prop · GZ0359 · 2012-01-17 00:00:00 — Artikel 56 i EU:s växtskyddsmedelsförordning innehåller bestämmelser om information om potentiellt skadliga eller oacceptabla verkningar. Enligt första punkten i artikeln ska innehavaren av ett produktgodkänn- ande genast meddela de medlemsstater som beviljat ett sådant godkänn- Prop. 2011/12:59 ande all ny information som tyder på att växtskyddsmedlet inte längre uppfyller kriterierna för ett produktgodkännande eller för godkännande av verksamma ämnen. Att denna informationsskyldighet uppfylls är en förutsättning för att samhällets kontroll över växtskyddsmedel ska kunna upprätthållas och i förlängningen en mycket viktig del av skyddet för människors hälsa och miljön. En skyldighet att rapportera om att man inte uppfyller kriterierna för produktgodkännande innebär i praktiken detsamma som att en skyl- dighet att underrätta om skadliga verkningar. Någon utökning av det straffbara området kan det därför inte anses vara fråga om. Den skyldig- het till underrättelse som kommer till uttryck i artikel 56.1 är av sådan betydelse att det finns skäl att förena den med straffansvar. När det gäller artikel 56.4 är även den information som regleras i den bestämmelsen av sådan karaktär att den behövs för att den behöriga myn- digheten ska kunna värdera risker från hälso- och miljösynpunkt, låt vara att de uppgifter som berörs av artikel 56.4 inte har samma allvarlighets- grad som de som ska lämnas enligt artikel 56.1. Eftersom bestämmelsen är utformad så att den innebär en skyldighet att rapportera till myndigheten enbart under vissa angivna förutsättningar kan det vara komplicerat att konstatera om och när en överträdelse skett. Mot den bakgrunden anser regeringen att överträdelser av artikel 56.4 i stället lämpar sig för åtgärder inom ramen för miljötillsynen. Förelägganden, eventuellt kombinerade med vite, får anses utgöra lämpliga verktyg för att åstadkomma att artikel 56.4 effektivt följs. Kemikalieinspektionen har också föreslagit att straff ska införas för över- trädelser av skyldigheten för innehavare av produktgodkännande att till- handahålla behöriga myndigheter uppgifter om växtskyddsmedels för- säljningsvolym (artikel 67.3). Förslaget har ifrågasatts i remissvaren. Enligt regeringens bedömning är överträdelser av artikel 67.3 inte så all- varliga att de bör vara förenade med straffansvar för försvårande av miljökontroll. I stället är miljösanktionsavgift en lämplig sanktion. Den närmare regleringen av uppgiftsskyldigheten i artikel 67.3 framgår av 2 kap. 46 §§ Kemikalieinspektionens föreskrifter om (KIFS 2008:3) om bekämpningsmedel. Överträdelser av dessa bestämmelser är redan föremål för miljösanktionsavgift enligt punkt 6.9.2 i bilagan till förord- ningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter. Någon ytterligare sanktion behövs därför inte. Regeringens förslag: En ändring görs i straffbestäm- melse om bristfällig miljöinformation. Ändringen innebär att det blir straffbart att bryta mot bestämmelserna om märkning i artikel 49.4 eller artikel 65.1 i EU:s växtskyddsmedelsförordning. Även överträ- delser av kravet på produktinformation enligt artikel 66.1, 66.2 eller 66.5 förenas med straffansvar för bristfällig miljöinformation. Kemikalieinspektionens förslag stämmer i sak överens med reger- Prop. 2011/12:59 ingens. Bestämmelsen har dock fått en något annorlunda språklig utform- Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft något att erinra mot förslaget. (mark- och miljödomstolen) och har haft synpunkter på försla- get att förena märkningskravet i artikel 49.4 med sanktioner avseende användning av behandlat utsäde som inte är märkt enligt kraven i artikel 49.4. har anfört att vissa artiklar i EU-förordningen är alltför otydliga, att den föreslagna straffbestämmelsen i 29 kap. 6 § första stycket 7 bör preciseras så att det direkt av bestämmelsen framgår vad som är straffbart i stället för att ha en hänvisning till artikel 49.4 samt att bestämmelser