prop · H0033 · 2012-09-26 00:00:00 — De esta av regionkontor tolkar regeringen som att utbyggnaden av ny infrastruktur ska leda till minskade utsläpp från transportsektorn. resonerar era regionkontor att den i alla fall inte ska leda till ökade utsläpp. Endast en av de sex regionerna anser att det är tydligt vad regeringen avser.144 Även konstaterar att det inte är entydigt vad regeringen avser. Om transportsystemet, i större utsträckning än , ska bidra till att utsläppen av koldioxid och andra klimatpåverkande gaser minskar145 är det ett lågt ställt krav, då de senaste decenniernas nationella planer snarare har bidragit till att öka utsläppen än att minska dem.146 Att transportsektorn ska bidra till att 140Formellt utlåtande från . 141Intervju med företrädare för . 142En sammanhållen klimat- och energipolitik Klimat, prop. 2008/09:162. Se även bet. 2008/09:MJU28. 143I direktiven till åtgärdsplaneringen formuleras detta som att transportsystemets utformning och funktion skall bidra till att miljökvalitetsmålen uppnås. Uppdrag att utarbeta inriktningsunderlag inför den långsiktiga infrastrukturplaneringen för , regeringens direktiv . 144Den region som anser att det är i hög grad tydligt vad regeringen menar gör tolkningen att utbyggnaden av ny infrastruktur ska leda till minskade utsläpp från transportsektorn. 145Detta anges inte i de transportpolitiska målen, men i ett av direktiven till åtgärdsplaneringen: Uppdrag att utarbeta inriktningsunderlag inför den långsiktiga infrastrukturplaneringen för , regeringens direktiv . 146Formellt utlåtande från . granskar: hållbar utveckling klimat utsläppen minskar anger inte i vilken storleksordning bidraget bör vara. Om de nationella klimatmålen ska nås är det uppenbart att det krävs kraftfulla åtgärder och stora förändringar av det nuvarande transportsystemet, menar Naturvårdsverket.147 Oklart vad som avses med en stegvis ökad energieektivitet i transportsystemet Att stegvis öka energieektiviteten i transportsystemet är något som regeringen återkommer till ett ertal gånger i klimatpropositionen och i regleringsbrev.148 genomgång av styrdokument och de berörda myndigheternas formella utlåtanden visar att det är oklart vad som avses med en ökad energieektivitet och vilket ansvar som åligger . och beräkningsmetoder för uppföljning av politik för energi149 visar att energieektiviteten skiljer sig kraftigt mellan olika trakslag. Energibehovet är nära fem gånger större för personbil jämfört med tåg (energimängd per personkilometer). Bussresor är eektivare än resor med personbil, men fortfarande betydligt mindre eektiva än tågresor.150 Tabell 1: Energianvändning per persontransportarbete 2009 (kWh/personkilometer) uppdelat på trakslag Källa: Indikatorer och beräkningsmetoder för uppföljning av politik för energi, Skillnaderna är ännu större inom godstransportsystemet. Energibehovet för att transportera ett ton gods en kilometer är mer än nio gånger större för lastbil jämfört med tåg.151 Sjöfartstransporter är betydligt eektivare än transporter med lastbil. 147Formellt utlåtande från . 148I hänsynsmålet och i regleringsbrevet till ingår detta som ett förtydligande av hur transportsektorn ska bidra till klimatmålen. 149Indikatorer och beräkningsmetoder för uppföljning av politik för energi 2011:10. 150Det är viktigt att nämna att transportslagen med högre energiförbrukning har störst eektiviseringspotential. Ytterligare en aspekt som har betydelse för resultatet är antaganden om beläggningsgraden för personbilar, bussar och tåg. Statistiken har i det här fallet tagits fram gemensamt av , , och Trakanalys och vi utgår från att beläggningsgraden är jämförbar mellan trakslagen. 