prop · GZ0356 · 2012-02-23 00:00:00 — Remissmötena: Romska företrädare som medverkade vid remiss- mötena ställde sig också i huvudsak positiva till förslaget om en strategi. Skälen för regeringens bedömning Delegationen för romska frågor har i betänkandet Romers rätt (SOU 2010:55) konstaterat att brister när det gäller genomförande av romers rättigheter. De anger att romers rättigheter har kränkts genom historien och att deras tillgång till de mänskliga rättigheterna, inklusive de som följer av romernas minoritetsstatus, fortfarande inte är säker- ställd. får även återkommande kritik från bl.a. och FN för behandlingen av romer . Delegationen anger att romers levnadsvillkor ofta är mycket sämre än för befolkningen i övrigt. Många romer saknar fullständig grundskole- utbildning och fotfäste på arbetsmarknaden. Delegationen erfar att medellivslängden är lägre, bostadsstandarden är sämre och att diskrimi- neringen av romer på arbetsmarknaden, bostadsmarknaden, inom utbild- ning och i det offentliga rummet är större än för någon annan grupp i samhället. Romer utsätts också för hatbrott. identifierades ca 150 anmälningar som bedömdes innehålla ett huvudbrott med antiromskt motiv (Hatbrott 2010, ). Forum för levande historia publicerade 2010 en undersökning om intolerans, Den mångtydiga intoleransen en studie av gymnasie- ungdomars attityder /2010, av vilken det framgår att många ungdomar har negativa attityder till romer. Det visar att negativa attityder inte enbart är en historisk företeelse utan i högsta grad en verklighet för många romer . Av rapporten framgår dessutom att gymnasieelever uttrycker mer negativa och mindre positiva attityder till romer än till de andra grupperna i undersökningen, dvs. muslimer, judar, utomeuropeiska flyktingar och homosexuella. Det saknas kunskap om de bakomliggande orsakerna till romers livs- villkor i det svenska samhället. Enligt delegationens bedömning har romer under historien systematiskt utsatts för marginalisering och för såväl direkt som indirekt diskriminering och detta har konsekvenser för dem än . Delegationen menar att marginaliseringen är en konsekvens av antiziganismen. Enligt delegationen kan olika uteslut- ningsmekanismer riktade mot romer fångas av begreppet antiziganism som kort kan definieras som en bestående latent struktur av fientliga föreställningar om romer som kollektiv. Det finns , enligt delegationen, en förtroendeklyfta mellan såväl romer och icke-romer, som mellan romer och offentlig förvaltning. Delegationen för också ett generellt resonemang om hur människor anpassar sina förväntningar och ambitioner till den miljö som de lever i. Människor som saknar utbildning eller utbildningstradition har ofta lägre förväntningar och riskerar att se sig själva som oförmögna att skaffa sig en högre utbildning eller kanske ens en grundskole- eller gymnasie- utbildning. När familjemedlemmar och andra anhöriga är utestängda från arbetsmarknaden och befinner sig i en miljö där arbetslöshet har blivit norm, blir förväntningarna på att få ett arbete låga. Romer måste, enligt delegationens bedömning, känna sig trygga i majoritetssamhället och uppleva att deras intressen tas tillvara och deras säkerhet garanteras av statsmakten för att fullt ut våga satsa på en social och ekonomisk integration. En samlad strategi för romsk inkludering 20122032 För att säkerställa romers mänskliga rättigheter har Delegationen för romska frågor föreslagit en strategi. Strategin föreslås ha tre över- att stänga välfärdsgapet mellan romer och andra grupper, att häva romers maktunderläge, och att reparera romers tillit till majoritetssamhället och överbrygga Delegationen har lämnat omkring 70 förslag på åtgärder inom de områden delegationen bedömt som strategiska för förändringar av romers villkor i samhället, dvs. romers rätt till delaktighet och inflytande, utbild- ning, arbete, bostad, hälsa och social välfärd, språk, kultur, att motverka diskriminering samt avseende