prop · H0033 · 2012-09-26 00:00:00 — NRegeringen bör, exempelvis i samband med utvecklingen och genomförandet av Färdplan 2050, fastställa en ungefärlig bana för hur utsläppen ska minska. Detta för att säkerställa att samordnar rapporteringen av koldioxidutsläpp med infrastrukturplaneringen. NRegeringen bör på ett tydligt sätt redovisa för hur regeringen fördelat planeringsramen mellan trakslagen i den långsiktiga infrastrukturplanen. planeringsunderlag för begränsad klimatpåverkan anger att en fortsatt ökning av trakvolymer på väg är svår att förena med klimatmålen. Infrastrukturplanen bygger på fortsatta trakökningar. Denna målkonikt behöver redovisas för regeringen och . N bör samordna myndighetens planeringsunderlag för begränsad klimatpåverkan med infrastrukturplaneringen, så att regeringen och därmed även kan få en rättvisande och konsistent bild som grund för infrastrukturbeslut. granskar: hållbar utveckling klimat Transportsektorns utsläpp av växthusgaser är omfattande och fortsätter att öka. uppgick utsläppen av växthusgaser från transportsektorn till koldioxidekvivalenter5, vilket motsvarar av de totala inhemska utsläppen. Trots mål om att utsläppen skulle ha stabiliserats nivå har transportsektorns utsläpp av växthusgaser fortsatt att öka. Figur 1: Utsläpp av växthusgaser i per sektor 1990-2010 (miljoner ton koldioxidekvivalenter) Av transportsektorns utsläpp av växthusgaser kommer från resor och transporter på väg.6 Att vägtraken står för en så stor del av utsläppen beror på att den utgör en stor del av det totala transportarbetet och att energieektiviteten är jämförelsevis låg och beroende av fossila bränslen.7 5Koldioxidekvivalenter är en gemensam måttenhet för utsläpp av växthusgaser. Mängd av en växthusgas uttryckt som den mängd koldioxid som ger samma klimatpåverkan; metan motsvarar till exempel koldioxid. 6Utsläpp av växthusgaser per sektor i , 2011. 7En mer utförlig beskrivning av energieektiviteten i olika trakslag ges i kapitel 2. infrastrukturplanering på väg mot klimatmålen? har uttryckt att infrastrukturpolitiken ska bidra till att målet Begränsad klimatpåverkan nås.8 I de transportpolitiska målen ingår miljökvalitets- och klimatmålen som jämbördiga mål vid sidan om målet om ökad tillgänglighet.9 Detta ligger i linje med regeringens bedömning, att utvecklingen av transportinfrastrukturen ska vara förenlig med uppsatta klimat- och miljökvalitetsmål.10 trakutskott har utvecklat utgångspunkterna för hur klimatfrågan bör beaktas i transport- och infrastrukturpolitiken. Vi behöver därför stödja ny miljövänlig teknik och bränslen, stimulera människor att lägga om sina resvanor samt kanalisera resurserna till klimatinvesteringar i järnväg och kollektivtrak. Vi vill i sammanhanget framhålla vikten av att tillämpa den s.k. fyrstegsprincipen i infrastrukturplaneringen. Åtgärder som kan påverka transportbehovet och val av transportsätt ska alltid prioriteras i första hand.11 investeras i ny och bentlig infrastruktur, varav är statliga medel.12 Hur dessa medel investeras påverkar förutsättningarna för framtidens rese- och transportmönster. Syftet är att granska om styrningen mot de transportpolitiska målen är transparent och om rapporteringen till är rättvisande utifrån de transportpolitiska målen och klimatmål. rättvisande rapportering behövs för att fatta välgrundade infrastrukturbeslut där även klimatmål beaktas. Styrs den långsiktiga infrastrukturplaneringen så att både tillgänglighetsmål och långsiktiga klimatmål beaktas på ett samordnat och transparent sätt? 8Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt, bet.2008/09:TU2, s. 187. 9Mål för framtidens resor och transporter, prop. 2008/09:93, bet 2008/09:TU14. 10Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt, prop. 2008/09:35, s.11. 11Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt, bet.2008/09:TU2, s. 187. har avsatts i Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt, prop. 2008/09:35. Resterande medel kommer från planerade trängselavgifter, mednansiering med mera. granskar: hållbar utveckling klimat 1.Har regeringen samordnat styrningen av infrastrukturplaneringen med klimatmål? 2.Är regeringens styrning av infrastrukturplaneringen tydlig och återrapporteringen till transparent? 3.Beaktar möjligheten att nå långsiktiga klimatmål när myndigheten använder samhällsekonomiska kalkyler? Den övergripande bedömningsgrunden är transportpolitiska mål och miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan.13 Ställningstaganden från utskott utgör också en viktig bedömningsgrund för granskningen. Regeringen anger i skrivelsen till om den nationella planen för transportsystemet 2010-2021 att en eektivare utformning av infrastrukturen bidrar till att de klimatpolitiska målen nås.14 Enligt regeringen ska utvecklingen av transportinfrastrukturen vara förenlig med uppsatta klimat- och miljökvalitetsmål.15 1.3.1Klimatmål som utgångspunkt för granskningen Granskningen tar sin utgångspunkt i det av beslutade miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan, som bland annat syftar till att uppnå det långsiktiga tvågradersmålet.16 De etappmål om minskade koldioxidutsläpp som regeringen satte upp i och med klimatpropositionen (2009) ligger endast fram i tiden. Denna tidpunkt kommer att vara passerad när investeringarna i den nationella planen är färdigställda. De beslut om infrastrukturinvesteringar som fattas baseras på kalkylperioder som sträcker sig fram (den verkliga livslängden för infrastrukturen är dock ännu längre). Infrastrukturbeslut som fattas behöver således förhålla sig till långsiktiga klimatmål. 13Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan syftar bland annat till att uppnå tvågradersmålet, som innebär att ökningen av medeltemperaturen globalt ska begränsas till högst två grader, jämfört med förindustriell nivå. Klimat- och transportpolitiska mål beskrivs närmare i kapitel 2. 14Åtgärdsplanering för transportsystemet 2010-2021, regeringens skrivelse 2009/10:197, s. 3. 15Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt, prop. 2008/09:35, s. 11. 16I den senaste klimatpropositionen, proposition 2008/09:162, anger regeringen att EU:s tvågradersmål ska vara styrande för de åtgärder som behöver vidtas i den svenska Regeringen bedömer att den industrialiserade delen av världen behöver minska sina utsläpp , jämfört med . Visionen är att inte har några nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären. infrastrukturplanering på väg mot klimatmålen? Utformningen av infrastrukturen ska bidra till att minska koldioxidutsläppen trakutskott har uttalat att investeringar i ny infrastruktur sammantaget behöver bidra till att minska koldioxidutsläppen, och att det krävs en prioritering av projekt som bidrar till en sådan utveckling.17 Transportsektorn måste därför påbörja en omställning till ett ekologiskt hållbart transportsystem. För att nå dit behöver transportpolitiken integreras med miljöpolitiken.18 Regeringen ser en genomgripande omställning av transportsystemet som ett led i att uppfylla klimatmålen och konstaterar att det därför är angeläget att de sammantagna investeringarna som görs inte försvårar måluppfyllelsen.19 Även i rapporteringen till skriver regeringen att en omställning av såväl fordonsparken som transportsystemet behövs för att möta klimatutmaningen.20 har efterfrågat ungefärlig utsläppsbana har efterfrågat en bättre uppföljning och redovisning av klimatområdet från regeringen. I budgetbetänkandet för har miljö- och jordbruksutskottet bland annat anfört följande: Det skulle vara en fördel om regeringens redovisning också innehöll den trend som kan iakttas det vill säga om utsläppen bedöms minska i önskad omfattning.21 har senare godkänt utskottets anförande. utgår från att en ungefärlig utsläppsbana är särskilt relevant för åtgärder med långsiktiga och strukturerande eekter, som Infrastrukturplaneringen påverkar förutsättningarna för den övriga samhällsplaneringen, exempelvis bosättningsmönster, lokaliseringar av arbetsplatser och andra väsentliga samhällsfunktioner.22 Prioriterat att minska utsläppen av växthusgaser i transportsektorn Regeringen anger att det är politiskt prioriterat att minska utsläppen av växthusgaser från transportsektorn och att bidra till minskad klimatpåverkan.23 17Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt, bet.2008/09:TU2, s. 187. 18Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt, bet.2008/09:TU2, s. 187. 19Åtgärdsplanering för transportsystemet 2010-2021, regeringens skrivelse 2009/10:197, s. 6. 20Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt, prop. 2008/09:35, s. 123. 2010/11:MJU1, rskr. 2010/11:119. 22En stor del av den fysiska planeringen görs på den kommunala nivån, vilket minskar statliga myndigheters frihetsgrad att planera i enlighet med de transportpolitiska målen. Omvänt ger bebyggelseplanering på nivå även eekter på nationell nivå. 23Åtgärdsplanering för transportsystemet 2010-2021, regeringens skrivelse 2009/10:197, s. 6. granskar: hållbar utveckling klimat Direktiven till åtgärdsplaneringen anger att transportsystemet, i större utsträckning än , skall bidra till att utsläppen av koldioxid och andra klimatpåverkande gaser minskar.24 Regeringen har särskilt pekat ut transportsektorn som en sektor med stor potential för utsläppsminskningar,25 något som miljö- och jordbruksutskottet har ställt sig bakom.26 1.3.2Fordonseektivisering enligt tillgänglig kunskap som utgångspunkt för granskningen För att få en bild av den samlade kunskapen om förutsättningarna att begränsa transportsektorns utsläpp av växthusgaser innefattar granskningen underlag från internationella organ så som , EU- kommissionen, och . Vidare ingår underlag från nationella aktörer, däribland och , samt underlag från parlamentariskt tillsatta beredningar, som Miljövårdsberedningen och Klimatberedningen. Utgångspunkten för granskningen har kompletterats genom den forskningsöversikt som en forskare vid genomfört på uppdrag av . Av de underlag som tagit del av framgår att potentialen att minska utsläppen av växthusgaser från transportsektorn genom fordonseektivisering och renare bränslen sannolikt är stor, men att det nns betydande osäkerheter kring tekniska genombrott och vilka kostnader som är förenade med dessa. I samtliga underlag problematiseras fortsatta trakökningar inom koldioxidintensiva trakslag, och behovet av kompletterande åtgärder lyfts fram. För att minska utsläppen av växthusgaser utan att göra avkall på tillgänglighet skriver att det bland annat krävs en ny syn på rörlighet. Både gods och resenärer behöver transporteras i större kluster och med mer eektiva transportmedel. Underlag och resonemang om detta utvecklas i kapitel 5. 24Uppdrag att utarbeta inriktningsunderlag inför den långsiktiga infrastrukturplaneringen för , regeringens direktiv . 25En sammanhållen klimat- och energipolitik Klimat, prop. 2008/09:162, s. 20. Se även Riktlinjer för klimatpolitiken m.m., bet. 2008/09:MJU28, s. 24. 26Riktlinjer för klimatpolitiken m.m., bet. 2008/09:MJU28, s. 3. infrastrukturplanering på väg mot klimatmålen? 1.3.3Förändringar i transportsystemet bör beaktas på lång sikt Investeringsplanens betydelse för transportsystemet som helhet är relativt liten Regeringen skriver att klimatutmaningen ställer nya krav på transportsystemet och betonar vikten av ett långsiktigt perspektiv i infrastrukturplaneringen.27 Vidare skriver regeringen att det långsiktiga perspektivet behövs för att transportinfrastrukturen är ett så omfattande system att de förändringar som kan göras från till ett annat är mycket små i förhållande till den infrastruktur som redan nns.28 Detta är en viktig utgångspunkt i granskningen. Transportinfrastrukturen är till stor del redan utbyggd och en investeringsplan som den för kommer inte att förändra systemet på något genomgripande sätt. Eekterna av en nationell infrastrukturplan, exempelvis avseende koldioxidutsläpp, kommer också att vara marginella jämfört med transportsektorns totala utsläpp. Infrastrukturen har dock långsiktiga och strukturerande eekter på samhället. Utgångspunkten i granskningen är att den nationella planen 2010-2021 utgör ett av era steg för att nå det långsiktiga transportpolitiska målet och att skapa ett transportsystem utan några nettoutsläpp av växthusgaser . Viktigt med insyn och transparens Regeringen styr den långsiktiga infrastrukturplaneringen. I detta ingår att prioritera mellan transportpolitiska mål och att fastställa den nationella planen för transportsystemet. utgångspunkt är att regeringen på ett tydligt sätt bör redovisa för vilka prioriteringar som gjorts och i vilken mån de beslut som fattas tillgodoser de transportpolitiska målen. Dessa grundläggande krav på tydlighet och transparens i rapporteringen till är ytterligare en central utgångspunkt i granskningen. Inför den senaste infrastrukturplaneringen ville regeringen, på ett tydligare sätt än i tidigare planeringsomgångar, att åtgärdsplaneringen skulle vara trakslagsövergripande. Med detta avsågs att transportbehovet skulle vara utslagsgivande för valet av åtgärd, oberoende av trakslag.29 Regeringen angav 27Åtgärdsplanering för transportsystemet 2010-2021, regeringens skrivelse 2009/10:197, s. 6. 28Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt, prop. 2008/09:35, s.107 . 29Ett trakslagsövergripande synsätt behöver bli tydligare så att mest ändamålsenliga trakslag kan användas för varje resa och transport. [] Ett väl fungerande transportsystem utnyttjar på ett eektivt, säkert och miljömässigt hållbart sätt alla trakslag, både var för sig och i Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt, prop. 2008/09:35, s. 21 respektive s. 209. granskar: hållbar utveckling klimat i samband med detta att samhällsekonomiska analyser skulle spela en viktig roll vid prioriteringen av infrastrukturinvesteringar, vilket bekräftades av trakutskottet.30 1.3.5Fyrstegsprincipen i linje med klimatmålen Fyrstegsprincipen togs fram av i början av 2000-talet31 och är den metod som riksdag och regering förordat inom infrastrukturplaneringen. Fyrstegsprincipen innebär att åtgärder ska prioriteras efter analys i fyra steg32: 1.åtgärder som kan påverka transportbehovet och val av transportsätt, 2.eektivare utnyttjande av bentliga trakanläggningar och fordon, 4.nyinvesteringar och större ombyggnadsåtgärder menar att fyrstegsprincipen ska utgöra ett viktigt förhållningssätt vid framtagning och analys av olika lösningar, och framhåller att alternativa sätt att lösa framtida transportbehov behöver övervägas i åtgärdsplaneringen.33 Utskottet utgår också från att trakverken (och ) under planeringsprocessen 2010-2021 kommer att använda fyrstegsprincipen vid prioritering mellan olika strategier och åtgärder i arbetet med att genomföra en transportslagsövergripande nationell systemanalys.34 Granskningen berör framför allt regeringen och , tidigare och (trakverken). För att få en bild av behovet av åtgärder för att begränsa transportsektorns utsläpp av växthusgaser utifrån nu tillgänglig kunskap, innefattar granskningen en genomgång av underlag från 30Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt, bet. 2008/09:TU2, s. 42. 31Fyrstegsprincipen redovisades i inriktningsbeslutet (prop. 2001/02:20, bet. 2001/02:TU2, rskr. 2001/02:126) och i regeringens beslut om att upprätta långsiktiga planer för transportinfrastrukturen m.m. Regering och riksdag specicerade vikten av att planera i enlighet med fyrstegsprincipen i propositionen Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt, prop. 2008/09:35, bet 2008/09:TU2. 