prop · GZ0355 · 2012-02-10 00:00:00 — Regeringen delar uppfattningen att rättssäkerhetsskäl talar för att införa en sådan begränsning, även om det som har invänt innebär en inte obetydlig begränsning i fråga om för vilka brott informationen kan användas i en brottsutredning. På det sättet säkerställs nämligen att samma prövning görs av om uppgifterna ska kunna ligga till grund för ett beslut om åtal oberoende av om de har inhämtats i underrättelseverksamhet eller i en förundersökning. Därigenom beaktas också skillnaden i integritetshänseende mellan underrättelseskedet och en brottsutredning (se närmare avsnitt 6.1). Enligt Lagrådet bör av språkliga skäl en särreglering övervägas för de fall uppgifterna redan har inhämtats. Regeringen anser dock att en samlad reglering med användande av samma begrepp har den fördelen att det blir tydligare att rättens prövning ska vara densamma oavsett om uppgifterna redan har hämtats in eller inte. En särreglering skulle också innebära ett stort antal följdändringar i de bestämmelser som reglerar hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, vilket skulle motverka syftet att förtydliga regleringen. Nå- gon särreglering bör därför inte införas. Utredningen har inte närmare utvecklat i vilken utsträckning uppgifter som har inhämtats i underrättelseskedet enligt den nya lagen ska få ligga till grund för att inleda en förundersökning. Regeringen konstaterar i avsnitt 6.3.2 att starka skäl talar mot att ge domstolar en roll i underrättelseverksamheten utöver den begränsade roll de har enligt lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Det framstår därför inte som lämpligt att nu föreslå någon mer generell möjlighet till domstolsprövning innan en förundersökning har inletts. En tänkbar ordning är att de aktuella uppgifterna aldrig skulle få ligga till grund för att inleda en förundersökning. Det kan dock förekomma att uppgifter av detta slag är av avgörande betydelse för att kunna inleda en förundersökning, dvs. att rekvisitet att det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har begåtts endast är uppfyllt om uppgifterna beaktas. Att en förundersökning i de fallen inte skulle få inledas ter sig betänkligt ur brottsutredningsperspektiv. Som framgår av det föregående ska de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet på olika sätt bistå myndigheternas brottsutredningsverksamhet. Resultaten från underrättelseverksamheten ska delges utredningsverksamheten när det finns operativa skäl till det. Det framstår enligt regeringen som en orimlig konsekvens att uppgifter som har inhämtats i syfte att upptäcka sådan allvarlig brottslig verksamhet som anges i lagen inte skulle kunna ligga till grund för ett beslut om att inleda en förundersökning om ett sådant brott. Vid inledandet av en förundersökning blir de rättssäkerhetsgarantier som framgår av 23 kap. direkt tillämpliga. Att en förundersökning ska inledas när det kan antas att ett brott har begåtts innebär att den som ska fatta beslutet om inledande av förundersökningen, om förutsättningarna är uppfyllda, inte kan avvakta med beslutet i avvaktan på ytterligare utredning (JO 1999/2000 s. 122). Något undantag från skyldigheten att inleda en förundersökning på grund av att uppgifterna har inhämtats i underrättelseverksamheten bör enligt regeringen således inte införas för dessa fall. Det framstår i stället som mest lämpligt att tillåta att sådana uppgifter får ligga till grund för ett beslut om att inleda en förundersökning, men att uppgifterna inte fortsatt får användas i förundersökningen utan ett beslut om tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. När en förundersökning har inletts förutsätter alltså en fortsatt användning av uppgifterna (t.ex. att de läggs till grund för ett beslut om användandet av andra tvångsmedel) ett tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Användning av uppgifter för att förhindra brott Intresset av att förhindra brott är mycket starkt. I nuvarande reglering om användning av överskottsinformation tillåts sådan användning utan inskränkningar. Även beträffande uppgifter som framkommer vid inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelseskedet saknas det enligt regeringen skäl att begränsa möjligheten att använda uppgifterna för att förhindra brott. Ingen remissinstans har invänt mot denna bedömning. 