prop · GZ03131 · 2012-03-29 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2011/12:131 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I denna skrivelse redovisas den handlingsplan för nära-nollenergi- byggnader som tagits fram i enlighet med och rådets direktiv /31/EU om byggnaders energiprestanda. I handlingsplanen redovisas regeringens bedömningar av hur antalet nära-nollenergi- byggnader avses öka i . Ärendet och dess beredning.............................................................. Handlingsplan för nära-nollenergibyggnader ................................... En svensk tillämpning av begreppet nära- 2.2Främjandeåtgärder för kunskap och effektivt Kontrollstation och etappmål till 2015............................. 2.4Rollen för förnybar energi i nära- Sammanfattning av promemorian Omarbetat direktiv om byggnaders energiprestanda Bedömningar och förslag avseende nära-nollenergibyggnader ......................... Förteckning över remissinstanser ......................................... och rådets direktiv /31/EU av om byggnaders energiprestanda................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Ärendet och dess beredning En omarbetad version av EU-direktivet om byggnaders energiprestanda trädde i kraft (nedan benämnt det omarbetade direk- tivet). Regeringen överlämnade propositionen Vägen till effektiva energideklarationer (prop. 2011/12:120) till . I den propositionen lämnade regeringen förslag till hur det omarbetade direktivet ska genomföras i , när det gäller energideklarationer och vissa därtill relaterade frågor. Propositionen behandlar emellertid inte direktivets bestämmelser om s.k. nära-nollenergibyggnader. Frågor kopplade till hur begreppet nära-nollenergibyggnader ska tillämpas i har analyserats i flera steg. och redovisningar enligt uppdrag från regeringen gav underlag för en promemoria som togs fram inom huvudsakligen . I samband med arbetet med promemorian genomfördes ytterligare analyser under hand av såväl myndighets- experter som konsulter. I den remitterade promemorian sammanfattas även de myndighets- rapporter som föregick promemorian. Promemorian finns tillgänglig i , liksom remissyttrandena och en remissamman- ställning (N2011/7477/E). En sammanfattning av huvudsakliga över- väganden i promemorian återfinns i bilaga 1 till denna skrivelse. En förteckning över remissinstanser återfinns i bilaga 2. Direktivet, slut- ligen, finns som bilaga 3 till skrivelsen. 2 Handlingsplan för nära-nollenergibyggnader Här redovisas den handlingsplan för nära-nollenergibyggnader som tagits fram enligt det omarbetade direktivet. Handlingsplanen innehåller rege- ringens bedömningar av hur antalet nära-nollenergibyggnader avses öka i . Handlingsplanen är indelad i fyra avsnitt enligt följande. Avsnitt 2.1 redovisar regeringens bedömning om en svensk tillämpning av begreppet nära-nollenergibyggnad. I avsnitt 2.2 redovisas regeringens bedömning avseende främjandeåtgärder för ökad kunskap och ett effek- tivt genomförande av arbetet med nära-nollenergibyggnader. I avsnitt 2.3 framgår regeringens bedömning avseende etappmål och kontrollstation . Slutligen redovisar regeringen sin bedömning om rollen för förnybar energi i nära-nollenergibyggnader i avsnittet 2.4. Dessa avsnitt svarar mot de punkter som anges i direktivets artikel 9.3 om vad som ska ingå i en nationell handlingsplan för nära-nollenergi- byggnader. Av planen ska enligt direktivet framgå medlemsstatens närmare praktiska tillämpning av den definition av nära-nollenergi- byggnader, information om politik och ekonomiska eller andra åtgärder som antagits för att främja nära-nollenergibyggnader m.m. samt etapp- mål till 2015 för förbättrade energiprestanda för nya byggnader. 