prop · GZ03164 · 2012-07-05 00:00:00 — Uppföljning av bilaterala och multilaterala insatser behöver förbättras, resultatstyrning och resultatredovisning utvecklas, bedömningen av effektiviteten i samarbetet behöver skärpas samt dialogen med relevanta samtalspartner användas än mer strategiskt. Vissa av dessa utmaningar ligger dock inte helt ligger under kontroll. Insatsernas resultat bör ses som steg i ett långsiktigt utvecklingssamarbete. , UNDP:s och ställning som givare med högt förtroende ökar möjligheterna till effektiva insatser med konkreta resultat . För detta krävs långsiktiga strategier med anknytning till relevanta delar av fredsavtalen som återstår att genomföra. Fredsavtalen har direkt bäring på utvecklingssamarbetets stöd till en fortsatt demokratisering och landets ansträngningar att få bukt med straffriheten och de allvarliga nya hot mot rättsstatens upprätthållande som den organiserade transnationella brottsligheten innebär. 7Lärdomar och operativa slutsatser för den fortsatta verksamheten Skrivelsen har kortfattat identifierat några globala trender när det gäller demokratisk utveckling och mänskliga rättigheter, redogjort för hur regeringen ser på demokrati och mänskliga rättigheter inom utvecklingssamarbetet, redogjort för hur det bilaterala och det multilaterala utvecklingssamarbetet förhåller sig till regeringens policy Skr. 2011/12:164 för demokratisk utveckling och mänskliga rättigheter, samt presenterat och analyserat resultat av det svenska biståndet inom demokrati och mänskliga rättigheter. Mot bakgrund av detta underlag presenteras nedan regeringens lärdomar och slutsatser gällande 1) resultat inom området demokrati och mänskliga rättigheter och 2) resultatuppföljning och utvärdering av det svenska biståndet. 7.1Operativa slutsatser från resultatredovisningen om demokrati och mänskliga rättigheter I resultatredovisningen och analysen framkommer flera gemensamma slutsatser när det gäller utmaningar och framsteg för det bilaterala och multilaterala utvecklingssamarbetet inom området demokratisk utveckling och mänskliga rättigheter. Några framstår som självklara, men de är alltjämt viktiga att beakta för fortsatta utvecklingssamarbete inom området. De flesta är relevanta inte bara för insatser för demokrati och mänskliga rättigheter utan för utvecklingssamarbetet i allmänhet. 7.1.1Bilateralt och multilateralt utvecklingssamarbete i förhållande till regeringenss policy Regeringen kan dra följande slutsatser av resultatredovisningen: 1)Regeringen noterar att Sida hörsammat regeringens ambitionsökning och inriktning inom området demokrati och mänskliga rättigheter. Huvudsektorns (demokrati, mänskliga rättigheter och jämställdhet) andel av det bilaterala biståndet har ökat från av Sidas totala utbetalningar 2011. Stöd till insatser under fokusområdet demokratiseringens aktörer har ökat markant, från 2002 av huvudsektorns totala utbetalningar till 2011. Utifrån Sidas resultatbilaga har regeringen dock inte kunnat dra några strategiska slutsatser om genomförandet av regeringens policy. Detta hade förutsatt att Sidas analys och slutsatser hade skett i förhållande till regeringens fokusområden. Även om Sidas verksamhet ägde rum inom respektive fokusområde även innan policyn beslutades var verksamheten inte strukturerad så att analys har kunnat göras utifrån policyn. Detta aktualiserar frågan om policys styrverkan jämfört med exempelvis strategiers styrverkan, vilket regeringen ser över. bedömning är dock att Sidas resultatbilaga 2011 i allt väsentligt ger en rättvisande bild av de resultat som den rapporterar. 