6.3.4Bevarande och behandling av uppteckningar av uppgifter om elektronisk kommunikation Regeringens förslag: Uppteckningar av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet ska granskas möjligt. Uppteckningar ska, i de delar de är av betydelse för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som omfattas av beslutet om inhämtning eller för att förhindra brott, bevaras så länge det behövs för det syftet. De ska därefter förstöras, om behandling inte får ske i enlighet med vad som är särskilt föreskrivet i lag. förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har motsatt sig förslaget. Da- tainspektionen har uttalat att förslaget innebär ett fullgott integritetsskydd. Skälen för regeringens förslag: En upptagning eller uppteckning som görs vid hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning (hemlig avlyssning respektive övervakning av elektronisk kommunikation enligt den terminologi som regeringen har föreslagit i avsnitt 5) eller hemlig rumsavlyssning eller en upptagning som görs vid hemlig kameraövervakning ska granskas så snart det är möjligt (27 kap. 12 och 24 §§ samt 13 § lagen [2007:978] om hemlig rumsavlyssning). Granskningen får utföras endast av rätten, förundersökningsledaren, åklagaren eller en sakkunnig. I de delar upptagningen eller uppteckningen är av betydelse från brottsutredningssynpunkt ska de bevaras till dess förundersökningen lagts ned eller avslutats eller målet har avgjorts slutligt. Har upptagningen eller uppteckningen betydelse för att förhindra brott, ska den bevaras så länge det behövs för det syftet för att därefter förstöras. Liknande bestämmelser finns i lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott (13 §). Det bör även i den föreslagna lagen om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet finnas bestämmelser om behandling av uppteckningar av uppgifter. Regeringen delar utredningens uppfattning att det är lämpligt att utforma regleringen med de bestämmelser som gäller vid hemlig övervakning av elektronisk kommunikation som förebild. Granskning av uppteckningar bör följaktligen ske möjligt. Däremot saknas det anledning att för underrättelseverksamheten föreskriva vem som får genomföra granskningen. På motsvarande sätt som enligt regleringen i bör uppteckningarna i de delar de är av betydelse för att förhindra brott, få bevaras så länge de behövs för det syftet. Eftersom en användning av uppteckningarna i en förundersökning kommer att förutsätta ett tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation kommer de att omfattas av reglering (27 kap. 24 § andra stycket). Det innebär att de ska bevaras till förundersökningen har lagts ned eller avslutats eller, om åtal väckts, målet har avgjorts slutligt. När uppgifterna inte längre behövs ska de förstöras. Av 27 kap. 24 § fjärde stycket framgår att bestäm- Prop. 2011/12:55 melserna om bevarande respektive förstörande av upptagningar och upp- teckningar från hemlig avlyssning eller övervakning av elektronisk kommunikation inte hindrar att de brottsutredande myndigheterna behandlar uppgifter från upptagningarna eller uppteckningarna i enlighet med vad som är särskilt föreskrivet i lag. Om det har kommit fram uppgifter som får behandlas i register eller på annat sätt enligt de förutsättningar som ställs upp i exempelvis polisdatalagen eller lagen om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet, utgör alltså regleringen inte hinder för att nämnda uppgifter behandlas enligt dessa lagar (prop. 2004/05:143 s. 53). I fråga om gallring m.m. av uppgifterna gäller då vad som föreskrivs i de särskilda lagarna. Utredningen har föreslagit att en motsvarande ordning bör gälla även för myndigheternas underrättelseverksamhet. Regeringen ansluter sig till utredningens förslag. Det innebär att uppgifter som t.ex. är av betydelse för att förhindra sådan brottslig verksamhet som avses i lagen får bevaras så länge det behövs för det syftet men att uppgifterna sedan som huvudregel ska förstöras. Om den brottsliga verksamhet som skulle förhindras trots allt genomförs behöver uppgifterna dock inte förstöras om behandling t.ex. i syfte att utreda brott är tillåten enligt annan lag. Regeringen delar Datainspektionens bedömning att förslag i denna del, även med beaktande av den försiktighet som bör iakttas i fråga om att behandla uppgifter som har inhämtats i underrättelsesyfte i de brottsutredande myndigheternas system och register, innebär ett fullgott integritetsskydd. Regeringens förslag: Ett beslut om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation ska även kunna avse inhämtning av 1.uppgifter om vilka elektroniska kommunikationsutrustningar som har funnits inom ett visst geografiskt område, och 2.uppgifter om i vilket geografiskt område en viss elektronisk kommunikationsutrustning finns eller har funnits. Sådana uppgifter ska också få inhämtas enligt lagen om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet. förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Enligt