prop · GZ03139 · 2012-04-11 00:00:00 — Det stämmer som påpekar att det finns system- och administrationskostnader kopplade till uppbörden av brukaravgifter. De är inte försumbara och måste utan tvekan finnas med i en analys av en aktuell finansieringslösning. Förutsättningen för att brukaravgifter ska vara intressanta ur ett finansieringsperspektiv är naturligtvis att de ger ett betydande nettotillskott till den statliga investeringsramen. ser även en risk i att intäkterna är osäkra till följd av att de endast kan uppskattas baserat på prognoser om framtida beteenden, som dessutom förändras till följd av själva avgiftsuttaget. Regeringen instämmer i att det är svårt att komma ifrån osäkerheter i prognoserna. Det bör dock påpekas att finansieringsmodellen med vägavgifter bygger på att avgifter tas ut till dess att alla kapitalkostnader för lånen är betalda. Felaktiga prognoser medför i normalfallet antingen att avgiftsnivåerna justeras eller att avgift tas ut ett annat antal år. När det gäller trängselskatt är fallet något annorlunda, eftersom skatten dels införs permanent och dels utformas utifrån att den ska fungera som ett styrmedel för att minska trängsel. Därmed innebär lägre överskott än prognostiserat att det tar att betala de beslutade investeringarna. En konsekvens av detta kan bli att framtida beslut om finansiering av nya investeringar med trängselskattemedel behöver skjutas längre fram i tiden än planerat. ser särskilda problem när det gäller införandet av trängselskatt i . Skatten är enligt revisionen inte utformad med huvudsyftet att minska trängseln. Regeringen instämmer inte i denna bedömning. Det stämmer att inkomsterna från skatten ska användas för att delfinansiera det västsvenska infrastrukturpaketet. Staten har valt att inte införa trängselskatt med mindre än att det funnits ett principbeslut om införandet från kommunfullmäktige i den närmast berörda kommunen. I såväl som har en förutsättning för införandet av trängselskatt varit att överskottet ska gå tillbaka till regionen i form av statliga investeringar i infrastruktur. En annan förutsättning har dock varit att det förekommit trängsel och skatten syftar till att förbättra framkomligheten och miljön i . Utformningen av skatten utgår från detta syfte och baseras på analyser av trafikflödena. Regeringen instämmer i konstaterande att de särskilda förutsättningar som är förknippade med finansieringslösningar som bygger på brukaravgifter behöver identifieras, analyseras, beräknas och hanteras i varje enskilt fall. menar att underlagen i detta avseende varit mycket bristfälliga i den senaste åtgärdsplaneringen. Regeringen instämmer i att det har funnits brister i detta hänseende. Det tillgängliga beslutsunderlaget har inte på ett tydligt sätt redovisat vilka förutsättningar som gäller för de komponenter som ingår och vilka osäkerheter som finns. En risk av ett något annat slag som tar upp är att kommuner som förhandlar om införande av avgifter eller trängselskatt upplever en svagare budgetrestriktion eftersom finansieringen ska betalas av de framtida brukarna. Detta riskerar öka kostnaderna för den lösning som förhandlas fram. drar slutsatsen att det är olämpligt att förhandla om medfinansiering i form av brukaravgifter i enskilda fall. Vid finansieringslösningar som bygger på uttag av avgifter eller skatt av användarna av infrastruktur finns det ingen medfinansiär som kan jämställas med en kommun eller privat aktör som ger ett ekonomiskt bidrag. Regeringen anser dock att beslut om införande av trängselskatt bör förankras lokalt och regionalt. Detsamma gäller avgifter för användande av infrastruktur som införs inom ett begränsat geografiskt område. Det är inte rimligt att staten utan någon form av samråd inför pålagor av så uttalat geografisk karaktär. Pålagans utformning måste dock utgå från dess syfte och uppfylla de olika krav som följer av den nationella och EU-rättsliga reglering som är tillämplig i respektive fall. När det gäller trängselskatt utreds frågan om hur en delegation av föreskriftsrätt om trängselskatt från till kommuner ska kunna ske (dir. 2011:47). Bakgrunden är att det framgår av 8 kap. 9 § regeringsformen att kan bemyndiga en kommun att meddela föreskrifter om skatt som syftar till att reglera trafikförhållandena i kommunen. Det finns därmed inte längre något grundlagshinder mot att delegerar rätten att meddela föreskrifter om trängselskatt till kommunerna. Slutresultatet av denna utredning kan få stor betydelse för planeringsprocessen i de fall där inkomster från trängselskatt används som finansiering. Det bör även påpekas att