prop · H00333 · 2012-10-30 00:00:00 — STATENS FÖRSÄLJNINGAR AV APOTEK GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Statens försäljningar av apotek har granskat statens försäljningar av apotek. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , och Apoteksgruppen i har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. har faktagranskat de delar av rapporten som berör deras slutredovisning av regeringens uppdrag att följa och analysera apoteksmarknadsomregleringen. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Enhetschef , och revisionschef har medverkat vid den slutliga handläggningen. Regeringen, , , STATENS FÖRSÄLJNINGAR AV APOTEK GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Granskningens bakgrund och inriktning Granskningens syfte, frågeställningar och avgränsningar Försäljning av apotek i olika faser Regeringens åtgärder för omstruktureringen av Planering för försäljningen av enskilda apotek Iakttagelser av försäljningen av apotekskluster 4Riksdagens och regeringens uppföljning av utfrågning om mål och medel i apoteksreformen KU:s betänkande om regeringens styrning av Iakttagelser med anledning av redovisningen av försäljningarna Utvecklade bedömningsgrunder för regeringens Regeringens redovisning av försäljningen till STATENS FÖRSÄLJNINGAR AV APOTEK GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Grupper av apotek som skiljts ut från apoteksbestånd för att Ett samlingsnamn på de dokument och den information som säljaren gör tillgänglig inför företagsförsäljningar. Den faktainsamling och granskning som görs av säljare och köpare och som föregår en speciell händelse, till exempel en försäljning. diligence kan omfatta ex. analys av verksamhetens historiska intäkter och lönsamhet med syfte att förstå den finansiella utvecklingen i verksamhetens Franchise är en affärsmodell där ett varumärke, koncept eller produkt kan användas av (distribueras av) en oberoende näringsidkare mot en avgift till Juridisk term som är tvingande enligt årsredovisningslagen. innebär det att företag redovisar på ett sätt som är brukligt inom branschen. I redovisningsreglerna avses med en immateriell tillgång en identifierbar, icke-monetär tillgång utan fysisk substans. Tillgången ska medföra framtida ekonomiska fördelar och kontrolleras av företaget. sin rekommendation RR 15 definierat vad som avses med en immateriell till- Motsvarande definition finns i International Accounting Standards 38. I en försäljningsprocess förses inbjudna intressenter med ett informations- memorandum (IM) efter undertecknande av sekretessförbindelse. Memorandumet bör innehålla tillräckligt med information för att intressenterna ska kunna genomföra en preliminär, indikativ värdering , bolaget ändrade namn till Apoteksgruppen i Tillsammans med memorandumet översänds ett processbrev där tidpunkt för och innehåll i ett första, indikativt bud framgår. innehålla information om den fortsatta processen. En instruktion utfärdat av ägaren till en enhet som ska säljas att inte störa försäljningsprocessen genom planering eller genomförande av aktiviteter som kan eller skulle kunna störa försäljningsprocessen. STATENS FÖRSÄLJNINGAR AV APOTEK GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Denna granskning är en del av granskningsstrategi Staten på marknaden. Strategins frågeställning är om staten agerar på ett sätt som innebär att de statliga åtagandena fullföljs effektivt på olika marknader. Det statliga åtagandet på apoteksmarknaden inkluderar tillsyn, reglering, subventionering och statligt ägande. beslutade att omreglera apoteksmarknaden. Patient- och konsumentperspektivet skulle vara centralt i omregleringen och försäljningarna av apotek var en viktig del i processen. Försäljningarna skulle, enligt beslut, ske affärsmässigt som konsumenterna skulle få ökad tillgänglighet till läkemedel, bättre service, ett bättre tjänsteutbud samt låga läkemedelskostnader. Staten skulle även efter omregleringen