prop · H0031d12 · 2012-09-20 00:00:00 — I debatterades vidare frågor kring elektronisk upphandling samt tillsyn och vägledning. Vid rådets sammanträde presenterade det danska ordförandeskapet även en rapport rörande förhandlingsläget (dok. 9696/12 MAP 43 MI 316). Målsättningen är att ett antagande av direktiven ska kunna ske före utgången av 2012. Pågående arbete om elektronisk upphandling Europeiska kommissionen uttalar i Meddelande från kommissionen till , Rådet, Europeiska ekonomiska sociala kommittén samt En strategi för elektronisk upphandling (KOM(2012) 179 slutlig) att elektronisk upphandling kan förenkla sättet att bedriva upphandling och bidra till att lösa två av de stora utmaningar som den europeiska ekonomin står inför, dvs. behovet av att maximera effektiviteten i de offentliga utgifterna och behovet av att hitta nya källor till ekonomisk tillväxt. Därmed kan investeringskostnaderna snabbt tjänas in. Enligt kommissionen är frågan om övergång till fullständig elektronisk upphandling främst en ekonomisk och politisk fråga. Tekniken som behövs för övergången finns allmänt tillgänglig. De främsta hindren är trögheten hos vissa aktörer och fragmenterade marknader. Kommissionen beskriver de viktigaste åtgärderna man ämnar vidta för att främja en total övergång till elektronisk upphandling. Bland åtgärderna nämns upprättandet av en effektiv rättslig ram, innefattande det lagstiftningspaket om offentlig upphandling med krav på en övergång till elektronisk upphandling , vilket är föremål för förhandling i rådet och med . Vidare nämns främjandet av praktiska lösningar för bästa praxis, stöd till utbyggnaden av en infrastruktur för elektronisk upphandling och övervakning av den elektroniska upphandlingens utbyggnad och vinster. Kommissionen redogör även för sin avsikt att införa elektronisk upphandling för kommissionens egna upphandlingar, samt för vikten av att beakta den elektroniska upphandlingens internationella dimension. Kommissionen uppmanar medlemsstaterna och att ge en tydlig politisk signal om viljan att införa fullständig elektronisk upphandling genom att anta det aktuella lagstiftningspaketet om offentlig upphandling före utgången av 2012. Regeringens deltagande i PEPPOL (dnr S2011/89/RU) syftar till att stimulera utvecklingen av den gränsöverskridande handeln och att förenkla upphandlingsprocessen genom elektroniska förfaranden. , som företräds av (), deltar i de delar som avser e-faktura. ESV ska slutredovisa deltagandet i . Offentlig upphandling i avtal med länder utanför EU Offentlig upphandling regleras inom i ett särskilt avtal, Government Procurement Agreement (GPA). Omförhandlingar av GPA har fortsatt och antogs en politisk överenskommelse om revidering av avtalet. Avtalet ska ratificeras av parterna innan det kan träda i kraft. Det reviderade avtalet innehåller en moderniserad avtalstext, utökat marknadstillträde och arbetsprogram. 2012/13:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 PPN är ett europeiskt nätverk som består av experter inom offentlig upphandling inom EU:s medlemsländer, kandidatländer, EES-länder och . Syftet med nätverket är att genom ett informellt samarbete mellan medlemsstaterna stärka tillämpningen av upphandlingsdirektiven och att genom ömsesidigt utbyte av erfarenheter stärka handeln över gränserna. är från till och med ordförande i . Arbetet från svensk sida leds av , som sedan ordförandeskapet påbörjades har haft ett antal möten och en konferens inom ramen för samarbetet. United Nations Commission on International Trade (UNCITRAL) Inom FN har UNCITRAL till uppgift att arbeta fram modellagar inom området internationell handel, vilka stater kan genomföra i nationell lagstiftning i syfte att uppnå ökad harmonisering. En modellag som reglerar offentlig upphandling har varit föremål för revidering. Den reviderade versionen antogs av 2011. Till modellagen finns en Guide to enactment avsedd som vägledning för medlemsstaterna vid genomförandet av lagen. Guiden har varit föremål