utredningen ska inhämtning av lokaliseringsuppgifter i en förundersökning kunna ske under samma förutsättningar som gäller för hemlig teleövervakning men inte utgöra en del av det tvångsmedlet. Remissinstanserna: , , och Justitiekanslern har tillstyrkt förslaget. och har invänt att förslaget innebär ytterligare integritetsintrång som inte tillräckligt motiverats av utredningen. Skälen för regeringens förslag Genom hemlig teleövervakning har de brottsbekämpande myndigheterna möjlighet att få tillgång till vissa lokaliseringsuppgifter avseende bl.a. mobiltelefoner. Det kan gälla uppgifter om vilken basstation en telefon eller annan elektronisk kommunikationsutrustning varit uppkopplad mot i samband med kommunikation. Sådana historiska uppgifter har myndigheterna möjlighet att få ut även enligt 6 kap. 22 § första stycket 3 lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation eftersom det är fråga om uppgifter som angår särskilda elektroniska meddelanden. En basstationstömning innebär att de brottsbekämpande myndigheterna får uppgift om samtliga de mobiltelefoner som har varit uppkopplade för kommunikation (t.ex. för samtal eller SMS- meddelande) mot en viss basstation, dvs. information om vilka mobiltelefoner som har använts inom det avgränsade geografiska område som är aktuellt. Sådana uppgifter anses vara uppgifter som angår särskilda elektroniska meddelanden och kan därför lämnas ut till myndigheterna om förutsättningarna i 6 kap. 22 § första stycket 3 lagen om elektronisk kommunikation är uppfyllda. Däremot kan en basstationstömning inte ske enligt de nuvarande bestämmelserna om hemlig teleövervakning eftersom övervakningen enbart får avse uppgifter om meddelanden till eller från vissa adresser med viss koppling till en skäligen misstänkt person. Både regleringen i 6 kap. 22 § första stycket 3 lagen om elektronisk kommunikation och bestämmelsen om hemlig teleövervakning förutsätter att lokaliseringsuppgifter, för att kunna lämnas ut, har genererats i samband med att mobiltelefonen har varit uppkopplad för kommunikation. Lokaliseringsuppgifter som finns hos operatören och som genereras av utrustningens kontakt med en basstation utan att det varit fråga om kommunikation omfattas alltså inte av de aktuella bestämmelserna. Sådana uppgifter omfattas inte heller av operatörernas tystnadsplikt enligt lagen om elektronisk kommunikation, eftersom det inte är fråga om uppgifter som angår något särskilt elektroniskt meddelande. Justitiekanslern har i ett beslut konstaterat att de möjligheter de brottsbekämpande myndigheterna har enligt andra regler (bestämmelser om husrannsakan och beslag) inte torde vara tillräckliga för att tillgodose det legitima behov som ofta finns att komma över dessa uppgifter. Det framstår enligt Justitiekanslern som givet, trots integritetsriskerna, att polis och åklagare bör ges en sådan möjlighet (Justitiekanslerns beslut , dnr 6545-0621). Inhämtning av lokaliseringsuppgifter som inte har samband med kommunikation omfattas inte av skyddet mot hemlig upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande i regeringsformen. Som framgår av avsnitt 4.3 anges fr.o.m. i regeringsformen att var och en gentemot det allmänna ska vara skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. En inhämtning av nu aktuellt slag sker utan samtycke och innebär övervakning av den enskildes personliga förhållanden. Vid en bedömning av vilka sådana åtgärder som kan anses utgöra ett betydande intrång ska Prop. 2011/12:55 både åtgärdens omfattning och arten av intrånget beaktas. dens ändamål och andra omständigheter kan ha betydelse vid bedömningen (prop. 2009/10:80 s. 250). Artikel 8 i , som gäller som svensk lag, ger också ett skydd i nu aktuellt hänseende. En möjlighet att inhämta lokaliseringsuppgifter med koppling till elektronisk kommunikationsutrustning Såväl (SOU 1998:46 s. 365 f. och 477 f.) som BRU har tidigare föreslagit att hemlig övervakning av elektronisk kommunikation uttryckligen ska få användas för att inhämta uppgifter om lokalisering, oavsett om kommunikationsutrustningen har använts för kommunikation eller inte. BRU konstaterade att uppgifterna är värdefulla i brottsbekämpningen, att uppgifterna kan ha mycket stor betydelse i effektivitetshänseende, att det tveklöst finns ett mycket stort behov av att få tillgång till sådana uppgifter och att det inte möter några avgörande hinder från integritetssynpunkt med en ordning där sådana uppgifter lämnas ut vid hemlig teleövervakning (SOU 2005:38 s. 202 f.). Majoriteten av de remissinstanser som uttalade sig särskilt om BRU:s förslag om de brottsbekämpande