prop · GZ0355 · 2012-02-10 00:00:00 — Till skillnad från telelagen är lagen om elektronisk kommunikation tilllämplig inte endast på telefoni och datakommunikation utan även på utsändningar till allmänheten av program i ljudradio och TV. beslutade i samband med att lagen om elektronisk kommunikation antogs om nya mål för sektorn elektronisk kommunikation. Målen är att enskilda och myndigheter ska få tillgång till effektiva och säkra elektroniska kommunikationer med största möjliga utbyte när det gäller urvalet av överföringstjänster samt deras pris och kvalitet. Vissa bestämmelser i lagen om elektronisk kommunikation knyter an till regler om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. I 6 kap. 19 § lagen om elektronisk kommunikation regleras anpassningsskyldigheten för operatörerna. Den innebär att vissa verksamheter ska bedrivas så att beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning kan verkställas under sådana former att verkställandet inte röjs. Innehållet i och uppgifter om avlyssnade eller övervakade telemeddelanden ska göras tillgängliga så att informationen enkelt kan tas om hand. innehåller vidare regler om tystnadsplikt (6 kap. 20 §). Av reglerna följer att den som i samband med tillhandahållande av ett elektroniskt kommunikationsnät eller en elektronisk kommunikationstjänst har fått del av eller tillgång till 1) uppgift om abonnemang, 2) innehållet i ett elektroniskt meddelande, eller 3) annan uppgift som angår ett särskilt elektroniskt meddelande, inte obehörigen får föra vidare eller utnyttja det han eller hon har fått del av eller tillgång till. Enligt lagen har dessutom operatörerna tystnadsplikt för uppgift som hänför sig till användning av vissa hemliga tvångsmedel, nämligen hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och kvarhållande av försändelser (6 kap. 21 §). I lagen om elektronisk kommunikation finns dessutom bestämmelser som ger de brottsutredande myndigheterna vissa möjligheter att utan domstolsprövning få tillgång till uppgifter om elektroniska meddelanden (6 kap. 22 §). Reglerna innebär att operatörerna i vissa fall är skyldiga att på begäran lämna ut uppgifter om abonnemang, dvs. uppgifter som identifierar en abonnent eller ett abonnemang, framför allt namn, titel, adress och abonnentnummer. Uppgifterna om abonnemang ska lämnas ut, om fängelse är föreskrivet för brottet och brottet enligt den brottsutredande myndighetens bedömning kan föranleda annan påföljd än böter. Vidare innebär reglerna att operatörerna är skyldiga att lämna ut annan uppgift som angår ett särskilt elektroniskt meddelande. Med sådan uppgift avses t.ex. uppgift om vilka som har deltagit i utväxlingen av ett elektroniskt meddelande samt när och utväxlingen ägde rum. Även uppgift om positionen hos en mobiltelefon när uppgiften angår ett elektroniskt meddelande är sådan uppgift som anses omfattas av begreppet. Så kallad basstationstömning, dvs. uppgifter om samtliga de mobiltelefoner som haft kontakt med en basstation i närheten av en brottsplats , anses, under förutsättning att mobiltelefonen har använts för kommunikation, i den praktiska tillämpningen vara en sådan annan uppgift som angår ett särskilt elektroniskt meddelande. Uppgifterna ska lämnas ut till de brottsutredande myndigheterna om det är fråga om misstanke om brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse . Det finns inte någon formell gräns för hur gammal information som får lämnas ut. En praktisk begränsning i möjligheten att få uppgifter utlämnade följer dock av skyldigheten för operatörerna att utplåna eller avidentifiera uppgifter. I lagen föreskrivs nämligen att trafikuppgifter som huvudregel ska utplånas eller avidentifieras när de inte längre behövs för att överföra ett elektroniskt meddelande (6 kap. 5 §). och rådets direktiv /24/EG om lagring av uppgifter som genererats eller behandlats i samband med tillhandahållande av allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster eller allmänna kommunikationsnät och om ändring i direktiv /58/EG syftar till att säkerställa att uppgifter om kommunikation med fast och mobil telefoni, internetåtkomst, e- post och internettelefoni lagras så att de brottsbekämpande myndigheterna kan få tillgång till uppgifterna för utredning, avslöjande och åtal som avser allvarlig brottslighet. Regeringen har i propositionen Lagring av trafikuppgifter för brottsbekämpande ändamål genomförande av direktiv /24/EG (prop. 2010/11:46) lämnat förslag till sådana regler om lagring av trafiklokaliserings- och abonnemangsuppgifter som direktivet föreskriver. har beslutat att vilandeförklara lagförslagen fr.o.m. . För de uppgifter som ska lagras i enlighet med direktivet föreslås