prop · GZ0360 · 2012-02-01 00:00:00 — Direktivets bestämmelser om återtagande enligt bilaterala avtal eller andra arrangemang, bör inte föranleda några författningsändringar. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har inget att erinra mot bedömningen. ifrågasätter om direktivets krav är uppfyllda utan lagändringar eftersom uppehållstillstånd enligt 5 kap. 6 § UtlL kan beviljas fram till dess att ett beslut om avvisning eller utvisning har vunnit laga kraft medan direktivet tillåter medlemsstaterna att när som helst bevilja ett uppehållstillstånd av ömmande skäl, humanitära eller andra skäl. Skälen för regeringens bedömning Beslut om avvisning eller utvisning Artikel 6.1 i återvändandedirektivet stadgar att medlemsstaterna ska utfärda beslut om att tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på deras territorium ska återvända. Ett beslut om återvändande är enligt artikel 3.4 ett administrativt eller rättsligt beslut enligt vilket en tredjelandsmed- borgares vistelse är olaglig och som ålägger eller fastställer en skyldighet Ett beslut om återvändande i direktivets mening motsvaras i svensk rätt av ett beslut om avvisning eller utvisning. I svensk rätt finns inte någon uttrycklig reglering om vad som utgör en Med laglig vistelse avses enligt svensk rätt en vistelse som innebär att en utlänning antingen har tillstånd att vistas här eller får vistas här medan en ansökan om uppehållstillstånd prövas (se närmare avsnitt 5). Bestämmelser om avvisning och utvisning finns i 8 kap. UtlL. En utlänning som saknar nödvändiga tillstånd för att vistas i får avvisas enligt 8 kap. 1 § UtlL eller utvisas enligt 8 kap. 7 § UtlL. 8 kap. 16 § UtlL ska ett beslut om avvisning eller utvisning meddelas om Prop. 2011/12:60 en ansökan om uppehållstillstånd avvisas eller avslås eller om ett sådant tillstånd återkallas när utlänningen befinner sig i , om inte särskilda skäl talar mot det. Bestämmelserna om avvisning och utvisning i 8 kap. UtlL är fakultativa. Eftersom en medlemsstat enligt artikel 6.4 har möjlighet att när som helst bevilja uppehållstillstånd eller annat tillstånd att stanna i landet uppfyller de svenska bestämmelserna om avvisning och utvisning direktivets krav vad gäller beslut om åter- vändande. Av artikel 6.4 framgår vidare att om ett uppehållstillstånd eller någon annan form av tillstånd som ger rätt att stanna i landet beviljas, ska något beslut om återvändande inte meddelas. Har ett sådant beslut redan meddelats ska det återkallas eller tillfälligt skjutas upp. För det fall en utlänning som beviljas ett uppehållstillstånd har fått ett avlägsnandebeslut finns det i utlänningslagen bestämmelser som föreskriver att ett beslut om avvisning eller utvisning upphör att gälla eller att det inte får verkställas medan uppehållstillståndet gäller. Enligt 12 kap. 18 § UtlL får uppehållstillstånd beviljas om det framkommer nya omständigheter i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som vunnit laga kraft. Beslutet om avvisning eller utvisning får enligt samma bestämmelse inhiberas. Regeringen anser därför, till skillnad från BO och , att direktivets krav att ett beslut om återvändande ska återkallas eller tillfälligt skjutas upp när ett uppehållstillstånd beviljas är uppfyllt genom dessa bestämmelser. Artikel 6.5 stadgar att den berörda medlemsstaten ska överväga att avstå ifrån att utfärda ett beslut om återvändande till dess att ett för- farande för förlängning av uppehållstillstånd eller annat tillstånd har avslutats. I 5 kap. 1819 §§ UtlL finns bestämmelser som indirekt ger en utlänning som ansökt om en förlängning av ett uppehållstillstånd rätt att vistas i . Utlänningen ska alltså inte avvisas eller utvisas ansökan prövas. Direktivets krav i artikel 6.5 är alltså uppfyllt genom gällande rätt. Tredjelandsmedborgare som har rätt att vistas i en annan medlemsstat Artikel 6.2 i återvändandedirektivet stadgar att en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på