prop · H00325 · 2012-10-15 00:00:00 — Fyrstegsprincipen beskrivs översiktligt i avsnitt 3.1. Det förslag till ekonomiska ramar som lämnas i denna proposition är resultatet av en tillämpning av fyrstegsprincipen och ska ses sammantaget med överväganden kring en rad olika styrmedel. Regeringen bedriver ett kontinuerligt arbete med att göra skatterna på klimat- och energiområdet mer träffsäkra och ändamålsenliga, vilket bl.a. resulterat i förslag i budgetproposition (prop. 2012/13:1 utg. omr. 20) om förändrad beskattning av drivmedel och fordon. Utredningsarbete pågår också om bl.a. trängselskattesystemet och en fossiloberoende fordonsflotta. utredningar som regeringen tillsatt har i sina betänkanden om planeringssystemet för transportinfrastruktur pekat på vikten av att tillämpa fyrstegsprincipen under hela planeringsprocessen, se bl.a. betänkande Effektivare planering av järnvägar och vägar (SOU 2010:57). Medfinansiering av transportinfrastruktur och Ett nytt system för den långsiktiga planeringen av transportinfrastruktur samt riktlinjer och processer för medfinansiering (SOU 2011:49). Regeringen har i propositionen Planeringssystem för transportinfrastruktur (prop. 2011/12:118) framhållit att det inte finns någon lämplig form för att med tillämpning av fyrstegsprincipen göra mer förutsättningslösa analyser av hur olika transportbehov kan tillgodoses. Regeringen bedömde därför i den propositionen att den fysiska planeringen bör föregås av en förberedande studie som innebär en förutsättningslös trafikslagsövergripande analys med tillämpning av fyrstegsprincipen. Därför angav regeringen i uppdraget till om att genomföra att fyrstegsprincipen skulle utgöra den grundläggande utgångspunkten för alla förslag till åtgärder. har som en följd av detta arbetat systematiskt i enlighet med fyrstegsprincipen. Anledningen till att regeringen gav de uppdrag som resulterade i var bl.a. att en kraftig trafikökning medfört ett högt kapacitetsutnyttjande i transportsystemet. Det fanns därför behov av att kartlägga nuvarande och kommande kapacitetsbrister och föreslå åtgärder som ger ökad kapacitet, som bidrar till ett mer robust och hållbart transportsystem och som leder till en effektivare användning av transportsystemet i dess helhet. resultat bör vara ett viktigt underlag för den kommande planeringen av åtgärder i den nationella planen för åren 20142025. Planeringen bör därutöver utgå ifrån att nå högsta möjliga transportpolitiska måluppfyllelse till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. Fysisk planering och ekonomisk planering är två processer som båda behövs för att göra verklighet av tilltänkta åtgärder i transportinfrastrukturen. Som ett led i att effektivisera den fysiska planeringsprocessen är det angeläget med en enkel och öppen prövningsprocess. Regeringen har skickat ut promemorian Effektivare identifiering, beskrivning och bedömning av miljökonsekvenser (dnr. M2012/2031/R) promemorian presenteras ett förslag till ett nytt 6 kap. i Syftet med de föreslagna förändringarna är att effektivisera bestämmelser och göra miljöprövningen mer förutsägbar utan att miljöskyddet försvagas. 8.1Fyrstegsprincipen en viktig utgångspunkt Fyrstegsprincipen innebär att möjliga förbättringar i transportsystemet ska prövas stegvis och avse åtgärder för att styra efterfrågan (steg 1), att underhålla och optimera befintlig infrastruktur (steg 2), att trimma och på så sätt förbättra infrastrukturen och dess förhållande till omgivningen (steg 3) och för att investera i ny infrastruktur (steg 4). Planering för utveckling av transportsystemet enligt fyrstegsprincipen förväntas bidra till att säkra kostnadseffektiva lösningar som beaktar alla trafikslag och färdmedel liksom alla typer av åtgärder. En effektiv lösning på ett specifikt transportbehov kan alltså innefatta åtgärder från flera av fyrstegsprincipens steg. Detta handlar om både en god resurshushållning och bidrag till hållbar samhällsutveckling. 