försoning. Delegationen har bedömt att det krävs särskilda insatser under en generation, dvs. , för att nå de tre målen. Syftet med insatserna är att de romska barn som föds ska ha samma förutsättningar för ett gott vuxenliv som sina jämnåriga icke-romska kamrater . Därmed ska romers strukturella och av antiziganism betingade utanför- skap också vara avskaffat. Behovet av en sådan samlad strategi stöds av majoriteten av remiss- instanserna och av Utvärderaren av den nationella handlingsplanen för mänskliga rättigheter (dir. 2009:118). Även på EU-nivå efterfrågas numera att medlemsstaterna formulerar en sammanhållen strategi eller integrerade åtgärder för romers integrering (se avsnitt 2.3). De problem som delegationen beskriver är omfattande. levnadsvillkor är ofta mycket sämre än för befolkningen i övrigt. Att många romer under århundraden levt i utanförskap i sitt eget land och fortsätter att göra så även , trots att de numera har lika rättigheter som alla andra i vårt samhälle, är oacceptabelt. vidtagits för att säkerställa romer deras rättigheter har, enligt regeringens bedömning, varit otillräckliga. Minoritetspolitiken behöver därför stärkas i detta avseende i form av ett förstärkt arbete med romers mänskliga Regeringen är väl medveten om att frågan om särskilda insatser för en definierad etnisk grupp väcker olika reaktioner. Det finns alltid en risk att problembeskrivningar tangerar gränsen för generaliserande skildringar. Att ta ett samlat grepp om en grupps situation kan tyckas motstridigt när varje individ är unik och har sina egna individuella behov och förutsätt- ningar, liksom ett eget ansvar. har ifrågasatts av vissa remissinstanser. det finns andra dimensioner än den etniska som spelar roll för en människas identitet såsom klass, yrke, kön, intressen, åsikter och värde- Rådet för europeiska socialfonder i och m.fl. saknar ett intersektionellt perspektiv för att synliggöra makt- strukturer inom grupper med romskt ursprung i relation till majoritets- samhället. Några remissinstanser, t.ex. kommun, har kritiserat betänkandet för att inte i tillräckligt hög grad belysa komplexiteten hos den romska gruppen och menar att romer har framställts som ett homo- gent kollektiv. När en grupp befinner sig i ett utanförskap finns det emellertid, enligt regeringens bedömning, behov av att också analysera om det finns gemensamma förklaringar till utanförskapet som kräver gemensamma insatser. En förklaring som delegationen pekar på är att bristande ömsesidigt förtroende mellan romer och icke-romer är vanligt förekommande. En annan är den diskriminering och antiziganism som drabbar många romer. En tredje är det långvariga utanförskapet i sig. En fjärde, som Utvärderaren av den nationella handlingsplanen för mänsk- liga rättigheter pekar på, är de i vissa fall djupt förankrade uppfattningar om tradition, status och individens rättigheter och möjligheter i förhållande till kollektivets betydelse, som kan påverka förverkligandet av ett jämlikt och självständigt romskt deltagande i samhället. De åtgärder som behöver vidtas handlar framför allt om att förverkliga romers tillgång till de mänskliga rättigheterna. Det måste vara långsiktiga åtgärder som kan bidra till att förändra etablerade förväntningar, attityder och strukturer. Åtgärderna bör i första hand genomföras inom befintliga strukturer och verksamhetsområden som ska garantera allas mänskliga rättigheter. Regeringen bedömer därmed att utgångspunkten för nya insatser därför bör vara hur dessa strukturer och verksamhetsområden kan säkerställa att också romer får tillgång till de mänskliga rättigheterna, i synnerhet rätten till utbildning och arbete. För att lyckas åstadkomma förändringar krävs romsk delaktighet och romskt inflytande. Romers kapacitet, erfarenhet, kunskap, initiativkraft och vilja att vara med och ta ansvar måste tas till vara. Det krävs också att man talar om och agerar utifrån vad som främst är de offentliga samhällsorganens ansvar, men