prop · H00358 · 2012-12-20 00:00:00 — att det i motivtexten behöver tydliggöras i vilka situationer avvikelser får göras från skollagen och övriga författningar. Som förslaget är formulerat är det enligt myndigheterna en mycket öppen skrivning som riskerar att lämna ett alltför stort utrymme för godtyckliga bedömningar i det enskil- anser inte att det bör införas något undantag från rätten till stöd i skolarbetet för barn som vistas i landet utan tillstånd. Skälen för regeringens bedömning: Utredningarna har föreslagit att undervisningen för de aktuella barnen ska bedrivas med hänsyn till det enskilda barnets behov och förutsättningar och att detta ska författnings- Förslaget innebär en möjlighet för skolan att frångå vissa be- stämmelser i skolförfattningarna, t.ex. bestämmelser om sådana stöd- insatser som kräver omfattande och tidskrävande utredningar. svarande reglering fanns tidigare när det gäller undervisning för asyl- sökande barn i förordningen (2001:976) om utbildning, förskoleverk- samhet och skolbarnsomsorg för asylsökande barn m.fl. ordning upphörde emellertid att gälla i samband med att den nya skol- lagen började tillämpas eftersom en reglering avseende asylsökande barn har införts i 29 kap. skollagen. dock inte någon motsvarighet till bestämmelsen om att undervisningen för asylsökande barn ska bedrivas med hänsyn till det enskilda barnets behov och förutsättningar. Enligt 1 kap. 4 § skollagen ska i stället hänsyn tas till barns och elevers olika behov i all utbildning. Utredningarnas förslag kan leda till att rätten till utbildning begränsas på ett sätt som inte avsetts, t.ex. genom att eleverna inte ges undervisning i alla ämnen eller att skolan inte ger elever särskilt stöd i den utsträckning Prop. 2012/13:58 som krävs. Regeringen bedömer därför att utredningarnas förslag inte bör 6Sekretess och skyldighet att lämna uppgifter Bestämmelser om sekretess och tystnadsplikt Regeringens bedömning: Förslaget om rätt till utbildning för barn som vistas i landet utan tillstånd medför inte något behov av ändringar i offentlighets- och sekretesslagen eller i skollagens bestämmelser om tyst- Bedömningarna i SOU 2007:34 och SOU 2010:5: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: ombudsmän () och Justitiekanslern har inte anfört några invändningar mot bedömningen att befintliga sekre- tessbestämmelser på förskole- och skolområdet även omfattar uppgifter om barn som vistas i landet utan tillstånd. i län och dåvarande Myndigheten för skolutveckling instämmer i bedömningen. anser att det varken är önsk- värt eller nödvändigt att införa särskilda sekretessbestämmelser för den aktuella gruppen barn. tar särskilt upp bestämmel- sen om att sekretess under vissa förutsättningar gäller för uppgift om enskilds identitet och adress m.m. på skolområdet. det är av största vikt att skolorna har rutiner för hur uppgifter om per- sonliga förhållanden hanteras avseende elever som vistas i landet utan Inspektionen anser vidare att det kan finnas ett behov av all- männa råd eller nationella riktlinjer för att stödja skolhuvudmännen i en korrekt tillämpning av bestämmelsen. finns ett sådant behov. Rätt i Samhället () delar utredningarnas bedömning att sekretess- regleringen inte behöver ändras, men anser att det bör tydliggöras att det faktum att barnet lever gömt ska vara en sådan omständighet som talar för att barnet och dess närstående lider men om uppgiften lämnas ut. anser vidare att tystnadspliktsregleringen avseende fristående skolor bör ändras så att den omfattar uppgift om barnens per- anser att det är nödvändigt med klarare regler för sekretessen. Om lagtexten ska bibehållas intakt anser förenin- gen att det krävs att råd och rekommendationer utarbetas till skolorna. påpekar att rådande reglering rörande skolsekretessen innebär att uppgifter om gömda barns personuppgifter kan komma att lämnas ut på ett för föräldrarna oförutsebart sätt. Detta kan enligt univer- sitetet innebära att föräldrar i praktiken inte kommer att utnyttja rätten till utbildning för barnen. Med anledning av detta finns skäl att överväga att införa en särskilt utformad sekretessbestämmelse rörande personuppgifter om gömda barn. Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar, Amnesty international, och kristna råd anser att när det rör ett barn som håller sig undan verkställighet kan man dra en generell slutsats att utlämnande av personuppgifter till en annan myndighet innebär en risk för men för barnet eller barnets närstående. Uppgifterna bör enligt dessa remissinstanser skyddas med omvänt skaderekvisit, dvs. det bör finnas en presumtion för sekretess. Även Rädda barnen anser att sekretessregleringen bör ändras. Nämnda organisationer anser vidare att regleringen om tystnadsplikt bör ändras så att barnen får samma skydd oavsett om verksamheten bedrivs av en enskild eller offentlig huvudman. Skälen för regeringens bedömning Sekretess för uppgifter om en enskilds identitet, adress m.m. Bestämmelser om sekretess på skolans område finns i 23 kap. offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. Enligt 23 kap. 2 § OSL gäller sekretess i förskoleklassen, , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan för uppgift om en enskilds identitet, adress och andra liknande uppgifter om en enskilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs (23 kap. 2 § tredje stycket OSL). Denna bestämmelse är försedd med ett rakt skaderekvisit, dvs. presumtionen är att uppgifterna är offentliga. Vid tillämpning av ett rakt skaderekvisit behöver frågan om sekretess gäller i första hand inte knytas till en bedömning i det enskilda fallet. Avgörande är i stället om uppgiften är av den arten att ett utlämnande typiskt sett kan vara ägnat att medföra skada för det intresse som ska skyddas genom bestämmelsen. Om uppgiften genomsnittligt sett måste betraktas som harmlös faller den normalt utanför sekretessen och om den typiskt sett är känslig omfattas den normalt av sekretess. Genom att avgörande betydelse som regel tillmäts arten av den uppgift som efterfrågas vinner man den fördelen att man sällan behöver frångå den till offentlighetsprincipen hörande grundsatsen att den som begär ut en uppgift inte ska behöva legitimera sig och tala om varför hon eller han vill ta del av en viss uppgift (prop. 1979/80:2 Del A s. 80 f.). Adressuppgifter är uppgifter som i regel betraktas som harmlösa uppgifter. Sådana uppgifter är därför normalt sett offentliga vid tillämpning av ett rakt skaderekvisit. Enligt 23 kap. 2 § tredje stycket OSL ställs extra höga krav för att bl.a. en adressuppgift ska få hemlighållas. Som framgår ovan krävs att det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne kan antas lida men för att identitetsuppgifter, adressuppgifter, andra liknande uppgifter om en enskilds personliga förhållanden ska kunna hemlighållas. Enligt förarbetena kan denna bestämmelse sägas utvidga den sekretess som gäller inom folkbokföringen till och gymnasieskolan. Bakgrunden till att bestämmelsen infördes var att eleverna inte ansågs ha ett tillräckligt skydd mot personförföljelse och andra former av trakasserier. Enligt förarbetena ska sekretesskyddet i första hand inriktas på personer som på förhand kan sägas ha behov av skydd (prop. 1997/98:9 s. 39 och 117). Bestämmelser om sekretess gäller inte bara i förhållande till allmänheten utan även mellan myndigheter (8 kap. 1 § OSL). I förarbetena till den tidigare sekretesslagen (1980:100) anges att det är ofrånkomligt att detta medför att även helt rättsenliga åtgärder ibland får bedömas som men. Som exempel nämns att någon blir föremål för framgångsrika indrivningsåtgärder eller att någon blir satt i fängelse (prop. 1979/80:2 Del A s. 83). Båda utredningarna har gjort bedömningen att det förhållandet att skolan känner till att en elev håller sig undan verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning kan utgöra en sådan särskild anledning som enligt 23 kap. 2 § tredje stycket OSL innebär att det kan antas att eleven eller någon närstående till denne lider men om uppgifter var han eller hon uppehåller sig röjs. Regeringen delar denna bedömning. För att sekretessen ska bli tillämplig krävs dock att personalen på något sätt har fått kännedom om att en sådan särskild anledning föreligger, t.ex. genom upplysningar från eleven och dennes anhöriga (jfr prop. 1997/98:9 s. 40). Vissa remissinstanser, däribland , har föreslagit att det ska införas en särskilt utformad sekretessbestämmelse som tar sikte på nu aktuella barn. Det har även framförts att sekretessen bör gälla med ett omvänt skaderekvisit. I betänkandet SOU 2007:34 anförs att det med hänsyn till hur sekretesslagen är uppbyggd framstår som främmande att införa särskilda sekretessbestämmelser för just dessa barn. Sekretesslagen har sedan betänkandet lämnats ersatts av offentlighets- och sekretesslagen. I betänkandet SOU 2010:5 görs dock motsvarande bedömning i förhållande till sistnämnda lag. När det gäller frågan om sekretessregleringens systematik kan det inledningsvis konstateras att sekretessbestämmelsen i 23 kap. 2 § tredje stycket OSL omfattar uppgift om en enskilds identitet, adress och andra liknande uppgifter om en enskilds personliga förhållanden. Sekretessbestämmelser till skydd för enskilda utformas regelmässigt så att de tar sikte på en enskilds personliga förhållanden (jfr 2 kap. 2 § första stycket 6 tryckfrihetsförordningen [TF]). Med enskild avses i TF och OSL enskilda fysiska och juridiska personer. Utlänning är enligt 14 kap. 5 § TF likställd med svensk medborgare om inte annat följer av TF eller annan lag. Endast i undantagsfall används mer preciserade formuleringar än enskild när det gäller att skydda enskildas personliga förhållanden. Så har bl.a. skett i vissa fall när en sekretessbestämmelse ska reglera en situation när även offentliganställda är att anse som enskilda. En sådan distinktion har gjorts i 23 kap. OSL där föremålet för sekretessen i 23 kap. 17 §§ är enskild, medan föremålet för sekretessen i 23 kap. 7 a och b §§ är den legitimerade, varmed avses t.ex. en legitimerad lärare eller förskolelärare. Det följer således av såväl TF som offentlighets- och sekretesslagens systematik att begreppet enskild i 23 kap. 2 § tredje stycket OSL samt i övriga relevanta sekretessbestämmelser i det kapitlet omfattar såväl barn som är bosatta i som barn som vistas här utan tillstånd. Regeringen delar utredningarnas uppfattning att det med hänsyn till denna systematik framstår som främmande att införa en bestämmelse som enbart tar sikte på en viss kategori av barn, i vart fall om det inte 2012/13:58 finns starka sakliga skäl att särreglera skyddet för dem. Ett sådant skäl skulle kunna vara att olika kategorier av barn har behov av olika starkt sekretesskydd. Regeringen anser dock, i likhet med båda utredningarna, att barn som vistas i landet utan tillstånd varken bör ha ett starkare eller svagare sekretesskydd än barn som utsätts för personförföljelse av t.ex. någon nära anhörig. Mot denna bakgrund delar regeringen utredningarnas uppfattning att någon ändring i offentlighets- och sekretesslagen inte bör göras. När det gäller frågan om ett eventuellt utlämnande av uppgifter som omfattas av sekretess till privata entreprenörer i samband med skolskjuts kan en jämförelse göras med JO 1982/83 s. 238. I ärendet hade en myndighet under åberopande av bestämmelsen om nödvändigt utlämnande i dåvarande 1 kap. 5 § sekretesslagen (nuvarande 10 kap. 2 § OSL) lämnat ut uppgifter som omfattades av sekretess till ett privat organ enligt ett avtal som innehöll tystnadspliktsklausuler. Enligt nämnda bestämmelse hindrar sekretess inte att en uppgift lämnas till en enskild eller till en annan myndighet, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet. JO ansåg att förfarandet var lagligt under förutsättning att