prop · GZ03170 · 2012-09-13 00:00:00 — grupp svar visar att kontroll och uppföljning är viktiga uppgifter för styrelsen. Därefter kommer ekonomiska frågor, stödja rektor och samverkan. Tabell B3.3 Styrelsens viktigaste uppgift Källa: enkätundersökning (se bilaga 4). Anmärkning: Fråga 3 Beskriv styrelsens, enligt din mening, viktigaste uppgift. Motivera gärna varför du anser att denna uppgift är viktigast. Ledamöterna menar att de viktigaste besluten var budget och organisation, något som också tog också mest tid. I protokollen har uppföljning och kontroll en mycket framträdande plats. Den bild dessa enkätsvar ger av vad styrelsen gör stämmer överens med ledamöternas uppfattning om vad som är styrelsens roll, nämligen att fatta strategiska beslut och genomföra uppföljning och kontroll. Även om det inte av enkätsvaren går att utläsa vad ledamöterna anser vara strategiska beslut, kan det antas att frågor om organisation, vision, strategier och verksamhetsplan utgör sådana beslut. Stöd till rektor och rekrytering av rektor är inte lika framträdande i ledamöternas enkätsvar rörande viktiga ärenden även om några av de undersökta lärosätena har rekryterat rektor . Detta framgår däremot i protokollen. Styrelsens roll diskuterades ingående i alla intervjuer som har gjort med allmänföreträdare i högskolestyrelser. I dessa intervjuer var det möjligt för ledamöterna att utveckla och förtydliga vad styrelsen har för verksamhetsansvar och vilka strategiska beslut som ska fattas. I intervjuerna uttrycker ledamöterna ett tydligare fokus på styrelsens ekonomiska ansvar än vad som framträder i enkäten. Nästan alla intervjuade ledamöter uttrycker att detta är mycket viktigt. För att konkretisera vad som är ett ärende för styrelsen, och därmed ett ärende av strategisk art, uttrycker de intervjuade att styrelsen ska fatta beslut om färdplaner, inriktningar, övergripande strategier och policydokument. Policydokument och arbetsordningar fyller dubbla funktioner, som dels talar om vad styrelsen tycker, dels GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET anger på vilken nivå och var i organisationen ett visst beslut ska fattas. Till ärenden styrelsen ska hantera hör också långtidsbudget och frågor av principiell art. En ledamot uttrycker saken som att styrelsen ska fatta beslut i ärenden beroende på vilka konsekvenser beslutet får.358 En annan ledamot exemplifierar med remisser. Om remissen är av övergripande karaktär eller viktig, beslutar styrelsen om den. Annars lämnas beslutet åt andra nivåer inom lärosätet.359 En ledamot tar i intervjun upp frågan om att många beslutsförslag som kommer till styrelsen ofta redan är långt komna Det kan i någon mån framstå som att beslut fattas i andra, mer informella, strukturer utanför styrelsen. En ledamot beskriver styrelsens uppdrag som att vara arg skattebetalare.360 Ett annat sätt för ledamöter att beskriva styrelsens uppgift är att precisera vad styrelsen inte ska ägna sig åt. Styrelsen ska inte ta upp detaljer (om dessa inte är exempel på principfrågor), inte lägga sig i det operativa arbetet och inte ta ansvar för exempelvis forskningens resultat. När det gäller grundutbildningen ger intervjuerna ett intryck av att gränsdragningen är svårare. En del ledamöter menar att styrelsen absolut inte ska besluta om vilka utbildningsprogram som ska starta och helst inte heller om de ska läggas ned.361 Andra ledamöter har motsatt åsikt och menar att detta absolut är en fråga för styrelsen.362 En ledamot kommenterar här att vissa frågor är svåra för styrelsen att fatta beslut om eftersom de är så verksamhetsnära.363 De intervjuade ledamöterna är dock överens om att styrelsen ska fatta beslut om utbildningens övergripande inriktning och andra liknande frågor. En del ledamöter tog upp att en av styrelsens viktigaste uppgifter är att rekrytera ny rektor.364 Vidare är styrelsens stöd till rektor något som nästan alla intervjuade anser är väldigt viktigt. Detta förekommer också i enkätsvaren men inte på samma tydliga sätt. Flera intervjuade menar att styrelsens stöd till rektor är extremt viktigt för att denna ska kunna driva igenom stora förändringar. återkommer de intervjuade till att styrelsen också måste kunna kräva ansvar och åtgärder av rektor. Rektors dubbla stolar, att både vara ledamot i styrelsen och att vara myndighetschef, framgår tydligt i intervjuerna. 