en medlemsstats territorium och som har ett giltigt uppehållstillstånd eller någon annan form av tillstånd som ger rätt till vistelse utfärdat i en annan medlemsstat ofördröjligen ska bege sig till den medlemsstatens territorium. Om tredjelandsmedborgaren inte gör det eller om denne med hänsyn till allmän ordning eller nationell säkerhet bör lämna landet ska medlemsstaten utfärda ett beslut om att tredjelandsmedborgaren ska återvända. En motsvarande bestämmelse finns intagen i artikel 23 i Schengen- konventionen.1 Enligt artikel 21 i återvändandedirektivet ersätter direk- 1 Konvention om tillämpning av av mellan regeringarna i Beneluxstaterna, och om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna (SÖ 1998:49). tivet artikel 23 i den konventionen. I propositionen inför till- Prop. 2011/12:60 träde till anförde regeringen beträffande artikel 23 att utlänningar i princip måste ha tillstånd för att vistas i och att utlänningslagen utgår från att en utlänning som saknar tillstånd att vistas här frivilligt lämnar landet samt att utlänningslagen innehåller två former av avlägsnande, avvisning och utvisning. Artikeln föranledde inte någon ändring av de svenska bestämmelserna (prop. 1997/98:42 s. I likhet med regeringens ställningstagande i det tidigare lagstiftnings- ärendet finner regeringen att artikel 6.2 är uppfylld genom gällande rätt. Den omständigheten att regleringen numera återfinns i ett EU-direktiv och inte i en konvention föranleder inte någon annan bedömning. Återtagande enligt bilaterala avtal eller andra arrangemang En medlemsstat får enligt artikel 6.3 i återvändandedirektivet avstå från att utfärda ett beslut om återvändande till en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på dess territorium om tredjelandsmedborgaren återtas av en annan medlemsstat enligt bilaterala avtal eller arrangemang som gäller när direktivet träder i kraft. Den medlemsstat som återtagit tredjelands- medborgaren ska i så fall tillämpa artikel 6.1. har visserligen ingått ett antal återtagandeavtal med andra medlemsstater i EU men dessa avtal innebär inte att utlänningslagens regler om meddelande av beslut om avvisning eller utvisning kan åsido- sättas. Det finns därför inte något behov av att utnyttja möjligheten till undantag från skyldigheten att besluta om återvändande i denna del. Artikel 6.3 bör därför inte föranleda några författningsändringar. 7.2Möjligheten att i samband med ett avvisnings- eller utvisningsbeslut avslå en ansökan om uppehålls- tillstånd Regeringens bedömning: Bestämmelsen i återvändandedirektivet som anger att direktivet inte hindrar medlemsstaterna från att anta ett beslut om att avsluta en laglig vistelse tillsammans med ett beslut om återvändande, gör det möjligt att behålla nuvarande ordning enligt vilken ett avvisnings- eller utvisningsbeslut meddelas som en ansökan om uppehållstillstånd avslås. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har något att erinra Skälen för regeringens bedömning: I artikel 6.6 i återvändande- direktivet anges att direktivet inte hindrar medlemsstaterna att anta ett beslut om att avsluta en laglig vistelse tillsammans med ett beslut om återvändande. Enligt nuvarande reglering meddelas ett avvisnings- eller utvisnings- beslut som en ansökan om uppehållstillstånd avslås (8 kap. 16 § UtlL). Artikel 6.6 gör det möjligt att behålla denna ordning. Tidsfrist för frivillig avresa Regeringens förslag: Ett beslut om avvisning eller utvisning ska innehålla en tidsfrist inom vilken en utlänning frivilligt ska lämna landet (tidsfrist för frivillig avresa). Tidsfristen ska bestämmas för den som avvisas och för den som utvisas. Om det finns särskilda skäl får en längre tidsfrist bestämmas. En tidsfrist för frivillig avresa ska inte meddelas om det finns en risk för att utlänningen avviker, om utlänningen utgör en risk för allmän ordning och säkerhet, om utlänningen genom ett avvisningsbeslut nekas inresa i landet, om utlänningen hejdas i