32I uppdraget till kapacitetsutredningen utvecklade regeringen tolkningen av fyrstegsprincipen: Steg 1: Åtgärder som kan påverka transportefterfrågan och val av transportsätt. Omfattar planering, styrning, reglering, påverkan och information med bäring på såväl transportsystemet som samhället i övrigt, för att minska transportefterfrågan eller föra över transporter till mindre utrymmeskrävande, säkrare eller miljövänligare färdmedel. Steg 2: Åtgärder som ger eektivare utnyttjande av bentlig infrastruktur. Omfattar insatser inom styrning, reglering, påverkan och information riktade till transportsystemets olika komponenter för att använda bentlig infrastruktur eektivare, säkrare och miljövänligare. Uppdrag för ökad kapacitet i järnvägssystemet, . 33Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt, prop. 2008/09:35, s. 88. 34Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt, bet. 2008/09:TU2, s. 37. infrastrukturplanering på väg mot klimatmålen? internationella organ, svenska expertmyndigheter och parlamentariskt tillsatta beredningar. har även låtit genomföra en forskningsöversikt för att beskriva kunskapsläget. En viktig del av insamlingen av empiri till granskningen har varit intervjuer och sammanställningar av oentliga publikationer.35 Intervjuer har genomförts med företrädare för på central nivå, Trakanalys, och , liksom med och . Utöver detta har granskningen huvudsakligen innefattat följande moment. har genomfört strukturerade intervjuer vid sex regionala kontor,36 med enhetschefer för respektive kontors avdelning för långsiktig planering. Med utgångspunkt i ett enkätliknande formulär har företrädarna fått besvara frågor om hur de tolkat regeringens styrning av infrastrukturplaneringen med avseende på klimatmål. Syftet med de strukturerade intervjuerna har varit att ge underlag för att besvara delfrågorna 1 och 2, om regeringens styrning av infrastrukturplaneringen. Tillgänglig kunskap om fordonseektivisering För att komplettera underlagen från expertmyndigheter, parlamentariskt tillsatta utredningar och internationella organ har låtit göra en forskningsöversikt av potentialen att minska koldioxidutsläppen med hjälp av fordonseektivisering. Översikten har gjorts av , forskningsledare på avdelningen för miljöstrategisk analys vid . Rapporten har kvalitetssäkrats av Per Kågeson, professor i miljösystemanalys vid ().37 Syftet har varit att ge underlag för att besvara den övergripande granskningsfrågan, om den långsiktiga infrastrukturplaneringen styrs så att både tillgänglighetsmål och långsiktiga klimatmål beaktas på ett samordnat och transparent sätt. Formella utlåtanden från myndigheter har begärt in formella utlåtanden från berörda myndigheter (, , och ) för att få en bild av hur myndigheterna uppfattar innebörden av de transportpolitiska målen, inklusive målet om begränsad klimatpåverkan. 35Linnea har medverkat under en avgränsad del av granskningen. 36Region , Väst, Syd, Öst, Mitt och . 37Per Kågeson är professor vid Kungliga Tekniska , med inriktning mot styrmedel och kostnadseektivitet inom transportsektorn. granskar: hållbar utveckling klimat även blivit ombedda att lämna sin syn på vilka åtgärder som krävs för att uppnå klimatmålen och hur de tolkar regeringens styrning. Myndigheternas utlåtanden har bidragit till att ge svar på den övergripande granskningsfrågan, samt delfrågorna 1 och 2. Inom ramen för granskningen har låtit göra begränsade känslighetsanalyser av fyra utvalda investeringsobjekt som ingår i den nationella planen 2010-2021. har i samarbete med konsultföretaget genomfört tre typer av känslighetsanalyser på uppdrag av Riksrevisionen.38 1.Hur den samhällsekonomiska lönsamheten påverkas om koldioxidutsläpp från byggnadsfasen och drift och underhåll inkluderas i de samhällsekonomiska kalkylerna. 2.Hur en avtagande personbiltrak (i enlighet med planeringsunderlag för begränsad klimatpåverkan39) skulle påverka den samhällsekonomiska lönsamheten för objekten. 