1 och rådets direktiv /31/EU av om byggnaders energiprestanda (omarbetning), EUT L 153, , s. 13 (Celex 32010L0031). definition av nära-nollenergibyggnad som görs i direktivet berör även Skr. 2011/12:131 energi från förnybara energikällor vilket motiverar det avsnitt som berör 2.1En svensk tillämpning av begreppet nära- nollenergibyggnader Regeringens bedömning: En svensk tillämpning av begreppet nära- nollenergibyggnad, då nära-nollenerginivå som huvud- regel kommer att vara rättsligt bindande nivå för energihushållnings- krav som ställs för alla nya byggnader, bör innebära skärpta krav på energihushållning jämfört med de krav som gäller enligt dagens bygg- regler i vart fall för de flesta kategorier av byggnader och klimat- zoner. Det finns inte tillräckligt underlag för att ange en kvanti- fierad riktlinje för hur långtgående skärpning som skulle kunna bli aktuellt, utan detta ska bedömas på ett gediget underlag baserat på bl.a. utvärdering av befintliga lågenergibyggnader, vissa demonstra- tionsprojekt av nya energieffektiva byggnader, ekonomiska analyser m.m. Endast skärpningar som är miljömässigt, fastighetsekonomiskt och samhällsekonomiskt motiverade ska genomföras. I genomförs översyn av energihushållningskraven, bland annat mot bakgrund av de krav som ställs i EU-direktivet om bygg- naders energiprestanda. Översynerna har konsekvent inneburit skärpningar. Således har som exempel kraven på icke elvärmda bostadshus i klimatzon III skärpts från att den högsta tillåtna energi- användningsnivån var 110 kWh/m2 till att den högsta tillåtna nivån ska vara 90 kWh/m2. Mot bakgrund av bl.a. den skärpning som skedde liksom teknisk och ekonomisk utveckling samt omvärldsfaktorer som påverkar bygg- marknaden är bedömningen att kommande översyner också kommer att leda till sådana successiva skärpningar som är miljömässigt, fastig- hetsekonomiskt och samhällsekonomiskt motiverade. En första kontrollstation avseende detta är . Dessa återkommande revideringar är en viktig del i strategi att närma sig nära- nollenergikrav och successivt öka kraven på energihushållning och arbetet med nära-nollenergibyggnader. Promemorians bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. I promemorian hänvisas till de skärpta energi- hushållningskrav som gäller fullt ut från (BBR 19). Med de nya energikraven var bedömningen i promemorian att uppfyller direktivets krav på basis av vad som är tekniskt och ekonomiskt motiverat utifrån nationella förhållanden. Bedömningen var dock att det kan vara tekniskt och ekonomiskt motiverat att tillämp- ningen av begreppet nära-nollenergibyggnad i framöver ska innebära en energianvändning som är lägre än de högsta nivåer för energianvändning per m2 som är tillåtna enligt energihushållningskraven i BBR 19. Den uttryckliga avsikten i promemorian är att genomföra sådana skärpningar av energikraven som kommande analyser visar är samhälls- och fastighetsekonomiskt motiverade. tillgängligt underlag bedömdes emellertid inte utgöra en grund för ytterligare skärpta energihushållningskrav. Remissinstanserna: , , Fortifikations- verket, Datainspektionen och tillstyrker i huvudsak promemorian, eller har inget att erinra mot dess bedömningar och förslag, utan att explicit ta ställning till vad som vore en lämplig svensk tillämpning av begreppet nära-nollenergibyggnad. framhåller att effekter vid inomhusmiljön ska räknas med vid kostnads- effektivitetsberäkning och nämner explicit att förbättrad inomhusmiljö vid energieffektiviserande renovering kan vara en nytta som bör beaktas. När det gäller remissinstanser som lämnat synpunkter mer i detalj i frågan om hur långtgående krav en svensk tillämpning av nära- nollenergikrav bör anses medföra kan man uppfatta att remissinstanserna i huvudsak indelas i fyra kategorier enligt följande. (), , , i län, , , , , Trä- och möbelföretagen (TMF), BWG Homes, , (), Riksför- bundet Bostadsrätterna (Bostadsrätterna) och , sammantaget 14 remissinstanser, tillstyrker promemorians bedömning om tillämpning av begreppet och/eller anför i huvudsak möjliga problem med att ställa mer långtgående krav på energieffektivi- sering. (), Länsstyrel- serna i , och och samt , , , (), Fastighetsägarna och , sammantaget 11 remissinstanser, tillstyrker