finansieringslösningar som bygger på uttag av trängselskatt eller avgifter för användande av infrastruktur ger ett nettotillskott till den statliga investeringsramen. Utan de aktuella investeringarna skulle inte heller investeringsmedlen finnas. Detta förhållande är absolut när det gäller avgifter, då dessa per definition ska bekosta kapitalkostnaderna för de lån som finansierat investeringen i fråga. Av legitimitetsskäl förutsätter i praktiken även uttag av trängselskatt satsningar i den aktuella regionen. Till den del investeringarna finansieras på detta sätt inkräktar de därmed inte på objekt i andra delar av landet. rekommenderar vidare regeringen att överväga att utreda effektivt utformade och likformiga brukaravgifter. I första hand bör regeringen enligt revisionen överväga att utreda hur dagens avgifter och skatter inom transportsektorn förhåller sig till trafikslagens marginalkostnader och, om vissa trafikslag visar sig underprissatta, utnyttja utrymmet för effektivitetshöjande avgiftsuttag. Sådan analys sker löpande. Trafikanalys ansvarar enligt 6 § förordningen (2010:186) med instruktion för Trafikanalys för analyser av transportsektorns samhällsekonomiska kostnader i relation till skatte- och avgiftsuttag inom olika delar av den svenska och europeiska transportsektorn och ska lämna en rapport om detta till regeringen. Regeringen vill betona att detta är mycket komplexa frågor, där hänsyn måste tas till skillnader mellan trafikslagen när det gäller grundläggande nationella och internationella förutsättningar samt aktuella effektivitetsproblem. När det gäller utformningen av ekonomiska styrmedel är den transportpolitiska principen om samhällsekonomisk kostnadseffektivitet Skr. 2011/12:139 en viktig utgångspunkt. Det samlade underlaget inför beslut om införande av ekonomiska styrmedel måste dock beakta samtliga dimensioner av det transportpolitiska målet, inklusive såväl funktionsmål som hänsynsmål. På såväl vägsom järnvägsområdet finns dessutom EU- rättslig reglering av vilken typ av komponenter som får räknas in i kostnadsunderlaget för avgifter för användande av infrastrukturen. I andra hand rekommenderar att regeringen utreder finansierande avgifter, i syfte att uttaget ska ske på ett enkelt, likformigt och transparent sätt. Regeringen har tillsatt en särskild utredare med uppdrag att ta fram författningsförslag för uttag av avgifter vid användandet av de nya broar som ska finansieras med vägavgifter (dir. 2011:47). Utredaren har bl.a. att ta hänsyn till de förhållandevis detaljerade EU-rättsliga bestämmelser2 kring avgiftsnivåer och avgiftsutformning för vägavgifter för tunga lastbilar som gäller för avgiftssystem som införs efter . Efter beredning av utredarens förslag avser regeringen att återkomma med förslag till reglering. Även för investeringar i järnvägsinfrastruktur är det möjligt med avgiftsfinansiering motsvarande de finansierande vägavgifter som planeras för broar. I det fallet är det en bestämmelse om avgifter för särskilda järnvägsinfrastrukturprojekt i 7 kap. 5 § järnvägslagen (2004:519) som är av intresse. Denna bestämmelse har inte varit aktuell att tillämpa under den planeringsomgång som granskningen avser. Även denna lagstiftning baseras på EU-rättsliga bestämmelser3, som är föremål för omarbetning. Det kan därför förutses att även förändringar av järnvägslagens avgiftsbestämmelser kommer att behöva utredas. rekommenderar att utveckla centrala principer för när myndigheten bör föreslå brukaravgiftsfinansiering samt för hur rättvisande underlag bör vara utformade så att samtliga effekter, kostnader och risker relativt sedvanlig anslagsfinansiering framgår. Regeringen anser att framtagandet av kvalitetssäkrade beslutsunderlag är en viktig del i uppdrag som förvaltare av den statliga väg- och järnvägsinfrastrukturen. Ett sådant utvecklingsarbete som föreslår, som baseras på aktuella politiska riktlinjer för tillämpning av brukaravgifter, ligger väl i linje med detta. Enligt har systemet med förskotteringar inte använts ändamålsenligt . Förskotteringar har enligt revisionen av trafikverken använts för att hantera förseningar. 2Europaparlamentets och rådets direktiv /62/EG av om avgifter på tunga godsfordon för användningen av vissa infrastrukturer (EGT L 187, 20.7.1999, s. 42, Celex 31999L0062), senast ändrat genom och rådets direktiv /76/EU (EUT L 269, 14.10.2011, s. 1, Celex 32011L0076). 3Kapitel II i och rådets direktiv /14/EG av om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg (EUT C 219E, 28.8.2008, s. 69, Celex 32001L0014). terna har använt förskottering för att försäkra sig om att det egna projektet ska bli av. När man ligger nära förskotteringstaket på av pågående infrastrukturinvesteringar riskerar den samhällsekonomiska prioriteringsordningen, enligt revisionen, att sättas ur spel i för stor utsträckning. Förskottering har dessutom blandats in i förhandlingarna om medfinansiering. Nuvarande riktlinjer för förskottering innebär bl.a. att ett projekt som förskotteras får tidigareläggas och att eventuell påverkan på andra objekt i den långsiktiga planen ska klargöras. Baserat på granskning kan regeringen konstatera att riktlinjerna inte till fullo har tillämpats på avsett vis. För att systemet med förskotteringar ska kunna fungera på ett bra sätt är det, i linje med vad framför, väsentligt att genomförandet av aktuella projekt har varit föremål för någon form av principbeslut samt att det finns någon form av fastställd finansiering. Om så inte är fallet finns risken att förskotteringsinstrumentet uppfattas som ett medel att få projekt genomförda överhuvudtaget och inte som ett sätt att tidigarelägga projekt som ändå ska genomföras. rekommenderar regeringen att överväga att sänka taket för förskotteringar och förtydliga syftet med förskotteringar. I vilken utsträckning förskottering ska tillämpas är enligt regeringens uppfattning en fråga som hör hemma i ett beslut om politisk inriktning för infrastrukturplaneringen. I sådana överväganden tas rimligen hänsyn till vad som anses vara lämpligt utifrån rent politiska utgångspunkter, men även till faktorer som ekonomiskt utrymme i statens budget och vilka typer av infrastrukturåtgärder som bedöms angelägna att genomföra. rekommenderar att anpassa de verksinterna rutinerna för förskottering till regleringsbrevets riktlinjer och utveckla prioriteringsprinciper. anger i sitt remissvar att den verksinterna rutinen för förskottering kommer att förtydligas för att säkerställa att riktlinjerna i regleringsbrevet beaktas i handläggningen av förskotteringsärendena. Myndigheten avser även att ta fram prioriteringsprinciper. har i ett par tidigare granskningsrapporter, Kostnadskontroll i stora väginvesteringar? (RiR 2010:25) och Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? (RiR 2011:6), konstaterat problem med stora kostnadsökningar, bristande kostnadskontroll och orealistiska åtgärdsplaner vid infrastrukturinvesteringar. Ett motiv för den nu aktuella granskningen har varit att undersöka om medfinansiering och förskotteringar förvärrar dessa problem. Baserat på granskningen ser en risk för att medfinansiering leder till sämre kostnadskontroll. Ett skäl uppges vara att en framförhandlad lösning riskerar att bli dyrare än statens grundlösning. Det andra skälet som uppges är att avtalen i flertalet fall inte innehåller några kostnadskontrollerande incitament för medfinansiären. Regeringen kan konstatera att den möjlighet som medfinansieringsavtalen borde innebära för att ge incitament för ökad kostnadskontroll inte tycks ha utnyttjats. granskning förefaller dock inte Skr. 2011/12:139 tyda på att förutsättningarna för kostnadskontroll blir sämre till följd av inslaget av medfinansiering. bedömer i sitt remissyttrande att medfinansieringsavtalen inte har försämrat kostnadskontrollen i berörda projekt. Även om en förhandlingssituation leder till en dyrare lösning behöver det inte innebära ineffektiv användning av statliga medel. Det beror på vem som betalar för den dyrare utformningen. Som redan nämnts delar regeringen även bedömning att det är viktigt att i möjligaste mån ta fram tydliga principer för vad som är statens ansvar. Regeringen anser att detta är en central del i uppdrag, som endast delvis följer av det ökade inslaget av medfinansiering. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen bedömer att mer grundläggande förändringar i planeringsprocessen än de som föreslår behövs för att komma till rätta med de problem kopplade till kvalitet och transparens som revisionen påtalat i den nu aktuella och tidigare granskningsrapporter. Regeringen har i propositionen Planeringssystem för transportinfrastruktur (prop. 2011/12:118) presenterat sina bedömningar av hur en modell för ekonomisk planering av infrastruktur bör se ut. Det är regeringens ambition att denna modell ska kunna tillämpas under överblickbar framtid. För att det ska vara möjligt, som en nyvald eller omvald regering ges möjlighet att välja inriktning, är det nödvändigt att formerna för processen inte är för hårt styrda. Som framgår av propositionen anser regeringen att den långsiktiga inriktningen av infrastrukturplaneringen även bör omprövas ungefär en gång per