och försäljningen värna olika samhällsaspekter så som säkerhet i läkemedelsförsörjningen och förbättrad läkemedelsanvändning. Försäljningarna var därmed en början på en relation mellan staten och de nya apoteksaktörerna och staten har ett fortsatt ansvar att utforma och utveckla relationen till dessa nya aktörer. Staten är en uppdragsgivare i förhållande till marknadsaktörerna. Effektiviteten i försäljningarna, i förhållande till omregleringens och försäljningarnas mål, påverkar medborgarna som konsumenter, skattebetalare och som affärsidkare. Inför försäljningen grupperades apotek som skulle säljas i så kallade apotekskluster. sålde det statliga bolaget (OAB) apotek i åtta apotekskluster till fyra privata aktörer, med en total köpeskilling . Försäljningen innebar en realisationsvinst på ca . fick även till uppgift att inrätta ett bolag med högst 200 apotek som skulle få enskilda entreprenörer som delägare. Denna försäljning pågår fortfarande. Dotterbolaget i driver den medlemsorganisation som de enskilda sålda apoteken ingår i. Efter försäljningen av apotekskluster övergick OAB till att vara holdingbolag i med två dotterbolag, Apoteksgruppen i och Apoteksgruppen i . Bolaget bytte namn till Staten äger samtliga aktier i i , och har därmed det bestämmande inflytandet i såväl Apoteksgruppen i som i dess dotterbolag. STATENS FÖRSÄLJNINGAR AV APOTEK Granskningens syfte är att granska om regeringen utformat och genomfört försäljningarna i enlighet med intentioner och om de redovisats på ett transparent och ändamålsenligt sätt. De frågeställningar granskningen tar som utgångspunkt handlar om huruvida försäljningen av apotekskluster genomförts på ett affärsmässigt och effektivt sätt, givet målbild och förutsättningarna, så att bästa möjliga värde och resultat i övrigt Granskningen omfattar även en bedömning av om resultatet av försäljningen av apotekskluster och uppbyggnaden av en ny statlig koncernstruktur redovisats för på ett ändamålsenligt sätt samt om lagar, regler och god redovisningssed följts i samband med redovisningen. Granskningen täcker de delar av den statliga verkställighetskedjan som ansvarat för försäljning av åtta apotekskluster, omfattande 465 apotek, och 150 enskilda apotek. Detta innebär att granskningen omfattar regeringen (genom ) och (nu namnändrat till Apoteksgruppen i ). var juridisk säljare av apoteksklustren och därigenom ingår redovisning av försäljningarna i granskningen. Se figur 1 och 3 för en illustration av hur utvecklats. I granskningen görs följande avgränsningar. Granskningens ena del fokuserar på planering och genomförande av försäljningen. Här ingår inte den pågående försäljningen av enskilda apotek till entreprenörer. Granskningens andra del omfattar däremot redovisningen till av såväl försäljningen av apotekskluster som försäljningen av enskilda apotek. Samtliga apotek som avskildes från för att säljas som enskilda apotek beräknas ha sålts . har 122 apotek sålts. Granskningen omfattar inte omregleringens resultat eller huruvida mål med omregleringen uppfyllts. När det gäller bedömningen av det affärsmässiga resultatet så har inte bedömt det monetära utfallet utan avgränsat granskningen till själva genomförandet. monetära utfall kan emellertid konstatera att det översteg den värdering som gjordes av OAB och de referenspriser som sattes inför försäljningen. Här följer slutsatser utifrån granskningens frågeställningar. Slutsatser om försäljningen av apotekskluster Behov av särskilda åtgärder i förhållande till marknadsaktörerna analyserades inte har granskat om försäljningen av apotekskluster har genomförts på ett affärsmässigt och effektivt sätt givet omregleringens mål och de angivna förutsättningarna. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Regeringen bedömde att den konkurrens som skulle uppstå på den omreglerade marknaden skulle vara ett tillräckligt effektivt medel för att uppnå omregleringens och försäljningens mål. gör emellertid bedömningen att det hade varit ändamålsenligt att i förväg analysera i vilka avseenden och inom vilka områden det fanns risker för att marknaden inte skulle kunna leverera det önskvärda resultatet. Utifrån en sådan analys kunde regeringen ha övervägt och undersökt olika åtgärder i förhållande till marknadsaktörerna som kunde motverka dessa risker och främja måluppfyllelsen. Enligt granskning av försäljningens underlag har regeringen inte gjort någon sådan riskanalys. OAB genomförde en mer översiktlig genomgång och bedömning av köparnas planer verksamheten, vilket är rutin i samband Regeringen har dock inte varit främmande för sådana överväganden, vilket framgår av de begränsningar som omfattar köpare av så kallade glesbygdsapotek att inte sälja eller stänga dessa apotek. Behov av att precisera villkoren för marknaden För att en försäljningsprocess ska kunna genomföras på ett effektivt sätt krävs att erforderliga regleringar är på plats och kan beaktas av marknadens aktörer, eftersom det annars uppstår en osäkerhet som negativt kan påverka resultatet av försäljningen. Ansvaret för samordningen mellan själva försäljningen och de regleringar som krävs för ett effektivt genomförande av försäljningen har regeringen det yttersta ansvaret för. I granskningen av planeringen och genomförandet av försäljningen noterar att det rådde osäkerhet om olika centrala myndigheter, såsom (), skulle kunna precisera regler och villkor . Detta påverkade förutsättningarna för intresset på marknaden under försäljningsprocessen. Brister i regeringens styrning av störde försäljningsprocessen I regeringens åtagande i försäljningsprocessen ingick att ta ansvar för utformningen och utvecklingen av statens relationer till aktörerna på apoteksmarknaden. Regeringens styrning av , både som självständigt bolag och som dotterbolag till , var dock inte ändamålsenlig i förberedelsen och genomförandet av själva försäljningsprocessen. I kritiska skeden av i försäljningsprocessen togs OAB:s resurser i anspråk för frågor rörande bl.a. framtida affärsutveckling som skapade onödig oro bland de potentiella köparna och som hade kunnat regleras tidigare av regeringen. STATENS FÖRSÄLJNINGAR AV APOTEK Ledningen för apoteksgruppen i har ett informationsövertag på marknaden Ett av målen var att den omreglerade apoteksmarknaden skulle kännetecknas av effektiv konkurrens och likvärdiga villkor mellan gamla och nya aktörer. I statens direktiv till OAB ingick att omstruktureringen av skulle genomföras på ett transparent, effektivt och konkurrensneutralt sätt. Samtliga köpare av apotekskluster utom apoteksgruppen hade emellertid tillgång till försäljningens datarum som gav information om samtliga apotek på marknaden. Ledningen för och Apoteksgruppen i är identisk och därigenom har dessa bolag fått ett informationsövertag och bättre kunskap om de nya konkurrenterna jämfört med andra aktörer på marknaden. bedömningen att förfarandet inneburit att en informationsasymmetri skapats på apoteksmarknaden. Slutsatser angående regeringens redovisning av försäljningarna har granskat om resultatet av försäljningen av apotekskluster och uppbyggnaden av en ny statlig koncernstruktur i samband med försäljningen av enskilda apotek redovisats för regeringen på ett ändamålsenligt sätt och enligt lagar, regler och god redovisningssed. Såväl den tidigare lagen om statsbudgeten som den nu gällande budgetlagen är tydlig med att regeringen ska lämna en redovisning till av de resultat som uppnåtts i förhållande till de av beslutade målen. Redovisningen bör omfatta det affärsmässiga resultatet av samtliga försäljningar och de samlade kostnaderna för försäljningens genomförande. I redovisningen av de samlade kostnaderna för försäljningens genomförande vore det enligt bedömning rimligt att även inkludera nuvärdesberäkningar av kostnaden för staten av justeringen uppåt av handelsmarginalen och resultatet av försäljningen i förhållande till målen med omregleringen. Den