prop · GZ0368 · 2012-02-13 00:00:00 — Regeringen beslutade att utse en särskild utredare med uppgift att hantera frågorna gällande systemansvar, marknadsmodell och och rådets förordning (EU) nr 994/2010 av om åtgärder för att trygga naturgasförsörjningen och om upphävande av rådets direktiv /67/EG (gasförsörjningsförordningen). Uppdraget för Utredningen om framtida hantering av systemansvaret för gas m.m. (N 2010:05) preciseras i kommittédirektiv 2010:60 och innebär i korthet att: Lämna förslag till hur en överföring av dagens systemansvarsverksamhet vid till en ny aktör bör genomföras. Utreda om den svenska marknadsmodellen för gas behöver anpassas för att uppfylla EU:s formella krav, och om utredaren så finner lämpligt lämna ett förslag till anpassning av det svenska regelverket. I förekommande fall föreslå anpassningar i lagstiftning och regelverk för att ska kunna uppfylla kraven enligt gasförsörjningsförordningen. Utredningen om framtida hantering av systemansvaret för gas m.m. har antagit förkortningen och lämnar i detta betänkande förslag rörande systemansvar, marknadsmodell och gasförsörjningstrygghet i enlighet med utredningsuppdraget. Utredningen föreslår att den del av dagens systemansvarsverksamhet för gas hos som avser den kortsiktiga balanseringen av det svenska naturgassystemet (systembalansansvaret) överförs till . Överföringen bör ske efter det att har certifierats som transmissionsnätsoperatör (TSO). Nuvarande myndighetsuppgifter inom ramen för Svenska kraftnäts systemansvarsverksamhet för gas föreslås överföras till . Genom att formellt skilja på rollen som transmissionsnätsoperatör och rollen som systembalansansvarig möjliggör utredningens förslag ett flexibelt regelverk som tillåter förekomst av fler än en transmissionsnätsoperatör på den svenska gasmarknaden. Med utredningens förslag kommer således att bli såväl transmissionsnätsoperatör som systembalansansvarig, som ytterligare transmissionsnätsoperatörer kan etablera sig vid sidan av . Utredningen utgår vidare från att i samband med kommande certifieringsförfarande av transmissionsnätsoperatörer fastställer avgränsningen mellan trans- mission och distribution på den svenska gasmarknaden. är direkt avhängig tolkningen av regeringens föreslagna definition av begreppet transmissionsnätsoperatör (prop. 2010/11:70). Avgränsningen kan få stor inverkan på marknadens aktörer. I fråga om systemansvaret för gas finns det ett antal förutsättningar och förhållanden som haft speciell inverkan på utredningsarbetet och dess resultat. Överföringen av dagens systemansvarsverksamhet för gas hos till en ny aktör ska enligt kommittédirektivet ske inom ramen för en s.k. TSO-lösning, som förvaltningen av transmissionssystemet även fortsättningsvis ska ske i icke-statlig regi. Vidare hanterar den kortsiktiga balanseringen av det svenska gassystemet i sin helhet, i egenskap av systemansvarig myndighet. En överföring av dagens systemansvarsverksamhet för gas hos till en privat aktör kräver således speciell eftertanke vad gäller den framtida hanteringen av Svenska kraftnäts nuvarande myndighetsuppgifter. I regeringens proposition 2010/11:70 Tredje inremarknadspaketet för el och naturgas föreslås att en transmissionsnätsoperatör ska avse den som bedriver överföring av naturgas i en högtrycksledning eller nät som i huvudsak består av högtrycksledningar med undantag för högtrycksledning som huvudsakligen används i samband med lokal distribution av naturgas. ägs det svenska transmissionsnätet av och i olika delar. Ett förslag som till stor del bygger på ändrade ägarförhållanden i transmissionssystemet torde inte vara särskilt konstruktivt så länge det inte finns några incitament för ändrade ägarförhållanden hos berörda aktörer. Utredningen har därför utformat sina förslag på ett sätt som gör dem tillämpbara i ett flera olika scenarier. Utredningen föreslår att dagens systemansvarsverksamhet för gas hos överförs till . Vid sidan av bedömer utredningen att är den