prop · GZ0372 · 2012-02-14 00:00:00 — 2.2Ambitionen om ett elektroniskt ärendeflöde fattade regeringen beslut om att bilda Rådet för rättsväsendets informationsförsörjning (), som sedan inrättades den 1 januari 1997.24 Åtta myndigheter fick då i uppdrag att verkställa strategin för rättsväsendets 24 Regeringsbeslut Strategi för samordning av rättsväsendets informationsförsörjning, , dnr Ju96/3163. informationsförsörjning (RIF).25 RIF-arbetet omfattar elva myndigheter (RIF11). , och blev ordinarie medlemmar i genom regeringsbeslut åren 2005 och 2006.26 Målsättningen är att få ett elektroniskt och strukturerat ärendeflöde i rättskedjan och att en uppgift normalt endast ska registreras en gång och kontrolleras direkt vid källan. RIF-arbetet beskrivs i strategin som en förutsättning för att rättsväsendets myndigheter bättre ska kunna bedriva verksamheter som präglas av effektivitet, kvalitet och rättssäkerhet. Varje behörig myndighet ska kunna få den information som behövs vid önskad tidpunkt och i önskad form. En viktig förutsättning för att genomföra RIF- arbetet och förverkliga målen är att den personliga integriteten värnas. En annan utgångspunkt i strategin är att myndigheterna ska genomföra sina delar av det gemensamma åtagandet inom ramen för tillgängliga medel.27 gjorde RIF11-myndigheterna ett försök att konkretisera och förstärka RIF-arbetet genom att upprätta en gemensam dokumenterad målbild och handlingsplan som kom att kallas Målbild 2012.28 I fokus i Målbild är att grundläggande informationsförsörjning för brottmålsprocessens ärendehantering ska ske elektroniskt och ersätta den omfattande pappershanteringen mellan myndigheterna. Ändringar i gällande lagstiftning skulle dock krävas för att förverkliga Målbild 2012. Regeringen har inte tagit ställning till Målbild 2012. Myndigheternas RIF-arbete och ambitionen om att skapa ett elektroniskt ärendeflöde gick trögt . Få konkreta resultat uppnåddes. Regeringen beslutade därför att överta ansvaret för samordningen av RIF-arbetet. Ny ordförande för blev expeditionschefen vid I samband med detta inrättades en ny enhet på Ett förslag till en strategi togs fram på regeringens uppdrag av , Riksåklagaren, , , , , och . Regeringsbeslutet omfattade även . 26RIF11 består av: , , , , , , , , , och . Regeringsbeslut Utökning av ordinarie myndigheter i Rådet för rättsväsendets informationsförsörjning (RIF- rådet), , dnr Ju2004/11719/PO och Regeringsbeslut Utökning av ordinarie myndigheter i Rådet för rättsväsendets informationsförsörjning (), , dnr Ju2006/10392/PO. 27Regeringsbeslut Strategi för samordning av rättsväsendets informationsförsörjning, , dnr Ju96/3163. 28RIF- Rättsväsendets informationsförsörjning, Målbild för informationsutbytet En uppdragsbeskrivning för RIF-myndigheterna, , dnr 450-01/08. 29Regeringsbeslut om ordförande i för rättsväsendets informationsförsörjning (), , dnr Ju2009/2204/PO, Ju2008/1785/PO, Ju2009/636/PO, Ju2009/1937/PO. för samordning, utveckling och informationsförsörjning, den så kallade SI-enheten. Enheten tog över det tidigare uppgifter, men myndigheterna är fortsatt ansvariga för genomförandet av RIF- arbetet. Dessutom har regeringen i budgetpropositionen avsatt som myndigheterna kan ansöka om enligt kriterier som uppställts inom Regeringskansliet.30 Dessa medel motiverades med att myndigheternas RIF-arbete inte får nedprioriteras av ekonomiska skäl. Arbetet intensifierades och avgränsades till ett elektroniskt huvudflöde i brottmålsprocessen och omfattade de så kallade RIF5-myndigheterna.31 Regeringen beslutade att den första etappen skulle färdigställas senast den 31 december 2011.32 konstaterades det dock att den första etappen skulle bli försenad med . Enligt den nya tidsplanen har regeringen gett myndigheterna i uppdrag i regleringsbrev att genomföra den första etappen av arbetet , exklusive en sex månaders avveckling av de så kallade RI-systemen33 som kommer att löpa parallellt med de nya it-systemen fram till den 30 juni 2013.34 Den sammantagna