också utifrån vad som kan förväntas av enskilda människor, både som individer och som grupp. EU- kommissionen har motsvarande ståndpunkt. Den skriver bl.a. att det krävs resoluta åtgärder, i en aktiv dialog med romerna, på både nationell nivå och EU-nivå. Det främsta ansvaret för dessa åtgärder ligger hos de offentliga myndigheterna. Arbetet innebär dock en utmaning, anger kommissionen, med tanke på att den sociala och ekonomiska integre- ringen av romerna är en ömsesidig process som förutsätter en attityd- förändring både hos majoritetsbefolkningarna och medlemmarna av de romska befolkningsgrupperna. Regeringen anser att det krävs en samordnad och långsiktig strategi för romsk inkludering 20122032 inom ramen för den minoritetspolitiska strategin, som antogs 2009 (prop. 2008/09:158), för att göra det möjligt för romer, både kvinnor och män, flickor och pojkar, att kunna delta på lika villkor som andra på alla områden i det svenska samhället. Den tjugoåriga strategin ska ses som en förstärkning av minoritetspolitiken (prop. 1998/99:143). Det övergripande målet bör vara att den rom som fyller 2032 ska ha likvärdiga möjligheter i livet som den som är icke-rom. De då tjugoåriga romernas rättigheter bör tas tillvara inom ordinarie strukturer och verksamhetsområden i lika hög grad som rättig- heterna för tjugoåringarna i den övriga befolkningen. Hela genomförandet av strategin bör präglas av romsk delaktighet och romskt inflytande med inriktning på förstärkt genomförande och kontinuerlig uppföljning av romers tillgång till de mänskliga rättig- heterna på lokal, regional och nationell nivå. 4Styrning, uppföljning och kunskapsuppbyggnad 4.1Ramarna för det långsiktiga arbetet Trots Delegationen för romska frågors omfattande arbete är kunskapen om romers situation fortfarande begränsad, vilket gör att de åtgärder som vidtas nu kan komma att behöva justeras eller kompletteras allteftersom kunskapen ökar och effekterna av vidtagna åtgärder kan bedömas. I denna skrivelse anges därför ramarna för det långsiktiga arbetet som med nödvändighet ger utrymme för flexibilitet. I det följande presenteras en modell för styrning och genomförande av den tjugoåriga strategin liksom strategins utgångspunkter och riktlinjer, prioriterade områden och målgrupper. Utgångspunkter, riktlinjer och prioriteringar knyter an dels till Delegationen för romska frågors utgångspunkter, dels till de tio principer för romers integrering som tagits fram inom EU-sam- arbetet (bilaga till rådsslutsatser 10394/09) och som delegationen också utgått ifrån. Därutöver presenteras övergripande det utvecklingsarbete som ska pågå 20122015 i ett antal kommuner med särskilt fokus på statliga insatser inom områdena utbildning och arbete. Majoriteten av de statliga åtgärderna är koncentrerade till dessa kom- muner. Regeringens bedömning: För att det ska vara möjligt att åstadkomma genomgripande förändringar i fråga om romers livsvillkor krävs det att myndigheter och kommuner är delaktiga och tar ett tydligt och aktivt ansvar. En modell för styrning och genomförande av strategin för romsk inkludering under 20122032 bör därför bygga på existerande strukturer och rådande ansvarsfördelning mellan regeringen, myndig- heter och kommuner. Styrningen bör genomgående präglas av romsk delaktighet och romskt inflytande. Delegationens förslag: Verkställigheten av den nationella strategin för romer ska anförtros ett sekretariat för romska frågor. Sekretariatet ska bygga på en samrådsmodell och ha fyra regionala sekretariat knutna till sin verksamhet. De regionala sekretariaten ska kopplas till länsstyrel- Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att erinra mot delegationens förslag. Justitiekanslern anser dock att det är svårt att utifrån det underlag som presenteras i betänkandet ta ställning till om ett sekretariat med den uppbyggnad och de uppgifter som föreslås är det mest effektiva sättet att arbeta för att nå målen. avstyrker förslaget om ett