hittillsvarande redovisningen som regeringen har lämnat till innehåller inte information om detta. Enligt uppgift från Apoteksgruppen i kommer en slutredovisning av försäljningarna att ske i samband med att processen huvudskligen kommer att vara avslutad. Rapporteringen till har inte varit ändamålsenlig Regeringens rapportering till om hur försäljningarna genomförts är knapphändig och otydlig. Detta gäller såväl den redovisning som gjordes i budgetpropositionen för som 2011 om företag med statligt ägande. Därför bedömer den hittillsvarande informationen till som icke ändamålsenlig. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Bristerna i regeringens redovisning till gäller också redovisningen av den nya statliga koncern som bildats, Apoteksgruppen i . Staten kontrollerar genom denna koncern en ny rikstäckande apoteksdetaljist, Apoteksgruppen. Efter omregleringens genomförande kontrollerar staten härmed, i allt väsentligt, två apotekskoncerner och Apoteksgruppen i - samt två till dessa tillhörande varumärken på apoteksmarknaden. Detta framgår inte tydligt av redovisningen. Regeringens redovisning av försäljningarna behöver bli mer omfattande Regeringen bör lämna en mer utförlig redovisning av omregleringen till . En sådan redovisning bör omfatta försäljningens affärsmässiga resultat, inklusive de totala kostnaderna, samt resultatet av försäljningen i förhållande till målen. Regeringen bör även lämna en redovisning av den organisatoriska lösning som skapats vid försäljningen av enskilda apotek och konsekvenserna för staten, inklusive resursbehov och risker i verksamheten. Detta bidrar till bättre underlag för framtida försäljningar, även inom andra omreglerade branscher. Regeringen bör kartlägga statens andel av apoteksmarknaden rekommenderar regeringen att kartlägga apoteksmarknaden i syfte att klargöra statens ställning på marknaden. Statens inflytande över verksamheten i Apoteksgruppen i bör då beaktas. Fler och mer utvecklade mått på marknadsandel och marknadsstyrka bör användas i tillägg till andel av totala antal apotek. Regeringen bör överväga att eliminera informationsasymmetrier på apoteksmarknaden rekommenderar att Apoteksgruppens informationsövertag jämfört med andra aktörer på marknaden utreds ur ett konkurrensneutralitetsperspektiv. Regeringen bör utreda verksamheten i Apoteksgruppen i i förhållande till mål rekommenderar regeringen att utreda och redovisa en plan för hur Apoteksgruppen i ska utvecklas. Regeringen bör även utreda hur förutsättningar kan skapas för att staten ska kunna sälja sin andel i apoteken som är medlemmar i i och lämna kontrollen över medlemsorganisationen till medlemmarna. I behandlingen av beslutet om omregleringen bedömde och att statens ägande i detta bolag skulle kunna upphöra helt. STATENS FÖRSÄLJNINGAR AV APOTEK GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 1Granskningens bakgrund och inriktning fick sitt första allmänna apotek när slottsapotekaren i fick tillstånd att flytta sin verksamhet från till för att även kunna sälja varor till allmänheten. fick apotekarna monopol för handel med mediciner och gifter, och det krävdes ett så kallat apoteksprivilegium för att driva apoteksverksamhet. Dessa privilegier utgjorde regionala monopol och de gick dels i arv, dels överläts genom försäljning. inskränktes apotekarnas monopol till regelrätta mediciner och avreglerades partihandeln med läkemedel. Det statliga monopolet inom detaljhandel med läkemedel uppstod när bildades och staten tog över ägandet av de tidigare privata apoteken genom inlösen.1 beslöt att apoteksmarknaden skulle omregleras och att delar av bestånd av apotek skulle säljas. Det statliga bolaget (OAB) sålde genom dotterbolaget åtta apotekskluster som totalt omfattande 465 apotek. hade avskilts från totala bestånd om 955 apotek. Den totala köpeskillingen uppgick till ca . fick även till uppgift att inrätta ett bolag med högst 200 apotek som skulle få enskilda entreprenörer som delägare. Bolaget bestämde att 150 apotek skulle säljas på detta sätt och att en särskild stödstruktur skulle skapas för köparna av dessa apotek. driver den stödstruktur och medlemsorganisation som de enskilda sålda apoteken ingår i. Samtliga 150 apotek beräknas ha sålts under år 2012.2 har 122 apotek sålts.3 Försäljningen av apotek är en central del av omregleringen av apoteksmarknaden. Försäljningen är komplex och innefattar en hantering av betydande tillgångar och en omfattande omstrukturering. 1http:// 2Datumet har flyttats fram, har tidigare fått besked att det skulle ske . 3Till de 150 apoteken som skulle säljas har tillförts ytterligare ett apotek till försäljning (bildat av tidigare medlem i Apoteksgruppen). Till Apoteksgruppen har också fyra ytterligare apotek anslutits utöver de 150 ursprungliga apoteken som skulle säljas (tre med befintliga medlemmar och ett med en medlem som ej köpt majoritetsposter i apotek). STATENS FÖRSÄLJNINGAR AV APOTEK skulle finnas kvar som central aktör som vissa delar av apoteksbeståndet skulle avskiljas. Flera viktiga mål skulle således uppnås . Försäljningens genomförande påverkar dessutom omfattningen på statens åtaganden och förutsättningarna för en väl fungerande konkurrens på apoteksmarknaden. Även medborgarna skulle komma att påverkas av försäljningen som apotekskunder, näringsidkare och skattebetalare. Granskningen identifierar väsentliga aspekter av betydelse för pågående och kommande omregleringar, där en dominerande statlig marknadsaktörs tillgångar säljs. Redovisning av försäljningen är dessutom ett viktigt underlag till för uppföljning och fortsatt hantering av apoteksreformen. granskning av redovisningen kan bidra med underlag till överväganden om statens åtaganden på apoteksmarknaden, och specifikt styrningen av statens bolagsengagemang inom apoteksområdet. har tidigare granskat förberedelsearbetet i apoteksreformen (RiR 2010:19). Den här granskningen fokuserar på genomförandet av försäljningarna av apotek. Härigenom kompletterar och fördjupar den tidigare granskningen av förberedelsearbetet i apoteksreformen med en granskning av genomförandet av försäljningarna som är en viktig del av apoteksreformen. 1.2Granskningens syfte, frågeställningar och avgränsningar Syftet med granskningen är att granska om försäljningarna utformats och genomförts i enlighet med intentioner och om de redovisats på ett transparent och ändamålsenligt sätt. Granskningen har utgått från följande frågeställningar: Har försäljningen av apotekskluster genomförts på ett affärsmässigt och effektivt sätt, givet omregleringens mål och de angivna förutsättningarna? Har resultatet av försäljningen av apotekskluster och uppbyggnaden av en ny statlig koncernstruktur i samband med försäljningen av enskilda apotek redovisats för på ett ändamålsenligt sätt och enligt lagar, regler och god redovisningssed? Föremål för granskningen är de delar av den statliga verkställighetskedjan som ansvarat för planeringen, genomförandet och uppföljningen av försäljningen av apotekskluster, det vill säga regeringen, () och /Apoteksgruppen i . GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Granskningens första del fokuserar på planeringen och genomförandet av försäljningen av apotekskluster. Den pågående försäljningen av enskilda apotek till entreprenörer ingår inte i denna del av granskningen. Granskningens andra del rör redovisningen som har fått av försäljningen av apotek, både apotekskluster och de pågående försäljningarna av enskilda apotek till entreprenörer. När det gäller bedömningen av det affärsmässiga resultatet så har inte bedömt det monetära utfallet utan avgränsat granskningen till själva genomförandet. Granskningen omfattar inte heller om mål med omregleringen uppfyllts. Bedömningsgrunderna för granskningen utgörs av mål för omregleringen och försäljningarna som uttrycks bland annat i omregleringspropositionen, lagstiftning och annan reglering, bolagsordningar och ägardirektiv. beslut och omregleringens mål De riksdagsbeslut som låg till grund för klusterförsäljningarna är följande: 2007/08:87 Bildande av moderbolag för samt vissa omstruktureringsåtgärder, tillsammans med utskottsbetänkanden i samband med behandlingen av propositionen: . 