om reklam bör granskas med ett grundlagsperspektiv. Kemikalieinspektionen har påpekat att dess förslag på grund av ett förbi- seende innehåller såväl ett förslag till kriminalisering som ett förslag om att förena överträdelser av märkningskravet med miljösanktionsavgift. Kemikalieinspektionen har dock förordat en straffsanktion. I fråga om artikel 66 har anfört att det behövs fortsatta överväganden av om och på vilket sätt artikeln ska vara sanktionerad i fråga om förbudet mot reklam i vissa fall. har motsatt sig att kravet på att riskfras i reklamtext ska vara lättläst och tydligt urskiljbar ska straffsanktioneras. Samfundet har erinrat om att enligt 35 § förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotek- niska organismer ska en statlig tillsynsmyndighet göra anmälan till om myndigheten ur hälso- eller miljöskydds- perspektiv anser att det finns skäl för ingripande enligt marknadsförings- lagen (2008:846) mot marknadsföringen av en kemisk produkt eller bio- teknisk organism. Svenskt Växtskydd har anfört att en överträdelse av bestämmelserna om reklam i artikel 66 är av avsevärt lindrigare art än de andra överträdelser som omfattas av 29 kap. 6 § och att en kriminalisering av dessa överträdelser vore direkt olämplig och inte upp- fyller kraven på proportionalitet. Svenskt Växtskydd har därför förordat Kemikalieinspektionens alternativa förslag, dvs. att marknadsförings- lagen ska reglera överträdelser av artikel 66. Skälen för regeringens förslag Till skillnad från straffbestämmelsen om försvårande av miljökontroll handlar bestämmelsen om bristfällig miljöinformation om uppgiftsskyl- dighet gentemot andra än myndigheter och den rör enbart kemiska pro- dukter och biotekniska organismer. Bestämmelsen innehåller bl.a. straff- bestämmelser kopplade till märkningskrav som finns i olika EU-förord- ningar. Uppgifter om behandlat utsäde I artikel 49 i EU:s växtskyddsmedelsförordning finns bestämmelser om utsläppande på marknaden av behandlat utsäde. I artikelns fjärde punkt finns krav på att på den etikett och i de handlingar som följer med be- handlat utsäde bl.a. ska anges namnet på det växtskyddsmedel som ut- sädet har behandlats med, namnet på verksamma ämnen som ingår i pro- Utsäde som är behandlat med växtskyddsmedel före sådd, Prop. 2011/12:59 så kallat behandlat eller betat utsäde, används sparsamt i . Av artikel 49.1 följer att medlemsstaterna inte kan förbjuda betat ut- säde som är behandlat med ett växtskyddsmedel som är godkänt inom EU. Åtgärder för att begränsa användningen kan dock beslutas på EU- nivå enligt artikel 49.2. I artikel 49.4 anges att det på etiketten och de handlingar som följer med det behandlade utsädet ska anges namnet på det växtskyddsmedel som utsädet behandlats med, namnet på det eller de verksamma ämnen som ingår i den produkten, standardfraser för säkerhetsåtgärder enligt direktiv /45/EG och, i förekommande fall, de riskreducerande åtgär- der som anges i produktgodkännandet för den produkten. Märkningsregeln för behandlat utsäde i artikel 49.4 har stor betydelse. Behandlat utsäde kan inte med blotta ögat särskiljas från utsäde som inte är behandlat med växtskyddsmedel. Det måste därför tydliggöras att det är fråga om utsäde som är behandlat, exempelvis för att säkerställa att sådant utsäde inte används för livsmedel. Att släppa ut behandlat utsäde på marknaden utan att se till att märkningsreglerna är uppfyllda innebär således en risk för allvarliga skador på människors hälsa och miljön. Överträdelser av bestämmelsen bör därför föranleda straffansvar. Artikel 49.4 innehåller en tydlig handlingsregel som är direkt gällande i . Straffbestämmelsen bör därför innehålla en hänvisning till den artikeln. Handlingsregeln i artikel 49.4 omfattar inte användning av behandlat utsäde utan avser utsläppande på marknaden. Det som i remissvaren har anförts om sanktioner kopplade till användning är därför inte relevant i detta sammanhang. Artikel 65 i EU:s växtskyddsmedelsförordning