enda aktör på den svenska gasmarknaden som väntas uppfylla och rådets direktiv /73/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv /55/EG (gasmarknadsdirektivets) krav på ägarmässig åtskillnad. I syfte att undvika eventuella problem till följd av att den privata aktören övertar uppgifter som tidigare utförts av en myndighet, har utredningen valt att göra en uppdelning av den systemansvariga myndighetens nuvarande uppgifter. Utredningen föreslår att de uppgifter hos den systemansvariga myndigheten som tillsammans utgör den löpande och kortsiktiga balanseringen av naturgassystemet överförs till i egenskap av systembalansansvarig. Nuvarande myndighetsuppgifter hos föreslås emellertid överföras till . Förslaget innebär flera fördelar. Genom att ersätta den systemansvariga myndigheten med en systembalansansvarig aktör, kan systembalansansvaret i praktiken utövas av vilken aktör som helst så länge regeringen anser att aktören ifråga är lämplig. Regelverket blir på detta sätt mer flexibelt än vad som är fallet som åtskillnaden mellan myndighetsuppgifter och löpande systembalansansvar bidrar till en tydlig roll- och ansvarsfördelning på marknaden. Utredningens förslag bygger vidare på att rollen som systembalansansvarig formellt skiljs från rollen som TSO. Detta skapar ytterligare flexibilitet genom att det ger möjlighet för fler TSO:er att etablera sig på en och samma marknad. En TSO behöver således inte nödvändigtvis vara systembalansansvarig eftersom det endast kan finnas en aktör som ansvarar för systembalansen i det svenska gassystemet som helhet. Med utredningens förslag till hantering av systemansvaret för gas erhålls härigenom ett regelverk som kan tillämpas vid flera olika scenarier. Det faktum att transmissionssystemet ägs av två aktörer utgör därmed inte något hinder för tillämpningen av utredningens förslag. Nuvarande ägarförhållanden i det svenska transmissionsnätet för gas kan däremot leda till problem vid kommande certifiering av transmissionsnätsoperatörer i . Detta i fall någon ägare av transmissionsnät inte visar sig kunna uppfylla kraven för att bli certifierad. Utredningen föreslår därför att i samband med kommande certifiering av transmissionsnätsoperatörer fastställer avgränsningen mellan transmission och distribution på den svenska gasmarknaden. Avgränsningen är direkt avhängig tolkningen av regeringens föreslagna definition av begreppet transmissionsnätsoperatör, enligt proposition 2010/11:70. Avgränsningen kan få stor inverkan på marknadens aktörer. I syfte att skapa en referens till hur gränsdragning mellan transmission och distribution sker på andra håll, har konsultföretaget på uppdrag av utredningen kartlagt och jämfört gränsdragning mellan transmission och distribution i fem av EU:s medlemsstater. Resultatet visar att det inte tycks finnas någon fullständigt gemensam praxis inom EU. Mätning och/eller tryckreglering tycks emellertid återfinnas i gränsen mellan transmissionsnät och distributionsnät i fyra av de fem jämförda medlemsstaterna. Då gränsdragningen mellan transmission och distribution kan få inverkan på tariffnivåerna i det svenska naturgassystemet har utredningen även anlitat konsultföretaget i syfte att utreda konsekvenserna av en sammanslagning av dagens två tariffer i det svenska transmissionssystemet till en. Resultatet visar att en sammanslagning av transmissionstarifferna kan, men inte nödvändigtvis behöver, leda till höjda tariffnivåer i det svenska naturgassystemets norra del och till sänkt tariffnivå i den södra delen. Med som utgångspunkt för en sammanslagning av de nuvarande bägge transmissionstarifferna kan enligt konsultrapporten, allt annat oförändrat, den sammanlagda överföringskostnaden för det norra kundkollektivet komma att öka med , vilket motsvarar en ökning av tariffen med . Omfördelningen kan komma att innebära att den sammanlagda överföringskostnaden för slutförbrukarna i det södra kundkollektivet sänks med , vilket motsvarar en sänkning om . Skillnaden i procentandelar beror på att det södra kundkollektivet står för en större andel av naturgasförbrukningen än det norra kundkollektivet. Konsultrapporten visar även att det finns olika vägar att möjliggöra en förändring av ägandet i transmissionssystemet utan att erhålla den omfördelning av kostnaderna som beskrivits ovan. Det är möjligt att tillämpa utredningens förslagna regelverk oberoende av hur ägandet av transmissionssystemet kommer att se ut . En TSO kan t.ex. komma att äga hela det svenska transmissionsnätet för gas och vara systembalansansvarig. kunna bli en realitet om förvärvar de delar av trans- missionssystemet som ägs av . bli en realitet om föreslagen definition av transmissionsnätsoperatör tolkas som att E.ON Gas Sverige AB:s delar av transmissionsnätet i själva verket är att betrakta som distributionsnät. ensam ägare till återstoden av det svenska transmissionssystemet. Det föreslagna regelverket tillåter vidare ett scenario där en TSO och tillika systembalansansvarig äger en del av det svenska transmissions- systemet, medan en eller fler TSO:er äger övriga delar av transmissions- Detta scenario kan bli en realitet i det fall E.ON Gas AB avyttrar sina nuvarande delar av transmissionsnätet till någon annan Slutligen tillåter det föreslagna regelverket ett scenario där dagens ordning kan bibehållas. kan då även fortsättningsvis hantera den kortsiktiga balansen, men i egenskap av systembalans- ansvarig istället för systemansvarig myndighet. Det sista alternativet är dock inte något som utredningen förespråkar, utan är snarare att betrakta som en konsekvens av det föreslagna regelverkets flexibilitet. Trots att utredningens förslag således gör det möjligt att hantera systembalansansvaret under varierande förutsättningar är det viktigt för marknadens fortsatta funktion att snabbt få klarhet i vilka aktörer som uppfyller kraven för att bli certifierade som TSO liksom konsekvenserna av att äga transmissionsnät för gas utan att uppfylla de krav som ställs på Den svenska marknadsmodellen för gas Utredningen bedömer att den svenska marknadsmodellen för gas kan anses uppfylla de formella kraven enligt EU:s rättsakter, varför någon förändring av nuvarande marknadsmodell inte bedöms vara nödvändig. Vid jämförelser med andra medlemsstater inom EU visar sig den svenska marknadsmodellen för gas uppvisa tydliga likheter. I syfte att tillgodose ett eventuellt framtida behov av anpassning av den svenska marknadsmodellen för gas, har utredningen utformat en lösning som kan tillämpas med små förändringar av det svenska regelverket. Ett framtida behov av anpassning är en tänkbar konsekvens av det nu pågående harmoniseringsarbetet kring nätföreskrifter inom EU, vars effekter ännu inte är kända. Behovet torde därför kunna uppstå vid t.ex. investeringar i nya gränsöverskridande tillförselledningar till den svenska gasmarknaden. De kriterier som ligger till grund för hur en marknadsmodell ska utfor- mas är relativt vagt formulerade i EU:s rättsakter. ringen med direkt koppling till marknadsmodellen är dessutom begrän- sad till 6 kap. 3 § naturgaslagen (2005:403). tionen om vad som faktiskt kan anses vara utmärkande för en lämpligt utformad marknadsmodell skulle kunna tolkas som ett stort mått av frihet. ställer EU:s rättsakter ett antal krav på bl.a. tillhandahållande av tjänster, produkter och publicering av information, som indirekt ger vägledning om hur en typisk marknadsmodell inom EU är tänkt att vara utformad. I syfte att skapa en bild av hur den svenska marknadsmodellen för gas förhåller sig till marknadsmodeller inom andra medlemsstater inom EU, har utredningen låtit konsultföretaget kartlägga och jämföra ett antal signifikanta parametrar hos olika marknadsmodeller. Studien omfattar kartläggning och jämförelser av kapacitetstilldelning, aktörsroller, balansering och avtalsförhållanden i de marknadsmodeller som tillämpas i , , och . Resultatet ger vid handen att den svenska marknadsmodellen uppvisar