prop · GZ03134 · 2012-04-19 00:00:00 — För hela den offentliga sektorn skattas den genomsnittliga minskningen till cirka t Offentlig sektors transaktionskostnader för att ställa och följa upp miljökrav på personbilar är små. De transaktionskostnader som kan nnas ska dessutom ställas mot att offentliga fordonsavtal sträcker sig över era år. Miljökrav i oentlig upphandling t Livscykelkostnadsanalysen av statens upphandling av miljöbilar indikerar att köpen lett till en total merkostnad på , jämfört med om staten i stället skulle ha köpt konventionella bilar. För miljöbilar köpta indikerar beräkningarna att köpen inneburit en besparing för staten på . t livscykelkostnadsberäkningar av statens köp av miljöbilar visar att kostnaderna påverkas av vilken typ av miljöbil som köps och i vilka volymer. I exempel har miljöklassade dieselbilar lett till en besparing medan etanolbilar har inneburit en kostnad jämfört med att köpa konventionella bilar. t I räkneexempel kan kostnaden per ton minskade koldioxidutsläpp som skett till följd av statens miljöbilsköp för vara per ton. kan det vara en besparing på per minskat ton utsläpp. Siffrorna ska tolkas med försiktighet eftersom de bygger på era antaganden PDI PTµLSB GBLUPSFS. Miljökrav i oentlig upphandling Miljökrav i oentlig upphandling I detta kapitel redovisar sina slutsatser och rekommendationer. övergripande slutsats är att styrningen av arbetet med miljökrav i offentlig upphandling behöver stärkas i syfte att öka effektiviteten. Regeringen behöver knyta handlingsplanen för ökade miljökrav vid offentlig upphandling tydligare till etappmålet för Begränsad klimatpåverkan och övriga prioriterade miljökvalitetsmål. Regeringens handlingsplan saknar en tydlig riktning mot prioriterade miljöproblem. Det gör det svårt att bedöma i vilken grad och inom vilka områden miljökrav i offentlig upphandling kan bidra till att minska negativ miljöpåverkan för att uppnå miljökvalitetsmålen. Vidare behöver uppdrag i handlingsplan samt ägardirektiv för uppdateras och era grundläggande förutsättningar stärkas. En tydligare inriktning och uppdatering av uppdragen är en nödvändig men inte tillräcklig förutsättning för att effektivisera arbetet med styrmedlet. En starkare styrning och högre effektivitet skulle kunna nås genom att peka ut prioriterade produktgrupper i förordning. Sådana produktgrupper bör ha relativt stor upphandlingsvolym, upphandlas både av stat, kommuner och landsting och ha betydande negativ miljöpåverkan. Det skulle kunna bidra till minskad miljöpåverkan till låga transaktionskostnader. Regeringens prioritering av produktgruppen miljöbilar är ett exempel på ett område där detta, trots vissa brister i styrning och uppföljning, har lyckats. Miljöbilsförordningen används även i stor utsträckning i kommuners och landstings upphandling av miljöbilar eftersom förordningens miljökrav upplevs som ett stöd av upphandlare. Att utforma miljökrav i förordning för en produktgrupp med stor miljöbelastning där det också i stor utsträckning nns ramavtal för den offentliga sektorn har därför lett till minskade utsläpp och hållit transaktionskostnaderna låga. Miljökrav i oentlig upphandling Att utpeka era prioriterade produktgrupper bör dock begränsas till ett fåtal områden eftersom styrmedlets exibilitet annars riskerar att gå förlorad. Miljökrav i offentlig upphandling används också för att uppnå lokala miljömål och prioriteringar och därför behövs även nuvarande bredd i kriteriearbetet. skattningar av totala livscykelkostnader för statens miljöbilsköp visar att frågan om det är en besparing eller kostnad att köpa miljöbilar inte kan besvaras med ett entydigt ja eller nej. Skattningarna indikerar att inköp av miljöbilar har lett till en merkostnad medan inköp av miljöbilar har lett till en besparing, jämfört med att köpa konventionella bilar. Resultatet beror på vilka miljöbilar som upphandlas och i vilka volymer. Miljöklassade dieselbilar har lett till en besparing medan etanolbilar har inneburit en