samband med att han eller hon olagligen passerar en yttre gräns och då avvisas, om utlänningen avvisas av med omedelbar verkställighet eller om utlänningen utvisas av allmän domstol på grund av brott. Det ska framgå av bestämmelsen att en särreglering gäller för EES- medborgare och deras familjemedlemmar. Tidsfristen för frivillig avresa ska börja löpa när beslutet om avvisning eller utvisning vunnit laga kraft eller när utlänningen avgett en nöjdförklaring. Om det av särskilda skäl finns behov av en längre tidsfrist för frivillig avresa får eller en polismyndighet förlänga tidsfristen. Regeringens bedömning: Den möjlighet som ges i åter- vändandedirektivet att meddela en kortare tidsfrist för frivillig avresa än bör inte utnyttjas. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer delvis med regeringens. Tidsfristen ska enligt utredningen bestämmas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet och vara lång. Enligt utredningen ska en tidsfrist även meddelas i de fall en person med rätt till fri rörlighet avvisas eller utvisas och endast ska kunna förlänga en tidsfrist för frivillig avresa. Remissinstanserna: Inte någon remissinstans invänder mot att ett beslut om avvisning eller utvisning ska innehålla en tidsfrist för frivillig avresa. och Kammarrätten i föreslår att nuvarande tidsgränser ska behållas eftersom de är enkla och förutsägbara. har påtalat att någon individuell bedömning inte behövs i det enskilda fallet och att det räcker att i en tillämpningsföreskrift ange att en tidsfrist ska finnas i varje återvändandebeslut. () anför att en tidsfrist är alltför snäv för den enskilde medan Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar anser att den möjlighet som direktivet ger att meddela kortare tidsfrist än skulle kunna möjliggöra en mer flexibel och humanitär tillämpning. BO och anför att det av artikel 7 i direktivet framgår att en medlemsstat kan förlänga tidsfristen med beaktande av bl.a. före- komsten av skolbarn och av andra familjeband och sociala band samt att dessa omständigheter uttryckligen bör framgå av utlänningslagen. Svenska sektionen anför att det av lagtexten bör framgå att tidsfristen ska förlängas, inte får förlängas, om det finns Säkerhetspolisen och anser att även Prop. 2011/12:60 polismyndigheterna bör vara behöriga att fatta beslut om förlängning av tidsfrist för frivillig avresa. Kammarrätten i anför att den föreslagna nya bestämmelsen skulle vinna i klarhet genom att delas upp i minst två paragrafer. Kammarrätten anser vidare att det är opraktiskt att omöjliggöra förlängning av en frist som löpt ut. Det kan förekomma att utlänningen på grund av omständigheter som ligger utanför hans eller hennes kontroll, t.ex. på grund av inställt flyg, inte kan resa ut inom föreskriven tid. Skälen för regeringens förslag och bedömning Av artikel 7.1 i återvändandedirektivet framgår att det i ett återvändande- beslut ska fastställas en lämplig tidsfrist på mellan sju och inom vilken en utlänning frivilligt ska avresa. medlemsstat i sin nationella lagstiftning föreskriva att en sådan tidsfrist får beviljas först efter ansökan från en tredjelandsmedborgare. staten ska i så fall informera tredjelandsmedborgaren om möjligheten att ge in en sådan ansökan. Att det har bestämts en tidsfrist utgör inte något hinder för en person att avresa tidigare. En medlemsstat har enligt artikel 7.4 i direktivet möjlighet att i vissa fall bevilja en kortare tidsfrist än sju Det kan ske om det finns en risk för avvikande eller om en ansökan om laglig vistelse avvisas såsom uppenbart ogrundad eller Det kan även ske om den berörde personen utgör en risk för allmän ordning, allmän säkerhet eller nationell säkerhet. Enligt 12 kap. 15 § andra stycket UtlL ska verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut som huvudregel inte ske förrän en utlänning fått tillfälle att frivilligt lämna . bestämmelse har den som avvisas på sig och den som utvisats på sig att lämna landet, om