en särskilt reglerad anpassningsskyldighet. Anpassningsskyldigheten i 6 kap. 19 § lagen om elektronisk kommunikation kommer således, efter att de föreslagna lagändringarna har trätt i kraft, att omfatta endast realtidsövervakning och historiska Prop. 2011/12:55 uppgifter som inte har lagrats med stöd av nämnda direktiv. Bestämmelserna i lagen om elektronisk kommunikation är inte begränsade till att gälla uppgifter som har anknytning till en person som är misstänkt för brott (jfr exempelvis 27 kap. 20 § första stycket ). Det är således inte nödvändigt, som vid hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning, att det finns en skäligen misstänkt person för att en myndighet ska få en uppgift utlämnad från operatören. Inte heller behöver uppgifterna ha en anknytning till en eventuell misstänkt person. Skyldigheten för operatörerna att enligt lagen om elektronisk kommunikation lämna ut uppgifter till brottsutredande myndigheter gäller enbart nu nämnda uppgifter. Lokaliseringsuppgifter som inte är trafikuppgifter och som rör användare som är fysiska personer omfattas t.ex. inte. Sådana uppgifter får enligt 6 kap. 9 § lagen om elektronisk kommunikation behandlas av operatörerna endast under vissa förutsättningar. Justitiekanslern har i ett beslut (dnr 6545-06-21) konstaterat att regleringen innebär att operatörerna inte får lämna ut uppgifter till polisen om lokalisering av en mobiltelefon som är påslagen men som inte använts för en kommunikation utan att de berörda fysiska personerna först har avidentifierats eller gett sitt samtycke. Även offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), som reglerar handlingssekretess och tystnadsplikt i det allmännas verksamhet, innehåller bestämmelser om tillgång till uppgifter om telemeddelanden. Motsvarande bestämmelser fanns tidigare i sekretesslagen (1980:100). Enligt offentlighets- och sekretesslagen gäller sekretess hos myndighet som driver televerksamhet för uppgift som angår ett särskilt telefonsamtal eller annat telemeddelande (29 kap. 2 §). Sådana uppgifter som gäller misstanke om brott och som omfattas av sekretess enligt bl.a. 29 kap. 2 § får lämnas ut till åklagarmyndighet, polismyndighet eller annan myndighet som har till uppgift att ingripa mot brottet om det för brottet inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse (10 kap. 23 §). Bestämmelsen omfattar såväl historiska uppgifter som uppgifter i realtid. Offentlighets- och sekretesslagens regler innebär, på liknande sätt som reglerna för enskilt bedriven verksamhet i lagen om elektronisk kommunikation, att uppgifter om elektronisk kommunikation lämnas ut både om de har koppling till personer som är misstänkta för brott och om de har koppling till andra än misstänkta (jfr prop. 1983/84:142 s. 17). 4.3Regler till skydd för den personliga integriteten De straffprocessuella tvångsmedlen är exempel på lagreglerade undantag från det skydd mot intrång i den personliga integriteten som medborgarna har enligt regeringsformen. Enligt 1 kap. 2 § fjärde stycket regeringsformen ska det allmänna värna Prop. 2011/12:55 den enskildes privatliv och familjeliv. Bestämmelsen har inte karaktären av en rättsligt bindande föreskrift utan anger ett mål för den samhälleliga verksamheten. Vidare anges i regeringsformen i dess lydelse fr.o.m. att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot bl.a. husrannsakan och liknande intrång och mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande (2 kap. 6 § första stycket regeringsformen). har det vidare införts en ny bestämmelse i regeringsformen som innebär att enskilda ges ett stärkt generellt grundlagsskydd för den personliga integriteten. Enligt 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen i dess nya lydelse ska var och en gentemot det allmänna vara skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Det skydd som avses i 2 kap. 6 § regeringsformen kan endast begränsas genom lag och i övrigt enligt vad som föreskrivs i 2 kap. 2022 §§ regeringsformen i dess nya lydelse (tidigare 2 kap. 12 §). I 21 § anges att begränsningen får göras endast för att tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. En begränsning får dock aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Enligt artikel 8:1 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () har var och en rätt till respekt för sitt privatliv och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Rätten till skydd för privatlivet enligt konventionen är av mycket allmän art och omfattar skydd mot en mängd åtgärder. Med korrespondens avses olika former för att överföra meddelanden mellan individer. Överföring av meddelanden med hjälp av telefon, telefax, radio och