151Observera att detta är genomsnittliga uppgifter, energianvändningen i transporter kan variera. infrastrukturplanering på väg mot klimatmålen? Tabell 2: Energianvändning per godstransportarbete 2009 (kWh/tonkilometer) uppdelat på trakslag Källa: Indikatorer och beräkningsmetoder för uppföljning av politik för energi, Trakanalys gör tolkningen att regeringen i första hand avser att energieektiviteten ska öka inom respektive transportslag. Myndigheten har svårt att se spår i politiken av att omfördelningar mellan trakslagen skulle vara ett direkt medel att nå energieektivisering.152 påpekar samtliga berörda myndigheter att energieektivisering behöver ske både inom transportslag, i form av teknikutveckling, och mellan trakslag, genom överyttning av resor och transporter till mer energieektiva transportslag.153 4.1.3Lättare att välja klimateektiva transportalternativ I direktiven till åtgärdsplaneringen uttrycker regeringen att det ska vara lättare att välja klimateektiva resor och transporter.154 Oklart vad regeringen avser med klimateektiva alternativ Exakt vad regeringen avser med att det ska vara lättare att välja klimateektiva resor och transporter är oklart. Det framgår inte av direktiv och styrdokument om regeringen anser att de klimateektiva alternativen är desamma som de mer energieektiva, eller vad som avses med lättare att välja. Endast ett av sex regionkontor anser att det är tydligt vad regeringen menar.155 De esta av regionkontor tolkar regeringens direktiv till åtgärdsplaneringen som att det ingår i planeringsansvar att prioritera klimateektiva trakslag. Näringsdepartement har inte kunnat ge något tydligt svar på om detta ligger inom ansvarsområde. Myndighetens ansvar skulle också kunna tolkas som att det handlar om att göra miljöförbättrande åtgärder inom respektive trakslag.156 152Formellt utlåtande från Trakanalys, . 153Formella utlåtanden från , , och . 154Uppdrag att genomföra åtgärdsplanering (...), regeringsbeslut . 155Företrädare för detta regionkontor anser att det är en del av planeringsansvar att prioritera klimateektiva trakslag (det vill säga att försöka påverka valet av trakslag). 156I faktagranskningen av tillägger att ansvaret att välja klimateektiva transportalternativ är delat mellan , resenärer och andra aktörer. granskar: hållbar utveckling klimat De berörda myndigheterna har i formella utlåtanden lämnat sina tolkningar av vilka de klimateektiva alternativen är och vad det innebär att det ska vara lättare att välja sådana. Trakanalys anser att det handlar om alternativ som uppfyller behovet av tillgänglighet med så låga utsläpp av växthusgaser som möjligt. Samordnade turlistor och samverkan kring färdbevis, som underlättar kollektiva resor med byten mellan olika trakslag, kan vara sådant som bidrar till att göra det lättare att välja klimateektiva alternativ. Det kan också handla om cykelparkeringar vid viktiga bytespunkter och körfält för kollektivtraken under rusningstid, menar nämner betydelsen av närhet till kollektivtrak och hög turtäthet. lyfter bland annat fram IT-infrastruktur som möjliggör IT-lösningar för möten som ersätter resor, samt styrmedel som gör det ekonomiskt fördelaktigt att välja de klimateektivaste alternativen.158 Ökade transporter problematiseras inte utifrån klimatsynpunkt Regeringen anser att ett bra samspel mellan planering, bebyggelse, trak och infrastruktur bidrar till klimateektiva lösningar.159 Fysisk planering och lokalisering av verksamheter ska ske på ett sådant sätt att det möjliggör utveckling av och ökat utnyttjande av klimateektiva transportsystem.160 framgår det av infrastrukturpropositionen att det inte är ett mål i sig att minska resandet.161 Transportsystemets utformning och funktion ska bidra till utökad regionförstoring, utvidgade arbetsmarknadsregioner och motverka nackdelar av långa transportavstånd.162 Detta är åtgärder som leder till ökad trak och ökad klimatpåverkan, vilket har påpekats av , och Naturvårdsverket.163 4.2Planeringsförutsättningar på lång sikt I klimatpropositionen lade regeringen fast en vision om att inte har några nettoutsläpp av växthusgaser 2050. 157Formellt utlåtande från Trakanalys . 158Formella utlåtanden från respektive . 159Åtgärdsplanering för transportsystemet 2010-2021, regeringens skrivelse 2009/10:197. 160Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt, prop. 2008/09:35, s. 135. 161Mål för framtidens resor och transporter, prop. 2008/09:93, s. 54. 162Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt, prop. 2008/09:35. Se även Uppdrag att genomföra åtgärdsplanering (...), regeringsbeslut . 163Trakslagsövergripande planeringsunderlag för begränsad klimatpåverkan, 2010:95. Se även Begränsad klimatpåverkan 2008-2017, 2007:45, samt Klimatstrategi för vägtransportsektorn, 2004:102. infrastrukturplanering på väg mot klimatmålen? Vad som avses med nettoutsläpp är dock oklart.164 Det är inte heller tydligt hur visionen ska nås, eller vilka sektorer som ska minska sina koldioxidutsläpp. uppger att regeringen har gett olika exempel på åtgärder som kan bidra till den långsiktiga visionen. Vad som konkret bör genomföras för att visionen ska nås är ännu inte uttalat.165 I delrapportering av underlaget till en svensk färdplan skriver myndigheten att regeringens vision för kan tolkas som att utsläppen från energiproduktion och energianvändning inklusive transporter förutsätts ligga nära noll.166 konstaterar att regeringens beskrivning av förutsättningar för att nå nettonollutsläpp bygger på en översiktlig genomgång av några centrala åtgärder för att uppnå visionen.167 drar slutsatsen att visionen behöver vidareutvecklas. Myndigheterna tar fram egna planeringsunderlag Flera expertmyndigheter (exempelvis , , ) har gjort egna analyser av vad som behöver göras för att nå visionen , och presenterat dessa i form av planeringsunderlag.168 Underlagen är inte integrerade i infrastrukturplaneringen, utan förekommer vid sidan av planeringsprocessen. Planeringsunderlagens status är oklar lät på eget initiativ ta fram rapporten i sikte,169 som var ett försök att med utgångspunkt i de långsiktiga klimatmålen bedöma hur dessa kan nås på ett resurseektivt sätt. har tagit fram planeringsunderlag för transportsektorn, där myndigheten, i likhet med , beskriver hur de långsiktiga 164Detta bekräftas av formella utlåtanden från berörda myndigheter. och påpekar att det i uppdrag att ta fram Färdplan 2050 ingår att göra en tolkning av visionen. 165Intervju med företrädare för , . 166Underlag till en svensk färdplan för ett utan klimatutsläpp , 2012, s. 12. (kursivering). 167I delrapporten redovisas en sammanställning av publicerade scenariostudier om åtgärder i olika sektorer som kan bidra till mycket låga växthusgasutsläpp . kostnadseektivitet berörs inte i delrapporten utan i uppdragets slutredovisning . Underlag till en svensk färdplan för ett utan klimatutsläpp , 2012. 168Trakslagsövergripande planeringsunderlag för begränsad klimatpåverkan, 2010:95. Se även Begränsad klimatpåverkan 2008-2017, 2007:45, Klimatstrategi för vägtransportsektorn, 2004:102 och Tvågradersmålet i sikte? scenarier för det svenska energi- och transportsystemet , 2007:5754, samt Planer som styrmedel för att minska samhällets klimatpåverkan, 2010. Mer om dessa i kapitel 5. 169Tvågradersmålet i sikte? scenarier för det svenska energi- och transportsystemet , granskar: hållbar utveckling klimat klimatmålen kan nås utan att tillgängligheten i samhället försämras.170 Viktiga inslag i den strategi som beskriver är att resor med personbil minskar och att transportsnål samhällsplanering prioriteras. i rapporterna avviker kraftigt från inriktningen i den nationella planen.171 Granskningen visar att den nationella infrastrukturplanen förutsätter och leder till ökad trak, inte minst på väg.172 Underlagen är en del av myndighetens verksamhetsplanering, men är inte styrande.173 Motsvarande långsiktiga analyser har gjorts av och Energimyndigheten.174 efterlyser en tydligare bild av vilket samhälle infrastrukturplaneringen ska genomföras för, ett mer transportsnålt samhälle eller ett samhälle med fortsatt fokus på mobilitet och ökad trak. Myndigheten menar att om infrastrukturplaneringen skulle göras enligt myndighetens eget planeringsunderlag för begränsad klimatpåverkan skulle det ge radikalt andra prioriteringar mellan väg och järnväg och mellan biltrak och kollektivtrak.175 Tjänstemän vid har inte svarat på om det är ett problem att myndigheterna gör olika tolkningar av hur och när de långsiktiga klimatmålen ska uppnås, eller hur förutsättningarna att planera långsiktigt påverkas.176 4.2.1Visionen om nollutsläpp ska förtydligas i färdplanen ställer krav på färdplaner till 2050 från medlemsländerna I linje med FN:s tvågradersmål, som bekräftades vid klimatmötet i och sedan i , åtog sig parterna att ta fram långsiktiga utvecklingsstrategier för låga koldioxidutsläpp.177 deklarerade att medlemsländerna ska ta fram långsiktiga 170Trakslagsövergripande planeringsunderlag för begränsad klimatpåverkan, 2010:95. 171Formellt utlåtande från . Se även Trakslagsövergripande planeringsunderlag för begränsad klimatpåverkan, 2010:95, Klimatstrategi för vägtransportsektorn, 2004:102. 172Se kapitel 6. 173Trakslagsövergripande planeringsunderlag för begränsad klimatpåverkan, 2010:95, s. 8. Se även Klimatstrategi för vägtransportsektorn, 2004:102, samt Begränsad klimatpåverkan 2008-2017, 2007:45. 174Planer som styrmedel för att minska samhällets klimatpåverkan, 2010. 175Trakverkets faktagranskning av . 176Intervju med företrädare från . 177Färdplan för ett konkurrenskraftigt utsläppssnålt samhälle 2050, Europeiska Kommissionen, . infrastrukturplanering på väg mot klimatmålen? strategier för hur EU ska minska koldioxidutsläppen . Kommissionen framhåller att långsiktiga mål är viktiga för att på ett eektivt sätt minska växthusgasutsläppen i linje med det överenskomna tvågradersmålet.178 Detta har inte minst betydelse för långsiktiga investeringar så som infrastruktur.179 Analysen visar också att en mindre ambitiös strategi skulle kunna leda till en fastlåsning vid koldioxidintensiva investeringar, med ett framtida högre koldioxidpris och betydligt högre totalkostnader som följd.180 Kommissionen konstaterar att vissa medlemsländer redan tidigare hade påbörjat arbetet med färdplaner och specicerade mål för . gav regeringen i uppdrag att ta fram underlag till en svensk färdplan . ska slutrapportera uppdraget . Färdplan till 2050 föreslogs rekommenderade den parlamentariskt tillsatta beredningen Miljövårdsberedningen regeringen att precisera hur transportsektorns utsläpp kunde minska till 2050 genom en vision för Transporteektiva 2050. Detta bedömdes vara viktigt för att få en uppfattning om vilka möjliga långsiktiga kostnadsbesparingar och vinster en framsynt och konsekvent genomförd politik skulle kunna ge inom olika sektorer.181 I linje med miljövårdsberedningens förslag uttryckte regeringen i direktivet till inriktningsplaneringen () ett behov av att formulera en vision om transportsystemet 2040.182 Projektet genomfördes dock aldrig.183 De berörda myndigheterna bedömer att en långsiktig vision om transportsystemets funktion och utformning är viktig för att på ett kostnadseektivt sätt minska utsläppen av växthusgaser. Samtliga betonar att infrastrukturplaneringen har långa ledtider, vilket gör att äldre tiders prioriteringar och politiska mål får stort genomslag i dagens transportsystem.184 178Kommissionen skriver: Tillsammans med vitboken om transport och planen för energieektivitet är det här meddelandet ett av huvudresultaten av aggskeppsinitiativet för resurseektivitet. Färdplan för ett konkurrenskraftigt utsläppssnålt samhälle 2050, Europeiska Kommissionen, . 179Färdplan för ett konkurrenskraftigt utsläppssnålt samhälle 2050, Europeiska Kommissionen, . 181Strategi för minskat transportberoende promemoria av Miljövårdsberedningen, SOU 2006:2, s. 99. 182Uppdrag att utarbeta inriktningsunderlag inför den långsiktiga infrastrukturplaneringen för , regeringens direktiv . 183E-post från företrädare för . 184Trakverket, Trakanalys och , se formella utlåtanden från berörda myndigheter. granskar: hållbar utveckling klimat Regeringen pekar ut transportsektorn som en sektor med stor potential för utsläppsminskningar. Det är politiskt prioriterat att minska utsläppen inom transportsektorn och att bidra till minskad klimatpåverkan. Iakttagelserna i detta kapitel visar dock att regeringens styrning har blivit mindre preciserad . Det är otydligt enligt vilken ungefärlig utsläppsbana regeringen menar att koldioxidutsläppen ska minska inom transportsystemet. NPreciseringarna av det transportpolitiska mål som rör klimatfrågan lämnar stort tolkningsutrymme. Regeringens formella styrning har blivit mindre preciserad. NRegeringen lyfter fram kollektivtrak som ett viktigt medel för att skapa en långsiktigt hållbar tillväxt. har de mer specika mål för kollektivtraken som tidigare fanns i regleringsbrev och myndighetsinstruktioner tagits bort. NRegeringen uttrycker att det ska vara lättare att välja klimateektiva alternativ, men det framgår inte vad detta innebär i praktiken. NVarken departement eller berörda myndigheter kan svara på vad den långsiktiga prioriteringen om en fossiloberoende fordonsotta innebär. Eftersom regeringen inte har denierat fordonsottan, andel eller mängd fossilbränsleanvändning, eller växthusgasutsläpp är det inte möjligt att följa upp och bedöma detta. NDet är oklart vad visionen om att inte har några nettoutsläpp av växthusgaser innebär, liksom hur visionen ska nås. NDet är otydligt om regeringen menar att utbyggnaden av ny infrastruktur ska leda till minskade koldioxidutsläpp från transportsektorn, eller om regeringen avser att utbyggnaden av ny infrastruktur i alla fall inte ska leda till ökade utsläpp. NRegeringen har inte preciserat vad som avses med en stegvis ökad energieektivitet i transportsystemet, varken i termer av målnivåer eller i termer av vilka krav detta kommer att ställa på infrastrukturens möjlighet att klara överyttning av trak till mindre koldioxidintensiva trakslag. NRegeringen har i sin rapportering till inte problematiserat att ökade transportvolymer, med nu tillgänglig kunskap sannolikt leder till ökade koldioxidutsläpp. NBerörda myndigheter ser behovet av långsiktig planering och klargörande av vilka åtgärder som kan krävas för att uppnå klimatmålen. För att åstadkomma detta har berörda myndigheter på egna initiativ tagit fram planeringsunderlag för att nå långsiktiga klimatmål. Om infrastrukturplaneringen skulle ha gjorts enligt planeringsunderlag för begränsad klimatpåverkan skulle det ge helt andra prioriteringar mellan väg och järnväg och mellan biltrak och kollektivtrak jämfört med de utgångspunkter som användes. infrastrukturplanering på väg mot klimatmålen? granskar: hållbar utveckling klimat 5Fordonseektivisering för minskade koldioxidutsläpp i transportsektorn Potentialen att minska transportsektorns utsläpp av växthusgaser genom fordonseektivisering och renare bränslen påverkar behovet av kompletterande åtgärder inom infrastrukturplaneringen. För att klargöra potentialen innefattar granskningen underlag från internationella organ, så som / IEA (), och (). Vidare ingår underlag från nationella aktörer, däribland och , samt underlag från parlamentariskt tillsatta beredningar, som Miljövårdsberedningen och Klimatberedningen. Utöver detta har en forskare vid genomfört en forskningsöversikt på uppdrag av . Kapitlet underbygger den utgångspunkt för granskningen som redovisas i avsnitt 1.3.2. Regeringens mål och preciseringar för att minska transportsektorns koldioxidutsläpp är främst inriktade mot fordonseektivisering och renare bränslen.185 Av de underlag som tagit del av framgår att potentialen att minska utsläppen av växthusgaser från transportsektorn genom fordonseektivisering och renare bränslen sannolikt är stor, men att det nns betydande osäkerheter kring tekniska genombrott och vilka kostnader som är förenade med etablering av ny teknik. I samtliga underlag som tagit del av problematiseras fortsatta trakökningar inom koldioxidintensiva trakslag, och behovet av kompletterande åtgärder, bland annat relaterade till infrastrukturplanering, lyfts fram. Exempel på sådana åtgärder är överyttningar av gods- och persontransporter till eektiva och koldioxidsnåla trakslag, och ökad användning av kollektivtrak. 