prop · GZ03139 · 2012-04-11 00:00:00 — Omfattningen av den medfinansiering som drivits före denna åtgärdsplanering varierade över landet. Dels på grund av trafikverkens tradition med starka regioner och svag centralstyrning och dels på grund av att lokala intressen för medfinansiering varierat. I vissa fall hade även regeringen lämnat direktiv om att lokal medfinansiering skulle sökas i enskilda fall. Regeringens initiativ till en utökad och systematiserad medfinansiering gav därför möjlighet att bringa mer ordning och transparens i frågan. Både inom och inom var man positiva till att regeringen såg en möjlighet att få mer medel till statlig infrastruktur och det samlade grepp som åtgärden innebar.61 Tiden för förhandlingar om medfinansiering i åtgärdsplaneringen var mycket knapp: den innebar i princip våren och och . Det är värt att notera att ett antal förhandlingar om medfinansiering inom ramen för åtgärdsplaneringen redan hade påbörjats när trafikverken överlämnade sin rapport och metoder för medfinansiering till . Rapporten kom därmed att få mindre praktisk 57Intervju med tjänsteman i före detta som ledde arbetet med rapporten, . Undantaget var att företrädare för valde bort en av trafikverken föreslagen modell för medfinansiering där intressenten föreslogs få lämna ett årligt bidrag över . Modellen var i allt väsentligt ett slags sätt att komma runt problemen med den kommunala redovisningen av medfinansiering. Denna fråga löstes emellertid med ny lagstiftning på området. 59Intervju med tjänstemän i , . 60Näringsdepartementet (2008b). 61Intervju med tjänsteman i före detta , . Medfinansiering av statlig infrastruktur Inom de två trafikverken arbetade man på delvis olika sätt i processen med att välja ut objekt för, inleda förhandlingar och sluta avtal om medfinansiering med lokala intressenter. 3.2.1Vägverkets förhandlingsarbete kring medfinansiering Inom hade arbetet med E4 inom ramen för närtidssatsningen lett fram till att denna förhandlingsprocess och dess avtal blev förlaga till medfinansieringsarbetet inom åtgärdsplaneringen.62 I enlighet med vad som angavs i Modeller och metoder avsåg man inom ta fram en intressentanalys för varje objekt som kom i fråga för medfinansiering. Inom förordade man att frångå frågan om vems ansvar infrastrukturen I finansieringssammanhang ansåg man det mer relevant att se vem som får nytta av en investering.63 För att kunna föra en diskussion om hur stora de lokala nyttorna är, och därmed hur mycket lokal medfinansiering man skulle kunna förhandla om, hade i Sundsvallsfallet låtit en konsult göra beräkningar av den lokala nytta som projektet skulle innebära för . För vissa, men långt ifrån alla, förhandlingar man inledde gjordes liknande nyttoberäkningar. Dessa uppfattades av de lokala intressenterna ofta som både överdrivna och alltför osäkra (SKL och , 2010, och SOU 2011:12), men tjänade ändå som ett ingångsvärde till förhandlingarna (intervju ). Inom ville man inte ställa något minimikrav på medfinansieringens andel av projektets totala kostnad; detta för att få så förutsättningslösa förhandlingar som möjligt. Man inledde förhandlingsarbetet och prövade sig fram, hanterade problem vartefter de dök upp. Regler och rutiner sattes sedan upp efter vad som upplevdes fungera i sammanhanget.64 Trots ambitionen att pröva medfinansiering för alla objekt som var aktuella för den nationella planen behövde ett urval göras. Inom var det någorlunda uppenbart samtal med lokala parter i vilka fall det kunde finnas ett tillräckligt stort intresse för lokal medfinansiering.65 Största delen av förhandlingsarbetet för räkning bedrevs på regional nivå av verkets regionchefer. Man hade också tillsatt en central samordnare som själv drev och var behjälplig i ett antal enskilda förhandlingar.66 Verkets regionala direktörer tog inledande kontakter med kommunala företrädare för 62Intervju med samordnare av medfinansieringsarbetet, . 