datorer, såsom elektronisk post, omfattas av konventionens skydd för korrespondens (, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 3 uppl. 2007 s. 344). Av artikel 8:2 följer att inskränkningar får ske i dessa rättigheter under vissa förutsättningar. En inskränkning måste ha stöd i lag. Den måste vidare vara ägnad att tillgodose något av de i artikeln uppräknade allmänna eller enskilda intressena, däribland statens säkerhet, den allmänna säkerheten och förebyggande av oordning eller brott. Inskränkningen måste även anses vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle för att tillgodose detta intresse. Detta kan i huvudsak sägas innebära att det måste finnas ett angeläget samhälleligt behov av inskränkningen och att den måste stå i rimlig proportion till det syfte som ska tillgodoses genom inskränkningen (a. a. s. 304 f.). Det lagstadgade undantaget måste vara utformat med sådan precision att inskränkningen av rättigheten är förutsebar i rimlig utsträckning. I praxis har slagits fast att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning utgör intrång i såväl skyddet för privatliv som skyddet för korrespondens. Sådana intrång har ansetts godtagbara då Prop. 2011/12:55 det är strängt nödvändigt för att skydda den nationella säkerheten eller att förhindra oordning eller brott. Det måste dock finnas en effektiv kontroll av att systemet inte missbrukas. När teleavlyssning har ansetts utgöra en kränkning av artikel 8, har i de flesta fall bristande lagenlighet utgjort grunden för kränkningen. Enligt artikel 13 i ska var och en, som fått sina i konventionen angivna fri- och rättigheter kränkta, ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet och detta även om kränkningen förövats av någon under utövning av offentlig myndighet. effektivt rättsmedel är ett rättsmedel som medger en tillfredsställande prövning av ett klagomål, oavsett om det leder till framgång för klaganden eller inte. Artikel 13 förutsätter inte rättsmedel inför domstol. Även administrativa rättsmedel kan vara tillräckliga för att uppfylla konventionskraven. FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter generalförsamling antog en allmän förklaring om de mänskliga rättigheterna. I artikel 12 i förklaringen slås fast att ingen får utsättas för godtyckliga ingripanden i fråga om bl.a. privatliv, familj, hem eller korrespondens. Förklaringen är inte rättsligt bindande för staterna. Grundsatsen har emellertid även arbetats in FN- konvention om medborgerliga och politiska rättigheter (artikel 17) som trädde i kraft och som är rättsligt bindande för konventionsstaterna. Ytterligare rättssäkerhetsgarantier vid användandet av hemliga tvångsmedel En parlamentarisk kontroll över tillämpningen av reglerna om hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning vid förundersökning i brottmål utövas av på grundval av årliga skrivelser från regeringen (bet. 1981/82:JuU54, rskr. 1981/82:298 och prop. 1995/96:85 s. 37). Regeringens skrivelse grundar sig på underlag från och , som på uppdrag av regeringen lämnar en gemensam redovisning av användningen av hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning under föregående år. Skrivelsen omfattar dock inte förundersökningar som handläggs av Säkerhetspolisen. Myndigheten ska bidra till att värna rättssäkerheten och skyddet för den personliga integriteten i förhållande till den brottsbekämpande verksamheten. Nämnden har till uppgift att genom inspektioner och andra undersökningar utöva tillsyn över de brottsbekämpande myndigheternas användning av hemliga tvångsmedel och kvalificerade skyddsidentiteter och därmed sammanhängande verksamhet. Nämnden ska också utöva tillsyn över Säkerhetspolisens behandling av uppgifter enligt polisdatalagen, särskilt med avseende på känsliga personuppgifter. synen ska särskilt syfta till att säkerställa att de brottsbekämpande myn- digheternas verksamhet bedrivs i enlighet med lag eller annan författ- Prop. 2011/12:55 ning. Nämnden är också skyldig att på begäran av en enskild kontrollera om han eller hon har utsatts för hemliga tvångsmedel eller varit föremål för Säkerhetspolisens behandling av uppgifter enligt polisdatalagen (1998:622) och om användningen av tvångsmedel och därmed sammanhängande verksamhet eller behandlingen av personuppgifter har skett i enlighet med lag eller annan författning. Tillsynen ska fr.o.m. även omfatta polisens behandling av personuppgifter enligt de föreslagna nya lagarna om polisens allmänna spaningsregister och polisdatalagen (prop. 2009/10:85). 