prop · GZ03171 · 2012-09-03 00:00:00 — I lagstiftningsärendet då 12 § polislagen senast ändrades gjordes bedömningen att tillfälliga omhändertaganden med stöd av bestämmelsen är förenliga med kraven enligt artikel 5:1 punkt d i och artikel 9 i som båda handlar om rätt till frihet samt artikel 37 b i rörande frihetsberövande av barn (se prop. 1990/91:86 s. 20 f.). Regeringen förklarade i lagrådsremissen att den föreslagna kompletteringen inte föranleder någon annan bedömning när det gäller 12 § konventionsförenlighet. Lagrådet har behandlat frågan om bestämmelsens förenlighet med och bl.a. pekat på de överväganden som regeringen och gjort i fråga om konventionsförenligheten när det gäller bestämmelsen om tillfälliga omhändertaganden i 13 § polislagen (se prop. 1996/97:175 och bet. 1997/98:JuU7 samt prop. 2008/09:131). 2011/12:171 Regeringen gjorde i prop. 1996/97:175 bedömningen att omhänderta- ganden enligt 13 § polislagen inte bör anses utgöra ett frihetsberövande i den mening som avses i artikel 5 i framförallt med hänsyn till att sådana omhändertaganden varar enbart . Ingripandena ansågs i stället utgöra en tillåten inskränkning i rörelsefri- heten enligt artikel 2:3 i fjärde tilläggsprotokollet till konventionen (a. prop. s. 45 f.). Vid riksdagsbehandlingen konstaterade justitieutskottet att övervägande skäl talade för regeringens uppfattning (se bet. 1997/98:JuU7 s. 8). I samband med införandet av bestämmelserna i 13 a 13 c §§ polislagen konstaterade regeringen att senare praxis från Europa- domstolen gav ytterligare stöd för bedömningen lagstiftningsä- rende att kortvariga frihetsinskränkande åtgärder, som omhändertagande enligt 13 § polislagen och avlägsnanden enligt 13 c § polislagen, inte står i strid med artikel 5 i eller artikel 2 i fjärde tilläggs- protokollet till konventionen (se prop. 2008/09:131 s. 13). Justitieutskot- tet delade denna bedömning (se bet. 2008/09:JuU26 s. 10). 1996/97:175 övervägde regeringen även om andra frihetsin- skränkande åtgärder i svensk lagstiftning var att bedöma som frihetsbe- rövanden i mening, bl.a. tillfälliga omhänderta- ganden enligt 12 § polislagen. Av samma skäl som anfördes vad gäller omhändertaganden enligt 13 § gjordes där bedömningen att omhänderta- ganden enligt 12 § polislagen inte kan anses utgöra annat än sådana inskränkningar i rörelsefriheten som täcks av artikel 2:3 i fjärde tilläggs- protokollet till (se prop. 1996/97:175 s. 54). Av praxis framgår visserligen att frågan om en åtgärd ska anses innefatta ett frihetsberövande enligt artikel 5 eller inte ska avgöras utifrån en rad omständigheter i det enskilda fallet, bl.a. karaktären på åtgärden, hur långvarig den är och på vilket sätt den verkställs (se t.ex. m.fl. mot , appl. 39692/09, 40713/09 och 41008/09, dom ). Enligt regeringens mening innebär dock inte detta förhållande att det finns skäl att göra någon annan bedömning i detta lagstiftningsärende än tidigare när det gäller utgångs- punkten för bedömningen av förhållandet till . Utgångspunkten bör således alltjämt vara att ett tillfälligt omhänderta- gande, som utförs i enlighet med 12 § polislagen, inte torde vara att anse som ett frihetsberövande i mening och därutöver utgör en tillåten inskränkning av rörelsefriheten. Som Lagrådet påpekat, och som också får anses framgå av Europa- konventionspraxis, kan det emellertid hävdas att det avgörande för kon- ventionsförenligheten inte är lagstiftningens utformning i sig utan att denna i enskilda fall inte tillämpas på ett sätt som står i strid med kon- ventionens bestämmelser. I det sammanhanget kan noteras att Europa- konventionen utgör svensk lag och att polisen måste förhålla sig även till denna när den gör ingripanden med stöd av polislagen. Om ett tillfälligt omhändertagande enligt 12 § polislagen i det enskilda fallet skulle ske på sådant sätt att det är att bedöma som ett frihetsberövande i den mening som avses i artikel 5 i , är det emellertid regeringens uppfattning att omhändertagandet ändå