66Samordnaren var emellertid engagerad i ett antal förhandlingar. Medfinansiering av statlig infrastruktur att diskutera objekt möjliga för medfinansiering. Det var främst i storstäder och tätorter det fanns tillräckligt stora lokala nyttor att basera en medfinansiering på och därmed kom man att sluta flest och störst avtal om medfinansiering i storstadsregionerna.67 Många kommuner ville förhandla om fler objekt . tillämpade dock som vägledande princip att förhandla objektsvis eftersom åtgärdsplanen är objektsbaserad. I storstadsområdena förhandlade man emellertid om paket av åtgärder. Västsvenska infrastrukturpaketet, som omfattade fördelat på objekten Västlänken, Marieholmstunneln, satsningar på kollektivtrafiken och ett antal smärre investeringsobjekt som inte hade specificerats vid avtalets ingång, är exempel på ett sådant framförhandlat paket. 3.2.2Banverkets förhandlingsarbete kring medfinansiering Inom valde man att arbeta på ett i vissa avseenden annorlunda sätt. Man tillsatte en nationell samordnare för uppgiften och denne inledde arbetet med att ställa samman en idépromemoria68 där medfinansiering som metod preciserades och ett antal principer för arbete presenterades. Gemensamma interna rutiner och avtalsmallar utarbetades bl.a. med juridiska enhet för att förhandlingsarbetet skulle ske så enhetligt som möjligt. Liksom i valde de regionala direktörerna ut vilka objekt som skulle komma i fråga för medfinansieringsförhandling, men det fanns också inom verket en ambition om att åstadkomma en mix av medfinansieringsavtal avseende olika medfinansiärer (kommuner, regioner och näringsliv), storlek och typ av investeringsprojekt samt att man önskade en jämn regional fördelning.69 På bansidan togs inga explicita intressentanalyser eller nyttoberäkningar fram inför förhandlingarna. I den interna idépromemorian identifierades en målkonflikt mellan statens önskan att stärka infrastrukturen (dvs. målet om mer pengar) och det mer allmängiltiga kravet om att staten bör behandla sina motparter likvärdigt. En sådan målkonflikt kräver, enligt promemorian, en ökad transparens för att kunna föra en diskussion kring varför vissa intressenter genom medfinansiering kan köpa sig före i kön eller liknande I promemorian sökte man därför precisera statens normalansvar på baninfrastrukturområdet. Man anförde också att eftersom arbetet med 67Intervju med samordnare, . 68Banverket (2009a) 69Intervju med samordnare av medfinansieringssatsningen, . 70Banverket (2009a), s. 9. Medfinansiering av statlig infrastruktur medfinansiering har betydande kostnader behöver medfinansieringen täcka ungefär tjugo procent av den statliga delen i investeringen för att medfinansieringen skulle innebära något egentligt nettotillskott till den statliga infrastrukturen. Promemorian antogs inte officiellt av verksledningen, varför det är svårt att bedöma hur stort genomslag den fick i förhandlingarna. Man lyckades i de flesta fallen, enligt nationella samordnare, inte fullt ut att nå den enhetlighet man strävade efter och det berodde bland annat på att många förhandlingar redan hade inletts när samordningsarbetet påbörjades. En annan anledning kan vara att den nationella samordnaren inte hade något beslutsmandat över hur de övriga regionala direktörerna valde att driva förhandlingsarbetet. 3.2.3Verkens samverkan sinsemellan och avstämning med Avstämningar och samverkan mellan verken inleddes så snart samordnare utsetts och av förhandlingar rapporterades och förankrades arbetet med . De båda samordnarna uppger att det rådde olika organisationskultur och tänk, även kring medfinansieringsfrågan, i de två verken. Det var delvis därför och delvis på grund av tidspress man inte lyckades åstadkomma ett enhetligt arbetssätt mellan verken.71 Framförhandlade avtal lämnades enligt Trafikverket72 fortlöpande till och det upptäcktes allteftersom att verken genomförde förhandlingarna på olika sätt och att de skrivit olika slags avtal. Det blev exempelvis tydligt att man inte hade en gemensam uppfattning om vad som skulle anses behöva ingå i en avsiktsförklaring.73 Under processens gång kom successivt att ställa allt högre krav på avtalens utformning. En hypotes skulle, enligt samordnare, kunna vara att impulser till de strängare kraven kom från som önskade tydlig dokumentation över gjorda utfästelser om finansiering medan kanske var mer angeläget om att det skulle slutas så många avtal som möjligt. Även många kommunala företrädare i förhandlingarna uppgav att och sände sådana olika signaler.74 71Intervju med samordnare, . 