för revidering och antogs av kommissionen . Regeringen välkomnar Europeiska kommissionens åtgärder som avser att förenkla och modernisera upphandlingsregelverket och ser i huvudsak positivt på förslagen till revidering av direktiven. I många delar ligger förslagen i linje med svar på den grönbok som legat till grund för översynen. Regeringen ser även positivt på att förslaget till direktiv om tilldelning av koncessioner innehåller en flexiblare reglering än de båda andra direktiven. har i förhandlingarna om nya upphandlingsdirektiv bl.a. förespråkat att möjligheten att förhandla om anbuden vid upphandlingar ska utökas, eftersom detta utgör en viktig förenklingsåtgärd. Enligt kommissionens förslag ska emellertid det s.k. förhandlade förfarandet under konkurrens endast kunna användas i ett begränsat antal situationer. 2012/13:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 i denna del gått i rätt riktning för svensk del och ett kompromissförslag har presenterats, som ökar möjligheterna att använda det förhandlade förfarandet. En viktig nyhet i direktivförslaget är reglerna om styrning (tillsyn och vägledning). Europeiska kommissionens ursprungsförslag mötte emellertid starkt motstånd och kritiserades för att vara allt för detaljerat och inriktat på vilka myndighetsstrukturer som medlemsstaterna skulle vara skyldiga att ha. Ordförandeskapet har även i denna del presenterat ett kompromissförslag som tillgodosett många av de synpunkter som bl.a. framfört under förhandlingarna. Särskilt positivt är att kompromissförslaget synes ha hämtat inspiration från det befintliga svenska systemet för tillsyn på området. Andra viktiga frågor för har i förhandlingarna varit de svenska valfrihetssystemen och hur EU- rätten förhåller sig till 94. Enligt förslagen ska direktiven vara genomförda i medlemsstaterna . Om antagande sker i enlighet med förslagen och målsättningen för antagandet, kommer det att innebära att regeringen står inför ett omfattande genomförandearbete av direktiven. Regeringen har i arbetet med de nya direktiven haft ett viktigt stöd av (dir. 2010:86) som parallellt utvärderar det nationella upphandlingsregelverket ur ett ekonomiskt och samhällspolitiskt perspektiv. I och med den snabba utvecklingen på upphandlingsområdet har det blivit allt viktigare att ett effektivt upphandlingsstöd finns att tillgå för upphandlande myndigheter och enheter samt för leverantörer. Kammarkollegiet har utvecklat sin stödfunktion inom upphandlingsområdet med nya vägledningar och har även anordnat konferenser för att sprida information om offentlig upphandling. Det kan konstateras att Kammarkollegiet kontinuerligt och på ett effektivt vis arbetar för att på olika sätt nå ut till och förmedla kunskap om offentlig upphandling till upphandlande myndigheter och enheter samt till leverantörer. Det framgår av enkätundersökningar och mätningar av antalet besökare på webbportalen , som Kammarkollegiet har gjort, att antalet användare av upphandlingsstödet stadigt ökade och att allt fler upphandlande myndigheter och enheter samt leverantörer känner till Kammarkollegiets vägledningar och har nytta av dessa. Regeringen gör bedömningen att Kammar- kollegiet har uppfyllt sina mål. Regeringen anser att det finns utrymme att utveckla verksamheten ytterligare. har i sitt betänkande, som lämnades (SOU 2012:32), gett förlag på hur upphandlingsstödet ska organiseras . Förslaget har remitterats. Regeringen har ännu inte tagit ställning till utredningens förslag. har frågor som rör elektronisk upphandling aktualiserats. Kammarkollegiet har varit aktivt för att få upphandlande myndigheter och leverantörer att övergå till elektronisk upphandling. För att få ett underlag till det vidare arbetet med elektronisk upphandling genomförde Kammarkollegiets upphandlingsstöd en undersökning av upphandlande myndigheters användning av elektronisk upphandling. Undersökningen visade att av de upphandlande myndigheterna använde någon form av e-verktyg för hela, men i flertalet