prop · H00315 · 2012-10-10 00:00:00 — En regional företrädare hänvisar även till att staten vid tillfället när detta diskuterades redan beslutat om att påbörja bygget av igen. Detta försvagade statens förhandlingsposition eftersom det minskade regionens rädsla för att inte skulle bli av.195 Förhandlingsmannen framhåller vidare att när utgångsläget från regionens sida var att de inte skulle vara med och betala för statlig infrastruktur av principiella skäl, så var det inte realistiskt att de regionala parterna även skulle vara med och ta risk.196 Tjänstemän vid har framhållit att det bör finnas instrument som motverkar krav från intressenter på innehållsmässiga förändringar som leder till fördyringar. Som tidigare nämnts finns det villkor i avtalet som anger att inte ska stå för kostnader som ligger utöver myndighetens kostnadsansvar. Vad gäller ett delat kostnadsansvar för kostnader som beror på andra faktorer, till exempel rent produktionsmässiga, skulle detta förutsätta att regionala parter skulle ta ett större praktiskt ansvar i projekten. Detta skulle dock riskera att krångla till och fördunkla ansvarsbilden.197 193Avser 28 projekt större än som öppnats för trafik 20052009. Även exklusive den höga prisutvecklingen i branschen kvarstår en genomsnittlig fördyring på som har andra orsaker, såsom standardökningar och tillägg m.m. 194Riksrevisionen (2011b). 195Intervju, regional företrädare, . 196Intervju, den statliga förhandlingsmannen, . 197Intervju, , . GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Tjänstemän vid uppger att man kan se incitament för kommunerna att hålla nere kostnader i projekten som ingår i avtalet trots att de inte delar på den faktiska slutkostnaden. Man hänvisar till att om det uppstår mycket merkostnader i projekt kan projektet få problem att bli genomfört och på det viset menar att medfinansiärerna har incitament att hålla nere kostnader (krav). Sedan nämns även att kommuner kan känna större delaktighet i projektet och vilja att det ska fungera smidigt. Man uppger dock att det även kan finnas kostnadsdrivande incitament till följd av avtalet för andra kommuner som inte är med i förhandlingen, men som berörs av projektens utbyggnad. För att säkra projektens tidsplan och hindra överklaganden har staten större incitament att låta utomstående kommuner få igenom sina krav, vilket dessa kommuner är medvetna om. De utomstående kommunerna får därmed större incitament att ställa högre krav än i andra fall.198 Vad gäller regionens parter menar en av dess företrädare att det inte finns några incitament från kommunernas sida att hålla nere kostnaderna i statens övriga åtaganden. Det enda som ses återhållande är om projektet skulle fördyras så att det hotar genomförandet.199 Företrädare för ett annat län menar att nuvarande lösning inte är kostnadsdrivande och hänvisar till avtalet om att ytterligare krav på staten skulle bekostas av den kravställande kommunen. 6.2.2 Risk för kostnadsökningar Det finns inget förbehåll i avtalet för eventuella fördyringar av eller de övriga åtagandena; staten har således genom avtalet åtagit sig att genomföra dessa projekt oavsett eventuell kostnadsökning, vad avser de delar som ligger inom ramen för dåvarande kostnadsansvar. De projekt som kom att utgöra statens övriga åtaganden befann sig i ett tidigt skede i den fysiska planeringen under förhandlingsarbetet. Projekten befann sig antingen i förstudieskedet eller så hade arbetet med järnvägsutredning påbörjats. Detta innebär stora osäkerheter i kostnadsberäkningarna. befann sig dock i järnvägsplanskedet för förhandlingarna och hade således kommit relativt långt i den fysiska planeringen. som förhandlingsarbetet pågick () tog som fram ett förslag till reviderad åtgärdsplan med anledning av kostnadsökningar som gjorde att planen hade försenats. I planförslaget anges att kostnaderna för infrastrukturprojekt ökat . En av orsakerna bedömdes vara att kostnadskalkyler i tidiga skeden är väldigt osäkra och att många av investeringsprojekten befann sig i ett tidigt fysiskt utredningsskede när de lades in i åtgärdsplanen, där val av alternativa utföranden och sträckningar inte 198Intervju, , . 