72Tjänstemännen i bild av detta är att informerades om vissa av avtalen, men inte alla. Uppgift i e-post från . 73Intervju med samordnare, . 74TRV och SKL (2011), s. 19. Medfinansiering av statlig infrastruktur och satte utifrån sina respektive avtal ihop varsin lista över medfinansierade objekt som skulle komma ifråga för den nationella planen. Sedan samordnades denna till en trafikverksgemensam lista i samband med trafikverkens förslag till nationell plan för 2010-2021. I en studie som SKL och låtit göra , samt i intervjustudie framgår tydligt att trafikverken kommunicerat olika budskap, vid olika tillfällen, på central respektive lokal nivå kring vilka förutsättningar som fanns för att medfinansieringen skulle påverka prioriteringar i planen. har begärt att få ta del av samtliga intressentkartläggningar som enligt Modeller och metoder ska göras inför förhandlingar om medfinansiering (sid 16). Vi har även bett att få ta del av de bedömningar/beräkningar av de lokala nyttor som, enligt rapporten och samordnare,75 legat till grund för trafikverkens medfinansieringsförhandlingar. material vi fick in drar slutsatsen att sådana kartläggningar och nyttobedömningar gjorts i vissa fall, men oftast inte. Exempelvis arbetade man inom varken med specifika intressentanalyser eller med specifika nyttoberäkningar över huvud taget och även inom saknas dessa underlag i ett antal fall. En översiktlig granskning av de intressentanalyser och nyttoberäkningar vi tagit del av ger vid handen att deras omfattning och kvalitet varierar. En sammanställning av detta arbete kan fås på begäran. granskning av själva avsiktsförklaringarna och ingångna medfinansieringsavtal återfinns i kapitel 5 nedan. Regeringens och intentioner var att en ökad, frivillig, medfinansiering skulle leda till mer medel till statlig infrastruktur och till bättre infrastruktur främst i form av bättre samordning och bättre regional förankring. Detta skulle uppnås utan att rubba den ansvarsfördelning för samhällets infrastruktur som finns. Inte heller skulle förekomsten av medfinansiering påverka prioriteringsordningen mellan de olika investeringsobjekten i åtgärdsplaneringen. konstaterar att det finns en målkonflikt mellan de två målsättningarna i regeringens uppdrag. Relationen mellan de två huvudsakliga motiven för en ökad medfinansiering en ökad volym för infrastrukturåtgärder 75 Intervju med samordnare, . Medfinansiering av statlig infrastruktur respektive en bättre utformning av infrastrukturåtgärderna går svårligen att förena utan att man överordnar ettdera målet. Om till exempel en nationell plan, där de ingående åtgärderna sammantaget ska ge en så stor investeringsvolym som möjligt till följd av medfinansiering, skulle tas fram så skulle man behöva göra avkall på målet om att åtgärderna ska väljas så att de ger så stor samlad nytta som möjligt. Den tidläggning av förhandlingarna som regeringen förespråkade i samband med åtgärdsplaneringen leder vidare till drivkrafter för att köpa sig förbi kön och frivilligheten i satsningen faller. mellan satsningens två mål identifierades och analyserades inte i rapporten och metoder. Tvärtemot skrivningarna i proposition och riksdagsbetänkande föreslog trafikverken att medfinansiering ska påverka projektens prioritering jämfört med andra projekt (eftersom medfinansiering signalerar förekomsten av en lokal nytta), men man angav inga principer eller riktlinjer för hur detta ska utföras i praktiken. Vidare föreslog trafikverken att ansvarsfördelningen ska förhandlas mellan trafikverken och intressenten i varje enskilt fall. Inte heller på denna avgörande punkt finns några principer eller riktlinjer angivna i rapporten. Riktlinjedokumentet föreslog möjligen modeller men inte metoder för medfinansiering, enligt bedömning. Dokumentet var mycket vagt i frågor om praktisk tillämpning. Trafikverken stipulerade heller inte några särskilda dokumentationskrav som skulle kunna möjliggöra uppföljning av olika slag. En Banverksintern idépromemoria var mer tydlig i en rad viktiga hänseenden, men det är oklart i vilken utsträckning den kom att tillämpas i förhandlingarna. Under trafikverkens förhandlingsarbete var det oklart, möjligen till följd av de olika dokumentens olika ståndpunkter i frågan, om och i vilken omfattning medfinansiering skulle få påverka prioriteringen eller inte. Det rådde under hela arbetet med medfinansiering stor tidspress. Många förhandlingar hade inletts och pågick redan när riktlinjedokument och regeringens direktiv kom på plats. Arbetssätten och avtalens utformning kom att variera betydligt både mellan verken och mellan enskilda förhandlingar. Medfinansiering av statlig infrastruktur Medfinansiering av statlig infrastruktur 4Beskrivning av olika former av finansiering Inom den senaste åtgärdsplaneringen förekom (utöver EU-bidrag) fyra typer av alternativ finansiering. Dessa är: direkta bidrag från intressenter och förskottering från intressenter vilket definierar som medfinansiering samt trängselskatter och finansierande avgifter vilket regeringen också ser som medfinansiering. I detta kapitel beskriver vi dessa olika typer av finansiering och vilka för- och nackdelar som kan vara förknippade med dem. En vanlig form av medfinansiering är att en lokal intressent lämnar finansiella bidrag till genomförandet av en statlig investering. detta får intressenten bättre insyn under genomförandet och inflytande över utformningen av åtgärden, kanske i form av en högre standard än vad bedömt vara samhällsekonomiskt motiverad eller något tillägg till den ursprungliga versionen. Detta inflytande möjliggör en bättre samordning mellan den nationella infrastrukturplaneringen och de lokala planeringsprocesser som finns, särskilt i de fall där projektet kan beskrivas som en samordning mellan en lokal och nationell investering. Sammantaget menar regeringen att den ökade samordningen och förändrade utformningen innebär att investeringarna blir bättre än utan intressentens bidrag. Såsom framgick i kapitel 3 byggde och grundtanke med denna sorts medfinansiering på att delvis frångå den tidigare principen om att infrastrukturens finansiering sker efter ansvar till att det är rimligt att den som får nytta av en investering är med och finansierar den i motsvarande mån. En fördel med detta är också att kommuner när de tvingas realisera sin betalningsvilja kommer att ha mer realistiska krav och förväntningar på utformning och kostnad för investeringen. Därmed skulle möjligheten att lämna bidrag till statlig infrastruktur få kostnadsdämpande effekter.76 76Detta är en uppfattning som ofta uttalats, men ingen skriftlig källa finns. I SOU 2011:12, anförs att förändringar och tillägg kunnat diskuteras med större delaktighet, legitimitet och trovärdighet, s. 87. Medfinansiering av statlig infrastruktur En uppenbar fördel med medfinansiering i denna form är, såsom regeringen anför i infrastrukturpropositionen, att man kan få till stånd en bättre utformning med en större total nytta om de lokala företrädarna från början kan vara med och påverka planeringen. Lokala företrädare inbjuds tidigt i processen, men ofta låser sig situationen genom att intressenterna kommer med orealistiskt dyra krav på tillägg och standardökningar. Via det kommunala planmonopolet kan de därmed blockera andra, mer kostnadseffektiva lösningar. Att föra in den lokala intressentens plånbok i förhandlingen om utformning och genomförande av statliga infrastrukturprojekt kan därför leda till att dennes krav och intressen kan förhandlas mot finansiella medel och att lämna nödvändiga tillstånd. Detta kan öppna upp låsta förhandlingslägen och möjliggöra att man kan komma vidare i utvecklingen av infrastrukturen.77 En nackdel är emellertid att i en förhandling mellan två offentliga aktörer har ingendera parten egentligen några skarpa kostnadskontrollerande drivkrafter. Ingendera parten har en strikt budget utan har varsin ganska diffus finansieringskälla i form av skattebetalarna (kommunala respektive statliga), se till exempel 2010:25. I de fall man förhandlar om att finansiera en investering med brukaravgifter eller trängselskatt är sannolikt drivkrafterna ännu svagare för förhandlingsparterna att hålla nere på kostnader eftersom kostnaden inte betalas ur kommunens egen budget. Detta torde därmed verka kostnadsdrivande på den lösning som slutligen förhandlas fram. Det är rimligt att anta att ju fler parametrar en förhandling omfattar desto större blir det kostnadsdrivande inslaget. leder alltså ett större förhandlingsutrymme till att öka sannolikheten för att nå en lösning som accepteras av parterna.78 En nackdel med att kommunerna via den kommunala budgeten betalar för statens investeringar är att detta inte innebär några nya pengar till infrastruktur. Medlen tas ur den lokala budgeten, antingen avsatta för lokal infrastruktur (mindre pengar till lokal infrastruktur) eller avsatta för annan verksamhet (mindre pengar till exempelvis förskola, skola, socialtjänst, äldreomsorg och liknande som 2009 utgjorde av de kommunala utgifterna). 77Cars m fl, (2011), s. 45 ff. Medfinansiering av statlig infrastruktur Enligt den Kommunala kompetensutredningen (Fi 2006:4) hade till och med förskotteringar använts i 110 statliga väginvesteringar och i ca 20 statliga järnvägsprojekt. Möjligheten för externa intressenter att förskottera för dem angelägna infrastrukturinvesteringar infördes i och med trafikpolitiska beslut. Departementschefens argumentation kring detta påminde mycket om dagens argument för medfinansiering i form av bidrag. Vederbörande menade att det i enskilda fall kan finnas en lokal nytta/vinst för kommuner eller företag förknippad med ett statligt (väg-)investeringsprojekt som det inte står sig i konkurrensen med andra investeringar rent samhällsekonomiskt. Man förordade därför att olika intressenter, efter beslut av regeringen i varje enskilt fall, skulle få betala för ett tidigareläggande av en investering om de bedömde att nyttan/vinsten var så stor att de var villiga att låna ut pengar räntefritt till dess investeringen skulle ha byggts enligt gällande plan. Med denna restriktion ansåg departementschefen att förskotteringar inte äventyrade den gängse planeringsprocessen eller att andra enskilda projekt skulle försenas till följd av gjorda förskotteringar. beslutade i enlighet med propositionens förslag. utvidgades möjligheten till förskottering till att även gälla järnvägsinvesteringar och man införde också principen att endast objekt dyrare än skulle behöva beslutas av regeringen. ansåg man, och beslutade, att omfattningen av förskotteringar inte får överstiga av respektive investeringsanslag. Denna gräns höjdes till av investeringsanslagen i samband med budgetpropositionen för att möjliggöra ännu fler förskotteringar, vilket regeringen då såg som fördelaktigt. Ett genomgående krav har varit, och är fortfarande, att avtal om förskottering inte får innehålla någon skarp tidsgräns för när myndigheten betalar tillbaka eller något slags ränte- eller indexuppräkning. Kommunen, eller den privata aktören, lånar ut pengarna räntefritt tills medel finns tillgängliga i respektive verks budget. Enligt Kommunala kompetensutredningen var intressenternas främsta skäl för att förskottera medel till investeringarna att utöka den faktiska investeringsvolymen i regioner där de lokala beslutsfattarna gjort stora infrastruktursatsningar (väg) respektive att samordna den förskotterade investeringen med andra (järnväg). Utredningen lät även göra en närmare undersökning av ett urval av förskotteringsärenden av väg- och Enligt undersökningen togs initiativet till förskottering oftast av den lokala intressenten, men detta kunde i en del fall bero på att trafikverken sänt signaler om att ordinarie tidläggning inte skulle komma att hålla. Trafikverken själva anger i sin rapport och metoder (se kapitel 3) Medfinansiering av statlig infrastruktur att det senare syftet att undvika förseningar i förhållande till den ursprungliga planeringen ofta är förskotteringsärendenas primära syfte. I sitt huvudbetänkande, SOU 2007:72, konstaterade utredningen tre huvudsakliga nackdelar med systemet med förskotteringar. För det första ansåg utredaren att ansvarsfördelningen för infrastrukturen grumlas i och med att kommunala skattemedel betalar för investeringar som är statens ansvar. För det andra såg utredaren en orättvisa i det faktum att alla kommuner och landsting inte har reella möjligheter att förskottera. Det blir därmed delvis en inkomstfråga vilka kommuner eller landsting som får statlig infrastruktur byggd i sin region. För det tredje bedömde utredningen att förskotteringarnas omfång () var så stort att intentionen om att inte störa ut den ordinarie infrastrukturplaneringen var i fara. När många objekt förskotteras kommer det som byggs inte att spegla den samhällsekonomiska värderingen som, enligt ett antal propositioner och riksdagsbeslut, ska vara en grund för prioriteringen i infrastrukturplanerna. Utredningen bedömde att det finns flera orättviseaspekter i och med otydligheten i systemet med förskotteringar, att det saknas tydliga politiska ställningstaganden från regering och riksdag och att man i praktiken frångått de ursprungliga intentionerna med förskotteringen. Att helt avveckla systemet med förskotteringar ansåg emellertid utredningen var för dyrt eller att det skulle få för stora realekonomiska negativa effekter, varvid man istället lämnade förslag på fem riktlinjer för och som skulle bidra till att öka rättvisan och transparensen i förskotteringssystemet. 1.Ett projekt som förskotteras får maximalt tidigareläggas med . 2.Skälen för behovet av förskottering ska anges i den förskotterande aktörens ansökan till respektive verk. 3.För att sluta avtal om förskottering ska kommunen eller landstingen uppvisa fullmäktigebeslut i ärendet. 4.Konsekvenserna för fullgörandet av den långsiktiga planen ska utredas innan avtal ingås och eventuell påverkan på andra objekt ska klargöras. 5.Avtal om förskottering får inte innehålla uppgifter om tidpunkt för återbetalning av förskottering, annat än att förskottering återbetalas när medel finns tillgängliga i budget. Dessa infogades i sin helhet i myndigheternas regleringsbrev (och för ).79 79Riktlinjernas exakta formulering är hämtad från regleringsbrev . Samma krav har emellertid funnits med , men den femte strecksatsen var i tidigare års regleringsbrev formulerad i löpande text. Medfinansiering av statlig infrastruktur Förskottering likt vanlig lånefinansiering har nackdelen att den minskar det framtida utrymmet inom investeringsanslaget. Förskotteringar innebär visserligen att någon annan betalar en andel av kostnaden för statlig infrastruktur, men det innebär inte att det kommer mer pengar i systemet eftersom medlen ska betalas tillbaka när projektet skulle ha byggts. Om en kommun kan låna till 2,5 procents ränta och man förskotterar byggandet av ett projekt som totalt kostar kommer den totala räntekostnaden för kommunen att uppgå till förutsatt att den maximala tidigareläggningen inte överskrids. Detta utgör en medfinansiering på av projektets totala kostnad och innebär dessutom en fördyring av projektet . av sin pågående investeringsproduktion med förskotterade medel. 2011 kommer man att ligga mycket nära det taket. Med en låneränta på uppgår samhällets årliga räntekostnad för förskotteringar 2011 till 117 miljoner kronor.80 Detta är en tillkommande kostnad för alternativ finansiering av infrastrukturen (oavsett vem som betalar den).