kostnad i exempel. beräkningar visar att minskade utsläpp som följd av miljöbilsinnehav i stat, kommuner och landsting är relativt begränsad. Styrmedlet syftar dock också till en långsiktig omställning av konsumtion och produktion. Att mäta sådana eventuella effekter har inte ingått i granskning. belyser med några räkneexempel kostnader per ton minskade utsläpp som följd av miljöbilsköp i staten. exempel visar att det antingen kan vara en kostnad på eller en besparing på per ton minskat utsläpp. Dessa skattningar ska dock ses som exempel och tolkas med försiktighet eftersom de bygger på era antaganden och osäkra faktorer. Nedan utvecklas slutsatser och rekommendationer. 5.1.1Grundläggande förutsättningar för styrmedlet behöver utvecklas och stärkas Upphandlaren är central i arbetet med miljökrav i offentlig upphandling. Det är därför viktigt att beakta vilka förutsättningar som behövs för att upphandlaren ska kunna ställa miljökrav på ett effektivt sätt, det vill säga så att miljöpåverkan minskar till låga kostnader. Granskningen visar att det är en krävande uppgift att ställa miljökrav i offentlig upphandling. Upphandlaren ska kunna hantera ett komplext regelverk, ha kunskap om marknaden och ha miljökompetens. Till detta kommer att upphandlaren i många verksamheter arbetar ensam och ansvarar för att genomföra upphandlingar inom vitt skilda områden till stora ekonomiska värden. Den utmaning som upphandlaren står inför är att miljökravet ska bidra till att minska ett miljöproblem, men kravet ska inte vara så Miljökrav i oentlig upphandling långtgående, att det minskar antalet anbud och begränsar möjligheterna till en bra affär. Kravet får dessutom inte vara utformat på ett sätt så att det strider mot de grundläggande principerna i regelverket. framhåller samtliga intervjuade upphandlare att arbetet med miljökrav i offentlig upphandling numera ingår som en naturlig del i arbetet. Miljökrav används inte bara för att uppnå övergripande miljömål, utan även för att uppnå lokala miljömål och hantera lokala miljöproblem. En viktig förutsättning för att upphandlaren ska kunna ställa miljökrav är ett tydligt stöd från den upphandlande myndighetens ledning. Stödet kan till exempel vara i form av en miljöpolicy där det tydligt framgår att miljökrav ska ställas. I nästa steg är det viktigt att det stöd som ges är adekvat och lätt att tillgodogöra sig. De upphandlare som intervjuat uppger att kriterier används i stor utsträckning när miljökrav ställs. tycks det nnas behov av ytterligare stöd och en tydligare riktning i arbetet med miljökrav i offentlig upphandling. Flera upphandlare pekar på att det oklara rättsläget och de ökande överprövningarna gör upphandlaren mer försiktig. En lösning som era upphandlare lyfter fram är att staten går före genom att regeringen pekar ut prioriterade produktområden eller utformar miljökrav i författningar som exempelvis miljöbilsförordningen. 5.1.2Regeringen har inte styrt och samordnat miljökrav i oentlig upphandling på ett tydligt sätt Regeringen styr inte miljökrav i oentlig upphandling mot etappmålet eller andra miljökvalitetsmål Regeringens handlingsplan för ökade miljökrav vid offentlig upphandling är inte inriktad mot det nationella etappmålet för eller mot något av de andra miljökvalitetsmålen. Målen i handlingsplanen är i stället processinriktade. De handlar om att öka andelen väldenierade miljökrav i offentliga upphandlingar, i ramavtal och inom offentlig sektor. Uppföljningen av dessa inriktningsmål ger därför inte underlag för att bedöma vilka produktgrupper som upphandlas eller hur många upphandlingar som resulterar i köp av miljöanpassade produkter. Uppföljningen ger därmed heller inte underlag för att bedöma klimatpåverkan eller påverkan på andra miljömål. Med nuvarande inriktningsmål i handlingsplanen styrs arbetet mot processen i stället för mot att nå minskad miljöpåverkan. Ska handlingsplanen säkerställa att miljökrav i offentlig upphandling får påverkan på miljön bör målen utformas på