199Intervju, regional företrädare, . hade valts för projekten. Andra orsaker till kostnadsökningar som anges är prisökningar på material, tjänster och entreprenader men även förändring av projekts innehåll och omfattning, senareläggning av projekt, nya miljölagar och EU-regler samt svag konkurrens inom anläggningsbranschen.200 Vad gäller risken för kostnadsökningar för projekten som utgör de övriga åtagandena i avtalet uppger den statliga förhandlingsmannen att man var väl medveten om sådana risker men att de övriga åtagandena bedömdes som relativt enkla projekt och inte mer riskfyllda än genomsnittet. Att bygga järnväg i ytläge bredvid befintliga spår i bedömde förhandlingsmannen inte vara så ekonomiskt riskfyllt då man vet vad det är för mark. i sig bedömdes som en större risk till följd av de tekniskt komplicerade lösningarna i tunnel och närheten till annan verksamhet.201 Något specifikt underlag avseende risken för kostnadsökningar i projekten (till exempel osäkerhetsspann för kostnaderna) ska förhandlingskansliet inte ha begärt in från Banverket.202 Enligt uppgift av tjänstemän vid ska man inte ha gjort någon särskild riskanalys av projektens kostnader i samband med att de innefattades i medfinansieringsavtalet.203 I kapitel 2 nämns att krav från kommuner på standardhöjningar och tillägg är en vanlig orsak till fördyringar i infrastrukturprojekt. Lämpligtvis bör det finnas villkor i medfinansieringsavtal som innebär att om medfinansiärerna ställer krav på tillägg som inte är motiverade ur ett statligt perspektiv ska medfinansiärerna vara med och bidra med ytterligare finansiering av dessa tillägg. I avtal återfinns villkor om att endast ska bekosta de delar av projekten som ligger inom ramen för myndighetens kostnadsansvar. Projekten befann sig dock i relativt tidiga skeden i den fysiska planeringen. Detta innebär att projektens omfattning inte har kunnat definieras och avgränsas på ett detaljerat vis. Vad som då bör ses som en standardhöjning eller inte kan därmed bli svårt att avgöra. Villkor av denna art behöver således vara mer specifika för att kunna ge avsedd effekt i de fall som avtal träffas med kommuner som berörs fysiskt av utbyggnaden (och därmed kan ställa krav på detaljutformningen). konstaterar vidare att avtalet både kan ge incitament som verkar kostnadsdrivande (intressenter som inte är avtalsparter kan se en möjlighet att ställa högre krav på grund av statens hårda tidsplan) respektive 200Banverket (2007a), s. 30. 201Intervju, den statliga förhandlingsmannen, . 202E-post, den statliga förhandlingsmannen, . 203Intervju, , . GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR kostnadsdämpande (delaktighet från de medfinansierande kommunerna). De regionala företrädarna och tjänstemän vid anger att kommuner har incitament att hålla nere krav då projektet kan få svårigheter att bli genomfört vid stora fördyringar. I kapitel 2 nämns att kommuner ofta ställt kostnadsdrivande krav så att situationen har låst sig. konstaterar således att det är vanligt att kommuner ställer kostnadsdrivande krav trots att detta har hotat projektens genomförande. anser det olämpligt att avtalet inte medger förbehåll för kostnadsökningar i projekten, det vill säga att projekten ska genomföras oavsett eventuell fördyring. Detta förvärras av att flera av projekten befann sig i tidiga skeden i den fysiska planeringen samt att förhandlingskansliet inte begärt in något specifikt underlag avseende risken för kostnadsökningar i projekten från . Vad gäller den statliga förhandlingsmannens bedömning av den låga risken för kostnadsökningar i projekten anser att den inte är tillräckligt underbyggd. I samband med förhandlingarna angav flera orsaker till kostnadsöverskridanden i projekt. Förutom osäkerhet i kostnadsuppskattningar nämns prisökningar på material, tjänster och entreprenader