prop · GZ03148 · 2012-04-25 00:00:00 — Regeringens befogenheter och skyldigheter på finansmaktens område regleras, förutom i regeringsformen och riksdagsordningen, i budgetlagen (2011:203). Budgetlagen reformerades 2011 i syfte att stärka ramverket för statens budget. Förändringarna avsåg bland annat att klargöra befogenhetsfördelningen mellan och regeringen på finansmaktens område, öka transparensen och stärka budgetdisciplinen.4 Budgetlagen innehåller ett antal specifika bestämmelser om innehållet i budgetpropositionen. Regeringen ska i budgetpropositionen exempelvis lämna förslag till utgiftstak för det tredje tillkommande budgetåret (2 kap. 2 §) samt redovisa en beräkning av hur utgifterna fördelas på utgiftsområden för det andra och tredje tillkommande budgetåret (2 kap. 3 §). Regeringen ska vidare redovisa prognoser över statens inkomster och utgifter, statens lånebehov 2010/11:40 s. 135136. Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket och utgifterna under utgiftstaket. Prognoserna ska omfatta det innevarande budgetåret och de tre därpå följande åren och baseras på väl specificerade förutsättningar (9 kap. 3 §). Regeringen ska förklara väsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och beräknat utfall för det innevarande budgetåret (9 kap. 1 § andra stycket). I förarbetena till budgetlagen understryks även vikten av att prognoserna i dokumenten är utformade så att jämförelser kan göras med den prognos som lämnades i det senaste budgetdokumentet.5 Vidare ska regeringen i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som har fattat beslut om (10 kap. 3 §). Utöver dessa specifika bestämmelser ställer budgetlagen inga krav på hur informationen i budgetpropositionen ska utformas. Internationella valutafondens (IMF) Fiscal Transparency Code är en uppsättning principer för transparens på det finanspolitiska området.6 Principerna åtföljs av ett stort antal kriterier som ska vara uppfyllda för att motsvara grundläggande krav på en öppen budgetprocess och offentligt tillgänglig information etc. Liknande principer används av OECD.7 Ett annat exempel på internationellt vedertagna principer är de standarder för finansiell rapportering i den offentliga sektorn som publiceras av (). Enligt dessa bör informationen i finansiell rapportering bland annat vara relevant och troget återge de ekonomiska förhållanden som den utger sig för att representera.8 5SOU 2010:18 s. 283 samt prop. 2010/11:40 s. 129. 6IMF (2007). Manual on Fiscal Transparency. 7OECD (2002) Best Practices for Budget Transparency, on Budgeting, Volume 1, No. 3, 2002. 8IPSASB (2010) Conceptual Framework for General by Public Sector Entities, Exposure Draft 1. Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket Definition av fiscal transparency Openness toward the public at large about government structure and functions, fiscal policy intentions, public sector accounts, and projections. It involves ready access to reliable, comprehensive, timely, understandable, and internationally comparable information on government activities so that the electorate and financial markets can accurately assess the governments financial position and the true costs and benefits of government activities, including their present and future economic and social implications. (Kopits, , och , 1998, Transparency in Government Operations, IMF Occasional Paper No. 158 (: ), s. 1). På gemensam europeisk nivå har ett rådsdirektiv antagits med krav på medlemsstaternas budgetramverk, som en del av ett paket med lagstiftningsåtgärder för att stärka den ekonomiska styrningen i EU och euroområdet. ska medlemsstaterna ha infört de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet.9 I direktivet framhålls vikten av öppenhet och insyn för att kunna kvalitetssäkra uppgifter om de offentliga finanserna. Som ett av skälen för att anta direktivet anges bland annat att öppenhet och insyn är avgörande för att säkerställa att de prognoser som används för budgetpolitiken är