2007/08:SoU17, rskr 2007/08:182. 2008/09:145 Omreglering av apoteksmarknaden tillsammans med utskottsbetänkanden i samband med behandlingen av propositionen: . 2008/09:SoU21 och Ytt. 2008/09:Nu8y, rskr 2008/09:226. Regeringen bemyndigades genom beslut att omstrukturera ägandet av . Det första steget var att inrätta ett moderbolag, som skulle ansvara för och genomföra arbetet. Regeringen fick därefter vidta åtgärder för att , under moderbolagets ledning, skulle avyttra en del av apoteken till utomstående aktörer. Regeringen fick också vidta åtgärder för att förbereda och anpassa till en omreglerad apoteksmarknad. När omregleringen av apoteksmarknaden var genomförd var avsikten att moderbolaget skulle avvecklas.4 STATENS FÖRSÄLJNINGAR AV APOTEK Enligt den efterföljande omregleringspropositionen var reformens mål att ge konsumenterna på den omreglerade marknaden ökad tillgänglighet till läkemedel, bättre service och ett bättre tjänsteutbud och låga läkemedelskostnader till nytta för konsumenterna och det offentliga.5 Reformen skulle tillvarata apotekens bidrag till en förbättrad läkemedelsanvändning i kombination med de insatser som görs inom hälso- och sjukvården. Minst samma krav på säkerhet i läkemedelsförsörjningen som tidigare präglade handeln skulle gälla. Reformen skulle skapa utrymme för ökad tillgänglighet genom fler apotek med minst lika god täckning som de befintliga. Såväl som betonade i riksdagsbehandlingen av propositionen att en central utgångspunkt, och en nödvändig förutsättning för att målet med omregleringen skulle nås, var att patient- och konsumentperspektivet var väl integrerat i utformningen av reformen. bedömde att god konkurrens och därpå följande prispress, ökad tillgänglighet och geografisk spridning underlättades om inte någon aktör hade en dominerande ställning på marknaden.6 Även poängterade vikten av effektiv konkurrens och att det var angeläget att omregleringen genomfördes så att den ledde till en ökad och effektiv konkurrens.7 I försäljningen skulle små företags möjligheter att förvärva och driva apotek beaktas. Det fanns därför förslag om att inrätta ett statligt bolag med högst 200 apotek, där enskilda entreprenörer skulle vara delägare.8 uttalade i samband med behandlingen av propositionen att det var av yttersta vikt att detta bolag inrättades, för att en mångskiftande konkurrensutsatt marknad skulle komma till stånd9. I sitt ställningstagande bedömde utskottet att statens ägarandel skulle kunna komma att upphöra helt i dessa apotek.10 Målsättningen för omstruktureringen av var att den skulle resultera i en marknad med väl fungerande konkurrens och ett fortsatt statligt inflytande för att säkerställa en god läkemedelsförsörjning i hela 2008/09:145, s. 80. 2008/09:SoU21, s. 15. 2008/09:145, s. 84. 2008/09:SoU21, s. 33. 2008/09: NU8y s. 10. 2008/09:145, s.86. 10Näringsutskottet framförde en liknande ståndpunkt i ett särskilt yttrande där också ansåg att i sitt betänkande borde göra ett klarläggande om att statens ägarandel skulle kunna upphöra helt. Se s. 10, Yttrande 2008/09:NU8y. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN skulle finnas kvar som en central aktör i statlig ägo och agera utifrån samma villkor som de nya aktörerna på den konkurrensutsatta marknaden.11 Den omreglerade marknaden skulle enligt propositionen kännetecknas av likvärdiga villkor oavsett företagsstorlek. Villkoren skulle vara stabila, förutsägbara och rättssäkra. (OAB) inrättades av staten i syfte att leda och övervaka de processer som var nödvändiga för att omstrukturera inför omregleringen. Det inbegrep försäljning av apotekskluster och försäljning av enskilda apotek.