innehåller bestämmelser om märkning av växtskyddsmedel som innebär att märkningen av växt- skyddsmedel ska omfatta klassificerings-, märknings och förpacknings- kraven i direktiv /45/EG och de krav som fastställts i kommissio- nens förordning (EU) nr 547/2011 av om tillämpning av och rådets förordning (EG) nr 1107/2009 vad gäller märkningskrav för växtskyddsmedel. Bestämmelsen innebär ett krav på märkning avseende inneboende egenskaper och att samma bestämmelser ska gälla för växtskyddsmedel som för kemikalier i allmänhet. Märkningen ska t.ex. ange växtskydds- medlets handelsnamn eller beteckning, koncentrationen av varje verk- samt ämne, eventuella särskilda risker, vilka användningsområden som är godkända m.m. Syftet med kraven på märkning är att växtskyddsmedel ska hanteras på ett sätt som innebär att risker för skador på hälsa och miljö inte uppstår. Varje växtskyddsmedel som godkänts har ett godkännande som gäller viss angiven användning. Någon annan användning har inte varit föremål för bedömning med avseende på risker, utformning av villkor etc. Det är därför mycket viktigt att märkningen följs. Mot denna bakgrund är över- trädelser av EU-förordningens krav på märkning så allvarliga att de bör vara förenade med straffansvar enligt 29 kap. 6 § . EU:s växtskyddsmedelsförordning innehåller vidare i artikel 66 krav på utformningen av reklam för växtskyddsmedel liksom ett förbud mot rek- lam för medel som inte är produktgodkända. Kraven har stora likheter med de regler om produktinformation som finns i 14 kap. 1517 §§ mil- jöbalken och som avser biocidprodukter och andra kemiska produkter. Dessa regler innebär bl.a. krav på att reklam ska innehålla en särskild uppmaning att ta del av upplysningarna på produktens förpackning och ett förbud mot uttryck som anger att produkten inte är farlig. Bestämmelserna om reklam i 14 kap. omfattas av straff- ansvar enligt 29 kap. 6 § första stycket 1 d . Syftet med EU- förordningens bestämmelser om produktinformation i form av reklam är, precis som i fråga om de nuvarande bestämmelserna i 14 kap. 1517 §§ , i förlängningen att skydda hälsa och miljö från risken att komma till skada. Som redan konstaterats anses bestämmelser om reklam om kemiska produkter utgöra en form av produktinformation som faller inom ramen för straffbestämmelsen om bristfällig miljöinformation. Det är därför lämpligt att även hantera reklambestämmelserna i växtskyddsme- delsförordning på samma sätt. Frågan om reklam föranleder överväganden i förhållande till tryck- frihetsförordningens bestämmelser och det kan i det sammanhanget kon- stateras att det inte finns något hinder mot att i vanlig lag reglera frågor om reklam, vilket således alltså är förhållandet i t.ex. 14 kap. miljö- balken. Det framgår av 1 kap. 9 § 3 tryckfrihetsförordningen att, utan hinder av förordningen, gäller vad i lag är stadgat om förbud mot kom- mersiell annons som meddelats till skydd för hälsa eller miljö enligt för- pliktelse som följer av anslutning till Europeiska gemenskapen. Med för- bud avses inte endast totalförbud utan också villkor för annonsering eller andra begränsningar i rätten att annonsera (prop. 1973:123 s. 47 och 1993/94:114 s. 33). Inte heller yttrandefrihetsgrundlagen innebär något hinder mot reglering av reklam i vanlig lag. Artikel 66 i EU:s växtskyddsmedelsförordning innehåller ett förbud mot reklam för växtskyddsmedel som inte är produktgodkända och krav på att reklam om växtskyddsmedel ska åtföljas av en särskilt angiven text som ska vara lättläst och tydligt urskiljbar. Reklamen får inte innehålla vilseledande information om risker för människors eller djurs hälsa eller miljön och heller inte innehålla bilder som visar potentiellt farlig hanter- ing som exempelvis att medlet används utan skyddsdräkt, nära livsmedel eller i närheten av barn. De krav på produktinformation i form av reklam som ställs i EU-för- ordningen är en mycket viktig del av det skydd som behövs för att skador på