kan bedömas vara tillåtligt eftersom omhändertaganden enligt bestämmelsen får anses för- enliga med kraven i artikel 5:1 punkt d (se prop. 1990/91:86 s. 20 f.). Lagstadgat stöd till föräldrar Barnets vårdnadshavare har huvudansvaret för vård och fostran av barnet så länge det är omyndigt. Enligt 6 kap. 1 § har barn rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran. Till en god vård och fostran hör att barnet får känna att det behövs och att barnet får pröva sin för- måga och utveckla sina inneboende resurser för att efter hand frigöra sig från sitt beroende av föräldrarna. I en god fostran ligger också att barnet får lära sig att sätta gränser för sitt handlande och ta ansvar. Den som har vårdnaden om barn har enligt 6 kap. 2 § ett ansvar för barnets personliga förhållanden och ska se till att barnets behov blir tillgodosedda. Barnets vårdnadshavare svarar även för att barnet får den tillsyn som behövs, med hänsyn till dess ålder, utveckling och övriga omständigheter, och ska också bevaka att barnet får tillfreds- ställande försörjning och utbildning. Även samhället har ett ansvar för barnet och enligt 1 kap. 2 § regeringsformen ska det allmänna verka för att barns rätt tas till vara. I artikel 18 i framhålls att det är föräldrarna som har huvudansvaret för barnets uppfostran och utveckling. ska föräldrarna få lämpligt bistånd då de fullgör sitt ansvar för barnets Samhället ska säkerställa utvecklingen av institutioner, inrättningar och tjänster för vård av barn. Samhället ska således bidra till att barn får en god uppväxt. En viktig del utgör här den verksamhet som bedrivs vid förskolor, skolor, annan pedagogisk verksamhet och fritids- Genom kan vidare de barn och föräldrar som behöver det få särskild hjälp. Kommunen har enligt socialtjänstlagen (2001:453) en omfattande skyldighet att underlätta familjens uppgift att ge barnen en materiell och ska bl.a. enligt 5 kap. 1 § social- tjänstlagen i nära samarbete med hemmen främja en allsidig personlig- hetsutveckling och en gynnsam fysisk och social utveckling hos barn och unga samt sörja för att de barn och unga som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det stöd och skydd som de behöver. Skolans uppgift är inte enbart rent kunskapsförmedlande. 4 § skollagen (2010:800) ska utbildningen inom skolväsendet inte bara syfta till att barn och elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden, utan också till att i samarbete med hemmen främja barns och elevers allsidiga personliga utveckling till aktiva, kreativa, kompetenta ansvarskännande individer och medborgare. Enligt 29 kap. 13 § skollagen är huvudmannen för skolverksamheten och anställda i verk- samheten dessutom skyldiga att på socialnämndens initiativ i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa samverka med samhällsor- gan, organisationer och andra som berörs. av läroplaner där det slås fast att skolan ska vara ett stöd för familjerna i deras ansvar för barnens fostran och utveckling. således ske i samarbete med hemmen. Enligt 2 § polislagen (1984:387) hör det till polisens uppgifter att före- bygga brott och lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp, 2011/12:171 när sådant bistånd lämpligen kan ges av polisen. I detta ligger att polisen ska lämna föräldrar hjälp och stöd i den utsträckning det är lämpligt, bl.a. genom att ge råd och upplysningar om ungdomar och brott samt lämna information till föräldrar i enskilda fall om att deras barn observerats i olämpliga miljöer. Utöver dessa regleringar finns numera även Nationell strategi för ett utvecklat föräldrastöd som regeringen beslutade (dnr S2009/554/FH). Syftet med denna strategi är att långsiktigt förbättra möjligheterna för landets föräldrar att kunna ge sina barn en trygg och bra uppväxt och öka barnens möjligheter till en god hälsa och ett gott liv. Strategin ska erbjuda ett universellt förebyggande föräldrastöd där alla föräldrar erbjuds samma möjligheter till stöd och hjälp. Med föräldrastöd avses en aktivitet som ger föräldrar kunskap om barns hälsa, emotionella, kognitiva samt sociala utveckling och stärker föräldrars sociala nätverk. Avsikten är att strategin ska stimulera till lokal samverkan kring stöd och hjälp till föräldrar i deras föräldraskap. Den övergripande målsättningen är att föräldrastöd ska erbjudas under barnets hela uppväxttid (). För att uppnå målet har regeringen uppdragit åt att fördela stimulansmedel till kommuner i samarbete med lärosäten i syfte att stimulera det lokala föräldrastödet i enlighet med definitionen av föräldrastöd i strategin samt vinna nytt kunnande på området (dnr S2009/2669/FST, S2010/3577/FST och S2010/5353/FST). tilldelade regeringen ytterligare medel för att uppnå ökad spridning i landet av föräldrastödjande aktiviteter, främst baserat på de kunskaper som vunnits i tidigare regeringsuppdrag (dnr S2012/2790/FST). 8.2Ytterligare reglering behövs inte Regeringens bedömning: Det behövs ingen ytterligare lagreglering av myndigheters ansvar att stödja och hjälpa föräldrar i deras ansvar att fostra sina barn. Utredningens förslag: I utredningen föreslås att , skolan och polisen ska ha en i lag uttalad skyldighet att stödja och hjälpa föräld- rar i deras ansvar att fostra sina barn. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, bl.a. ombudsmän, , och Skolinspektionen har avstyrkt förslaget. ombudsmän fram- håller bl.a. att det redan hör till polisens uppgifter att lämna föräldrar hjälp och stöd i deras fostrande roll när sådant bistånd lämpligen kan ges av polisen och att det är olämpligt att i en bestämmelse som i mera över- gripande termer anger polisens uppdrag ange en av de många specifika uppgifter som vilar på polisen. anser att förslaget för alldeles för långt och att den befintliga regleringen är tillräcklig för att de åtgärder som föreslås i utredningen ska kunna vidtas. betonar att socialnämndens uppdrag redan omfattar stöd och hjälp till föräldrar och att det därför inte behövs något särskilt förtydligande utö- ver vad som redan framgår av socialtjänstlagen. håller skolans uppdrag enligt skollagen och betonar att ansvaret för bar- Prop. 2011/12:171 nets fostran i första hand vilar på vårdnadshavarna. vara ett stöd och komplement. Skolinspektionen påpekar att det redan finns ett lagfäst krav på samarbete mellan skolan och hemmen för att främja elevernas harmoniska utveckling till ansvarskännande människor och samhällsmedlemmar. Ytterligare remissinstanser, bl.a. , Kommu- ner och Landsting och , har ställt sig tveksamma till förslagen. Flera instanser anser även att förslagen under alla omständig- heter måste utredas ytterligare innan en lagreglering kan komma i fråga. () och kommun har välkomnat utred- ningens förslag och Barnens rätt i samhället () har tillstyrkt försla- gen i alla delar. Skälen för regeringens bedömning: Utredningen anser att det är vik- tigt att poängtera myndigheternas ansvar för att hjälpa föräldrar i deras fostrande roll och föreslår att det i skollagen, socialtjänstlagen och polislagen klargörs att myndigheterna ska stödja och hjälpa föräldrar i deras ansvar att fostra sina barn. Huvudansvaret för barns fostran vilar på vårdnadshavarna. Vårdnads- havare kan dock behöva stöd i sitt föräldraskap. Det är därför viktigt att samhället bidrar med insatser för att föräldrar ska ha de kunskaper som behövs för att hjälpa och stödja barnen under deras uppväxt. Ett funge- rande samarbete mellan myndigheter och föräldrar till barn som riskerar att involveras i kriminalitet är av avgörande betydelse för att bryta en ogynnsam utveckling. När det gäller barn som befinner sig i en sådan riskzon är det framför allt , skolan och polisen som kan hjälpa och stödja barnet och hans eller hennes familj. Det är angeläget att de föräldrar som känner befogad oro för sina barn på ett tidigt stadium tar kontakt med de myn- digheter som kan ge hjälp och stöd. Ju tidigare föräldrarna tar kontakt med och uppmärksammar myndigheterna på en negativ utveckling hos sitt barn, desto större är chansen att en sådan utveckling kan brytas. Det är därför betydelsefullt att det skapas enkla och tydliga kontaktvägar mellan föräldrarna och myndigheterna. Sammanfattningsvis är det viktigt att myndigheter har ett ansvar när det gäller att stödja och hjälpa föräldrar i deras föräldraskap. Regeringen delar emellertid flertalet av remissinstansernas uppfattning att i första hand myndigheter inom men även skola och polis redan enligt gällande reglering har ett sådant ansvar, som varierar med hänsyn till respektive myndighets ansvarsområde. Till detta kommer de åtgärder som regeringen redan vidtagit genom att besluta om en nationell strategi för utvecklat föräldrastöd. Sammantaget anser regeringen att det saknas behov av någon ytterligare lagreglering av myndigheters ansvar att stödja och hjälpa föräldrar i deras ansvar att fostra sina barn. Detta viktiga arbete kan ske inom ramen för gällande regelverk. 2011/12:171 9 Regeringens förslag: De föreslagna lagändringarna ska träda i kraft . Offentlighets- och sekretesskommitténs förslag: Kommittén föreslår att lagändringarna ska träda i kraft men överväger inte frågan om tidpunkten för ikraftträdande närmare. Remissinstanserna hade inga avgörande synpunkter i frågan om ikraftträdandet. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft men gör inte några närmare övervägan- den i fråga om tidpunkten för ikraftträdande. Remissinstanserna yttrar sig inte särskilt i denna del. Skälen för regeringens förslag: De lagändringar som föreslås kräver inte några särskilda anpassningar eller åtgärder som påverkar ikraftträ- dandet. Regeringen anser därför att lagändringarna bör träda i kraft . Några övergångsbestämmelser behövs inte. Regeringens bedömning: De kostnadsökningar som lagändringarna kan medföra bör bli marginella för polisen och myndigheter inom . Kostnadsökningarna för polisen bör rymmas inom ramen för befintliga anslag. Offentlighets- och sekretesskommitténs bedömning överensstämmer Remissinstanserna: Ingen remissinstans kommenterade de ekono- miska konsekvenserna av det nu aktuella förslaget särskilt. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans kommenterar de ekonomiska konsekvenserna av de nu aktuella förslagen särskilt. Skälen för regeringens bedömning: Förslaget om en viss lättnad i socialtjänstsekretessen berör polis och socialtjänst och kan förväntas leda till ett ökat uppgiftslämnande i brottsförebyggande syfte samt en ökad samverkan mellan myndigheterna. Det kan även finnas ett behov av information eller utbildning beträffande denna ändring, framför allt för berörd personal inom . Eventuella kostnader för ett ökat uppgiftsutbyte och för informationsinsatser bedöms bli marginella. polisens del bedöms kostnadsökningarna rymmas inom ramen för befint- När det gäller myndigheterna inom görs sam- mantaget bedömningen att eftersom det endast kan bli fråga om mindre kostnadsökningar för kommunerna behövs det inte någon ekonomisk kompensation i enlighet med finansieringsprincipen. Regeringens förslag i fråga om omhändertagande av unga enligt 12 § polislagen (1984:387) innebär ett klargörande av förutsättningarna för Förslaget kan medföra att antalet omhändertaganden ökar. Denna ökning bör dock kunna finansieras inom befintliga anslag. 2011/12:171 11 11.1Förslaget till lag om ändring i polislagen (1984:387) 12 § Om någon som kan antas vara under anträffas under förhållanden som uppenbarligen innebär överhängande och allvarlig risk för hans eller hennes hälsa eller utveckling, får han eller hon tas om hand av en polisman för att genom dennes försorg skyndsamt överlämnas till sina föräldrar eller någon annan vård- nadshavare eller till socialnämnden. Vid bedömningen av risken för den unges hälsa eller utveckling ska det beaktas om man kan befara att den unge kan komma att utsättas för brott, involveras i brottslig verksamhet eller skadas genom något annat socialt nedbrytande beteende. Enligt paragrafen får polisen under vissa förutsättningar tillfälligt omhänderta en ung person som befinner sig i en farlig eller skadlig miljö i syfte att överlämna honom eller henne till hans eller hennes föräldrar eller någon annan vårdnadshavare eller till socialnämnden. Ändringen innebär ett klargörande av under vilka förutsättningar ett sådant omhän- dertagande får ske. Frågan har behandlats närmare i avsnitt 7.2. Enligt paragrafen ska polisen göra en bedömning av om den situation den som kan antas vara under befinner sig i uppenbarligen innebär överhängande och allvarlig risk för hans eller hennes hälsa eller utveckl- ing. Paragrafen har genom ändringen tillförts en andra mening med en uppräkning av omständigheter som ska beaktas vid riskbedömningen. Ändringen har utformats i linje med Lagrådets förslag. Lagrådets syn- punkter behandlas i avsnitt 7.2. I första meningen har vissa språkliga justeringar gjorts. En av de omständigheter som polisen ska beakta vid riskbedömningen är om det kan befaras att den unge kan komma att bli utsatt för brott. Enligt tidigare förarbeten kan detta befaras t.ex. när ungdomar påträffas på hotellrum tillsammans med äldre, asociala personer eller i övrigt befinner sig i en sådan situation att det finns en risk att de blir otillbörligt utnyttjade (prop. 1973:115 s. 138 f. och 1983/84:111 s. 29). Även risken att utsättas för andra typer av brott, t.ex. hot eller misshandel, ska beaktas vid den aktuella bedömningen. En ytterligare omständighet som ska beaktas vid riskbedömningen är om det kan befaras att den unge själv kan komma att begå brott. Uttrycket involveras i brottslig verksamhet används för att understryka att det inte behöver vara fråga om misstankar om att den unge ska delta i utförandet av ett visst konkret brott. För att man ska anses kunna befara att den unge involveras i sådan verksamhet är det tillräckligt att den unge befinner sig i ett sammanhang där det finns en risk för att brottsliga gärningar kan komma att förövas och att den unge kan komma att vara delaktig eller uppmanas att vara delaktig i brottsligheten. Det kan t.ex. vara fråga om en situation där den unge deltar i en fest eller liknande sammankomst som anordnats av en krimi- nell gruppering i rekryteringssyfte. Om det föreligger en konkret och omedelbar fara för att ett visst brott ska begås och ett omhändertagande behövs för att den straffbelagda handlingen ska avvärjas, kan det i stället närmast bli aktuellt med ett omhändertagande enligt 13 § polislagen. Slutligen lyfts även omständigheten att man kan befara att den unge Prop. 2011/12:171 skadas genom något annat socialt nedbrytande beteende fram. socialt nedbrytande beteende förekommer i 3 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) och i 3 kap. 6 § social- tjänstlagen (2001:453). Av förarbetena till 3 § LVU framgår att med socialt nedbrytande beteende menas att den unges beteende avviker från samhällets grundläggande normer på ett sätt som kan leda till en påtaglig risk för den unges hälsa eller utveckling (prop. 1989/90:28 s. 67 och 109). Som exempel anges att den unge kan ha begått något eller några allvarliga brott. Vidare kan det vara fråga om att den unge vistas i en s.k. knarkarkvart eller annan missbruksmiljö eller att den unge prostituerar sig eller uppträder på sexklubb. Att även missbruk av beroendeframkal- lande medel kan utgöra ett socialt nedbrytande beteende framgår redan av lydelsen av 3 § LVU. Avsikten är att uttrycket socialt nedbrytande beteende ska ha samma innebörd här som i socialtjänstlagstiftningen. Det förhållandet att den unge har begått brott är dock av mindre betydelse i detta sammanhang än i förhållande till LVU eftersom det där är fråga om en bedömning av ett framtida vårdbehov medan det här är fråga om ett ingripande. Som grund för ingripande räcker det vanligtvis inte att den unge befin- ner sig på en allmän plats tillsammans med en eller flera av polisen kända kriminella eller missbrukare. För att ett ingripande ska vara befo- gat krävs ytterligare