sekretariat utformat enligt delegationens förslag, men instämmer i delegationens bedömning att det finns ett stort behov av någon typ av samrådsmodell. Myndigheten anser att sekretariatets mandat och uppgifter behöver utredas ytterligare. Av remissvaren från romska organisationer framkommer att det råder olika meningar där vissa tillstyrker och andra avstyrker delegationens förslag. Remissmötena: Vid de remissmöten som genomförts med romska företrädare har det framkommit att en del romer är tveksamma till eller emot att skapa ett nationellt sekretariat. Skälen för regeringens bedömning En alternativ modell för styrning Enligt Delegationen för romska frågor skulle verkställigheten av den nationella strategin för romer anförtros ett sekretariat för romska frågor. Sekretariatets uppgift skulle bl.a. vara att ge råd och stöd till regeringen och myndigheter, bidra till att följa upp och utvärdera myndigheternas insatseroch den skulle medverka vid viss bidragsgivning och ha vetorätt i frågor som rör dessa bidrag. Regionala sekretariat skulle samordna frågor över kommungränser och mellan landsting och statliga myndigheter i respektive region, t.ex. avseende modersmålsundervisning eller utbild- ning av lärare och lärarassistenter samt ge stöd till kommuner och lokala romska organisationer t.ex. avseende samråd. Myndigheter och kommuner har ett ansvar att säkerställa romers rättigheter. Enligt regeringens bedömning finns det en risk att det nationella sekretariatet för romer i förlängningen skulle innebära en ansvarsförskjutning till sekretariatet snarare än ett förstärkt ansvars- tagande hos myndigheter och kommuner. Ett nationellt sekretariat som görs ansvarigt för verkställigheten kan bidra till att det tar för myndigheter och kommuner att inom sina ordinarie strukturer bli bättre på att uppmärksamma romers behov och vidta åtgärder. Om ett sekretariat ska kunna påverka andra myndigheter behöver det också ges vissa maktmedel. pekar i sitt remissvar på att sekretariatet enligt delegationens förslag riskerar att enbart bli en rådgivningsbyrå utan möjlighet att arbeta strategiskt och långsiktigt. Att t.ex. ge sekreta- riatet vetorätt i andra myndigheters bedömningar av bidrag som delegationen föreslagit riskerar dock, enligt regeringen, att göra ansvars- fördelningen otydlig. i , som dock är positiv till delegationens förslag, avstyrker förslaget i den del som rör att det nationella sekretariatet direkt ska involveras i minoritets- politiska uppdrag, liksom att sekretariatet ska ha vetorätt i bidragsfrågor hos andra myndigheter just för att undvika ansvars- och rollkonflikter. När det gäller förslaget om regionala sekretariat, efterlyser flertalet av länsstyrelserna också förtydliganden av deras mandat, huvudmannaskap och arbetsuppgifter och hur samordningsfunktionen ska kvalitetssäkras och säkerställas, även om de är positiva till förslaget. I samråd med romer och av remissvaren från vissa romska organi- sationer har det framkommit att en del romer är tveksamma till eller är emot att skapa ett nationellt sekretariat. Enligt regeringens bedömning måste utgångspunkten för arbetet med romers inkludering vara att alla har lika rättigheter. därmed Justitiekanslerns åsikt att det ligger ett värde i att ansvaret för att garantera romer deras rättigheter så långt det är möjligt inte läggs ut på särskilda organ eller bedrivs inom ramen för speciella projekt utan i stället tydligt läggs på de myndigheter och andra institutioner som inom olika samhällssektorer har ansvar för att tillförsäkra alla medborgare deras olika rättigheter. Annars kan fokus på rättigheter för romer bli något som konserverar bilden av "den andre", dvs. någon som inte har utan måste ges sådana rättigheter. För att det ska vara möjligt att åstadkomma genomgripande föränd- ringar i fråga om romers livsvillkor krävs det, enligt regeringens bedöm- ning, att myndigheter och kommuner är delaktiga och tar ett tydligt och Styrning av den tjugoåriga