människors hälsa och miljön inte ska riskera att uppkomma i samband med hanteringen av växtskyddsmedel. Även växtskyddsmedel som är produktgodkända kan vara farliga för människors hälsa och miljön. Det är därför viktigt att reklam för växtskyddsmedel inte förleder mottagaren att tro något annat. Om en produkt används på fel sätt, riskerar den att orsaka skador både på den som använder produkten och på miljön i övrigt. Överträdelser bör därför vara förenade med straffansvar. ligger också i linje med den kriminalisering som gäller för överträdelser Prop. 2011/12:59 av bestämmelserna om reklam enligt 14 kap. . 4.3.5En ändring i 29 kap. 9 § Regeringens förslag: En ändring görs i straffbestäm- melse i 29 kap. 9 §. Ändringen innebär att det blir förenat med straff- ansvar att med uppsåt eller av oaktsamhet bryta mot kravet på pa- rallellhandelstillstånd enligt artikel 52 i EU:s växtskyddsmedelsför- ordning. Kemikalieinspektionens förslag: Överträdelser av EU-förordningens bestämmelse om registerhållning enligt artikel 67.1 kriminaliseras medan överträdelser EU-förordningens regler om parallellhandelstillstånd sank- tioneras med miljösanktionsavgift. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft något att erinra mot förslaget. (mark- och miljödomstolen) har ifrågasatt om straffvärdet för överträdelser av artikel 67.1 är så högt att det motiverar den föreslagna straffbestämmelsen. Tingsrätten har, liksom och , anfört att miljösanktionsavgift är en lämplig sanktion. har anfört att brott mot artikel 67.1 har ett högt straffvärde eftersom det är viktigt att få in uppgifterna för att tillsyn ska kunna bedrivas. Naturvårds- verket har därför förordat att överträdelser ska sanktioneras med fängelse i straffskalan. Kemikalieinspektionen har anfört att också överträdelser av reglerna om parallellhandelstillstånd bör föranleda straffansvar enligt 29 kap. 9 § . har anfört i huvudsak följande. Det är inte proportionerligt att kriminalisera överträdelser av artikel 67.1 eftersom yrkesmässiga användare av växtskyddsmedel har dokumenterat sin an- vändning i sprutjournaler . Journalföringen är en administrativ hantering som inte alls påverkar hälsa eller miljö. Det är inte rimligt att nykriminalisera en skyldighet som funnits . När det gäller parallellhandelstillstånd är det viktigt att införseln av växtskyddsmedel i landet är kontrollerad och att missbruk sanktioneras. Att använda en fel- aktig produkt i sin produktion kan få mycket stora ekonomiska och också miljömässiga effekter. Även Svenskt Växtskydd har motsatt sig kriminali- sering av överträdelser av artikel 67 och menat att tillsynsåtgärder är till- räckliga för att säkerställa att bestämmelsen följs. Svenskt Växtskydd har i fråga om parallellhandelstillstånd anfört att det förekommer en ökande handel med förfalskade medel och att en miljösanktionsavgift bör vara högre än en ansökningsavgift och verkligen vara avskräckande. Enligt Svenskt Växtskydd är det en viktig uppgift för myndigheterna att säker- ställa att parallellhandel endast sker med identiska produkter och att så långt möjligt hindra förfalskade medel från att komma in i distributions- kedjan. Skälen för regeringens förslag När det gäller EU-förordningens bestämmelser om parallellhandelstill- stånd finns det i artikel 28.2 e ett undantag för kravet på produktgodkän- nande som innebär att den som på marknaden släpper ut eller använder växtskyddsmedel som har beviljats ett parallellhandelstillstånd i enlighet med artikel 52 inte behöver något produktgodkännande. I artikel 52 an- ges att ett växtskyddsmedel som har godkänts i en medlemsstat (ur- sprungsmedlemsstaten) får släppas ut på marknaden i en annan medlems- stat (införselmedlemsstaten) om parallellhandelstillstånd har beviljats. Införselmedlemsstaten måste då fastställa att växtskyddsmedlet till sin sammansättning är identiskt med ett växtskyddsmedel som redan har godkänts på dess territorium. Ansökan om parallellhandelstillstånd görs hos den