mandatperiod. I det sammanhanget är det naturligt att regeringen i en proposition redogör för sin inställning när det gäller om och i vilka former alternativ finansiering ska användas under den kommande planperioden samt för vilka principer och riktlinjer som ska gälla för dessa. Regeringen avser att även framöver upprätta en långsiktig nationell plan för infrastrukturåtgärder, som omfattar en period . Regeringen bedömer dock att den nu gällande ordningen med långsiktiga planer bör kompletteras med årliga beslut om åtgärders genomförande. Regeringen bör fatta beslut om vilka åtgärder i den nationella planen som får genomföras de närmast följande tre åren (år 13) och ett beslut om vilka åtgärder som bör förberedas för genomförande de därpå följande tre åren (år 46). Av besluten för år 13 bör eventuell alternativ finansiering tydligt framgå. För åtgärder som ingår i regeringens beslut för år 13 kan sedan formellt fatta beslut om byggstart. I den mån förskottering tillämpas, kommer det med den nya modellen endast att vara aktuellt för åtgärder som finns med i regeringsbeslutet om planerad byggstart år 46. Beslut och bedömningar med ekonomisk innebörd som avser år 13 ska överensstämma med de beslut fattat om statens budget och med den information regeringen gett i den senast lämnade budgetpropositionen. I det ligger att före ett sådant regeringsbeslut ska ha fattat de beslut som är nödvändiga för att möjliggöra eventuell alternativ finansiering. Som underlag till besluten bör ges i uppdrag att lämna förslag på åtgärder som kan börja byggas . Förslaget om åtgärder för år 13 ska omfatta åtgärder där det i princip inte råder några osäkerheter om att de kan påbörjas och genomföras på det sätt och till de kostnader anger. I förslaget 46 kan åtgärder där alla förutsättningar inte är helt utredda tillåtas. För att åtgärder ska kunna bli föremål för förskottering krävs dock att de uppfyller utredningskraven för år 13. Eventuella alternativa finansieringslösningar ska vara helt utredda för båda kategorierna och de effekter den föreslagna finansieringslösningen för med sig ska redovisas. förslag kommer att remitteras till Trafikanalys, som i första hand ska granska de samhällsekonomiska kalkyler, kostnadsberäkningar, planeringsunderlag och, i förekommande fall, analyser av alternativa finansieringslösningar som ligger till grund för förslag. Regeringen bedömer att den nya processen kommer att bidra till ökad tydlighet kring prioriteringen mellan olika åtgärder. Genom de årliga besluten kommer regeringen att ta ett större formellt ansvar för vilka åtgärder som slutligen ska genomföras. De tydligare uppdragen för framtagande och granskning av beslutsunderlagen bör föra med sig att dokumentationen förbättras. De årliga besluten om åtgärders genomförande medför även att beslutet om den långsiktiga nationella planen blir mindre definitivt än i dagens system. Detta beslut, som kan fattas långt innan byggstart kan ske, innebär ett legitimitetsskapande av att resurser läggs på utredning, projektering och fysiska planeringsåtgärder för åtgärden i fråga. Kraven på utredning blir med den nya processen högre när åtgärden närmar sig ett möjligt genomförande. Därmed bör möjligheterna att på ett rättvisande sätt jämföra och prioritera mellan åtgärder som skulle kunna bli aktuella för byggstart öka. Även möjligheterna att snabbt identifiera och åtgärda eventuella systematiska felbedömningar i beslutsunderlagen bör öka till följd av detta. Regeringen avser att återkomma till med en inriktningsproposition, i vilken regeringens avsikter när det gäller tillämpning av olika former av finansiering närmare tydliggörs. Regeringen avser även att återkomma med förslag till reglering av uttag av vägavgifter. Ytterligare förslag som rör finansieringsformer för transportinfrastruktur kan bli aktuella längre fram. Med dessa åtgärder anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Medfinansiering av statlig infrastruktur (RiR 2011:28) Skr. Medfinansiering av statlig infrastruktur är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . Medfinansiering av statlig infrastruktur 978 91 7086 270 0 RiR 2011:28 Tryck: interntryckeri, 2011 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Medfinansiering av statlig infrastruktur har granskat om den satsning på medfinansiering som genomfördes i den senaste planeringensomgången för den statliga transportinfrastrukturen varit effektiv. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. Utgångspunkter och centrala begrepp Planering och finansiering av infrastruktur Staten har ansvaret för transportinfrastrukturen i Infrastrukturplaneringen utgår från de transportpolitiska målen Alternativ finansiering av infrastruktur har förekommit och förekommer Medfinansieringssatsningen i senaste åtgärdsplaneringen Regeringens nysatsning på medfinansiering Verken förhandlar om medfinansiering under åtgärdsplaneringen 20092010 Beskrivning av olika former av finansiering Avtal om medfinansiering i åtgärdsplaneringen 2010 Regeringen om medfinansieringssatsningens utfall Två utvärderingar av medfinansieringssatsningen gjorda granskning av avtal och underlag om medfinansiering 6Avtal om förskottering av nationella Processen i ett förskotteringsärende Motivet till förskotteringen anges inte i alla avtal Problem att beräkna tidigareläggningens längd Tidigareläggning i förhållande till en ännu inte existerande nationell plan Konsekvenser för planens genomförande och för övriga enskilda objekt Medfinansiering har inneburit förtur till planen Statens ansvar otydligt och risk för godtycke Lokala nyttor som grund för medfinansieringsförhandling ett antal risker Förhandlingar om brukaravgifter är problematiskt Förskotteringar kostar i ränta och i effektivitet Brister i underlag och dokumentation Bilaga 1 Avtal om förskotteringar som ingått i granskningen Bilaga 2 Avtal om medfinansiering som ingått i granskningen har granskat den medfinansieringssatsning som genomfördes i samband med den senaste åtgärdsplaneringen för transportinfrastrukturen. har också granskat de senaste årens förskotteringsärenden. Vår övergripande slutsats är att satsningen inte var effektiv och att förekomsten av förskottering bidrar till problemen. Regeringen gav i den senaste åtgärdsplaneringen trafikverken i uppdrag att systematiskt söka medfinansiering till den statliga infrastrukturen i form av finansiella bidrag från kommuner och andra intressenter, trängselskatt och finansierande avgifter. Regeringens mål var att ökad medfinansiering skulle leda till att en större volym investeringsåtgärder kunde genomföras och till en bättre infrastruktur till följd av ökad samverkan. Att lämna medfinansiering skulle vara frivilligt för intressenterna och varken den samhällsekonomiska prioriteringsgrunden eller den grundläggande ansvarsfördelningen för samhällets infrastruktur skulle ändras på grund av medfinansiering. Det finns en målkonflikt mellan satsningens två mål om mera pengar till statlig infrastruktur och om bättre infrastruktur. att kunna utföra uppdraget i praktiken skulle det krävas konkreta principer och riktlinjer för hur målkonflikten skulle hanteras. Vidare finns en konflikt mellan den samhällsekonomiska prioriteringsgrunden och målet om mer pengar till den statliga delen av investeringarna. I trafikverkens förhandlingar med intressenter diskuterades i flera fall att intressenterna skulle låna ut medel räntefritt till trafikverken för att tidigarelägga investeringar, så kallad förskottering. Förskotteringar har förekommit länge, men denna nya användning strider mot reglerna. granskning har syftat till att bedöma om medfinansieringssatsningen varit effektiv. Därför granskades den process som genomfördes av regeringen och trafikverken för att åstadkomma en ökad medfinansiering. Vidare ingick i granskningen att bedöma om utfallet av satsningen varit effektivt. har också undersökt om användningen av förskottering skett enligt intentionerna och gällande regelverk. Det empiriska underlaget till granskningen har bestått av olika styrdokument och beslutsunderlag i trafikverken. har vidare gett Statens väg- och Medfinansiering av statlig infrastruktur transportforskningsinstitut, VTI, i uppdrag att genomföra en systematisk genomgång av de medfinansieringsavtal som slöts inom åtgärdsplaneringen. har också granskat de förskotteringsärenden som varit aktuella i trafikverken . Därtill har ett antal intervjuer genomförts med företrädare för berörda myndigheter. drar slutsatsen att medfinansieringssatsningen har lämnat ett nettobidrag till den statliga investeringsramen och att förhandlingar om medfinansiering lett till att man kunnat samordna och förbättra statliga och ser emellertid även ett antal problem med medfinansiering och förskotteringar. När det gäller medfinansieringssatsningen så hade själva processen kring satsningen från idé till genomförande brister i en rad hänseenden. När det gäller satsningens utfall såg också ett antal faktorer som leder till minskad effektivitet. Den viktigaste faktorn i det sammanhanget är att medfinansiering har kunnat ge förtur till den nationella åtgärdsplanen, vilket inneburit att den samhällsekonomiska utväxlingen av hela satsningen minskat.