realistiska, vilket bör innebära allmän tillgång inte endast till de officiella makroekonomiska prognoserna och budgetprognoserna som utarbetas för den finanspolitiska planeringen, utan även till de metoder, antaganden och relevanta parametrar som dessa prognoser bygger på. 1.3.4Oberoende utvärdering ska vara möjlig Att redovisningen av finanspolitiken är transparent är grundläggande ur demokratisk synvinkel men också avgörande för förtroendet för finanspolitiken. är det viktigt att det finns en balans så att inte strävan efter transparens leder till orimligt höga krav på detaljrikedom och dokumentation. Med utgångspunkt i ovan redovisade dokument anser att redovisningen i budgetpropositionen av finanspolitikens inriktning bör vara begriplig och täcka in relevant information som behövs för att en oberoende utvärdering av regeringens samlade bedömning ska vara möjlig. 9Rådets direktiv /85/EU av om krav på medlemsstaternas budgetramverk. Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket Detta innebär bland annat att det med hjälp av de specificerade förutsättningar som presenteras i budgetpropositionen ska gå att värdera rimligheten i regeringens bedömningar. 1.4Granskningens genomförande och avgränsningar Mot bakgrund av reformutrymmets centrala roll i finanspolitiken fokuserar granskningen på om regeringens redovisade bedömning av reformutrymmet är transparent och följer principerna i regeringens skrivelse för finanspolitiken. Reformutrymmet är det utrymme i statens budget som kan tas i anspråk för att genomföra budgetförsvagande åtgärder, alternativt behovet av budgetförstärkning. Även om bedömningen av reformutrymmet i viss utsträckning är en politisk avvägning, måste bedömningen vara förenlig med finanspolitikens övergripande mål och principer. Granskningen baseras i huvudsak på dokumentstudier. Kapitel 2 ger en bakgrund till regeringens utgångspunkter vid bedömningen av reformutrymmet enligt skrivelsen för finanspolitiken och sammanfattar bedömningen av reformutrymmet i budgetpropositionen . I kapitel 3 ställs regeringens redovisning i budgetpropositionen mot de principer och utgångspunkter som regeringen har klargjort ska gälla vid bedömningen av reformutrymmet. Utvecklingen sedan budgetpropositionen beskrivs kort i kapitel 4, varefter slutsatser och rekommendationer presenteras i kapitel 5. Vissa termer och begrepp som används i rapporten förklaras i bilaga 1. Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket 2.1Utgångspunkter för regeringens bedömning Regeringens bedömning av reformutrymmet eller behovet av budgetförstärkande åtgärder utgår från en framåtblickande analys av hur finanspolitiken förhåller sig till överskottsmålet.10 Förutom denna grundförutsättning tar regeringens bedömning av reformutrymmet också hänsyn till behovet av en tillräcklig budgeteringsmarginal under utgiftstaket konjunkturläget och arbete med att upprätthålla prisstabilitet riskbilden i den ekonomiska utvecklingen osäkerheten i gällande prognoser och i bedömningen av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. Med hänsyn till dessa faktorer och med utgångspunkt i ett antal indikatorer för analys av överskottsmålet gör regeringen en samlad bedömning av utrymmet för reformer eller behovet av budgetförstärkande åtgärder. I den samlade bedömningen är regeringens utgångspunkt att så tydligt som möjligt redovisa de faktorer den tar hänsyn till eftersom en transparent redovisning gör det möjligt för externa granskare att värdera denna bedömning.11 Skrivelsen för finanspolitiken framhåller att den samlade bedömningen inte kan göras mekaniskt eftersom det skulle riskera att leda till allvarliga fel i finanspolitiken. Någon kvantifiering eller viktning av faktorernas bidrag till reformutrymmet sker inte, men skrivelsen betonar osäkerheten och riskbilden som särskilt viktiga faktorer vid bedömningen. Till riskbilden hör också möjligheten att konjunkturförloppen inte är symmetriskt fördelade kring den långsiktiga potentiella tillväxttakten i ekonomin. Detta kan innebära att de offentligfinansiella underskott som uppstår under en djup lågkonjunktur inte vägs upp av de överskott som uppstår under efterföljande högkonjunktur. 