ett annat sätt. En förutsättning för att miljökravet ska få genomslag i upphandlingen är att det ställs som ska-krav eller högt viktat utvärderingskrav. För att miljökrav ska ställas effektivt behöver produkten som upphandlas ha negativ miljöpåverkan och stor upphandlingsvolym. Miljökrav i oentlig upphandling Återrapportering och uppföljning av miljöbilsförordningen behöver förbättras Regeringen har pekat ut transportområdet som särskilt viktigt vad gäller miljökrav i offentlig upphandling. Miljöbilsförordningen innehåller krav på att statliga myndigheter endast ska köpa miljöbilar. granskning visar dock att det nns brister i myndigheternas återrapportering enligt förordningen. Vidare visar granskningen att andelen köpta och leasade miljöbilar inte visar någon tydlig trend, trots att kraven på hur stor andel av bilarna som ska vara miljöbilar successivt har skärpts under dessa år. Det är oklart om den uteblivna ökningen beror på utökade möjligheter till undantag från förordningen, att myndigheter inte följer förordningens krav eller på brister i myndigheternas rapportering. Granskningen har visat att det nns brister i Transportstyrelsens underlag till uppföljningar av miljöbilsförordningen. Underlaget har till följd av detta ändrats och vissa tidigare inrapporterade uppgifter till regeringen har därmed ändrats. Transportstyrelsen har meddelat att myndigheten kommer att påtala detta i sin kommande inrapportering till regeringen. vill framhålla vikten av att Transportstyrelsen i det fortsatta arbetet med att följa upp förordningen säkerställer tillförlitliga rutiner. Transportstyrelsens har genom en ändring 2010 getts större möjlighet att följa upp och analysera resultatet av förordningen. Trots att de myndigheter som lyder under miljöbilsförordningen är skyldiga att rapportera in vissa uppgifter till Transportstyrelsen har inte alla rapporterat in. Det försvårar uppföljningen och utvärderingen av effekter av förordningen. bör säkerställa att även myndigheter som sorterar under andra departement än rapporterar i enlighet med miljöbilsförordningen. Uppdrag i handlingsplan behöver uppdateras Det är otydligt för berörda myndigheter och vilka av de uppdrag som fastställdes i regeringens handlingsplan för åren 2007- 2009 som fortfarande gäller. Det förslag till reviderad handlingsplan som presenterande avskrevs i budgetpropositionen för , det vill säga förslaget beslutades inte. och har fått information om att handlingsplanen 2007- 2009 fortfarande gäller, men har inte känt till att förslaget till reviderad handlingsplan har avskrivits. har inte fått information om att handlingsplanen fortfarande gäller. anser därför att regeringen behöver uppdatera uppdragen i handlingsplanen för att säkerställa en mer samordnad och effektiv hantering av styrmedlet. Miljökrav i oentlig upphandling Kvarstående uppdrag i handlingsplanen bör genomföras I handlingsplanen ingick också att genomföra en översyn av förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning. Denna översyn har ännu inte genomförts. Syftet med översynen var att undersöka möjligheten att komplettera förordningen med krav på att ställa kostnadseffektiva och välformulerade miljökrav i de statliga ramavtalen. ansvarar Kammarkollegiet för upphandlingsverksamheten inom den statliga inköpssamordningen och ska ingå ramavtal för varor och tjänster för andra statliga myndigheter. Kammarkollegiet har ansvar för ramavtal inom 60 ramavtalsområden och värdet på avtalen uppgick till . De statliga ramavtalen skulle därför kunna vara av stor strategisk vikt när det gäller miljökrav i offentlig upphandling. Ramavtalen bidrar dessutom till att hålla transaktionskostnaderna för upphandlande myndigheter låga. Mot bakgrund av detta vill framhålla vikten av att regeringen genomför den planerade översynen. I ägardirektivet anges att bolagets arbete med miljökrav i offentlig upphandling ska bedrivas i samklang med vad som anges i regeringens handlingsplan. Enligt ägardirektivet gäller direktivet