4.4 De brottsbekämpande myndigheternas verksamhet , Säkerhetspolisen, polismyndigheterna, och samt även , och (skattebrottsenheterna) är brottsbekämpande myndigheter (jfr lagen [2000:1225] om straff för smuggling, lagen [1997:1024] om medverkan i brottsutredningar och lagen [1982:395] om medverkan vid polisiär övervakning). Förfarandet vid den utredning som föregår ett beslut om åtal, förundersökningen, regleras i och i förundersökningskungörelsen (1947:948). Förundersökning ska inledas så snart det på grund av angivelse eller av annat skäl finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats (23 kap. 1 § ). Beslut att inleda förundersökning fattas oftast av polismyndighet eller av åklagare. Förundersökning kan dock i fråga om vissa brott även ledas av eller . Om förundersökning har inletts av polismyndighet, eller och saken inte är av enkel beskaffenhet, ska ledningen av förundersökningen övertas av åklagare så snart någon är skäligen misstänkt för brottet. Åklagare ska även i annat fall ta över ledningen av förundersökningen, om det finns särskilda skäl. Så är bl.a. fallet om det blir aktuellt att använda sig av hemliga tvångsmedel, t.ex. teleavlyssning. Förundersökningen har enligt 23 kap. 2 § huvudsakligen två syften; dels att utröna om brott föreligger, vem som skäligen kan misstänkas för brottet och att skaffa tillräckligt material för bedömning av frågan om åtal skall väckas, dels att bereda målet så att bevisningen kan förebringas i ett sammanhang vid en huvudförhandling i domstol. Polisen, Säkerhetspolisen, , , och bedriver också underrättelseverksamhet. Denna verksamhet är i huvudsak inriktad på att avslöja om en viss, inte närmare specificerad, brottslighet har ägt rum, pågår eller kan antas komma att begås. Ett övergripande mål med underrättelseverksamheten är att förse de brottsutredande myndigheterna med kunskap som kan omsättas i operativ verksamhet. Till exempel ska polisens kriminalunder- rättelsetjänst vara delaktig i strategisk och operativ verksamhetsplanering och utgöra ett direkt stöd för operativ polisverksamhet, ge underlag till ledningsverksamheten på olika nivåer inom polisen samt medverka när effekterna av genomförda insatser analyseras. en samlar myndigheterna in, bearbetar och analyserar uppgifter som senare kan ha betydelse för att utreda, förebygga och förhindra brott. 2011/12:55 framtagna underrättelsematerialet kan också läggas till grund för ett be- slut om att inleda en förundersökning. Verksamheten beskrivs närmare i avsnitt 6.3.1. 5 Begrepp och avgränsning 5.1Modernare och mer enhetliga regler Regeringens bedömning: terminologi avseende hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning bör anpassas till ny lagstiftning och moderniseras. BRU:s bedömning överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna har inte haft några invändningar mot BRU:s be- Skälen för regeringens bedömning: Som framgår av avsnitt 4.1 finns bestämmelser om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning i 27 kap. . Bestämmelserna innehåller begreppen telemeddelande, teleadress och telenät. Dessa anknyter till begrepp i den numera upphävda telelagen. När lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation infördes valde regeringen att, som en övergångslösning, använda begreppet telemeddelande i den lagen såvitt gällde operatörernas anpassningsskyldighet (prop. 2002/03:110 s. 269). I lagen om elektronisk kommunikation används dock även andra begrepp som inte överensstämmer med eller telelagens terminologi. Termerna teleadress och telenät används t.ex. inte i lagen om elektronisk kommunikation. Mot den beskrivna bakgrunden finns behov av en anpassning och modernisering av terminologi. Den tekniska utvecklingen för elektronisk överföring och elektronisk kommunikation är oerhört snabb. Som BRU har framhållit är det därför angeläget att en reglering om tillgång till elektronisk kommunikation utformas så att den kan stå sig (SOU 2005:38 s. 153). Det finns enligt regeringen därför anledning att ge de aktuella bestämmelserna en utformning som är mer generell än den nuvarande. bör bestämmelserna ges en så tydlig utformning att det inte råder någon oklarhet om deras tillämpningsområde. Dessutom bör den terminologi som används i om möjligt stämma överens med den terminologi som används i andra författningar om elektronisk kommunikation. 