prop · GZ03118 · 2012-03-27 00:00:00 — Av förbiseende gjordes dock ingen följdändring av paragrafhänvisningar i 3 kap. Sådana ändringar föreslås i stället i denna proposition. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de förslag som finns i bilaga 8. Lagrådets yttrande finns i Regeringen har i allt väsentligt följt Lagrådets förslag. ningskommentaren har delvis omarbetats så att den i större utsträckning innehåller hänvisningar till vad som tidigare anförts om en likartad regel för att undvika oklarheter vad gäller innebörden av bestämmelserna. Dessutom har vissa redaktionella och språkliga ändringar gjorts i Prop. 2011/12:118 lagtexten. Lagrådet har anmärkt att väglagen är svåröverskådlig. Enligt Lagrådets uppfattning skulle det i samband med den nu föreslagna omfattande revisionen av en i grunden mer än lagstiftning ha funnits anledning att också se över lagens allmänna uppbyggnad. Regeringen delar Lagrådets synpunkt. Det har emellertid inte funnits beredningsunderlag för att föreslå en sådan omfattande omarbetning i detta ärende. Regeringen har dock för avsikt att överväga om initiativ till en sådan översyn bör tas. Efter lagrådsbehandlingen har framkommit att det föreslås ändring av 17 kap. 1 § även i propositionen Geologisk lagring av koldioxid 2011/12:125. Av lagtekniska skäl måste därför i denna proposition även föreslås en ändring av den ändringslagen i ett separat lagförslag (lagförslag 2.4). Regeringen anser inte att justeringen är av sådan beskaffenhet att Lagrådet behöver höras på nytt. Ett robust transportsystem måste eftersträvas och upprätthållas Transportsystemets uppgift är att tillgodose medborgarnas och näringslivets behov av resor och transporter. Behoven av att utveckla och förändra transportsystemet med insatser i form av kapacitetsförstärkningar, anpassning av servicenivåer m.m. är direkt sammankopplade med hur samhället förändras och utvecklas. Exempelvis förändras näringslivets struktur och därigenom behovet av transporter. Förändringar i villkor för inhemsk produktion och konsumtion påverkar behovet av anpassning av transportkapacitet för både export och import, förändrade arbetsmarknader påverkar behoven av att underlätta arbetsresor för att bättre matcha utbud och efterfrågan på arbetskraft, utbud och behov av utbildning, service och omsorg. Förändrade och nya insikter och kunskaper om transpostsystemets miljöpåverkan kan ställa nya krav på åtgärder. Globaliseringen inom produktion och handel ställer krav på en förståelse av hur samverkar inom EU och på den internationella arenan. I detta sammanhang är det viktigt att olika regioners styrkor, resurser och möjligheter tas tillvara på ett sådant sätt att dessa kan utvecklas och bidra till förenade konkurrenskraft och den gemensamma välfärden. En väl fungerande planering behöver uppfylla flera olika syften Planering av åtgärder i, eller i anslutning till, transportinfrastrukturen behöver kunna uppfylla flera olika syften. En fundamental aspekt är att aktuella åtgärders systempåverkan behöver kunna värderas, både var för sig och samlat. Möjligheterna till sådan värdering är av stor betydelse för att urvalet av åtgärder ska kunna bli effektivt och för att såväl politiker, experter, medborgare och näringsliv som andra aktörer på olika nivåer i samhället ska ha tillräcklig information och därmed reella möjligheter till Prop. 2011/12:118 inflytande. En väl fungerande planering behöver också kunna fungera som en plattform för samverkan mellan berörda aktörer och kunna möjliggöra samordning med annan samhällsplanering och insatser inom andra områden i samhället såsom regionalt tillväxtarbete, näringslivsutveckling m.m. För att kunna uppnå dessa mer övergripande och strategiska syften behöver en väl fungerande planering även kunna fylla mer direkta och konkreta syften för själva processen. Det handlar t.ex. om att hantera det faktum att beslut om åtgärder som vanligtvis tar att genomföra har sin formella grund i ettåriga budgetbeslut. Planeringen