delvis promemorians bedömning om tillämpning av begreppet men framhåller i huvudsak synpunkter om att det kan finnas möjligheter att gå längre i energieffektivisering och/eller att energieffektivisering är en viktig fråga för remissinstansen. , , , , , Verket för innovations- system (), (), (), Länsstyrelserna i , , , och samt , , kommun, kommun, , , kommuner och landsting (SKL), (), (), Svensk Ventilation, Svenska Teknik & Designföretagen (STD-företagen), Funktionskontrollanterna i (FunkiS), Energieffektiviserings- företagen (EEF), (), Föreningen (), Föreningen (Energirådgivarna), , , (), (), Passivhuscentrum (Passivhuscentrum), för nollenergihus, Byggherrarna i (Bygg- herrarna), Byggmaterialindustrierna (), Byggindustrier (BI), Entreprenörföretagen, NCC, , Veidekke, Svenska Skr. 2011/12:131 (Svensk solenergi), , , , (), och Världsnatur- fonden (WWF), sammantaget 49 remissinstanser, delar i huvudsak inte promemorians bedömning om tillämpning av begreppet och gör tydliga ställningstaganden om att en mer långtgående energieffektivisering i byggnader är önskvärd. Svensk Fjärrvärme, E. ON värme AB, AB Fortum Värme, energi och (Svebio), sammantaget 5 remissinstanser, har som huvudsaklig synpunkt att byggregler och nära-nollenergibyggnad måste definieras med väsentligt större hänsyn till primärenergi, utan att explicit ta ställning till vilken kravnivå som är lämplig för nära-nollenergibyggnader. I det följande görs ett urval av de yttranden som framförts av de 14 instanser som har uttryckt stöd för bedömningen i promemorian och huvudsakligen anfört möjliga problem med att ställa mer långtgående krav på energieffektivisering. KTH anför bl.a. att stränga energikrav inte får leda till att någon avstår från att bygga, att komplicerade tekniska system är nödvändiga för ett lågt energibehov och att sådana kräver kompetens för drift och skötsel. delar promemorians bedömning att med de nya energikraven i byggregler uppfyller direktivets krav avseende nära-nollenergibyggnader på basis av vad som är tekniskt och ekono- miskt motiverat utifrån förhållanden. anser att det underlag som finns tillgängligt nu visar att det varken är fastighets- ekonomiskt eller samhällsekonomiskt lönsamt att driva energikraven mycket längre än den nivå som gäller . framhåller vidare att det av direktivet framgår att medlemsländerna inte behöver tillämpa kravnivåer för nära-nollenergibyggnader där kostnadsnyttoanalysen, med hänsyn till byggnadens ekonomiska livslängd, är negativ. Vidare menar att när byggföretag projekterar för en lägre energianvändning än den högsta tillåtna enligt byggreglerna motiveras detta av i huvudsak två skäl. För det första att kravet avser faktisk energianvändning när byggnaden är uppförd, och inte projekterad energianvändning, vilket kräver en säkerhetsmarginal; för det andra för att en och samma typ av byggnad ska kunna uppföras i flera geografiska områden med olika klimatförutsättningar och för att byggnader med olika stor uppvärmd golvarea ska kunna ha samma byggtekniska lösningar. Många rapporter om lågenergihus är enligt baserade på projekterade värden. När sådana projekt senare utvärderats har det visat sig att uppsatta mål inte hållit i praktiken, till exempel Bo016 och Lindåshusen, konstaterar . BWG Homes anför att energihushållningskraven enligt BBR 19 är mycket nära den nivå man bör hamna för 1- och 2-familjshus. Även , , och betonar kostnadsaspekter med skärpta krav. Synpunkterna från de 11 instanser som delvis stödjer bedömningen i promemorian men framhåller vikten av energieffektivisering 2 VD för företaget byggnader. uppvisar en påtaglig inbördes variation. Några exempel ges i det Skr. 2011/12:131 följande. anser att med de underlag som refereras i promemorian, är promemorians bedömning väl underbyggd, som organisationen framhåller att det finns goda exempel på byggnader, inte minst förefaller den s.k. passivhustekniken ha stor potential, och för dessa kan ökade spridningsinsatser vara