8.2Steg 1 att styra efterfrågan Steg 1 i fyrstegsprincipen innebär att åtgärder som kan påverka transportefterfrågan och val av transportsätt övervägs. Det omfattar planering, styrning, reglering, påverkan och information med bäring på såväl transportsystemet, som samhället i övrigt för att minska transportefterfrågan eller föra över transporter till mindre utrymmeskrävande, säkrare eller miljövänligare färdmedel för att möjliggöra ökad uppfyllelse av olika samhällsmål. Många av de kapacitets- och effektivitetsbrister, som finns eller förväntas uppstå i transportsystemet, kan i stället åtgärdas med hjälp av styrmedel som bidrar till en mer effektiv användning av infrastrukturen. Effektivt utformade styrmedel kan också användas för att säkerställa att de som använder infrastrukturen själva står för de samhällsekonomiska kostnader (negativa effekter) som uppstår. Regeringens bedömning: Principen om att trafiken ska bära sina samhällsekonomiska kostnader bör även fortsatt vara en utgångspunkt i transportpolitiken. Regeringens arbete som är relaterat till trafikens kostnadsansvar bör fortsätta. beskriver i scenario 2050 att full internalisering av alla externa kostnader bör eftersträvas för alla transporter. Transportråd, Transportgruppen och , framhåller att de ställer sig bakom principen om internalisering av externa kostnader, men är noga med att påpeka vikten av genomarbetade konsekvensanalyser av sådana beslut inklusive av effekterna av en full internalisering av externa kostnader och hur detta påverkar transportnäringens kostnadsläge och konkurrensförmåga och näringslivets internationella konkurrenskraft. Även ökad tydlighet inom andra områden efterfrågas av några remissinstanser. Exempelvis efterlyser Trafikanalys att det bör framgå vilka kostnader som ännu inte kunnat internaliseras medan framför önskemål om en mer utvecklad diskussion kring de olika trafikslagens internaliseringsgrad, framför allt gällande olika effekter. Några remissinstanser, t.ex. , påtalar även miljöaspekten i diskussionen om internalisering och framhåller bl.a. att en helhetssyn måste prägla en fortsatt internalisering av trafikslagens externa kostnader då en ensidig förändring kan leda till överflyttningar som får oönskade effekter på transportsektorns totala miljöbelastning. Trafikanalys menar att kostnaden för koldioxid inte är internaliserad på en nivå som behövs för att nå klimatmålen. Skälen för regeringens bedömning: Den transportpolitiska principen om att trafiken ska bära sina samhällsekonomiska kostnader ska vara en utgångspunkt när transportpolitiska styrmedel utformas. En tillämpning av detta är det så kallade kostnadsansvaret som innebär att de skatter och avgifter som tas ut för trafiken och som är transportpolitiskt motiverade bör motsvara trafikens samhällsekonomiska kostnader och bidra till att de transportpolitiska målen nås. I avsnitt 6.4 redogörs för transportsektorns samhällsekonomiska kostnader och i vilken utsträckning nuvarande skatter och avgifter täcker dessa kostnader. Trafikanalys har i uppdrag att lämna en rapport för analyser av transportsektorns samhällsekonomiska kostnader i relation till skatte- och avgiftsuttag inom olika delar av den svenska och europeiska transportsektorn. Regeringen konstaterar att det finns ett stort behov av fortsatt kunskapsutveckling när det gäller analyser av transportsektorn ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Tillgången på teoretiska analysmetoder och principer är god, såväl när det gäller ekonomiska analyser som statistik. Däremot finns brister i fråga om underlagsmaterial i form av ekonomiska grunddata och tillförlitliga skattningar av olika ekonomiska värden samt vissa av de nyttoeffekter, t.ex. för bostadsförsörjningen, som kan uppkomma till följd av investeringar i transportinfrastruktur. Väg- och järnvägstransporter är generellt sett mer utforskade än övriga trafikslag med undantag av busstrafik och lätt lastbilstrafik där vissa kunskapsbrister finns. Inom dessa områden tas det nu fram underlag för att kunna