prop · GZ03137 · 2012-04-04 00:00:00 — Kammarrätten anser vidare att frågan om den enskilde ska ha rätt till skadestånd om denne utan grund har belastats med prickar bör belysas. Kammarrätten anser slutligen att sannolika skäl bör ersättas med ett annat begrepp, t.ex. sannolikt, eftersom det förstnämnda begreppet för tankarna till misstankegraden i regler om häktning och anhållande. (), Pelagiska PO, och Fiskares PO ifrågasätter möjligheten att meddela interimistiska beslut om prickar och återkallelse, eftersom detta öppnar för godtyckliga bedömningar. Skälen för regeringens förslag: Det måste enligt regeringens mening finnas starka skäl för att vidta en så ingripande åtgärd som en återkallelse innan det finns ett lagakraftvunnet avgörande eftersom en sådan återkallelse kan sägas innebära ett avsteg från den straffrättsliga principen att en misstänkt ska behandlas som oskyldig till dess det finns en fällande dom. Samma resonemang bör enligt regeringens mening kunna föras när det rör sig om en återkallelse till följd av en överträdelse som omfattas av systemet med sanktionsavgifter. Det är nödvändigt att beakta proportionalitetsprincipen och avväga behovet av åtgärden mot den skada som åtgärden kan medföra för den enskilde. Om åtgärden innefattar större men än vad som kan anses vara nödvändigt för att tillgodose samhällets intresse får åtgärden inte vidtas. Ett interimistiskt beslut kan i många fall antas vara helt verkställt när ansvarsfrågan slutligt avgörs. Mot bakgrund av proportionalitetsprincipen kan därför göras gällande att interimistiska beslut om återkallelse bör få fattas endast när beaktansvärda miljö- och samhällsintressen står på spel (jfr prop. 2007/08:107, s. 38). Ett liknande resonemang bör kunna föras när det gäller interimistisk tilldelning av prickar. De överträdelser som ska omfattas av pricksystemet är sådana som inom EU betraktas som särskilt allvarliga. Systemet har införts i syfte att skapa likartade och effektiva fiskesanktioner inom EU. För att systemet verkligen ska bli effektivt är det enligt regeringens mening önskvärt att ett ingripande sker i direkt anslutning till överträdelsen. Ett sådant direkt ingripande har dessutom större preventiv effekt och bidrar till en bättre förståelse för ingripandet. Ett direkt ingripande ligger även i linje med kravet i artikel 126.4 i genomförandeförordningen på att medlemsstaterna ska se till att tillämpningen av nationella regler vad avser prövningsförfarandenas uppskjutande verkan inte gör pricksystemet verkningslöst. En process om brott mot fiskelagen i allmän domstol eller en prövning av ett beslut om sanktionsavgift i allmän förvaltningsdomstol kan, särskilt om alla rättsmedel uttöms, ta avsevärd tid i anspråk. Mot bakgrund av bestämmelsen i artikel 92.4 i kontrollförordningen om att samtliga prickar ska raderas om inga nya allvarliga överträdelser begås från det senaste den senaste överträdelsen, så finns det en risk för att ett krav på ett slutligt avgörande skulle resultera i att prickar inte kan tilldelas och att beslut om återkallelse därmed inte kan meddelas eftersom treårsgränsen har passerats. Detta kan i sin tur leda till att fiskaren får behålla sitt tillstånd, trots att denne gjort sig skyldig till sådana överträdelser som sammantaget automatiskt skulle medföra att tillståndet återkallas. Detta kan inte anses vara en tillfredsställande ordning. Allvarliga överträdelser av fiskebestämmelserna ger negativa effekter för fiskbestånden och de ekosystem som dessa är en del av och, som en yttersta konsekvens, även för fiskerinäringen. Ett interimistiskt ingripande i form av en återkallelse kan ses som ett led i att säkerställa fiskbestånden och det kan därför sägas utgöra en säkerhetsåtgärd för att förhindra ett fortsatt otillåtet fiske, till skydd för miljön (jfr prop. 2007/08:107, s. 3839). Detsamma gäller interimistiska beslut om tilldelning av prickar. Regeringen anser mot denna bakgrund att det bör införas en möjlighet att genom ett interimistiskt beslut snabbt kunna ingripa vid allvarliga överträdelser inom pricksystemet. Havs- och vattenmyndigheten har möjlighet att fatta interimistiska beslut om återkallelse av yrkesfiskelicens och fartygstillstånd om det är sannolikt att licensen eller tillståndet kommer att återkallas slutligt på grund av att innehavaren har fällts till ansvar för ett allvarligt brott enligt fiskelagen. Flertalet allvarliga brott enligt fiskelagen kommer att omfattas av pricksystemet. Även allvarliga överträdelser inom systemet med sanktionsavgifter kommer att omfattas av pricksystemet. Enligt regeringens mening är det viktigt att kunna ingripa snabbt och effektivt mot dessa allvarliga överträdelser. Havs- och vattenmyndighetens befogenhet att meddela interimistiska beslut om återkallelse, i avvaktan på det slutliga beslut som tas när det finns ett lagakraftvunnet avgörande, bör därför avse interimistiska beslut om prickar och om återkallelse av tillstånd till följd av de allvarliga överträdelser som pricksystemet ska tillämpas på. Slutliga beslut om prickar och återkallelse fattas, när det gäller fartygstillstånd och särskilt fartygstillstånd, enligt 52 § fiskelagen, artikel 92 i rådets förordning (EG) nr 1224/2009 och artikel 126 i kommissionens förordning (EU) nr 404/2011. Giltighetstiden för interimistiska beslut om återkallelse bör tidsbegränsas på samma sätt som gäller för slutliga beslut om återkallelse. För interimistiska beslut om prickar och återkallelse inom ramen för pricksystemet bör dessutom gälla samma sannolikhetsbedömning som gäller enligt nu gällande återkallelsebestämmelse i fiskelagen. Kammarrätten i anser att sannolika skäl bör ersättas med ett annat begrepp, t.ex. sannolikt, eftersom det förstnämnda begreppet för tankarna till misstankegraden i regler om häktning och anhållande. Mot bakgrund av att begreppet sannolika skäl används såväl i nu gällande återkallelsebestämmelse i fiskelagen som i 5 kap. 5 § körkortslagen (1998:488), 5 kap. 8 § yrkestrafiklagen (1998:490) och 6 kap. 9 § och 7 kap. 6 § luftfartslagen (2010:500) anser regeringen att detta begrepp är väl inarbetat och ser ingen anledning till att använda ett annat begrepp i det nu aktuella fallet. Kammarrätten i har vidare väckt frågan vad som händer t.ex. om tiden för ett interimistiskt beslut går ut innan ett åtal har väckts eller om ett interimistiskt beslut om prickar har fattats men åtal inte har väckts eller åtalet ogillas. Kammarrätten anser att ett upphävande av ett interimistiskt beslut bör lagregleras. När det gäller interimistiska beslut Prop. 2011/12:137 om återkallelse enligt nu gällande bestämmelse i fiskelagen, så finns det inte någon särskild bestämmelse om upphävande av det interimistiska beslutet i fiskelagen. Detsamma bör gälla för interimistiska beslut om prickar. Frågan om upphävande av sådana beslut kan dock aktualisera en tillämpning av 27 § förvaltningslagen (1986:223). I 5 kap. fiskeförordningen finns bestämmelser om underrättelseskyldighet. Enligt 5 kap. 1 d § ska Havs- och vattenmyndigheten underrätta polismyndigheten och åklagare när myndigheten har fattat ett interimistiskt beslut om återkallelse. Om Havs- och vattenmyndigheten har lämnat en sådan underrättelse och förundersökningen om det brott som låg till grund för det interimistiska beslutet därefter läggs ned eller på annat sätt avslutas utan att åtal väcks, så ska den myndighet som meddelat beslutet enligt 5 kap. 1 f § fiskeförordningen underrätta Havs- och vattenmyndigheten om det. Om någon har åtalats för brottet och åtalet sedan läggs ned eller ogillas ska domstolen underrätta Havs- och vattenmyndigheten om det. Havs- och vattenmyndigheten får således underrättelse dels om en förundersökning läggs ned eller på annat sätt avslutas innan åtal har väckts, dels om ett åtal läggs ned eller ogillas. Det finns då inte längre någon grund för det interimistiska beslutet, vare sig det avser prickar eller återkallelse. Beslutet