prop · GZ03100 · 2012-04-16 00:00:00 — Stabilitets- och tillväxtpakten hindrade dock inte att stora budgetunderskott och kraftiga ökningar av de offentliga skulderna uppstod i ett flertal medlemsstater. Regelverket var dessutom inte utformat för att förhindra att betydande makroekonomiska obalanser byggdes upp. Vidare saknades tillräcklig tillsyn av de finansiella marknaderna. Innan den globala konjunkturen vände nedåt 2008 hade obalanser byggts upp i en rad euro- länder i form av strukturella bytesbalans- underskott, försämrade statsfinanser, bristande konkurrenskraft och en ohållbar utveckling av fastighetspriser. Till följd av den globala finans- krisen drabbades det stora flertalet europeiska länder av ett betydande efterfrågebortfall. För att undvika konkurs hos systemviktiga finansiella institut genomförde dessutom flera länder ett antal räddningsaktioner till stora kostnader för skattebetalarna. Risken var stor för att krisen skulle spridas till andra, i grunden stabila, Om detta inträffat hade fördjupade likviditetsproblem och kreditåt- stramningar kunnat uppstå, vilket kunde ha resulterat i en kraftigare konjunkturnedgång. Som ett resultat av räddningsinsatserna ökade statskulderna kraftigt i exempelvis och . Oron på de finansiella marknaderna tilltog till följd av en ökad osäkerhet kring betalnings- förmågan i ett flertal euroländer. Krisen i enskilda medlemsländer utvecklades till en förtroendekris för hela eurosamarbetet. För att motverka statsskuldskrisen har tre parallella arbeten inletts på EU-nivå: 1.införandet av nya finansiella stabilitets- mekanismer, 2.en förstärkning av det europeiska bank- systemet, samt 3.en fördjupning av det ekonomisk-politiska samarbetet inom framför allt euroområdet. Om ett land inte kan finansiera sin verksamhet på långsiktigt hållbara villkor, varken nationellt eller internationellt, kan landet ansöka om stats- finansiellt stöd. Länder i denna situation brukar i första hand vända sig till den Internationella va- lutafonden (IMF). Lån från IMF är i regel kopplade till fleråriga konsoliderings- och reformprogram, framtagna i samarbete med berört lands regering. Utbetalningen av dessa lån är strikt villkorade av att länderna genomför konsolidering och strukturreformer, s.k. konditionalitet. Utan lån skulle länderna behöva genomföra sin budgetkonsolidering ännu snabbare, alternativt behöva ställa in sina betalningar. beslutade , i samver- kan med IMF, om bilaterala lån till . Detta tydliggjorde att det fanns ett behov av stabilitetsmekanismer för som ett komplement till IMF. Till en början skapades två tillfälliga lånefaciliteter; Europeiska finansiella stabiliseringsfaciliteten (EFSF) och Europeiska finansiella stabiliseringsmekanismen (EFSM). Målet är att en permanent stabilitetsmekanism, Europeiska stabilitetsmekanismen (ESM), ska inrättas och ersätta de tillfälliga lånefaciliteterna. Lån till euroländer i akut kris ger dessa länder andrum att återskapa förtroendet för sina eko- nomier genom budgetkonsolidering och Därmed kan de på nytt få tillgång till kapitalmarknaden. Dessutom bidrar de nya mekanismerna till att stärka de finansiella marknadernas förtroende för eurosamarbetet. Det är dock osäkert om de nya mekanismerna har en tillräcklig volym för att även kunna tillgodose större euroländers behov av finansieringsstöd. EU-länderna har vidtagit åtgärder som syftar till att stärka banksystemet. Tre åtgärder kan pekas ut som särskilt viktiga i detta avseende: 1.rekapitalisering av banker, 3.Europeiska () extra- ordinära insatser. 1.Europeiska bankmyndigheten () har tilldelats ansvaret för att förbättra kapitalsituat- ionen och finansieringsproblemen i europeiska banker. Efter en marknadsvärdering av ett tretti- otal bankers statspappersinnehav ska europeiska bankers eget kapital uppgå till . Banker med stora innehav av statspapper i statsskuldtyngda länder, som har minskat kraftigt i värde, behöver göra betydande kapitaltillskott för att uppnå kapitalkravet. 