prop · GZ03170 · 2012-09-13 00:00:00 — Enligt instruktion ska det finnas en samordningsgrupp bestående av myndighetscheferna för , , FAS och Formas med uppgift att samverka och gemensamt utarbeta analyser, strategier, och forskningsprogram samt i övrigt ta initiativ för att utveckla och förnya formerna för forskningen. Finansieringen av högskolans verksamhet sker främst med offentliga medel. En väsentlig skillnad i förhållande till andra statliga myndigheter är den stora roll som bidrags- och avgiftsintäkter spelar för högskolan, i synnerhet när det gäller forskningen. Anslag från statsbudgeten utgör bara knappt hälften. 162Förordning (2009:975) med instruktion för . 2009/10:1, utgiftsområde 16, s.127. 164VR, Årsredovisning 2010. 165Förordning (2009:1273) om elektorsförsamling vid forskningsråd. 166De tre ämnesråden svarar för humaniora och samhällsvetenskap, medicin och hälsa samt naturvetenskap och teknik. Ledamöter i ämnesråden utses enligt förordningen (2009: 1273). I ämnesrådet för medicin och hälsa utser regeringen två ledamöter. samt ledamöterna i den utbildningsvetenskapliga kommittén respektive kommittén för konstnärlig forskning och konstnärligt utvecklingsarbete utses av . GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Finansiering av utbildning på grundnivå och avancerad nivå Med högskolereform infördes det resurstilldelningssystem som fortfarande gäller för finansieringen av grundutbildningen vid universitet och högskolor. Under de föregående decennierna hade en successiv decentralisering påbörjats. Med högskolereformen skulle kvarstående problem med bland annat klyftan mellan grundutbildning och forskning hanteras, som en omfattande detaljreglering av grundutbildningen avvecklades. Reformen förändrade många förutsättningar genom att exempelvis ge lärosätet möjlighet att påverka såväl sitt utbud av utbildningar som sin lokalförsörjning.167 Före reformen beslutades antalet nybörjarplatser av regering och riksdag på basis av den anslagsframställning som det dåvarande Universitets- och högskoleämbetet lämnade.168 Resurser i relation till antal studenter och studieprestationer Utbildning på grundnivå och avancerad nivå finansieras med ett anslag till varje lärosäte samt avgiftsintäkter från uppdragsutbildning och beställd utbildning. De direkta anslagen för utbildning på grundnivå och avancerad nivå beror på antalet registrerade studenter (helårsstudenter) och deras studieprestationer (helårsprestationer).169 Resurstilldelningen avräknas från ett så kallat takbelopp som regeringen fastställer för varje lärosäte. Takbeloppet är den maximala summa som lärosätet kan avräkna av årets anslag för att utbilda studenter. Förutsatt de examenstillstånd som krävs är det lärosätet som avgör hur många studenter som ska erbjudas en utbildning. I vissa fall reglerar dock regeringen vilka utbildningsområden och ibland maximalt antal studieplatser som ett lärosäte får avräkna. Exempel på utbildningsområden med begränsningar är utbildningar inom design, media, konst och musik som alla avräknas med höga ersättningsbelopp.170 En grundprincip är att alla lärosäten tilldelas samma ersättningsbelopp för kurser inom samma utbildningsområde. 1992/93:1, Om universitet och högskolor frihet för kvalitet (bet. 1992/93:UbU3, rskr. 1992/93:103). Se även SOU 1992:1, Frihet Ansvar Kompetens. Grundutbildningens villkor i högskolan. 168Ann , 1998, Hur styrs den svenska högskolan? Varför ser styrsystemet ut som det gör, s. 12. fastställdes det totala antalet årsstudieplatser av statsmakterna i och med att tillträdet till utbildningar inom det tidigare fria filosofiska ämnesområdet spärrades på samma sätt som skett för övriga utbildningar inom högskolan. 169Helårsstudenter beräknas som antalet studenter som påbörjat en kurs, multiplicerat med kursens poäng dividerat med 60. Helårsprestationer beräknas som antalet godkända poäng för samtliga studenter på kursen dividerat med 60. 170I regleringsbrevets bilaga 35 anges inom vilka utbildningsområden lärosätena har rätt att avräkna helårsstudenter och helårsprestationer. Inom vissa områden är antalet platser begränsade enligt bilagan, genom att maximalt antal studenter som får avräknas med motsvarande ersättningsnivå anges. Dessa maxbelopp finns inte angivna för de konstnärliga högskolorna, som avräknar konstnärliga utbildningsområden, utan bara för lärosäten som har ett konstnärligt utbildningsområde som ett av många utbildningsområden. Det maximala antalet studenter för de konstnärliga högskolorna bestäms i stället via lärosätenas takbelopp. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Tabell B2.1 visar att det 2011 fanns 15 utbildningsområden med olika ersättningsnivåer.171 Ersättningsnivåerna de så kallade prislapparna varierar kraftigt mellan olika utbildningsområden. Lärosätena ansvarar själva för att klassificera varje kurs till ett eller flera utbildningsområden. Tabell B2.1 Ersättningsbelopp per helårsstudent () och helårsprestation (HPR) för Naturvetenskapligt, tekniskt, farmaceutiskt Humanistiskt, teologiskt, juridiskt, samhällsvetenskapligt Källa: Prop. 2011/12:1, Budgetpropositionen , s. 168. Anmärkning: * Utbildning inom det allmänna utbildningsområdet, utbildningsvetenskapliga kärnan samt övrig verksamhetsförlagd utbildning. ** Avser journalist- och bibliotekarieutbildningar samt praktisk-estetiska kurser inom bland annat lärarutbildning. Utöver takbelopp tilldelas lärosätena ibland anslag för särskilda åtaganden, exempelvis kompletteringsutbildning för personer med utländsk vård- eller lärarutbildning. Lärosäten med läkar- eller tandläkarutbildning får också anslagsmedel som avser 171 När systemet infördes fanns 13 ersättningsnivåer. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET ersättning till landsting för klinisk utbildning och forskning (så kallade ALF- respektive TUA-medel). Systemet med takbelopp omfattar främst statliga lärosäten.172 Den faktiska ersättningen till lärosätet består av ersättning för helårsstudenter och helårsprestationer och takbeloppet sätter en övre gräns. Men eftersom anslagssparande är tillåtet, är denna gräns flexibel. Det ackumulerade värdet av anslagssparandet får dock motsvara högst av takbeloppet. Anslagssparande kan användas för att ta emot fler studenter ett kommande år när efterfrågan på studieplatser ökar. Åren 20032005 var antalet studenter på många lärosäten större än det fanns ekonomisk täckning för i takbeloppen. innebar en överproduktion utan ersättning från statsmakterna, men där tidigare års anslagssparande kunde användas. Överproduktion av helårsstudenter kan däremot inte sparas.173 har det saknats incitament för hög kvalitet i grundutbildningen inom resurstilldelningssystemet för grundutbildningen. kommer en kvalitetskomponent att tillföras systemet, som ska grundas på lärosätenas resultat Inledningsvis beräknas denna del av resurstilldelningssystemet omfatta . Fullt utbyggd beräknas den enligt budgetpropositionen omfatta . infördes studieavgifter för så kallade tredjelandsstudenter (studerande som kommer från länder utanför EES-området eller från ).174 Studieavgifterna ska sättas enligt principen för full kostnadstäckning för den studieavgiftsfinansierade verksamheten i dess helhet. Varje lärosäte bör bestämma studieavgifterna så att den långsiktiga självkostnaden täcks. För att säkra att även ska ha ett stort antal utländska studenter, ska det finnas två slags stipendier för studieavgiftsskyldiga studenter. Införande av studieavgifter innebär ett efterfrågebortfall på kort sikt, vilket särskilt påverkar lärosäten med en hög andel utländska studenter. Förändringarna ställer nya krav på lärosätenas ekonomisystem och andra administrativa system, bland annat avseende anmälan, registrering och försäkring. 172Systemet med takbelopp omfattar de statliga lärosätena, med undantag för och Försvarshögskolan. Stiftelsehögskolorna och har avtal med staten. Avtalen anger lärosätenas ramanslag och återrapporteringskrav. 173Till detta kommer en flexibilitet i systemet genom att lärosätena har möjlighet att använda eget myndighetskapital för att kompensera för så kallad överproduktion. Se HSV 2009:3, Högskolans ekonomi 19972007 vad har hänt?, s. 28. 174Riksdagen har beslutat i enlighet med prop. 2009/10:65, Konkurrera med kvalitet studieavgifter för utländska studenter (bet. 2009/10:UbU15, rskr 2009/10:230). ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Beaktande av inaktiva studenter I budgetpropositionen för uttalar regeringen att avräkningen av helårsstudenter mot takbeloppet bör göras enbart för studenter som deltar aktivt i studier. Regeringen har uppmärksammat att flera lärosäten har en stor andel studenter som inte tar några poäng på de kurser som de är registrerade på. Som åtgärd ska lärosätenas anslag minskas med , vilket motsvarar cirka hälften av ersättningen för studenter som inte tar poäng. aviseras att motsvarande medel ska komma att återföras till universitet och högskolor i form av kvalitetsförstärkningar.175 Finansiering av forskning och utbildning på forskarnivå Högskolans forskning och utbildning på forskarnivå finansieras dels med ett anslag direkt till lärosätena (tidigare fakultetsanslag), dels med externa medel som tilldelas via forskningsråd och andra statliga myndigheter samt av andra offentliga eller privata aktörer. Utöver anslaget för forskning och forskarutbildning kan följande räknas till anslagsfinansieringen: andra statsbudgetanslag till forskning som anslag för konstnärlig forskning och konstnärligt utvecklingsarbete, ersättning för klinisk utbildning och forskning, och anslag till centrumbildningar vid vissa lärosäten.176 Externa medel ges i form av bidrag för forskning från forskningsfinansiärer eller i form av avgifter177. Lärosätena har stor frihet att besluta om användningen Med högskolereform förändrades även anslagen för högskolans forskning med utgångspunkt i en medveten strävan att lärosätena skulle få en stor frihet att besluta om användningen av sina resurser. Lärosäten med så kallade fast organisation för forskning fick basfinansiering för forskning och forskarutbildning fördelad på fyra vetenskapsområden: humaniora och samhällsvetenskap, medicin, naturvetenskap samt teknik. Lärosätena fick själva omfördela mellan fakultetsområdena (dock maximalt Lärosätena kunde därmed i större utsträckning välja hur anslagen skulle fördelas och fick beslutanderätt över anställningar och hyra av lokaler.178 Lärosätenas ökade frihet avsågs att balanseras av kontinuerlig utvärdering både på lokal och på nationell nivå. I och med forsknings- och innovationspropositionen 2008 har lärosätena full frihet att själva fördela den basfinansiering som anslaget ger. 2011/12:1, utgiftsområde 16, s. 6162. erhöll lärosäten utan examenstillstånd för forskarutbildning basfinansiering via ett samlingsanslag betecknat Forskning och konstnärligt utvecklingsarbete vid vissa högskolor. 177Här ingår avgifter för uppdragsforskning och övriga avgifter. 178Vetenskapsrådet 2003, Forskning och forskarutbildning. Mindre och medelstora högskolor gavs också ökat handlingsutrymme för användning av anslagen för forskning genom att de gavs rätt att efter granskning av inrätta professurer. har samtliga lärosäten rätt att utan sådan prövning inrätta professurer. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Till skillnad från utbildning på grundnivå och avancerad nivå, har tilldelningen av anslaget för forskning och forskarutbildning tidigare inte byggt på några prestationsmått. Men i enlighet med forsknings- och innovationspolitiska propositionen 2008 gäller att en del av anslaget för forskning och forskarutbildning tilldelas i konkurrens, dels genom att delar av anslaget beräknas med beaktande av olika prestationsmått (resultatindikatorer), dels genom tilldelning av medel för så kallade strategiska forskningsområden. Dessa har tilldelats till sådana lärosäten som anses ha forskning av särskilt hög kvalitet. Beräkning av anslaget med hänsyn till resultatindikatorer grundas i data för hur framgångsrika lärosätena varit i att attrahera bidrag från externa finansiärer och i att få genomslag för forskningsresultat genom vetenskaplig publicering. För att inte missgynna lärosäten med forskningsområden med relativt begränsade möjligheter att beviljas externa medel och där vetenskaplig publicering inte synliggörs i tillgänglig statistik, görs dessutom en viktning. Viktningen tar hänsyn till omfattningen av olika vetenskapsområden vid lärosätena.179 Vid övergången till de nya formerna för anslaget tillförsäkrades samtliga alla lärosäten initialt en basresurs för forskning och utbildning på forskarnivå. Denna var grundad på antal helårsstudenter och nivån angavs till ett minibelopp motsvarande per helårsstudent. Enstaka lärosäten fick dessutom ett extra tillskott så att inget lärosäte skulle förlora resurser vid övergången till det nya fördelningssystemet.180 Tillskotten i form av anslag för strategiska forskningsområden ger successiva resurstillskott till lärosäten som bedriver forskning som regeringen bedömer vara av högsta internationella kvalitet samt som bidrar till att tillgodose stora samhällsbehov och lösa viktiga problem i samhället. Fördelningen har skett efter ett ansökningsförfarande som beretts av . Exempel på områden för dessa medel är biovetenskap, diabetesforskning, vårdforskning, samt klimat- och energiforskning.181 179VR 2009, Bibliometrisk indikator som underlag för medelsfördelning, s. 810. 2008/09:50, s. 57. Viktning per vetenskapsområde: humaniora och samhällsvetenskap 2; medicin 1; naturvetenskap 1,5; teknik 1, övriga områden 1,1. 2008/09:50, s. 5759; Prop. 2009/10:1, utgiftsområde 16, s. 70. och Gymnastik- och fick ett extra tillskott 2010. utgjorde ett undantag i sammanhanget. Med hänvisning till att lärosätet har tillgång till särskilda medel från gavs lärosätet halv ersättning. 2008/09:50, s. 2425, 67113. fick i uppdrag att i en process med vetenskapliga bedömare bereda regeringens kommande budgetförslag. Tilldelning via basanslaget gjordes efter ett ansökningsförfarande. Regeringen har beslutat att en utvärdering ska ske. Efter utvärderingen kan medel omfördelas mellan forskningsutförare och lärosäten. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Forskningen vid lärosätena finansieras inte bara av direkta anslag utan även av olika offentliga finansiärer och av privata företag och organisationer. har andelen extern finansiering av högskolans forskning stigit, till stor del som följd av forskningspolitiska ställningstaganden. Avsikten är att höja kvaliteten i forskningen genom konkurrensutsättning som forskningens inriktning styrs mot vissa områden med särskild nytta för samhället.182 Ett exempel är de statliga forskningsstiftelserna som tillkom med medel från löntagarfonderna . Stiftelserna avsågs stimulera breda forskningssamarbeten mellan flera lärosäten med fokus på behovsstyrd forskning. Tendensen till ökad extern finansiering förstärktes av inträde i EU. Inträdet gav svenska forskare möjligheter att ansöka om medel från EU:s ramprogram Här ingår medel med tydlig inriktning mot samhällspolitiska problemområden.183 Inspirerade av forskningspolitiska strömningar utomlands har de forskningsfinansierande organen börjat utlysa medel för stöd till större miljöer vid sidan av medel för individuella forskares projekt. I och med forskningspropositionen tillkom riktade miljöstöd, så kallade Linné- och Berzeliistöd. lämnar flertalet större forskningsfinansiärer långsiktiga stöd till så kallade starka forskningsmiljöer. Extern finansiering av likartad karaktär är breda nätverksprogram, forskarskolor och satsningar på strategiska forskningscentra.184 En konsekvens är att koncentrationen av forskningsresurser till vissa institutioner och lärosäten successivt har ökat. I styrningen ingår olika former av kvalitetssäkring av såväl grundutbildningen som högskolans forskning och forskarutbildning. Kvalitetssäkring av utbildning på grundnivå och avancerad nivå Sedan tillkomst har en viktig uppgift för myndigheten varit att svara för nationell kvalitetssäkring av utbildning i högskolan. De metoder som använder för sina kvalitetsutvärderingar har 182Mats 2001, Konsensus och kontrovers, s. 183Ulf , 2004, Svensk forskningsfinansiering: inriktning och styrning, , promemoria, , s. 20; SOU 1998:128, Forskningspolitik, s. 68. 184Lennart 2008, Starka forsknings- och innovationsmiljöer i utmaningar för i en globaliserad värld, IVA och , s. 5. De första antagningsomgångarna hölls och 2008. Finansiärer som utlyst medel för miljöstöd och liknande har exempelvis varit , Jubileumsfonds Kulturvetenskapliga donation. Se även 2005, Starka forskningsmiljöer?, s. 308; SOU 2000:13, Att spränga gränser, s. 381. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Dessutom har rört sig från ett främjande förhållningssätt till ett mer kontrollerande.185 Frågan om kvaliteten i grundutbildningen och om den behöver säkras nationellt blev aktuell i och med högskolereformen 1993. säkrades kvaliteten av lärosätena själva genom de krav på akademiska meriter som ställdes på den undervisande personalen och vissa andra befattningshavare inom högskolan. Vid reformens genomförande framhöll regeringen att resurstilldelning som i huvudsak bygger på kvantitativa resultat förutsätter en fungerande kvalitetssäkring.186 Ansvaret för den externt utförda kvalitetssäkringen av utbildningen på högskolan som introducerades , låg till en början på , en av flera mindre myndigheter som skapats efter Universitets- och högskoleämbetets nedläggning. arbetade främst med att stärka lärosätenas interna funktioner för kvalitetsarbete, som hade börjat komma igång, inte att bedöma utbildningens kvalitet som sådan. När bildades, fortsatte utvärderingar av lärosätenas kvalitetsarbete som den nationella kvalitetssäkringen breddades till att också omfatta så kallade ämnes- och programutvärderingar. fick universiteten men däremot inte högskolorna generell examensrätt. En högskola som önskade examenstillstånd för exempelvis magisterexamen kunde ansöka om detta och ansökan prövades av utifrån vad som föreskrevs i högskolelag och högskoleförordning samt i förarbetena till högskolereform.187 har möjligheterna för lärosäten att ansöka om examenstillstånd för utbildningar, inklusive forskarutbildning, successivt vidgats. I den nationella kvalitetssäkringen ingår numera att tidigare givna examenstillstånd hos ett lärosäte kan ifrågasättas och dras in på grundval av de kvalitetsutvärderingar som svarar för. Därmed finns en sanktionsmöjlighet om kvaliteten inte är tillfredsställande.188 Examensrättsprövningar görs av externa sakkunniga. När de sakkunniga slutfört sin bedömning, lämnas ett yttrande med förslag om beslut till . På denna grundval fattar verket beslut om examenstillstånd, förutsatt att ansökan lämnats av ett statligt lärosäte. För enskilda utbildningsanordnare är det regeringen som fattar beslut om examenstillstånd efter förslag från Högskoleverket.189 185Ett inslag med syfte att främja var de granskningar av lärosätenas kvalitetsarbete som ingick i uppdrag från början fram till den omläggning som genomförts . 1992/93:1, s. 64. 187För en närmare beskrivning av tillvägagångssättet vid dessa prövningar, se HSV 2001, Examensrättsprövning, rapportserie 2001:4 R. 1881 kap. 14 § högskolelagen (1992:1434). 189Peer review används för kvalitetsgranskning av vetenskaplig produktion, utbildningsprogram, etc. Granskningen kan ha olika utformning med genomförs alltid av externa bedömare som genom sin akademiska kompetens företräder en professionell konsensus. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Under den sexåriga utvärderingscykeln 20012006 granskade omkring 1 700 utbildningar inom ramen för ämnes- och programutvärderingarna. Cirka 900 bedömare anlitades, från såväl som andra länder. Därtill engagerades personal från lärosätena och från . Därtill genomförde cirka 150 examensrättsprövningar, en stor mängd bedömningar av lärosätenas kvalitetsarbete och flera temautvärderingar. Syften med granskningarna var, enligt , kontroll, utveckling och information till blivande studenter. Nytt system för kvalitetsutvärdering fick i uppdrag att lämna förslag på hur ett nytt system för kvalitetsutvärdering skulle utformas. Systemet skulle avse samtliga högskoleutbildningar på grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå och omfatta utbildningar vid såväl statliga universitet och högskolor som enskilda utbildningsanordnare med tillstånd att utfärda vissa examina.190 Vidare skulle utvärderingscykeln i det nya systemet förkortas till från tidigare sex.191 Efter regeringens vidare beredning av förslag tog beslut om ett nytt kvalitetssäkringssystem våren 2010.192 Det nya systemet baseras på en bedömning av studenternas självständiga arbeten, lärosätenas självvärderingar i kombination med resultaten från enkäter till tidigare studenter. De universitet och högskolor som efter kvalitetsutvärdering av utbildningsresultat ges det högsta omdömet bör komma i fråga för en extra resurstilldelning i form av anslag för grundutbildning över statsbudgeten. Den första extra resurstilldelningen planeras och systemet för extra resurstilldelning ska vara fullt utbyggd år 2015.193 Systemet ska vara kvalitetsdrivande genom att skapa incitament för samtliga universitet och högskolor att sträva mot en högre kvalitet i utbildningarna utan att urholka resurserna för övrig utbildning. Enligt propositionen var en viktig utgångspunkt att lärosätena själva ska ta ansvar för att utveckla sin verksamhet och där ingår ett ansvar för kvalitetssäkring. Det nationella kvalitetssäkringssystem som ansvarar för ska fokusera på utbildningens resultat inte på de förutsättningar och processer som ligger till grund för en utbildnings resultat. Ansvaret för förutsättningar och processer ska enligt 190Lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina. 191Regeringsbeslut , Uppdrag om kvalitetsutvärdering av utbildning på grundnivå och avancerad nivå. I uppdraget ingick att analysera konsekvenserna av det nya systemet för övriga verksamhet. Detta har redovisats av i en skrivelse som överlämnades till . 2009/10:139, Fokus på kunskap kvalitet i den högre utbildningen (bet. 2009/10:UbU20, rskr. 2009/10:320). 2011/2012:1, s. 61. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET regeringen flyttas från nationell till lokal nivå. Förklaringar till resultat och åtgärder för att utveckla verksamheten ska framöver sökas av lärosätena själva.194 har infört det nya kvalitetssäkringssystemet och en omgång utvärderingar startade och en andra omgång . En viss modifiering har gjorts i förhållande till det uppdrag som formulerades av regeringen. Resultatet av dessa två utvärderingsomgångar ska redovisa till regeringen i juni 2012.195 Kvalitetssäkring av forskning och forskarutbildning En grundläggande och kontinuerlig kontroll av kvaliteten i forskningen sker internt vid lärosätena och inom vetenskapssamhället. har ytterligare kvalitetssäkring av forskning och forskarutbildning byggts in i systemet. Detta har skett dels genom en ökad andel externa bidrag, och dels genom inslag av prestationsstyrd medelsfördelning när det gäller lärosätets basfinansiering av forskning.196 Kvalitet kan värderas på olika sätt men låter sig inte alltid fångas av det som är kvantitativt mätbart. Säkerställda forskningsresultat kan dröja och de kan visa sig banbrytande först decennier . För att fånga detta svårfångade kvalitetsbegrepp finns inom forskarsamhället i huvudsak två ansatser: kollegial bedömning och bibliometriska mått som avspeglar publicering i vetenskapliga tidskrifter. Ansökningar om medel för forskning granskas av välrenommerade forskare som verkar vid andra lärosäten genom så kallad peer review eller kollegial bedömning. Detta anses vara ett av de bästa sätten att säkra kvalitet. har kritik riktats mot risker för exempelvis jäv och systematiskt missgynnande av sökande som är kvinnor vid rådens bidragsgivning.197 194Jämför med diskussion i 2011, Utmaningen: Om ansvar, kvalitet och ledning i universitet och högskolor, s. 108114. 195HSV, Verksamhetsplan för , s. 22.