strategin måste därför inbegripa och de myndigheter som har reella befogenheter inom relevanta områden samt kommunerna. Vidare kräver en långsiktig strategi, som löper , en organisation som är stabil och som inte uppfattas som en särlösning. Mot bakgrund av ovanstående gör regeringen bedömningen att den tjugoåriga strategin bör genomföras och styras enligt en annan modell än den delegationen föreslagit. bör i stället ske utifrån existerande strukturer och rådande ansvarsfördel- ning mellan regeringen, myndigheter och kommuner. modell som utgår från existerande roll- och ansvarsfördelning kan arbetet med romers rättigheter bedrivas, inte vid sidan av, utan inom den Styrningen bör också genomgående präglas av romsk delaktighet och romskt inflytande. Vid diskussioner med romska representanter om regeringens förslag till styrning har detta i huvudsak I det följande redogörs närmare för modellen. 4.3 och sakansvariga myndigheters ansvar Regeringens bedömning: Sakansvariga myndigheter måste ta ett eget aktivt ansvar för att i sin ordinarie verksamhet uppmärksamma och säkerställa romers tillgång till sina rättigheter. bör emellertid ha det övergripande ansvaret för styrning och genom- förande av strategin för romsk inkludering under 20122032. Detta kräver bl.a. förstärkt internt samarbete för att följa och samordna arbetet inom . Dessutom bör formerna för samråd med romer utvecklas. En första utvärdering av styrningen av den tjugoåriga strategin för romsk inkludering bör göras av Statskontoret för att ligga till grund för eventuella justeringar i styrningen. Skälen för regeringens bedömning: Myndigheter inom olika sam- Skr. 2011/12:56 hällssektorer har ett ansvar för att tillförsäkra alla medborgare Det betyder att dessa sakansvariga myndigheter måste ta ett eget aktivt ansvar för att i sin ordinarie verksamhet uppmärksamma och säkerställa romers tillgång till sina rättigheter. bör emellertid ha det övergripande ansvaret för styrning och genomförande av strategin för romsk inkludering under 20122032. Genom att har detta ansvar, kan justeringar i styrningen av myndigheters genomförande av romers mänskliga rättigheter ske kontinuerligt och behovet av eventuella nya uppdrag snabbare fångas upp. tar ett mer effektivt ansvar är också nödvän- digt eftersom kunskapen om romers situation är begränsad, vilket gör att de åtgärder som presenteras i denna skrivelse även kan komma att behöva justeras eller kompletteras allteftersom kunskapen ökar och effekterna av vidtagna åtgärder kan bedömas. En effektiv styrning av den tjugoåriga strategin med att förbättra romers situation kräver vissa förändringar. För det första krävs ett tyd- ligare internt samarbete för att följa och samordna arbetet inom . För det andra krävs förstärkt uppföljning och utvärde- ring (se avsnitt 4.4). För det tredje krävs ett utvecklat samrådsförfarande med romer för att bl.a. diskutera behovet av justeringar och eventuella nya uppdrag (se avsnitt 4.7). Förutsättningarna för ett aktivt arbete som ska pågå under kommer självklart att förändras. För att upprätthålla en effektiv styrning är det därför nödvändigt att styrningen återkommande är föremål för granskning. Enligt regeringens bedömning bör således Statskontoret få i uppdrag att göra en första utvärdering av styrningen av den tjugoåriga strategin för romsk inkludering som sedan kan ligga till grund för eventuella justeringar i styrningen. 