2)Genomgången av EU:s och multilaterala organisationers verksamhet inom området demokrati och mänskliga rättigheter visar att EU:s och de multilaterala organisationernas verksamhet på olika sätt främjar de målsättningar och perspektiv som framhålls i den svenska policyn för demokratisk utveckling och mänskliga rättigheter. EU och de multilaterala organisationerna bedöms på olika sätt ha en outnyttjad potential att arbeta med demokrati och mänskliga rättigheter grundat på deras mandat, närhet till utvecklingsländernas regeringar, deras finansiella styrka och deras respektive komparativa fördelar inom demokratisk och god samhällsstyrning och mänskliga rättigheter. Regeringen operationaliserar i organisationsstrategier och instruktioner de normativa ställningstaganden regeringen gjort i policyn för demokratisk utveckling och mänskliga rättigheter. De delar av policyn som är mest relevanta att driva efter en bedömning av EU:s och respektive multilateral organisations styrkor och svagheter bör prioriteras i relevanta rådsarbetsbetsgrupper samt styrelser. OHCHR och International är specialiserade på MR- respektive demokratifrågor och har ett tydligt mandat för sin verksamhet. De kan påvisa konkreta resultat i sin respektive verksamhet på global, regional och nationell nivå, och har på många områden satt standard för andra aktörer. Begränsningen i deras operativa verksamhet på nationell nivå är bl.a. organisationernas relativa litenhet, åtminstone i jämförelse med andra stora mellanstatliga organisationer, som erhåller mångfalt större summor från givarna. bör därför verka för att stärka den sortens mindre organisationer. har stora finansiella resurser och är brett representerad på landnivå. har dock inte ett uttalat mandat att driva frågor som rör demokrati och mänskliga rättigheter, men arbetar i ökande grad på ett sätt som indirekt bidrar till demokrati och mänskliga rättigheter. UNDP är också brett representerad på landnivå, har god expertis inom området och ses som en neutral aktör. UNDP:s verksamhet begränsas dock av låg finansieringsgrad. Vidare anser regeringen att UNDP ibland är för passiv när det gäller att diskutera svåra frågor med värdregeringarna. EU är en stor givare på området demokrati och mänskliga rättigheter och har goda förutsättningar att öka effektiviteten i sitt stöd till demokrati och mänskliga rättigheter. bör därför mer systematiskt och strategiskt bedriva och följa upp påverkansarbete gällande demokrati och MR-frågor i olika fora i EU, inklusive inom rådsarbetsgrupper. 3)Regeringens bedömning är att demokratiutveckling tar tid, eftersom den bygger på att människors kunskap, värderingar, attityder och beteende ändrats. Att det tar tid att nå resultat på DMR-området gör inte frågorna mindre viktiga. För att nå goda resultat krävs därför ett långsiktigt hållbart engagemang och långsiktig utvärdering. Detta försvåras av att tillgången till finansiering ofta är kortsiktig, exempelvis p.g.a. givares öronmärkning till de multilaterala organisationerna, att givares prioriteringar inte är harmoniserade och skiftar snabbt. är medveten om vikten av långsiktiga insatser och bidrar därför som regel med multi-bi-stöd som är fleråriga. Endast i undantagsfall (t.ex. när det gäller valstöd) ges stöd som från på kortare sikt än . 4)Maktanalyser är av stort värde för ökad kunskap och ökad effektivitet. Denna slutsats drar även SADEV i sin utvärdering SADEV 2012:1 där de konstaterar att Sidas maktanalyser utgör ett användbart instrument för att få en djupare förståelse av ekonomiska, sociala och etniska maktrelationer i ett visst samhälle. användas mer Skr. konsekvent som utgångspunkt för biståndets utformning i allmänhet och i 5)ska ha en bred ansats för att kunna göra genomtänkta och strategiska val om vilken roll just ska spela. Regeringens policy är fortsatt relevant. Svenskt DMR-bistånd ska ha en bred ansats i meningen att verksamheten inte endast bör omfatta delar av DMR- policyns områden, t.ex. god samhällsstyrning, utan gälla alla fokusområden och inkludera politiska partier, och pluralistiska partiväsenden på demokratisk grund, fria och oberoende medier, jämlik tillgång till rättvisa, aktörer i det civila samhället som verkar för demokrati samt stöd till hela valcykeln för att säkra mäns och kvinnors möjlighet att utöva politiskt deltagande. Policyn ska således fortsatt gälla för svenskt bistånd vars huvudmål är demokrati och mänskliga rättigheter. Det förhindrar inte att andra sektorer eller politikområden också bidrar till demokratisering och ökad respekt för de mänskliga rättigheterna, exempelvis genom tillämpning av rättighetsperspektivet. Däremot behöver inte ensamt ha en bred ansats över sektor och politikområden i just sina samlade insatser i varje enskilt land för att uppnå effektivitet. Det är givarsamfundets samlade insatser som ska tas i beräkning. Samverkan och koordinering med andra givare är därför central. 