prop · GZ03139 · 2012-04-11 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2011/12:139 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sina bedömningar av iakttagelser och rekommendationer i granskningsrapporten av statlig infrastruktur (RiR 2011:28). Vidare redovisar regeringen vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av rapporten. Ärendet och dess beredning.............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser................. Regeringens åtgärder med anledning av Medfinansiering av statlig infrastruktur (RiR 2011:28) ....... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Ärendet och dess beredning har granskat den medfinansieringssatsning som genomfördes i samband med den senaste åtgärdsplaneringen för transportinfrastrukturen samt de senaste årens förskotteringsärenden. har redovisat granskningen i rapporten av statlig infrastruktur (RiR 2011:28). Granskningsrapporten finns i bilagan. överlämnade granskningsrapporten till regeringen . Rapporten har remitterats till (dnr N2011/7409/TE). drar i granskningsrapporten slutsatsen att medfinansieringssatsningen har lett till att utrymmet för investeringar i transportinfrastruktur ökat, dock inte i den omfattning som regeringen rapporterat. Det beror delvis på att revisionen funnit att både delar av medfinansieringsbidragen och delar av de statliga medlen har gått till investeringar som ligger utanför statens ansvar. Därtill kommer att bedömer att tillskottet från brukaravgifter i form av trängselskatt och vägavgifter inte utgör egentlig medfinansiering. drar även slutsatsen att förhandlingar om medfinansiering lett till positiva effekter genom att man kunnat samordna och förbättra statliga och lokala investeringar. Dessa effekter är enligt revisionen svåra att värdera. ser även ett antal problem med medfinansiering och förskotteringar. När det gäller själva processen kring satsningen från idé till genomförande ser revisionen brister i en rad hänseenden. drar slutsatsen att och regeringen inte gav trafikverken några riktlinjer för hur konflikten mellan de två målen om mer pengar till statlig infrastruktur respektive bättre infrastruktur skulle hanteras. konstaterar vidare att inte heller trafikverken tog fram riktlinjer för hantering av målkonflikten eller för hur förhandlingarna om medfinansiering skulle genomföras. Detta ledde enligt till att förhandlingarna inte bedrevs enhetligt och inte dokumenterades på ett tillräckligt bra sätt. Även när det gäller satsningens utfall ser ett antal faktorer som leder till minskad effektivitet. Den viktigaste faktorn i det sammanhanget är enligt att medfinansiering har kunnat ge förtur till den nationella åtgärdsplanen, vilket inneburit att den samhällsekonomiska utväxlingen av hela satsningen minskat. ser även en risk för att förhandlingarna lett till oönskad omfördelning från resurssvaga till resursstarka kommuner och regioner. bedömer att resursstarka intressenter har kunnat förhandla fram de objekt som är av störst intresse för dem. har flera av de medfinansierade objektens bidrag till det statliga åtagandet varit små eller till och med negativa. Detta eftersom det bland de medfinansierade objekten finns exempel på att staten tagit ansvar och betalat för sådant som borde vara kommunens ansvar. Att intressenterna fått förhandla om vad som är statens ansvar och hur stora de lokala nyttorna till följd av statens investering är har enligt ökat otydligheten i ansvarsfördelningen och risken för godtycke. När det gäller brukaravgifter drar slutsatsen att det är olämpligt med förhandlingar i enskilda fall. När trafikverken förhandlat med intressenter om medfinansiering i form av olika brukaravgifter är det inte den förhandlande intressenten som står för finansieringen utan de framtida brukarna. Brukaravgifter innebär dessutom dyra system, de kan ha oönskade trafikstyrande effekter och de är en osäker finansieringskälla. Det leder enligt sammantaget till olika slags ineffektiviteter. Systemet med förskotteringar har enligt inte använts ändamålsenligt . Förskotteringar har av trafikverken använts för att hantera förseningar. Intressenterna har använt förskottering för att försäkra sig om att det egna projektet ska bli av. Förskottering har också blandats in i medfinansieringsförhandlingarna. Sammantaget har detta enligt inneburit att den samhällsekonomiska prioriteringsgrunden delvis satts ur spel. Förskotteringar begränsar även det framtida handlingsutrymmet. Enligt har medfinansieringssatsningen också inneburit risk för sämre kostnadskontroll. ser en betydande risk för att den framförhandlade lösningen blir dyrare än statens grundlösning och att medfinansiären inte alltid står för hela denna fördyring. Därtill kommer att funnit att avtalen om medfinansiering i flertalet fall inte innehåller några kostnadskontrollerande incitament för medfinansiären. lämnar följande rekommendationer till regeringen: -Återgå till den samhällsekonomiska prioriteringsgrunden där investeringarnas finansieringsform inte spelar in. -Överväg att utreda effektivt utformade, likformiga brukaravgifter. -Överväg att utreda om det är möjligt och önskvärt att återföra delar av ökade markvärden till staten. -Utveckla tydliga principer för statens ansvar för infrastrukturen. -Se över hur olika aktörers drivkrafter kan balanseras mot allmänintresset i förhandlingar om infrastruktur. -Överväg att sänka taket för förskotteringar och förtydliga dess lämnar följande rekommendationer till : -Förbättra dokumentationshanteringen generellt i verket. -Tydliggör vem som är beställare av och syftet med olika underlag. -Förbättra den samlade redovisningen av investeringarnas kostnader och finansiering. -Utveckla metoderna för värdering, beräkning och behandling av lokala nyttor. -Utveckla för den samlade effektbedömningen. -Ta fram riktlinjer för hur förhandlingar om finansiering, utformning och genomförande ska dokumenteras. - Utveckla centrala principer för brukaravgifter. -Anpassa de verksinterna rutinerna för förskottering till regleringsbrevets riktlinjer och utveckla prioriteringsprinciper. Motiv och utgångspunkter för granskningen Under åtgärdsplaneringen för perioden 20102021 ökade inslaget av medfinansiering kraftigt jämfört med tidigare planeringsomgångar. synliggjorde brister, bl.a. i processerna för framtagande av besluts- underlag, och väckte frågor kring hur medfinansiering framöver bör hanteras i infrastrukturplaneringen. Till följd av detta beslutade regering- en att ge en särskild utredare i uppdrag att föreslå processer och riktlinjer för medfinansiering i det framtida planerings- systemet för transportinfrastrukturen (dir. 2010:92). Som en grund för förslaget skulle utredaren genomföra en utvärdering av förhandlings- arbetet kring medfinansieringsavtal avseende åtgärdsplaneringen för I uppdraget ingick även att analysera ett av trafik- verken presenterat förslag till nytt planeringssystem och anpassa detta till förslagen om medfinansiering. Utredningen antog namnet Medfinansi- Uppdraget resulterade i två betänkanden, dels delbe- tänkandet Medfinansiering av transportinfrastruktur utvärdering av för- handlingsarbetet jämte överväganden om brukaravgifter och lånevillkor (SOU 2011:12), dels slutbetänkandet Medfinansiering av transportinfra- struktur Ett nytt system för den långsiktiga planeringen av transport- infrastruktur samt riktlinjer och processer för medfinansiering (SOU De delar av utredningens förslag som handlar om planeringssystemets utformning har behandlats av regeringen i propositionen Planerings- system för transportinfrastruktur (prop. 2011/12:118). handlar om i vilken utsträckning och på vilket sätt medfinansiering bör tillämpas bereds inom . Regeringen avser att åter- komma till i dessa frågor i en inriktningsproposition under Regeringen anser således att de motiv och utgångspunkter som anges för granskningen i huvudsak är välgrundade. Regeringen finner dock skäl att kommentera en av utgångspunkter. syn på hur åtgärdernas samhällsekonomiska lönsamhet ska hanteras i planeringsprocessen. hänvisar till att uttalat att samhällsekono- miska analyser ska spela en viktig roll vid prioriteringen av infra- strukturinvesteringar (bet. 2008/09:TU2). tolkning av detta likställa samhällsekonomisk lönsamhet med resultaten från myndigheternas samhällsekonomiska kalkyler. kalkylerna är mycket viktiga beslutsunderlag, men de täcker inte alla aspekter som kan vara relevanta att beakta vid beslut om vilka investeringar som ska prioriteras. I synnerhet vid stora projekt finns komplexa orsakssamband kopplade till specifika arbetsmarknader som är svåra att fånga i en lönsamhetskalkyl. Flertalet investeringsprojekt medför också icke prissatta effekter såsom negativa effekter för den biologiska mångfalden, intrång i natur- och kulturmiljöer m.m. Vid en politisk helhetsbedömning kan i vissa fall andra prioriteringsgrunder än de som fångas av kalkylerna vara avgörande. hänvisar även till att uttalat att samtliga väg- och järnvägsinvesteringar som helt eller delvis finansieras med statliga medel ska prövas inbördes oavsett finansieringsform (bet. 2000/01:TU16). Regeringen kan konstatera att utskottet som skäl för detta anger att investeringar som finansieras med lån intecknar framtida anslagsutrymme, vilket kan begränsa möjligheten för att besluta om nya investeringar. Regeringen vill påpeka att det i detta avseende finns en skillnad mellan lån, som innebär en temporär finansiering vid investeringstillfället, och finansieringsformer som ger ett nettotillskott till den statliga investeringsramen. drar av sin granskning slutsatsen att medfinansieringssatsningen inte ökat utrymmet för investeringar i transportinfrastruktur i den omfattning som regeringen rapporterat. uppehåller sig kring frågan om de brukaravgifter, i form av trängselskatt och vägavgifter, som ingår i den nationella trafikslagsövergripande planen för utveckling av transportsystemet för perioden 20102021 bör betraktas som medfinansiering. Ett faktum som enligt talar emot är att det är de framtida brukarna av infrastruktur som ska betala, och inte de lokala företrädare som har förhandlat om införandet av skatten respektive avgifterna. poängterar även att brukaravgifterna är statliga, då de tas ut på statlig infrastruktur och beslutas av respektive regeringen, och att inkomster från trängselskatt kan användas för andra ändamål än infrastrukturinvesteringar. Regeringen kan konstatera att synpunkt delvis handlar om en definitionsfråga. Regeringen har under planeringsomgången valt att använda begreppet medfinansiering som samlingsbegrepp för finansieringsformer som ger ett nettotillskott till staten. Detta oavsett om finansieringen direkt bekostar infrastrukturen eller om den täcker de kapitalkostnader som uppkommer till följd av lån som vid investeringstillfället bekostar infrastrukturen. Skillnad har inte heller gjorts beroende på om tillskottet kommer från kommuner, privata företag eller olika typer av användare av infrastruktur. anser att brukaravgifter inte täcks av begreppet medfinansiering och det förefaller som att revisionen anser att detta har saklig betydelse. Regeringen noterar dock att revisionen förespråkar brukaravgifter som den lämpligaste formen av alternativ finansiering. När det gäller trängselskatten redovisas inkomsterna mot inkomsttitel och det stämmer därmed att de i formell mening inte är öronmärkta till transportinfrastruktur. Besluten om införandet av trängselskatt i och har dock baserats på principbeslut i respektive kommun, där en förutsättning varit att överskottet från skatten ska användas för infrastrukturinvesteringar i regionen i fråga. Den tillämpade Skr. 2011/12:139 ordningen är att anslag som motsvarar inkomsterna förs upp på statens budget för finansiering av administration av trängselskattesystemet och investeringar i transportinfrastruktur. bedömer vidare att delar av den medfinansiering som skett i form av ekonomiska bidrag har gått till investeringar som ligger utanför statens ansvar. Detsamma gäller enligt delar av de statliga investeringsmedlen. I sammanhanget bör det nämnas att gränsen mellan statlig och infrastruktur aldrig har varit skarp. Diskussioner om var gränsen går i det enskilda fallet är en ständigt närvarande aspekt i infrastrukturplaneringen. Det gäller oavsett om medfinansiering diskuteras eller inte. Det ökade inslaget av förhandlingar om medfinansiering har satt fokus på att det är viktigt med principer för var gränsen för det statliga åtagandet går. Regeringen delar bedömning att förhandlingarna om medfinansiering lett till positiva effekter när det gäller möjligheterna till samordning och samplanering av statliga och lokala investeringar. Baserat på såväl analys som den utvärdering av medfinansieringen i åtgärdsplaneringen 20102021 som genomförts av och som redovisas i utredningens delbetänkande (SOU 2011:12), bedömer regeringen att detta är ett tydligt mervärde som kan konstateras av det ökade inslaget av medfinansiering. Denna fråga hänger i praktiken intimt samman med frågor kring gränsdragningen av det statliga åtagandet och kring hur de nyttor som de statliga investeringarna ger upphov till kan och bör fördelas. Regeringen noterar att anser att det även framgent kommer att behövas förhandlingar om utformning, ansvar och finansiering av ny infrastruktur, inte minst när det gäller de mer komplexa behov som finns i storstäderna. rapporterar brister i medfinansieringsprocessens alla delar: från regeringens och intentioner i infrastrukturpropositionen1 respektive betänkanden, via trafikverkens tolkning av uppdraget och framtagande av riktlinjer för förhandlingsarbetet, till det konkreta förhandlingsarbete som trafikverken genomförde under åtgärdsplaneringen. drar slutsatsen att det finns en konflikt mellan de två målen om mer respektive bättre infrastruktur och att denna målkonflikt inte hanterades. Enligt revisionen har inte heller uppdragets villkor om att prioriteringsordningen mellan de olika investeringsobjekten inte skulle få påverkas respektive att medfinansiering ska vara frivillig för intressenten hanterats. I synnerhet det faktum att förhandlingarna tidsmässigt skedde i samband med åtgärdsplaneringen ledde, enligt revisionen, till drivkrafter för att köpa sig förbi kön. Dessutom rådde stor tidspress under arbetet. 1 Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35). Regeringen bedömer att en väl fungerande medfinansieringsprocess förutsätter att statens företrädare har ett tydligt mandat och god kännedom om de förutsättningar som gäller för förhandlingen. Hur olika mål och villkor för uppdraget ska uttolkas är viktiga aspekter av detta. Detsamma gäller hur förhandlingsutfallet kommer att hanteras i den fortsatta beslutsprocessen. Såväl granskning som utvärdering tyder på brister i detta avseende och på att berörda myndigheter behöver tydligare vägledning om målsättningar, villkor och processer än de fick inför den förra åtgärdsplaneringen. En lärdom gäller frågan om hur målen om mer respektive bättre infrastruktur förhåller sig till varandra. Regeringen instämmer i iakttagelse att riktlinjerna kring detta inte varit tillräckligt tydliga. Det är dock svårt att se att det skulle vara fråga om en genuin målkonflikt. Samverkan kan ge förbättrad utformning av infrastrukturen och markvärdesökningar som leder till ett intresse för medfinansiering. Riktlinjer för hantering av de båda målen bör dock kunna få stor påverkan på inriktningen på förhandlingsarbetet. Inför åtgärdsplaneringen betonade att medfinansiering är en frivillig uppgift och att medfinansiering är en faktor som inte isolerat kan bestämma prioriteringen av ett enskilt projekt (bet. 2008/09:TU2). Som påtalar innebär en strikt tolkning av villkoren, i betydelsen att den samhällsekonomiska prioriteringsgrunden ska tolkas absolut, att intressenternas vilja till medfinansiering påtagligt sjunker. Det är uppenbart att denna restriktion har väckt frågor. Av detta skäl ingick i uppdrag frågan om medfinansiering bör kunna påverka prioriteringen mellan och utformningen av objekt, och i så fall på vilket sätt. Utredningen bedömer att möjligheterna till medfinansiering bör undersökas i de fall där intressena och ansvaret möts, företrädesvis i tätorter och transportnoder. Vilka riktlinjer som framöver ska gälla vid eventuell tillämpning av medfinansiering genom ekonomiska bidrag är enligt regeringen en fråga som hör hemma i beslut om politisk inriktning för infrastrukturplaneringen. Regeringen delar bedömning att det faktum att arbetet helt förlades till åtgärdsplaneringen medförde vissa problem. Att förhandlingarna kopplades till beslutet om den långsiktiga nationella planen skapade tidspress, som i synnerhet för projekt med planerad byggstart sent framstår som obefogad. Om tidspress medfört att riktlinjer och rutiner inte hunnit utarbetas för alla förhandlingar, har detta högst sannolikt bidragit till flera av de processbrister hos myndigheterna som iakttagit. riktar på en rad punkter kritik mot trafikverkens interna processer. Bland annat gäller det bristande dokumentation i flera avseenden och avsaknad av riktlinjer för vilka uppgifter som ska framgå av avtal, avsiktsförklaringar och beslutsunderlag. granskning har även visat att det förekommit att beräkningar av lokala nyttor felaktigt har inkluderats i underlagen till den nationella prioriteringen, vilket lett till att beslutsunderlagen inte varit jämförbara. rekommenderar att förbättra dokumentationshanteringen; tydliggöra beställare av och syftet med olika underlag; utarbeta tydliga principer för om och när lokala nyttor ska räknas med i objektens samhällsekonomiska underlag; förbättra den samlade redovisningen av investeringarnas kostnader och finansiering; ta fram riktlinjer för hur förhandlingar om finansiering, utformning och genomförande ska dokumenteras samt att utveckla för den samlade effektbedömningen. Regeringen anser att såväl framtagande av tydliga beslutsunderlag som väl ordnad uppföljning av de medfinansierade investeringarna är en viktig del i myndighetens uppdrag. Av remissyttrande framgår att myndigheten antingen redan har vidtagit eller avser att vidta åtgärder i enlighet med rekommendationer. Ett syfte med granskning har varit att bedöma om utfallet av medfinansieringssatsningen varit effektivt. ser ett antal faktorer som leder till ett mindre effektivt utfall. Den viktigaste faktorn är enligt att medfinansiering har kunnat ge förtur till den nationella åtgärdsplanen, vilket inneburit att den samhällsekonomiska utväxlingen av den nationella planen minskat. rekommenderar regeringen att återgå till den samhällsekonomiska prioriteringsgrunden där investeringarnas finansieringsform inte spelar in. framför i sitt remissyttrande att har tolkat trafikverkens riktlinjedokument felaktigt och att det inte stämmer att trafikverken i sina förslag har omprioriterat utifrån utebliven medfinansiering. delar revisionens uppfattning att samhällsekonomi ska ligga till grund för prioriteringar oavsett finansieringsform. Medfinansieringslösningar kan, enligt , bidra till att samhällsekonomiskt effektiva lösningar kan identifieras och till en effektiv samverkan i senare genomförande- och förvaltningsskeden. Enligt regeringen finns det inte ett system med strikt prioritering efter samhällsekonomisk lönsamhet att återgå till, på det sätt som rekommenderar. Förhandlingar om åtgärders genomförande och utformning är inget nytt inslag i planeringsprocessen. resultat tyder på att inslaget av medfinansiering i första hand inneburit att relationen mellan parterna i denna befintliga typ av förhandlingar har förändrats. Regeringen bedömer att planeringsprocessen i stället behöver ändras mer i grunden, så att det blir fler kontrollstationer och tydligare krav på myndigheternas beslutsunderlag. På så sätt bör också förutsättningarna öka för att komma till rätta med en del svagheter i processen som adresserat i tidigare granskningar. Det gäller bl.a. de samhällsekonomiska kalkylernas kvalitet. ser en påtaglig risk för att förhandlingarna lett till oönskad omfördelning från resurssvaga till resursstarka kommuner och regioner. bedömer att resursstarka intressenter har kunnat förhandla fram de objekt som är av störst intresse för dem, utan att medfinansieringen gett något nettotillskott till finansieringen av den statliga delen av objektet. Orsaken till detta är, enligt revisionen, risken för att principer för vad som är statens ansvar i olika delar av infra- strukturen luckrats upp till följd av förhandlingarna. Detta medför, enligt revisionen, även en risk för att i övrigt liknande investeringar och medfinansiärer behandlats olika i sina förhandlingar med staten. rekommenderar regeringen att se över hur olika aktörers drivkrafter kan balanseras mot allmänintresset i förhandlingar om infrastruktur samt att utveckla tydliga principer för statens ansvar för infrastrukturen. Enligt regeringens uppfattning är det närmast en självklarhet att statens förhandlare har till uppgift att företräda staten och allmänintresset. I det ligger att bevaka konsekvenser för den regionala fördelningen. Förhandlingsmandat och riktlinjer behöver vara tydliga på denna punkt. Om förhandlingsprocessen har bidragit till en förskjutning i den faktiska tillämpningen mot ett ökat statligt åtagande för transportinfrastrukturen tyder det på processbrister som behöver åtgärdas genom tydligare riktlinjer. Regeringen anser att framtagande av principer för hur gränsdragningen för det statliga åtagandet ska göras är en central del i uppdrag. gör i sitt remissyttrande bedömningen att de förslag som presenterats i slutbetänkande (SOU 2011:49) utgör en bra grund för att förtydliga statens ansvar och grunderna för när medfinansiering från andra parter bör komma i fråga. drar slutsatsen att de förhandlingar som baserats på de lokala nyttor som uppstår till följd av den statliga investeringen har blivit godtyckliga. Det beror på att lokala nyttor är svåra att identifiera, avgränsa och beräkna samt att de i flertalet förhandlingar inte alls beräknats. rekommenderar regeringen att överväga att utreda om det är möjligt och önskvärt att återföra delar av ökade markvärden till staten i form av enkla, likformiga och transparenta avgifter eller skatter. Regeringen ser svårigheter med ett sådant angreppssätt. I vilken mån det uppstår exploateringsvinster i samband med infrastrukturinvesteringar är beroende av hur en kommun väljer att utnyttja det kommunala planmonopolet. Det innebär att den lokala nyttan inte är något absolut resultat av den statliga investeringen, som staten ensidigt kan fastställa. De krav på likformighet och tydlighet som, inte minst av legitimitetsskäl, måste ställas på uttag av en statlig skatt eller avgift får anses vara mycket svåra att nå upp till. Oavsett hur man går till väga är det inte troligt att olika intressenter öppet kommer att redovisa alla sina motiv för att bidra ekonomiskt till en investering. En förhandling ger möjligheter för staten att trots detta, och trots att exploateringsvinsterna är genuint svåra att identifiera och värdera, få del av den nytta som uppstår. Det är just i detta förhandlingslösningen har sin styrka. Det är dock angeläget att den som företräder staten har en god förståelse för hur nyttor uppstår och kan värderas, inte minst för att nå framgång i förhandlingen. I den nationella trafikslagsövergripande planen för utveckling av transportsystemet för perioden 20102021 ingår väg- och järnvägsinvesteringar som delvis kommer att finansieras genom inkomster från trängsel- Därtill kommer att de nya broarna över Sundsvallsfjärden på , över på och över på delvis ska finansieras med vägavgifter. I alla dessa fall har tecknat medfinansieringsavtal. finns två vägavgiftsfinansierade vägbroar i , nämligen och den nyare . ser särskilda risker som är knutna till dessa finansieringsformer. En risk är enligt att de är dyrare än anslagsfinansiering.