2.Den finansiella krisen har resulterat i att det nuvarande regelverket för bankernas kapital- hållning, II, inte bedöms beakta riskerna i banksystemet tillräckligt. Av denna anledning har ett nytt regelverk, III, arbetats fram för att göra banker mer stabila och minska risken för framtida finansiella kriser. Även nya krav på bankernas likviditet införs. Inom EU pågår ett arbete med att ta fram ett regel- verk baserat på III (se även avsnitt 3.6). 3.ECB har i flera steg vidtagit tillfälliga extra- ordinära åtgärder för att värna det finansiella systemets funktionssätt. Bland annat har ECB erbjudit finansiella institut i euroländer treåriga lån till en låg ränta mot säkerhet. Genom låneprogrammet kan de säkerställa sina finansieringsbehov relativt långt fram i tiden till en låg kostnad, samt förbättra sina räntemarginaler och sitt resultat. Därmed kan bankernas anpassning till de hårdare kapitaltäckningsreglerna i III underlättas, som kreditförsörjningen till hushåll och företag understöds. Fördjupat ekonomisk-politiskt samarbete i EU Parallellt med nya stabilitetsmekanismer samt reformer och konsolideringsåtgärder i enskilda länder har förhandlingar förts om att stärka och fördjupa det ekonomiskt-politiska samarbetet inom EU. lade fram ett förslag bestående av sex rättsakter. Förslagen trädde i kraft och syftar till att förstärka det finanspolitiska ramverket i EU samt tidigt upptäcka före- komsten av makroekonomiska obalanser. Förslagen innebär i huvudsak att den före- byggande och korrigerande delen av stabilitets- och tillväxtpakten stärks, ett direktiv med minimikrav på nationella finanspolitiska ramverk införs, en ny process för övervakning av makro- ekonomiska obalanser införs samt genom att nya sanktioner för införs i stabilitets- och tillväxtpakten och i obalansförfarandet. Som ett komplement till de sex rättsakterna presenterade kommissionen två förordningsförslag om stärkt ekonomisk styrning i euroområdet. Det första förslaget syftar till att stärka övervakningen av euroländer med finansiella problem och till att skapa tydliga villkor för länder som mottar finansiellt stöd. Det andra förslaget innebär utökade rappor- teringskrav för euroländer avseende den nationella budgetpolitiken. En ytterligare åtgärd för att stärka samord- ningen inom EU är införandet av fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom eko- nomiska och monetära unionen (finanspakten). Fördraget består i huvudsak av krav på införande av regler om balans eller överskott i offentliga finanser, en korrigeringsmekanism i nationell lagstiftning samt mer automatik vid över- trädande av underskottskriteriet inom stabilitets- och tillväxtpakten. Reglerna i fördraget är inte bindande för icke-euroländer förrän vid ett eventuellt framtida euromedlemskap, såvida dessa länder inte frivilligt åtar sig att vara bundna av hela eller delar av fördraget, se vidare avsnitt 4. Samtliga åtgärder som har vidtagits i spåren av statsskuldkrisen är viktiga steg i ett långsiktigt arbete för att skapa ett starkare finanspolitiskt ramverk inom EU och minska risken för att liknande kriser uppstår. 3.2De offentliga finanserna och finanspolitikens inriktning 3.2.1Utvecklingen av de offentliga finanserna I takt med den ekonomiska återhämtningen har de offentliga finanserna stärkts . Den offentliga sektorns finansiella sparande har ökat från ett underskott på av BNP 2009 till ett överskott på av BNP 2011. Den svaga ekonomiska utvecklingen gör att det finansiella sparandet bedöms uppvisa ett litet underskott på av BNP 2012, som vänder till ett mindre överskott . Därefter förbättras sparandet successivt till av BNP 2016 (se tabell 3.3). Utfallet för den offentliga sektorns finansiella sparande 2011 blev av BNP, vilket var detsamma som i prognosen i budget- propositionen . För 20122015 har det finansiella sparandet reviderats ner med mellan av BNP , främst till följd av högre utgifter. Skatteintäkterna har reviderats upp med både 2012 och 2013 jämfört med prognosen i