myndigheternas tillgång till lokaliseringsuppgifter tillstyrkte eller hade inte någon invändning mot förslaget. har även föreslagit att en sådan möjlighet införs. En eller flera basstationstömningar sker ofta med avseende på platsen för ett grovt brott. För de brottsbekämpande myndigheterna är möjligheten till en sådan inledande åtgärd ofta central för att så snabbt som möjligt kunna identifiera misstänkta personer i utredningen. Regeringen delar utredningens bedömning att det är nödvändigt för effektiviteten i den brottsbekämpande verksamheten att möjligheten att genomföra basstationstömning finns kvar när bestämmelsen i 6 kap. 22 § första stycket 3 lagen om elektronisk kommunikation, enligt vad som föreslagits i avsnitt 6.1, upphävs. Det är av samma skäl viktigt att det i brottsbekämpningen ges tillgång till uppgifter avseende t.ex. mobiltelefoner som är påslagna men som inte vid det aktuella tillfället har använts för kommunikation. Regeringen bedömer liksom Datainspektionen att det saknar betydelse från integritetssynpunkt om en mobil kommunikationsutrustning används för kommunikation eller inte. Införandet av en möjlighet att inhämta lokaliseringsuppgifter som inte har samband med en kommunikation kan inte anses medföra någon nämnvärd ökning av integritetsintrånget för den enskilde. och har anmärkt att förslagets integritetspåverkan inte har analyserats tillräckligt. En basstationstömning kan beröra ett stort antal personer. Integritetsintrånget för varje enskild individ är emellertid mycket begränsat, eftersom det normalt endast är fråga om en positionsbestämning vid ett specifikt tillfälle. En sådan inhämtning kan enligt regeringens bedömning varken av hänsyn till uppgifternas integritetskänsliga natur eller andra omständigheter sägas innebära ett betydande ingrepp i den enskildes privata sfär och omfattas därför inte av regeringsformens skydd i dess föreslagna nya En inhämtning som innebär att de brottsbekämpande myndighet- Prop. 2011/12:55 erna får möjlighet att följa hur en mobiltelefon förflyttas kommer att beröra betydligt färre personer men innebär ett större integritetsintrång för den person som övervakningen avser. Möjligheten att kartlägga den enskilde och hans eller hennes förhållanden ökar. Denna form av kartläggning får enligt regeringens bedömning anses omfattas av tillämpningsområdet för den nya grundlagsbestämmelsen om stärkt skydd för den personliga integriteten (se närmare ovan). Mot bakgrund av de tydliga avgränsningar som regeringen föreslår för den nya regleringen om inhämtning bl.a. i fråga om syftet med inhämtningen och betydelsen av uppgifterna, blir dock tillämpningsområdet så snävt att nyttan av att införa en sådan möjlighet för de brottsbekämpande myndigheterna måste anses överväga det ökade integritetsintrång utvidgningen medför. Inhämtningsmöjligheten medför inte heller ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Vilka uppgifter ska få hämtas in? Utredningen har föreslagit att det ska vara möjligt att inhämta uppgifter om vilka elektroniska kommunikationsutrustningar som har funnits i ett avgränsat geografiskt område (historiska uppgifter) och uppgifter om i vilket visst avgränsat geografiskt område en sådan utrustning finns eller har funnits (realtidsuppgifter och historiska uppgifter). Det finns emellertid enligt regeringens uppfattning inte behov av att i lagtext ange att inhämtningen ska avse ett avgränsat område eftersom den omständigheten att inhämtningen ska avse ett visst geografiskt område redan får anses innefatta ett sådant krav. Ingen remissinstans har invänt mot den föreslagna tidsmässiga avgränsningen av möjligheten till inhämtning. Den inhämtning som kan ske enligt lagen om elektronisk kommunikation i fråga om ett särskilt elektroniskt meddelande är begränsad till historiska uppgifter. Regeringen har i det föregående föreslagit att inhämtning som har samband med en elektronisk kommunikation även fortsättningsvis ska vara möjlig enbart för historiska uppgifter såväl i underrättelseverksamheten som i en förundersökning innan det finns en skäligen misstänkt person. När det gäller inhämtning som avser var en viss elektronisk kommunikationsutrustning befinner sig delar dock regeringen utredningens bedömning att det är angeläget att inhämtningen kan ske även i realtid. På det sättet kan myndigheterna t.ex. följa en viss mobiltelefon längs en flyktväg eller lokalisera ett gömställe eller den plats där en eventuell gärningsman kan befinna sig. Tillgången till historiska lokaliseringsuppgifter kommer sannolikt också, som flera remissinstanser har påpekat, att vara begränsad. Regeringen delar mot den angivna