185Riksrevisionens granskning av svensk klimatforskning visar att regeringen saknar en samlad strategi för hur forskningen ska bidra till klimatmålen. Svensk klimatforskning vad kostar den och vad har den gett? infrastrukturplanering på väg mot klimatmålen? 5.1Planeringsunderlag för att nå klimatmålen 5.1.1Regeringens expertmyndigheter har tagit fram egna planeringsunderlag Bland andra och har tagit fram egna planeringsunderlag för att bedöma vilka åtgärder som är nödvändiga för att uppnå de långsiktiga klimatmålen.186 Underlagen är så kallade backcastingstudier, vilket betyder att de utgår från att klimatmålen ska nås och därefter beskriver möjliga vägar att nå målen. Expertmyndigheterna är eniga om att eektivare fordon inte är tillräckligt Av planeringsunderlag för begränsad klimatpåverkan framgår att de åtgärder och styrmedel som har beslutats fram till är långt ifrån tillräckliga för att nå det nationella klimatmålet.187 Myndigheten betonar att eektivare fordon, fartyg och ygplan, ökad andel förnybar energi samt elektriering av vägtransporter, inte räcker till för att nå minskningar av koldioxidutsläppen i den utsträckning som är nödvändig. Det krävs nya och mer kraftfulla åtgärder och styrmedel. Det kommer även att krävas en förändrad inriktning i utvecklingen av samhälle och infrastruktur.188 Viktiga inslag i den strategi som beskriver är att resor med personbil minskar och att transportsnål samhällsplanering prioriteras. Omfattningen av framtida transporter och med vilket transportsätt de sker är starkt beroende av markanvändningen, det vill säga var bostäder, arbetsplatser och andra målpunkter är placerade.189 menar att kan göras mindre beroende av bilen genom förändrad stads- och infrastrukturplanering, tillsammans med förbättrad kollektivtrak, förbättrade möjligheter att gå och cykla, bilpooler, er resfria möten, e-handel och lägre hastigheter. För att åstadkomma dessa förändringar krävs ett ertal styrmedel, däribland infrastrukturåtgärder. Genom dessa åtgärder kan biltraken minska jämfört med dagsläget, som tillgängligheten ökar.190 186Trakslagsövergripande planeringsunderlag för begränsad klimatpåverkan, 2010:95, respektive Tvågradersmålet i sikte?(... ), 2007:5754. har nansierat forskningsinsatsen i Tvågradersmålet i sikte?, men det är forskarna själva som står för rapportens innehåll, inte myndigheten. 187Underlaget utgår från att industriländernas koldioxidutsläpp behöver minska för att klimatmålen ska kunna nås. 188Trakslagsövergripande planeringsunderlag för begränsad klimatpåverkan, 2010:95, s. 6. Se även Klimatstrategi för vägtransportsektorn, 2004:102 och Begränsad klimatpåverkan 2008-2017, 2007:45. 189Målpunkt avser destinationer och resmål. Formellt utlåtande från , . 190Formellt utlåtande från . Se även Trakslagsövergripande planeringsunderlag för begränsad klimatpåverkan, 2010:95, Klimatstrategi för vägtransportsektorn, 2004:102. granskar: hållbar utveckling klimat I ett motsvarande underlag som låtit ta fram beskrivs fem scenarier för energi- och transportsystem fram , som visar hur klimatmålet kan nås med olika prioriteringar.191 I rapporten analyseras hur långt det är möjligt att komma med enbart tekniklösningar och utökad tillförsel av förnybar energi. I ett så kallat teknikscenario antas väsentliga teknikeektiviseringar ha fått fullt genomslag , som inga försök gjorts för att påverka utvecklingen av transportvolymen i respektive sektor. Trots den kraftiga teknikeektiviseringen och den förhållandevis höga tillförseln av förnybar energi ligger utsläppsnivån i teknikscenariot över målnivån . I samtliga scenarier som beskrivs i krävs betydande trendbrott i förhållande till dagens utveckling, gällande både produktion och konsumtion av energi.192 Rapporten lyfter fram behovet av ett paradigmskifte i samhällsplaneringen, från mobilitet till tillgänglighet.