främst för åren 20072009. Regeringen har emellertid påbörjat en översyn av . En följd av att ägardirektivet inte har uppdaterats är att inriktningen på arbete numera inte helt följer den gällande handlingsplanens inriktning såsom ägardirektivet anger, utan även i viss grad följer inriktningen i förslag till reviderad handlingsplan som regeringen har avskrivit. Ingen aktör har samordningsansvar för styrmedlet Flera departement, myndigheter och har på något sätt ett ansvar för arbetet med miljökrav i offentlig upphandling. Området är dessutom under utveckling både nationellt och inom EU, vilket innebär att nya mål och åtgärder på olika områden tillkommit eller utvecklas. Det saknas ett utpekat samordningsansvar för arbetet. En sådan samordning skulle kunna förbättra styrningen och tydliggöra vilka mål som miljökrav i offentlig upphandling ska bidra till och därmed bidra till att effektivisera arbetet med styrmedlet. Informationen om styrmedlet är inte samstämmig Flera aktörer har ansvar för att informera om miljökrav i offentlig upphandling. Det är viktigt att den information som ges till upphandlande myndigheter konstaterar att den information som ges Miljökrav i oentlig upphandling till upphandlarna av och inte är helt samstämmig. och har olika uppdrag, vilket kan bidra till att de två organisationerna ger olika delar tyngd i sin information om styrmedlet. De olika uppdragen får dock inte hindra att en samstämmig information ges till upphandlande myndigheter. För att uppnå ökad effektivitet i arbetet med miljökrav i offentlig upphandling bör de som har ansvar för informationen på området samverka i syfte att skapa samstämmighet och tydlighet. Den information som ges till upphandlande myndigheter bör formuleras på ett sätt så att den inte lämnar utrymme för olika tolkningar. Regeringen har tillsatt en särskild utredare med uppdrag att utreda hur upphandlingsstödet bör samordnas i syfte att öka kompetens, tillgänglighet, enhetlighet och synlighet gentemot upphandlingsmarknadens aktörer. delar regeringens bedömning att upphandlingsstödet bör samordnas. En uppdatering och förtydligande av uppdragen i handlingsplanen samt kan också bidra till större samstämmighet i den information som ges till upphandlande myndigheter. Bör-regeln tycks inte påverka upphandlarnas arbete har översiktligt behandlat bör-regeln i granskningen. Intervjuer med upphandlare tyder på att bör-regeln inte påverkar upphandlarnas Regeln har dock ännu inte utvärderats och det är därför för tidigt att säga om den kommer att få avsedd effekt. Mot bakgrund av det oklara rättsläget och osäkerheten kring vilka miljökrav som är möjliga att ställa är det uppfattning att bör-regeln visserligen skapar legitimitet för att ställa miljökrav men att den inte tydligt styr mot att ställa miljökrav. Regeln styr inte heller mot utpekade eller övergripande miljökvalitetsmål. 5.1.3Den direkta miljöpåverkan är begränsad men statens miljökrav kan ge spridningseekter till låga kostnader Miljökrav i offentlig upphandling är i huvudsak ett frivilligt styrmedel. framhålls ofta styrmedlet som ett kraftfullt verktyg för att styra samhället mot en långsiktigt hållbar konsumtion och därmed produktion. Det nns dock få studier som visar vilken miljöpåverkan som miljökrav i offentlig upphandling ger. har inom ramen för granskningen beräknat minskade utsläpp av koldioxid till följd av statens och hela offentliga sektorns miljöbilsinnehav . För statliga myndigheter nns tvingande krav att endast köpa miljöbilar och därför ger beräkningar av koldioxidutsläpp för denna produktgrupp en uppfattning om styrmedlets möjligheter när styrningen är stark. Miljökrav i oentlig upphandling skattar den årliga genomsnittliga minskningen av koldioxidutsläpp till följd av statens miljöbilsinnehav till för jämfört med om statliga myndigheter i stället skulle ha kört med konventionella bilar. För hela den offentliga sektorn (stat, kommuner och landsting) skattas den årliga genomsnittliga minskningen av koldioxid till . miljöpåverkan är således begränsad för produktgruppen miljöbilar. Ett viktigt syfte med miljöbilsförordningen är att staten ska gå före i omställningen till en klimateffektiv fordonspark. Genom att förordningen får spridning till kommuner och landsting samt till statliga företag och näringsliv ska omställningen av marknaden påskyndas i mera miljövänlig riktning. har inte undersökt spridningseffekter till statliga företag och näringsliv, men intervjuer med upphandlare och ramavtalsansvariga i kommun och landsting pekar tydligt på att regeringens ambition om att staten ska gå före har uppnåtts när det gäller upphandling av miljöbilar. Detta styrks även av att kommuner och landsting ökat andelen köpta miljöbilar . Miljöbilsförordningen uppfattas av de esta intervjuade upphandlare som ett bra stöd och ett sätt att förenkla arbetet med miljökrav i upphandlingar. Många av de intervjuade upphandlarna ser gärna att staten går före på era områden. skattningar indikerar att transaktionskostnaderna för att upphandla miljöbilar är marginella för både upphandlare, ramavtalsansvariga och leverantörer. Det är främst tre anledningar till att dessa kostnader är Det nns ramavtal för fordon för stora delar av offentlig sektor, vilket minskar administrationskostnaderna för de enskilda upphandlarna. Det nns färdigt formulerade miljökrav i miljöbilsförordningen och dessa krav används i stor utsträckning både inom staten och hela den offentliga sektorn. Även kostnaderna för att följa upp miljökravet är låga till följd av att bilens utsläpp provas och registreras redan vid registreringen i vägtrakregistret. bedömning är att det nns en möjlighet att stärka styrningen och effektivisera arbetet med miljökrav i offentlig upphandling genom att regeringen pekar ut era prioriterade produktområden i förordning. Det skulle kunna bidra till låga transaktionskostnader. Sådana produktområden bör ha betydande negativ miljöbelastning och upphandlas i relativt stora volymer av både stat, kommuner och landsting. En sådan prioritering skulle kunna lyftas fram i handlingsplanen för att tydliggöra vilka områden som staten anser är särskilt viktiga. Det skulle också på ett mera effektivt sätt kunna bidra till miljökvalitetsmålen, exempelvis det nationella etappmålet för för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Miljökrav i oentlig upphandling 5.1.4Att köpa miljöbilar kan löna sig men det beror på era faktorer har i granskningen även skattat livscykelskostnader för miljöbilar köpta av staten . En livscykelkostnadsanalys beaktar den totala kostnaden för en produkt under vald livscykel, i detta För miljöbilar tar en sådan analys alltså inte bara hänsyn till bilens inköpspris utan också till bland annat drift- och underhållskostnader. skattningar av livscykelkostnader för de vanligast köpta miljöbilarna visar att det i ett livscykelperspektiv kan löna sig att köpa miljöbilar jämfört med konventionella bilar, men det är inte alltid så. Skattningarna indikerar att inköp av miljöbilar har lett till en merkostnad på nära för staten sett ur ett treårigt livscykelkostnadsperspektiv. Inköp av miljöbilar indikerar däremot en besparing på cirka för staten, jämfört med att köpa konventionella bilar. Resultatet beror på vilka miljöbilar som upphandlas och i vilka volymer. Miljöklassade dieselbilar har lett till en besparing medan etanolbilar har inneburit en kostnad i exempel. Resultatet av beräkningarna visar på vikten av att upphandlande myndigheter beaktar livscykelkostnaderna eftersom inköpspriset för en produkt endast är en del av den totala kostnaden över en livscykel. Även driftskostnader kan vara väsentliga. Att beakta livscykelkostnader vid upphandling kan därmed vara ett sätt att bidra till god hushållning med statens och det offentligas medel. Det kan också underlätta en mer ändamålsenlig uppföljning av kostnader exempelvis för varor och tjänster som upphandlas med miljökrav. 