prop · H00345 · 2012-11-15 00:00:00 — De flesta remissinstanserna, bl.a. Regeringsrättens ledamöter, i , Kammarrätten i och Kammarrätten i , tillstyrker eller framför inte någon invändning mot förslaget att införa en ny grund för prövningstillstånd i granskningsfall. Kammarrätten i ifrågasätter behovet av att införa denna tillståndsgrund i förvaltningsprocessen. Några remissinstanser, bl.a. Näringslivets skattedelegation och , framhåller att den nya prövningstillståndsgrunden för granskningsfall ännu inte har utvärderats för hovrätternas del och ifrågasätter om inte resultatet av den pågående utvärderingen bör avvaktas. anser att en mer restriktiv hållning till meddelande av prövningstillstånd skulle ge en mer resurseffektiv hantering för myndigheterna, uppmuntra förvaltningsrätternas omsorgsfullhet och allmänt bidra till hushållning med samhällets resurser. Skälen för regeringens förslag har det ansetts att instansordningen för domstolarna ska bygga på en funktionsfördelning mellan domstolar på skilda nivåer. Tyngdpunkten i rättskipningen ska ligga i första instans. Inom de allmänna förvaltningsdomstolarna ska tyngdpunkten i rättskipningen således ligga i förvaltningsrätt. Den främsta uppgiften för kammarrätten är att överpröva förvaltningsrättens avgöranden, dvs. att kontrollera att de avgöranden som överklagas är riktiga och att rätta till eventuella felaktigheter. Högsta förvaltningsdomstolens primära uppgift är att skapa vägledning för rättstillämpningen genom prejudikatbildning. En skillnad mellan de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna är att det inom det förvaltningsrättsliga området i många fall finns en förvaltningsmyndighet som först fattar ett beslut. Systemet med prövningstillstånd innebär att rättskipningen får sin tyngdpunkt i förvaltningsrätt, som kammarrättens kontrollerande funktion sätts i fokus. Dessutom möjliggörs en mer flexibel och effektiv handläggning av de mål som överklagas till kammarrätt. Systemet leder till ett snabbare avgörande i de fall prövningstillstånd inte meddelas, som kammarrätten ges förutsättningar att snabbare och mer koncentrerat handlägga de mål som kräver en fullständig prövning. Enligt regeringens uppfattning ska den som vänder sig till domstol kunna utgå från att mål och ärenden handläggs med hög kvalitet och effektivitet samt att de avgörs inom rimlig tid. Långa handläggningstider är särskilt påfrestande för den enskilde, men leder till betydande olägenheter även för samhället i stort. De flesta måltyper som överklagas till kammarrätten omfattas numera av systemet med prövningstillstånd. I promemorian dras slutsatsen att det genom förvaltningsrättsreformen, som innebar att 23 länsrätter ersattes av tolv mer bärkraftiga förvaltningsrätter, och de ytterligare förbättringar av tillståndssystemet som föreslås skapas förutsättningar för att utvidga systemet med prövningstillstånd till att omfatta fler måltyper. Far är kritisk till denna slutsats, medan Kammarrätten i och flera andra domstolar ger uttryck för att samtliga måltyper bör omfattas av systemet med prövningstillstånd i andra domstolsinstans. Frågan är aktuell även i andra sammanhang. I betänkande Mål och medel särskilda åtgärder för vissa måltyper i domstol görs bedömningen att ett generellt krav på prövningstillstånd bör införas för överklagande till såväl hovrätt som kammarrätt (SOU 2010:44 s. 282 f.). Betänkandet bereds i . Som nämns ovan pågår en utvärdering av reformen En modernare rättegång. Även den pågående (Ju 2010:10) har att överväga om reglerna angående krav på prövningstillstånd i brottmål bör ändras (dir. 2010:78). Regeringen får således av flera skäl anledning att återkomma till frågan om ett utvidgat system med prövningstillstånd i de allmänna domstolsslagen. Enligt Regeringsrättens ledamöter vore det önskvärt att undersöka om bör ges möjlighet att döma i ett mål där kammarrätt nekat prövningstillstånd men där utredningen är tillräcklig för att ska kunna avgöra målet direkt. Liknande synpunkter har framförts av i remissvar på 2012/13:45 betänkande (Ju2010/5515/DOM). Regeringen konstaterar att denna fråga omfattas av uppdraget att utvärdera reformen En modernare rättegång och regeringen får således anledning att återkomma även till den i ett annat sammanhang. Grunderna för att meddela prövningstillstånd Enligt regeringens uppfattning måste grunderna för att meddela prövningstillstånd i kammarrätten vara utformade så att de skapar tillräckliga garantier för att prövningstillstånd meddelas i mål där förvaltningsrättens avgörande är materiellt felaktigt. De bör vidare vara lättöverskådliga och säkerställa förutsebarhet i tillämpningen. Vid utformningen av de nuvarande reglerna om prövningstillstånd i kammarrätten bedömdes det naturligt att knyta an till de regler som gällde för hovrätten. Samma grunder för prövningstillstånd skulle därför gälla för kammarrätten (prop. 1993/94:133 s. 33 f.). Den centrala tillståndsgrunden vid överklagande till kammarrätten är att det förekommer anledning till ändring av det slut till vilket den lägre rätten kommit (ändringsfall). Samma lokution förekom tidigare i . Vid reform av och ärendelagens regler gjordes bedömningen att ett tydligare uttryckssätt borde väljas (prop. 2004/05:131 s. 184). Enligt förarbetena uppnås genom ändringen en större överensstämmelse med den generösa tillämpning som reglerna bör ha (jfr även prop. 1992/93:216 s. 45 f., 53 och 57). För hovrätt gäller sålunda numera att prövningstillstånd ska meddelas om det finns anledning att betvivla riktigheten av det slut till vilket tingsrätten kommit. Genom den förändrade utformningen ska säkerställas att alla avgöranden som bedöms som tveksamma ska tas upp till fullständig prövning (prop. 2004/05:131 s. 184 f.). Såväl i promemorian som i betänkande görs bedömningen att de förändrade grunderna för prövningstillstånd i hovrätten bör gälla även i kammarrätten. Regeringen är av samma uppfattning. De skäl som låg bakom ändringen av reglering på denna punkt gör sig enligt regeringens uppfattning gällande även när det gäller prövningstillstånd i kammarrätten. Regleringen i förvaltningsprocesslagen om prövningstillstånd för ändringsfall bör således ändras och ges samma utformning som motsvarande regel i . För hovrätten finns numera ytterligare en grund för prövningstillstånd. En hovrätt ska meddela prövningstillstånd även när det inte utan att sådant tillstånd meddelas går att bedöma riktigheten av det slut som tingsrätten har kommit till (granskningsfall). Bakgrunden till bestämmelsen är att det i högre rätt ibland kan vara svårt att bedöma om det finns skäl att ändra avgörandet. Även om det i och för sig inte finns någon särskild anledning att betvivla riktigheten i avgörandet kan det vara så att det inte heller med någon högre grad av säkerhet går att säga att avgörandet faktiskt är riktigt. Det går t.ex. inte alltid att i en dom eller ett beslut förmedla exakt hur målet har gestaltat sig vid domstolen. Det rör sig alltså om fall där det visserligen inte finns någon konkret anledning att betvivla riktigheten av tingsrättens avgörande, men där tingsrättens avgörande framstår som svårbedömt. Regeringen fann att behovet av en sådan grund för prövningstillstånd var särskilt tydligt i omfattande eller komplicerade tvistemål och menade att den nya grunden för prövningstillstånd kan fungera som en slags säkerhetsventil när riktigheten av tingsrättens avgörande inte låter sig bedömas utan en fullständig rättegång i hovrätten (a. prop. s. 186). Kammarrätten i ifrågasätter behovet av att införa ytterligare en tillståndsgrund i kammarrätten för de s.k. granskningsfallen. Om tillståndsgrunden för ändringsfall ges den föreslagna utformningen kommer det enligt kammarrätten även att bidra till att förbättra domstolens kontrollerande funktion och därmed också i viss mån tillgodose det behov av granskning som den nya tillståndsgrunden är avsedd att säkerställa. ifrågasätter om det finns tillräckligt starka skäl att i större utsträckning än ge möjlighet att få en myndighets beslut prövat i flera instanser. Enligt ger en ordning med i normalfallet prövning i en domstolsinstans tillräckliga rättssäkerhetsgarantier. Införandet av en ny tillståndsgrund välkomnas emellertid av flera remissinstanser, bl.a. Regeringsrättens ledamöter som har noterat att kammarrätterna inte alltid meddelar prövningstillstånd i den utsträckning som är befogat. Det gäller särskilt fall där den överklagade domen är svårbedömd. Enligt Kammarrätten i är det ur ett rättssäkerhetsperspektiv självklart att prövningstillstånd ska beviljas även mål i vilka det inte med någon högre grad av säkerhet går att säga att förvaltningsrättens avgörande faktiskt är riktigt. Såsom nuvarande lagstiftning är utformad finns det för dessa mål egentligen inte någon möjlighet att bevilja prövningstillstånd och kammarrätten anser därför att en ändring är mycket önskvärd. Förvaltningsrätten i menar att granskningsgrunden kan komma att få en praktisk betydelse särskilt vid prövning av mer omfattande mål. Även regeringen är av uppfattningen att det finns behov av denna ytterligare grund för prövningstillstånd i kammarrätten för svårbedömda mål av olika slag, särskilt komplicerade och omfattande mål. Genom införande av prövningstillstånd i granskningsfall kommer grunderna för allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol dessutom att bli enhetliga. Att, som Kammarrätten i ger uttryck för, beakta granskningsaspekten inom ramen för ändringsfall riskerar att skapa otydlighet om vad som innefattas i den grunden. De nu föreslagna förändringarna av grunderna för prövningstillstånd syftar till att ytterligare förbättra tillståndsprövningen. Regeringen anser därför, till skillnad från , att det inte finns skäl att invänta utvärderingen av motsvarande förändring i allmän domstol. Övriga grunder för prövningstillstånd, prejudikatfall och extraordinära fall, bör kvarstå oförändrade. Regeringen anser att det inte heller i övrigt finns skäl att, i avvaktan på den pågående utvärderingen och den fortsatta beredningen av betänkande, göra några ytterligare anpassningar av prövningstillståndsregleringen i förvaltningsprocessen. 2012/13:45 12.3 Beslutförhet vid behandling av frågor Regeringens bedömning: Frågan om kammarrättens sammansättning vid behandling av frågor om prövningstillstånd bör övervägas närmare efter att de sammansättningsregler som gäller för hovrätten har utvärderats. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens (Ds 2010:17 s. 170 f.). Remissinstanserna: Kammarrätten i instämmer i bedömningen men betonar att det, bl.a. ur effektivitetssynpunkt, är av yttersta vikt att en utredning av frågan om sammansättningen i kammarrätten därefter omgående kommer till stånd. Ingen remissinstans i övrigt uttalar sig i denna del. Skälen för regeringens bedömning: Som nämns i avsnitt 12.1 är kammarrätten vid behandling av frågor om prövningstillstånd beslutför med två lagfarna ledamöter, om de är ense, och i annat fall med tre. ändrades bestämmelserna om beslutförhet vid behandling av frågor om prövningstillstånd i hovrätten. Prövningstillstånd som inte är partiellt får meddelas av en lagfaren domare, om frågan är enkel. I andra fall gäller alltjämt huvudregeln, att hovrätten är beslutför med tre lagfarna ledamöter (2 kap. 4 § tredje stycket RB). gör bedömningen att motsvarande möjlighet för en lagfaren domare att i vissa fall meddela prövningstillstånd även bör införas för kammarrätten (SOU 2010:44 s. 282 f.). Regeringen har som nämns ovan beslutat att ge en särskild utredare i uppdrag att bl.a. kartlägga och analysera hur systemet med prövningstillstånd i hovrätten har utfallit. Uppdraget ska redovisas . Frågan om kammarrättens sammansättning vid behandling av frågor om prövningstillstånd bör övervägas först efter att de sammansättningsregler som gäller för hovrätten har utvärderats. Ett överklagande av en kammarrätts avgörande prövas av endast om sistnämnda domstol har meddelat prövningstillstånd. Om inte meddelar sådant tillstånd, står kammarrättens avgörande fast. Undantag från kravet på prövningstillstånd gäller för vissa fall där ombudsmän eller Justitiekanslern för talan (35 § FPL). Enligt 36 § FPL meddelas prövningstillstånd av om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att talan prövas av eller om det finns synnerliga skäl till sådan prövning, såsom att grund för resning föreligger eller att målets utgång i kammarrätten uppenbarligen beror på grovt förbiseende eller grovt misstag. Om prövningstillstånd meddelas i ett av två eller flera likartade mål som föreligger till bedömande, får prövningstillstånd meddelas även i övriga mål (36 § andra stycket FPL). får begränsa ett prövningstillstånd till att gälla en viss del av det avgörande som överklagandet avser (36 § tredje stycket FPL). Däremot kan domstolen inte begränsa ett prövningstillstånd till den fråga eller omständighet som motiverat att sådant tillstånd meddelats. En annan sak är att sedan prövningstillstånd meddelats kan hänskjuta en viss fråga i målet till plenum (5 § LAFD). En utvidgad möjlighet för att meddela partiellt prövningstillstånd föreslogs i betänkandet Några frågor angående Regeringsrätten (SOU 1992:138). Förslaget har inte lett till lagstiftning. Vid överklagande till krävs i de allra flesta fall prövningstillstånd. Grunderna för att meddela prövningstillstånd motsvarar dem som gäller för (54 kap. 9 och 10 §§ RB). För har systemet med prövningstillstånd ändrats . fick , efter förebild av de regler som gäller för , möjlighet att begränsa ett prövningstillstånd till en viss del av en dom eller ett beslut (prop. I syfte att tydligare koncentrera Högsta domstolens resurser till prejudikatfrågor ändrades reglerna på nytt (prop. 1988/89:78). får numera begränsa ett prövningstillstånd till att gälla en sådan fråga i målet vars prövning är av vikt för ledning av rättstillämpningen (prejudikatfråga) eller en viss del av målet (54 kap. 11 § första stycket RB). I avvaktan på att prövning sker i enlighet med ett prövningstillstånd som begränsats på ett sådant sätt får förklara frågan om meddelande av prövningstillstånd rörande målet i övrigt helt eller delvis vilande (54 kap. 11 § andra stycket RB). I den utsträckning prövningstillstånd inte meddelas och fråga om tillstånd inte heller förklaras vilande, ska hovrättens dom eller slutliga beslut stå fast (54 kap. 11 § tredje stycket RB). När det gäller ett prövningstillstånd som begränsas till en prejudikatfråga måste den del av målet till vilken prejudikatfrågan hör vilandeförklaras, för att det överklagade avgörandet i den delen inte ska komma att stå fast. Även när ett prövningstillstånd begränsas till en del av målet kan det till bevarande av domstolens handlingsfrihet i vissa fall vara lämpligt med en vilandeförklaring. För sådana fall där det inte krävs prövningstillstånd i infördes genom reform en regel som innebär att , till dess domstolen bestämmer annorlunda, får begränsa prövningen av målet till en viss prejudikatfråga (54 kap. 12 § RB). 2012/13:45 Om med tillämpning av reglerna i 54 kap. 11 eller 12 § RB har prövat en prejudikatfråga får domstolen, om ytterligare prövning krävs, helt eller delvis grunda sitt avgörande av målet i övrigt på hovrättens bedömning eller, med undanröjande av lägre rätts avgörande, återförvisa målet till lägre rätt för fortsatt handläggning. En prejudikatfråga får av avgöras genom dom, om det inte är fråga om ett överklagat beslut (55 kap. 12 § och 56 kap. 11 § RB). 13.1.2Utvidgade möjligheter att meddela partiellt prövningstillstånd Regeringens förslag: Möjligheten för att meddela partiellt prövningstillstånd ska utvidgas. ska kunna begränsa ett prövningstillstånd till att gälla en viss fråga i målet vars prövning är av vikt för ledning av rättstillämpningen (prejudikatfråga) eller till en viss del av målet. Om partiellt prövningstillstånd meddelas ska frågan om meddelande av prövningstillstånd rörande målet i övrigt kunna förklaras helt eller delvis vilande. Har en prejudikatfråga prövats i enlighet med ett partiellt prövningstillstånd ska , om ytterligare prövning krävs, få helt eller delvis grunda sitt avgörande av målet i övrigt på kammarrättens bedömning eller undanröja lägre instans avgörande och återförvisa målet dit för fortsatt behandling. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens (Ds 2010:17 s. 176 f.). Remissinstanserna: De remissinstanser som uttalar sig i denna del, bl.a. Kammarrätten i , och Patentbesvärs- rätten, är positiva till förslaget. förslaget men efterfrågar ett klargörande av att domstolens nuvarande möjligheter att vilandeförklara mål inte inskränks. och Förvaltningsrätten i anser att det bör införas en möjlighet för en förvaltningsrätt att hänskjuta prejudikatfrågor i bl.a. socialförsäk- Skälen för regeringens förslag: Högsta förvaltningsdomstolens pri- mära funktion är att ge vägledning för rättstillämpningen genom Reglerna om Högsta förvaltningsdomstolens sam- mansättning har för sedan ändrats i syfte att renodla den funk- tionen (prop. 2008/09:117, bet. 2008/09:JuU16, rskr. 2008/09:213). att i än högre grad ska kunna fokusera på uppgiften att ge vägledning för rättstillämpningen anser regeringen att möjligheten för att meddela partiellt prövningstillstånd bör utökas. Nuvarande reglering om prövningstillstånd innebär att ett sådant till- stånd i endast får begränsas till att gälla en viss del av det avgörande som överklagandet avser. ning innebär dock inte alltid att har att pröva endast den fråga som har prejudikatintresse eller den omständighet som kan utgöra ett extraordinärt skäl. Sakfrågorna som hör till den del av avgörandet som ska prövas får nämligen inte avskiljas från rättsfrågorna. Detta medför att en inte obetydlig del av Högsta förvaltningsdomstolens arbetsresurser kan behöva ägnas åt frågor som inte har någon betydelse utöver det aktuella målet och detta utan att det finns något extraordinärt skäl. Ett sådant system är enligt regeringens mening inte tillräckligt flexibelt för att prövningen i rimlig utsträckning ska kunna anpassas till det enskilda målets förutsättningar. Det får även anses vara principiellt tveksamt att, vilket är fallet med nuvarande ordning, sakfrågorna i ett visst mål kan prövas i därför att de råkar vara förenade med en rättsfråga som är av prejudikatintresse. För mål som innehåller såväl frågor av intresse för rättstillämpningen som omfattande sakfrågor kan en möjlighet att begränsa ett prövningstillstånd till en prejudikatfråga medföra en mer ändamålsenlig prövning. Möjligheten för att i vissa fall begränsa ett prövningstillstånd till en prejudikatfråga innebär att prövningen anpassas till behovet att pröva en fråga i ett mål på nytt. Mot den bakgrunden anser regeringen att det beträffande bör införas samma möjligheter till begränsning av ett prövningstillstånd som redan gäller för . I de fall det vid överklagande till krävs prövningstillstånd bör alltså få begränsa tillståndet till att gälla en viss fråga i målet, vars prövning är av vikt för ledning av rättstillämpningen (prejudikatfråga), eller en viss del av målet. I avvaktan på att en prövning sker i enlighet med ett begränsat prövningstillstånd bör ha möjlighet att förklara frågan om meddelande av prövningstillstånd rörande målet i övrigt vilande helt eller delvis. För allmän domstol finns uttryckliga bestämmelser om vilandeförklaring av mål. Är det för prövning av mål av synnerlig vikt att en fråga, som är föremål för annan rättegång eller behandling i annan ordning, först avgörs, eller finns det mot handläggningen något annat hinder av längre varaktighet, kan rätten förordna att målet ska vila i avvaktan på hindrets undanröjande (32 kap. 5 § RB). Bestämmelserna hörde till dem som vid förvaltningsprocesslagens tillkomst ansågs så självklara att lagtexten inte behövde belastas med någon hänvisning till dem (prop. 1971:30 del 2 s. 600). Som Regeringsrättens ledamöter påpekar är det viktigt att understryka att införande av bestämmelser om vilandeförklaring i samband med partiellt prövningstillstånd inte avser att inskränka allmän förvaltningsdomstols nuvarande möjligheter att vilandeförklara mål (jfr RÅ 2005 ref. 33). En begränsning av ett prövningstillstånd till en prejudikatfråga kommer att få störst betydelse i de fall där vid sin prövning av prejudikatfrågan kommer fram till att kammarrätten bedömt denna riktigt. Högsta förvaltningsdomstolens prövning kan då stanna vid detta och något ytterligare prövningstillstånd i målet blir alltså inte aktuellt. Om har en annan uppfattning än kammarrätten såvitt avser prejudikatfrågans bedömning måste tillämpa denna sin bedömning på sakförhållandena. Prövningstillståndet måste då utvidgas för att en dom ska kunna meddelas med annan utgång än den kammarrätten kommit fram till. 2012/13:45 Liksom bör i denna situation när det är lämpligt med hänsyn till förhållandena i målet helt eller delvis kunna grunda sitt avgörande på kammarrättens bedömning och, trots det meddelade prövningstillståndet, kunna avstå från en egen bedömning av sakförhållandena. måste också kunna pröva målet slutligt utan att grunda avgörandet av målet i övrigt på kammarrättens bedömning (jfr prop. 1988/89:78 s. 30 f). I andra fall är det inte möjligt eller lämpligt att avgör målet på det befintliga underlaget. Det kan exempelvis finnas omständigheter som kammarrätten med sin uppfattning om prejudikatfrågan inte haft anledning att ta ställning till. I det läget bör ha samma möjlighet som att återförvisa målet till lägre instans. Ett separat avgörande i av en prejudikatfråga meddelas som nämns ovan genom dom trots att ingen del av själva saken avgörs. Regeringen anser att samma ordning bör gälla för . Detta bör regleras i förordningen (1979:575) om protokollföring m.m. vid de allmänna förvaltningsdomstolarna. För tingsrätt finns en möjlighet att hänskjuta en viss fråga i dispositiva tvistemål till prövning av (56 kap. 13 § RB). och Förvaltningsrätten i anser att det bör införas en motsvarande möjlighet för en förvaltningsrätt att hänskjuta en prejudikatfråga i bl.a. socialförsäkringsmål till prövning av , en s.k. hiss. Regeringen konstaterar att det inte finns möjlighet att inom ramen för detta lagstiftningsärende överväga en motsvarande ordning för en eller flera måltyper i allmän förvaltningsdomstol. 13.2Partiellt prövningstillstånd i kammarrätten Vid överklagande av en förvaltningsrätts avgörande krävs i många fall prövningstillstånd i kammarrätten. Enligt nuvarande ordning ska kammarrätten meddela prövningstillstånd i s.k. ändringsfall, prejudikatfall och extraordinära fall. I avsnitt 12.2 föreslår regeringen att prövningstillstånd även ska meddelas i s.k. granskningsfall. Den nuvarande regleringen av prövningstillstånd i kammarrätten innebär att prövningstillstånd meddelas för hela överklagandet, oavsett på vilken grund tillstånd ges (34 a § FPL). Det finns alltså ingen möjlighet för en kammarrätt att meddela partiellt prövningstillstånd. Vid överklagande av en tingsrätts avgörande i tvistemål, domstolsärenden och vissa brottmål krävs prövningstillstånd i hovrätten. Grunderna för att meddela prövningstillstånd motsvarar dem som regeringen i denna proposition föreslår för kammarrätten (49 kap. 1214 §§ RB och 39 § ÄL). Genom reformen En modernare rättegång infördes en möjlighet för hovrätten att meddela partiellt prövningstillstånd. förordade att bestämmelserna om partiellt prövningstillstånd skulle Prop. 2012/13:45 utformas med 54 kap. 11 § RB som förebild, dvs. den ordning som gäller Regeringen delade inte den bedömningen och anförde i prop. 2004/05:131 (s. 188) följande. Den möjlighet som finns för att meddela prövningstillstånd beträffande en viss fråga eller del av målet och vilandeförklara frågan om prövningstillstånd i övrigt lämpar sig väl för en prejudikatinstans som kan ha anledning att pröva en fråga som är av vikt för ledning av rättstillämpningen även om det inte finns skäl att ändra det slut som underinstansen kommit till.