beräkna marginalkostnader för olyckor, buller och slitage på infrastruktur. Det finns också behov av ytterligare kunskap när det gäller trängselkostnader för alla trafikslagen, hälsoeffekter av bl.a. emissioner och buller samt sjöfartens effekter på vatten och vattenmiljöer. Vidare behövs mer kunskap om hur stora samhällskostnaderna är för transportsystemets påverkan på människors hälsa. Regeringen har gett Trafikanalys i uppdrag att redovisa transportsektorns samhällsekonomiska kostnader i relation till skatter och avgiftsuttag inom olika delar av den svenska och europeiska transportsektorn. Regeringen avser att fortsätta det arbete som är relaterat till Bland annat behöver bättre kunskapsunderlag Prop. 2012/13:25 tas fram. 8.2.2Samordning med övrig samhällsplanering Regeringens bedömning: Utvecklingen av ett samhällsekonomiskt effektivt och långsiktigt hållbart transportsystem bör i ökad utsträckning samordnas med planering av markanvändning, bostadsförsörjning och övrig samhällsplanering samt insatser inom andra områden i samhället såsom tillväxt inom näringsliv och arbetsmarknad m.m. förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Många remissinstanser stöder att i har arbetat med fyrstegsprincipen som utgångspunkt. Flera ställer sig också positiva till att utredningen i första hand lyfter fram de första stegen i fyrstegsprincipen som sätt att lösa kommande kapacitetsbrister, bl.a. Transportstyrelsen, , Region , . Kommuner och Landsting ställer sig positiva till att lyfter fram behovet av transport- och infrastrukturplanering som en integrerad del av samhällsplaneringen och betydelsen av en bebyggelsestruktur som främjar kollektivtrafikens utveckling liksom gång och cykling. framför att för att samhällsplaneringen ska få genomslag måste den kombineras med tydliga styrmedel och menar att det behövs tydligare övergripande regionala och statliga planeringsnivåer. Transportstyrelsen delar bedömning att det är nödvändigt att överväga kraftfulla styrmedel och samhällsplaneringsåtgärder i syfte att skapa en samhällsekonomiskt effektiv transportförsörjning. Många av de regionala remissinstanserna anser att betydande nyinvesteringar behövs för att leva upp till det transportpolitiska målet om tillgänglighet i hela landet, t.ex. Skälen för regeringens bedömning: I propositionen Planeringssystem för transportinfrastruktur (prop. 2011/12:118) framförde regeringen att en väl fungerande planering inom infrastrukturområdet behöver kunna fungera som en plattform för samverkan mellan berörda aktörer. I sin tur möjliggör detta en samordning med annan samhällsplanering och insatser inom andra områden i samhället såsom regionalt tillväxtarbete, näringslivsutveckling och bostadsförsörjning. Genom aktiv samhällsplanering förbättras förutsättningarna för att en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning fortsatt säkerställs för medborgare och näringsliv i hela landet. Markanvändning, bebyggelseplanering och samhällsplanering är områden som såväl påverkar som påverkas av transportsystemet och dess funktion. Planeringen inriktas inom flera regioner allt tydligare på hållbar utveckling där energieffektivitet, attraktiv urban miljö, täta städer med mindre transportbehov samt med möjligheter att gå, cykla samt en effektiv kollektivtrafikförsörjning betonas. Genom en planeringsprocess där man bättre samordnar planeringen av infrastruktur med regional utvecklingsplanering, regionalt tillväxtarbete, näringslivsutveckling och kommunernas planering, ökar möjligheten till en effektiv och hållbar utveckling av transportsystemet. Tillgänglighet till olika verksamheter och samhällsfunktioner blir också allt viktigare i takt med ökad specialisering i samhället och fortsatt urbanisering. Ökad täthet i städerna minskar i vissa fall behovet av transportinfrastruktur som det möjliggör ökat resande med kollektivtrafik och att cykla eller gå. Flera olika aktörer, såväl offentliga som privata på lokal, regional och nationell nivå, är berörda och det behövs en väl fungerande samordning för att ge förutsättningar för en samhällsutveckling som kan bidra till att viktiga samhällsmål nås och till transportsystemets utveckling. Ett exempel är att nya exploateringar bör planeras för att ge god tillgänglighet för resor med cykel och till fots, för att skapa förutsättningar för en effektiv kollektivtrafik och för att möjliggöra en effektiv citylogistik (godstrafik). Det finns även stor potential att förbättra kollektivtrafik och cykelpendling i mindre och medelstora städer samt i den tätortsnära landsbygden. Regeringens mål är att föra mot full sysselsättning genom minskat utanförskap och politiken ska därför fortsätta att skapa bättre förutsättningar för tillväxt, sysselsättning och välfärd i alla delar av landet och ta ansvar för långsiktiga mål för miljö, klimat, hälsa och livskvalitet. Genom en planeringsprocess där man bättre samordnar planeringen av infrastruktur med regional utvecklingsplanering, regionalt tillväxtarbete, näringslivsutveckling och kommunernas planering ökar transportsystemets bidrag till detta övergripande mål liksom till visionen om att inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser . Ansvaret för markanvändningsplanering ligger på enskilda kommuner, medan nyttan av infrastrukturinvesteringar kan komma flera kommuner eller län till del. För att få ut hela nyttan av en statlig investering är det rimligt att staten ställer krav på motprestationer i form av utbyggnad av bostäder och lokal service. Därigenom styrs utbyggnaden i tillväxtområden till de platser där infrastrukturen förstärks. Detta kan vara ett sätt att möjliggöra för fler att få tillgång till bostäder med goda transportförbindelser. I vissa tätbefolkade områden kan kapacitetshöjande investeringar t.ex. i spårburen transportinfrastruktur då bli aktuella. Samarbetet mellan ansvariga aktörer på lokal, läns- och nationell nivå bör utvecklas, såväl inom som mellan dessa nivåer. Här har också ett ansvar för att underlätta utbyggnad av annan infrastruktur, t.ex. it-infrastruktur i anslutning till vägar och järnvägar. Detta kan i förlängningen minska belastningen på transportsystemen genom att det skapas förutsättningar för distansarbete och resfria möten per telefon eller video. ska i sin verksamhet avseende kanalisation vid nyanläggning och ombyggnad av vägnätet samverka med aktörer som tillhandahåller elektroniska kommunikationer. ska i sin verksamhet även verka för att befintlig kanalisation för it-infrastruktur i anslutning till vägnätet görs tillgänglig för dessa aktörer på marknadsmässiga och konkurrensneutrala villkor. Detta ska göras med hänsyn till den egna verksamhetens behov och krav på säkerhet m.m. I den kommande åtgärdsplaneringen för utvecklingen av transportinfrastrukturen bör , länsplaneupprättare och regionalt tillväxtansvariga, gemensamt komma med förslag på åtgärder för Prop. 2012/13:25 förbättrad samordning mellan berörda aktörer inom områdena tillväxt 8.2.3Styrmedel för att optimera användningen av transportsystemet Regeringens bedömning: Rätt utformade styrmedel bidrar till en optimal användning av transportsystemet i sin helhet och ger goda förutsättningar för ökad transportpolitisk måluppfyllelse. Vid användning av styrmedel bör även näringslivets konkurrenskraft beaktas. förslag: Överensstämmer i stort med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. Transportstyrelsen, och Kommuner och Landsting, välkomnar ansats att det är nödvändigt att använda kraftfulla styrmedel, samhällsplaneringsåtgärder och påverkansåtgärder i syfte att skapa en samhällsekonomiskt effektiv transportförsörjning. bedömer att styrmedel är avgörande för att klara miljö- och klimatmålen samt att frågan om hur det kan säkerställas att steg 1-åtgärder får en framträdande roll i den framtida transportplaneringen bör ses över. Trafikanalys önskar ett utvecklat resonemang om hur styrmedel mer konkret kan avhjälpa kapacitetsproblemen i transportsystemet. Några regioner, bl.a. i och Region , efterlyser en ökad tydlighet rörande effekterna aven utökad användning av ekonomiska styrmedel. Skälen för regeringens bedömning: I propositionen Mål för framtidens resor och transporter (prop. 2008/09:93) angav regeringen att olika typer av transportpolitiska styrmedel som skatter, avgifter och regleringar är verktyg för att påverka efterfrågan av transporter, val av transportmedel och i förlängningen behovet av ny infrastruktur. Styrmedel är nödvändiga för att de transportpolitiska målen ska kunna uppfyllas, De transportpolitiska styrmedlen ska skapa goda förutsättningar för effektiva transportlösningar och strävan mot konkurrensneutrala spelregler mellan trafikslagen bör vara en central utgångspunkt. Styrmedel kan vara såväl ekonomiska och administrativa som informativa. Ekonomiska styrmedel kan vara avgifter, skatter, handel med utsläppsrätter, subventioner och rabatter. Administrativa styrmedel kan vara restriktioner av olika slag, t.ex. lagar och tillstånd, eller principer för kapacitetstilldelning. Exempel på informativa styrmedel är ITS-lösningar för att styra trafiken och mobility management för att främja hållbara transporter. Ekonomiska styrmedel har i enlighet med den transportpolitiska principen om att trafiken ska bära sina samhällsekonomiska kostnader en central roll att optimera användningen av transportsystemet. verkande styrmedel som sätter pris på utsläppen utgör grunden för detta. Det gäller främst koldioxidskatten. Sådana styrmedel kan kompletteras med mer riktade styrmedel. Ett sätt att minska trafikens klimatpåverkan är att påverka fordonsflottans sammansättning genom en ökad differentiering i fordonsbeskattningen för att premiera nyförsäljning av fordon med låg klimatpåverkan. Hur skatter och avgifter utformas och hur de påverkar trafiken har också betydelse utifrån ett kapacitetsperspektiv. Ett exempel på ekonomiskt styrmedel som avser att balansera efterfrågan mot tillgänglig kapacitet är trängselskatten som under vissa tider tas ut inom vägtrafiken i ett avgränsat område i . Huvudsyftet med trängselskatt är att öka framkomligheten för vägtrafiken. Det kan handla om att generellt minska trafiken, men även om att få till stånd en lägre trafikbelastning på infrastruktur med nedsatt kapacitet. Utformningen av trängselskatten kan successivt anpassas efter förändrade trafikmönster. Eftersom trängselskatt bidrar till minskade trafikvolymer kan skatteuttaget också medföra lägre bullernivåer. Trafikminskningen medför även en minskning av olika luftföroreningar, exempelvis partiklar, kolväten och kvävedioxider samt av koldioxid. Trängselskatt tas ut i de centrala delarna av . ska trängselskatt tas ut även i de centrala delarna av . Ett annat ekonomiskt styrmedel som har påverkan på människors val av färdmedel är att subventionera kollektivtrafik genom att en offentlig aktör lämnar bidrag för att täcka driftsunderskott. Sådana bidrag kan vara aktuella för att kunna erbjuda kollektivtrafik med bättre turtäthet och användbarhet. Kommuner och landsting, som ansvarar för lokal och regional kollektivtrafik, lämnar denna typ av subventioner som uppgick till . Ytterligare ett exempel på ekonomiska styrmedel är bidrag till kommuner för utbyggnad av cykelvägnät. Ett effektivt utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen är mycket angeläget. Där är därför av vikt att den planering av kapacitetsutnyttjandet som genomför sker så effektivt som möjligt. Järnvägslagens (2004:519) bestämmelser om uttag av banavgifter ger utrymme att utforma avgifter som ger incitament inte bara för effektivt kapacitetsutnyttjande, utan även åtgärder som minskar slitaget från järnvägsfordon och driftstörningar. Regeringen gav i uppdrag att utveckla banavgifterna till mer effektiva styrmedel i kapacitetsplaneringen (dnr N2011/153/TE). Uppdraget utvidgades till att omfatta en tydligare redovisning av kunskapsläge, metoder och behov av utvecklingsarbete vad gäller kostnadsunderlagen som ligger till grund för banavgifterna samt