inte annat bestämts i beslutet. Tiden räknas från det avvisnings- eller utvisningsbeslutet vann laga kraft. Det saknas dock bestämmelser som helt motsvarar de tvingande kraven i Reglerna i direktivet om frivillig avresa är centrala eftersom de påverkar tillämpningen av andra artiklar i direktivet. artikel 11 om inreseförbud är exempelvis knutna till om någon tidsfrist för frivillig avresa har beviljats eller inte. Sammantaget bör det i svensk rätt införas uttryckliga regler om tidsfrister för frivillig avresa. I direktivet ges två alternativ till hur en tidsfrist för frivillig avresa fastställs, antingen ex officio eller efter ansökan. Regeringen anser att ett förfarande där tidsfristen för frivillig avresa utan särskild ansökan bestäms i beslutet om avvisning eller utvisning är att föredra. delar Kammarrätten i och uppfattning att nuvarande tidsgränser, för den som avvisas och för den som utvisas, är enkla och förutsägbara. De ryms också inom den tidsrymd som direktivet uppställer. behövs inte någon individuell bedömning för att bestämma tidsfristens Till skillnad från Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar anser regeringen att den möjlighet som direktivet ger att meddela en kortare tidsfrist än inte bör utnyttjas. Om man vid en prövning har funnit att en utlänning ska ges förtroendet att frivilligt återvända bör Prop. 2011/12:60 han eller hon även ha en rimlig tid på sig för att kunna uppfylla kravet, vilket också påpekats av BO. Om däremot prövningen resulterar i att det anses finnas en risk för avvikande finns det ingen anledning att bevilja en tidsfrist som är kortare än . I de fallen bör inte någon tidsfrist beviljas. Tiden för att frivilligt lämna landet enligt nuvarande bestämmelser räknas från den tidpunkt avvisnings- eller utvisningsbeslutet vann laga kraft. Tidsfristen för frivillig avresa bör börja löpa . Om utlänningen avger en nöjdförklaring bör dock tidsfristen börja löpa när den avges. Möjlighet att i vissa fall avstå från bestämmande av tidsfrist En medlemsstat har enligt artikel 7.4 i återvändandedirektivet möjlighet att i vissa fall avstå från att bevilja en tidsfrist för frivillig avresa. Det får ske om det finns en risk för avvikande eller om en ansökan om laglig vistelse avvisas såsom uppenbart ogrundad eller bedräglig. Det får även ske om den berörde personen utgör en risk för allmän ordning, allmän säkerhet eller nationell säkerhet. Enligt nuvarande ordning ska vissa avvisnings- och utvisningsbeslut verkställas möjligt. Regeringen anser att denna ordning bör bestå och att det därför i vissa situationer inte bör meddelas någon tidsfrist för frivillig avresa. Möjligheten att avstå från att meddela en tidsfrist för frivillig avresa bör utnyttjas om det finns en risk för avvikande eller om utlänningen utgör en risk för allmän ordning, allmän säkerhet eller nationell säkerhet. Vad som utgör risk för avvikande behandlas närmare i avsnitt 7.6. Begreppet risk för allmän ordning, allmän säkerhet eller nationell säkerhet motsvaras, enligt regeringens mening, av begreppet allmän ordning och säkerhet i utlänningslagen. Om en utlänning utvisas enligt lagen om särskild utlänningskontroll utgör utlänningen en risk för allmän ordning, allmän säkerhet eller nationell säkerhet i den mening som avses i direktivet. Möjligheten att avstå från att meddela en tidsfrist för frivillig avresa bör även utnyttjas om utlänningen avvisas av med omedelbar verkställighet. Detta är förenligt med direktivet eftersom ett sådant beslut endast kan fattas om det är uppenbart att det inte finns någon grund för asyl och att uppehållstillstånd inte heller ska beviljas på någon annan grund. I dessa situationer ska alltså inte någon tidsfrist för frivillig avresa meddelas. Övriga undantag från bestämmande av tidsfrist Medlemsstaterna får enligt artikel 2.2 a i återvändandedirektivet besluta att inte tillämpa direktivet på tredjelandsmedborgare som nekats inresa i enlighet med artikel 13 i