fall delar av, upphandlingsprocessen och att av de upphandlande myndigheterna beräknade ha infört elektroniskt upphandlingsförfarande . Regeringen har också varit aktiv när det gäller elektronisk upphandling genom att delta i det europeiska samarbetet. Viktiga beslut har även tagits för att vara delaktig i en förbättring av den gränsöverskridande elektroniska upphandlingen. Det kan även konstateras att den tillsynsverksamhet som bedrivit har varit viktig för att se till att upphandlingslagarna efterlevs och får den genomslagskraft som önskas. har framgångsrikt drivit flera mål i domstol avseende upphandlingsskadeavgift och otillåten direktupphandling. har också gjort en återkoppling avseende ansökningar om den obligatoriska upphandlingsskadeavgiften som regeringen har att ta ställning till. Regeringen följer noggrant utvecklingen av effekterna av bestämmelserna om upphandlingsskadeavgift. Målet med den offentliga upphandlingen är som tidigare beskrivits att den ska vara effektiv och rättssäker samt ha till syfte att ta tillvara konkurrensen på marknaden så att skattemedlen används på bästa sätt till nytta för medborgarna, den offentliga sektorn och näringslivet. Upphandlingsområdet har varit under stark utveckling. En central fråga är om upphandlingsförfarandet som det ser ut kan anses vara effektivt, eller hur det på olika sätt kan förbättras. Som ett led i detta tillsatte regeringen som har fått i uppdrag att utvärdera upphandlingsregelverket ur en rad aspekter. Utredningen har även haft i uppdrag att följa EU:s översyn av upphandlingsregelverket och har bistått regeringen vid förhandlingsarbetet om förslagen till nya direktiv på upphandlingsområdet. Utredningen ska lämna sitt slutbetänkande . Regeringens viktigaste och mest prioriterade arbete på upphandlingsområdet kommer att vara genomförandet av de nya upphandlingsdirektiven. Regeringen kommer också att arbeta vidare med att på olika sätt förbättra upphandlingsförfarandet, bl.a. utifrån de förslag som kommer att presentera i sitt slutbetänkande. Regeringen kommer också att arbeta vidare med elektronisk upphandling. En annan prioriterad fråga för regeringen är att effektivisera upphandlingsstödet så att upphandlande myndigheter och enheter samt leverantörer får den kompetens och kunskap som behövs för att möta de krav som måste ställas på att upphandlingar genomförs på bästa sätt. Förhandlingar om förslag till nya EU-direktiv på upphandlingsområdet Regeringen intar en aktiv roll i förhandlingar om nya direktiv på upphandlingsområdet och kommer också fortsättningsvis att aktivt driva för prioriterade frågor. Regeringen är angelägen om att moderniseringen kommer till stånd och stödjer därför ett snabbt antagande av direktiven. Regeringen kommer att fortsätta att verka för att förenklingar av regelverket sker, att reglerna blir så flexibla som möjligt och att möjligheterna till att förhandla om anbuden utökas i det klassiska direktivet. Regeringen är positiv till att 2012/13:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 kommissionens förslag innehåller enklare regler för sådana sociala och vissa andra specifika tjänster som har en stark koppling till den som ska nyttja tjänsten. Detta är särskilt viktigt från svensk sida då möjligheten för enskilda att påverka valet av t.ex. sociala tjänster har visat sig framgångsrik för såväl enskilda som små och medelstora företag. För regeringen är det därför viktigt att direktiven inte begränsar de upphandlande myndigheternas möjligheter att tillämpa LOV och andra liknande lagar som ett alternativ till . Regeringen arbetar därför aktivt för att så inte sker, men verkar också för att det ska vara möjligt att beakta den enskildes önskemål även på andra områden, t.ex. när det gäller varor som är anpassade till den enskildes behov. En annan viktig fråga för svensk del är frågan om tillsyn och vägledning på upphandlingsområdet. Regeringen stödjer aktivt grunderna i det kompromissförslag som presenterats, men bevakar att några onödiga