behöriga myndigheten i införselmedlemsstaten. Kemikalieinspektionen föreslog i sin promemoria att överträdelser av kravet på parallellhandelstillstånd ska förenas med miljösanktionsavgift, men har senare ifrågasatt lämpligheten av miljösanktionsavgift bl.a. mot bakgrund av de svårigheter som är förenade med en utredning av om ett växtskyddsmedel är identiskt med ett annat växtskyddsmedel. Flera andra remissinstanser har också pekat på allvaret i överträdelser av reg- lerna om parallellhandelstillstånd. Mot denna bakgrund gör också regeringen den bedömningen att det inte är lämpligt med miljösanktionsavgift som sanktion för överträdelser av bestämmelsen om parallellhandelstillstånd. Ett parallellhandelstillstånd avser växtskyddsmedel som är föremål för godkännande i en annan medlemsstat. Därför är en överträdelse av till- ståndskravet inte lika allvarlig som en överträdelse av kravet på produkt- godkännande. Eftersom växtskyddsmedel i grunden omfattas av krav på produktgodkännande, är det ändå av stor betydelse att kravet på tillstånd följs. En straffsanktion bör därför införas även för överträdelser av EU- förordningens krav på parallellhandelstillstånd för den som använder eller på marknaden släpper ut ett växtskyddsmedel som förts in från en annan medlemsstat utan att ett sådant tillstånd har getts. Straffet för en sådan överträdelse kan dock begränsas till böter. Kraven på parallellhandelstillstånd gäller enligt artikel 52 både för den som för in växtskyddsmedel i landet och släpper ut dem på marknaden och för den som använder växtskyddsmedel. Vid bedömningen av vad som kan betraktas som oaktsamt i förhållande till användning måste hän- syn tas till om den som använt ett växtskyddsmedel på grund av omstän- digheterna har haft anledning att misstänka att ett sådant tillstånd saknas och exempelvis i samband med inköp av medlet haft skäl att vara särskilt vaksam. Att växtskyddsmedel säljs på platser där sådan försäljning nor- malt inte förekommer eller att medlen inte är märkta på svenska är fakto- rer som gör att uppmärksamheten på frågan om parallellhandelstillstånd bör skärpas. Den noggrannhet som kan krävas i detta sammanhang på- verkas också av om det är fråga om yrkesmässig eller storskalig använd- ning. När det gäller den föreslagna bestämmelsens förhållande till lagen (2000:1225) om straff för smuggling har Lagrådet i sitt yttrande fram- hållit att vissa överträdelser som faller inom ramen för den nu föreslagna Prop. 2011/12:59 straffbestämmelsen även kan antas stå i strid med bestämmelserna i den Regeringen konstaterar att tillämpningsområdet för den här före- slagna bestämmelsen och bestämmelserna i lagen om straff för smugg- ling inte är identiskt och att en särskild straffbestämmelse i därmed är nödvändig. När det i övrigt gäller frågan om förhållandet mellan och lagen om straff för smuggling hänvisas till av- snitt 4.2. I EU-förordningens artikel 67 finns bestämmelser om registerhållning. Artikel 67.1 innebär ett krav på att tillverkare, leverantörer, distributörer, importörer och exportörer av växtskyddsmedel under ska föra register över de växtskyddsmedel som de tillverkar, importerar, ex- porterar, lagrar eller släpper ut på marknaden. Yrkesmässiga användare av växtskyddsmedel ska under föra register över de växt- skyddsmedel som de använder. Informationen i registren ska på begäran göras tillgänglig för den behöriga myndigheten. Syftet med bestämmel- sen är att medlemsstaterna ska få kontroll över antalet växtskyddsmedel som släpps ut på marknaden och används samt över hur och inom vilka områden de används. Kravet på registerhållning är av administrativ karaktär. Enligt regeringens mening är det viktigt att kravet på registerhållning följs eftersom detta är en förutsättning för en effektiv tillsyn. Överträdel- ser av kravet på registerhållning är dock inte så allvarliga att det moti- verar en kriminalisering. I stället avser regeringen att föreslå en sanktion i form av miljösanktionsavgift. Regeringens