tydliga likheter med övriga jämförda marknadsmodeller. I samband med kontakter mellan utredningen och kommissionen fick utredningen vidare bekräftat att den svenska marknadsmodellen för gas anses uppfylla gällande regelverk inom EU. Oberoende av detta är det förvisso möjligt att justera den svenska marknadsmodellen. Genom att införa tvingande krav på att gashandelsföretag ska boka inmatningskapacitet i gränspunkten till det svenska transmissionssystemet, skulle de få återstående olikheterna försvinna. skulle detta resultera i införandet av ytterligare ett moment för den gränsöverskridande handeln med gas, nämligen handel med kapacitet i inmatningspunkten till det svenska transmissionssystemet. Från kommissionens sida framfördes därför att en justering enligt ovan bedöms vara onödig och inte tillföra något ytterligare värde till den svenska marknadsmodellen. Även om den erhållna informationen inte utgör någon garanti för att det inte kan bli aktuellt med framtida ändringar av marknadsmodellen, är utredningens samlade bedömning att den svenska marknadsmodellen kan anses uppfylla de formella kraven enligt EU:s rättsakter. Det finns ur denna aspekt därför inte något skäl att justera den nuvarande marknadsmodellen för gas. I det fall skulle få anledning att justera marknadsmodellen för gas , har utredningen tagit fram ett förslag till möjlig justering som i korthet bygger på att gränssnittet mellan den svenska marknadsmodellen och utlandet harmoniseras genom en adapter, dvs. genom tvingande kapacitetsbokningar för gashandelsföretag i gränspunkten till det svenska transmissionssystemet. Genom adaptern kan det nuvarande gränssnittet mellan marknadsmodellerna förflyttas från gränspunkten i till landföringen i på svenskt fastland. Lösningen skulle således göra det möjligt för att tillhandahålla de standardiserade produkter och tjänster samt offentliggöra den information som formellt kan komma att krävas för gränsöverskridande infrastruktur enligt EU:s rättsakter. Denna s.k. adapterlösning skulle innebära en anpassning av det svenska regelverket inför eventuellt framtida tillförselledningar för gas till den svenska marknaden. Med detta avses att en aktör med planer på att bygga en ny tillförselledning till skulle ha möjlighet att säkra investeringen genom att kapacitet tilldelas genom ett s.k. open season-förfarande. Denna typ av förfarande kräver att gashandelsföretag kan boka kapacitet i transmissionsnätet, vilket inte är fallet i i Genom att utforma ett regelverk som tillåter att den svenska gasmarknaden sammanlänkas med utlandet genom fler adapters i likhet med den tänkbara vid , torde även frågan om framtida transit kunna hanteras relativt enkelt med införande av lämpliga entry/exitavgifter till och från det svenska transmissionssystemet. Genom adapterlösningen finns härmed ett användbart verktyg som kan tillämpas om eller när det skulle uppstå behov. Då omfattningen av de författningsförslag som krävs för en justering enligt adapterlösningen är relativt blygsam, är merparten av det arbete som krävs inför en framtida förändring redan utfört. Utredningen har gjort en genomgång av det svenska regelverket med bäring på försörjningstryggheten för gas och föreslår de förändringar som krävs för att säkerställa den svenska tillämpningen av gasförsörjningsförordningen. Gasförsörjningsförordningen är direkt gällande och tillämplig i samtliga medlemsstater inom EU vilket bl.a. bidrar till att naturgaslagens (2005:403) 8 a kap. Trygg naturgasförsörjning föreslås tas bort och ersättas av en ny lag om försörjningstrygghet för gas. Utredningen föreslår att utses till behörig myndighet enligt gasförsörjningsförordningen. Myndigheten får härigenom även fortsättningsvis det övergripande ansvaret för den svenska försörjningstryggheten för gas. Utredningen har särskilt beaktat de nya förutsättningar som följer av att överföra dagens systemansvarsverksamhet för gas till . Svenska kraftnäts myndighetsuppgifter med koppling till