prop · GZ03170 · 2012-09-13 00:00:00 — Studenternas examensarbeten ska väga tungt i bedömningen, inte tyngst. 196SOU 2007:81, Resurser för kvalitet, s. 1520, 6166 och 23743. System för prestationsbaserad anslagsfördelning har under införts i , , och . Hur system ska utformas för att de bästa forskarna ska få forskningsmedlen och resultatet bli högkvalitativ forskning är dock inte givet. 197Ulf 2008, Persistent nepotism in peer review, Scientometrics, vol. 74, no. 2 (2008) 175189. Forskarna visar på att problem med jäv kvarstår i anslagsgivningen vid svenska forskningsråd. Att bedömningar kan påverkas av de sökandes kön påvisades av 1997, Nepotism and sexism in peer-review, Nature, 387 (6631):341343; Se också , , , 2011, Hans excellens: om miljardsatsningarna på starka forskningsmiljöer, forskarrapport från Delegationen för jämställdhet i högskolan, s. 53, 65, 73, 94 och 99. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Antal publiceringar och genomslag för rön publicerade i internationella vetenskapliga tidskrifter är den andra ansatsen för att mäta forskningskvalitet. Även här ligger peer review i botten, eftersom alla artiklar granskas av välrenommerade forskare inom respektive forskningsfält innan de antas för publicering i vetenskapliga tidskrifter. Kvalitetsmätning baserad på vetenskaplig publicering är problematisk när det gäller humaniora och andra områden som i ringa utsträckning använder sig av artiklar i internationella vetenskapliga tidskrifter för att föra ut forskningsresultat. I stället publiceras resultat i böcker och ofta på svenska, vilket gör forskningens kvalitet och genomslag svårare att kvantifiera.198 För forskarutbildningen svarar för kvalitetssäkring på nationell nivå, vid sidan av den kvalitetssäkring av forskarutbildningen som sker inom lärosätena. Detta sker delvis i form av myndighetens prövning av kvalitet i samband med att ett lärosäte ansökt om examenstillstånd på forskarnivå.199 En högskola väljer själv om den vill bli prövad för att beviljas ett sådant examenstillstånd. En bedömargrupp utgår då från vissa kvalitetsaspekter, och i bedömningen ingår frågor om lärarkompetens, utbildningsmiljö, infrastruktur, styrdokument, undervisning, kurslitteratur, examination, säkring av examensmål och utbildningens kvalitet. utökades rätten att ansöka om examenstillstånd till alla lärosäten och tillstånden avser avgränsade områden, till skillnad från de tidigare vetenskapsområdena. fick åtta högskolor ett avgränsat examenstillstånd för utbildning på forskarnivå.200 I uppdrag ingår kvalitetssäkring av forskarutbildningen vid de lärosäten som har tillstånd.201 En skillnad i förhållande till kvalitetsutvärdering av grundutbildning är att den avhandling som ska försvaras vid offentlig disputation redan är prövad i en offentlig process. På samma sätt som för annan forskning kompliceras kvalitetsbedömningen av att en avhandling som kanske har bedömts hålla måttet med liten marginal av sin samtid kan visa sig vara banbrytande . En viktig utgångspunkt för regeringens styrning av högskolan är att universitet och högskolor ska vara självständiga inom ramen för den statliga myndighetsformen. Sammantaget ställer styrningen av högskolan höga krav på såväl lärosätenas ledning 198Vetenskapsrådet, missiv U2009/4353/F/, , Bibliometrisk indikator som underlag för medelsfördelning. Svar på uppdrag enligt regeringsbeslut U2009/322/F 20090129. 2008, s. 40. Ett sätt att minska problemen med skillnader i publiceringstradition är att använda så kallade fältnormaliserade citeringar. Då jämförs hur ofta en forskare citeras med genomsnittet bland kollegor inom samma område. 2008/09:134, Forskarutbildning med profilering och kvalitet (2008/09:UbU18), s. 5055. 200RiR 2011:21, Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning, s.37. , , , , , , och Gymnastik- och har fått tillstånd att utfärda examen för utbildning på forskarnivå inom vissa ämnesområden. 201Prop.2009/10:139, s.1 och 25. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET som på fungerande institutionella ramar för lärosätena och en god relation mellan varje lärosäte och regeringen. Även om de institutionella ramar som skapades i samband med högskolereform i stora drag fortfarande ligger fast, så har beslutat om en rad förändringar. Det handlar bland annat om ökat självbestämmande vad gäller organisation och tjänstestruktur, anpassning av grundutbildningen till Bolognaprocessen, införandet av avgifter för tredjelandsstudenter samt breddning av högskolornas möjligheter att bedriva forskarutbildning. Universitet och högskolor har två huvuduppdrag att bedriva utbildning respektive forskning. Det ska finnas ett nära samband mellan de två uppdragen. Kopplingen mellan utbildning och forskning är central för att målen för högskolan ska uppnås. Gemensamt för bägge uppdragen är att styrning med resurser spelar en framträdande roll. För bägge uppdragen finns det former för nationell kvalitetssäkring som kompletterar den interna kvalitetssäkring som varje lärosäte svarar för. Av genomgången i denna bilaga framgår att de institutionella ramarna för de två uppdragen skiljer sig åt, både när det gäller resurstilldelning och nationell kvalitetssäkring. Det finns också en organisatorisk uppdelning mellan forskningspolitiken och politiken för grundutbildningen och lärosätena som organisationer. Den uppdelningen finns både på departementsnivån och mellan myndigheterna och . Lärosätenas roll och uppgifter I detta avsnitt redovisas resultat av den intervjuundersökning som har gjort med företrädare för universitet och högskolor samt för och I avsnittet behandlas lärosätenas syn på den roll och de uppgifter som de har tilldelats i högskolelandskapet. Lärosätena tycker att autonomi är bra Generellt är de intervjuade positivt inställda till att lärosätena har en hög grad av självständighet. påpekas att det även kan finnas vissa risker. En företrädare för ett större lärosäte befarar att betoningen av lärosätenas autonomi kan leda till för mycket uppföljning och kontroll: Jag är för ökad frihet, men risken är att vi får betala mer med uppföljningar och kontroll när man minskar regleringen. Jag vet inte om det är bättre, eftersom det tar väldigt mycket tid.202 202 Intervju 14. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Vid ett annat lärosäte framhålls risken för att det ska uppstå stora skillnader mellan hur olika lärosäten tillhandahåller en och samma professionsutbildning. En intervjuad anser att det finns lärosätesledningar som efterfrågar för mycket styrning: Om du har mer frihet så måste du också kunna ta vara på det. Man kan inte springa till regeringen för varje liten fråga.203 När det gäller den nu beslutade autonomireformen anser några företrädare att även om reformen är bra så kommer den i praktiken inte att innebära särskilt stor förändring.204 Reformen har ökat friheten men inte så radikalt. Enligt en lärosätesföreträdare kommer reformen antagligen inte att innebära så mycket nytt i organisationsväg.205 De intervjuade påpekar att autonomifrågan tycks vara viktigare för regeringen än för lärosätena. En anser att det därmed finns en risk för att autonomi blir patentmedicinen för alla behov och problem, vilket man anser vore olyckligt. Begreppet kan komma att tömmas på innehåll.206 Den möjlighet som reformen ger att kalla högt meriterade forskare utan sedvanligt sakkunnigförfarande framhålls dock som något mycket positivt som bör korta ledtiderna i rekryteringsprocessen.207 Autonomireformen anses bidra till en renare struktur. Den tidigare regleringen innebar att regeringen hoppade över lärosätets delegationsordning genom att författningstexten ibland riktade sig direkt till fakultetsnivån. Detta spelade visserligen ingen roll när allt fungerade väl inom lärosätet, men det kunde bli bekymmersamt när ledningen ansåg sig behöva vidta åtgärder. När det nu är tydligt att lärosätets ledning delegerar, kan den också återta delegationen om så behövs. Det kunde man inte göra med en nationell reglering som tog sikte direkt på en viss nivå eller grupp inom lärosätet.208 Lärosätena efterfrågar tydligare besked om roll och uppgifter De mindre lärosätena efterfrågar tydligare besked om vad regeringen egentligen vill och förväntar sig. Detta anses oklart eftersom de övergripande målen är så vaga. Det är inte heller tydligt i vilken mån det finns en ambition på departementsnivån att styrningen ska vara konkret. 203Intervju 3, 12 och 14. 2009/10:149. 205Intervju 6, 14 och 25. 206Intervju 9 och 21. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Men staten vill inte styra, uppdraget till oss är att göra inte att ställa frågor och be om bekräftelse. Men viss bekräftelse, visst stöd och rätta förutsättningar är viktiga. Detta som vi inte vill ha styrning när det gäller vår egen dimensionering.209 I intervjun efterfrågas en ökad tydlighet om vilken roll och uppgift lärosätet ska ha och man vill få rätt förutsättningar för att klara av detta. Man vill också bli bedömd utifrån sin specifika uppgift, inte i relation till större lärosäten med andra uppgifter och förutsättningar.210 En företrädare för ett mindre lärosäte konstaterar att avsaknaden av strategisk dialog med uppdragsgivaren är problematisk och gör lärosätets situation skör. Visserligen kan lärosätet inte gardera sig mot politiska maktskiften, men givet att en regering sitter kvar vid makten borde den kunna ge sådana besked så att lärosätets prioriteringar inte visar sig vara omöjliga . Samma företrädare anser att politiken i vissa avseenden missgynnat mindre lärosäten. När den förda regeringspolitiken blir en del av lärosätets problembild, blir det svårt att upprätthålla en förtroendefull relation. Man framför att departementstjänstemännen inte kan göra något annat än att lyssna på det som framförs från lärosätet. vet båda parter att det är precis så här politikerna vill att det ska vara.211 Från de mindre lärosätena framförs att det behövs något slags koncernperspektiv. Små lärosäten kan aldrig bli som de stora och anrika. Därför behöver de små lärosätena tydligare få sin roll och uppgift utpekad för sig. Och bli värderade utifrån detta. En företrädare anser att det från regeringens sida finns ett genuint ointresse för vad lärosätet håller på med. Företrädaren har diskuterat frågan med kollegor på andra lärosäten: Det finns de som tycker att detta är helt i sin ordning. Att det är en del i självständigheten att regeringen inte bryr sig om vad vi håller på med. Det är speciellt större lärosäten som tycker att man ska lämnas ifred. Men jag har en annan åsikt.212 Vid ett lärosäte framhålls att det ofta finns starka förväntningar från omgivningen på ett brett utbildningsutbud. Lärosätet förväntas vara en regional resurs. När man startade högskolor av vår typ, var det huvudsakligen med ett regionalt syfte: att höja kompetensnivån regionalt. Men utvecklingen går mot nationell profilering för att öka konkurrenskraften.213 210Intervju 7, 20, 22 och 26. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Enligt samma företrädare är detta dock inte en allmänt accepterad uppfattning om utvecklingen, vare sig inom det egna lärosätet eller vid andra lärosäten. Även en företrädare för ett större lärosäte efterlyser en mer genomtänkt hållning från regeringens sida om vilken roll olika universitet och högskolor ska ha. På så sätt skulle man kunna undvika att resurstilldelningen blir ett nyckfullt spel, där tillfälliga utbildningsplatser tillkommer och sedan dras tillbaka på ett svårförutsägbart och Från samma lärosäte framförs också att det vore önskvärt om lärosätena koordinerades mer, i synnerhet vid internationella kontakter.214 I intervjuerna framhålls att lärosätenas förutsättningar varierar i betydande omfattning. Bland annat konstateras att vissa högskolor totalt sett har lika många anställda som en stor institution eller en medelstor fakultet vid ett stort universitet.215 Det råder en relativt samstämmig uppfattning bland de intervjuade att eftersom lärosätena är så olika så borde regeringens styrning differentieras i större utsträckning. Men regeringen uttrycker lärosätets uppdrag i termer av utbildning, forskning och samverkan. Mer specifik är inte regeringen.216 Ytterligare en uppfattning är att regeringens styrning borde vara mer långsiktig. Lärosätenas skilda förutsättningar och utvecklingsmöjligheter borde bejakas i budgetdialoger och annan styrning. Det borde finnas en någorlunda stabil tanke för varje lärosäte. Vi får nu försöka läsa av ett politiskt spel. Vi tycker att man borde bejaka vår verksamhet eftersom vi är en så viktig del av det svenska samhället. Inte hålla på och trixa med oss utan låta oss ha ett mer långsiktigt liv och utveckling.217 En företrädare för ett större lärosäte anser att regeringen skulle kunna öka autonomin för lärosäten som och . Detta inte skulle innebära någon stor risk med tanke på dessa lärosätens stabilitet och tradition. En idé som framförs är att regeringen borde spänna bågen hårdare för de resursstarka lärosätena. Regeringen borde formulera tydligare uppdrag, inte bara till de yngre och mindre lärosätena, utan även till de äldre och stora: Ge de stora lärosätena uppdrag som ligger bortom vad de redan gör. Ni ska bli som . Även de större lärosätena borde få anstränga sig och göra lite mer.218 214Intervju 14 och 18. 216Intervju 17, 19 och 20. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Det finns regler som försvårar samverkan Av intervjuerna framgår att det finns problem med att lärosätena är myndigheter och därmed inte kan fatta gemensamma beslut om utbildningar och forskningsprojekt. Lärosäten är till för att göra samma saker och det innebär att de både kan konkurrera och samarbeta med varandra. Detta är en väsentlig skillnad mot andra myndigheter, vilka som regel har olikartade uppgifter. Sättet att generellt reglera myndigheter är ett hinder för samarbete enligt den intervjuades uppfattning; lärosätena skulle behöva en särlagstiftning.219 En företrädare för ett lärosäte lyfter fram att ju mindre ett lärosäte är, desto större är behovet av samverkan. är man mer sårbar och vill ha regeringens acceptans för den väg man väljer. Det går utmärkt att samarbeta så länge att de samverkande parterna är överens om allting. Exempelvis bedriver och en logopedutbildning tillsammans . Man delar på lokaler och lärare och de formella besluten tas bara på ett ställe. Studenterna behöver inte märka något. Men det krävs bara att någon kastar in en sten i maskineriet så skulle det hela gå i baklås. När det gäller utländska universitet finns en särlösning som innebär att så kallade double degrees kan ges tillsammans med utländska universitet. Men det handlar då om dubbla examina, inte en gemensam examen och inget gemensamt myndighetsbeslut.220 Nationella initiativ och samordning behövs Många av de intervjuade påpekar att det finns regler och incitament som motverkar nödvändig samverkan och profilering. Till exempel kan lärosätena inte inrätta gemensamma nämnder eller fatta gemensamma beslut. Vidare påpekas att kvalitetsgranskar lärosätenas utbildningar var och en för sig och att någon bedömning av den samlade dimensioneringen inte görs i samband med prövningen av examenstillstånd. Den möjlighet som finns för en högskola att bedriva forskarutbildning inom smalare områden anses dock förbättra förutsättningarna för profilering.221 Åtgärder för att stärka profilering handlar dels om nationella initiativ för att stimulera lärosätenas verksamhetsutveckling, dels om sektorsövergripande samordning då väsentliga samhällsintressen riskerar att eftersättas. 221Intervju 14, 20, 21 och 25. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Lärosätena efterfrågar längre planeringshorisont En intervjuad företrädare vid ett större lärosäte efterfrågar längre planeringscykler. Det skulle behövas för att omsätta medlen, kanske cykler . Detta gäller främst utbildningen men också forskningen. Enligt den intervjuade företrädaren är det väldiga fluktuationer i förutsättningarna på utbildningssidan. När nu studieavgifter införs för tredjelandsstudenter, kommer takbeloppen att minska med betydande belopp, som företrädarens lärosäte överproducerar med ett stort antal helårsstudenter . Det innebär att utbildningsverksamheten måste dras ner mycket kraftigt år 2013.222 En annan lärosätesföreträdare kommenterar en arbetsmarknadspolitisk satsning som innebar att man fick 450 extra platser. Beslutet kom sent och lärosätets utbildningar är inte av den arten att man bara kan fylla på med studenter i föreläsningssalarna. Detta hänger samman med att en stor andel av utbildningen bedrivs som program det finns få enstaka kurser. Det tog tid att få igång alla kurser Kurserna är uppskattade och behövda det kom att handla mycket om fort- och påbyggnadsutbildning. Men signalerar regeringen att satsningen är över. Då får man lägga ned kurserna även om man kan fortsätta ytterligare eftersom lärosätet inte fullt ut har använt takbeloppet . Lärosätets struktur med många program återspeglas i hur man utnyttjar takbeloppet användningen pendlar så att ibland hamnar lärosätet över årets takbelopp, ibland under detta.223 Under intervjuerna har det framkommit synpunkter om problem som rör kopplingen mellan utbildning och forskning. Både företrädare för ett stort universitet och en mindre högskola tar upp svårigheter kring forskningsanknytning av grundutbildningen. Kritik framförs dels mot att regeringen är otydlig med vad som avses med forskningsanknytning, dels mot att systemen för meritering och forskningsfinansiering bidrar till en tudelning mellan forskning och undervisning.224 En av de intervjuade företrädarna menar att det framgår av lagar och förordningar att det ska finnas forskningsförankring i utbildningen, men det är ganska vagt vad detta egentligen innebär och vilka krav det ställer. kvalitetsutvärderingar står för en viss konkretisering av hur begreppet kan tolkas exempelvis att av dem som undervisar på lärarutbildningen bör ha disputerat. Av intervjuerna framgår en önskan om en diskussion av begreppet och hur det ska tolkas på olika utbildningsnivåer. 224Intervju 26 och 28. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET En företrädare berättar att man inom lärosätet haft omfattande diskussioner om vad god forskningsanknytning ska innebära, något som hänger samman med att lärosätet i hög grad begränsas av att man undervisar brett men forskar smalt. Man skulle behöva diskutera var miniminivån ligger för forskningsförankring av grundutbildningen. Givetvis bör utbildningen vila på vetenskaplig grund och studenterna behöver lära sig ett vetenskapligt arbetssätt. Lärosätet behöver kunna ta till sig utvecklingen men man behöver inte vara ledande själv. Det kan ligga en fara i att för tidigt [på kandidatnivå] specialisera sig mot det lärosätet är bra på Specialiseringen bör komma längre fram. Här finns det utrymme för en nationell utveckling om jag uttrycker mig så.225 Sambandet mellan forskning och utbildning kan vara problematiskt även vid större lärosäten. De som forskar undervisar inte och tvärt om. Dessutom sker profileringen av grundutbildningen utifrån studenternas intresse och detta sammanfaller sällan med den forskning som lärosätet specialiserat sig på. Ett annat problem som lyfts fram är att de två finansieringssystemen det för grundutbildningen och det för forskningen inte harmonierar särskilt väl med varandra. Sammantaget bidrar detta till påtagliga svårigheter att upprätthålla en fungerande forskningsanknytning av grundutbildningen. Problemet att man undervisar brett men forskar smalt finns inte bara vid mindre lärosäten. En bidragande orsak är att en så stor andel av forskningen finansieras med externa medel. Därtill kommer att undervisning inte anses ge samma meriter för den enskilde forskaren. En av de intervjuade menar att också för ett stort universitet lönar sig forskning bättre än undervisning.226 En viktig utgångspunkt för regeringens ledning av högskolan är att universitet och högskolor ska vara självständiga inom ramen för den statliga myndighetsformen. har riksdag och regering fattat beslut som ytterligare stärker denna inriktning. Generellt anser lärosätena att autonomi är bra. Den senaste autonomireformen tror man dock inte kommer att innebära några stora förändringar i praktiken. Däremot anses den ha skapat förutsättningar för tydligare ansvarsförhållanden inom lärosätena. som det finns en samstämmighet kring vikten av självständiga högskolor, finns också en efterfrågan på nationell ledning. Många av de intervjuade lärosätesföreträdarna efterfrågar tydligare besked från regeringen om vilken roll och vilka uppgifter respektive lärosäte ska ha i högskolelandskapet. Man anser att lärosätenas roll och uppgifter bör kunna variera eftersom förutsättningarna är så Vidare finns synpunkter om att det särskilt för grundutbildningens del vore 226Intervju 18 och 26. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN en fördel med en längre planeringshorisont än den som medges av dagens styrning av högskolan. De behov som högskolan ska tillgodose är nationella. Det innebär att ett lärosäte konkurrerar med både geografiskt närliggande lärosäten och lärosäten över hela landet. En uppfattning som framförs i intervjuerna är att lärosätena måste profilera såväl utbildning som forskning för att samordna sektorns kapacitet. Många anser att detta är en nyckelfråga. påtalas att det finns regler och incitament i styrsystemen som verkar i motsatt riktning. Lärosätena anser därför att regeringen behöver se över sin styrning och underlätta samordningsinitiativ från sektorn. Universitet och högskolor har två huvuduppdrag att bedriva utbildning och att bedriva forskning. Enligt högskolelagen ska dessa två verksamheter ha samband med varandra och denna norm är också starkt förankrad bland akademiska företrädare. kan det konstateras att styrsystemen för respektive huvuduppdrag påtagligt skiljer sig från varandra. Inom lärosätena kan det också förekomma styrning med incitament som i praktiken motverkar sambandet mellan utbildning och forskning. I intervjuerna framkommer bekymmer när det gäller möjligheten att i praktiken realisera målet om forskningsanknytning av grundutbildningen. Problemet att utbilda brett men forska smalt är påtagligt för mindre lärosäten. Men även större lärosäten anger att det kan finnas svårigheter att förena studenternas intresse med forskningens specialisering. Många intervjuade företrädare efterlyser förtydliganden av innebörden i en tillfredsställande forskningsanknytning. Relationen mellan lärosätet och I detta avsnitt redovisas hur intervjuade företrädare ser på sitt lärosätes relation till regeringen och . Myndighetsdialog och andra kontakter med En viktig del i regeringens styrning av myndigheterna är de årliga myndighetsdialogerna. Syftet med dessa är att i ett samtal mellan företrädare för regeringen och för myndigheten följa upp myndighetens verksamhet och även diskutera den framtida verksamheten. I dialogen behandlas verksamhet, resultat och måluppfyllelse. Dialogen kan även inrymma ett planeringssamtal för myndighetschefen, det vill säga ett tillfälle för denne att diskutera sin arbetssituation med företrädare för departementet. Myndighetsdialoger genomförs som regel en gång för varje myndighet. I intervjuerna med företrädare för lärosätena beskrivs myndighetsdialogen som ett bra tillfälle för lärosätet att presentera den egna verksamheten. Från lärosätet deltar normalt rektor tillsammans med någon eller några tjänstemän. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET deltar vanligen myndighetshandläggaren, budgethandläggaren och enhetschefen. Sedan får lärosätet hoppas att informationen förs vidare till den politiska nivån av departementstjänstemännen. I dialogen med större lärosäten brukar även statssekreteraren delta under delar av mötet. De intervjuade uttrycker förståelse för att statssekreteraren inte deltar i alla myndighetsdialoger, eftersom det finns så många lärosäten. Några är dock kritiska och anser att detta återspeglar departementsledningens syn på hur viktiga olika lärosäten är.227