gränskodexen. Utlänningslagens regler om avvisning används för att tillgodose de krav som ställs i gränskodexen på att en utlänning som inte uppfyller inresevillkoren ska nekas inresa. I dessa situationer bör någon tidsfrist för frivillig avresa inte beviljas. bör därför utnyttja den möjlighet till undantag som artikel 2.2 a i direktivet ger när det gäller artikel 13 i Prop. 2011/12:60 gränskodexen. Medlemsstaterna får vidare enligt artikel 2.2 a besluta att inte tillämpa direktivet på tredjelandsmedborgare som grips eller hejdas i samband med att de olagligen passerar en medlemsstats yttre gräns landvägen, sjövägen eller luftvägen och som därefter inte har fått tillstånd att stanna i landet. Undantaget gäller endast de som grips eller hejdas i direkt anslutning till en yttre gräns och således inte utlänningar som grips inne i en medlemsstat. Regeringen anser att det inte är lämpligt att bevilja en tidsfrist för frivillig avresa i dessa situationer. bör därför utnyttja den möjlighet till undantag som artikel 2.2 a ger när det gäller dessa utlänningar. Medlemsstaterna får vidare enligt artikel 2.2 b besluta att inte tillämpa direktivet på en utlänning som utvisats på grund av brott. En allmän domstols lagakraftvunna beslut om utvisning på grund av brott ska enligt 12 kap. 15 § första stycket UtlL verkställas möjligt. Regeringen anser att denna ordning bör bestå och att den möjlighet till undantag för utlänningar som har utvisats på grund av brott som artikel 2.2 b medger bör utnyttjas. Direktivet ska enligt artikel 2.3 inte tillämpas på personer som har rätt till fri rörlighet enligt gemenskapslagstiftningen. För en EES-medborgare och en sådan medborgares familjemedlemmar som har rest in i gäller enligt 12 kap. 15 § fjärde stycket UtlL att verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning får ske tidigast från den dag EES-medborgaren eller familjemedlemmen fick del av beslutet, om det inte finns synnerliga skäl för att verkställa beslutet. Denna bestämmelse följer av artikel 30.3 i rörlighetsdirektivet. Till skillnad från utredningen anser därför regeringen att EES-medborgare och familjemedlemmar till en sådan medborgare inte ska meddelas en tidsfrist för frivillig avresa. En medlemsstat ska enligt artikel 7.2 i återvändandedirektivet förlänga tidsfristen för frivillig avresa med en lämplig tid när så är nödvändigt. Vid bedömningen av frågan om förlängning ska omständigheterna i det enskilda fallet beaktas, t.ex. vistelsens längd, förekomsten av skolbarn eller av andra familjeband och sociala band. För att uppfylla direktivets krav bör en bestämmelse för förlängning av tidsfristen för frivillig avresa tas in i utlänningslagen. Av ordalydelsen i artikel 7.2 framgår att fristen ska förlängas när det är nödvändigt med beaktande av särskilda omständigheter som vistelsens längd och förekomsten av skolbarn eller av andra familjeband och sociala band. Med hänsyn till att det även finns andra situationer när en förlängning av tidsfristen kan behövas, t.ex. om beslutet om avvisning eller utvisning inhiberas av något skäl anser regeringen till skillnad från BO och att de omständigheter som kan föranleda förlängning inte bör preciseras i bestämmelsen. Istället bör förlängning kunna ske om det av särskilda skäl finns behov av en längre tidsfrist. Inom begreppet särskilda skäl ryms sådana omständigheter som särskilt anges i direktivet. Eftersom bestämmelsen med en sådan utformning får Prop. 2011/12:60 ett vidare tillämpningsområde än vad artikeln kräver anser regeringen till skillnad från Amnesty att bestämmelsen inte bör vara tvingande. Regeringen delar Säkerhetspolisens och upp- fattning att, förutom , en polismyndighet bör kunna meddela beslut om förlängning. Det framstår som praktiskt att utlänningen kan vända sig till den polismyndighet som handlägger utlänningens ärende. Regeringen instämmer i Kammarrätten i bedömning att en förlängning av en tidsfrist för frivillig avresa bör kunna ske