gasförsörjningstryggheten, som följer av uppdraget som systemansvarig myndighet, föreslås överföras till den behöriga myndigheten som genom delegering kan överlämna uppgifter till exempelvis den föreslagna systembalansansvarige aktören . Vidare föreslår utredningen att bör hålla fast vid nuvarande tillämpning av begreppet skyddade kunder, dvs. endast låta begreppet omfatta konsumenter. Mot bakgrund av gasförsörjningsförordningens kraftigt skärpta försörjningsnorm finns det inte utrymme att låta begreppet skyddade kunder omfatta fler kundgrupper än konsumenter. Ett fortsatt väl fungerande och än mer utvecklat samarbete med bedöms vara nödvändigt för att kunna säkerställa den svenska försörjningstryggheten för gas. Gasförsörjningsförordningen trädde i kraft och ersatte då Rådets direktiv /67/EG av om åtgärder för att säkerställa en tryggad naturgasförsörjning (gasförsörjnings- Förordningen är direkt gällande och tillämplig i alla medlemsstater och innehåller detaljerade bestämmelser om vilka krav medlemsstaterna ska se till att uppfylla för att gasförsörjningen ska kunna upprätthållas även vid krissituationer. Varje medlemsstat ska utse en behörig myndighet som ska ansvara för att genomföra de åtgärder som gasför- Alla medlemsstaters behöriga myndig- heter ska samarbeta för att undvika avbrott i gasförsörjningen. föreslås bli behörig myndighet. Myndighetens ansvar och arbetsuppgifter utökas därmed jämfört med . Ett problem vid säkerställandet av gasförsörjningstryggheten är att den behöriga myndigheten inte har tillgång till någon driftcentral för naturgassystemet och därför inte kan övervaka gasförsörjningen. Mot bakgrund av detta är det nödvändigt att kan delegera operativa uppgifter till den systembalansansvarige. Enligt gasförsörjningsförordningen har kommissionen i händelse av kris rätt att kräva vissa uppgifter direkt av den behöriga myndigheten. Vissa uppgifter bör således inte delegeras till någon annan. Det är därför sannolikt nödvändigt att måste upprätta viss jourberedskap för att kunna sköta kommunikationen med kommissionen utanför ordinarie arbetstid när så krävs. Försörjningstrygghetsavgiften som delas av och föreslås oavkortat finansiera Statens energimyndighets fortsatta arbete med försörjningstryggheten för gas. Försörjningstrygghetsavgiftens storlek är en fråga att hanteras av regeringen och . Den behöriga myndigheten ska tillsammans med aktörer på naturgasmarknaden upprätta förebyggande åtgärdsplaner och krisplaner så att alla berörda aktörer vet vad som ska ske vid försörjningsproblem. De uppgifter som delegeras ska framgå av planerna som ska upprättas. Den behöriga myndigheten får också upprätta gemensamma förebyggande åtgärdsplaner och gemensamma krisplaner med till exempel behöriga myndighet. Detta vore för svensk del fördelaktigt eftersom tillförseln av gas till den svenska gasmarknaden sker från . Planerna ska så långt som möjligt bygga på marknadsåtgärder. Icke marknadsbaserade åtgärder får bara vidtas om kris är utlyst. Gasförsörjningsförordningen inför en norm, , för infrastruktur som stadgar att kapaciteten hos den infrastruktur som återstår efter ett avbrott hos den enskilt största infrastrukturen ska vara tillräcklig för att gasen, trots avbrottet, ska räcka även med exceptionellt hög efterfrågan på gas. är beviljad undantag från denna bestämmelse eftersom det endast finns en tillförselledning för gas till . ska dock fortfarande sträva efter att uppfylla kravet. Undantaget gäller så länge inte har någon gastransit till andra medlemsländer och så länge den årliga bruttogaskonsumtionen understiger 2 Mtoe samt så länge av totala primära energikonsumtion kommer från gas. Den behöriga myndigheten bör kontinuerligt bevaka förutsättningarna för undantaget och rapportera till kommissionen. Vidare ska kapacitet för flöden i båda riktningar möjliggöras i gränspunkter mellan gränsöverskridande naturgasledningar för att gas ska kunna transporteras åt fler håll om det visar sig behövas. Det