3.Hur en lägre diskonteringsränta för koldioxid skulle påverka investeringarnas samhällsekonomiska lönsamhet. Denna analys gjordes för sig, men även med utsläppen från byggnadsfasen och drift och underhåll inkluderade. Syftet med de begränsade känslighetsanalyserna har varit att komplettera dokumentstudier och intervjuer för att ge svar på delfråga 3, om samhällsekonomiska modeller. Granskningen har avgränsats till den senast genomförda infrastrukturplaneringen, som gäller inriktningen för infrastrukturen för . Denna avgränsning gäller för såväl regeringens styrning och samordning, som för användning av samhällsekonomiska modeller. Vägtransporterna står för av transportsektorns utsläpp av växthusgaser, därför är dessa utsläpp i fokus för granskningen. 38Känslighetsanalyserna och urval av objekt till dessa beskrivs närmare i Bilaga 2. 39Trakslagsövergripande planeringsunderlag för begränsad klimatpåverkan, 2010:95. infrastrukturplanering på väg mot klimatmålen? 1.6Precisering av centrala begrepp slogs myndigheterna och samman och bildade den nya myndigheten . påbörjats tidigare, i och med att myndigheterna skulle samarbeta kring den långsiktiga infrastrukturplaneringen. och publicerade gemensamma underlag till förslaget till nationell plan för transportsystemet. I den här rapporten refereras till trakverken för att beskriva och arbete . När det gäller uttalanden, utlåtanden eller bedömningar efter refereras till den nya myndigheten . Infrastrukturplanering är det övergripande begrepp som används för att beskriva hela planeringsprocessen från inledande direktiv och inriktningsproposition till regeringens fastställelse av den nationella planen. Inriktningsplanering är det första steget i infrastrukturplaneringen där trakverken (numera ) utifrån regeringens direktiv tar fram övergripande analyser över behoven i transportsystemet och vad som kan åstadkommas vid olika anslagsnivåer. Inriktningsproposition avser regeringens proposition för inriktningen av transportpolitiken. Propositionen baseras på trakverkens inriktningsplanering och innehåller förslag till ramar för investeringar samt drift och underhåll för de olika trakslagen. Åtgärdsplanering startas formellt genom direktiv från regeringen efter det att antagit inriktningspropositionen. Åtgärdsplaneringen genomförs och ger underlag till långsiktiga nationella och regionala planer för hur infrastrukturen för de fyra trakslagen väg, järnväg, sjöfart och luftfart ska byggas ut och underhållas. Åtgärdsplaneringen avslutas med förslag till nationell plan, baserad på trakverkens analyser och prioriteringar. Nationella planen (2010-2021), syftar på den av regeringen fastställda planen för infrastruktursystemet för . För varje investering i transportinfrastruktur som föreslås i den nationella planen redovisas samlade eektbedömningar, inklusive måluppfyllelse.40 De samlade eektbedömningarna ska redovisa hur investeringen bidrar (eller inte bidrar) till måluppfyllelse och hur den relateras till de nya transportpolitiska målen. 40 Uppdrag att genomföra åtgärdsplanering (...), regeringsbeslut . granskar: hållbar utveckling klimat Samhällsekonomiska analyser är en metod för att utvärdera objekt där kostnader och nyttor kvantieras för att kunna bedöma om ett objekt är värt att genomföra. Analyserna är obligatoriska för enskilda investeringar under åtgärdsplaneringen och tillämpas för att bedöma lönsamheten av dessa. Analysen ska ge en bild av den samhällsekonomiska nyttan av objektet, det vill säga både monetära och icke-monetära kostnader och nyttor för alla aktörer som omfattas av objektet. Objektkalkyler är samhällsekonomiska kalkyler som används för att bestämma lönsamheten för enskilda investeringsobjekt och därmed ska underlätta prioritering mellan olika åtgärder. Systemkalkyl genomförs för att bedöma de samlade eekterna för resenärer, godsköpare och samhället i övrigt av att genomföra de investeringar som ingår i den nationella planen 2010-2021. Utgångspunkten för eektbedömningen är trakprognoser, som ger en bild av hur investeringarna påverkar gods- och persontransporterna. Inom ramen för systemkalkylen genomförs upprepade trakprognoser där den nya infrastrukturen ingår. Elbilar används i rapporten som ett samlingsnamn för bilar som helt eller delvis drivs med el.