administrativa bördor inte påförs medlemsstaterna. Regeringen är positiv till att kommissionen i förslagen utvecklar möjligheterna och friheterna att beakta strategiska hänsyn, såsom miljö- och sociala aspekter samt livscykelkostnader, och arbetar i förhandlingarna för att regler om detta blir rättsligt klara och så enkla som möjligt att tillämpa. Regeringen stödjer också att förslagen ska främja och underlätta innovativ upphandling samt små, medelstora och nystartade företags deltagande i upphandlingar. Regeringen anser också att det är viktigt att ett klargörande sker när det gäller det horisontella samarbetet mellan offentliga organ och är därför positiv till att kommissionens förslag innehåller regler om förbindelser mellan offentliga organ och offentligtoffentligt samarbete. Regeringen kommer också att verka för att sådana regler avseende det horisontella samarbetet antas. stödjer vidare den ambitiösa tidsramen när det gäller att upphandlingsförfaranden enligt direktivet ska genomföras med hjälp av elektroniska medel, men kommer att fortsätta framhålla betydelsen och vikten av att kommissionen ger sitt stöd till medlemsstaterna vid övergången. Regeringen är medveten om att den ambitiösa tidsramen medför att kommer att behöva påbörja arbetet med övergången redan före det att direktiven är slutligt antagna. 2012/13:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 Det ställs stora krav på att upphandlande myndigheter och enheter samt leverantörer har den kompetens och kunskap som behövs för att genomföra upphandlingar på bästa sätt. Det stora förändringsarbetet på upphandlingsområdet gör kraven än mer aktuella. Det allmänna upphandlingsstödet måste vara effektivt och lättillgängligt. Kammarkollegiet tillhandahåller det huvudsakliga upphandlingsstödet, men enligt föreslås en annan myndighetsstruktur på området. betänkande (SOU 2012:32), som lämnades har remitterats och beredning inom pågår. arbete med att utvärdera upphandlingsregelverket ur olika aspekter pågår. Av utredningens delbetänkande På jakt efter den goda affären (SOU 2011:73) framgår att det finns utrymme för stora förbättringar av upphandlingsförfarandet. Utredningens förslag kommer att tas om hand . En av de frågor som har prioriterat är frågan om hur och om upphandlingar kan göras strategiska utan att för den skull åsidosätta kravet på likabehandling, ickediskriminering, öppenhet, proportionalitet och ömsesidigt erkännande. Strategiskt tänkande kan bidra till att främja utvecklingen inom olika områden. Att använda sig av strategisk upphandling kan vara viktigt för att främja de politiska målsättningarna såsom innovation, miljö- och sociala hänsyn samt att underlätta för små och medelstora företag att delta i upphandlingar. Som ett led i det strategiska arbetet på upphandlingsområdet har regeringen bl.a. gett Kammarkollegiet i uppdrag att ta fram en vägledning för innovationsvänlig upphandling. Vägledningen kommer att vara klar och den kommer att utgöra ett viktigt bidrag till att utveckla den strategiska upphandlingen. För att kunna göra strategiska upphandlingar är det även viktigt att insamling, bearbetning och tillhandahållande av statistik rörande den offentliga sektorns anskaffning av varor och tjänster finns att tillgå. Det måste finnas bra och tillförlitlig information om hur upphandling går till, hur mycket den omsätter och vilka resultat som genereras för att kunna styra upphandlingen mot de mål man satt upp. Av , Bättre statistik om offentliga upphandlingar, Rapport 2011:5, framgår att den upphandlingsstatistik som samlas in är av bristande kvalitet och omfattar inte all offentlig upphandling. Det är i stort sett enbart upphandlingar som överstiger tröskelvärdena som syns i statistiken , men även denna statistik är bristfällig. För kommuner, landsting och kommunalt ägda bolag saknas statistik. Detta gör det svårt att få en korrekt bild av den offentliga upphandlingens omfattning i . Det är närmast omöjligt att svara på vad och hur den offentliga sektorn upphandlar, vem som köper vad och värdet av den samlade upphandlingen. Detta är ytterst problematiskt då det försvårar uppföljning, utvärdering och forskning på upphandlingsområdet. Det blir även svårt att följa upp den offentliga upphandlingen som styrmedel för att nå samhälleliga mål. Det är viktigt att de modeller som väljs inte ökar den administrativa bördan för företag. De förslag som kommer att lägga fram på detta område kommer att noga övervägas. Övergången till elektronisk upphandling är en annan fråga som regeringen kommer att prioritera. Arbetet för att åstadkomma en fungerande gränsöverskridande elektronisk upphandling är viktigt, inte minst mot bakgrund av de krav som följer av förslagen till nya upphandlingsdirektiv. Lagstiftningspaketet innefattar krav på en obligatorisk övergång till elektronisk upphandling i vissa delar av upphandlingsförfarandet senast efter genomförandet av direktiven, eller före mitten av 2016. Regeringen har ställt sig positiv till de föreslagna kraven och bedömer att har kapacitet att införa De lösningar som väljs ska underlätta för såväl beställare som leverantörer, oavsett storlek. publicerade kommissionen ett meddelande om en strategi för elektronisk upphandling i EU (Meddelande från kommissionen till Europarlamentet, Rådet, Europeiska ekonomiska sociala kommittén samt En strategi för e- upphandling KOM(2012) 179 slutlig). Regeringen, som avser att noga följa kommissionens fortsatta arbete, delar iakttagelsen att trögheten hos vissa aktörer och en fragmentiserad marknad utgör problem mot att införa en fungerande gränsöverskridande elektronisk upphandling. Regeringen gör också bedömningen att en ökad användning av elektronisk upphandling förutsätter en satsning på att viktiga komponenter såsom infrastruktur, autentisering och standarder finns på plats. En viktig del i arbetet med att utveckla den gränsöverskridande infrastrukturen på upphandlingsområdet bedrivs inom ramen för PEPPOL. Avsikten är därefter att en långsiktig och hållbar förvaltning av PEPPOL:s infrastruktur och användare ska säkerställas inom ramen för den nybildade organisationen (OpenPEPPOL). har mot denna bakgrund getts i uppdrag att utgöra PEPPOL- myndighet och att delta som medlem i organisationen . I sammanhanget kan vidare nämnas att kommissionen har lämnat förslag till en förordning med ny reglering avseende elektronisk identifiering som avser elektroniska signaturer (Förslag till och rådets förordning om elektronisk identifiering och betrodda tjänster för elektroniska transaktioner på den inre marknaden KOM(2012) 238 slutlig). Regeringen avser bevaka förslaget och dess konsekvenser ur ett upphandlingsperspektiv. Små och medelstora företags möjlighet att delta i offentliga upphandlingar Regeringen har prioriterat frågan om små och medelstora företags deltagande i offentliga upphandlingar. Förbättringsarbetet av upphandlingsförfarandet som pågår avser även att underlätta för små och 2012/13:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 medelstora företag att delta i offentliga upphandlingar. Onödiga hinder för dessa aktörer måste undvikas. För att underlätta för små och medelstora företag att delta i offentlig upphandling föreslås i denna proposition (se utg.omr. 24 avsnitt 3.7) en satsning på att utveckla information om den svenska upphandlingsmarknaden på olika språk. I kan upphandlande myndigheter/enheter öka företagens deltagande i offentliga upphandlingar redogörs för små och medelstora företags vanligaste erfarenheter av upphandlingsregelverket och dess tillämpning. Av rapporten framgår bl.a. att företagen upplever att de offentliga upphandlingarna ofta är för komplicerade och att upphandlingsprocessen är svårförståelig och krånglig. Vidare upplever företagen att det tar för mycket tid att ta fram anbuden och att kontrakten är alltför stora för att små och medelstora företag ska ha kapaciteten att leverera varan eller tjänsten som efterfrågas. Därtill anser företagen att det ofta förekommer