bakgrunden utredningens uppfattning att inhämtningsmöjligheten också innan det finns en skäligen misstänkt bör omfatta såväl historiska uppgifter som uppgifter i realtid när det gäller lokaliseringen av viss elektronisk kommunikationsutrustning. Inhämtningen av uppgifter om vilka elektroniska kommunikationsutrustningar som har funnits i ett visst geografiskt område bör dock endast avse historiska uppgifter. har i fråga om inhämtning i en förundersökning gjort bedömningen att uppgifterna ska benämnas lokaliseringsuppgifter och att inhämtningen av sådana uppgifter inte ska regleras som en del av tvångsmedlet hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Enligt förslaget ska vad som sägs om hemlig teleövervakning även gälla inhämtning i hemlighet av lokaliseringsuppgifter. Som JO har påpekat är den föreslagna definitionen av lokaliseringsuppgifter dock problematisk eftersom den inte är likalydande med den definition av begreppet som finns i lagen om elektronisk kommunikation. Till exempel omfattas endast historiska uppgifter om vilka elektroniska kommunikationsutrustningar som har funnits inom ett visst geografiskt område av den föreslagna definitionen. Lämpligheten av att avgränsa definitionen på ett sådant sätt kan ifrågasättas. Det kan också riktas invändningar mot förslaget i systematiskt hänseende eftersom begreppet inte används i den föreslagna nya lagen om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet, trots att det är fråga om inhämtning av samma uppgifter. Med hänsyn till att uppgifterna har ett sådant nära samband med andra uppgifter som kan inhämtas inom ramen för ett tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation delar regeringen utredningens uppfattning att samma förutsättningar bör gälla för inhämtningen. Regeringen delar också utredningens bedömning att de aktuella uppgifterna ska få inhämtas även i enlighet med de andra lagar som reglerar hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Regeringen anser däremot att den mest lämpliga ordningen är att inhämtningen sker inom ramen för ett tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Med den lösningen finns det inte behov av att använda begreppet lokaliseringsuppgifter i . Härigenom tydliggörs också att ändringen, vilket också har varit utredningens avsikt, får effekt för de andra lagar som reglerar hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, t.ex. tvångsmedelslag och lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott (se avsnitt 5.5 för en fullständig uppräkning av de lagar som reglerar hemlig övervakning av elektronisk kommunikation). Att hemlig övervakning av elektronisk kommunikation får ett delvis nytt innehåll får också konsekvenser för lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål genom att reglerna knyter an till vad som gäller för att motsvarande åtgärder ska få vidtas i en svensk förundersökning eller rättegång (jfr avsnitt 6.2.3). Även i underrättelseverksamhet bör, som utredningen har föreslagit, samma förutsättningar gälla för inhämtning av lokaliseringsuppgifter med koppling till elektronisk kommunikationsutrustning som för uppgifter om elektronisk kommunikation. Inhämtning av uppgifter om abonnemang 7.1Operatörernas skyldighet att lämna ut uppgifter om abonnemang En operatör som tillhandahåller ett elektroniskt kommunikationsnät eller en elektronisk kommunikationstjänst har tystnadsplikt för bl.a. uppgifter om abonnemang och för andra uppgifter som angår särskilda elektroniska meddelanden som operatören har fått del av eller har tillgång till (6 kap. 20 § första stycket 1 och 3 lagen [2003:389] om elektronisk kommunikation, se närmare avsnitt 4.2). Med uppgifter om abonnemang avses främst uppgifter om namn, titel, adress och abonnentnummer (prop. 1992/93:200 s. 310). Sådana uppgifter kallas ibland kataloguppgifter. Uppgifter som angår särskilda elektroniska meddelanden anses i praxis vara uppgifter om vilka som har deltagit i utväxlingen av ett elektroniskt meddelande samt när och utväxlingen ägde rum. Även uppgifter om positionen hos en mobiltelefon brukar hänföras till den sistnämnda kategorin. innehåller regler om när operatörerna trots sin tystnadsplikt är skyldiga att på begäran lämna ut uppgifter om abonnemang till polisen eller annan myndighet. Reglerna får i första hand betydelse för hemliga abonnemangsuppgifter. När det gäller öppna abonnemangsuppgifter har abonnenten redan samtyckt till att uppgifterna kan lämnas ut och myndigheterna kan söka efter uppgifterna i sedvanliga register (jfr 6 kap. 16 §). Bestämmelserna som anger när en operatör är skyldig att lämna ut uppgifter finns i 6 kap. 22 § första stycket.