5.1.5Redan nu är viss uppföljning av styrmedlet möjlig Regeringen har initierat era utredningar med anknytning till miljökrav i offentlig upphandling. upphandlingsreglerna i tillräcklig utsträckning möjliggör för upphandlande myndigheter att göra goda ekonomiska affärer genom att ta tillvara konkurrensen på marknaden och använda sin köpkraft till att bland annat ta miljöhänsyn. Utredningen ska också se över systemet för insamling av upphandlingsstatistik och vilka uppgifter som ska samlas in. bedömer att utvecklingen av statistik på området är viktig eftersom det är en förutsättning för utvärdering och därmed effektivisering av miljökrav i offentlig upphandling. vill dock framhålla att det redan nu nns möjlighet att följa upp styrmedlet när det gäller upphandling av miljöbilar. Det nns också tillgång till viss information om styrmedlets miljöpåverkan genom de uppgifter som inrapporteras enligt miljöledningsförordningen. Miljökrav i oentlig upphandling rekommenderar regeringen att vidta följande åtgärder i syfte att stärka styrningen av miljökrav i offentlig upphandling. Enligt beslut ska styrmedlet bidra till etappmålet för och andra miljökvalitetsmål. En tydligare styrning kan bidra till ökad måluppfyllelse och att arbetet kan bedrivas mer effektivt. Ytterst syftar rekommendationer till att minska miljöpåverkan till låga kostnader, i enlighet med uttalanden. Handlingsplanen bör knytas tydligt till klimatmålet och övriga prioriterade miljökvalitetsmål så att det klart framgår att syftet med miljökrav i offentlig upphandling är att minska negativ miljöpåverkan. Med nuvarande inriktningsmål styrs arbetet mot själva processen med att ställa miljökrav i stället för mot att nå minskad miljöpåverkan. Miljömålen utgör grund för det nationella miljöarbetet. En tydligare inriktning mot dessa mål i handlingsplanen kan bidra till det nationella etappmålet för för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan och andra miljökvalitetsmål. Ett tydligt ansvar för samordning av arbetet med miljökrav i offentlig upphandling bör utpekas, för att styra mot gemensamma mål på området. Ett sådant samordningsansvar saknas trots att era departement, myndigheter och är involverade i arbetet med miljökrav i offentlig upphandling. Området är dessutom i stark utveckling både nationellt och inom EU. Uppdragen i handlingsplanen bör uppdateras för att tydliggöra vilka uppdrag som gäller för berörda myndigheter och . bör även genomföra den översyn av förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning som fastställdes i samband med att handlingsplanen presenterades . Den information om styrmedlet som ges till upphandlare bör vara samstämmig. Den information som ges till upphandlande myndigheter av och är inte helt samstämmig. Det kan bidra till osäkerhet hos upphandlande myndigheter och därmed medföra bristande effektivitet i arbetet. Möjligheten att utse era prioriterade produktområden i förordning bör utredas. En sådan prioritering kan lyftas fram i handlingsplanen i syfte att tydligare knyta handlingsplanen till de nationella miljökvalitetsmålen. Granskningen visar att miljökrav i offentlig upphandling kan bidra till minskad miljöpåverkan till låga kostnader genom att produktgrupper med betydande negativ miljöpåverkan och stora upphandlingsvolymer pekas ut. Det har regeringen gjort på miljöbilsområdet. Upphandlare har också efterfrågat era prioriterade områden där staten går före. En tydligare prioritering bör inte förhindra att även en bred inriktning i kriteriearbetet behålls för att kunna tillgodose exempelvis lokala miljömål och prioriteringar. Miljökrav i oentlig upphandling Miljökrav i oentlig upphandling Lag (2007:1091) om offentlig upphandling Lag (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster Lag (2011:846) om miljökrav vid upphandling av bilar och vissa kollektivtraktjänster Lag (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet Förordning (1998:796) om statlig inköpssamordning Förordning (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet Förordning (2007:1117) med instruktion för