även om tidsfristen har löpt ut. I de fall det från början kan konstateras att det finns ett behov av en längre tidsfrist än bör tidsfristen redan i beslutet om avvisning eller utvisning kunna bestämmas till . Det är osäkert om en sådan ordning är förenlig med artikelns ordalydelse, enligt vilken det ska vara fråga om en förlängning av tidsfristen. Det framstår dock som mindre ändamålsenligt från effektivitetssynpunkt att i dessa fall tvingas att fatta ytterligare ett beslut. Med stöd av artikel 4.3, som stadgar att medlemsstaterna har rätt att i vissa fall anta förmånligare bestämmelser, bör därför en längre tidsfrist än få bestämmas redan i beslutet om avvisning eller utvisning. 7.4Upphävande av ett beslut om tidsfrist för frivillig avresa Regeringens förslag: Den myndighet som är ansvarig för verk- ställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning får upphäva ett beslut om tidsfrist för frivillig avresa. Detta får ske om det under tids- fristen uppstår en risk för att utlänningen avviker eller om utlänningen utgör en risk för allmän ordning och säkerhet. Ett beslut att upphäva ett beslut om tidsfrist för frivillig avresa ska gälla . Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har något att erinra Skälen för regeringens förslag: Av artikel 8.2 i återvändande- direktivet framgår att om en tidsfrist för frivillig avresa beviljats får beslutet om återvändande verkställas först när tidsfristen löpt ut, om inte en sådan risk som avses i artikel 7.4 uppstår under tidsfristen. Närmare bestämt om det finns risk för avvikande eller om den berörda personen utgör en risk för allmän ordning, allmän säkerhet eller nationell säkerhet. Enligt svensk rätt ska ett beslut om avvisning eller utvisning verkställas möjligt om utlänningen inte lämnar landet inom den föreskrivna tiden eller om det måste antas att han eller hon inte har för avsikt att frivilligt lämna landet (12 kap. 15 § tredje stycket UtlL). Även om en migrationsdomstol i ett avvisnings- eller utvisningsbeslut fastställt att en utlänning ska ha på sig att frivilligt lämna landet kan således en verkställande myndighet besluta att verkställighet ska ske innan den föreskrivna tiden gått ut. I praktiken torde sådana beslut främst förekomma när en utlänning uppger att han eller hon inte tänker lämna Prop. 2011/12:60 landet frivilligt trots att han eller hon meddelats ett beslut om avvisning Av 12 kap. 14 § UtlL framgår vilka myndigheter som ska verkställa beslut om avvisning eller utvisning. Huvudregeln är att det är Migra- tionsverket som verkställer dessa beslut. En polismyndighet verkställer dock sina egna beslut om avvisning och allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. kan även lämna över ett avvisnings- eller utvisningsärende för verkställighet till en polis- myndighet, om den som ska avvisas eller utvisas håller sig undan och inte kan anträffas utan polismyndighetens medverkan. Ett överlämnande kan även ske om det kan antas att tvångsåtgärder kommer att behövas för att verkställa beslutet. Säkerhetspolisen ska verkställa beslut om avvis- ning eller utvisning i säkerhetsärenden. eller den domstol som avgör ärendet får dock i beslutet om avvisning eller utvisning bestämma att en annan myndighet ska ombesörja verk- ställigheten. Säkerhetsärenden definieras i 1 kap. 7 § UtlL och behandlas närmare i avsnitt 11.1. Regeringen anser att bör utnyttja möjligheten att låta de risker som anges i artikel 7.4 bryta en tidsfrist för frivillig avresa. När en sådan risk kan konstateras finns det inte längre anledning att ge den enskilde ett sådant förtroende som hänger samman med en frivillig avresa. En bestämmelse med den innebörden bör därför tas in i utlänningslagen. Begreppet allmän ordning, allmän säkerhet eller nationell säkerhet, som används i artikel 7.4 och som artikel 8.2 hänvisar till, motsvaras av begreppet allmän ordning och säkerhet i utlänningslagen. 7.5Förpliktelser som syftar till att förhindra avvikande