förslag: En ändring görs i straffbestäm- melse om bristfällig miljöinformation. Ändringen innebär ett förtyd- ligande av det straffbara området i fråga om den informationsskyldig- het om ämnen i varor som följer av artikel 33 i EU:s kemikalieregist- reringsförordning Reach. Förtydligandet medför att det direkt av lag- texten framgår att det straffbara området även omfattar ämnen som finns upptagna på den s.k. kandidatförteckningen men som ännu inte finns i bilaga XIV till förordningen. Förslaget i promemoria stämmer överens med regeringens. Remissinstanserna har tillstyrkt förslaget. Flera remissinstanser, bl.a. Kommuner och Landsting, , Plast- och Kemi- företagen och , har framhållit vikten av att artikel 33 följs och välkomnat en effektivare straffbestämmelse. har anfört att tillämpningen av 29 kap. 6 § skulle kunna underlättas om innebörden av termen kon- sument och innehållet i straffbestämmelsens ansvarsfrihetsregel förtyd- Föreningen har också anfört att ansvarsfrihetsregeln i 29 kap. 6 § andra stycket lämnar ett för stort utrymme för godtycke och Prop. 2011/12:59 att det i motivtext bör betonas att regeln måste tolkas restriktivt Skälen för regeringens förslag I samband med att den svenska lagstiftningen anpassades till EU:s kemi- kalieregistreringsförordning, Reach, infördes en rad straffbestämmelser i i syfte att genomföra EU-förordningens krav på sanktioner (prop. 2007/08:80). En av de straffregler som infördes innebar att det blev straffbart att bryta mot de krav på information om ämnen i varor som följer av artikel 33 i förordningen. Förarbetena till denna bestäm- melse har visat sig innehålla en otydlighet avseende omfattningen av det straffbara området. Det har vid tillämpningen av bestämmelsen varit tveksamt om det för straffbarhet krävs att de ämnen som omfattas av in- formationsskyldigheten har förts upp på bilaga XIV till förordningen för att straff ska kunna komma i fråga eller om det räcker att ämnet är sådant att det har förts in på den s.k. kandidatförteckningen inför ett eventuellt senare införande i bilagan (jfr a. prop. s. 107). Ett förtydligande av det straffbara området Enligt artikel 33 i EU-förordningen är leverantörer av varor skyldiga att under vissa förutsättningar vidarebefordra information om ämnen i varor. Denna skyldighet gäller varor som innehåller ämnen som uppfyller krite- rierna i artikel 57 och som har identifierats enligt artikel 59.1. Ämnet måste finnas i varan i en koncentration över 0,1 viktprocent. De ämnen som omfattas av informationsskyldigheten är sådana som har särskilt farliga egenskaper. Det rör sig om ämnen som är cancerfram- kallande, mutagena eller reproduktionstoxiska, som är långlivade, bio- ackumulerande och toxiska eller mycket långlivade och mycket bioacku- mulerande. Det kan även vara fråga om ämnen som på vetenskapliga grunder visats sannolikt medföra liknande risker för människors hälsa eller miljön (artikel 57). Av artikel 59.1 framgår att de ämnen som har identifieras som sådana ämnen som avses i artikel 57 ska föras upp på kandidatförteckningen inför ett eventuellt införande i bilaga XIV. Arbetet med att upprätta en kandidatförteckning och föra upp ämnen på denna utförs av den euro- peiska kemikaliemyndigheten . En första version av förteckningen publicerades . Informationsskyldigheten i artikel 33 omfattar både yrkesmässiga mot- tagare av varor och konsumenter. Båda dessa grupper har rätt att få till- gång till information som leverantören har tillgång till så att varan kan användas på ett säkert sätt. Information till konsumenter ska lämnas kost- nadsfritt efter en begäran från en konsument. En vara kan påverka människors hälsa och miljön och det är nödvändigt att ha kunskaper om vilka ämnen som ingår i en vara så att den kan användas på ett säkert sätt. Även när en vara en gång övergår till att bli avfall är det viktigt att veta vilka kemikalier som finns i varan så att den kan hanteras på ett miljömässigt lämpligt sätt.