men även förändring av projekts innehåll och omfattning, senareläggning av projekt, nya miljölagar och EU-regler samt svag konkurrens inom anläggningsbranschen. anser att en tillfredsställande riskanalys på något sätt systematiskt borde ha beaktat dessa risker för respektive projekt. Detta motiveras särskilt av att flera av projekten i medfinansieringsavtalet påverkar stadsbebyggelse, vilket innebär ett intrång hos ett stort antal medborgare. Detta ökar i sin tur risken för fördyringar, exempelvis genom överklaganden från dem som berörs av utbyggnaden. Att staten står inför att lösa stora praktiska problem för att genomföra bygget av avtalets projekt lyfts fram även av en av de regionala företrädarna.204 Det stora antalet regionala parter ledde till att regionen samordnade sina gemensamma krav gentemot förhandlingsmannen. En av de regionala företrädarna har uppgett att man inom förhandlingsdelegationen hindrat separata krav på högre standard från länets kommuner gentemot staten och menar därför att förhandlingarna har verkat kostnadsdämpande. Vad gäller den press som utövats mot enskilda kommuner inom länen kan det visserligen ge en kostnadsdämpande effekt. Detta behöver dock vägas mot 204 Intervju, regional företrädare, . de sammantagna kraven från de regionala parterna. Som beskrivs i kapitel 3 gick regionen samman och bildade förhandlingsdelegationerna för att bli en starkare förhandlingspart gentemot staten. Detta talar för att de regionala parterna har haft större möjligheter att få igenom fördyrande krav när man agerade samlat än om de hade valt att förhandla var för sig. bedömer att den regionala medfinansieringen av ur flera avseenden inte lever upp till budgetlagens lydelse om god hushållning med statens medel. Avtalet inbegriper klausuler för flera av de statliga åtagandena om att staten ska betala vite till de regionala parterna vid förseningar som beror på statlig underlåtenhet. gör bedömningen att de risker som staten utsätter sig för i och med vitesklausulerna är så omfattande att staten bör undvika sådana villkor i medfinansieringsavtal. Vidare saknades det vid förhandlingarna viktiga underlag vad gäller ekonomiska risker för avtalets projekt, och förhandlingarna har lett till ett oberättigat högt risktagande från statens sida. Att förhandlingarna fördes med en större region har troligen haft en kostnadsdrivande effekt jämfört med förhandlingar med enskilda kommuner då regionen kunde ena sig och vara en starkare förhandlingspart gentemot staten. konstaterar vidare att medfinansieringen kan ge incitament som verkar kostnadsdrivande då intressenter som inte är avtalsparter kan se en möjlighet att ställa högre krav på grund av att staten låst sig vid en hård tidsplan. En ökad delaktighet från de medfinansierande kommunerna uppges ge kostnadsdämpande incitament. Det är emellertid oklart om den ökade delaktigheten kommer att leda till mindre krav från medfinansiärerna. kan dock konstatera att det är vanligt att kommuner använder planmonopolet för att få igenom dyra krav på standardökningar och det saknas tillräckligt tydliga villkor i avtalet som hindrar medfinansiärerna från att ställa högre krav på projektens utformning. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 7Uppfylls regeringens syften med regional medfinansiering i fallet ? För att bedöma effektiviteten med regionala medfinansiering utgår därefter analysen från frågeställningen om den regionala medfinansieringen har gett de (positiva) effekter som riksdag och regering generellt förväntar sig av medfinansiering. I proposition 2008/09:35 uttryckte regeringen följande förväntningar på medfinansiering som finansieringsform, såsom ett nettotillskott av medel till den statliga infrastrukturen samt ett ökat gemensamt ansvarstagande och förbättrat samarbete, vilket i sin tur skulle bidra till en optimal utformning av berörda åtgärder. av regionala medfinansiering i samma proposition. Dessa syften uttalades dock inte specifikt för utan avsåg regeringens förslag på en bredare medfinansieringssatsning i den kommande åtgärdsplaneringen. utgångspunkt är därför inte att dessa förväntningar bör ha uppfyllts för regionala medfinansiering. Syftet med analysen är snarare att undersöka om medfinansieringen har gett dessa positiva effekter. Detta kapitel besvarar därmed revisionsfråga 3. De projekt som analyseras i detta kapitel är samt de större långsiktiga projekt där byggstart ingick i avtalet, med andra ord , SträngnäsHärad samt utbyggnad av fyrspår på mellan och 7.1Har medfinansieringen inneburit ett nettotillskott? För att besvara om regionala medfinansiering har inneburit ett nettotillskott till den statliga infrastrukturen krävs att det går att beskriva vad som hade hänt utan medfinansieringen. Eftersom detta inte går att fastställa blir nedanstående resonemang av delvis hypotetisk karaktär. Enligt den statssekreterare som var med och utformade regeringens satsning på medfinansiering ska en intressent, i detta fall de regionala parterna, stå för eventuella standardhöjningar och tillägg som inte motiverats av 205De kortsiktiga åtgärderna i avtalet som ingår i åtgärdspaketet Kraftsamling har avgränsats bort ur analysen i detta kapitel då det har varit mest intressant att analysera de större enskilda projekten i avtalet. Åtgärderna i kraftsamlingen var vid förhandlingen vidare långt gånga. det allmänintresse som trafikverken har att tillgodose. Utöver detta ska intressenten lämna ett bidrag till den statliga delen av investeringen för att förhandlingen ska resultera i ett nettotillskott.206 7.1.1Parternas syn på nettotillskottet i den regionala medfinansieringen av regionala medfinansieringsavtal omfattar ett antal statliga åtaganden som tillsammans kräver att staten investerar 15,2 miljarder kronor207 utöver kostnaden för . Den statliga förhandlingsmannen menar att staten även utan förhandlingen hade blivit tvungen att genomföra samma investeringar som de som är angivna i avtalet.208 Statens övriga åtaganden ska således inte ses som rena standardhöjningar som bara regionen vill genomföra, då projekten i avtalet förr eller senare hade blivit byggda. Därmed menar förhandlingsmannen att medfinansieringen i sin helhet utgör ett nettotillskott till den statliga infrastrukturen.209 Flera av de regionala företrädarna menar att finansieringen av infrastrukturen är ett statligt ansvar och uttrycker en oro för att staten genom medfinansieringen enbart gör en förflyttning av kostnaderna från stat till Om staten minskar sin egen satsning på infrastrukturen i motsvarande grad som regionen bidrar så utökas inte den sammanlagda ramen för infrastrukturinvesteringar. I så fall innebär medfinansieringen inte heller något nettotillskott. Medfinansieringen av har gett ett nettotillskott till statlig infrastruktur Av de intervjuer som har genomfört med regionala och statliga företrädare framgår att det initiala statliga budet i förhandlingen innebar att regionen skulle bidra till enbart projektet . På initiativ av regionen kom förhandlingen snart att handla om ett antal ytterligare projekt, vilka sedermera kom att ingå i avtalet i form av statens övriga åtaganden. Avtalet om regional medfinansiering av innefattar således investeringar som inte ursprungligen föreslogs av regeringen, men samtliga av dessa kan ses som infrastruktur som ingår i det statliga ansvaret och som vid 206Riksrevisionen (2011c), s. 39 f. 207Här ingår dock medfinansiering för TomtebodaBarkarby, se avsnitt 3.4.3. 208Enligt förhandlingsmannens bedömning hade det dock inneburit samhällsekonomiska förluster om de övriga projekten i avtalet genomförts senare (se kapitel 4). 