viktigt. fram- håller även vikten av ett tydligt budskap till marknadens aktörer. Fastig- hetsägarna är positiva till en etappvis skärpning av energi- hushållningskraven för byggnader i syfte att nå energi- och miljömålen. Tiden bör enligt organisationen användas för utvärdering och uppföljning av de olika lågenergiprojekt som uppförts i landet. Fastighetsägarna konstaterar att det finns ett antal goda exem- pel på nya energieffektiva byggnader som har utvärderats ur ekonomisk och energieffektiviseringssynpunkt med gott resultat. Fastighetsägarna anser att begreppet nära-nollenergibyggnad ska innebära strängare energihushållningskrav än i BBR 2012 efter 2015. Vidare betonar Fastighetsägarna behovet av kompetenshöjande satsningar riktat mot berörda aktörer för att undvika felaktiga projekteringar m.m. Fastighets- ägarna menar att tiden bör användas bl.a. för sådana kompetenshöjande satsningar. i tillstyrker att ytterligare konsekvensanalyser ska göras men anser att bedömningen att BBR 19 skulle motsvara direktivets krav på nära-nollenergibyggnader faller på sin egen orimlighet. Vidare menar att det är klar- lagt att det under vissa förutsättningar finns tillfällen när det både är fastighetsekonomiskt och samhällsekonomiskt lönsamt att ställa högre krav på energihushållning. Det är därför självklart för att högre krav kan ställas och konsekvensanalyser bör göras för att klargöra under vilka förutsättningar detta kan göras. Gemensamt för samtliga instanser som räknats till denna grupp är att de antingen helt eller delvis anger att de delar bedömningen i prome- , eller i vart fall inte direkt avstyrker den i sin helhet, och att den kritik de i förekommande fall framför i denna fråga oftast är relativt försiktigt formulerad. Väsentligt mer långtgående invändningar förekommer överlag i den grupp på 49 instanser som förordar en tillämpning av nära-nollenergi- byggnad som innebär hårdare krav på energieffektivitet. Ett stort antal av dessa instanser ifrågasätter starkt den koppling som görs i promemorian mellan dagens byggregler och en nära-nollenergi- nivå. Argumenten mot detta är av varierande slag. , och samt tre andra remissinstanser menar att det inte kan hävdas att BBR 2012 formellt uppfyller skäl nr 17 i direktivet3. Orsaken till detta är enligt remissinstanserna att kraven på energihushållning för byggnader med elvärme inte har reviderats efter EU-direktivets ikraftträdande . BBR 2012 innehöll enbart revideringar i energihushållningskraven för icke elvärmda byggnader. Remissinstanserna menar därmed att det inte kan hävdas att BBR 2012 uppfyller kriteriet att vara strängare än nuva- 3 En beskrivning av innebörden i skäl nr 17 ges nedan under Skälen för regeringens bedömning. rande minimikrav på byggnaders energiprestanda i , även om man gör tolkningen att den relevanta tidpunkten som nuvarande minimikrav skulle syfta på är den tidpunkt då direktivet antogs. påpekar också att en annan möjlig tolkning av begreppet nuvarande minimikrav skulle vara den nivå som gäller den tidpunkt då direktivet ska genomföras i . Med en sådan tolkning blir tolkningen i promemorian än mer motstridig med skäl nr 17, menar myndigheten. menar också att bedömningarna i promemorian innebär att direktivets krav (i artikel 4) om att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att se till att minimikrav fastställs på kostnads- optimala nivåer inte uppfylls. Myndighetens argument för detta är att det har visats att mer ambitiösa minimikrav än de föreslagna är motiverade ur direktivets kostnadsoptimalitetsperspektiv. I detta sammanhang tolkar direktivets kostnadsoptimalitetsbegrepp som kost- nadseffektivitet i sedvanlig ekonomisk mening. Detta baserar myndig- heten dels på resultat från de analyser av ekonomiska konsekvenser som gjordes till promemorian, dels på en nyligen publicerad licentiat- avhandling vid KTH som visar att det är ekonomiskt lönsamt att bygga miljöanpassade lågenergibyggnader . Argumentet att det är möjligt att bygga