6)Alla insatser måste anpassas till den lokala kontexten. Modeller och insatser utan förankring i lokala förhållanden, strukturer och processer fungerar sällan. Regeringen anser att flexibilitet och innovation är viktigt. Strategin för särskilda insatser inom demokratisering och yttrandefrihet möjliggör snabba och flexibla insatser till stöd för civilsamhällesorganisationers och individers arbete för medborgerliga och politiska rättigheter. Dessa former av insatser främjar lokala demokratiska krafter vilket är särskilt viktigt i framväxande demokratier och i stater som kommer att inleda en demokratisering. 7)Regeringen bedömer att vertikalt och horisontellt ansvarsutkrävande är centralt och att hela kedjan av ansvarsutkrävande mekanismer bör stödjas. Regeringens bedömning är att DMR-bistånd fortsatt ska stödja både stat och myndigheter samt civilsamhällesorganisationer, dels var och en för sig, dels för att underlätta samarbete dem emellan. Givarsamordning är relevant inom också detta område och det är inte givet att just behöver stödja alla aktörer i kedjan i samtliga samarbetsländer. 8)Demokrati- och MR-frågor kan vara politiskt känsliga. DMR- biståndets effekter kan i högre grad än annat utvecklingssamarbete få konsekvenser för maktbalansen i ett land eftersom de berör frågor som angränsar till ett lands inre angelägenheter och suveränitet, exempelvis maktbalansen mellan parlament och regering. Regeringen anser att det noga bör övervägas vilka kontroversiella frågor som ska drivas och hur för att nå största möjliga effekt. utvecklingssamarbetet ska driva frågor om demokrati och Skr. 2011/12:164 mänskliga rättigheter som grundar sig på de värden på vilket svenskt 9)Sidas redovisning liksom erfarenheter gjorda av multilaterala organisationer vittnar om att det finns svårigheter med att följa upp resultat av rättighetsperspektivets tillämpning liksom av politisk och utvecklingspolitisk dialog. Trots det anser regeringen att verksamheten är mycket relevant. Mer bör göras för att utveckla processindikatorer som på ett rättvisande sätt kan mäta hur en insats genomförs och inte bara vad som uppnås. Det är viktigt för att tydliggöra relevansen av rättighetsperspektivet och dialog som båda är arbetsmetoder och förhållningssätt. 10)Regeringen slutsats är att synergier kan åstadkommas om det sker en samverkan mellan politisk- och utvecklingspolitisk dialog. Det blir även bättre resultat av DMR-biståndet om dialog och utvecklingsinsatser är väl samordnade såväl tidsmässigt som till innehåll. Resultatredovisningen pekar på behovet av att integrera rättighetsperspektivets princip om ansvarsutkrävande i större utsträckning även om det oftast är den politiskt svåraste principen att arbeta med. Utan den är det dock svårt att se att genomslaget för rättighetsperspektivet och dialog ska kunna bli beständigt. Rättighetsperspektivet utgår från en grundläggande svensk syn på öppenhet, ansvarstagande och vikten av deltagande och människors möjligheter att göra sin röst hörd i frågor som berör dem. bör i ökande grad nyttiggöra sin kompetens och höga trovärdighet gällande rättighetsperspektivet. 