209Intervju, den statliga förhandlingsmannen, . GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR tillfället var eller tidigare hade varit del av den nationella åtgärdsplanen. De motprestationer som föreslogs från regionens sida genom att fler objekt togs in i förhandlingen är alltså inte helt omotiverade utifrån ett statligt perspektiv och den statliga förhandlingsmannen menar att samtliga åtgärder i avtalet hade genomförts oavsett om avtalet hade undertecknats eller inte. Vid beräkningen av nettotillskottet till den statliga infrastrukturen bör således inte kostnaden för dessa projekt dras av från medfinansieringsbidraget. Det kan inledningsvis konstateras att om det ska bli ett nettotillskott till infrastrukturen från de 2,3 miljarder kronor210 som regionen bidrar med krävs först och främst att staten inte justerar ned sin egen satsning till följd av medfinansieringen. Medfinansieringen har vidare inneburit olika sorters begränsande bindningar och låsningar i planerandet och genomförandet av infrastrukturprojekt, vilket redovisas i kapitel 5. Riskerna med detta ska även ses mot bakgrund av att flera av projekten inom statens övriga åtaganden var i ett tidigt skede i den fysiska planeringsprocessen. Detta innebär i sig en stor risk för fördyringar och förändringar i projekten under den fortsatta planeringen. Men projekten är genom undertecknandet av avtalet låsta till att genomföras oavsett dessa risker. Till följd av vitesklausulerna finns det även en risk att staten behöver betala vite till medfinansiärerna vid förseningar av projekten. I tidigare granskning av medfinansiering konstateras att andra finansieringsformer än medfinansiering bör sökas om tillräckliga medel för infrastrukturen saknas. Effektivt utformade och likformiga brukaravgifter bör övervägas som en mindre riskfylld och snedvridande finansieringsform än medfinansiering.211 Medfinansieringen av har medfört andra direkta kostnader för staten Att få till stånd regionala medfinansiering har inneburit en stor process. Förhandlingen utgjorde ett mycket omfattande arbete som involverade en mängd personer. Förutom de statliga företrädare på olika nivåer som har involverats har också företrädare för sex län och drygt 40 kommuner varit med i processen. Ambitionen att få fram mer medfinansiering av statens infrastrukturinvesteringar ledde också till att regeringen och tog initiativ till och beslutade om ändringar i lagstiftningen. Detta innebar bland annat en betydande ändring i lagstiftningen om redovisning, trots att flera tunga remissinstanser ställde sig negativa till detta (se kapitel 3). 210De ursprungliga uppräknade till prisnivå 2011 (december). 211Riksrevisionen (2011c), s. 109. Medfinansiering ökar den kommunala skuldsättningen Syftet med lagändringen om redovisning var underlätta för medfinansiering. redovisningsnormer innebar svårigheter för kommunerna att förena medfinansiering med det kommunala balanskravet. Argumentet bakom lagändringen var att kommunerna såg medfinansieringen som en investering som skulle ge nytta åt kommuninvånarna över en och att det var rimligt att medfinansieringen redovisades på ett sätt som speglade sambandet mellan åtagande och nytta. Lagändringen innebar att utbetalade medfinansieringsbidrag får bokföras som en tillgång i kommunernas balansräkning, till skillnad från tidigare normer som sade att utbetalning av medfinansiering skulle bokföras som en kostnad. Om lagändringen får önskad effekt (det vill säga leder till en ökad medfinansiering av statlig infrastruktur) leder detta till en ökning av den kommunala skuldsättningen. Detta eftersom man kan anta att medfinansieringsbidragen inte enbart kommer att finansieras genom omprioritering av medel från annan verksamhet utan även genom lån. ser flera problem med den nya redovisningsprincipen. Den innebär ett viktigt avsteg från god redovisningssed. Vid redovisning enligt den nya principen motsvaras kommunernas lån till synes av en tillgång, trots att denna tillgång endast rör sig om att kommunen gjort en utbetalning till staten. Konsekvenserna blir att kommunerna kringgår det kommunala balanskravet, och balansräkningen för kommunerna blir missvisande. Detta riskerar i sin tur att urholka förtroendet för de offentliga finanserna. Ökad medfinansiering kommer vidare att leda till högre finansieringskostnader för den offentliga sektorn som