bedömning som myndigheterna gör i en nyttovärdering är att kostnaderna för den första etappen kan förväntas vara intjänade omkring 2018, alltså efter genomförandet.35 Kostnaderna för systemutveckling, hårdvara och införande av första etappen bedöms uppgå till drygt 610 miljoner kronor.36 Nyttan beräknas uppstå genom ökad effektivitet och mer rationella rutiner vid överföring av information och dokumentation mellan rättsväsendets myndigheter. Ett omfattande pappersflöde förväntas i stor utsträckning ersättas av ett helt elektroniskt flöde. Betydande kvalitetsvinster till följd av första etappen förväntas direkt vid driftsättning. 30Regeringskansliet, promemorian Principer för RIF-arbetet, . Dessa medel utgör endast regeringens satsning på första etappen i RIF, och den totala kostnaden är högre. 31Rikspolisstyrelsen, , , och . 32RIF5-myndigheterna fick i uppdrag i regleringsbreven 2010 och 2011 att genomföra första etappen till . 33RI-systemen tar emot information om brottmålsavgörande laga kraft från domstolarna och överför efter bearbetningar denna information till interna system hos och till system hos andra myndigheter. 34Regeringsbeslut (Ju2011/4732/PO, Ju2011/4791/Å, Ju2011/4804/DOM, Ju2011/4788/ ). 35Justitiedepartementet, promemorian Nyttovärdering 2011 avseende utveckling av rättsväsendets informationsförsörjning, , s. 5-6 dnr, Ju2010/9779/SI. 36Av de totala kostnaderna avser utveckling av första etappen av polisens PUST. 2.2.1Organiseringen av RIF-arbetet under den första etappen (SI-enheten) har upprättat en projektorganisation, med bland annat särskild it-kompetens, med uppgift att samordna myndigheternas RIF-arbete. SI-enheten ansvarar inte för myndighetsstyrning och lagstiftningsärenden. Detta ansvarar sakenheterna på för. Sakenheterna har utsedda kontaktpersoner som får regelbunden information om RIF-arbetet och har därmed möjlighet att lämna synpunkter på olika förslag och underlag från SI-enheten.37 Det är myndigheterna som ansvarar för leveranser och utveckling av it-stödet. RIF5-myndigheterna bedriver det aktiva arbetet i första etappen i RIF- arbetet medan övriga sex myndigheter löpande uppdateras om arbetet bland annat i samband med att möten hålls i . består av myndighetschefer som fattar strategiska beslut om hur arbetet ska bedrivas. Ordföranden i kan vid behov döma i frågor. Den så kallade RIF- gruppen, som består av verksamhets- och it-ansvariga från myndigheterna, är underställd . Det löpande arbetet bedrivs av personal på myndigheterna i arbetsgrupper som sätts samman i olika konstellationer beroende av uppgift och behov. Varje myndighet har även en utsedd RIF- samordnare som är kontaktperson för respektive myndighet.38 3Nuläget och den utmaning som myndigheterna står inför 3.1Bristande it-stöd i rättskedjan har it-stödet för rättsväsendets myndigheter inte varit tillräckligt användarvänligt och effektivt. Därmed finns ett uppdämt behov av att modernisera it-stödet i rättskedjan. Nedan redovisas iakttagelser om brister i myndigheternas it-stöd. Polisens brister i it-stödet för den operativa polisverksamheten är väl kända . Polisens RAR (rationell anmälningsrutin) är ett föråldrat teckenbaserat system i UNIX-miljö där alla anmälningar registreras. I Dur-Två genomförs utredningar; bland annat registreras beslag och förhör, och förundersökningsprotokoll sammanställs. Utöver detta finns åtskilliga register, exempelvis misstanke- och belastningsregistret (MR/ BR). Kritik har riktats mot polisens it-stöd från flera olika håll. Kritiken har främst handlat om att it-stödet inte är tillräckligt effektivt och användarvänligt, exempelvis för avrapportering inne på polisstationen i och Dur-Två.39 Vid vissa polisstationer finns även risk för köbildning. En kommentar vi fått är: Det är en konst att rapportera och få det så effektivt som möjligt, det är en avvägning mellan tiden ute på fältet och tiden inne på polisstationen.40 Det har också konstaterats att det finns ett gap mellan vad tillhandahåller i form av nuvarande it-stöd och polismyndigheternas behov och efterfrågan av detsamma. Företrädare för är väl medvetna om att ett sådant gap finns, men hänvisar till bristande resurser och att myndigheten tvingas göra nödvändiga prioriteringar mellan olika insatser i utvecklingen av it-stöd.41 39Riksrevisionsverket, Polisens IT-stöd, RRV 2000:8; , doktorsavhandling av , Yrke: Polis, 2005; , Polisen Styrning och uppföljning (ESV 2009:6). Ärendehanteringssystemet Cåbra har av personal på åklagarkamrar kritiserats för bristande användarvänlighet, exempelvis på grund av att större ärenden inte kan hanteras på ett bra sätt.42 Kritik har också framförts mot en omfattande och tidskrävande registrering av uppgifter.43 De största bristerna uppges finnas i kommunikationen med polisens it-stöd, RAR och Dur-Två, exempelvis att brottsmisstanken inte är sammankopplad med målsäganden och vittnen när ärendet når . Uppgifterna från polisen är inte sällan felaktiga. Sammantaget leder dessa brister till att resurskrävande dubbelkontroller och telefonsamtal mellan polis, åklagare och domstolar krävs för att undvika fel.44 har kritiserat för att inte ha tagit tillräcklig hänsyn till hur arbetsprocesserna på ett bättre sätt skulle kunna effektiviseras vid utvecklingen av Cåbra.45 Företrädare för flera tingsrätter uppger att det är mycket tidskrävande när det relativt ofta saknas korrekta kontaktuppgifter i handlingar som når domstolarna, trots att uppgifterna ska ha kontrollerats av såväl polis som åklagare i tidigare led. Många uppgifter registreras fortfarande manuellt vid respektive myndighet.46 Domstolarnas ärendehanteringssystem uppges av flera personalkategorier på det hela taget fungera bra. Det har dock framförts önskemål om vissa förenklingar av , exempelvis i form av enklare sökvägar.47 granskningar har visat på att Kriminalvården har brister i sitt it-stöd.48, 49 I myndighetens remissvar över den offentliga utredningen 42Intervju vid , Åklagarkammaren i och Åklagarkammaren i . 43Intervju vid Åklagarkammaren i . 44Intervju vid , Åklagarkammaren i och Åklagarkammaren i . 45Ekonomistyrningsverket, interna styrning och kontroll, (ESV 2009:7). 46Dessa brister framhölls i : Inställda huvudförhandlingar i brottmål (RiR 2010:7). 47Intervju vid Attunda tingsrätt . 48Riksrevisionen: Kriminalvårdens verkställighetsplanering (RiR 2009:27), : Informationsförsörjning och IT-användning inom kriminalvården (RRV 1999:19). 49Bristerna bekräftas även i tidigare rapporter och utredningar såsom: Informationsförsörjning och IT-användning inom (RRV 1999:19), Användbarhet i Kriminalvårdens IT-system med inriktning på intern kommunikation och systemtillgänglighet, (, kandidatuppsats ), Kriminalvården ledning och styrning (SOU 2009:80). Kriminalvården ledning och styrning50 delar Kriminalvården utredningens bedömning att it-stödet inte är fullt ut användarvänligt och anpassat till kärnverksamhetens behov. It-stödet är i vissa delar gammalmodigt.51 konstateras det att it-stödet i högre utsträckning än skulle kunna bidra till effektiviseringar av verksamheten. I myndighetens budgetunderlag till regeringen redovisar Kriminalvården att Allt högre krav ställs inom på ett utvecklat it-stöd. Detta innefattar både krav på att ge bättre användarstöd i befintliga system och önskemål om framtagning av nya typer av it-baserade stödsystem.52 I intervjuer med företrädare för Kriminalvården väl förtrogna med it-stödet har synpunkter på it-stödet lämnats som i stort överensstämmer med denna problembild.53 Det handlar främst om att it-stödet inte är tillräckligt användarvänligt i förhållande till behov i det dagliga operativa arbetet och om att angeläget nytt it-stöd inte har utvecklats i tillräcklig omfattning. Andra exempel på brister i it-stödet uppges i intervjuer med företrädare för Kriminalvården vara att it-stödet för klienttransporter bygger på föråldrad teknik. Vidare har behörigheter för att få fram information om klienter begränsats , vilket uppges ha försvårat arbetet på häkten vid beräkning av exempelvis påföljd.54 Andra störande omständigheter uppges vara när it-stödet uppdateras samt att olika lösenord krävs för itstöden. Det uppges även förekomma att personal mister behörighet till it-stöd, vilket medför att behörigheten på nytt måste aktiveras i ett särskilt system för behörighetstilldelning (KRITA). Dessutom uppges faxmaskiner fortfarande användas i hög utsträckning i kommunikationen mellan Kriminalvården, polisen och . Dessa brister leder sammanfattningsvis till en hög grad av pappershantering. 3.2Flera åtgärder måste vidtas Det kommer att krävas omfattande insatser av myndigheterna för att förbättra och effektivisera it-stödet för den egna operativa verksamheten och för informationsförsörjningen i rättskedjan. Myndigheterna står inför en utmanande uppgift där flera åtgärder måste vidtas . 50SOU 2009:80 Kriminalvården - ledning och styrning. 51Kriminalvården, remissvar , dnr 2009-024382. 52Kriminalvården: Kriminalvårdens budgetunderlag 2012 (tryckt ). 53Intervjuer vid , Österåkeranstalten och regionkontoret i . 54Enligt ska behörigheten till informationen om en viss klient tas bort efter utskrivning. exempelvis om att polisen måste påbörja en avveckling av gamla och omoderna system och it-stöd. Det är angeläget för Kriminalvården att genomföra en avveckling av och skapa nya funktioner i kriminalvårdsregistret (KVR). å sin sida måste genomföra en så kallad modularisering av ; det vill säga systemet ska delas upp i olika moduler, vilket är ett komplext förändringsarbete som beräknas ta . Myndigheternas kostnader av drift och förvaltning måste minska för att säkerställa finansiering för nyutveckling, framför allt inom Polisen och Kriminalvården. Vidare behöver granskade myndigheter förbättra sin styrning av itverksamheten och förbättra förmågan att styra och driva it-projekt för att effektivisera den operativa verksamheten med hjälp av ett bättre it-stöd.55 Flera myndigheter i rättskedjan har påbörjat ett internt förändringsarbete i syfte att bland annat förbättra styrningen och arbeta mer professionellt med it-verksamheten. I RIF-arbetet har det bland annat framkommit att myndigheterna har svårt att driva it-projekt planenligt. överensstämmer med tidigare iakttagelser.56 När det gäller RIF är det viktigt att myndigheterna går i takt och kan leverera . I kedjan är inte någon aktör starkare eller bättre än den svagaste länken. Efter det att den första etappen har genomförts är tanken att fler etapper i RIF-arbetet ska genomföras, vilket kommer att ställa fortsatt höga krav på myndigheternas långsiktiga förmåga att leverera och med hög kvalitet. För polisen, som sammanlagt har hundratals olika system och it-stöd för sin verksamhet, är avvecklingen av gamla system och it-stöd dels en strategiskt viktig förutsättning för att minska kostnaderna för drift och förvaltning genom att lägga ned omoderna system som inte levererar tillräcklig verksamhetsnytta i förhållande till behov och i relation till kostnader, dels en förutsättning för att kunna finansiera utvecklingen av ett nytt it-stöd. Historiskt sett har inte prioriterat avveckling av gamla system och gammal infrastruktur. I samband med ett beslut om polisens nya it-strategi 2010 55Riksrevisionen noterar att frågan om myndigheternas försörjningsstrategier för it-tjänster har tagits upp av e-delegationen i ett betänkande 2009. Det framkommer också att regeringen bereder denna fråga. E-delegationens betänkande Effektivare stödprocesser (SOU 2009:86). Regeringens skrivelse till 2010//:138 granskning av it inom statsförvaltningen och statliga it-projekt (). 56Riksrevisionen: Statliga IT-projekt som överskrider budget (RiR 2011:5). påbörjade dock planeringen för ett avvecklingsarbete som sträcker sig fram till 2015.57 påbörjade också ett arbete med att ta fram en avvecklingsplan för system och it-stöd som enligt planen ska beslutas , vilket innebär en försening med cirka . Utveckling av nya system och it-stöd kräver avveckling av gamla och omoderna system och föråldrad infrastruktur för att få ned kostnaderna för drift och förvaltning. kan parallella system och it-stöd, både gamla och nya, krävas av bland annat säkerhetsskäl. Men det finns risker med att gamla system och it-stöd inte avvecklas . Parallella system och it-stöd leder till ökade kostnader för drift och förvaltning. En annan risk är om gamla system stängs ned innan de nya fungerar tillfredsställande. Det finns också en risk att integrationer och beroendeförhållanden mellan olika system förbises, vilket skulle kräva extra insatser som i sig är kostnadsdrivande. Företrädare för framhåller i en intervju att det är ett komplext arbete som ska genomföras med stora mängder av information och integrationer mellan olika system. har heller avvecklat system och it-stöd av samma dignitet som den kommande avvecklingen av RAR och Dur-Två innebär. Det är därför osäkert vad detta arbete i slutändan kommer att innebära och vilka kostnader som kommer att uppstå efter 2015. Kriminalvården behöver avveckla det äldre klientadministrativa systemet för att minska kostnaderna för drift och förvaltning. Det är en åtgärd som har diskuterats i närmare tio år.58 Först beslutade Kriminalvården att avveckla under en treårsperiod.59 Projektet planeras starta och avslutas . Motsvarande eller liknande funktioner i ska nyutvecklas och integreras i det nya kriminalvårdsregistret . I möjligaste mån ska data i flyttas över till KVR.60 Syftet är att Kriminalvården ska ha ett klientadministrativt it-system. I samband med starten av projektet ska en bedömning av projektets inriktning ske utifrån en genomlysning av arkitekturen för KVR. Denna analys ska genomföras . 57Rikspolisstyrelsen, IT inom Polisen nationell IT-strategi 2010-2015, dnr ITS-170-5180/09. 58Kriminalvården, e-post . 59Beslut om avveckling av , , dnr 50-2011-114268. 60Kriminalvården, e-post . 3.4En kostnadspuckel i rättskedjan 2011 De totala kostnaderna för myndigheternas it-verksamheter är betydande och ökar . De budgeterade totala it-kostnaderna för de fyra granskade myndigheterna i rättskedjan har ökat från cirka 1,72 miljarder kronor till , det vill säga en ökning med under fyra år.61 Av de totala budgeterade it-kostnaderna 2011 står polisen för . Myndigheterna i rättskedjan har haft vissa svårigheter att i granskningen få fram jämförbara och korrekta uppgifter om it-kostnaderna ur redovisningen framför allt . har dock mer tillförlitliga uppgifter om kostnader för it-verksamheterna kunnat tas fram ur redovisningen. Enligt myndigheternas beräkningar och prognoser för de totala budgeterade it-kostnaderna i rättskedjan väntas kostnaderna vara som högst , det vill säga 2011. Därefter ska kostnaderna, enligt polisens prognoser, minska successivt . Avgörande blir om polisen kommer att lyckas med framför allt avveckling av gamla system och gammal infrastruktur i den takt som kommer att krävas för att avsevärt få ned kostnaderna, givet riskerna. förmåga att agera kommer att ha stor betydelse för kostnadsutvecklingen totalt sett i rättskedjan, då myndigheten svarar för en hög andel av de totala it-kostnaderna. och Kriminalvården bedömer att deras respektive it-kostnader kommer att fortsätta öka något fram . Båda myndigheterna bedömer att kostnaderna främst kommer att öka på grund av investeringar i infrastruktur. Däremot bedömer att myndighetens kostnader kommer att vara relativt konstanta mellan 2012 och 2015.62 Se diagrammet på nästa sida över myndigheternas budgeterade och prognostiserade totala it-kostnader . 61Riksrevisionens sammanställning av de totala it-kostnaderna 2007-2011 omfattar följande: drift, förvaltning, it-utveckling samt avskrivningar för materiella och immateriella anläggningstillgångar. Budget och prognos för it-kostnadsutvecklingen Not: Prognos över de totala it-kostnaderna i rättskedjan. De totala kostnaderna innefattar här drift och förvaltning, it-utveckling samt avskrivningar för materiella och immateriella budget och nivå avser även . finansieringsplaner innebär att budgeten för utveckling av nytt it-stöd ska förstärkas med totalt för att man ska kunna genomföra angelägna och planerade itsatsningar.63 Polisen har dock inte fattat några formella beslut om budgetar . Detta sker en gång i den interna budgetdialogen hos polisen. Polisens målsättning är att ställa om kostnaderna för drift och förvaltning till utveckling från tidigare det förhållandet 90/10 till idealet 60/40. Nuvarande fördelning av kostnader är ungefär 85/15. Förutom att gamla system och gammal infrastruktur måste avvecklas, måste även den gemensamma förvaltningen av system utökas för att polisen ska ha råd att finansiera ett nytt it-stöd. har, enligt företrädare för , ett problem varit att it-utvecklingsbudgeten tidigare fungerade som en slags budgetregulator. Denna ordning har dock ändrats, och behovet av nya system och it-stöd prioriteras väsentligt högre nu.64 63Eftersom särskilda RIF-medel tilldelas finns inte sådana medel inräknade i strategin. Företrädare för framhåller att hela omställningsarbetet är komplext och att detta gör att alla risker av förklarliga skäl inte kan identifieras . Trots riskerna finns ändå en tro på prognoserna. Polisen har en målbild och styr med ekonomin. Det uppges vara ett paradigmskifte att tidsplaner ska hållas.65 En kommentar vi fått är: Vi vet vad som förväntas av oss och måste tro på våra prognoser, det finns inget annat alternativ.66 Sammantaget räknar polisen med att de totala it-kostnaderna kommer att minska med . De totala it-kostnaderna för polisen beräknas uppgå till 2015. kostnader för drift och förvaltning är till stor del bundna genom avtal med en konsult, vilket gör att kostnaderna uppges vara väl Dessutom uppges storleken på investeringarna vara ungefär lika över åren. Sammantaget beräknas it-investeringarna uppgå till . Myndigheten tar fram en budget i taget och givet den information som finns bedöms den nuvarande ambitionsnivån vara rimlig och konstant.67 Sammantaget räknar med i stort sett oförändrade totala it-kostnader . De totala it-kostnaderna för beräknas uppgå till 2015. Företrädare för framhåller att många faktorer påverkar kostnaderna för drift och förvaltning, exempelvis ramavtal och upphandlingar, konsultberoende, yttre krav och behov av justeringar i system. Prognosen för drift och förvaltning 2012 ligger relativt högt, enligt vad som framkommit i en intervju med företrädare för it-avdelningen. Orsaker som anges är att myndigheten bland annat planerar att byta ut den centrala miljön, såsom hårdvara, applikationer och maskiner. räknar också med att underhållskostnaderna kommer att stiga något. Underhållet av hårdvaran kostade 2010, och om denna inte byts ut beräknas kostnaden stiga till 2014.68 I övrigt är projektarbete för anpassning till RIF-arbetet högprioriterat inom myndigheten. Alla resurser prioriteras för detta vad gäller utveckling och investeringar framåt. I övrigt är det justeringar och en så kallad modularisering av domstolarnas verksamhetsstöd som är högprioriterat.69 I myndighetens framtagna prognoser är det främst antalet timmar för 69En så kallad modularisering innebär att verksamhetsstödet delas upp i olika moduler som var och en kan förändras utan att påverka övriga moduler. En förstudie om modularisering har genomförts, men ett formellt beslut om modularisering saknas. personalen som ligger till grund för dessa beräkningar.70 Sammantaget räknar med att de totala it-kostnaderna kommer att öka med . De totala it-kostnaderna för beräknas uppgå till 2015. Kriminalvården behöver minska sina kostnader för drift och förvaltning för it-stödet, bland annat genom en avveckling av , för att myndigheten i högre grad ska kunna satsa på utveckling av nytt it-stöd. beslutade Kriminalvården, som tidigare nämnts, att avveckla . Kostnadsramen är för tre år.71 Risker med avvecklingen av är bland annat att komplexiteten och kostnader för detta underskattas. Erfarenheter visar att tidigare större it-insatser i KVR varit mer komplexa än vad som förutsetts.