irrelevanta krav i offentliga upphandlingar och att uppföljningen är bristfällig. Företagen efterlyser även en möjlighet till dialog. Detta är viktiga frågor som regeringen kommer att beakta bl.a. i det pågående arbetet med att förbättra och förenkla upphandlingsförfarandet. Vidare har såväl som Kammarkollegiet till uppgift att kontinuerligt verka för att små och medelstora företag deltar i offentliga upphandlingar. En annan aktuell fråga som berör upphandlingsområdet är möjligheten till horisontellt offentligtoffentligt samarbete. Kommuner och landsting får organisera sin verksamhet fritt då det är ett grundläggande element i det kommunala självstyret. När det gäller offentlig samverkan såsom det horisontella samarbetet mellan offentliga organ föreligger dock en rättslig osäkerhet kring vad som gäller och om samarbetet regleras av EU:s nu gällande upphandlingsdirektiv. Frågan har stor betydelse för , där många obligatoriska uppgifter ligger på kommuner och landsting och inte, som i andra länder, på statlig nivå. I förslagen till nya upphandlingsdirektiv, som är under förhandling, finns en artikel som 2012/13:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 reglerar förbindelser mellan offentliga myndigheter. Regeringen anser att det är önskvärt med ett tydligt klargörande om vad som gäller för horisontellt offentligtoffentligt samarbete rörande utförandet av allmännyttiga uppdrag i och med de nya upphandlingsdirektiven. Frågan om offentlig samverkan är viktig för att kunna tillhandahålla allmännyttiga tjänster effektivt. Det ska även noteras att har kommit med en rad avgöranden avseende upphandling och offentlig samverkan och fler är att vänta. Regeringen följer rättsutvecklingen på detta område och har som ett led i detta valt att intervenera i ett mål som avser samverkan mellan stat och kommun i . Förhandlingen i målet (C-159/11) hölls i EU- domstolen , vid vilken var representerat och höll ett anförande. Generaladvokatens förslag till avgörande kom och avgörande i målet är ännu inte klart. Förekomsten av korruption inom statlig och verksamhet är en fråga som också berör upphandlingsområdet. Korruption, i form av mutor och bestickning, kan vara ett medel att otillbörligen inverka på beslutsprocessen vid t.ex. offentlig upphandling. Regeringen gav därför Statskontoret i uppdrag att ta fram ett samlat underlag som ger en bild av rättspraxis, forskning, och uppfattningen om förekomsten av korruption i kommuner och landsting samt kommun- och landstingsägda företag (dnr Fi2011/2882). I rapporten relationer Om korruption i det kommunala (2012:20), som överlämnades till regeringen , redovisade Statskontoret sina slutsatser. Av Statskontorets nämnda rapport framgår att det inte skett någon ökning av antalet anmälda brott, men att den av tjänstemän och förtroendevalda upplevda förekomsten av korruption har ökat i kommuner och landsting. Det är därför svårt att dra generella slutsatser om korruptionen i den kommunala sektorn. Kommuner förefaller emellertid vara mer riskutsatta än landstingen. I både kommuner och landsting förefaller teknisk förvaltning vara särskilt riskutsatt, då det inom denna sektor finns en stor andel brottsanmälningar om korruption. kontoret drar slutsatsen att det är i kommunala verksamheter, i vilka det kontinuerligt sker inköp av tjänster, som otillbörliga förmåner riskerar att förekomma i störst utsträckning. Som ett led i bekämpningen av korruption på bl.a. området för offentlig upphandling har beslutat en ny strafflagstiftning som trädde i kraft (se 10 kap. 5 d § handel med inflytande). De nya bestämmelserna om tagande respektive givande av muta, som även de trädde i kraft , motsvarar i detta avseende de tidigare bestämmelserna om mutbrott och bestickning. Andra insatser på området består av tillsynsarbete för att se till att de upphandlingsrättsliga reglerna efterlevs. arbetar också med information på området och på verkets webbplats finns rapporten strategisk anbudsgivning i offentlig upphandling 2011:1.