4.4Mål och kontinuerlig uppföljning av och återrapportering om utvecklingen Regeringens bedömning: Det övergripande målet för strategin för romsk inkludering under 20122032 bör preciseras och brytas ned till verksamhetsspecifika mål inom ett antal områden som är väsentliga för att uppnå det övergripande målet. Dessa bör regelbundet följas upp. Regeringen bör rapportera till i budget- propositionen om utvecklingen när det gäller romsk inkludering. Delegationens förslag: Delegationen för romska frågor har föreslagit 57 mål för vad som bör vara uppnått inom områdena del- aktighet och inflytande, utbildning, arbete, bostad, hälsa och social väl- färd, språk, kultur, diskriminering samt försoning. Remissinstanserna: Endast har kommenterat målen, men enbart avseende omfattningen och att konsekvenserna är svåra att överblicka. Skälen för regeringens bedömning Långsiktiga mål och kontinuerlig uppföljning Som en del i styrningen av den tjugoåriga strategin för romsk inkludering bör mål formuleras. Att ange mål stöds också av Delegationen för romska frågor. Även på EU-nivå efterfrågas mål för medlemsstaternas strategier för romers integrering (se avsnitt 2.3). En övergripande mål- sättning för strategin har redan presenterats i avsnitt 3, dvs. att den rom som fyller 2032 ska ha likvärdiga möjligheter i livet som den som är icke-rom. Detta övergripande mål bör dock preciseras och brytas ned till verksamhetsspecifika mål inom ett antal områden som är väsentliga för att uppnå det övergripande målet. Delegationen har föreslagit 57 mål. Regeringens ambition har dock varit att så långt som möjligt använda redan existerande av fastställda mål för olika verksamhets- områden för att integrera strategin i ordinarie strukturer. De verksam- hetsspecifika målen återges i avsnitten 510. Dessa mål tillhör det över- gripande ramverket för den tjugoåriga strategin. För att få en styrande effekt bör utvecklingen i förhållande till målen regelbundet följas upp och analyseras. Återkommande beskrivningar av romers tillgång till sina rättigheter inom olika verksamhetsområden kan ge en indikation om tillräckliga och rätt insatser genomförs. Dessutom kan sådan kontinuerlig uppföljning som pekar på såväl brister som för- bättringar bidra till att driva på utvecklingen. Uppföljning av utvecklingen på nationell nivå avseende romers inkludering kommer att vara ett viktigt instrument för att säkerställa bättre genomförande av romers mänskliga rättigheter. I rådsslutsatserna om en EU-ram för nationella strategier för integrering av romer (10658/11) inbjuds medlemsstaterna även att på lämpligt sätt över- vaka och utvärdera inverkan av strategierna för integrering av romer eller de integrerade åtgärderna. När det gäller regelbunden uppföljning på nationell nivå avser regeringen att lämna uppdrag till relevanta myndigheter att ta fram för- slag om hur denna kan se ut. Myndigheterna kommer också att få i upp- drag att beskriva situationen för romer inom respektive verksam- hetsområde i ett antal kommuner, i första hand i dem som ingår i ett utvecklingsarbete under 20122015 (se nedan avsnitt 4.12). Metodutveckling och samarbete för att kunna följa utvecklingen Av integritetsskäl och då det inte finns vetenskapligt säkra metoder för beräkning av etnisk tillhörighet, förekommer inte insamling av statistik baserad på etnicitet. Det är därför enligt regeringens bedömning inte möjligt att ge en komplett bild för hela den romska befolkningen inom olika verksamhetsområden, utan ambitionen är att ge en bättre bild än den som finns . För att kunna göra en nulägesbeskrivning och kontinuerligt följa upp och analysera utvecklingen i förhållande till målen krävs att myndigheter finner tillförlitliga och av integritetsskäl acceptabla metoder. Ett nära samarbete mellan de myndigheter som får i uppdrag att föreslå hur regel- bunden uppföljning på nationell nivå avseende romers situation kan se ut Skr. 2011/12:56 är därför av central betydelse. För att säkerställa att metoderna respek- terar individens rätt till personlig integritet kommer utformningen av dessa uppdrag att ske i samråd med Datainspektionen. Innan uppdragen lämnas kommer i att inom ramen för sitt uppföljningsuppdrag, se avsnitt 4.6, att inleda en dialog med berörda myndigheter för att diskutera möjligheter till sam- ordning, metod, möjligheten att till viss del använda indikatorer m.m. Ett underlag för denna dialog är den förstudie som Diskrimineringsombuds- mannen fått i uppdrag att ta fram och som ska redovisas till regeringen .