11)Förändringsprocesserna när det gäller demokrati och mänskliga rättigheter är komplexa. Det är svårt att visa kausala samband mellan en viss insats och effekter som helt eller devis kan tillräknas insatsen. I och med att demokratiutveckling sker på så många olika sätt i olika länder är det svårt att aggregera resultat från landnivå för att uttala sig om vad organisationen eller vad som bilateral givare gjort på globalnivå. När det gäller resultatförväntningar inom demokrati och mänskliga rättigheter ser regeringen inget självändamål i att aggregera resultat. I vissa frågor är det inte det som eftersträvas. Regeringen anser exempelvis att ge skydd åt MR- försvarare, är ett resultat i sig. 12)Arbetet med att utveckla metoder för att bättre mäta mer långsiktiga effekter av demokrati- och MR-bistånd bör utvecklas. Svårigheterna för Sida och multilaterala organisationer att redovisa resultat i form av effekter på medellång och lång sikt innebär inte att regeringen drar slutsatsen att biståndsinsatser inte kan förväntas leda till sådana resultat inom området demokratisk utveckling och mänskliga rättigheter. För att kunna följa upp och utvärdera effekter måste biståndsförvaltningen, de multilaterala organisationerna och EU i större utsträckning basera sina insatser på en tydlig förändringsteori som visar på hur en aktivitet leder till en viss prestation, som i sin tur, i samverkan med andra faktorer, bidrar till effekter på medellång eller lång sikt. För att kunna mäta effekter på av det bilaterala biståndet Skr. 2011/12:164 måste risker för felkällor inom svensk biståndsstatistik minskas vilket är en bredare fråga än DMR-biståndet. Exempelvis bör Sida endast redovisa verksamhet som kan motiveras utifrån regeringens ställningstaganden i DMR-policyn. Vidare behövs mer disaggregerade och nyanserade verktyg för att kunna redovisa ett lands utveckling vad gäller demokrati och mänskliga rättigheter. Kvaliteten på etablerade internationella eller nya demokratimätningsinstrument måste utvecklas och förbättras samt större givargemensamma effektutvärderingar genomföras. deltar exempelvis i det arbete som pågår inom ramen för /om utvärderingsfrågor där metodfrågor, utvärderingar samt givargemensamma utvärderingar diskuteras. 7.2Resultatuppföljning av det svenska biståndet Statskontoret konstaterar i sin utvärdering 2011:25 Styrning av svensk biståndspolitik att regeringen ställer omfattande krav på resultatredovisning av utvecklingssamarbetet, bl.a. genom uppdraget till Sida att ta fram en resultatbilaga till Sidas årsredovisning. Resultatbilagan är mycket omfattande, detaljerad och resurskrävande, men täcker endast en begränsad del av de insatser som genomförs . Detta kan ställas mot regeringens ambitioner att minska volymen på den årliga återrapporteringen generellt när det gäller statlig förvaltning. påpekar att det inte finns några motsvarande krav på resultatredovisning när det gäller det multilaterala utvecklingssamarbetet. Det är först i skrivelsen till som resultatredovisning för denna verksamhet tas fram. Statskontoret påpekar även att regeringens fokus i styrningen av statlig verksamhet ligger främst på redovisning av prestationer. Det gäller i synnerhet verksamheter som är långsiktiga till sin karaktär. För utvecklingssamarbetet ställs dock krav på årlig redovisning av effekter av det svenska biståndet. Statskontoret konstaterar att sådana effekter i många fall är mycket svåra att påvisa eller urskilja. Det gäller inte minst insatser för demokrati, mänskliga rättigheter, jämställdhet, miljö, mm. konstaterar att långsiktiga effekter av det svenska biståndet sällan analyseras. Detta bekräftas av Statskontorets översyn av utvärderingsverksamheten 2012:17 Utvärdering av svenskt bistånd. Det finns således en obalans mellan omfattande årlig resultatredovisning och outvecklad resultatanalys av effekter. Slutsatsen är att regeringens resultatstyrning fungerar bristfälligt på strategisk nivå bl.a. beroende på att det saknas resultatanalyser. De resultat som rapporteras är för kortsiktiga för att kunna fungera som underlag för resultatanalyser. Strategiska analyser av utvecklingen och utvecklingssamarbetets resultat på används i liten utsträckning. Regeringen ser över sin resultatstyrningsmodell för utvecklingssamarbetet, inte minst i ljuset av Statskontorets iakttagelser. I detta arbete ingår även en genomgång av framtida resultatuppföljningsfrågor. Resultatuppföljning och utvärdering av det svenska biståndet måste kunna svara på om den verksamhet som valt att stödja, både genom bilaterala och multilaterala kanaler, har lett till tillräckliga resultat i relation till kostnader. Regeringen kan konstatera att EU och de multilaterala organisationerna har svårigheter att rapportera om vilka resultat de har uppnått på aggregerad nivå och på effektnivå. Istället redovisar de huvudsakligen enskilda exempel på aktiviteter på landnivå som man menar har varit lyckosamma och illustrerar goda resultat. I mycket begränsad omfattning rapporterar organisationerna om sin egen resultatanalys och mer kritiska erfarenheter; dvs. vilka slutsatser de har dragit av sin resultatrapportering och hur de har utnyttjat eventuellt lärande för att förbättra sina program och insatser på landnivå. I det fortsatta arbetet med att stärka resultatuppföljningen av svenskt bistånd har regeringen bl.a. för avsikt att tydliggöra vilka resultat som förväntas av det svenska biståndet. I stället för att slå fast avlägsna mål som exempelvis att biståndet ska bidra till ökad demokrati och respekt för mänskliga rättigheter i ett visst land eller att en viss organisation ska stärka sitt arbete för funktionshindrade, avser regeringen precisera och i högre grad göra målen uppföljningsbara, exempelvis i form av att biståndet ska bidra till fria och oberoende medier, bättre rustade demokratiseringsaktörer, förbättrade valprocesser och konstitutionsbyggande processer, ökade möjligheter för medborgare att organisera sig eller förbättrad förmåga hos kvinnor att åberopa sina mänskliga rättigheter. Därmed förbättras förutsättningarna för resultatuppföljning och analys och i förlängningen ett än mer effektivt och högkvalitativt utvecklingssamarbetet. tydliggöra vilka krav regeringen kommer att ställa på den årliga uppföljningen och redovisningen av både det multilaterala och bilaterala biståndet. Regeringen avser även förtydliga hur utvärderingsverksamheten och användningen av utvärderingar i den strategiska styrningen ska stärkas. Resultatuppföljning ger ett mått eller visar på i vilken riktning utvecklingen gått och indikerar möjliga effekter. För att komma närmare sanningen om varför en förändring inträffat och om det beror på den egna verksamheten behövs utvärderingar. att minska den årliga resultatredovisningen och rapporteringsbördan, och i ökad grad fokusera på resultatanalys och användningen av effektutvärderingar inom biståndsförvaltningen. förtydliga att resultat i det svenska utvecklingssamarbetet omfattar både prestationer, dvs. de direkta tjänster eller produkter som de svenska insatserna finansierar, och effekter, dvs. de förändringar som äger rum till följd av en specifik insats och dess prestationer. Detta synsätt är särskilt angeläget att påminna om när det gäller DMR-biståndet. Regeringens fortsatta ambition är att i högre utsträckning kunna påvisa och kommunicera konkreta resultat som kan härledas till svenska insatser (exempelvis prestationer och effekter på kort sikt), eller resultat som har bidragit till, som en av flera givare, i form av effekter på medellång och . fortsatt aktivt engagera sig i och driva på EU:s och multilaterala organisationers arbete med att förbättra sina resultatramverk och sin resultatredovisning samt hur den årliga resultatredovisningen kan kompletteras med utvärderingar av långsiktiga effekter. Det är endast genom att EU och multilaterala organisationer själva utvecklar sina system som i sin tur kan erhålla information om multilaterala aktörers samlade resultat. utveckla ett uppföljnings- och utvärderingssystem som visar på samlade/aggregerade resultat över tiden av svenskt bistånd och i vilket resultatanalys och utvärderingar används på ett systematiskt och strategiskt sätt i den resultatbaseradestyrningen av den fortsatta verksamheten. Regeringen kommer att undersöka möjligheterna, i likhet med andra bilaterala och multilaterala givare, att använda sig av några utvalda internationellt överenskomna indikatorer för att följa upp både bilaterala och multilaterala utvecklingsresultat. Bilaga 1 Globalt och svenskt utvecklingssamarbete FN:s mål att av givarländernas bruttonationalinkomst (BNI) ska gå till bistånd nämndes i en resolution som beslutades i 1970. Målet har sedan återbekräftats ett antal gånger, bl.a. i slutdokumentet från konferensen om utvecklingsfinansiering i , i (2002) och dess uppföljningskonferens i , , 2008. För att nå målet om av BNI till 2015 enades EU:s medlemsstater 2005 om ett gemensamt delmål om av BNI till 2010. fattades beslut om individuella delmål för EU:s gamla medlemsstater om av BNI till 2010, medan de länder som inträdde i EU efter 2002 fick ett lägre delmål om av BNI till . De länder som redan ger av BNI eller mer i bistånd åtog sig att bibehålla denna nivå. EU-ländernas biståndsvolymer är högre än genomsnittet för OECD- länder men trots det ligger EU efter i arbetet med att nå sina mål. 2011 minskade andelen bistånd av BNI från till för EU:s 27 medlemsstater. Det förklaras av den ekonomiska nedgången som också ledde till att biståndsnivåerna minskade 2011 globalt, av de 23 länder som är medlemmar i DAC minskade biståndet hos 16. Diagram 1.1 Internationellt bistånd i löpande priser samt som andel av Procent av BNI (/DAC) Procent av BNI (EU-DAC) Tabell 1.1 Bistånd per bilateral givare efter andel av BNI samt inom parentes efter absoluta tal, 2011 Källa: /DAC Fördelning på regioner och inkomstkategorier Den största andelen av det internationella biståndet går till söder Enligt FN:s uppföljning av millenniemålen är den region som har svårast att nå millenniemålen och i vissa delar av går utvecklingen till och med bakåt. medlemsstater att minst hälften av EU:s ökade bistånd ska gå till . Även G8-länderna (stats- och regeringschefer från , , , , , , och ) satte under 2005 upp ett mål om att biståndet till ska fördubblas, vilket EU senare anslöt sig till. Som ett delmål ska biståndet ha ökat med minst 25 miljarder US-dollar 2010. Uppgifter tyder på att biståndet till ökar men att det inte sker i den takt som utlovats. 2010 saknades det enligt FN för att målet om en ökning med 25 miljarder US-dollar skulle ha uppnåtts. Världens utvecklingsländer delas in efter inkomstkategorier. världens fattiga länder tillhör en kategori länder med väldigt låg inkomst per capita, ett svagt humankapital och en hög ekonomisk sårbarhet. är de s.k. minst utvecklade länderna. Av dessa ligger 33 i . minst utvecklade länderna anses ha ett extra stort behov av hjälp från det FN har därför beslutat att minst 0,15-0,20 procent av givarländernas BNI ska gå till dessa länder. Diagram 1.2 Bilateralt bistånd per region, 20022010 Diagram 1.3 Bilateralt bistånd per inkomstkategori, 20022010 Fördelning på landkategorier och regioner De länder som bedriver ett fördjupat samarbete delas in i tre samarbetskategorier för att tydliggöra motiven för närvaro. Nedan följer en tabell över de länder har ett prioriterat samarbete med . Tabell 1.2 Prioriterade samarbetsländer i konflikt- och/eller Länder och områden i Kosovo, , , Utöver de 29 länder som bedriver ett prioriterat utvecklingssamarbete med så förstärks det svenska arbetet för demokrati och mänskliga rättigheter i ett mindre antal länder. Det svenska samarbetet fasas också ut i några länder. Dessa övriga samarbetsländer framgår av tabellen nedan. Länder där bedriver insatser som främjar demokrati och mänskliga rättigheter under alternativa former på annat sätt än via Majoriteten av utvecklingssamarbete ligger i söder om . gick av det bilaterala utvecklingssamarbetet genom Sida till . Av de fem största samarbetsländerna 2011 ligger fyra i söder om . Utvecklingssamarbete genom Sida per region, 2011, (%) () Globalt () Diagram 1.5 Svenskt bistånd rapporterat till /DAC, 20022011 beslutar om biståndsbudgetens storlek.