behöver också kunna vara flexibel och fungera som ett instrument för riksdag och regering att fatta beslut som inte bara syftar till att uppnå långsiktiga målsättningar utan även kan ge resultat på kortare sikt, exempelvis att anpassa sig till snabba förändringar i omvärlden som förändrade transportbehov hos näringslivet. Det behöver också vara tydligt vilka befogenheter och vilket ansvar olika beslutsfattare i planeringssystemet har samt när och av vem olika beslut fattas. En sådan tydlighet är t.ex. en viktig förutsättning för att skapa ett effektivt och ändamålsenligt samband mellan ekonomisk och fysisk planering. Det är även av stor vikt att genomförda åtgärder går att utvärdera. Krav på förbättringar i planeringssystemet De invändningar och synpunkter som vanligen framförs i fråga om den strategiska och långsiktiga ekonomiska planeringen handlar enligt regeringens bedömning snarare om hur systemet tillämpas än på systemets uppbyggnad i sig. Regeringens uppfattning är att det framför allt är i anslutning till de mer konkreta och kortsiktiga behoven det finns skäl att åstadkomma förbättringar och utveckling i det rådande planeringssystemet I den fysiska planeringen kan målkonflikter uppstå med anledning av de behov och förväntningar som finns i samhället på ett snabbt och effektivt genomförande av nödvändiga förbättringar i transportinfrastrukturen. Krav har rests på effektivisering av den fysiska planeringen eftersom processen upplevs som komplicerad med alltför långa ledtider som kan medföra ökade samhällsekonomiska kostnader. Särskilt har de olika regelverk som tillämpas beskrivits som dåligt koordinerade och det samlade regelkomplexet som svåröverskådligt. De bestämmelser som kritiseras har dock tillkommit för att tillvarata värden som hänsyn till miljön, till demokratiskt inflytande och till den enskildes rättssäkerhet. Om effektiviseringar i planeringssystemet ska genomföras får det inte ske på bekostnad av dessa grundläggande värderingar. har med anledning av den kritik som riktats mot planeringsprocessen ställt frågan om statens instrument för att utveckla och underhålla transportinfrastrukturen är utformade så att de leder till en effektiv användning av resurserna. har resulterat i en rad granskningsrapporter från revisionen av vilka den senaste om Medfinansiering av statlig infrastruktur behandlas närmare i avsnitt Prop. 2011/12:118 6.5.3. En väl fungerande planeringsprocess bör innehålla en uppsättning av återkommande och lätt igenkända moment För att bemöta invändningar och synpunkter som lämnats på planeringsprocessen är det viktigt att berörda parter och intressenter ska kunna uppleva processen som skäligt förutsägbar och relevant för att därmed på eget initiativ kunna förbereda sig och delta effektivt i den. Av det följer att det är väsentligt att systemet tillämpas på ett sätt som har åskådliggjorts i förväg med det utrymme för flexibilitet som är nödvändigt enligt angivna förutsättningar. Förhållningsregler bör därför sättas upp för att skapa tydligare och bättre möjligheter till insyn och än vad som är fallet. Önskemålet om förutsebarhet måste dock vägas mot möjligheterna att bemöta oförutsedda händelser som större omvärldsförändringar, ny transportefterfrågan från medborgare och näringsliv, konjunktursvängningar eller akut uppkomna utmaningar inom transportsystemet. En större tydlighet och transparens med avseende på vilka åtgärder som ska genomföras skulle kunna åstadkommas genom en kontinuerlig uppdatering av planeringsläget, vilket skulle medge en tydligare koppling mellan planerade åtgärder och den statliga budgetprocessen. Transportpolitiken är ett medel för att uppnå andra samhällsmål, t.ex. miljökvalitetsmålen. Transportsystemet ska ge en långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgare och näringsliv i hela landet, medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet och bidra till utvecklingskraft i hela landet. Samhällsekonomisk effektivitet är ett viktigt kriterium vid val av åtgärder i transportsystemet. Samhällsekonomiska analyser och effektbedömningar har varit viktiga beslutsunderlag för den långsiktiga strategiska planeringen. I detta sammanhang gäller det också att ha ett systemtänkande. tillbaka förutsätts analyser och prioriteringar av förslag till åtgärder i transportsystemet göras utifrån den s.k. fyrstegsprincipen. Detta innebär att möjliga förbättringar i transportsystemet ska prövas stegvis, (se tabell nedan). Riksdag och regering har i olika sammanhang framhållit vikten av att åtgärder analyseras och prioriteras utifrån fyrstegsprincipen. Tabell 4.1 Analysstegen enligt fyrstegsprincipen Åtgärder som kan påverka reglering, påverkan och informa- tion med bäring på såväl transportsystemet som samhället i övrigt för att minska transport- Åtgärder som ger effektivare insatser inom styrning, reglering, påverkan och informa- tion riktade till transportsystemets olika komponenter för att använda säkrare och miljövänligare. infrastruktur, till exempel trafik- Omfattar ny- och ombyggnads- åtgärder som ofta tar ny mark i anspråk, till exempel nya väg- Kopplingarna mellan den ekonomiska och den fysiska planeringen bör tydliggöras och stärkas Fysisk planering och ekonomisk planering är två processer som båda behövs för att göra verklighet av tilltänkta åtgärder i transportinfrastrukturen. De två processerna kuggar in i varandra och en ökad tydlighet om hur detta ska ske underlättar ett snabbt och effektivt genomförande. Dock medför inte automatiskt väl utformade kopplingar mellan de två processerna ett snabbt genomförande eftersom den grundläggande orsaken till att ett projekt står still kan vara att åtgärden faktiskt inte uppfyller de krav som lagstiftningen i den fysiska planeringen ställer eller att åtgärden saknar nödvändig finansiering. Nya modeller för fysisk och ekonomisk planering löser därmed inte alla problem och garanterar inte i sig att varje projekt kommer fortare till utförande. Det som utvecklade modeller kan bidra med är att tydliggöra hur moget dvs. genomarbetat och välanalyserat ett visst projekt är och vad som behöver göras för att projektet ska kunna passera kontrollstationer eller beslutstillfällen som behöver ingå i sådana modeller. Ett tydligare och mer transparent planeringsunderlag kan därmed bidra till säkrare och mer pålitliga beslut om genomförande. Syftet med denna proposition är att lägga fast en övergripande modell för effektivisering av planeringsprocessen för transportinfrastruktur, såväl den fysiska som den ekonomiska planeringen. Modellen ska vara så generellt utformad att den kan användas även av kommande regeringar med annan transportpolitisk inriktning och andra förutsättningar exempelvis vad gäller planeringsram, planeringsramarnas innehåll och De närmare preciseringarna hur modellen ska användas kan lämnas i infrastruktur- eller andra propositioner samt i planeringsdirektiv eller andra beslut av regeringen. ningen av modellen, som samspel-, samverkan, inflytande och samord- ning mellan myndigheter med ansvar för planeringen och andra aktörer och intressenter på olika nivåer i samhället, kommer också till viss del att skilja sig från tid till annan. 5Dagens planeringssystem och behov av förändring 5.1 Nuvarande system för långsiktig strategisk och ekonomisk planering Med utgångspunkt i den planeringsprocess som presenterades i infra- strukturproposition 1992/93:176 har den statliga planeringen av investe- ringar i vägar och järnvägar resulterat i tioåriga planer för perioderna 19942003 och 19982007 samt i tolvåriga planer för perioderna 20042015 och 20102021. Planeringsprocessen har utvecklats över tid men har för varje period varit uppdelad i två etapper. Först har en inrikt- ningsplanering gjorts som avslutats med att regeringen lagt fram en På grundval av infrastrukturpropositionen har fattat beslut om investeringarnas omfattning och inriktning. Nästa steg har varit en åtgärdsplanering som innebär att trafikverken utarbetat nationella