bör då upphävas. Enligt regeringens mening saknas det anledning att särskilt lagreglera upphävandet av det interimistiska beslutet just i detta fall. Kammarrätten i anser slutligen att frågan om den enskilde ska ha rätt till skadestånd om denne utan grund har belastats med prickar bör belysas. Regeringen anser att samma skadeståndsansvar för staten bör gälla när det gäller beslut om tilldelade prickar som när det gäller beslut om återkallelse. Av 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) framgår att staten ska ersätta personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada, som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten svarar. Enligt 3 § förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten är det Justitiekanslern som handlägger sådana anspråk på ersättning. Regeringens förslag: Beslut om prickar och återkallelse av tillstånd ska gälla , om inte annat beslutas. Tiden för återkallelse ska räknas från den dag som anges i beslutet, dock tidigast för delgivning av beslutet. förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker eller har inte någon erinran mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt 50 h § sista stycket fiskelagen gäller ett beslut om återkallelse och interimistisk återkallelse , om inte annat beslutas. Vidare gäller att tiden för återkallelse räknas från den dag som anges i beslutet, dock tidigast från delgivning av beslutet. har föreslagit att detta ska gälla även nu aktuella beslut om Prop. 2011/12:137 prickar och återkallelse. Regeringen delar denna bedömning. beslut om prickar och återkallelse ska ha avsedd effekt krävs att de gäller . Rättssäkerheten är tillgodosedd genom att mottagaren av beslutet enligt allmänna förvaltningsrättsliga regler har möjlighet att överklaga beslutet och i samband med detta begära inhibition. När det gäller beslut om återkallelse krävs dessutom, för att beslutet ska få avsedd effekt, att den tid från vilken återkallelsen ska gälla kan anges i beslutet. Ett beslut om återkallelse riskerar annars att löpa då fiske ändå inte pågår. 5.8Registerföring och överföring av prickar Regeringens bedömning: Havs- och vattenmyndigheten bör föra det register över prickar som avses i artikel 93 i kontrollförordningen. Havs- och vattenmyndigheten bör, med stöd av uppgifterna i myndighetens register, överföra prickar mellan olika tillståndshavare för ett fartyg. bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inte någon erinran mot förslaget. Datainspektionen erinrar om bestämmelserna i 9 och 13 §§ personuppgiftslagen och påpekar att det finns en risk med att använda fritextfält vid iakttagelser vid inspektioner, eftersom de kan ge utrymme för att utan begränsningar eller riktlinjer föra in observationer från inspektioner. Datainspektionen vill påtala vikten av att de personuppgifter som registreras med anledning av överträdelser ska ha en tydlig koppling till och relevans för de överträdelser som framgår av lag och förordning. Uppgifter om lagöverträdelser betraktas som personuppgifter av känslig natur och det bör därför finnas tydliga bestämmelser om hur rättelser av uppgifter om eventuellt felaktigt registrerade sanktioner ska vidtas. En tydlig avvägning bör göras mellan behovet av effektivitet i verksamheten och behovet av skydd för den enskildes personliga integritet. Datainspektionen anser att det finns behov av att närmare överväga förutsättningarna för en särskild registerförfattning anpassad efter de särskilda behov Havs- och vattenmyndigheten har av att behandla personuppgifter och den enskildes behov av skydd för den personliga integriteten. påpekar att ett överlämnande av information från brottsbekämpande verksamhet till Havs- och vattenmyndigheten eventuellt kräver kompletterande lagstiftning. Transportstyrelsen instämmer i att prickar endast bör föras in i Havs- och vattenmyndighetens register och inte i andra statliga register. Transportstyrelsen föreslår dock att det införs en skyldighet för Havs- och vattenmyndigheten att underrätta Transportstyrelsen när en yrkesfiskelicens har återkallats. Eftersom en yrkesfiskelicens är grunden för tilldelning av en distriktsbeteckning för fiskefartyg kan Transportstyrelsen då avföra en sådan beteckning. Skälen för regeringens bedömning Av artikel 93 i kontrollförordningen framgår att medlemsstaterna i ett nationellt register ska införa alla överträdelser av bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken som fartyg som för medlemsstatens flagg eller dess medborgare gör sig skyldiga till. Detta inkluderar de sanktioner som har utdömts och det antal prickar som har tilldelats. Det nationella registret ska även omfatta överträdelser som nämnda fiskefartyg eller som medlemsstatens medborgare gör sig skyldiga till och som blivit föremål för rättsliga åtgärder i en annan medlemsstat. I artikel 92.2 i kontrollförordningen föreskrivs att tilldelade prickar ska överföras till en eventuell framtida innehavare av fiskelicensen för det berörda fiskefartyget om fartyget säljs, överförs eller på annat sätt byter ägare efter dagen för överträdelsen. Av artikel 125 i genomförandeförordningen följer att varje medlemsstat ska utse de behöriga nationella myndigheter som ska ha ansvaret för att överföra tilldelade prickar till eventuella framtida innehavare av en fiskelicens för det berörda fartyget, när detta säljs, överlåts eller på annat sätt byter ägare. Den utpekade myndigheten ska även föra lämpligt register över det antal prickar som tilldelas eller överförs till innehavaren för varje fiskelicens. Havs- och vattenmyndigheten bör, i egenskap av behörig myndighet inom fiskeriområdet, föra det register över överträdelser av fiskeregleringen och tilldelade prickar som krävs enligt artikel 93 i kontrollförordningen och vara ansvarig myndighet för att överföra eventuella prickar till en ny innehavare av fartygstillstånd eller särskilt fartygstillstånd enligt artikel 92.2 i kontrollförordningen när ett fiskefartyg byter ägare. Registrering av uppgifter om brott Överträdelser av bestämmelserna om fiskeripolitiken varierar i svårhet. Vissa överträdelser bestraffas genom administrativa sanktioner medan de allra allvarligaste är straffbelagda. Det nya pricksystemet tar sikte på överträdelser av båda slagen. När det gäller brott och misstankar om brott finns särskilda regler för hur sådana uppgifter ska registreras. , som regleras i lagen (1998:620) om belastningsregister, är ett nationellt register som innehåller uppgifter om domar och strafförelägganden. , som regleras i lagen (1998:621) om misstankeregister, är ett nationellt register som innehåller uppgifter om den som är skäligen misstänkt för brott. De uppgifter som finns i registren anses vara särskilt integritetskänsliga. För belastningsregistret gäller därför absolut sekretess. Uppgifter ur belastningsregistret får endast lämnas ut enligt reglerna i lagen och förordningen om belastningsregister. Det finns EU-rättsakter som förutsätter att varje medlemsstat för belastningsregister och som bl.a. reglerar utbytet av uppgifter om brott mellan medlemsstaterna samt ett rambeslut som reglerar skyddet för uppgifter i sådana register, det s.k. dataskyddsrambeslutet. för både belastningsregistret och misstankeregistret, som båda framför allt har till ändamål att tillgodose hela rättsväsendets behov av uppgifter om brott och brottsmisstankar. Ett annat viktigt ändamål med registren är emellertid att tillhandahålla information till myndigheter utanför rättsväsendet som behöver uppgifterna för bl.a. tillståndsprövning, återkallelse av tillstånd och liknande beslut. Enligt artikel 93 i kontrollförordningen ska medlemsstaterna i ett nationellt register införa alla överträdelser av bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken, inklusive de sanktioner som har utdömts och det antal prickar som har påförts. Registret ska även innehålla uppgifter om sanktioner som utdömts i andra stater. Med sanktioner torde avses detsamma som i artikel 90 i kontrollförordningen, dvs. i första hand administrativa sanktioner. Mot den nu angivna bakgrunden anser regeringen att det av Havs- och vattenmyndigheten förda registret inte ska innehålla sådana uppgifter som enligt gällande lagstiftning ska registreras i belastningsregistret eller misstankeregistret. Havs- och vattenmyndighetens behov av tillgång till registeruppgifter om brott och brottsmisstankar bör tillgodoses på samma sätt som för andra myndigheter, dvs. genom att myndigheten bereds möjlighet att få tillgång till uppgifter ur belastningsregistret och misstankeregistret. Detta kan regleras i förordning. Vad som har sagts gäller även behovet av att på förfrågan enligt artikel 93.3 kunna lämna fullständiga uppgifter till en utländsk myndighet. Det behov myndigheten har att få löpande tillgång till anmälningar om misstänkta överträdelser, för att bedöma bl.a. behovet av interimistiska beslut, tillgodoses genom den uppgiftsskyldighet som bl.a. , polisen och de allmänna domstolarna redan är ålagda (se bl.a. 5 kap. 1 e och 1 f §§ fiskeförordningen). I avsnitt 5.1 föreslås att prickar ska tilldelas innehavare av fartygstillstånd eller särskilt fartygstillstånd och att dessa tillstånd ska kunna återkallas. Fartygets ägare behöver dock inte vara samma person som innehavaren av fartygstillståndet eller det särskilda fartygstillståndet. Om fartygsägaren säljer fartyget, så upphör fartygstillståndet eller det särskilda fartygstillståndet att gälla (3 kap. 6 § och 3 a kap. 4 § FIFS 2004:25). Ofta ansöker någon i köparens verksamhet om fartygstillstånd innan själva överlåtelsen sker och därmed innan säljarens fartygstillstånd har upphört att gälla. I så fall finns uppgiften om prickar i det gällande fartygstillståndet och kan föras in i det nya tillståndet direkt. Om fartygstillståndet emellertid har upphört att gälla när en ansökan om nytt fartygstillstånd för samma fartyg kommer in till myndigheten, så finns det inget giltigt fartygstillstånd att hämta uppgiften om tilldelade prickar ifrån och prickar kan då inte automatiskt överföras från en tillståndsinnehavare till nästa. I det register över tilldelade prickar som Havs- och vattenmyndigheten bör föra, bör uppgifter om antalet prickar som tilldelats innehavaren av fartygstillståndet även kopplas till fartyget. Vid ägarbyte kan då uppgifter om det antal prickar som belastar fartyget hämtas från registret och föras in i det nya fartygstillståndet. således överföras antingen direkt från ett tillstånd till nästa, eller via uppgifter i myndighetens register. Ett praktiskt sätt att hantera registreringen av prickar och överföringen av prickar mellan innehavare av fartygstillstånd är att registrera prickarna på fartygets registerbeteckning i registret. Prickarna kommer då automatiskt att följa fartyget, oavsett vem som är innehavare av fartygstillståndet. Enligt artikel 113 i kontrollförordningen ska uppgifter som samlas in och erhålls inom ramen för förordningen behandlas i enlighet med tillämpliga regler om tystnadsplikt och företagshemligheter. Frågan om sekretess för uppgifter hos behandlades i proposition /08:107 Administrativa sanktioner på yrkesfiskets område. Genom propositionen infördes bl.a. en möjlighet för (numera Havs- och vattenmyndigheten) att fatta interimistiska beslut om återkallelse av yrkesfiskelicens och fartygstillstånd vid misstanke om fiskebrott. I nämnda proposition (s. 4143) bedömde regeringen att det inte behövdes några nya sekretessbestämmelser i verksamhet. Regeringen konstaterade inledningsvis att , för att kunna fatta beslut om administrativa sanktioner, var beroende av att eller polisen sände sina rapporter om misstänkta överträdelser till och att dessa rapporter kunde innehålla sekretessbelagda uppgifter. Regeringen bedömde emellertid att förundersökningssekretess enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) (numera 18 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400], förkortad OSL) inte hindrade att myndigheterna lämnade ut uppgifter till om uppgiftsskyldigheten reglerades i lag eller förordning (14 kap. 1 § sekretesslagen, numera 10 kap. 28 § OSL) och att förundersökningssekretessen gällde även hos när uppgifterna hade överlämnats dit. De uppgifter som ingick i beslutsunderlag ansågs vidare omfattas av den sekretess som gällde inom ramen för tillsynsverksamhet enligt 8 kap. 6 § sekretesslagen och 2 § sekretessförordningen (1980:657) (numera 30 kap. 23 § OSL och 9 § offentlighets- och sekretessförordningen [2009:641], förkortad OSF), dvs. sekretess för uppgift om enskilds affärs- eller driftsförhållanden. Regeringen gjorde vidare bedömningen att de uppgifter som kunde förekomma i tillsyns- eller utredningsverksamhet i regel hänför sig till den enskildes näringsverksamhet och bedömde att dessa uppgifter typiskt sett inte är av sådan art att något ytterligare skydd utöver det som redan fanns kunde anses vara särskilt påkallat. Däremot gjordes bedömningen att en bestämmelse om skyldighet för bl.a. att till lämna de uppgifter som verket skulle kunna komma att behöva för sin handläggning av ärenden om administrativa sanktioner borde tas in i en förordning. En sådan bestämmelse har därför tagits in i 5 kap. 1 e § fiskeförordningen. Denna bestämmelse har sekretessbrytande verkan. Som framgått ovan har sekretesslagen och sekretessförordningen ersatts av offentlighets- och sekretesslagen och offentlighets- och När det gäller nu aktuella frågor innehåller dock Prop. 2011/12:137 dessa författningar bestämmelser som motsvarar de som nämns ovan i sekretesslagen och sekretessförordningen. Den bedömning av enskilda sekretessbestämmelsers tillämplighet som gjordes i proposition 2007/08:107 Administrativa sanktioner på yrkesfiskets område, bör därför fortfarande gälla. Av artikel 93 i kontrollförordningen följer att medlemsstaterna ska föra nationella register över överträdelser, utdömda sanktioner och tilldelade prickar. En medlemsstat som följer upp en överträdelse av fiskebestämmelserna ska kunna uppmana andra medlemsstater att lämna information från sina nationella register om de fiskefartyg och personer som misstänks ha gjort sig skyldig till överträdelsen i fråga. Dessa andra medlemsstater får ge relevant information om fiskefartyget och personerna i fråga. Uppgifterna i registret ska endast lagras så länge som det är nödvändigt för tillämpningen av förordningen, dock alltid minst tre kalenderår med början det år som följer då informationen registrerades. Medlemsstaterna ska dessutom, enligt artikel 78 i samma förordning, upprätta en elektronisk databas med alla inspektions- och övervakningsrapporter som utarbetats av deras tjänstemän och hålla denna databas uppdaterad. Registret över prickbelastning och databasen med inspektions- och övervakningsrapporter kommer bl.a. att innehålla uppgifter om att personer har gjort sig skyldiga till överträdelser eller är misstänkta för överträdelser av fiskebestämmelserna. Enligt förordningen måste vid all behandling av personuppgifter den enskildes rätt till personlig integritet beaktas. Intrång i enskildas personliga integritet får inte heller gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett intrånget. Av förordningen framgår att ändamålet med registret är att få till stånd en fiskerikontroll av hög kvalitet och effektivitet. Registret är en nödvändig förutsättning bl.a. för att pricksystemet ska kunna fungera på ett tillfredsställande sätt och i förlängningen för att skydda och bevara fiskbestånden. Datainspektionen har påpekat att det finns behov av att närmare överväga förutsättningarna för en särskild registerförfattning anpassad efter de särskilda behov Havs- och vattenmyndigheten har av att behandla personuppgifter och den enskildes behov av skydd för den personliga integriteten. Några bestämmelser om behandling av personuppgifter i registret, utöver de som framgår ovan, finns inte i förordningen.