prop · H00345 · 2012-11-15 00:00:00 — Såväl 8 § FPL i sin nuvarande lydelse som motsvarande bestämmelse i ärendelagen reglerar rättens processledande uppgift, men innehåller det viktiga elementet att rätten ska vara verksam genom parterna och därigenom undvika att agera helt på egen hand (se prop. 2009/10:215 s. 164 f.). Enligt regeringens uppfattning finns det dock skäl att ytterligare förtydliga parternas roll i detta hänseende. Av tilläggsregeln bör alltså uttryckligen framgå att det i första hand är parterna själva som ska läka bristerna i sina framställningar. Mot den angivna bakgrunden bör det införas en bestämmelse som föreskriver att rätten genom frågor och påpekanden ska verka för att parterna avhjälper otydligheter och ofullständigheter i sina framställningar. Regeringen anser att denna tilläggsregel, i jämförelse med förslaget i promemorian, tydligare bör separeras från grundregeln om rättens officialansvar för utredningens fullständighet. Tilläggsregeln bör därför placeras i eget stycke i 8 § FPL. Tilläggsregeln att överflödig utredning får avvisas bör behållas men kompletteras I promemorian görs bedömningen att tilläggsregeln i nuvarande 8 § första stycket andra meningen FPL, som innebär att överflödig utredning får avvisas, framstår som ändamålsenlig. Ingen remissinstans ger uttryck för någon annan uppfattning. Även regeringen anser att denna regel bör behållas. Att en domstol har denna möjlighet är nödvändigt för att möjliggöra en effektiv process och är till fördel för såväl domstolen som parterna med hänsyn till bl.a. kostnader och tid. I promemorian föreslås vidare att tilläggsregeln kompletteras med en regel som ger rätten stöd för att hindra att parterna, t.ex. vid en muntlig förhandling, drar in sådant som är onödigt i målet. De flesta remissinstanserna är positiva till förslaget. Kammarrätten i , Kammarrätten i och Förvaltningsrätten i ifrågasätter dock hur rätten i en skriftlig process ska göra för att se till att inget onödigt dras in i målet. Enligt regeringens uppfattning fyller regeln en viktig funktion redan av den anledningen att det muntliga inslaget blir allt vanligare inom förvaltningsprocessen. Regeln bedöms även ge rätten möjlighet att vid en skriftlig handläggning verka för att parternas processföring begränsas till den tvistiga frågan i målet. Detta kan t.ex. ske genom att rätten vid kommunicering av handlingarna i målet nekar en part förlängd svarstid då sådan begärs i syfte att ge in ett utlåtande som av rätten inte bedöms vara relevant. Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i anser att det inte finns något behov av att uttryckligen föreskriva att rätten ska se till att inget onödigt dras in i målet. I den mån frågan om avvisning aktualiseras, får rätten redan med stöd av nuvarande regler avvisa den överflödiga utredningen. Enligt regeringens uppfattning måste det vara en fördel för såväl domstolen som parterna att det i ett så tidigt skede som möjligt klargörs vad som bör vara en del av utredningsmaterialet i målet och att rätten inte i ett senare skede behöver avvisa redan ingiven utredning. Vidare minskar risken för att någon av parterna fokuserar på sådant som är onödigt och rättens ansvar för utredningen i målet tydlig- Dessutom uppnås större likhet mellan de båda domstolsslagen. 2012/13:45 Regeringen ställer sig därför bakom promemorians förslag att införa en uttrycklig bestämmelse av detta slag. Som några remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i , påpekar finns det dock anledning att välja ett annat uttryck än det i promemorian föreslagna dras in. Regeringen anser att förs in är en lämpligare formulering och föreslår därför en regel i 8 § tredje stycket FPL som föreskriver att rätten ska se till att inget onödigt förs in i målet. Den oförändrade tilläggsregeln om att överflödig utredning får avvisas bör flyttas till detta nya tredje stycke. 10 Anteckningar vid muntlig förhandling Vid en muntlig förhandling i allmän förvaltningsdomstol ska protokoll Protokollet ska innehålla en redogörelse för förhandlingens gång och för den utredning som läggs fram vid denna. antecknas vad som förekommer vid förhandlingen i fråga om yrkanden, medgivanden, bestridanden, invändningar och vitsordanden (17 § FPL). Bestämmelserna om protokollföring vid muntlig förhandling är tillämp- liga även när rätten håller syn (23 § andra stycket FPL). bestämmelser om protokollföring finns i förordningen (1979:575) om protokollföring m.m. vid de allmänna förvaltningsdomstolarna. Motsvarande regler om skyldighet att föra protokoll i allmän domstol fanns tidigare i 6 kap. RB. är det dock inte obligatoriskt att föra protokoll vid sammanträde. I stället gäller att sådana uppgifter som tidigare skulle tas in i protokoll ska antecknas och att anteck- ningarna ska göras i anslutning till sammanträdet (6 kap. 3 och 4 §§ RB). Det lämnas alltså i balken öppet i vilken form anteckningarna ska göras. Endast i ett fall är protokollföring enligt balken fortfarande obligatorisk, nämligen när ett bevis tas upp av en domstol som inte har att fatta något slutligt avgörande i målet eller ärendet (6 kap. 5 § RB). balken innebär att det överlåts åt domstolen att själv avgöra var nödvändiga uppgifter bör antecknas (prop. 1999/2000:26 s. 75 f.). Inte heller i ärendelagen uppställs något allmänt krav på protokoll- I stället finns bestämmelser om vad som ska antecknas under ett sammanträde, bl.a. yrkanden, medgivanden, bestridanden, åberopanden, invändningar och erkännanden samt den utredning som läggs fram vid sammanträdet (21 § andra stycket ÄL). När det gäller bevisupptagning får allmän förvaltningsdomstol förordna att en utsaga av ett vittne eller en sakkunnig ska dokumenteras genom en ljudupptagning. En sådan utsaga behöver då inte antecknas i protokollet (16 § förordningen om protokollföring m.m. vid de allmänna I tingsrätt ska en berättelse som lämnas i bevissyfte dokumenteras genom en ljud- och bildupptagning, om det inte finns särskilda skäl mot det. En berättelse som lämnas i högre rätt får dokumenteras på samma sätt (6 kap. 6 § RB). Även det som i allmän 2012/13:45 domstol iakttas vid en syn får dokumenteras genom en ljud- och bildupptagning (6 kap. 6 a § RB). Dessa bestämmelser gäller även vid bevisupptagning i domstolsärenden (21 § tredje stycket ÄL). 10.2Förenklade regler om anteckningar Regeringens förslag: Anteckningar vid en muntlig förhandling ska inte längre behöva föras i protokoll. Rätten ska anteckna yrkanden, medgivanden, bestridanden, invändningar, vitsordanden, i korthet de omständigheter som parterna åberopar och bemötandena av dessa omständigheter samt den utredning som läggs fram vid förhandlingen. Skyldigheten att redogöra för förhandlingens gång tas bort. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås att det vid en muntlig förhandling ska antecknas yrkanden, medgivanden, bestridanden, åberopanden, invändningar och erkännanden samt den utredning som läggs fram vid förhandlingen (Ds 2010:17 s. 147 f.). Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. Kammarrätten i , Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i och Justitiekanslern, tillstyrker promemorians förslag eller framför inte någon invändning mot det. Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i ifrågasätter att kravet på att föra anteckningar i protokollsform tas bort. Några remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i och Förvaltningsrätten i , tillstyrker att reglerna om protokollföring förenklas men anser att förslagets lagtekniska utformning bör ses över i syfte att anpassa den mer till den i huvudsak skriftliga förvaltningsprocessen. En del remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i , avstyrker förslaget att även åberopanden ska antecknas medan Förvaltningsrätten i och Patentbesvärsrätten anser att begreppet bör preciseras ytterligare. Många remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i , Förvaltningsrättsrätten i och vid , avstyrker förslaget att byta ut begreppet vitsordanden mot erkännanden. Enligt Förvaltningsrätten i bör möjligheterna till ljudupptagning av partsutsagor utökas. Skälen för regeringens förslag Skyldigheten att föra anteckningar i protokoll tas bort Som framgår av avsnitt 10.1 har reglerna om protokollföring i reformerats och gjorts mer flexibla. har i rapporten av regeländringar beträffande protokollföring & vittnesersättning för allmän domstol (2002:8) på uppdrag av regeringen följt upp de allmänna domstolarnas erfarenheter av reformen. för uppdragets genomförande bedömdes lagändringen ännu inte ha lett till de effektivitetsvinster som var avsedda. ningen visade dock att majoriteten var nöjda med att det införts nya regler som underlättar protokollföringen vid förhandlingarna i allmän domstol. Enligt regeringens uppfattning ter det sig mot denna bakgrund naturligt att överväga om inte även reglerna om protokollföring i förvaltningsprocesslagen bör ändras så att handläggningen kan anpassas till vad som behövs i det enskilda fallet. Merparten av remissinstanserna ställer sig bakom eller invänder inte mot promemorians förslag att nödvändiga anteckningar inte behöver föras i protokoll. Förvaltningsrätten i framhåller dock att rutinerna för protokollföring vid muntlig förhandling i allmän förvaltningsdomstol är väl inarbetade och att de inte medför att handläggningen av målen blir ineffektiv eller osmidig. Enligt förvaltningsrätten är det tveksamt om ett borttagande av kravet på att föra anteckningar i protokoll leder till några egentliga vinster. Regeringen är mån om att omotiverade krav på handläggningen av mål i domstol tas bort. Muntlig förhandling i allmän förvaltningsdomstol är endast ett komplement till den skriftliga handläggningen, varför ett strikt krav på att anteckningar ska göras i protokoll inte kan anses ändamålsenligt. Enligt regeringen är det snarare så att en mer flexibel ordning får anses vara särskilt lämplig för den handläggningsordning som gäller i förvaltningsprocessen. En sådan ordning har fördelen att domstolarna inte behöver upprätta en särskild protokollshandling i de fall uppgifterna på ett enklare sätt kan antecknas i t.ex. domstolens mål- och ärenderegister eller på en handling i akten. Regeringen gör mot denna bakgrund bedömningen att de allmänna förvaltningsdomstolarna bör ges möjlighet att själva välja den lämpligaste formen för behövliga anteckningar. Förvaltningsprocesslagens krav på protokollföring vid muntlig förhandling bör alltså tas bort. Förvaltningsrätten i ifrågasätter en förändring på den grunden att det är viktigt att det skapas en allmän handling som parter och andra kan ta del av eftersom en muntlig förhandling, eller en synförrättning med eller utan muntlig förhandling, endast är en del av handläggningen, som i övrigt är skriftlig. Detta gäller även om målet går vidare till överrätt. Regeringen vill med anledning av dessa synpunkter framhålla att nödvändiga uppgifter alltjämt måste antecknas. Skillnaden är att domstolen inte längre behöver upprätta ett protokoll när uppgifterna kan antecknas på ett annat, mindre formbundet sätt. Uppgifterna bör dock antecknas på ett sätt som innebär att de är lätta att hitta och att de smidigt kan vidarebefordras till parter och överrätt. Vad som ska antecknas När det gäller frågan om vilka uppgifter som ska antecknas görs i promemorian bedömningen att det av förvaltningsprocesslagen bör framgå att i huvudsak alla de uppgifter som ska tas in i ett protokoll ska antecknas i anslutning till den muntliga förhandlingen. Några remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i och Förvaltningsrätten i , efterfrågar en analys av vad den skriftliga processformen innebär för behovet av anteckningar från en muntlig förhandling i allmän förvaltningsdomstol. Kammarrätten och Förvaltningsrätten i anser att det kan ifrågasättas om det är motiverat att anteckna 2012/13:45 annat än nya yrkanden och omständigheter av betydelse samt formalia. Regeringen anser att det vid en muntlig förhandling även i allmän förvaltningsdomstol är en fortsatt lämplig ordning att de grundläggande uppgifterna i målet blir avstämda som ett led i att undanröja oklarheter och göra målet klart för avgörande. Det kan enligt regeringens uppfattning anses varken onödigt eller särskilt betungande för domstolarna att i det sammanhanget också dokumentera vad parterna anför muntligen av betydelse för målets avgörande. Detta kan naturligtvis ske genom hänvisning till tidigare formulerade yrkanden, medgivanden m.m. om någon förändring inte är aktuell. Regeringen instämmer dock i promemorians bedömning att kravet på att nedteckna en redogörelse för förhandlingens gång är onödigt. Det bör därför tas bort på samma sätt som skett för allmän domstol. I promemorian föreslås att skyldigheten att föra anteckningar även ska omfatta parts åberopanden. Några remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i och Förvaltningsrätten i , invänder mot detta förslag. Kammarrätten påpekar med hänvisning till doktrin och rättsfall angående åberopsplikt att begreppet åberopande i förvaltningsprocessen har en begränsad och omdiskuterad betydelse. Enligt Förvaltningsrätten i kan själva ordet åberopanden tolkas som att allt det som parterna berättar och hänvisar till ska antecknas. Regeringen anser att det kan vara av värde för handläggningen och avgörandet av ett mål i allmän förvaltningsdomstol även vad parterna åberopar antecknas. Begreppet i sig är inte främmande inom förvaltningsprocessen (jfr t.ex. 4 § FPL). Regeringen instämmer emellertid i remissinstansernas uppfattning att begreppet är något otydligt och att det därmed riskerar att uppfattas som att rätten ska behöva anteckna allt som parterna anför. Som bl.a. Patentbesvärsrätten anför finns det därför behov av att i viss utsträckning precisera begreppet och regeringen föreslår att skyldigheten att föra anteckningar i detta avseende omfattar i korthet de omständigheter som parterna åberopar och bemötandena av dessa omständigheter (jfr 6 kap. 4 § 1 RB). I promemorian föreslås vidare att uttrycket vitsordanden ersätts av erkännanden. Uttrycket erkännanden anses av ett stort antal remissinstanser, bl.a. JO, Kammarrätten i och vid , vara främmande inom förvaltningsprocessen och dessutom inte synonymt med vitsordanden. Regeringen instämmer i att uttrycket erkännanden inte är helt ändamålsenligt för förvaltningsprocessen. Uttrycket vitsordanden bör därför behållas. Enligt regeringen bör de ytterligare uppgifter som kan behöva antecknas, i enlighet med nuvarande ordning, anges i förordning. Exempel på sådana ytterligare uppgifter är tid och plats för sammanträdet, vilka som deltar och skiljaktig mening. Förvaltningsrätten i anser att möjligheterna till ljudupptagning av partsutsagor bör utökas i syfte att förenkla antecknandet. pågår en utvärdering av reformen En modernare rättegång (dir. 2011:79). I uppdraget ingår bl.a. att utvärdera användningen av tekniken för ljud- och bildupptagning i de allmänna domstolarna. Regeringen anser därför att det inte finns anledning att nu överväga förändringar i reglerna om ljudupptagning av förhörsutsagor i de allmänna förvaltningsdomstolarna. Mer enhetliga regler för överklagande Överklagandetidens längd enligt förvaltningsprocesslagen är från den dag då klaganden fick del av beslutet eller, om klaganden är en part som företräder det allmänna, från det överklagade beslutet meddelades (6 a § första stycket FPL). Från dessa regler finns undantag för vissa måltyper. För mål inom socialförsäkringsområdet och arbetslöshetsförsäkringsområdet gäller en överklagandefrist vid överklagande av förvaltningsrättens och kammarrättens avgörande (113 kap. 20 § SFB, till vilken bl.a. 113 kap. 32 § SFB hänvisar, respektive 54 § lagen [1997:238] om arbetslöshetsförsäkring och 102 § lagen [1997:239] om arbetslöshetskassor). Även för mål enligt tullagen (2000:1281) gäller en överklagandefrist . Anslutningsöverklagande ska ges in inom en månad från utgången av den tid inom vilken det första överklagandet skulle ha gjorts (9 kap. 11 och 12 §§ tullagen). För skattemål gäller också en överklagandetid . För beslut som avser deklarationsombud, tvångsåtgärder eller ersättning för kostnader för ombud, biträde eller utredning gäller dock en överklagandetid . Anslutningsöverklagande ska i allmänhet ges in inom en månad från utgången av den tid inom vilken det första överklagandet skulle ha gjorts. För de beslut för vilka överklagandetiden är ska anslutningsöverklagande dock ges in inom (67 kap. 28 och 29 §§ SFL). Redan i samband med införandet av förvaltningsprocesslagen disku- terades en samordning av tidsfristen för överklagande i förvaltnings- processlagen med motsvarande tidsfrist i den numera upphävda Regeringen valde dock att behålla den längre över- klagandefristen för skattemålen. Departementschefen hänvisade i för- arbetena framför allt till att det fanns anledning att räkna med att ett stort antal skattebeslut skulle komma att meddelas att de tillställdes parterna i samband med semestern eller större . skulle därmed kunna bli mycket svårt för den skattskyldige att ta ställning till om och i vilket avseende han eller hon ville överklaga Även för den skattskyldiges motpart, främst taxeringsintenden- ten, befarades en förkortning av tiden för överklagande kunna vålla vissa svårigheter (prop. 1971:30 del 2 s. 103 f.). Beträffande socialförsäkringsmålen förlängdes överklagandetiden från i samband med att försäkringsrätterna in- Orsaken var att en förlängning av överklagandetiden ansågs underlätta för den försäkrade att få beslut prövade i högre instans (prop. 1977/78:20 s. 102). 2012/13:45 En förändring av överklagandefristen i skattemål och socialförsäkringsmål inom förvaltningsprocessen var föremål för överväganden i promemorian Översyn av förvaltningsprocessen (Ds 1996:40) och prop. 1997/98:101. I promemorian föreslogs en treveckorsfrist. Någon ändring av nuvarande tidsfrist föreslogs emellertid inte i propositionen där regeringen anförde bl.a. följande (s. 95 f.). Det är enligt regeringens mening lätt att se fördelarna med en enhetlig överklagandetid. En sådan lösning innebär en minskad risk för misstag i fråga om den tid inom vilken ett beslut skall överklagas och en förenklad hantering vid domstolarnas målkanslier. Ett viktigt skäl för en generell och därmed för vissa måltyper förkortad överklagandetid är att avgörandet i dessa mål skulle vinna laga kraft tidigare än vad som är fallet, vilket i sin tur medför att verkställighet kan ske tidigare. Parterna skulle således på ett tidigare stadium kunna vidta dispositioner på grundval av det slutliga beskedet i målet. För de mål där överklagandetiden nu är skulle promemorians förslag också undanröja de komplikationer som kan uppstå när det gäller att avgöra om talan mot beslut i processuella frågor skall följa överklagandetiden enligt förvaltningsprocesslagen eller om den skall följa överklagandetiden i speciallagen. Som regeringen tidigare varit inne på måste emellertid förslaget i promemorian ses i belysning av samtliga de effekter som förslaget kan få. Det ligger i sakens natur att bedömningen av dessa effekter måste grundas i de förhållanden som råder hos berörda myndigheter och domstolar. Trots vad som angivits ovan om bl.a. de förändringar av processreglerna som skett både i fråga om skattemålen och socialförsäkringsmålen samt vad som anförts om fördelarna med förslaget finner regeringen att det vid bedömningen av förslagets lämplighet inte går att bortse från den kritik som bl.a. och riktat mot förslaget. Denna kritik har i huvudsak sin grund i att en treveckors överklagandetid är svår att hantera för skattemyndigheterna och försäkringskassorna med den organisation som dessa har, vilket i förlängningen medför en risk för merarbete även för domstolarna. Vi anser därför att det mot bakgrund av nuvarande förhållanden inte finns tillräckliga skäl för att införa en bestämmelse om en generell treveckors överklagandetid. Frågan om att förkorta överklagandetiden i skattemål uppmärksammas av i en rapport om skattemålshanteringen vid länsrätterna och kammarrätterna (2004:4) och av Kammarrätten i i en framställan till (Ju2008/5639/ DOM). 11.1.3Mer enhetliga överklagandetider för domstolsavgöranden Regeringens förslag: Tiden för överklagande av förvaltningsrättens och kammarrättens avgöranden i socialförsäkringsmål, mål om arbetslöshetsförsäkring och tullmål ska vara . Tiden för anslutningsöverklagande i tullmål ska vara . Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. I promemorian föreslås att överklagandetiden förkortas även i skattemål (Ds 2010:17 s. 152 f.). Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. JO, Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , Justitiekanslern och , tillstyrker eller framför inga invändningar mot förslaget att införa en enhetlig överklagandetid för domstolsavgöranden . Regeringsrättens ledamöter, i , Förvaltningsrätten i , , och Arbetslöshetskassornas samorganisation tillhör de remissinstanser som är uttryckligen positiva till förslaget. Flera remissinstanser, däribland Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i och , anser att det bör övervägas att även förkorta tiden att överklaga myndighetsbeslut i de aktuella måltyperna. Promemorians förslag såvitt avser skattemål avstyrks av flera remissinstanser, bl.a. , , vid , Kommuner och Landsting, , , Far, Företagarna och . De flesta av remissinstanserna, bl.a. , tillstyrker eller framför inga invändningar mot förslaget att korta tiden för anslutningsöverklagande i tullmål och skattemål till . Några remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätten i och , anser att den föreslagna tiden om är alltför kort och avstyrker därför förslaget. Skälen för regeringens förslag Tiden för överklagande av domstolsavgöranden i socialförsäkringsmål, mål om arbetslöshetsförsäkring och tullmål Ett övergripande syfte med förvaltningsreform var att skapa enhetlighet inom förvaltningsområdet genom gemensamma regler. För flertalet mål inom förvaltningsprocessen, liksom för mål i allmän domstol, är överklagandetiden . Vid överklagande av en förvaltningsdomstols avgörande i mål om socialförsäkring, arbetslöshetsförsäkring och tull är däremot . Intresset av en enhetlig ordning inom förvaltningsprocessen talar enligt regeringens uppfattning för att överklagandetiden i de aktuella måltyperna bör kortas . Det skulle minska risken för misstag när det gäller frågan om vilken överklagandetid som gäller i olika mål. Det framstår t.ex. som omotiverat att ha olika överklagandetider för beslut om personlig assistans beroende på om beslutet har fattats av en kommun eller av . Nuvarande system kan dessutom 2012/13:45 innebära problem för enskilda och domstolar när det gäller att avgöra om ett överklagande av ett beslut i en processuell fråga ska ges in inom den i förvaltningsprocesslagen angivna tiden eller om det ska vara enligt den aktuella särregleringen. Ett annat skäl som enligt regeringens mening talar för tre veckors överklagandetid är att nuvarande långa överklagandetider orsakar onödiga fördröjningar i handläggningen. De frågor som de aktuella målen avser har ofta stor betydelse för enskildas vardag, t.ex. för försörjning, boende och egendom. Att sväva i ovisshet om förhållanden som har en central roll i människors vardag kan vara mycket påfrestande. framhåller att socialförsäkringsmål ofta innefattar viktiga försörjningsekonomiska beslut för den enskilde och att det därför är angeläget att handläggningstiden i domstol blir så kort som möjligt. Krav på att mål avgörs inom skälig tid följer av artikel 6 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (se även 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen). har uttalat att konventionsstaterna måste organisera sina rättsväsenden på ett sådant sätt att de uppfyller förpliktelserna enligt konventionen (se t.ex. och mot , dom i mål 25444/94, och mot , dom i mål 71342/01).