budgetpropositionen . Det är intäkterna från skatt på arbete som har reviderats upp, huvudsakligen till följd av att de utbetalda lönerna 2011 blev väsentligt högre än förväntat. Högre inkomst- och avtalspensioner bidrar också till de högre intäkterna. har de totala skatteintäkterna reviderats ned med . De högre intäkterna från skatt på arbete motverkas dessa år av att intäkterna från mervärdesskatten har reviderats ned. Revideringen beror till stor del på lägre investeringar och en ändrad sammansättning av hushållens konsumtion. På inkomstsidan har även övriga inkomster reviderats upp 20122013 med , men reviderats ned 20142015 med . Utgifterna har reviderats upp 20122015 med jämfört med bedömningen i budgetpropositionen . En stor del av revideringen står de kommunala konsumtionsutgifterna för som bedöms bli högre 20122015. Övriga uppreviderade utgifter utgörs av bl.a. transfereringar till hushåll, investeringsutgifter och ränteutgifter. Förstärkningen av den offentliga sektorns finan- ser sker i staten. Ålderspensions- systemet bedöms få ett litet överskott 2012 som vänds till ett underskott 2013. För tiden därefter bedöms ålderspensionssystemets finanser i princip vara i balans. Den kommunala sektorn redovisar över prognosperioden ett litet negativt finansiellt sparande, men ett positivt resultat och klarar därmed balanskravet.4 Den konsoliderade bruttoskulden uppgick till av BNP , vilket ger en god marginal till referensvärdet inom EU:s på av BNP. Minskade överskott i det finansiella sparandet bidrar till att skulden är något större än vad som bedömdes i budgetpropositionen . beräknas den konsoliderade bruttoskulden uppgå till av BNP. Tabell 3.3 Den konsoliderade offentliga sektorns finanser Utfall 2011, prognos 20122016 -0,3 Källor: och egna beräkningar. Eftersom osäkerheten är stor kring den framtida konjunkturutvecklingen finns det också en betydande osäkerhet i prognoserna för de offentliga finanserna. En svagare ekonomisk utveckling får snabbt genomslag på de offentliga finanserna. En svagare utveckling på arbets- marknaden får särskilt stor effekt eftersom 4 Mellan den kommunala redovisningen och nationalräkenskaperna förekommer redovisningsmässiga skillnader som kan uppgå till enskilda år. Den kommunala redovisningen bygger på samma utgångspunkter som redovisningen inom näringslivet. Om t.ex. investeringsutgifterna ökar kraftigt mellan får detta genomslag på det finansiella sparandet, medan resultatet endast påverkas av avskrivningarna. knappt två tredjedelar av de totala skatte- intäkterna utgörs av skatt på arbetsinkomster. 3.2.2Begränsat reformutrymme och behov av goda säkerhetsmarginaler snittliga finansiella sparandet på av BNP, dvs. något över målet. Detta tyder på att det inte finns några stora systematiska fel i finanspolitiken som kan påverka målupp- fyllelsen framöver. Reformutrymmet bedöms utifrån en avstäm- ning mot överskottsmålet där ett torer vägs in i bedömningen. är bestämt som ett överskott på av BNP som ska uppnås i genomsnitt över en skottsmålet görs utifrån flera olika indikatorer eftersom det inte finns någon indikator som under en mycket ) talar dock för ensam kan mäta måluppfyllelsen. att vikt bör läggas vid både den ojusterade och Överskottsmålet följs upp både framåt- och sparandet i genomsnitt ligger något över över- utrymme eller besparingsbehov. som används för denna utvärdering är sjuårsindikatorn och det strukturella sparandet. Vid tolkningen av sjuårsindikatorn beaktas också BNP 2012 och stiger sedan successivt under period indikatorn omfattar. prognosperioden för att uppgå till av BNP 2016. Denna indikator pekar på ett fi- nansiellt sparande som ligger marginellt över påverka måluppfyllelsen framöver. överskottsmålet 2012 och 2013 och som sedan indikatorer görs sedan en samlad bedömning av reformutrymmet där hänsyn även tas till ökar stegvis över prognosperioden. osäkerheten i bedömningen, riskbilden, och till med bedömningen i budgetpropositionen för vad som är en välavvägd