mer energieffektivt med lönsamhet har på olika sätt tagits upp även av en rad andra remissinstanser. BI och Veidekke hänvisar till att byggsektorn genom och rekommenderar en högsta energi- användning för icke elvärmda byggnader som ligger 15 kWh/m2 lägre än de högsta tillåtna nivåerna enligt BBR 2012. BI pekar på att många av organisationens medlemsföretag går längre än så. Bland andra , i , i , , IVA, , Byggherrarna, förordar att nära- nollenergi borde definieras i paritet med tidigare föreslagna målnivåer, dvs. i stort sett en halvering av de högsta nivåer för energianvändning som är tillåtna för nya byggnader enligt BBR 16 (som antogs 2006). Exempelvis och redovisar uppgifter om verkliga byggnader som har väsentligt lägre energianvändning än de högsta tillåtna nivåerna enligt byggreglerna. SP ser inte att byggandet av mer energieffektiva byggnader än enligt BBR 19 på något sätt strider mot övriga tekniska egenskapskrav på byggnader. Institutet har utvärderat de första svenska passiv- husen efter närmare användning och kan inte finna att dessa hus skulle vara sämre än vanliga hus eller skulle ha skadats på något sätt av att vara välisolerade, snarare tvärtom. Den totala energianvändningen ligger efter närmare användning också på samma låga nivå som när husen var nya. SP menar att det finns större risker för försämrade egenskapskrav genom fortsatt byggande av vanliga hus, eftersom passivhus kräver en mer långtgående kvalitetssäkring. Likartade synpunkter framförs av exempelvis i och , , , såväl som ett stort antal branschorganisationer framhåller att höga ambitioner när det gäller energieffektiva byggnader har potential att skapa jobb, export, förbättrad konkurrenskraft för de svenska företagen i sektorn och vara positivt för innovationssystemet medan en alltför konservativ hållning förhindrar dynamik och i värsta fall kan leda till försämrad konkurrens- kraft m.m. De fem remissinstanser som har som huvudsaklig synpunkt att bygg- regler och nära-nollenergibyggnad måste definieras med väsentligt större hänsyn till primärenergi, utan att explicit ta ställning till vilken kravnivå som är lämplig för nära-nollenergibyggnader, framför bl.a. följande. Svensk Fjärrvärme menar att fjärrvärmen fått en marginell behandling i promemorian, och att effekterna på energisystemet till följd av reglerna inte utretts eller ens kommenteras. Föreningen är mycket kritisk mot utgångspunkten köpt energi avseende reglerna för energieffektivisering i bebyggelsen. Svensk Fjärrvärme anser att byggnadens nettoenergianvändning bör utgöra utgångspunkten vid utformningen av energihushållningskraven i byggreglerna. Detta skulle enligt organisationen innebära att bygg- reglerna reglerar själva byggnadens energiprestanda, dvs. klimatskalets prestanda, och inte som styra mot en viss typ av uppvärmningsform. Svensk Fjärrvärme anser att konsekvenserna för fjärrvärmen är mycket dåligt belysta i promemorian. Konsekvensen av köpt energi i bygg- reglerna är enligt Svensk Fjärrvärme en diskriminering av kollektiva uppvärmningsformer som fjärrvärmen. Svensk Fjärrvärme menar att till skillnad från krav på nettoenergi och primärenergifaktorer uppfyller inte BBR 19 och begreppet köpt energi de samhällseffekter och krav på minskningar av primärenergi som gäller enligt den målbild som definieras i gällande och förväntade kommande EU-direktiv. Kravet på köpt energi skapar som Svensk Fjärrvärme ser saken olika villkor för olika uppvärmningsformer och tar heller ingen hänsyn till energieffektivitet i ett systemperspektiv. Även dagens byggregler diskriminerar enligt Svensk Fjärrvärme kollektiva uppvärmningsformer och begränsar valfriheten av uppvärm- ningsslag, ett val som bör baseras på pris, miljöprestanda m.m. Svensk Fjärrvärme kräver därför att elenergi i byggreglerna ska räknas upp med en faktor på 2,5 i förhållande till annan energi för uppvärmning, kylning och ventilation. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen gör i denna skrivelse bedömningen att en svensk tillämpning av begreppet nära-nollenergi- byggnad, då nära-nollenerginivå som huvudregel kommer att vara rättsligt bindande nivå för energihushållningskrav som ställs för alla nya byggnader, bör innebära skärpta krav på energihushållning jämfört med de krav som gäller enligt dagens byggregler i vart fall för de flesta kategorier av byggnader och klimatzoner. Villkoret är att skärp- ningar som genomförs ska vara miljömässigt, fastighetsekonomiskt och samhällsekonomiskt motiverade. Bedömningen om sådana skärpningar vid kommande översyner av energihushållningskraven görs mot bakgrund av de skärpningar som skett vid genomförda översyner, liksom den tekniska och ekonomiska utvecklingen samt andra omvärlds- faktorer som påverkar byggandet. Regeringen konstaterar att det också i den remitterade promemorian bedömdes att det kan vara tekniskt och ekonomiskt motiverat att tillämp- ningen av begreppet nära-nollenergibyggnad ska innebära skärpta krav jämfört med BBR 19 liksom att promemorians avsikt var att genomföra sådana skärpningar av kraven jämfört med BBR 19 som är samhälls- och fastighetsekonomiskt motiverade. Remissinstansernas synpunkter om att nära-nollenergibyggnader inte ska ses som liktydligt med kraven i BBR 19 behöver alltså inte nödvändigtvis uppfattas som att de står i konflikt med promemorians bedömning. Regeringens bedömning grundas också i det som sägs i direktivet om nära-nollenergibyggnader. Av direktivet framgår således bl.a. följande. I artikel 9 anges att medlemsstaterna ska se till att alla nya byggnader är nära-nollenergibyggnader, och att nya byggnader som används och ägs av offentliga myndigheter är nära- nollenergibyggnader efter . Av direktivet framgår vidare att medlemsstaterna ska upprätta nationella planer för att öka antalet nära-nollenergibyggnader och att dessa nationella planer får inne- hålla differentierade mål beroende på byggnadskategori. Det framgår också att medlemsstaterna ska stimulera att byggnader som renoveras omvandlas till nära-nollenergibyggnader. I artikel 2.2. fastslås att en nära-nollenergibyggnad är en byggnad som har mycket hög energiprestanda, som bestäms i enlighet med bilaga 1 till direktivet. I denna bilaga anges vissa principer för beräkning av minimikrav avseende byggnaders energiprestanda. Vidare anges att nära- nollmängden eller den mycket låga mängden energi som krävs bör i mycket hög grad tillföras i form av energi från förnybara energikällor, inklusive förnybara energikällor som produceras på plats eller i närheten. Medlemsstaterna förväntas i sina nationella planer presentera sin praktiska tillämpning av detta begrepp, på ett sätt som avspeglar natio- nella, regionala eller lokala förhållanden och där en numerisk indikator för primärenergianvändning i kWh/ m2 och år ingår. I skäl nr 17 till direktivet konstateras att det behövs åtgärder för att öka antalet byggnader som inte bara uppfyller nuvarande minimikrav avseende energiprestanda men som också är mer energieffektiva, för att på så sätt sänka både energianvändningen och koldioxidutsläppen. För detta ändamål bör medlemsstaterna upprätta nationella planer för att öka antalet nära-nollenergibyggnader och regelbundet rapportera om sådana planer till . I skäl nr 8 till direktivet anges att vid åtgärder för att ytterligare förbättra byggnaders energiprestanda bör klimatförhållanden och lokala förhållanden beaktas samt även inomhusklimat och kostnadseffektivitet. Dessa åtgärder bör inte påverka andra krav på byggnader som tillgäng- lighet, säkerhet och byggnadens avsedda användning. I artikel 4.1 i direktivet anges att en medlemsstat inte ska vara skyldig att fastställa minimikrav för energiprestanda som inte är kostnads- effektiva med hänsyn till den skattade ekonomiska livslängden. Regeringen menar att direktivets bestämmelser, tillsammans med den energiprestanda som nyproduktionen av byggnader i samman- taget uppvisar, talar för att det i vart fall inte är självklart att se dagens