helhet. Om man antar att både staten och kommunen (på marginalen) finansierar dessa investeringar med lån blir det dyrare för den offentliga sektorn med medfinansiering eftersom kommuner har högre lånekostnader än staten. Detta har även Riksgälden påpekat.212 Medfinansieringen av har lett till ökad riskexponering för staten När staten överlåter finansieringen av statlig infrastruktur till kommunerna är det naturligt att kommunerna begär kontroll över de tillgångar kommunen investerat i. I avtalet om har kommunerna fått denna kontroll i form av vitesklausuler. Som tidigare nämnts riskerar dessa vitesklausuler att begränsa statens framtida budgetutrymme och leda till ineffektiva låsningar i transportinfrastrukturplaneringen. konstaterar därmed att den regionala medfinansieringen har lett till att staten exponerar sig för större risk . 212 Riksgälden (2009). GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Medfinansieringen av inte frivillig och ger undanträngningseffekter Medfinansieringsbidraget finansieras genom omprioritering av medel från annan verksamhet, alternativt genom lån vilket kräver en höjning av kommunalskatten för att betala räntor och amorteringar. anser att det i sammanhanget bör beaktas att bidraget från kommunerna hade kunnat läggas på kommunens egen infrastruktur eller något annat av kommunens åtaganden såsom vård, skola eller omsorg. Vid frivillig medfinansiering kan man anta att kommunala beslutsfattare bedömer att bidraget till statlig infrastruktur ger mer nytta än att lägga dessa medel på annan verksamhet. En sådan situation skulle kunna uppstå när det är givet när man ska bygga statlig infrastruktur vid en kommun och kommunen till exempel står för en standardhöjning. Medfinansieringsbidraget ger då kommunen nyttan av standardhöjningen. Om staten i en förhandling kräver medfinansiering för att (i närtid) investera statlig infrastruktur i en region anser dock att frivilligheten frångåtts. Medfinansieringsbidraget ger i det här fallet kommunen nyttan av en hel investering (till skillnad från exemplet ovan när bidraget bara ger nyttan av en standardhöjning). Få åtgärder inom verksamhet kan tävla med en sådan marginaleffekt av dessa medel. Att staten villkorar sin del av finansieringen tvingar därmed i praktiken kommunerna till medfinansiering. Som beskrivs i kapitel 4 uppfattade den medfinansierande regionen att medfinansieringen av möjliggjort tidigareläggning av för regionen angelägna projekt. konstaterar således att medfinansieringen av inte var frivillig. 7.2Gemensamt ansvarstagande och förbättrat samarbete De regionala företrädare som deltog i förhandlingen har samtliga uppgett att förhandlingen har lett till ett förbättrat samarbete och förbättrad samverkan, både mellan regionens parter och mellan regionen och staten. Redan före förhandlingarna fanns det ett samarbete i regionen, som tog sig uttryck i bland annat Mälardalsrådet.213 Ett grundläggande forum för diskussion och samarbete fanns alltså då avtalsförhandlingen startade, men de regionala företrädarna menar att förhandlingsarbetet har fördjupat samarbetet i regionen ytterligare. Förhandlingarna uppges av samtliga regionala företrädare ha lett 213Mälardalsrådet är en intresseorganisation med syftet att främja som en attraktiv region. I rådet ingår företrädare för , , , och i form av de 5 landstingen och 56 av regionens kommuner. till att samarbetet och samverkan kring de specifika frågorna om infrastruktur har blivit bättre. Det som främst nämns är att kommunikationen mellan olika parter har lett till att den inbördes förståelsen för de andra parternas frågor har ökat. Kommunerna i regionen har därför kunnat komma överens om vad som är det gemensamt bästa och det viset går det att ha enklare och mer tydliga planeringsprocesser.214 De regionala parterna utarbetade en systemsyn kring de viktigaste investeringarna i regionen Flera regionala företrädare poängterar att de var och en hade djupa kunskaper om problemen med infrastrukturen i de egna länen.