är möjligt att begära undantag från skyldigheten att möjliggöra kapacitet för flöden i båda riktningarna och ägaren av den svenska stamledningen, , kan således ansöka om undantag hos den behöriga myndigheten. Kommissionen kan begära att en behörig myndighet ändrar sitt beslut att bevilja undantag. Den största förändringen med gasförsörjningsförordningen är dock att kraven på försörjning, den s.k. försörjningsnormen, skärps markant. Försörjningen av skyddade kunder ska säkerställas även vid extrema temperaturer liksom med exceptionellt hög efterfrågan på gas samt under minst 30 dagars avbrott i leveranser genom den svenska tillförselledningen under genomsnittliga vinterförhållanden. Jämfört med det tidigare gasförsörjningsdirektivet har försörjningsnormen således utökats till vilket är en utmaning för . För att ha en chans att klara detta kan inte utöka begreppet skyddade kunder till att omfatta något annat än enbart konsumenter. I fråga om konsumenter har utredningen uppmärksammat ett problem. Det finns starka skäl som talar för att även bostadsrättsinnehavare som inte är spiskunder bör omfattas av begreppet skyddade kunder. I fråga om den fysiska överföringen av gas är det emellertid inte möjligt att skilja mellan bostadsrättsföreningar och fastighetsbolags hyresfastigheter. Vid en krissituation med behov av en snabb reducering av den samlade gasförbrukningen kan därför bostadsrättsföreningar komma att hanteras i likhet med fastighetsbolag. Problemets lösning utgörs dock inte av ytterligare åtgärder på efterfrågesidan. Sannolikt kan problemet endast lösas genom åtgärder för att förbättra tillgången på gas vid en krissituation, t.ex. genom ökad inhemsk biogasproduktion, LNG- anläggningar eller en ny tillförselledning. Gasförsörjningsförordningen innehåller också bestämmelser om hur informationsutbyte vid en kris ska gå till och innehållet i de olika planerna som den behöriga myndigheten ska ta fram. EU:s medlemsstater ska eftersträva en samordning av gasförsörjningen inom unionen. Samordningen underlättas av i vilken samtliga behöriga myndigheter ingår tillsammans med byrån för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter () och det europeiska nätverket av systemansvariga för gas (ENTSOG). Den behöriga myndigheten förslås få rätt att utfärda förelägganden, som kan förenas med vite, i syfte att säkerställa tillämpningen av gasförsörjningsförordningen i . Förslag till lag om trygg naturgasförsörjning Härigenom föreskrivs följande. 1 § I denna lag finns bestämmelser om trygg naturgasförsörjning. Bestämmelser om trygg naturgasförsörjning finns också i och rådets förordning (EU) nr 994/2010 av om åtgärder för att trygga naturgasförsörjningen och om upphävande av rådets direktiv /67/EG1. 2 § Termer och uttryck som används i denna lag har samma betydelse som i naturgaslagen (2005:403). 3 § Regeringen meddelar föreskrifter om vilken myndighet som ska vara behörig myndighet enligt förordning (EU) nr 994/2010. 4 § Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, den behöriga myndigheten får meddela föreskrifter om skyldighet för företag att upprätta en förebyggande åtgärdsplan och en krisplan för företagets verksamhet (företagsplaner). Överlämnande av uppgift enligt förordning (EU) nr 994/2010 5 § Den behöriga myndigheten får överlämna åt den systembalansansvarige att utlysa krisnivåer enligt artikel 10.3 i förordning (EU) nr 994/2010. När den systembalansansvarige utlyser någon av de krisnivåer som anges i nämnda punkt, ska den informera den behöriga myndigheten om detta och förse myndigheten med all nödvändig information. 6 § Den behöriga myndigheten utövar tillsyn över efterlevnaden av 1.denna lag och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, och 2.förordning (EU) nr 994/2010 och de planer som upprättas enligt förordningen. 1 EUT L 295, 12.11.2010, s. 1 (Celex 32010R0994). 7 § Den behöriga myndigheten har rätt att på begäran få de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen.