prop · GZ03179 · 2012-09-18 00:00:00 — Regeringens proposition 2011/12:179 Polisens tillgång till signalspaning i Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att Säkerhetspolisen och läggs till bland de myndigheter som tillåts inrikta signalspaning i för- svarsunderrättelseverksamhet. Förslaget syftar till att förbättra Säkerhets- polisens och möjlighet att få uppgifter om utländ- ska förhållanden på strategisk nivå avseende bland annat internationell terrorism och annan grov gränsöverskridande brottslighet som kan hota väsentliga nationella intressen. Förslaget innebär att hela det regelverk som i övrigt gäller för signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet ska tillämpas även vid inriktning från Säkerhetspolisen eller . Förslaget bygger på en överenskommelse mellan regeringen och Socialdemokraterna. Ändringen föreslås träda i kraft . 2011/12:179 Innehållsförteckning Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet.............................. Ärendet och dess beredning .............................................................. Signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet ............................. Lagen om försvarsunderrättelseverksamhet ....................... 4.2Lagen om signalspaning i Uppföljning av signalspaningslagstiftningen ..................... Bestämmelser om skydd för den personliga integriteten och Säkerhetspolisens och verksamhet ............... Säkerhetspolisen och ges rätt att inrikta signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet............................ Bilaga 2 Förteckning över remissinstanserna...................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelse- verksamhet. 2Förslag till lag om ändring i lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet Härigenom föreskrivs att 4 § lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet ska ha följande lydelse. I lagen (2000:130) om försvars- I lagen (2000:130) om försvars- bestämmelser om regeringens och bestämmelser om regeringens och spaning får anges endast av spaning får anges endast av Regeringen bestämmer inriktningen av den verksamhet som bedrivs enligt 1 § tredje stycket. En inriktning av signalspaningen får inte avse endast en viss fysisk person. Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 2009:967. 3 Ärendet och dess beredning Prop. Signalspaning är en metod som har använts för att inhämta signaler i etern. Metoden har använts av som har bedrivit signalspaning på uppdrag av bland annat regeringen, Försvars- makten och polisen. Ett lagstiftningsarbete har under bedrivits i syfte att reglera signalspaningsverksamheten hos och att utvidga den till att även kunna avse signaler i tråd (kommunikation som överförs i kabel, exempelvis i fiberoptiska nät). trädde lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverk- samhet (signalspaningslagen) i kraft. I lagen regleras under vilka förutsättningar signalspaning, i såväl eter som tråd, får bedrivas. Enligt den ursprungliga lydelsen av lagen tilläts signalspaning efter inriktning av regeringen eller andra myndigheter enligt regeringens närmare bestämmande. Bland annat Säkerhetspolisen och den öppna polisen genom hade möjlighet att inrikta signalspaningen. Enligt ändringar i signalspaningslagen som trädde i kraft tillåts signalspaning numera endast efter inriktning av regeringen, eller Försvarsmakten. Säkerhetspolisen och Riks- kriminalpolisen får därmed inte längre inrikta signalspaning hos . Genom beslut uppdrog regeringen åt en särskild utredare att kartlägga Säkerhetspolisens och behov av underrättelser om utländska förhållanden, utreda hur detta behov ska kunna tillgodoses på ett rättssäkert och effektivt sätt och lämna full- ständiga författningsförslag i frågan (dir. 2008:120). överlämnade utredningen betänkandet Signalspaning för polisiära behov (SOU 2009:66). höll ett möte (en s.k. hearing) angående betänkandet, där vissa grundläggande frågor i betänkandet diskuterades. Ett protokoll från mötet tillsammans med skriftliga inlagor från vissa deltagare finns tillgängligt i (dnr Ju2009/6098/L4). En utredare fick i uppdrag att biträda departementet med att ta fram ett kompletterande underlag om signalspaning för polisiära behov (Ju2010:B). Uppdraget avsåg att analysera olika sätt att verkställa inhämtning av information genom signalspaning för att tillgodose polisens behov. Uppdraget redovisades i promemorian Vem ska utföra signalspaning för polisiära behov (Ju2011/8744/L4). Inom har därefter departementspromemorian Polisens tillgång till signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet (Ds 2011:44) upprättats. Förslaget bygger på en överenskommelse mellan regeringen och Socialdemokraterna om att Säkerhetspolisen och Riks- kriminalpolisen ska få möjlighet att inrikta signalspaning. Promemorians lagförslag finns i bilaga 1. Promemorian har remissbehandlats. En för- teckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i (dnr Ju2011/8745/L4). 2011/12:179 Lagrådet Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslaget. Lagrådets yttrande finns i bilaga 3. Lagrådet har vissa synpunkter och diskuterar vissa principiella frågor i anslutning till det framlagda förslaget men motsätter sig inte att förslaget läggs till grund för lagstiftning. Regeringen återkommer till Lagrådets synpunkter i avsnitt 7. 4Signalspaning i försvarsunderrättelse- verksamhet Försvarsunderrättelseverksamhet ska enligt 1 § lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet bedrivas till stöd för svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik samt i övrigt för kartläggning av yttre hot mot landet. Försvarsunderrättelseverksamhet får endast avse utländska förhållanden och ska bedrivas av den eller de myndigheter som regeringen bestämmer. Regeringen bestämmer försvarsunderrättelse- verksamhetens inriktning. Inom ramen för den inriktningen får vissa myndigheter ange en närmare inriktning av verksamheten. Vilka dessa myndigheter är bestäms av regeringen i beslut som omfattas av sekretess. Inom försvarsunderrättelseverksamheten får det inte vidtas åtgärder som syftar till att lösa uppgifter som enligt lagar eller andra föreskrifter ligger inom ramen för polisens och andra myndigheters brotts- bekämpande och brottsförebyggande arbete. Om det inte finns hinder enligt andra bestämmelser, får dock de myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet lämna stöd till andra myndigheters brottsbekämpande och brottsförebyggande verksamhet (4 §). I propositionen Lag om försvarsunderrättelseverksamhet (prop. 1999/2000:25 s. 20) anges att bestämmelsen innebär att det i försvarsunderrättelseverksamheten inte får utövas verksamhet som inrymmer polisiära befogenheter, såsom förundersökningsåtgärder enligt och tvångsmedelsanvändning enligt bland annat polislagen (1984:387). Stöd kan lämnas även utanför försvarsunder- rättelseverksamheten, till exempel biträde med kryptoforcering, tekniskt stöd på informationssäkerhetsområdet och stöd i andra situationer då det är särskilt angeläget att resurserna hos de myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet kan användas för samhällsviktiga ändamål (prop. 2006/07:63 s. 50). 4.2Lagen om signalspaning i försvars- underrättelseverksamhet I signalspaningslagen regleras möjligheten att i försvarsunderrättelse- verksamheten använda signalspaning. Signalspaning utförs av efter inriktning från regeringen, eller Försvarsmakten. Inhämtning får endast ske i syfte att kartlägga vissa företeelser, såsom bland annat yttre militära hot mot landet, strategiska förhållanden avseende internationell terrorism och annan grov gränsöverskridande brottslighet som kan hota väsentliga nationella intressen samt främmande underrättelseverksamhet mot svenska intressen (1 §). Inhämtning får ske i såväl etern som tråd, men får inte avse signaler mellan en avsändare och en mottagare som båda befinner sig i . Inhämtning som sker i tråd får endast avse signaler som förs över gräns i tråd som ägs av en operatör. Inhämtningen ska ske automatiserat med hjälp av sökbegrepp. En inriktning av signalspaningen får inte avse endast en viss fysisk person (24 §§). Tillstånd till signalspaning lämnas av Försvarsunderrättelsedomstolen efter ansökan av . Ett tillstånd får ges i taget. En möjlighet finns också för att fatta beslut i särskilt brådskande fall (4 a5 b §§). Närmare bestämmelser om Försvarsunderrättelsedomstolen finns i lagen (2009:966) om Försvarsunderrättelsedomstol. Under vissa förutsättningar ska upptagning eller uppteckning av uppgifter som inhämtats omgående förstöras av . Det gäller till exempel om innehållet berör en viss fysisk person och har bedömts sakna betydelse för försvarsunderrättelseverksamheten samt uppgifter som omfattas av tystnadsplikt enligt yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) eller tryckfrihetsförordningen (TF). Uppgifter som inte förstörs ska bearbetas och underrättelser rapporteras till berörda myndigheter (7 8 §§). Om sökbegrepp direkt kopplade till en viss fysisk person har använts vid inhämtningen ska underrättelse ske till den enskilde, om det inte hindras av sekretess eller inhämtningen uteslutande avser främmande makts förhållanden eller förhållanden mellan främmande makter (11 a 11 b §§). Tillsyn över verksamheten utövas av Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten. Myndigheten ska kontrollera att lagen följs och ska särskilt granska sökbegrepp, förstöring av uppgifter och rapportering. På begäran av en enskild ska myndigheten kontrollera om hans eller hennes meddelanden har inhämtats i samband med signalspaning och, i så fall, om det har skett i enlighet med lag (10 10 a §§). Inom finns det även ett integritets- skyddsråd med uppgift att ha fortlöpande insyn i de åtgärder som vidtas för att säkerställa integritetsskyddet i signalspaningsverksamheten. Rådet, vars ledamöter utses av regeringen , ska rapportera sina iakttagelser till myndighetens ledning och, om rådet finner att det finns skäl för det, till Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten (11 §). Utöver dessa kontrollorgan har Datainspektionen tillsyn över den 2011/12:179 personuppgiftsbehandling som sker vid enligt lagen (2007:259) om behandling av personuppgifter i Försvarets radio- anstalts försvarsunderrättelse- och utvecklingsverksamhet. Tillsyn utövas även av ombudsmän och av Justitiekanslern. I samband med att beslutade att anta signalspaningslagen angav den i ett tillkännagivande till regeringen att den skulle återkomma till med förslag till ändringar i lagen i vissa delar. Därutöver skulle regeringen vidta vissa andra åtgärder, bland annat lämna årliga rapporter till och redovisa en kontrollstation 2011. Vidare skulle ett särskilt uppdrag lämnas till Datainspektionen om att fram till kontrollstationen 2011 följa personuppgiftsbehandlingen i verksamheten vid ur ett integritetsskyddsperspektiv. Slutligen skulle regeringen tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppgift att följa verksamheten vid ur ett integritetsskydds- perspektiv fram till kontrollstationen (bet. 2007/08:FöU15, rskr. 2007/08:266). I enlighet med tillkännagivande lämnade regeringen en proposition till med förslag till ändringar i signalspaningslagen i syfte att förstärka integritetsskyddet vid signalspaning. Förslaget antogs av (prop. 2008/09:201, bet. 2009/10:FöU3, rskr. 2009/10:3). Lagändringarna trädde i kraft . Regeringen gav, också i enlighet med tillkännagivandet, i uppdrag till Datainspektionen att granska den personuppgiftsbehandling som signalspaningslagen föranleder vid . I uppdraget ingick att analysera vilka särskilda integritetsproblem som kan uppstå i samband med personuppgifts- behandling i Försvarets radioanstalts signalspaningsverksamhet, utreda om de rutiner och riktlinjer som tillämpar är tillräckliga för att hantera sådana problem samt att bistå Försvarets radio- anstalt vid utarbetandet av de eventuella ytterligare rutiner och riktlinjer som kan vara nödvändiga för att tillgodose integritetsskyddsbehovet. Datainspektionen redovisade sina slutsatser i en rapport till regeringen (Fö2010/2095/). beslutade regeringen vidare att ge en parlamen- tarisk kommitté i uppdrag att följa upp signalspaningslagen. Kommittén, som tog namnet , fick i uppdrag att följa signal- spaningen vid för att kunna redovisa och bedöma verksamhetens konsekvenser för den enskildes integritet. Kommittén redovisade sina slutsatser i betänkandet Uppföljning av signalspaningslagen (SOU 2011:13). Både Datainspektionen och konstaterar att granskningen i huvudsak har kunnat avse eterburen inhämtning av kom- munikation, på grund av att inhämtningen i tråd har påbörjats först i slutet av respektive granskning. Det saknas därför praktiska förutsätt- ningar för att kunna dra säkra slutsatser om denna inhämtningsforms konsekvenser och både och Datainspektionen förordar därför en fortsatt uppföljning av verksamheten vid myndigheten. Datainspektionens sammanfattande bedömning är att frågor som har med personuppgiftsbehandling och personlig integritet att göra tas på stort allvar vid och att myndigheten har lagt ned mycket tid och resurser på att skapa rutiner och utbilda personalen på ett sådant sätt att risken för otillbörliga intrång i den personliga integriteten minimeras. Datainspektionen konstaterar att det intryck som den har fått under sin granskning på det hela taget är positivt. Därutöver har inspektionen vissa synpunkter i enskilda delar. konstaterar i sitt betänkande att integritets- skyddsfrågorna har en naturlig plats i Försvarets radioanstalts verksam- het och att personalen tar dessa frågor på allvar. Enligt kommittén har utifrån gällande lagstiftning och uppdragets sär- skilda karaktär skapat rutiner som är avsedda att minimera otillbörliga intrång i enskildas personliga integritet. Kommitténs uppfattning är att tillämpar signalspaningslagen och tillhörande förordning med försiktighet, utan att tänja på gränsen för det tillåtna. Detta innebär att myndigheten har skapat restriktiva rutiner som avser att förhindra att signalspaning sker i strid med lagstiftningen och att det pågår ett fortsatt arbete med att förfina arbetsmetoderna. Kommittén konstaterar att utifrån lagändringarna har justerat interna föreskrifter och rutiner samt genomfört förändringar i de tekniska systemen. Regeringen har därutöver, i enlighet med tillkännagivande, redovisat årliga skrivelser till , en (skr. 2010/11:41) och en (skr. 2011/12:48). I den senaste skri- velsen, vilken också innehåller den kontrollstation 2011 som har efterfrågat, redogör regeringen för resultatet av Datainspektionens och granskningar. Vidare konstaterar rege- ringen i skrivelsen att, sedan lagstiftningens ikraftträdande, verksamheten vid har utvecklats och anpassats enligt lagens intentioner. Signalspaningsverksamheten vid har enligt regeringen också utvärderats grundligt av Datainspektionen och den parlamentariska . Verksamheten granskas dessutom löpande genom den tillsyn som bedrivs av Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten och när det gäller personuppgifts- behandlingen även av Datainspektionen. De utvärderingar som gjorts ger enligt regeringens mening en samstämmig bild av att signalspanings- verksamheten vid bedrivs enligt lagstiftningens intentioner och med respekt för den enskildes integritet. kon- stateras att det finns behov av att fortsatt följa verksamheten, inte minst med tanke på att inhämtningen i tråd är under uppbyggnad. Regeringen anför att den bejakar en fortsatt uppföljning och betonar i sammanhanget att Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksam- heten inrättades som myndighet för att bland annat löpande följa den signalspaning som bedriver enligt signalspanings- lagen. Regeringen anser att det som komplement till den löpan- de uppföljningen är befogat att låta inspektionen genom- föra en ny fördjupad uppföljning av lagstiftningens konsekvenser, bland annat för enskildas integritet (skr. 2011/12:48 s. 26 f.). Regeringens skrivelse har behandlats av som beslutat att lägga skrivelsen till handlingarna (bet. 2011/12:FöU6, 2011/12:179). , som inhämtat yttrande från justitie- utskottet, konstaterar i sitt betänkande att den granskning av Försvarets radioanstalts signalspaning som genomförs fungerar väl. komnar att regeringen avser att låta Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten genomföra en ny fördjupad upp- följning av Försvarets radioanstalts signalspaning i tråd. visas för (bet. s. 5). Bestämmelser om skydd för den Av 2 kap. 6 § första stycket regeringsformen (RF) följer att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot bland annat kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Vidare följer av andra stycket samma paragraf, , att var och en gentemot det allmänna därutöver även är skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten som sker utan samtycke och som innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Integritetsskyddet enligt 2 kap. 6 § RF är inte absolut. begränsas genom lag enligt de förutsättningar som anges i 2 kap. 20 25 §§ RF. Av 2 kap. 21 § RF följer att begränsningar i integritetsskyddet får göras endast för att tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett En sådan begränsning får inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbild- ningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Den får inte heller göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskåd- Sådan rättighetsinskränkande lagstiftning måste också vara förenlig åtaganden enligt den europeiska konventionen den angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () (2 kap. 19 § RF). Av artikel 8.1 i följer att var och en har rätt till respekt för sitt privatliv och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Med korrespondens avses olika former för att överföra meddelanden Meddelanden med hjälp av telefon, telefax, radio och elektronisk teknik omfattas av konventionens skydd (se , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2012, s. 403). Skyddet för privat- och familjelivet enligt konventionen får begränsas endast med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nöd- vändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, lan- dets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller andra personers fri- och rättig- heter (artikel 8.2). Av praxis följer att nödvändighets- Prop. 2011/12:179 kravet innebär att åtgärden ska vara påkallad med hänsyn till ett ange- läget samhälleligt behov (pressing social need). Vissa typer av kommunikationer skyddas vidare genom bestämmel- serna i TF och YGL. Enligt 1 kap. 1 § TF har var och en frihet att i tryckt skrift yttra tankar och åsikter och meddela uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst såvida inte annat följer av förordningen. Uppgifter och underrättelser får vidare lämnas för publicering i tryckt skrift till författare, utgivare av en skrift eller en redaktion för skriften samt till nyhetsbyråer. Motsvarande bestämmelser finns i 1 kap. 2 § YGL när det gäller uppgifter för offentliggörande i bland annat radioprogram, filmer samt ljud- och bildupptagningar. Meddelarfriheten garanteras genom ett anonymitetsskydd som bland annat innebär att journalister och andra med vissa undantag har tystnadsplikt beträffande vem som lämnat meddelanden enligt 1 kap. 1 § TF eller 1 kap. 2 § YGL. I båda grundlagarna förbjuds det allmänna att efterforska vem som lämnat uppgifter för publicering i de olika medierna, med undantag för de fall då åtal eller annat ingripande mot honom eller henne kan ske med stöd av grundlagarna. Den meddelarfrihet med åtföljande meddelarskydd som sålunda gäller är inte begränsad till publikationer, radioprogram m.m. som har anknyt- ning till exempelvis därför att de ges ut här. Med vissa undantag gäller meddelarskyddet även den som lämnar uppgifter till utländska me- dier, i vart fall när uppgiftslämnandet sker i (SOU 2004:114 s. 143). Den som i publiceringssyfte sålunda kommunicerar med en utländsk tidningsredaktion eller ett utländskt radio- eller tv-företag får därför som regel inte efterforskas av det allmänna. Säkerhetspolisens uppdrag är att avslöja brott mot rikets säkerhet, bekämpa terrorism och skydda den centrala statsledningen. I detta arbete ingår att förebygga, förhindra och utreda brott mot rikets säkerhet såsom spioneri och olovlig underrättelseverksamhet, terroristbrott och att före- bygga och avslöja verksamhet som syftar till att med våld, hot eller tvång förändra statsskick, påverka myndigheters eller politiska organs beslutsfattande eller hindra medborgare från att utöva sina grundlags- skyddade fri- och rättigheter. Säkerhetspolisen deltar vidare i det s.k. icke-spridningsarbetet, dvs. åtgärder som syftar till att förhindra sprid- ning, produktion och anskaffning av massförstörelsevapen. Säkerhetspolisen utgör en del av den svenska polisen och i uppdraget ingår att utreda brott. Myndigheten har för att fullgöra den delen av upp- draget polisiära befogenheter. Tyngdpunkten i Säkerhetspolisens verk- samhet är emellertid att i egenskap av civila säkerhetstjänst 2011/12:179 skydda den centrala statsledningen, bedriva säkerhetsskyddsarbete samt förebygga och förhindra brott mot rikets säkerhet och terroristbrott. Verksamheten inriktas efter de bedömningar av hot eller sårbarheter som är kopplade till myndighetens uppdrag. Bedömningarna av hot sker utifrån dels vilken avsikt olika aktörer har att begå brott eller annars orsaka skada, dels vilken förmåga dessa aktörer har att genomföra sina intentioner. Säkerhetspolisen kan med stöd av dessa bedömningar vidta såväl hot- som sårbarhetsreducerande åtgärder i syfte att förebygga, förhindra eller avbryta brottslig verksamhet. För att skapa en grund för den typ av bedömningar som beskrivs ovan bedriver Säkerhetspolisen säkerhetsunderrättelsetjänst. I underrättelse- verksamheten inhämtas information genom olika metoder och från olika källor, till exempel från personer och från öppna källor som är till- gängliga för envar. Utmärkande för den typ av säkerhetshotande verksamhet som Säker- hetspolisen har till uppgift att motverka är att det sällan rör sig om före- teelser eller händelser som Säkerhetspolisen uppmärksammas på utifrån, exempelvis genom en anmälan. Säkerhetspolisen måste i stället med egna resurser avslöja säkerhetshotande verksamhet genom inhämtning av underrättelser. utgör en liten del av den öppna polisen och ingår organisatoriskt i . Ett av huvud- uppdrag är att såväl nationellt som internationellt bekämpa grov organi- serad brottslighet och försvåra för grovt kriminella att verka i , bland annat inom ramen för den särskilda breda mobilisering som regeringen beslutade . bedriver i viss ut- sträckning egna brottsutredningar men stöder i övrigt lokala polis- myndigheter samt utländska och internationella brottsbekämpande organ. Enligt uppdraget får organisationen som avser spaning mot och, om det finns särskilda skäl för det, utredning av brottslighet som är av särskilt grov beskaffenhet och har riksomfattande karaktär eller internationell anknytning. Den verksamhet som bedriver med avseende på den grova organiserade brottsligheten är, såvitt här är av intresse, organi- serad vid kriminalpolisenheten. I enheten ingår bland annat en sektion för kriminalunderrättelsetjänst och analys, en spaningssektion samt en utred- ningssektion.