar i de tre bolag som har tillstånd att inneha och driva kärnkraftsreaktorer (, och ). De tillståndshavande bolagens tillgångar är begränsade medan det finns stora tillgångar i ägarbolagen. Frågan har ofta uppkommit om inte ett obegränsat ansvar borde inne- bära att ägarbolagen tar del i ansvaret. I aktiebolagslagen (2005:551) finns en grundläggande aktiebolags- rättslig princip beskriven, nämligen den att aktieägarna inte har ett personligt betalningsansvar för bolagets förpliktelser oavsett om ägaren är en fysisk eller juridisk person. Det innebär att ägarbolagen inte har någon lagstadgad skyldighet att betala ersättning för skada till följd av en radiologisk olycka som ett tillståndshavande bolag ansvarar för. I vissa sällsynta situationer när ett bolag har saknat möjlighet att ta sitt ansvar har principen om aktieägarnas ansvarsfrihet lett till ett resultat som inte ansetts godtagbart. Då har en domstol tillåtit att aktieägarna ska åläggas betalningsansvar även om ägarna inte överträtt någon regel i aktiebolagslagen eller i övrigt brustit i någon fullgörelse gentemot det ägda bolaget. Detta kallas ansvarsgenombrott. Det har utretts om det skulle vara lämpligt eller möjligt att lagstadga om ansvarsgenombrott. Resultaten av utredningarna har entydigt visat att det är svårt att utforma en sådan regel på ett rätts- säkert sätt. Genom den ändring i 13 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet som trädde i kraft (prop. 2009/10:172, bet. 2009/10:NU26, rskr. 2009/10:359) är den som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet skyldig att ha en organisation för verksamheten med ekonomiska, administrativa och personella resurser som är tillräckliga för att kunna fullgöra sina skyldigheter enligt lagen om kärnteknisk verksamhet. Till- ståndshavaren måste på ett trovärdigt sätt kunna visa att denne antingen direkt, t.ex. genom ett tillräckligt aktiekapital, eller genom åtaganden av högsta moderbolaget i den koncern tillståndshavaren kan tillhöra har den finansiella kapacitet som krävs för att på ett uthålligt sätt uppfylla de krav som ställs. I det sammanhanget har de skyldigheter som tillstånds- havaren har enligt bl.a. atomansvarighetslagen stor betydelse. När den nya lagen om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor träder i kraft blir tillståndshavarens ansvar obegränsat. Det får betydelse för hur till- ståndshavaren förmår visa att det finns ekonomiska resurser som på ett trovärdigt sätt svarar mot det obegränsade ansvaret. De beslutade lagändringarna innebär också att regeringen får meddela föreskrifter om att ett tillstånd till en kärnteknisk verksamhet ska förenas med de villkor som behövs för att säkerställa det ansvar och de skyldig- heter som följer av atomansvarighetslagen och lagen om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor. Att ansvaret är obegränsat innebär att man så långt det är möjligt garan- terar att en skadelidande får ersättning så länge som anläggnings- innehavaren har några tillgångar kvar. Det är emellertid inte en garanti för att medel finns tillgängliga när ersättning ska betalas ut. Mot den bakgrunden föreskrivs i 30 § lagen (2010:950) om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor att vissa belopp måste garanteras. Upp till de beloppen måste det finnas en ansvarsförsäkring eller annan ekonomisk säkerhet. Inget hindrar att garantin åstadkoms genom en kombination av försäkring och andra säkerheter. När den nya lagen om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor träder i kraft blir en innehavare av en kärnkraftsreaktor i enlighet med och tilläggskonventionen skyldig att finansiera ansvaret , , dvs. såväl konventionernas och ändringsprotokollens steg 1 som steg 2 . En konven- tionsstat får bestämma att anläggningshavaren eller staten ska betala ersättningen i det andra steget. Det finns ingen teoretisk gräns för hur hög ersättning en anläggnings- havare kan åläggas att garantera genom en ansvarsförsäkring eller annan finansiell säkerhet. I praktiken finns det ändå en rimlighetens gräns som inte kan överskridas utan att det får för stora återverkningar på de ekonomiska förutsättningarna för industrin gentemot andra länders före- tag på gemensamma elmarknader. Beroende på de aktuella efterfråge-, produktions- och nätförutsättningarna varierar elmarknaden mellan att vara nationell, nordisk eller nordeuropeisk. På den nordeuropeiska elmarknaden har endast krävt att anläggningshavaren ska finansiellt garantera ett ersättningsbelopp som är högre än , dvs. I har det införts ett krav på finansiellt garanterad ersättning som motsvarar . Under processen med lagstiftningsarbetet inför propositionen med den nya lagen om ansvar och ersättning för radiologiska olyckor framkom att ett krav på industrin att garantera ersättning i intervallet mellan 700 miljoner och skulle kunna innebära en risk att svensk konkurrenskraft missgynnas i förhållande till andra länder i som inte inför motsvarande krav. En ansvarsnivå på för innehavare av kärnkraftsreaktorer bedömdes trots denna invändning inte som orimligt hög. Konventionsstaterna bestämde ansvarsnivån i den reviderade konventionens andra steg till efter en noggrann avvägning mellan risker och kostnader förknippade med en stor olycka och den låga sannolikheten för en radiologisk olycka med svåra konse- kvenser. De stater som är parter till konventionerna kommer därutöver att få en skyldighet att gemensamt betala ersättning i intervallet mellan 1 200 miljoner och , oavsett i vilken konventionsstat som den radiologiska olyckan inträffar. Staten kommer liksom tidigare att ansvara i andra hand för innehavarens ersättningsskyldighet men för ett belopp . Dessa ändringar innebär ett förbättrat skydd för skadelidande i händelse av en radiologisk olycka.