planer. Regionala samverkans- eller självstyrelse- organ och i förekommande fall länsstyrelser har utarbetat länsplaner för den regionala transportinfrastrukturen. Regeringen har därefter fastställt de nationella planerna medan länsplanerna fastställts på regional nivå. Åtgärdsplanerna har sedan genomförs i den takt som den fysiska plane- ringen och de årliga budgetbesluten har medgivit. Regeringens formella styrning av planeringen har i huvudsak skett genom att myndigheter och andra organ fått i uppdrag av regeringen att utarbeta olika former av underlag, planförslag och planer. finns ett antal förordningar som reglerar planeringen, främst förordning (1997:263) om länsplaner för regional transportinfrastruktur och förord- ning (2009:236) om en nationell plan för transportinfrastruktur. Användandet av både regeringsuppdrag och förordningar i styrningen innebär en risk för dubbelregleringar. Regeringen har därför för avsikt att se över behovet av att ha förordningar på området. Det är i det samman- hanget viktigt att notera att förordningen om länsplaner riktar sig till planupprättande myndigheter på regional nivå, vilket kan innebära Prop. 2011/12:118 länsstyrelse, samverkansorgan eller landsting, medan förordningen om nationell plan riktar sig till den statliga myndigheten . Skälen till att även fortsättningsvis ha en förordning om regional plan är därför starkare än skälen för att ha en förordning om nationell plan. I schematisk form framgår dagens process för långsiktig strategisk och ekonomisk planering av nedanstående bild. 5.2Den långsiktiga inriktnings- och åtgärdsplaneringen av transportinfrastruktur för perioden 20102021 Inriktningsplaneringen inleddes med att regeringen 2006 gav dåvarande (), dåvarande , dåvarande Luftfartsstyrelsen, och dåvarande i uppdrag att utarbeta inriktningsunderlag i nära samverkan med regionerna inför regeringens kommande proposition om inriktning av åtgärderna i järnvägs- och väginfrastrukturen under plane- Landstingen i och län fick regeringens erbjudande om att lämna ett sammanhållet underlag för infrastrukturen inför infrastrukturplaneringen för utgjorde flera andra utredningar också underlag för inriktningen, till exempel betänkandet Hamnstrategi strategiska hamnnoder i det svenska godstransportsystemet (SOU 2007:58), rapport Strategiskt nät av kombiterminaler intermodala noder i det svenska godstransportsystemet, betänkandet Framtidens flygplatser utveckling av det svenska flygplatssystemet (SOU 2007:70), förhandlingsmannens redovisning av uppdraget att förhandla om infrastruktur och om medfinansiering av , dåvarande och nationella handlingsprogram för kollektivtrafikens långsiktiga utveckling, benämnt Kollframåt, dåvarande förslag till nytt etappmål för trafiksäkerhetsutvecklingen. Det första steget, inriktningsplaneringen, avslutades i och med att fattade beslut med anledning av regeringens förslag i prop. 2008/09:35 Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt som regeringen överlämnade till med budgetpropositionen (prop. 2008/09:1). beslutade i enlighet med regeringens förslag i propositionerna (bet. 2008/09:TU1, rskr. 2008/09:126 och bet. 2008/09:TU2, rskr. 2008/09:145). Regeringens propositioner och beslut angav tillsammans med regeringens planeringsdirektiv (N2008/8698/IR, N2008/8869/IR (delvis)), som beslutades , förutsättningarna för trafikverkens och länens arbete i åtgärdsplaneringen. I det första steget ingick även en särskild förberedelse inför kommande åtgärdsplanering där planupprättande myndigheter genomförde nationella och regionala systemanalyser och där även kommunala samverkansorgan och regionala självstyrelseorgan inbjöds till att göra detta. I det andra steget, åtgärdsplaneringen, arbetade de planupprättande myndigheterna och organen fram konkreta förslag till åtgärdsplaner för perioden 20102021 i enlighet med den av och regeringen beslutade inriktningen. En nyhet i denna planomgång var att regeringen inhämtade bemyndigande att efter åtgärdsplaneringen slutligt fördela medel mellan nationell plan och regionala planer. Det innebar att regeringen inte bara hade möjligheten att omfördela medel mellan regionerna när länsplanerna fastställdes utan regeringen hade även möjligheten att omfördela medel mellan den nationella planen och de regionala planerna. Att upprätta ett gemensamt förslag till nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet var också ett nytt inslag i planeringen. I tidigare planeringsomgångar hade trafikverken upprättat förslag som rörde enbart det egna trafikslaget. Även frågan om medfinansiering var ett nytt inslag i åtgärdsplaneringen som särskilt togs upp i regeringens planeringsdirektiv. De åtgärder som övervägdes i åtgärdsplaneringen skulle beskrivas bl.a. med avseende på hur de bidrog till inriktningen, transportpolitiska mål, samhällsekonomiska bedömningar och andra konsekvensbeskrivningar. När regeringen skulle fastställa prioriterade åtgärder på nationell nivå och ramar för åtgärdsplaner på regional nivå skulle det finnas genomarbetade förslag att utgå ifrån som gav möjligheter att göra justeringar för att ytterligare förbättra bidraget till inriktningen. Åtgärdsplaneringens syfte var att säkerställa att de förslag till prioriteringsordning som togs fram innehöll väl genomlysta och förankrade åtgärder som var avvägda och prioriterade jämfört med ett antal andra tänkbara åtgärder. Detta växelspel mellan politiska avvägningar på central och regional nivå och saklig genomlysning av åtgärder från de planerande myndigheterna skulle bidra till att säkerställa att de åtgärder som till slut prioriterades var efterfrågade, väl genomlysta avseende hur de bidrar till inriktningen och jämförda med andra möjliga lösningar. överlämnade trafikverken ett gemensamt förslag till trafikslagsövergripande nationell plan för utveckling av transportsystemet till regeringen. Regeringen remitterade därefter förslaget. Länen ansvarar enligt förordningen (1997:263) om länsplaner för regional transportinfrastruktur för att upprätta och fastställa länsplanerna. trafikslagsövergripande länsplaner för regional Prop. transportinfrastruktur till regeringen. Trafikverken hade också rege- ringens uppdrag att kommentera länens prioriteringar ur ett nationellt lämnade trafikverken en samlad effektbedömning av planförslagen till regeringen samt en remissammanställning avseende miljökonsekvensbeskrivningen. Förslag till planer samt övriga underlag i form av remissyttranden avseende den nationella planen och miljökonsekvensbeskrivning m.m. utgjorde underlag för regeringens beslut som dels avsåg innehållet i den nationella planen, dels den definitiva ekonomiska ramen för respektive län. Länen har sedan, efter regeringens beslut om definitiva ekonomiska ramar fastställt länsplanerna utifrån de inlämnade förslagen. Under åtgärdsplaneringen genomfördes en miljöbedömning i enlighet med regler. 2009/10:99 Utgiftsområde 22 som lades på bord föreslog regeringen att godkänna en utökad ram om för att objekt i enligt Stockholmsöverenskommelsen, objekt i som ingår i Västsvenska paketet samt broar över Sundsvallsfjärden på 4 och över på . Samtliga dessa objekt förutses bli finansierade till stor del med lån i . Återbetalning av lånen ska ske med intäkter från trängselskatter som tas upp av trafiken i och och med intäkter från broavgifter som tas upp vid passage av nya broar i och . 5.3 Fysisk planering av vägar och järnvägar Den fysiska planeringen av vägar och järnvägar regleras i väglagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg (banlagen). För verksamhet som faller under någon av dessa lagar krävs inte tillstånd enligt , även om sådan verksamhet i och för sig kan räknas som miljöfarlig verksamhet. Vid planering och prövning enligt väglagen och banlagen, ska därför de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. och hushållsreglerna i 3 och 4 kap. tillämpas. i väglagen och banlagen ett flertal hänvisningar till som innebär att balkens bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) ska tillämpas. En målsättning med väglagen och banlagen är att ge förfarandet vid väg- och järnvägsplanering samt byggande en god anknytning till övrig samhällsplanering och till miljölagstiftningen. till att samordna planeringen av vägar och järnvägar med den regionala utvecklingsplaneringen, det regionala tillväxtarbetet och kommunernas planering samt till att åstadkomma ett effektivt och rättssäkert plan- Planeringsprocessen ska tillämpas på åtgärder som är byggande av väg Till byggande av väg räknas anläggning av ny väg, omläggning av väg i ny sträckning och ombyggnad av väg. byggande av järnväg räknas att anlägga en ny järnväg, att lägga om spår i en ny sträckning, lägga ut ytterligare spår och på annat sätt bygga om en Planeringsprocessen är indelad i tre skeden, där arbetet successivt ska Prop. 2011/12:118 utvecklas från översiktliga studier till detaljplanering och där resultatet från ett skede ska ge utgångspunkterna för nästa. Hänsyn ska tas till enskilda och allmänna intressen såsom miljöskydd och natur- och kulturmiljö. Processen inleds med att en förstudie genomförs, med syfte att klarlägga förutsättningarna för den fortsatta planeringen. Förstudiearbetet handlar om att identifiera och pröva tänkbara alternativ för att få fram vilka alternativ som verkar genomförbara och därför intressanta att studera vidare. Under förstudien ska den som avser bygga en väg eller en järnväg samråda enligt regler i med berörda länsstyrelser, kommuner och ideella föreningar som enligt sina stadgar har till ändamål att ta till vara naturskydds- eller miljöskyddsintressen samt med den allmänhet som kan antas bli särskilt berörd. Efter samrådet ska den länsstyrelse, inom vars område väg- eller järnvägsprojektet huvudsakligen ska utföras, bedöma och besluta om projektet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Termen betydande miljöpåverkan är hämtad från det s.k. MKB-direktivet (och rådets direktiv /92/EU av om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt). I direktivet finns minimikrav på bl.a. MKB och samråd som måste följa. Direktivets krav gäller endast för projekt som kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Väglagen och banlagen ställer emellertid mer långtgående krav. MKB krävs även för projekt som inte kan antas medföra betydande miljöpåverkan. När förstudien visar att alternativa sträckningar måste studeras, ska en vägutredning eller en järnvägsutredning genomföras. I utredningen ska de alternativ som bedöms som genomförbara efter förstudien analyseras och utvärderas. Alternativen och deras konsekvenser ska redovisas så att de kan jämföras med varandra och med att inte genomföra någon utbyggnad. Samråd i en väg- eller järnvägsutredning ska ske med bl.a. länsstyrelse, tillsynsmyndighet och enskilda som kan antas bli särskilt berörda. Samrådskretsen är större för projekt som kan antas medföra betydande miljöpåverkan än för andra projekt. Utredningen ska innehålla en MKB som ska utformas och hanteras enligt regler. Störst krav på innehållet i en MKB ställs för projekt som kan antas medföra betydande miljöpåverkan. MKB:n ska godkännas av berörd länsstyrelse. Därefter ska den ställas ut för granskning. Normalt omfattar dock utställningen hela utredningen, inklusive MKB. Utredningen resulterar i att verket beslutar om en korridor i terrängen för vägens eller järnvägens sträckning. Större väg- och järnvägsprojekt med stor påverkan på miljön och hushållningen med mark och vatten ska tillåtlighetsprövas av regeringen enligt 17 kap. . Tillåtlighetsprövning krävs för: nya motorvägar och motortrafikleder samt andra nya vägar med minst fyra körfält och en sträckning av , och nya järnvägar avsedda för fjärrtrafik och anläggande av nytt spår på en sträcka av för befintliga järnvägar för fjärrtrafik. Om det finns särskilda skäl, får regeringen i ett visst fall avstå från prövningen. Tillåtlighetsprövningen ska göras på grundval av vägutredningen respektive järnvägsutredningen.