finanspolitik sett utifrån 2012 har potentiell BNP och därmed det konjunkturläget (finanspolitiken ska inte bidra strukturella sparandet reviderats ned relativt till överhettning eller till att fördjupa en mycket efter 2010. Risken för att konjunktur- cykeln kan vara asymmetrisk vägs också in i Tabell 3.4 Indikatorer för uppföljning av överskottsmålet Procent av BNP respektive potentiell BNP Bedömning av reformutrymmet utifrån indikatorerna för uppföljning av överskottsmålet Det bakåtblickande tioårssnittet: År 20022011 uppgick det finansiella sparandet i offentlig sektor i genomsnitt till av BNP (se tabell 3.4). Sparandet låg med andra ord något under målsatt nivå. Justerat för det genom- snittliga konjunkturläget låg dock det genom- -0,3 -1,0 -2,7 -2,1 -0,9 -0,4 -2,2 -2,3 -1,4 -0,9 5 Utförligare beskrivningar av analysramen för reformutrymmet och de olika indikatorerna finns i avsnitt 11. Se också regeringens skrivelse för finanspolitiken (skr. 2010/11:79). 1 Konjunkturjusteringen görs genom att indikatorvärdet minskas med BNP-gapet multiplicerat med elasticiteten 0,55. Den konjunktur- justerade sjuårsindikatorn är inte identiskt lika med ett sjuårssnitt för det strukturella sparandet eftersom det strukturella sparandet även justeras för extraordinära kapitalvinster. Källor: och egna beräkningar. Bedömning av reformutrymmet utifrån indikatorerna med hänsyn tagen till osäkerheten i bedömningen och riskbilden Samtliga indikatorer som används för att följa upp överskottsmålet indikerar att det finansi- ella sparandet ligger i linje med eller något högre än överskottsmålet, det sist- nämnda gäller särskilt för den senare delen av prognosperioden. Bedömningen är dock osäker och kan komma att ändras till budget- propositionen . Beräkningar av prognosprecisionen i finansiellt sparande som gjorts i Finanspolitiska rådets senaste rapport för perioden 19982010, visar att prognososäkerheten är så stor som +/ . Erfarenheten är också att bedömningen av det strukturella sparandet är mycket osäker. Det är inte ovanligt att bedömningen av det strukturella sparandet för ett utfallsår i efterhand ändras med av BNP. Den genomsnittliga skillnaden mellan den lägsta respektive högsta bedömningen av strukturellt sparande för ett utfallsår (dvs. i frånvaro av ny politik) uppgick 20002010 till av BNP.6 Om bedömningen av det strukturella sparandet skulle komma att revideras ned i den storleks- ordningen skulle det i praktiken inte finnas något reformutrymme alls 2013, utan i stället uppstå ett sparbehov. I budgetpropositionen bedömdes att riskerna för en betydligt mer negativ ekonomisk utveckling i än den som prognostiserades var betydande. Risken för en kombinerad global finans- och skuldkris gjorde det extra angeläget att då upprätthålla relativt stora säkerhetsmargi- naler i de offentliga finanserna. Bedömningen är nu att riskerna för en sämre utveckling fortfa- rande dominerar, men att riskbilden är mindre negativ än den som redovisades i budget- propositionen . Behovet av säkerhets- marginaler finns således fortfarande, men har minskat något. I budgetpropositionen bedömdes att prognosen för BNP och sysselsättningen å ena sidan talade för att det skulle kunna vara 6 Detta illustrerades i fördjupningsrutan Bedömningen av det strukturella sparandet är osäker i budgetpropositionen (prop. 2011/12:1, Förslag till statens budget , finansplan och skattefrågor). motiverat att låta finanspolitiken vara något mer expansiv (eller mindre kontraktiv). Å andra sidan talade de tydliga nedåtriskerna kopplade till skuldproblemen i euroområdet för att det var extra angeläget att upprätthålla goda säkerhets- marginaler i de offentliga finanserna. Det var då en svår avvägningsfråga vilken vikt som i det lä- get skulle läggas vid behovet av att upprätthålla goda säkerhetsmarginaler i de offentliga finanserna, och vilken vikt som skulle läggas vid att finanspolitiken inte skulle vara för åtstramande då resursutnyttjandet på arbets- marknaden fortfarande var svagt. Med hänvisning till den mycket osäkra situationen i omvärlden gjordes då bedömningen att det i det läget var välavvägt att upprätthålla goda säker- hetsmarginaler i de offentliga finanserna. En markant försämring i förtroendet för de offentliga finanserna bedömdes ha större negativa återverkningar på arbetsmarknaden än att finanspolitiken var något återhållsam till följd av behovet av extra säkerhetsmarginaler. Riskbilden är , som ovan anförts, något mindre negativ jämfört med bedömningen i budgetpropositionen . Det talar för ett mindre behov av säkerhetsmarginaler. Dock bedöms det strukturella sparandet vara mindre än i bedömningen som gjordes i budget- propositionen . Samlad bedömning av reformutrymmet Indikatorerna för uppföljning av överskotts- målet pekar sammantaget på att utrymmet för permanenta reformer är relativt begränsat i närtid, men att det ökar successivt . Även om situationen i nu ser ut att ha stabiliserats finns det ett fortsatt behov av goda säkerhets- marginaler i de offentliga finanserna, även om behovet minskat något sedan budget- propositionen . Vid en kraftigt sämre konjunkturutveckling än den som ligger i huvudscenariot, där sysselsättningen riskerar att försvagas allvarligt, måste det finnas utrymme att vidta ytterligare åtgärder för att stötta sysselsättningen och den ekonomiska utvecklingen, även om kan förväntas sänka reporäntan i en sådan situation. Det måste också finnas utrymme att kunna hantera en betydligt mer besvärlig situation på de finansiella marknaderna. strategi säkerställer att de offentliga finanserna inte blir en källa till osäkerhet. Resursutnyttjandet är lågt och arbetslösheten hög. Det finns därmed ett behov av att vidta vissa åtgärder som motverkar att arbetslösheten biter sig fast. Det ekonomiska läget bedöms dock inte vara sådant att det nu finns behov av breda krisåtgärder. Mot denna bakgrund görs sammantaget bedömningen att det kommer att finnas ett begränsat reformutrymme i budgeten . 3.2.3Genomsnittlig uppskrivning av utgiftstaket har beslutat om utgiftstak fram . I denna proposition lämnar regeringen en bedömning av utgiftstakets nivå . Regeringen avser föreslå samma nivå på utgifts- taket i budgetpropositionen . Regeringens bedömning är att utgiftstaket bör uppgå till . Det innebär en ökning med jämfört med . Utgiftstaket är det viktigaste instrument regeringen har för att uppnå överskottsmålet och det bör fastställas så att det ger stöd åt överskottsmålet och en långsiktigt hållbar finanspolitik. Bedömningen av utgiftstaket tar sin utgångs- punkt i den aktuella prognosen för de offentliga finanserna. Osäkerheten är stor om utvecklingen och det är viktigt att ett osäkert framtida reformutrymme inte intecknas på förhand utan att det kontinuerligt stäms av inför varje nytt budgetår. När det gäller utgiftstaket redovisar regeringen en bedömning av utgiftstaket som innebär en fast övre gräns för utgiftsnivån. Av denna anledning bör det finnas ett utrymme mellan utgiftstaket och nivån på de bedömda takbegränsade utgifterna, en s.k. budgeteringsmarginal. Den ska vara tillräckligt stor för att kunna hantera de osäkerheter, främst till följd av en annan konjunkturutveckling, som finns givet det långa tidsperspektivet. Enligt regeringens riktlinje bör marginalen av denna anledning minst uppgå till av de takbegränsade utgifterna . Budgeterings- marginalen kan även tas i anspråk för utgiftsreformer under förutsättning att det är förenligt med överskottsmålet och behovet av en ska budgeterings- marginalen inte vara större än att utgiftstaket fungerar som en reell utgiftsbegränsning, givet överskottsmålet och de ambitioner regeringen har för skattepolitiken. Den årliga ökningen av utgiftstaket om är ungefär lika stor som det historiska genomsnittet . År 20122015 har ökningen dock varit lägre, bl.a. för att anpassa takets nivå med anledning av att de takbegränsade utgifterna ökade mycket lång- samt . Budgeteringsmarginalen uppgår till av de takbegränsade utgifterna. Det är mer än riktlinjen för marginalens minsta storlek. är det regeringens bedömning att de offentliga finanserna förbättras under peri- oden och att utgiftstaket bedöms ge ett stabilt stöd åt överskottsmålet. Tabell 3.5 Utgiftstak 20122016 Miljarder kronor om inget annat anges Utgiftstak, procent av offentlig sektor, procent Källa: Egna beräkningar. 3.3Utmaningar för fler jobb Det viktigaste målet för regeringens ekonomiska politik är full sysselsättning. Sysselsättnings- politikens viktigaste uppgift är att öka sysselsätt- ningen varaktigt. Denna uppgift har väglett regeringen vid utformningen av den långsiktiga sysselsättningspolitiken och de stabiliserings- politiska åtgärder som vidtagits med anledning av finanskrisen . Politiken har inriktats på en kombination av åtgärder som både stimulerar utbudet och efter- frågan på arbetskraft. Tyngdpunkten har legat på åtgärder som ökar arbetsutbudet eftersom erfarenheterna visar att det är utbudet som på lång sikt bestämmer sysselsättningen. Den viktigaste åtgärden för att öka arbetsutbudet är jobbskatteavdraget. Även arbetsmarknads- och utbildningspolitiken har reformerats, bl.a. i syfte att öka anställningsbarheten hos personer med svag förankring på arbetsmarknaden. För att de utbudsstimulerande åtgärderna snabbt ska leda till ett ökat antal sysselsatta har de kompletterats med åtgärder som stimulerar efterfrågan på arbetskraft, framför allt riktade mot individer som står långt från arbets- marknaden. Exempel på sådana åtgärder är nystartsjobben, de sänkta arbetsgivaravgifterna för unga och äldre, det s.k. HUS-avdraget7 samt sänkningen av mervärdesskatten för restaurang och cateringtjänster. Reformerna leder till en varaktigt högre sysselsättning genom att höja arbetskraftsdelta- gandet samt sänka arbetslösheten och sjukfrån- varon bland de som har arbete. 3.3.1Reformer har lagt grund för stark utveckling på arbetsmarknaden Den svenska arbetsmarknaden har utvecklats väl, givet den ogynnsamma ekono- miska utvecklingen i omvärlden. Lågkonjunktu- ren som inleddes med finanskrisen bidrog till att sysselsättningen föll. har dock sysselsättningen åter ökat stadigt, även om utvecklingen tillfälligt mattats av i spåren av de statsfinansiella problemen i flera europeiska länder. är antalet sysselsatta högre än innan kri- sen 2008. Även sysselsättningsgraden, dvs. an- delen i befolkningen som arbetar, har återhämtat sig. Arbetskraftsdeltagandet föll men är nu tillbaka på nivåerna före kri- sen. Arbetskraftsdeltagandet har varit oväntat högt jämfört med tidigare lågkonjunkturer. Även vid en internationell jämförelse framstår utvecklingen på den svenska arbetsmarknaden som stark (se diagram 3.7). 7 HUS-avdraget omfattar skattereduktion för hushållsarbete (s.k. RUT- avdrag) och för reparations-, ombyggnads- och tillbyggnadsarbete (s.k. ROT-avdrag). länder har sysselsättningsgraden ännu inte börjat öka efter att krisen var som djupast. Diagram 3.7 Sysselsättningsgrad, internationell jämförelse Anm.: Säsongrensad data, tre kvartals glidande medelvärde. Även sett i ett längre tidsperspektiv har utvecklingen på arbetsmarknaden varit positiv. Trots att konjunkturläget var betydligt sämre 2011 i jämförelse med 2006, har arbetskrafts- deltagandet, sysselsättningen och sysselsätt- ningsgraden ökat för stora åldersgrupper i ekonomin. Sysselsättningsgraden för befolk- ningen som helhet () har dock minskat , men det beror på att befolkningens ålderssammansättning har ändrats. Många i den stora generationen av personer födda , en grupp med förhållandevis hög sysselsättningsgrad, går i pension (se fördjupningsrutan Demografiska förändringar påverkar sysselsättningsgraden negativt). Andelen personer som arbetar i befolkningen har ökat . Att andelen personer i arbete ökat mer än sysselsättningsgraden beror bl.a. på att sjukfrånvaron har minskat. Situationen på arbetsmarknaden är samman- taget betydligt starkare än vad som kan förväntas givet konjunkturen och befolkningssamman- sättningen.