omständigheter som gör att det är nödvändigt med ett tillfälligt omhändertagande. Ett sådant exempel kan vara när den unge befinner sig på allmän plats i sällskap med t.ex. en känd missbrukare och agerar på ett sådant sätt att han eller hon kan antas söka kontakt med narkotikaförsäljare. Ett annat exempel kan vara om den unge påträffas i en bil tillsammans med en eller flera av polisen kända medlemmar i kriminella grupperingar. De omständigheter som nämns i paragrafen är endast en exemplifiering av omständigheter som ska vägas in vid bedömningen i det enskilda fallet av om en överhängande och allvarlig risk för den unges hälsa eller utveckling föreligger. Även andra omständigheter ska beaktas, såsom att den unge utsätter sig själv för en allvarlig fara, exempelvis genom att balansera på broräcken eller åka mellan vagnarna i tunnelbanan. En hel- hetsbedömning ska alltid göras av förhållandena i det enskilda fallet såsom den unges ålder, tidpunkten , vilka personer som finns på platsen och relationen till dessa och vilken typ av plats det är. Innan polisen omhändertar en ungdom ska andra mindre ingripande åtgärder uteslutas, t.ex. möjligheten att kontakta den unges föräldrar eller att förmå den unge att självmant lämna platsen och återvända hem. 2011/12:171 11.2 Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) 18 a § Sekretessen enligt 26 kap. 1 § hindrar inte att en uppgift som rör en enskild som inte fyllt tjugoett år lämnas till en polismyndighet, om 1.det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att den unge kommer att utöva brottslig verksamhet, 2.uppgiften kan antas bidra till att förhindra det, och 3.det med hänsyn till planerade eller pågående insatser för den unge eller av andra särskilda skäl inte är olämpligt att uppgiften lämnas ut. En uppgift som angår misstanke om ett begånget brott får dock lämnas endast under de förutsättningar som i övrigt anges i denna lag. Paragrafen, som är ny, innehåller en sekretessbrytande bestämmelse som innebär att personal inom under vissa förutsättningar får lämna uppgifter om unga till polisen i brottsförebyggande syfte. giftsutlämnande får ske både på eget initiativ och på begäran av polis. Frågan har behandlats i avsnitt 6.2. Förutsättningarna för uppgiftsutlämnande regleras i första stycket. framgår att det är uppgift som rör en enskild som inte fyllt som kan få lämnas ut med stöd av bestämmelsen. Formuleringen uppgift som rör en enskild innebär att även uppgifter som avser andra personer än den underårige får lämnas ut om uppgifterna rör den unge, exempelvis upp- gifter om vilka som tillhör den unges familj eller bekantskapskrets. Sådana uppgifter får dock endast lämnas ut om övriga förutsättningar i paragrafen är uppfyllda. För att ett utlämnande ska få ske krävs att det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att den unge kommer att utöva brottslig En sådan riskbedömning ska göras i varje enskilt fall. måste finnas konkreta omständigheter som motiverar bedömningen att det föreligger en risk för att den unge kommer att utöva brottslig verk- Det behöver inte röra sig om misstankar om viss närmare angi- Det är tillräckligt att det med hänsyn till samtliga omständigheter bedöms finnas en risk som varken är obetydlig eller avlägsen att den unge kommer att utöva brottslig verksamhet. betydelse för bedömningen är om den unge har begått brott, om han eller hon umgås med kriminellt belastade personer eller vistas i sådan miljö att det finns risk att han eller hon hemfaller åt kriminalitet. fråga om tidigare brottslighet är det ibland uppenbart att det finns en risk för återfall medan riskbedömningen i andra fall är mer vansklig och kan kräva fler övriga omständigheter som underbygger bedömningen. Uttrycket utöva brottslig verksamhet används eftersom bestämmelsen har ett brottsförebyggande syfte och risken inte behöver kopplas till vissa Vidare krävs att uppgiften kan antas bidra till att förhindra att den unge kommer att utöva brottslig verksamhet.