361Intervju 29, 32 och 34. 362Intervju 30 och 33. 364Intervju 30 och 31. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Prioriteringar mellan olika sakområden För att belysa hur olika sakområden behandlas av styrelsen och om ledamöterna är nöjda med de ärenden som tas upp i styrelsen ingick i enkäten två parallella frågor om detta. Tanken var att undersöka dels i vilken utsträckning som olika sakområden faktiskt kommer till styrelsen, dels i vilken mån ledamoten anser att de borde tas upp på styrelsens nivå.365 Som framgår av tabell B3.4, anser de svarande att ärenden som rör lärosätets organisation och strategier för lärosätets forskning på lång sikt i hög utsträckning tas upp i styrelsen. Däremot anser få av ledamöterna att personalfrågor, frågor om forskarutbildningens dimensionering, frågor om utbudet av kurser och program eller resursfördelningen mellan program och kurser i någon större utsträckning behandlas av styrelsen. Tabell B3.4 Sakområden som kommer upp på styrelsens nivå och om de bör komma till styrelsen, procent Strategiska personalfrågor, exempelvis Strategier för lärosätets forskning Utbudet av program och kurser Källa: enkätundersökning (se bilaga 4). Anmärkning: Frågorna 1113 I vilken utsträckning anser du att styrelsen ges möjlighet att ta ställning till dessa områden?. Internt bortfall mellan . Fråga 14 I vilken utsträckning menar du att styrelsen borde ha inflytande över de områden som angavs ovan? Internt bortfall mellan . De svarande fick ange sina svar i en femgradig skala. I tabellen har skalstegen 4 och 5 slagits ihop till en kategori. I tolkningen av svaren i tabellen måste det beaktas att många beslut som rör såväl forskning som utbildning vid ett lärosäte enligt högskolelagen ska fattas av personer 365 Bilaga 4, Fråga 1114. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET eller i beslutsorgan där det finns vetenskaplig eller konstnärlig kompetens.366 Det innebär att man inom lärosätet kan ha fattat ett medvetet beslut om att exempelvis grundutbildningsfrågor inte ska beslutas av styrelsen. Av tabellen framgår en betydande skillnad i hur ledamöterna å ena sidan uppfattar sakområdet strategier för lärosätets forskning på lång sikt och å andra sidan uppfattar sakområdena omfattningen av forskarutbildningen, utbudet av program och kurser och resursfördelning mellan kurser och program. Detta antyder att den uppmärksamhet som ägnas åt lärosätets forskning är påtagligt större än den som ägnas de lika strategiska frågorna om forskarutbildningen och grundutbildningen. Av genomgången av styrelseprotokollen framgår dock att specifika grundutbildningsfrågor förekommer oftare än specifika forskningsfrågor. Men när styrelserna tar upp frågor om lärosätets framtid och styrelsens visioner för lärosätet förekommer främst forskningsfrågorna. Vidare framgår i tabellen vilka frågor ledamöterna anser bör komma till styrelsen. Ledamöterna anser att det är viktigt att lärosätets organisation och forskningsstrategier behandlas i styrelsen. Det framgår att styrelseledamöterna gärna ser att fler ärenden om strategiska personalfrågor kommer till styrelsen. framstår det som mindre viktigt för ledamöterna att frågor om forskarutbildningens omfattning och frågor som rör utbildningen på grundnivå och avancerad nivå behandlas i styrelsen. En jämförelse mellan kolumnerna i tabellen ger en bild av i vilken mån ledamöterna är nöjda med hur mycket de olika sakområdena prioriteras i styrelsearbetet. Tabellen indikerar att ledamöterna är mycket nöjda med den höga prioriteringen av frågor som rör lärosätets organisation. När det gäller strategiska personalfrågor och forskningsstrategier signalerar svaren att man gärna ser att dessa frågor skulle Vidare tyder enkätsvaren på att ledamöterna skulle vilja se ökad uppmärksamhet när det gäller dimensioneringen av forskarutbildningen. När det gäller de två områdena som rör utbildningen på grund- och avancerad nivå ger enkätsvaren visserligen vid handen att ledamöterna ser skäl för att områdena tas upp i ökad utsträckning, men dock inte i samma utsträckning som indikeras för övriga sakområden som anges i enkätfrågorna. Arbetsordningen ett redskap för styrelsen? Vissa av styrelsens arbetsuppgifter är relativt öppet formulerade i högskoleförordningen styrelserna ska fatta beslut i viktigare frågor om verksamhetens övergripande inriktning och högskolans organisation, i viktigare frågor om den interna resursfördelningen och uppföljningen av denna samt i övriga frågor som är av principiell vikt. Den konkreta innebörden av dessa skrivelser är en fråga för de enskilda lärosätena och deras styrelser. 366 2 kap. 6 § högskolelagen (1992:1434). ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN En uppgift enligt högskoleförordningen är att styrelsen ska fastställa en arbetsordning för lärosätet.367 Detta är ett dokument som kan utveckla de mer allmänna skrivningarna i förordningen inklusive klargöra styrelsens roll och hur styrelsearbetet mer konkret ska bedrivas. Arbetsordningen kan underlätta för alla ledamöter att bidra till styrelsens arbete och förstå sin roll. En arbetsordning gör det också möjligt för andra inom organisationen att få en bild av vad styrelsen gör och inte gör. Vad anser ledamöterna om arbetsordningen? En av enkätfrågorna avsåg lärosätets arbetsordning. Av de svarande på enkäten anser att deras arbetsordning utgör ett bra stöd för styrelsen i dess arbete. Tabell B3.5 Styrelseledamöternas åsikt om arbetsordningen som stöd för styrelsearbetet Inget svar/ingen uppfattning Källa: enkätundersökning (se bilaga 4). Anmärkning: Fråga 7 Anser du att styrelsens arbetsordning är ett bra stöd för styrelsen i dess arbete?. Hur ser arbetsordningen ut? har gått igenom arbetsordningarna vid sju av de tio lärosäten vars styrelser omfattades av enkät.368 Genomgången visar att det i alla arbetsordningar finns angivet hur ledamöterna utses samt referenser till högskolelagen och högskoleförordningen. Däremot är det endast ett fåtal lärosäten som i arbetsordningen konkretiserar styrelsens uppgifter utöver de formuleringar som finns i högskoleförordningen. Arbetsordningen för Kungl. Tekniska högskolan utgörs enbart av en mycket kort sammanfattning av högskolelagen och förordningen. Arbetsordningarna för och begränsar sig också till en sammanfattning av gällande lagar och förordningar. 3672 kap. 2 § 8 pkt högskoleförordningen (1993:100). Detta är en förändring mot hur högskoleförordningen såg ut före . 368Linköpings universitet, Kungl. Tekniska högskolan, , , och , och . Arbetsordningarna för , och är inte inkluderade i dokumentgenomgången. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Fem lärosäten har gjort tolkningar av 2 kap § 2 högskoleförordningen för tillämpning vid den egna högskolan och därmed konkretiserat några punkter i förordningen. har exempelvis tolkat punkt 1 som att uppgifterna innefattar inrättande av akademier och övriga för forskning och utbildning beslutande organ samt instruktioner för dessa och beslut om storlek och sammansättning av de beslutande organ som inrättats av högskolestyrelsen.369 har tolkat punkterna 2 och 5 på följande sätt: Budgetunderlag, strategidokument, uppdrag och övergripande budget för verksamhet, delårsrapport, årsredovisning samt redovisning enligt transparenslagen (2005:590). I anslutning till årsredovisningen ska styrelsen lämna en bedömning av om den interna styrningen och kontrollen är betryggande.370 Gymnastik- och har också gjort uttolkningar av punkterna i arbetsordningen. I universitets arbetsordning beskrivs styrelsearbetets mer formella delar, såsom kallelse, närvaro och hur beslut fattas. Detta ingår också i arbetsordningen för . Även några av de lärosäten som i övrigt har en mycket kortfattad arbetsordning såsom exempelvis , har beskrivit hur beslut fattas och andra liknande omständigheter kring det praktiska styrelsearbetet. Ledamöterna uppfattar att de viktigaste besluten de fattade rörde budget och organisation. Det är också dessa ärenden som ledamöterna upplever har tagit mest tid . De genomgångna protokollen visar att ärenden av uppföljnings- och kontrollkaraktär är mycket vanligt förekommande. Ärenden som rör organisation eller budget förekommer inte lika ofta i protokollen, något som dock beror på att dessa helt enkelt inte behandlas lika ofta. Styrelseledamöterna verkar ha en ganska klar bild av vad som är deras uppdrag och roll. Ledamöterna har dock haft vissa svårigheter i enkäten att beskriva sin roll i utförliga och konkreta ordalag. Men svaren om vad som är styrelsens viktigaste uppgift, nämligen att fatta strategiska beslut och stå för uppföljning och kontroll, återspeglas i ledamöternas enkätsvar när det gäller när det gäller viktiga ärenden och framgår också av genomgången av styrelseprotokoll. I enkäten ställdes ledamöterna inför en lista med konkreta sakområden för att besvara frågor i vilken utsträckning dessa behandlas och i vilken utsträckning de bör behandlas av styrelsen. I enkätsvaren framträder en bild av att ledamöterna gärna ser 3692 kap 2 § 1 pkt högskoleförordningen (1993:100) lyder i viktigare frågor om verksamhetens övergripande inriktning och högskolans organisation. Arbetsordning för , dnr 17-102/04, s. 2. 3702 kap. 2 § pkt 2 högskoleförordningen (1993:100) om årsredovisningar, delårsrapporter, budgetunderlag och viktigare framställningar i övrigt. , Arbetsordning för universitetsstyrelsen, dnr CF 11-538/2010 s. 23. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN att de sakområden som angavs i enkät tas upp i större utsträckning i styrelsearbetet än vad ledamöterna menar är fallet. indikation på att engagemanget i styrelserna för frågor som rör utbildningen på grund- och avancerad nivå inte är lika uttalat som när det gäller organisation, personal och forskning, inklusive forskarutbildning. Genomgången av arbetsordningar tyder på att styrelserna inte utnyttjat detta dokument för att på ett mer strukturerat sätt gå igenom och slå fast vad som ska vara styrelsens roll med hänsyn taget till respektive lärosätes behov. Ett mer aktivt utnyttjande av arbetsordningen skulle kunna underlätta för styrelsen att prioritera bland de frågor som bör hamna på styrelsens bord. Arbetsordningen utgör en outnyttjad potential för styrelsen att konkretisera hur man önskar lägga upp sitt arbete och vad man menar är styrelsens ansvar. Utan en tydlig arbetsordning riskerar styrelsen att förlora viktiga frågor ur sikte. I detta avsnitt behandlas undersökningsfrågorna om hur styrelserna uppfyller sitt uppdrag att styra och ta ansvar för verksamheten, hur ledamöterna använder det formella regelverket, om ledamöterna är aktiva aktörer i styrelsearbetet samt vilken kunskap ledamöterna har om verksamheten. För det ansvar som högskolestyrelserna har för uppföljning och ekonomisk kontroll av lärosätets verksamhet finns ett antal formella instrument såsom ekonomisk återrapportering, intern styrning och kontroll samt internrevision. Dessutom har styrelsen stora möjligheter att utforma uppföljningen och kontrollen på ett sätt som passar respektive styrelse och verksamhet. Avsnittet bygger på enkätsvar, intervjuer och styrelseprotokoll från fyra styrelser . Generella krav enligt förordningar och regleringsbrev avseende ekonomisk återrapportering Formella krav rörande kontroll och uppföljning anges i förordningen om årsredovisning och budgetunderlag. Förordningen anger att myndigheterna ska upprätta och lämna en årsredovisning, delårsrapport och budgetunderlag.371 Förordningen beskriver vad som ska finnas i årsredovisningen och när denna I förordningen beskrivs också utformningen av delårsrapporten och budgetunderlaget och när dessa ska lämnas. 371Delårsrapport lämnas av de lärosäten som är skyldiga att följa internrevisionsförordningen. 1 kap. 3 § förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Lärosätena ska i årsredovisningen lämna en resultatredovisning där verksamhetens prestationer ska presenteras och kommenteras med avseende på volym och kostnader.372 för universitet och högskolor har förenklats genom att merparten av tidigare återrapporteringskrav har tagits bort. Detta innebär att styrelserna och lärosätena själva har ansvar att utforma återrapporteringen av prestationer och kostnader i resultatredovisningen. Ett frågeområde i intervjuerna var i vilken mån styrelserna har tagit till vara de möjligheter som finns att diskutera vilka prestationer styrelsen menar är intressanta att återkoppla till regeringen och vilka prestationer styrelsen själv är intresserad av att följa. Detta verkar dock ha förekommit i ganska liten omfattning. Några intervjuade ledamöter konstaterar att styrelsen inte har diskuterat utformningen av resultatredovisningen i årsredovisningen.373 Några andra ledamöter berättar att styrelsen har diskuterat kraven på att rapportera prestationer. Ledamöterna menar att det är svårt att utforma bra mått och fånga komplexiteten i verksamheten.374 Det måste gå att jämföra prestationerna mellan lärosäten. Redovisningarna framstår annars som ganska meningslösa. En av de intervjuade nämner att lärosätet valt att använda de mått som SUHF föreslår.375 Ett par ledamöter kommenterar att processen att ta fram och utforma årsredovisningen ter sig främmande för ledamöter med bakgrund i näringslivet, eftersom dessa i andra sammanhang är vana vid att styrelsen i en årsredovisning tar upp det styrelsen vill beskriva, inte att annan aktör beställer vissa data som ska framgå i redovisningen. Av intervjuerna framgår också att det uppstår irritation i styrelsen, särskilt hos allmänrepresentanterna, när det kommer sena ändringar i regleringsbreven.376 Enligt 1 kap. 5a § högskoleförordningen (1993:100) ska de större universiteten och högskolorna inrätta en internrevision. Denna ska granska och lämna förslag till förbättringar av myndighetens process för intern styrning och kontroll. Internrevisionen ska också ge råd och stöd till styrelsen och chefen för myndigheten. Styrelsen ska besluta om riktlinjer, revisionsplan och åtgärder med anledning av internrevisionens iakttagelser och rekommendationer.377 3723 kap. 12 §§ förordning (2000:605). 373Intervju 35 och 36. 374Intervju 29, 30 och 31. 375Sveriges , förslag konferens . . 376Intervju 31 och 34. 3773§, 5§, 910 §§ internrevisionsförordningen (2006:1228) och 2 kap. 2 § första stycket högskoleförordningen (1993:100). ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Av de lärosäten som ingår i undersökning ska , , , Kungl. Tekniska högskolan, , , och ha internrevision. Sex av de lärosäten som styrelseenkäten har ställts till har alltså internrevision. Kännedom om internrevision hos styrelserna Internrevisionen är ett viktigt verktyg för styrelsens kontroll. Ledamöterna uppfattar att en viktig del i styrelseuppdraget är att utöva kontroll över verksamheten. Av enkäten framgår att av de svarande kände till om det finns internrevision vid lärosätet. Omvänt innebär det att inte känner till om deras lärosäte har internrevision. Bland dessa återfinns fem allmänföreträdare och fem lärarrepresentanter.378 En förklaring till bristen på kunskap kan vara att vissa ledamöter som fått enkäten inte har suttit så länge i styrelsen att de genomgått ett helt verksamhetsår och därmed ännu inte varit i kontakt med internrevisionen. Enkäten har utformats på sådant sätt att det inte går att se vilka ledamöter som svarat på vilken fråga. Därmed går det inte heller att avgöra om de ledamöter som inte vet om de har internrevision hör till ett lärosäte som har internrevision. Tabell B3.6 Styrelseledamöternas kunskap om förekomst av internrevision vid lärosätet Källa: enkätundersökning, (se bilaga 4). Anmärkning: Fråga 15 Finns det internrevision vid ditt lärosäte? Inget internt bortfall. har studerat protokoll från fyra lärosäten . Från dessa protokoll framstår det som att ärenden från revisionen är mycket vanligt förekommande på styrelsernas sammanträden vid de lärosäten där internrevision finns. Ledamöternas syn på internrevisionen Det är viktigt att ledamöterna känner till internrevisionen. Ledamöterna behöver också känna förtroende för revisionen och tillmäta den betydelse för att den ska kunna fungera som effektivt kontrollorgan. 378 Övriga tre är två studentrepresentanter och en facklig företrädare. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Enkäten visar att ledamöter i ganska hög grad använder sig av internrevisionen och finner den betydelsefull. Av de 63 ledamöter som fick fördjupade frågor om internrevisionen, svarade att internrevisionens arbete föranledde beslut om åtgärder . av ledamöterna menar att internrevisionen är av mycket stor betydelse. menar att den är av stor betydelse.379 Även från intervjuerna framträder en i huvudsak positiv bild av internrevisionen. De intervjuade lyfter fram att internrevisionen har en verksamhets- och kvalitetsutvecklande roll och den kan fungera som en säkerhetsventil för verksamheten. Ledamöterna beskriver också hur styrelsen arbetar ihop med internrevisionen, exempelvis när rapporterna redovisas för styrelsen och revisionsplanen beslutas. Från intervjuerna förefaller det viktigt att det finns en levande och dynamisk relation mellan styrelse och internrevision för att styrelsen ska få ut så mycket som möjligt av internrevisionen. Bilden av internrevisionen är dock inte entydigt positiv. Av de svarande på enkäten anger att internrevisionen har mycket liten eller liten betydelse för styrelsens arbete.380 En av de intervjuade ledamöterna menar att internrevisionen vid det lärosäte där ledamoten sitter i styrelsen har vissa svårigheter att utforma sin verksamhet på ett sådant sätt att den blir ett effektivt verktyg för styrelsen. Ledamoten förklarar dessa svårigheter bland annat med att det finns så många nationella regler och uppföljningskrav att internrevisionen inte kan utforma en egen fungerande roll bland dessa och att den har för små personalresurser. Vidare menar den intervjuade ledamoten att det händer att internrevision går in på områden den inte har kompetens för.381 Förordningen om intern styrning och kontroll De lärosäten som har internrevision omfattas också av förordningen om intern styrning och kontroll (2007:603). Denna förordning tar sin utgångspunkt i 3 § myndighetsförordningen (2007:515), och definierar intern styrning och kontroll som den process som syftar till att myndigheten med rimlig säkerhet fullgör de krav som framgår i 3 § myndighetsförordningen.382 Förordningen om intern styrning och kontroll lägger fast att myndigheten ska göra en riskanalys, införa kontrollåtgärder, ha 379Bilaga 4, Fråga 16 Hur betydelsefull anser du att internrevisionen är för styrelsens arbete? Inget internt bortfall. 380Bilaga 4, Fråga 16 Hur betydelsefull anser du att internrevisionen är för styrelsens arbete? Inget internt bortfall. 3823 § myndighetsförordningen (2007:515). Myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för verksamheten och skall se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av medlemskap i unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN uppföljning samt dokumentera riskanalysen, kontrollåtgärderna och uppföljningen.383 Den är alltså ytterligare ett instrument för den uppföljning och kontroll som ledamöterna anser vara en av styrelsens viktiga uppgifter. av ledamöterna vet om deras lärosäte omfattas av denna förordning eller inte. Tabell B3.7 Styrelseledamöternas kunskap om lärosätet omfattas av förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll Källa: enkätundersökning (se bilaga 4).