5.2Telemeddelande ersätts med meddelande i ett elektroniskt kommunikationsnät Regeringens förslag: Begreppet telemeddelande ska i bestämmelser om hemlig teleövervakning och hemlig teleavlyssning samt i ersättas med begreppet meddelande. De meddelanden som avses i dessa sammanhang ska dessutom avgränsas på det sättet att de ska överföras eller ha överförts i ett elektroniskt kommunikationsnät. I offentlighets- och sekretesslagen ska begreppet telemeddelande ersättas med elektroniskt meddelande. BRU:s förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft några invändningar mot BRU:s förslag. har dock ställt sig tveksam till att införa det teknikneutrala begreppet meddelande och har förespråkat att i stället definitionen av telemeddelande i lagen om elektronisk kommunikation förs in i . Skälen för regeringens förslag: I telelagen (1993:597) definierades telemeddelande som ljud, text, bild, data eller information i övrigt som förmedlas med hjälp av radio eller genom ljus eller elektromagnetiska svängningar som utnyttjar särskild anordnad ledare (1 §). Trots att begreppet inte fyllde någon funktion i den nya lagen om elektronisk kommunikation kom begreppet ändå att användas som en övergångslösning när det gällde att reglera operatörernas anpassningsskyldighet (prop. 2002/03:110 s. 269). Skälet till det var att undvika rättsosäkerhet i fråga om tillämpningen av de författningar (bl.a. och ) där begreppet används. Begreppet telemeddelande definieras därför i den lagen i enlighet med vad som tidigare angetts i telelagen (6 kap. 19 § tredje stycket lagen [2003:389] om elektronisk kommunikation). Reglerna om hemlig teleavlyssning och teleövervakning anknyter, som framgår av avsnitt 4.1, till begreppet telemeddelande (27 kap. 18 och 19 §§ ). Föremålet för hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning är ett telemeddelande. Även straffbestämmelsen om brytande av telehemlighet (4 kap. 8 § ) utgår från detta begrepp. Som BRU har angett har definitionen av begreppet telemeddelande i lagen om elektronisk kommunikation bevarats som en övergångslösning i avvaktan på dess förslag. Med tanke på att begreppet härrör från den upphävda telelagen och inte fyller någon egen funktion i lagen om elektronisk kommunikation, bör en ny terminologi i övervägas. Frågan är då vilket begrepp som i stället kan användas för att bestämma vad som bör vara föremål för hemlig teleavlyssning eller teleövervakning. I lagen om elektronisk kommunikation används även begreppet Det definieras som all information som utbyts eller överförs mellan ett begränsat antal parter genom en allmänt tillgäng- Prop. 2011/12:55 lig elektronisk kommunikationstjänst, utom information som överförs som del av sändningar av ljudradio- och tv-program som är riktade till allmänheten via ett elektroniskt kommunikationsnät om denna information inte kan sättas i samband med den enskilde abonnenten eller användaren av informationen (6 kap. 1 §). I förarbetena nämns betal-TV- tjänster som exempel på sändningstjänster som omfattas av begreppet elektroniskt meddelande (prop. 2002/03:110 s. 389). BRU har kommit fram till att det inte är möjligt att i byta ut begreppet telemeddelande mot elektroniskt meddelande. Ingen remissinstans har invänt mot detta. Även regeringen delar BRU:s bedömning. Begreppet elektroniskt meddelande bör därmed inte användas i bestämmelserna om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation för att avgränsa vilka meddelanden som får avlyssnas eller övervakas. BRU har föreslagit det teknikneutrala begreppet meddelande. Visserligen kan det begreppet, som har framhållit, framstå som väl neutralt. Ett meddelande avser enligt allmänt språkbruk information som överbringas i ett sammanhang, oavsett på vilket sätt detta sker. De meddelanden som avses bör enligt regeringens bedömning också avgränsas genom angivande av att de ska överföras eller ha överförts i ett elektroniskt kommunikationsnät (se vidare avsnitt 5.3). Ändringen medför därmed inte att tvångsmedlen ges en större räckvidd än tidigare i fråga om vilka meddelanden som får avlyssnas eller övervakas. Mot denna bakgrund ansluter regeringen sig till BRU:s förslag och föreslår att begreppet telemeddelande i byts ut mot meddelande som överförs eller har överförts i ett elektroniskt kommunikationsnät. Definitionen i 6 kap. 19 § tredje stycket lagen om elektronisk kommunikation fyller därmed ingen funktion och bör upphävas. Begreppet telemeddelande bör ersättas på motsvarande sätt även i , lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott och lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål. I offentlighets- och sekretesslagens (2009:400) bestämmelser om sekretess hos en myndighet som driver televerksamhet (se närmare avsnitt 6.1) bör dock, i likhet med motsvarande bestämmelser om tystnadsplikt i lagen om elektronisk kommunikation, begreppet elektroniskt meddelande användas. 5.3Telenät ersätts med elektroniskt kommunikationsnät Regeringens förslag: Begreppet telenät ska ersättas med elektroniskt kommunikationsnät. Innebörden ska vara densamma som i lagen om elektronisk kommunikation. BRU:s förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag.