prop · GZ0355 · 2012-02-10 00:00:00 — En skyldighet att lämna ut uppgifter om abonnemang finns bl.a. beträffande misstanke om brott för vilket fängelse är föreskrivet och det enligt myndighetens bedömning kan föranleda annan påföljd än böter (punkten 2) och när en myndighet finner att uppgiften behövs i samband med underrättelse, efterforskning eller identifiering vid olyckor eller dödsfall eller för att myndigheten ska kunna fullgöra en uppgift som avses i 12 § polislagen (1984:387), dvs. överlämnande till föräldrar eller annan vårdnadshavare av en ung person som har omhändertagits (punkten 6). Operatörerna är dessutom skyldiga att, utan att något särskilt ändamål anges, lämna ut abonnemangsuppgifter och uppgifter som angår ett särskilt elektroniskt meddelande till en regional alarmeringscentral, t.ex. (punkten 8). 7.2En effektiv tillgång till uppgifter om abonnemang Regeringens förslag: Skyldigheten för operatörerna att lämna ut uppgifter om abonnemang till de brottsbekämpande myndigheterna i samband med misstanke om brott ska inte vara begränsad till brott av viss svårhet. förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: , vid Prop. 2011/12:55 , , Säkerhetspolisen och Justitie- kanslern har tillstyrkt förslaget. Users' Society och har angett att de ställer sig tveksamma till att de brottsbekämpande myndigheterna ges möjlighet att inhämta uppgifter om abonnemang för bötesbrott. Datainspektionen har framfört att myndigheten delar utredningens bedömning att skyldigheten att lämna ut abonnemangsuppgifter även fortsättningsvis bör regleras i lagen om elektronisk kommunikation men ansett att abonnemangsuppgifter endast ska få inhämtas för brott som har fängelse i straffskalan och för vissa brott som omfattas av 5 kap. (ärekränkningsbrotten). Säkerhetspolisen och har anmärkt att det kan uppstå osäkerhet om en uppgift är en uppgift om abonnemang eller annan särskild uppgift om ett elektroniskt meddelande. Säkerhetspolisen har anfört att s.k. IMEI-uppgifter (hårdvaruidentitet för mobila telefoner) bör betraktas som abonnemangsuppgifter. Skälen för regeringens förslag Regleringen bör finnas kvar i lagen om elektronisk kommunikation Som framgår av föregående avsnitt är operatörerna enligt lagen om elektronisk kommunikation skyldiga att under vissa förutsättningar lämna ut uppgifter om abonnemang till polis- och åklagarmyndighet vid misstanke om brott som bedöms föranleda annan påföljd än böter. I likhet med Datainspektionen delar regeringen utredningens bedömning att skyldigheten att lämna ut abonnemangsuppgifter även i fortsättningen bör regleras i lagen om elektronisk kommunikation En uppgift om abonnemang kan avse namn, adress eller abonnentnummer (kataloguppgifter). Säkerhetspolisen och har framfört att det kan råda osäkerhet om en viss uppgift ska anses vara en uppgift om abonnemang eller inte. har anfört att det därför vore lämpligt med en annan uppdelning än den i abonnemangsuppgifter och uppgifter om särskilda elektroniska meddelanden. Uppdelningen skulle enligt lämpligen vara mer inriktad på syftet med användningen av uppgifterna. Regeringen konstaterar att det inte inom ramen för detta lagstiftningsärende är möjligt att föreslå någon ny uppdelning och att de ändringar som föreslås inte innebär någon ändring i fråga om vilka uppgifter som ska anses höra till vilken kategori. Det har tidigare ifrågasatts om s.k. dynamiska IP- nummer är att anse som abonnemangsuppgifter. Ett IP-nummer är ett unikt nummer som kan användas för att identifiera en abonnent som är uppkopplad mot internet. IP-adressen hänför sig till internetuppkopplingen som sådan och inte till något särskilt meddelande. får det anses stå klart att IP-nummer är att betrakta som en uppgift om abonnemang. När bör utlämnande kunna ske? Kravet på att det för utlämnande av abonnemangsuppgifter i samband med misstanke om brott ska vara fråga om ett brott som kan föranleda annan påföljd än böter har överförts från den upphävda telelagen (1993:597). Det har skett en betydande teknisk utveckling och förändring av i vilken omfattning enskilda använder bl.a. datorer och mobiltelefoner. har exempelvis s.k. nätmobbning och andra trakasserier via internet blivit ett allt större problem. När dessa gärningar misstänks utgöra brott har ofta de brottsutredande myndigheterna begränsade möjligheter att ingripa. Samma sak gäller vuxnas kontakter med barn i sexuella syften, grooming. Det hänger bl.a. samman med att polisen inte kan få tillgång till abonnemangsuppgifter, t.ex. uppgifter om en viss IP-adress, vid misstanke om brott som i det konkreta fallet bedöms föranleda böter. Flera remissinstanser har också betonat att det är angeläget att de brottsutredande myndigheterna kan få tillgång till abonnemangsuppgifter även vid denna typ av brott, inte minst eftersom de ofta innebär en betydande kränkning av brottsoffrens integritet. När det gäller immaterialrättsliga brott har rättighetshavare en civilrättslig möjlighet att efter domstolsprövning få ut information från en internetoperatör om vem som har ett abonnemang (en IP- adress) (prop. 2008/09:67, bet. 2008/09:NU 11, rskr. 2008/09:176). Re- gleringen kan tillämpas oavsett om intrånget är på bötesnivå eller fängelsenivå. Som har framfört bör de brottsbekämpande myndigheterna ha minst lika stora befogenheter som privata rättighetsinnehavare att säkra tillgång till uppgifter som kan användas i brottsbekämpande syften. Detta var också något som förutsattes vid införandet av den civilrättsliga regleringen (prop. 2008/09:67 s. 140). Det finns alltså ett starkt intresse av att införa en möjlighet för de brottsbekämpande myndigheterna att få tillgång till abonnemangsuppgifter. innebär utlämnandet ett visst integritetsintrång, eftersom abonnentens identitet röjs. Vid denna intresseavvägning bör beaktas att privatpersoner oftast använder s.k. dynamiska IP-adresser, dvs. adresser som byts slumpvis och oregelbundet. En uppgift om att en viss person hade en viss IP-adress vid ett visst tillfälle säger alltså i regel ingenting om vem som hade den adressen vid ett annat tillfälle (prop. 2008/09:67 s. 141). Det förtjänar också att påpekas att uppgifter som går utöver vad som kan anses som identitetsuppgifter, t.ex. vilka andra IP-nummer som innehavaren har kommunicerat med, vilka hemsidor som ett visst IP- nummer har besökt och liknande uppgifter inte omfattas av den aktuella bestämmelsen. Med hänsyn till den tekniska utvecklingen och det sätt på vilket brottsligheten på t.ex. internet har utvecklats anser regeringen att de brottsbekämpande myndigheternas behov av tillgång till abonnemangsuppgifter har förändrats påtagligt. Det finns ett stort behov av sådana uppgifter både i fråga om brott som har fängelse i straffskalan men som vanligen föranleder en bötespåföljd och i fråga om sådana brott som bara har böter i straffskalan, t.ex. ärekränkningsbrotten. Datainspektionen har framfört uppfattningen att inhämtning inte ska vara tillåten för alla bötesbrott. Vid en avvägning mellan det integritetsintrång ett utlämnande av abonnemangsuppgifter innefattar å ena sidan och den stora betydelse uppgifterna ofta kan ha för polisens möjlighet att över huvud taget kunna utreda brott som begås på internet å andra sidan, anser Prop. 2011/12:55 regeringen att skälen för att låta polisen få en mer omfattande tillgång till abonnemangsuppgifter väger klart tyngre än enskildas motsvarande intresse av integritetsskydd. 7.3Utlämnande av vissa uppgifter från operatörer när personer har försvunnit Regeringens förslag: Det ska införas en skyldighet för operatörer att till polismyndighet lämna ut abonnemangsuppgifter, uppgifter som angår särskilda elektroniska meddelanden och uppgifter om i vilket geografiskt område en viss elektronisk kommunikationsutrustning finns eller har funnits, om uppgiften behövs i samband med efterforskning av personer som har försvunnit under sådana omständigheter att det kan befaras att det föreligger fara för deras liv eller allvarlig risk för deras hälsa. BRU:s förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft nå- got att invända mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: När polisen kan konstatera att en person är försvunnen är orsaken i de flesta fall inte att ett brott har begåtts eller att en olycka har inträffat. Efterforskning av försvunna personer förekommer i en mängd olika situationer och vid ett stort antal tillfällen . I vissa fall fordras endast någon enkel åtgärd för att omständigheterna kring försvinnandet ska kunna klarläggas medan det i andra fall kan bli nödvändigt med omfattande insatser från myndigheter och enskilda. I många fall, särskilt när barn, äldre och personer med nedsatt mental förmåga har försvunnit, är det också nödvändigt att insatsen sker snabbt för att hindra att personerna skadas. Det ingår i polisens uppgifter att efterforska försvunna personer. Lagen (2003:778) om skydd mot olyckor innehåller bestämmelser om bl.a. de åtgärder som stat och kommun ska vidta till skydd mot olyckor, om tjänsteplikt och om ingrepp i annans rätt. Enligt lagen avses med räddningstjänst de räddningsinsatser som staten eller kommunerna ska ansvara för vid olyckor och överhängande fara för olyckor för att förhindra och begränsa skador på människor, egendom eller miljön. Lagen gäller också vid efterforskning av försvunna personer som har försvunnit under sådana omständigheter att det kan befaras att det föreligger fara för deras liv eller allvarlig risk för deras hälsa. I förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor anges att polismyndigheterna ska svara för efterforskningen av försvunna personer i sådana fall. Om polisen får tillgång till lokaliseringsuppgifter avseende mobiltelefoner i samband med efterforskning av försvunna personer, skulle den försvunne kunna påträffas snabbare. Dessutom skulle stora resurser kunna sparas vid polisarbetet. BRU har mot denna bakgrund föreslagit att operatörernas uppgiftsskyldighet i dessa fall ska omfatta abonnemangsuppgifter och andra uppgifter som angår särskilda elektroniska meddelanden samt lokaliseringsuppgifter avseende elektronisk Ingen remissinstans har invänt mot förslaget. Regeringen delar BRU:s uppfattning av det är ändamålsenligt att polisen Prop. 2011/12:55 vid efterforskning av försvunna personer ska kunna få tillgång till abon- nemangsuppgifter och uppgifter som angår ett elektroniskt meddelande, t.ex. om samtal pågår från en viss mobiltelefon, med vilket nummer samtalet utväxlas, tiden för samtalet etc., samt till uppgifter om i vilket geografiskt område en viss elektronisk kommunikationsutrustning finns eller har funnits. Tillgången till lokaliseringsuppgifter avseende den försvunna personens mobiltelefon kan ibland vara helt avgörande för att hitta personen om denne inte själv kan berätta var han eller hon befinner sig. Denna möjlighet bör dock, som BRU föreslagit, endast vara tillgänglig om det kan befaras att det föreligger fara för personens liv eller allvarlig risk för dennes hälsa. Det ska således inte vara möjligt att få tillgång till de aktuella uppgifterna såvitt avser personer som frivilligt håller sig borta. När den försvunne är underårig eller en person med nedsatt mental hälsa kan man dock enligt regeringens uppfattning alltid utgå från att sådan fara eller risk föreligger. 7.4Skyldighet att registrera abonnemangsuppgifter för kontantkort Regeringens bedömning: Någon särskild skyldighet för operatörer att registrera uppgifter om abonnemang för kontantkort bör inte införas. BRU:s bedömning överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har instämt i BRU:s bedömning eller inte haft något att invända mot den. Säkerhetspolisen har dock ansett att en skyldighet att registrera kontantkort bör införas. Skälen för regeringens bedömning: Det är mycket vanligt att mobiltelefoner med anonyma kontantkort förekommer vid brottslig verksamhet. Enligt nuvarande regler kan teleadresser som avser mobiltelefoner omfattas av beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Det förutsätter dock i det enskilda fallet att såväl teleadressen som en skäligen misstänkt person är identifierad. De brottsutredande myndigheterna har ofta problem med att identifiera själva teleadressen och knyta den, när den härrör från ett anonymt kontantkort, till en viss person. Som BRU har anfört är det givet att de brottsutredande myndigheterna har ett påtagligt behov av att i olika sammanhang få tillgång till uppgifter om abonnemang avseende kontantkort. Till en viss del är detta redan möjligt genom att kunden frivilligt har valt att lämna dessa uppgifter till operatören. Enligt BRU behandlar vissa operatörer uppgifterna som öppna abonnemangsuppgifter medan andra betraktar dem som hemliga. I de fall kunden har valt att lämna uppgifterna till operatören, har myndigheterna under alla förhållanden rätt att för vissa ändamål få tillgång till uppgifterna enligt lagen om elektronisk kommunikation (se närmare avsnitt 7.2). För att undvika att operatörerna saknar uppgifter om innehavarna skulle en registreringsskyldighet kunna införas. De brottsutredande myndigheternas behov av att få tillgång till uppgifterna måste dock, som BRU har anfört, vägas mot andra intressen. En skyldighet att registrera den abonnent som använder ett visst kontantkort skulle innebära ett ålig- Prop. 2011/12:55 gande för operatörerna med kostnader som följd. skulle också innebära en skyldighet för de personer som köper kontantkort att ge upp den anonymitet som har funnits. Som BRU har påpekat är det dessutom tveksamt hur effektiv en registreringsskyldighet avseende abonnemangsuppgifter för kontantkort skulle bli för den brottsutredande verksamheten. För att säkerställa att tillförlitliga uppgifter registreras skulle kontrollmekanismer behövas för att t.ex. förhindra att köpare av kontantkort uppger felaktiga personuppgifter och att vissa köpare registrerar sig för ett stort antal kontantkort och sedan tillhandahåller dessa i kriminella kretsar. Även om sådana kontrollmekanismer införs skulle de inte kunna förhindra att anonyma kontantkort köps utomlands och utnyttjas i i brottsliga sammanhang. Regeringen bedömer att det finns stora problem förknippade med ett system för registrering av abonnemangsuppgifter till kontantkort. Mot den angivna bakgrunden bör någon skyldighet att registrera abonnemangsuppgifter inte införas. Regeringens förslag: Enskild som innehar ett telefonnummer eller annan adress eller viss elektronisk kommunikationsutrustning som en hemlig övervakning av elektronisk kommunikation har avsett, ska i efterhand underrättas om övervakningen även när syftet med tvångsmedlet har varit att utreda vem som skäligen kan misstänkas för ett brott. Åklagaren ska ansvara för att underrättelse sker. Underrättelseskyldigheten ska inte gälla när integritetsintrånget för den enskilde kan antas vara ringa. Regeringens bedömning: Någon underrättelseskyldighet i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet bör inte införas. Det bör heller inte införas någon underrättelseskyldighet vid inhämtning av uppgifter om abonnemang. förslag och bedömning överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som har yttrat sig särskilt i denna del har och Datainspektionen tillstyrkt förslaget och bedömningen. har framhållit att det bör finnas en skyldighet att underrätta enskild vid inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelseverksamhet och efterlyst en tydligare redovisning av i vilken mån utredningens förslag i praktiken kommer att leda till att enskilda underrättas. Skälen för regeringens förslag och bedömning Underrättelseskyldighet i fråga om inhämtning som har skett i en förundersökning Enligt gällande rätt omfattar underrättelseskyldigheten vid hemlig teleövervakning den som är eller har varit misstänkt för brott och innehavaren av den teleadress som den hemliga övervakningen har avsett (27 kap. 31 § ). Detta innebär att i de fall åtgärden enligt 20 § första stycket 2 har avsett en teleadress som det finns synnerlig anledning att anta att en skäligen misstänkt person har kontaktat eller kommer att kontakta, innehavaren av den teleadressen ska underrättas. Underrättelseskyldigheten omfattar emellertid endast personer som är eller har varit innehavare av den övervakade adressen. Det innebär att för utredningen ovidkommande personer som har varit i kontakt med den övervakade adressen inte ska underrättas. Regeringen uttalade i samband med att bestämmelserna infördes att en underrättelseskyldighet beträffande sådana ovidkommande personer skulle skapa betydande praktiska problem och dessutom typiskt sett medföra att integritetskränkningen för den enskilde skulle kunna öka (prop. 2006/07:133 s. 39 f.). har framfört uppfattningen att det inte är motiverat att lämna en underrättelse till alla de personer som innehar ett telefonnummer eller annan adress eller viss elektronisk kommunikationsutrustning som omfattas av en s.k. basstationstömning (ett beslut om inhämtning av uppgifter om vilka elektroniska kommunikationsutrustningar som har funnits inom ett visst geografiskt område) eftersom integritetsintrånget för den enskilde kan bedömas vara så ringa att det inte motiverar någon underrättelse. Regeringen delar utredningens uppfattning. Beträffande sådana för brottsutredningen ovidkommande personer skulle en underrättelseskyldighet typiskt sett innebära att integritetsintrånget ökar. Åtskilliga av dessa kommer inte heller att kunna identifieras, i varje fall inte utan att stora utredningsresurser läggs ned på identifieringen. Eftersom en basstationstömning inte kan sägas avse en teleadress i den mening som avses i 31 § behövs dock inget undantag för den situationen. De terminologiska förändringar som föreslagits i avsnitt 5.4 föranleder enligt regeringen ingen annan bedömning. Utredningen har bedömt att det även finns andra situationer där en underrättelseskyldighet inte är motiverad. Ett sådant exempel är den bearbetning som sker i skedet efter en basstationstömning. Myndigheterna kan då hämta in uppgifter beträffande de elektroniska kommunikationsutrustningar som befann sig på platsen i syfte att sortera ut de uppgifter som kan vara intressanta för den fortsatta utredningen. Regeringen delar bedömningen att någon underrättelseskyldighet inte är motiverad i de fall det har rört sig om en enstaka inhämtning av uppgifter i ett tidigt skede av brottsutredningen och åtgärden inte har lett till några ytterligare åtgärder mot personen i fråga. Som utredningen har föreslagit bör ett undantag för sådana situationer tas in i lagtexten. Undantaget bör dock endast omfatta fall av hemlig övervakning innan det finns en skäligen misstänkt person. Utredningen har föreslagit att någon underrättelse inte heller ska lämnas i de fall det inte har fastställts vem som innehar den teleadress som tillståndet har avsett, t.ex. när åtgärden har avsett ett anonymt kontant- Regeringen konstaterar att det redan enligt nuvarande ordning torde Prop. 2011/12:55 förekomma att det inte har fastställts vem som innehar den adress som övervakningen har avsett när det har varit fråga om en teleadress som innehas av någon annan än den skäligen misstänkte. Det är då inte möjligt att lämna någon underrättelse. Att så inte ska ske får anses gälla utan ett uttryckligt undantag i lag. Enligt gällande rätt ansvarar åklagare för att underrättelse om hemlig teleövervakning sker (14 b § förundersökningskungörelsen [1947:948]). Enligt utredningens förslag ska den åklagare, polisman eller tulltjänsteman som var förundersökningsledare när förundersökningen avslutades vara ansvarig för underrättelsen. Detta förslag ska ses mot bakgrund av att utredningen föreslagit att förundersökningsledare ska få fatta beslut om hemlig teleövervakning i syfte att fastställa vem som är skäligen misstänkt. Med hänsyn till att regeringen inte har föreslagit någon sådan möjlighet för förundersökningsledare (avsnitt 6.2.2) finns inte heller skäl att i detta avseende ändra nuvarande ordning. Ingen underrättelseskyldighet i fråga om inhämtning som har skett i underrättelseverksamhet Utredningen har bedömt att det inte bör införas någon skyldighet att underrätta enskild vid inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelseverksamhet. har invänt mot den bedömningen. Utredningen har som skäl för sin uppfattning anfört att en sådan underrättelseskyldighet med hänsyn till verksamhetens framåtblickande perspektiv och övergripande natur riskerar att motverka huvudsyftet med underrättelseverksamheten. En underrättelseskyldighet skulle därför behöva förses med en rad undantag. Vidare skulle det i många fall kunna ta innan en underrättelse kunde lämnas och den eventuella identifiering och granskning av kommunikationen som måste föregå en underrättelse skulle kunna innebära en ytterligare integritetskränkning för dessa personer. I många fall torde det inte heller vara möjligt eller i vart fall förenat med betydande svårighet att identifiera den person som varit föremål för övervakningen. Det förtjänar därutöver att påpekas att en användning av uppgifterna i en förundersökning förutsätter tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation (se närmare avsnitt 6.3.3). I de fall där uppgifterna innebär en påtaglig integritetspåverkan för en enskild blir därmed bestämmelserna om underrättelseskyldighet i 27 kap. 3133 §§ tillämpliga. har angett att såvitt avser hemlig övervakning kan ett objektivt övervakningssystem vara tillräckligt så länge som de åtgärder som riktas mot enskilda förblir hemliga och att det är först när åtgärderna har blivit kända som egentliga rättsmedel måste bli tillgängliga för den enskilde (Rotaru mot , dom ). Den tillsyn som kommer att utöva (se närmare avsnitt 8.2) tillsammans med möjligheten för enskild att begära en kontroll av om han eller hon har utsatts för inhämtning enligt den nya lagen om inhämtning av uppgifter om viss elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelse- verksamhet och om denna i så fall har skett i enlighet med lag, innebär enligt regeringens uppfattning att krav på tillgång Prop. 2011/12:55 till ett effektivt rättsmedel är uppfyllt. Mot den angivna bakgrunden och då integritetsintrånget måste anses som måttligt i de fall som inte kommer att omfattas av underrättelseskyldigheten enligt , delar regeringen utredningens bedömning att det inte bör införas någon skyldighet att underrätta enskild vid inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelseverksamhet. Ingen underrättelseskyldighet i fråga om inhämtning av uppgifter om abonnemang Som anges i avsnitt 7.2 bedömer regeringen att regleringen av de brottsbekämpande myndigheternas möjlighet att få uppgifter om abonnemang i samband med misstanke om brott även fortsättningsvis ska regleras i lagen om elektronisk kommunikation. Inhämtning av sådana uppgifter innebär inte ett så betydande integritetsintrång att de bör medföra något krav på underrättelseskyldighet. Regeringen delar utredningens bedömning att det inte finns skäl att införa en underrättelseskyldighet avseende inhämtande av abonnemangsuppgifter. 8.2Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden ska utöva tillsyn Regeringens bedömning: Polisens och möjlighet att inhämta övervakningsuppgifter avseende elektronisk kommunikation i underrättelseverksamhet enligt den föreslagna nya lagen kommer att omfattas av den tillsyn som utövar. Nämnden kommer även att vara skyldig att på begäran av en enskild person kontrollera om han eller hon har utsatts för inhämtning av sådana uppgifter i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet och om inhämtningen och därmed sammanhängande verksamhet har skett i enlighet med lag eller annan författning. En ordning med särskilda granskningsombud knutna till bör inte införas.