en analys av potentialen för att genom kvalitetsavgifter minska störningarna i järnvägssystemet (dnr N2011/6900/TE). Uppdraget ska slutredovisas . De successivt höjda avgiftsnivåer som planerar innebär ökade möjligheter att differentiera avgifterna med effektivt styrande verkan på järnvägsföretagens efterfrågan av framkomlighet på järnvägsnätet. Med högre avgiftsnivå kan den avbokningsavgift vill införa också få en reell effekt i meningen att järnvägsföretag avhåller sig från att boka tåglägen som de inte avser att använda. Sjöfartens infrastruktur tillhandahålls av såväl staten som av privata och kommunala bolag och avgifterna har i första hand konstruerats för att uppfylla finansieringskrav. Det råder sällan trängsel i svenska farleder vilket medför att trängselavgift sannolikt är mindre relevant för sjöfarten. Sjöfartens miljöpåverkan kommer dessutom att minska påtagligt när EU:s antagna ändring av svaveldirektivet (se även avsnitt 6.4) träder i kraft. Trängsel prissätts inte inom luftfarten utan principen för tilldelning av så kallade slots är baserad på grandfathers rights21. Luftfarten är integrerad i handeln med utsläppsrätter vilket hanterar luftfartens marginalkostnader för emissioner. Övriga avgifter inom luftfarten är i hög grad differentierade, t.ex. startavgifter, avgifter för buller och avgaser och passageraravgifter. För att ta till vara utvecklingspotentialen för fordon och farkoster kan det, förutom stöd till teknisk utveckling, även behövas förändringar i regelverk. Andra möjliga administrativa styrmedel kan vara policy för bilparkering, offentlig upphandling av infrastrukturtjänster och kollektivtrafik samt omkörningsförbud under vissa tider. För vägtrafik kan informativa styrmedel ge god kapacitetsstyrande effekt som ITS-åtgärder, t.ex. variabla hastigheter, reversibla körfält och tidsbegränsade omkörningsförbud samt s.k. mobility management. Mobility management är ett koncept för att främja hållbara transporter och påverka användningen av bilen genom att förändra resenärers attityder och beteenden. Målet är att minska trängsel, ensamåkande i bil och negativa miljöeffekter. Mobility management avser så kallade mjuka åtgärder som påverkar resan innan den har börjat, t.ex. information och åtgärder för ökad cykling och kollektivtrafikresande, eller personlig rådgivning om användning av bilen. Andra exempel är arbetsgivares subvention av de anställdas kostnader för kollektivtrafikresor, bilpooler eller åtgärder för säker gångväg till skolan för barn. Mobility management kan också handla om anställdas förutsättningar för distansarbete och utökad flexram för att på så sätt sprida resande och minska topparna i trafiken. I många delar av vägnätet kan prioritet för bussar, annan kollektivtrafik och cyklar ge stor effekt för framkomligheten i trafiken. Busstrafik uppfattas ofta ha en lägre attraktivitet än spårfordon och större uppmärksamhet på designfrågor kan därför ha en potential för att öka attraktiviteten. Bus Rapid Transport (BRT) är ett exempel på hur attraktiviteten kan ökas genom särskilda anpassningar av fordon och infrastruktur vilket bör kunna medföra att fler väljer denna form av kollektivtrafik. 21 Grandfathers rights innebär att om ett flygtrafikföretag använt av sin tilldelade slot har det företräde till samma slot . Flygtrafikföretaget betalar inte för sloten. Överväganden om styrmedel i planeringen Regeringen anser att det finns goda möjligheter att med styrmedel av olika slag bidra till effektivare användning av transportsystemet vilket kan ge ökad och kostnadseffektiv uppfyllelse av transportpolitiska mål. Mer riktade styrmedel bör övervägas i åtgärdsplaneringen då de kan vara relevanta som hela eller delar i lösningar. När sådana styrmedel övervägs bör näringslivets konkurrenskraft beaktas. Steg 2 att underhålla och optimera användningen av befintlig infrastruktur Steg 2 i fyrstegsprincipen innebär åtgärder som ger effektivare utnyttjande av befintlig infrastruktur. Det omfattar insatser inom