2010/11:79 s. 5 och s. 9 samt prop. 2008/09:100 s. 156. 2010/11:79 s. 23. Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket Vad är reformutrymme? Reformutrymme = Summan av permanenta skattesänkningar och offentliga utgiftsökningar som kan ta aktiva beslut om och som är förenliga med målet att den offentliga sektorn ska ha ett överskott på av BNP över en konjunkturcykel Källa: (2011). (2011) har visat att det i avsaknad av aktiva beslut om regelförändringar i t.ex. skatte- och transfereringssystemen automatiskt uppstår ett utrymme för reformer över tiden. Anledningen till detta är att skatteintäkterna stiger snabbare än de offentliga utgifterna. Skatteintäkterna ökar i takt med skattebaserna och därmed ekonomin i stort, medan en stor del av de offentliga utgifterna ökar långsammare än nominell BNP eftersom de inte är löneindexerade eller i vissa fall inte ens prisindexerade. Utan aktiva politiska beslut tenderar därför det finansiella sparandet i offentlig sektor att öka i förhållande till överskottsmålet. Ett viktigt element i bedömningen av reformutrymmet är hur förutsedda avvikelser från överskottsmålet ska hanteras. Regeringen behandlar denna fråga principiellt i skrivelsen för finanspolitiken. Diskussionen utgår från den potentiella målkonflikten mellan överskottsmålet och målet att finanspolitiken inte ska förstärka svängningar i konjunkturen. betonas frågans komplexa natur och att eventuella korrigeringar av förutsedda avvikelser från överskottmålet måste göras utifrån en samlad bedömning med stabiliserings-, fördelnings- och strukturpolitiska utgångspunkter. Tabell 2.1 Hantering av avvikelser för överskottsmålet med hänsyn tagen till konjunkturläget åtgärder i snabb takt åtgärder i måttlig takt åtgärder i måttlig takt åtgärder i snabb takt Källa: Skr. 2010/11:79. Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket De principiella slutsatser som går att dra av resonemanget är att om det finansiella sparandet ligger över (under) överskottsmålet i en lågkonjunktur (högkonjunktur), bör det strukturella finansiella sparandet sänkas (höjas).12 En viss justering av det strukturella sparandet kan enligt regeringen ske även i andra situationer så länge effekterna på efterfrågan och inflation inte är större än att penningpolitiken kan hantera dem. Det kan alltså finnas stabiliseringspolitiska skäl att temporärt avvika från överskottsmålet även om sparandet initialt ligger i nivå med målet. 2.2Regeringens bedömning i budgetpropositionen I budgetpropositionen redogör regeringen för sin samlade bedömning av reformutrymmet utifrån indikatorerna för uppföljning av överskottsmålet med hänsyn tagen till osäkerheten i bedömningen och riskbilden finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. Utifrån indikatorerna för uppföljning av överskottsmålet drar regeringen slutsatsen att det finansiella sparandet varaktigt ligger över överskottsmålet med den beslutade eller aviserade inriktningen av finanspolitiken. pekar man på stora osäkerheter i prognoserna för finansiellt och strukturellt sparande, vilket gör att man tills vidare vill upprätthålla extra säkerhetsmarginaler i de offentliga finanserna. Regeringen anför vidare att sådana marginaler bidrar till att stärka förtroendet för att den förda politiken inte spär på problemet med stora underskott i händelse av kris samt att det offentliga sparandet är lägre nu än vad det var vid ingången till finanskrisen Av dessa skäl anser regeringen att det är mer ansvarsfullt att i efterhand korrigera ett för högt sparande än att tvingas till nedskärningar om riskerna för en sämre utveckling skulle realiseras. I fråga om konjunkturläget bedömer regeringen att en något mer expansiv finanspolitik skulle kunna vara motiverad, men att den negativa riskbilden gör att det är överordnat att upprätthålla säkerhetsmarginaler. bedömer regeringen att finanspolitiken är hållbar på lång sikt, med hänvisning till att prognosen för BNP:s långsiktiga tillväxttakt och nivå endast har ändrats marginellt jämfört med vårpropositionen då den senaste bedömningen gjordes. 12 Strukturellt sparande är det finansiella sparandet vid ett normalt konjunkturläge. Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket I den samlade bedömningen framhålls vikten av tillräckliga buffertar för att kunna hantera en påtagligt sämre konjunkturutveckling än i huvudscenariot samt för att hantera en betydligt mer besvärlig situation på de finansiella marknaderna. Sammantaget bedöms ett reformutrymme om ca vara väl avvägt , vilket innebär en stram finanspolitik 20112012 med hänsyn till konjunkturläget. Många av de reformambitioner som aviserades i budgetpropositionen skjuts fram till senare . Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket Beskrivningen av det bedömda reformutrymmet i budgetpropositionen är mer utförlig än tidigare, vilket är positivt. Av regeringens bedömning framgår att det finansiella sparandet framöver bedöms överskrida målet konjunkturläget talar för en något mer expansiv politik osäkerheten och riskbilden bör väga tyngre i bedömningen än konjunkturläget finanspolitiken bedöms vara långsiktigt hållbar den buffert som finns inbyggd i överskottsmålet bedöms inte som tillräcklig är enligt en samlad bedömning ett väl avvägt reformutrymme för det kommande budgetåret. Nedan ställs regeringens bedömning i budgetpropositionen mot de principer och utgångspunkter som regeringen har klargjort ska gälla vid bedömningen av reformutrymmet. Våra iakttagelser om det redovisade reformutrymmet behandlar den framåtblickande analysen av överskottsmålet, konjunkturläget med utgångspunkt i redovisningen av potentiell BNP, riskbilden och osäkerheten i bedömningen samt övriga iakttagelser. 3.1Den framåtblickande analysen av överskottsmålet Överskottsmålet är formulerat som ett genomsnitt över konjunkturcykeln. I den framåtblickande avstämningen mot överskottsmålet använder regeringen dels beräkningar av det så kallade strukturella sparandet, dels ett centrerat medelvärde för det finansiella sparandet , den så kallade sjuårsindikatorn. Det strukturella sparandet beräknas genom att det finansiella sparandet för varje enskilt år justeras med hänsyn till ett tänkt normalt konjunkturläge. Även sjuårsindikatorn justeras med hänsyn till det rådande konjunkturläget under det sjuårsintervall som indikatorn omfattar.13 13Sjuårsindikatorn omfattar utfall och prognoser för det finansiella sparandet 20092015. Det strukturella sparandet och sjuårsindikatorn justeras även för större engångseffekter och extraordinära nivåer på hushållens kapitalvinster. Se även bilaga 1 Använda termer och begrepp. Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket Tabell 3.1 Finansiellt sparande i offentlig sektor samt indikatorer för avstämning mot överskottsmålet i budgetpropositionen . Procent av BNP. BNP-gap, procent av potentiell BNP BNP-gap, bakåtblickande 10-årssnitt Anmärkning: Siffrorna inkluderar effekterna av föreslagna och aviserade reformer som försämrar det finansiella sparandet med ca 2012. Av tabell 3.1 framgår att sjuårsindikatorn ligger under målet på av BNP, medan den konjunkturjusterade sjuårsindikatorn och det strukturella sparandet tvärtom indikerar ett sparande som ligger klart över målet. Beräkningen av det strukturella sparandet är ett sätt att visa vilket finansiellt sparande som skulle uppnås ett visst år vid normalt resursutnyttjande. Resursutnyttjandet uppskattas, i sin tur, med hjälp av det så kallade BNP-gapet. När gapet är slutet det vill säga när skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP är noll råder normalt resursutnyttjande. Att sjuårsindikatorn inte når nivån för överskottsmålet 2012 som den konjunkturjusterade sjuårsindikatorn överstiger målet kan således förklaras av ett lågt resursutnyttjande. Annorlunda uttryckt: sjuårsintervallet 20092015 bedöms i genomsnitt präglas av lågkonjunktur. Ett problem i sammanhanget är att BNP-gapet enligt regeringens och andra bedömares beräkningar inte är noll i genomsnitt utan negativt. Konjunkturförloppen antas med andra ord inte vara symmetriskt fördelade kring den långsiktiga potentiella produktionsnivån i ekonomin, se figur 3.1. Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket och uppskattning av BNP-gapet 19802015. Procent av potentiell BNP BNP-gap, procent av potentiell BNP, KI BNP-gap, procent av potentiell BNP, BP12 Källa: Macrobond och . Figuren visar att både och gör bedömningen att den negativa asymmetrin i BNP-gapet har ökat . opublicerade bedömning av BNP-gapet för perioden 19802010 resulterar i ett genomsnittligt BNP-gap på . ett genomsnittligt gap på av potentiell BNP. En konsekvens av att konjunkturnedgångarna bedöms vara djupare och mer utdragna än uppgångarna är att de konjunkturjusterade indikatorerna inte kan mätas mot samma målnivå som övriga indikatorer. Vid negativ asymmetri gäller nämligen att ett strukturellt sparande på i genomsnitt av BNP över en konjunkturcykel motsvaras av ett finansiellt sparande som i genomsnitt är lägre än överskottsmålet. Avvikelsens storlek beror på asymmetrin i BNP- gapet, se faktaruta. Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket Sambandet mellan strukturellt sparande, BNP-gap och finansiellt sparande Regeringen beräknar strukturellt sparande enligt följande: SS = FS - b * BNP-gap SS = Strukturellt sparande FS = Finansiellt sparande b = Budgetelasticiteten med avseende på BNP-gapet. Regeringen använder en elasticitet på 0,55 med hänvisning till att den ligger i linje med senaste beräkning. Formeln är något förenklad då regeringens metod för att beräkna det strukturella sparandet även tar hänsyn till större engångseffekter och extraordinära nivåer på hushållens kapitalvinster. Dessa engångseffekter är dock marginella . Antag att BNP-gapet är asymmetriskt och i genomsnitt är över en konjunkturcykel. Det innebär att om det finansiella sparandet i genomsnitt ska nå målet om av BNP behöver det strukturella sparandet uppgå till av BNP. Regeringen hanterar risken för asymmetriska BNP-gap genom att väga samman den konjunkturjusterade och den ojusterade sjuårsindikatorn med lika vikt och kommer till slutsatsen att sparandet framöver väntas överstiga överskottsmålet. Det är uppenbart att man på något sätt måste beakta BNP-gapets asymmetri. Den metod som regeringen valt förklaras emellertid inte närmare i budgetpropositionen. I praktiken innebär metoden en halvering av den budgetelasticitet på 0,55 som regeringen använder vid konjunkturjusteringen av sjuårsindikatorn, det vill säga ett avsteg från bedömning utan att detta förklaras eller motiveras.14 I skrivelsen för finanspolitiken nämns inte metoden alls.15 14Låt x vara sjuårsindikatorn. Då är den konjunkturjusterade sjuårsindikatorn y = x0,55*z där z är det genomsnittliga BNP-gapet . Genomsnittet av x+y är (x+y)/2=(2x0,55*z)/2 eller x0,55/2*z. 15I budgetpropositionen siffersatte regeringen genomsnittsberäkningen av sjuårsindikatorn och den konjunkturjusterade sjuårsindikatorn, vilket vi tolkade som att man infört en ny indikator för avstämning av överskottsmålet. I skrivelsen med anledning av granskning av budgetpropositionen anför regeringen att indikatorernas värden måste kunna tolkas i ljuset av det rådande resursutnyttjandet utan att det tolkas som att ytterligare indikatorer skapas. Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket Skrivelsen och budgetpropositionen innehåller flera förtydliganden om uppföljningen av överskottsmålet. På grund av ovan beskrivna förhållande blir det emellertid problematiskt att värdera rimligheten i regeringens bedömning av reformutrymmet med utgångspunkt i avstämningen mot överskottsmålet. Transparensen i beräkningarna och tolkningen av avstämningen mot överskottsmålet är central för förståelsen av det bedömda reformutrymmet. Eftersom regeringen inte tydligt redovisar i vilken mån ett asymmetriskt BNP- gap beaktas är det oklart mot vilken nivå de konjunkturjusterade indikatorerna ska mätas. Ett annat exempel på svårigheten att tolka regeringens bedömning av avvikelser från överskottsmålet återfinns i den del av budgetpropositionen där regeringen kommenterar de rekommendationer som har riktat till inom ramen för den så kallade europeiska terminen. En av rekommendationerna är att ska föra en finanspolitik som säkerställer att det medelfristiga målet fortfarande uppfylls.16 I budgetpropositionen kommenteras rekommendationen på följande sätt: Det offentliga finansiella sparandet väntas vara nära balans 2012 och uppvisa successivt ökande överskott därefter. Härmed säkerställs, enligt regeringens bedömning, att det medelsiktiga målet för de offentliga finanserna fortfarande uppfylls. Av formuleringen är det lätt att få intrycket att överskottsmålet ska tolkas som att det offentliga sparandet minst ska uppgå till av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel, när överskottsmålets formulering i själva verket tillåter att sparandet tillfälligt ligger . Sammanfattningsvis innehåller budgetpropositionen flera förbättringar om den framåtblickande avstämningen av överskottsmålet. För att en läsare ska kunna värdera rimligheten i regeringens bedömning av reformutrymmet med utgångspunkt i överskottsmålet krävs dock förtydliganden om de antaganden regeringen gör om BNP-gapets asymmetri. Den metod som används i budgetpropositionen har ingen motsvarighet i skrivelsen för finanspolitiken och innebär endast en halvering av den budgetelasticitet regeringen använder utan att detta närmare förklaras. 16Rådets rekommendation (2011/C 217/03) av om nationella reformprogram 2011 och om avgivande av rådets yttrande om uppdaterade konvergensprogram för 20112014. Se bilaga 1 Använda termer och begrepp för definition av den europeiska terminen. Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket Regeringen bedömer att det finansiella sparandet med hänsyn till konjunkturläget varaktigt kommer att ligga över målet. I det aktuella läget med lågt resursutnyttjande ska detta normalt innebära en mer expansiv finanspolitik.17 konstaterar att riskbilden och osäkerheten förefaller väga tungt i regeringens bedömning, se avsnitt 3.3, och att det utnyttjade reformutrymmet därför blir mer begränsat än vad konjunkturläget implicerar. 3.2.1Redovisningen av potentiell BNP Regeringen beskriver och analyserar utförligt och tydligt den faktiska ekonomins utveckling samt politikens relation till konjunkturen. Konjunkturen mäts med BNP-gapet, det vill säga skillnaden mellan faktisk BNP och potentiell BNP. Potentiell BNP definieras som den nivå på den samlade produktionen som är förenlig med stabil inflation. Regeringens prognos över BNP-utvecklingen och dess komponenter beskrivs utförligt i flera kapitel i budgetpropositionen. Utvecklingen av potentiell BNP är betydligt mer sparsamt beskriven. Det är visserligen naturligt att utvecklingen och nivåerna på potentiella variabler tillmäts mindre utrymme i prognoserna än de faktiska. De potentiella variablerna påverkas av mer trögrörliga faktorer och bör därför inte skilja sig så mycket mellan prognosomgångarna. Så är exempelvis skillnaderna i potentiell BNP mellan prognosen i vårpropositionen 2011 och budgetpropositionen tämligen marginella, se figur 3.2. Figur 3.2 Skillnad i potentiell BNP mellan budgetpropositionen och vårpropositionen 2011. Procent av potentiell BNP enligt budgetpropositionen, priser. 0,00 -0,10 -0,20 -0,30 Källa: och egna beräkningar. Se principskissen i tabell 2.1. Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket Utvecklingen av potentiell BNP och dess nivå är likväl av stor betydelse för att kunna förstå uppföljningen av de finanspolitiska målen och de avvägningar som leder fram till bedömningen av reformutrymmet. Vid avstämningen av det finansiella sparandet mot överskottsmålet och därmed bedömningen