utlämnandet verkligen var nödvändigt. JO gjorde vidare vissa överväganden avseende lämpligheten i förfarandet. Regler om tystnadsplikt i enskilt bedriven verksamhet Offentlighetsprincipen är inte tillämplig på sådan enskilt bedriven verksamhet som omfattas av skollagen. Därmed är inte heller sekretessregleringen tillämplig på sådan verksamhet. Det finns däremot bestämmelser om tystnadsplikt för enskilt bedriven verksamhet i skollagen. Den som är eller har varit verksam i enskilt bedriven förskola, enskilt bedrivet fritidshem eller enskilt bedriven förskoleklass eller inom sådan enskilt bedriven verksamhet som avses i 25 kap. skollagen får enligt 29 kap. 14 § första stycket samma lag inte obehörigen röja vad han eller hon därvid fått veta om en enskilds personliga förhållanden. Enligt samma paragrafs andra stycke har den som är eller har varit verksam i annan enskilt bedriven verksamhet enligt skollagen, t.ex. grundskola eller gymnasieskola, endast tystnadsplikt i sådan elevhälsoverksamhet som avser psykologisk, psykosocial eller specialpedagogisk insats eller i särskilt elevstödjandeverksamhet i övrigt eller i ärenden om tillrättaförande av en elev eller om skiljande av en elev från vidare studier. Denna reglering, som motsvarar vad som tidigare gällde enligt skollag, innehåller således inga bestämmelser om sekretess till skydd för enskilds identitet, adress m.m. motsvarande 23 kap. 2 § tredje stycket OSL. Bestämmelserna om tystnadsplikt i skollagen har setts över i betänkandet Skolans dokument insyn och sekretess (SOU 2011:58). Betänkandet bereds inom . I betänkandet SOU 2007:34 anförs att eftersom enskilt bedrivna verksamheter inte är myndigheter innebär tystnadspliktregleringen inte någon konflikt mellan olika myndigheters intressen. Av detta skäl anser utredningen att tystnadspliktsregleringen inte behöver ändras med anledning av förslaget att även barn som vistas i landet utan tillstånd ska få rätt till utbildning. Regeringen konstaterar därutöver att även om tystnadsplikten i 29 kap. 14 § andra stycket skollagen inte är lika omfattande som den tystnadsplikt som följer av paragrafens första stycke så är inte heller Prop. 2012/13:58 offentlighetsprincipen tillämplig i sådan verksamhet. för personal i sådan verksamhet att lämna ut uppgifter till polisen finns således inte. Sammantaget anser regeringen att det i vart fall inte behöver göras några ändringar i bestämmelserna om tystnadsplikt i skollagen. Regeringen avser att återkomma till frågan i samband med behandlingen av betänkandet SOU 2011:58. 6.2Skolans och socialnämndens underrättelseskyldighet Regeringens bedömning: Den skyldighet som socialnämnden och styrelsen för utbildning vid grundskola eller gymnasieskola har enligt utlänningsförordningen att underrätta polismyndigheten om en utlänning bör upphävas. Förslaget i SOU 2010:5: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: En majoritet av kommuner och frivilligorganisationer tillstyrker utredningens förslag. Flera myndigheter stödjer också förslaget, även om de flesta myndigheter avstått från att lämna synpunkter på förslaget. Bland statliga myndigheter får förslaget stöd av , , Länsstyrelserna i och län, , Specialpedagogiska skolmyndigheten, och . Ett avskaffande av underrättelseskyldigheten ses som en förutsättning för att barnen i praktiken ska våga utnyttja rätten till utbildning. Förvaltningsrätten i , och avstyrker förslaget. Förvaltningsrätten i framhåller att underrättelseskyldigheten är ett sätt att upprätthålla den inre utlänningskontrollen. Skyldigheten kan enligt domstolen också ses som ett medel att värna asylrätten. anser att samhället behöver ha kännedom om utlänningar som befinner sig i landet utan tillstånd för att kunna se till att dessa skaffar sig de tillstånd som behövs eller för att verkställa avvisnings- eller utvisningsbeslut. Det faktum att skolan och socialnämnden inte alltid efterlever bestämmelsen om underrättelseskyldighet är inte ett skäl för att ta bort den. Det bör i stället vidtas åtgärder för att dessa myndigheter faktiskt ska tillämpa bestämmelserna som får betraktas som viktiga för den inre utlänningskontrollen. Även anser att förslaget försvårar den inre utlänningskontrollen. Det minskar bl.a. möjligheter att upptäcka och snabbt agera för att hjälpa barn som olovligen har förts till eller hålls kvar i ett annat land än det land i vilket de har sin hemvist. De barn som saknar rätt att vistas i landet bör även ges möjlighet att möjligt återvända till hemlandet eller det land barnet kom ifrån för att där återuppta sin utbildning. Svenska myndigheter bör därför samverka för att förkorta studieavbrottet. Även detta talar enligt mening för att underrättelseskyldigheten bör kvarstå. Skälen för regeringens bedömning Skyldigheten att lämna uppgifter Som framgår av avsnitt 6.1 gäller sekretess även mellan myndigheter. Så är emellertid inte fallet om en sekretessbrytande bestämmelse är tillämplig (3 kap. 1 § och 8 kap. 1 § OSL). Sådana bestämmelser finns bl.a. i 10 kap. OSL. Enligt 10 kap. 28 § OSL hindrar sekretess inte att uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Enligt 7 kap. 1 § utlänningsförordningen (2006:97) har bl.a. socialnämnden och styrelsen för utbildning vid grundskola och gymnasieskola skyldighet att utan någon föregående begäran lämna uppgifter till polismyndigheten om en utlännings fullständiga namn, födelsedatum, medborgarskap och bostadsadress. ska lämna sådana uppgifter när nämnden första gången vidtar en åtgärd i ett ärende om socialtjänst som angår utlänningen. Styrelsen för utbildningen ska lämna sådana uppgifter när utlänningen första gången skrivs in i eller tas in i gymnasieskolan. Uppgifter behöver inte lämnas om personer som har sökt uppehållstillstånd i eller som är undantagna från skyldigheten att ha uppehållstillstånd. Begreppet styrelsen för utbildning har sitt ursprung skollag. I den nya skollagen (2010:800) motsvaras begreppet av de nämnder som fullgör kommunens uppgifter som huvudman inom skolväsendet (2 kap. 2 § skollagen). för utbildning omfattar således inte enskilda huvudmän för utbildning inom skolväsendet. Enligt betänkandet SOU 2010:5 är bestämmelsen i 7 kap. 1 § utlänningsförordningen oklar och kan bl.a. tolkas som att underrättelseskyldigheten endast gäller beträffande personer som aldrig har ansökt om uppehållstillstånd. Enligt utredningen förordar bl.a. denna tolkning. En sådan tolkning innebär att underrättelseskyldigheten inte omfattar uppgifter om barn som håller sig undan verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning utan endast uppgifter om barn som aldrig har sökt uppehållstillstånd. Regeringens förslag i avsnitt 5.1 innebär att skolor kommer att få kännedom om barn som vistas i landet utan tillstånd. Personal inom myndigheter vars verksamhet berör barn och ungdom, t.ex. skolpersonal, är enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) skyldiga att genast anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd. Förslaget medför således att även socialnämnden kan få kännedom om att barn vistas i landet utan tillstånd. Underrättelseskyldigheten i förhållande till polisen enligt 7 kap. 1 § utlänningsförordningen utgör en del av den inre utlänningskontrollen. Enligt utredningen kan skyldigheten också ses som ett medel att värna asylrätten. Det kan enligt utredningen finnas personer i målgruppen vars familjer utsätts för press från t.ex. arbetsgivare att inte ge sig till känna Prop. 2012/13:58 hos myndigheter, t.ex. hos trots att det kanske förelig- För dessa personer kan det vara till deras fördel att skolan tar ansvar för att de verkligen ansöker om uppehållstillstånd. Det finns dock en risk att en bibehållen underrättelseskyldighet medför att barn som vistas i landet utan tillstånd och deras föräldrar i praktiken inte vågar utnyttja den i avsnitt 5.1 föreslagna rätten till utbildning. Det finns även en risk att barn som trots allt skulle utnyttja rätten till utbildning, inte skulle våga uppge korrekta kontaktuppgifter till skolpersonalen eftersom uppgifterna då kommer att lämnas ut till polismyndigheten. Underrättelseskyldigheten försvårar därmed att det skapas en förtroendefull relation mellan å ena sidan barnen och deras föräldrar och å andra sidan skolpersonalen. En skyldighet för socialnämnden att på eget initiativ underrätta polismyndigheten så fort man får kännedom om en utlänning, kan också påverka skolpersonalens benägenhet att göra en anmälan till socialnämnden när man misstänker att ett barn som vistas i landet utan tillstånd riskerar att fara illa. Utredningen har vidare konstaterat att dagens bestämmelser om underrättelseskyldighet för skola och socialnämnd i utlänningsförordningen är otydliga. Så som bestämmelserna har tolkats av t.ex. skulle underrättelseskyldigheten omfatta uppgifter om barn som aldrig har sökt uppehållstillstånd, medan den inte gäller uppgifter om barn som håller sig undan verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning. Regeringen delar utredningens uppfattning att det varken är rimligt eller önskvärt att bestämmelserna slår så olika mot barn som av olika orsaker vistas i landet utan tillstånd. Vad som anförts ovan talar för att underrättelseskyldigheten bör upphävas. Ett sådant upphävande innebär visserligen att den inre utlänningskontrollen i formell mening försvagas. Detta ska dock ställas mot värdet av att de aktuella barnen i praktiken vågar utnyttja rätten till utbildning. Som utredningen har visat tillämpas vidare bestämmelsen om underrättelseskyldighet mycket sällan. Mot denna bakgrund delar regeringen utredningens bedömning om att underrättelseskyldigheten i utlänningsförordningen bör upphävas. Regeringens bedömning: Den skyldighet som socialnämnden har enligt utlänningslagen att på begäran lämna ut sådana uppgifter om en utlännings personliga förhållanden som behövs för att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning till en polismyndighet, Säkerhetspolisen, , en migrationsdomstol, Migrationsöverdomstolen eller regeringen bör inte ändras. Bedömningen i SOU 2010:5: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: , Specialpedagogiska skolmyndigheten, , , och kommuner, och tillstyr- 2012/13:58 ker utredningens bedömning att bestämmelsen om socialnämndens uppgiftsskyldighet bör gälla oförändrad. instämmer i utredningens bedömning att det inte finns tillräckligt som talar för att denna bestämmelse skulle ha en negativ inverkan på målgruppens benägenhet att våga utnyttja sin rätt till utbildning. bedömning är att de avvägningar som utredningen gör vad gäller underrättelseskyldighet, uppgiftsskyldighet och sekretess är rimliga. anser att dagens bestämmelser om uppgiftsskyldighet i utlänningslagen inte är tillräckliga för att uppfylla polisens behov av information. Vidare konstaterar att det inte finns någon motsvarande uppgiftsskyldighet för utbildningsanordnare. , och kommuner ser problem med utredningens förslag och anser att socialnämndens uppgiftsskyldighet bör ses över ytterligare. , , , och en majoritet av frivilligorganisationerna avstyrker utredningens förslag. Som skäl för detta anges bl.a. att om dagens bestämmelser om socialnämndens uppgiftsskyldighet kvarstår så kan det innebära att personal inom skolan kan känna tvekan att fullgöra sin anmälningsskyldighet enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen. menar att en kvarstående uppgiftsskyldighet kan leda till att tröskeln för att anmäla misstanke om att barn far illa enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen höjs för dessa barn så att de även fortsättningsvis inte anmäls på samma grundval som andra barn. Detta riskerar enligt föreningen att få till följd att vi i praktiken accepterar att barn som vistas i landet utan tillstånd får fara mer illa i än andra barn, utan åtgärd eller ingripande från samhället.