prop · GZ0355 · 2012-02-10 00:00:00 — BRU har dock föreslagit att nät som enbart är avsett för utsändning till allmänheten av program i ljudradio eller television uttryckligen ska undantas från tillämpningsområdet. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har haft några in- Prop. 2011/12:55 vändningar mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt får hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning inte avse telemeddelanden som endast befordras eller har befordrats inom ett telenät som med hänsyn till sin begränsade omfattning och omständigheterna i övrigt får anses vara av mindre betydelse från allmän kommunikationssynpunkt (27 kap. 20 § andra stycket). I den upphävda telelagen (1993:597) definierades begreppet telenät som en anläggning som är avsedd för förmedling av telemeddelanden (1 §). Vidare användes begreppet allmänt tillgängligt telenät i flera av telelagens bestämmelser utan att detta definierades i lagen. I förarbetena till telelagen angavs att ett kännetecken på att ett telenät är allmänt tillgängligt bör vara att det står öppet för en vid krets av användare att ansluta sig till nätet (prop. 1992/93:200 s. 91 f.). I lagen om elektronisk kommunikation (2003:389) definieras tre nät, elektroniskt kommunikationsnät, allmänt telefonnät och allmänt kommunikationsnät (1 kap. 7 §). Med elektroniskt kommunikationsnät avses system för överföring och i tillämpliga fall utrustning för koppling eller dirigering samt andra resurser som medger överföring av signaler, via tråd eller radiovågor, på optisk väg eller via elektromagnetiska överföringsmedier oberoende av vilken information som överförs. Allmänt telefonnät definieras som ett elektroniskt kommunikationsnät som används för att tillhandahålla allmänt tillgängliga telefonitjänster och som möjliggör överföring av tal, telefaxmeddelanden, datakommunikation och andra former av kommunikation mellan nätanslutningspunkter. Med allmänt kommunikationsnät avses ett elektroniskt kommunikationsnät som helt eller huvudsakligen används för att tillhandahålla allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster. Elektroniskt kommunikationsnät är alltså det överordnade begreppet, medan allmänt telefonnät och allmänt kommunikationsnät utgör två underkategorier av elektroniska kommunikationsnät. Som framgår ovan har begreppet telenät sitt ursprung i den upphävda telelagen. Som BRU har anfört är det om möjligt lämpligt att i ansluta till någon av de termer som används i lagen om elektronisk kommunikation. Härigenom skulle en större enhetlighet i lagstiftningen uppnås. Frågan är då om något av de begrepp som används för att definiera nät i lagen om elektronisk kommunikation kan användas i . BRU har kommit fram till att begreppen allmänt telefonnät och allmänt kommunikationsnät inte passar i . allmänt telefonnät har ansetts kunna innebära en inskränkning i tvångsmedlens tillämpningsområde eftersom begreppet tar sikte på samtal. Begreppet allmänt kommunikationsnät har inte heller ansetts lämpligt att använda i eftersom det är beroende av begreppet elektroniska kommunikationstjänster som i sin tur är avsett att urskilja sådana tjänster som innebär ett kommersiellt tillhandahållande av tjänster till andra. En användning av sistnämnda begrepp skulle, enligt BRU, kunna medföra att tjänster som tillhandahålls på internet faller utanför tillämpningsområdet eftersom de inte alltid tillhandahålls kommersiellt (jfr prop. 2002/03:110 s. 95). Remissinstanserna har inte invänt mot Prop. 2011/12:55 BRU:s bedömning i denna del. BRU har i stället föreslagit att begreppet elektroniskt kommunikationsnät används i . Utöver de nät som omfattas av begreppet telenät, omfattas även nät som används för utsändning av program i ljudradio eller annat som anges i 1 kap. 1 § tredje stycket yttrandefrihetsgrundlagen. I den aktuella bestämmelsen i yttrandefrihetsgrundlagen anges, förutom ljudradio, television och vissa andra överföringar av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor. Sistnämnda överföringar innefattar enligt förarbetena till yttrandefrihetsgrundlagen bl.a. överföringar av information till allmänheten via telefax. För att hindra att tvångsmedlen kommer att omfatta nät som enbart används för utsändning till allmänheten av program i ljudradio och television har BRU föreslagit att ett undantag för nät av dessa slag tas in i . Remissinstanserna har inte haft något att invända mot att begreppet elektroniskt kommunikationsnät används i . Regeringen finner BRU:s förslag ändamålsenligt och föreslår därför att elektroniskt kommunikationsnät ersätter telenät i . (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott finns ett likalydande undantag i fråga om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning för telenät av mindre betydelse från kommunikationssynpunkt. Även i den lagen och i och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) bör motsvarande ändring göras. Som BRU har föreslagit ska definitionen av begreppet följa av lagen om elektronisk kommunikation. BRU har föreslagit att en uttrycklig hänvisning görs till definitionen i den lagen. Någon motsvarande hänvisning i till t.ex. definitionen av teleadress har inte ansetts behövlig. Regeringen anser inte att det heller nu finns behov av en sådan hänvisning. Det finns inte heller behov av ett uttryckligt undantag för nät som enbart är avsett för utsändning till allmänheten av program i ljudradio eller television. En sådan utsändning är allmänt tillgänglig och är därför inte aktuell för hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning. Tillämpningsområdet kommer därför i praktiken inte att ändras. Som anges ovan bör de meddelanden som omfattas av tvångsmedlen avgränsas genom angivande av i vilken typ av nät meddelandet får avlyssnas eller övervakas (avsnitt 5.2). Även i detta fall bör begreppet elektroniskt kommunikationsnät väljas. Samma avgränsning bör införas i fråga om vilka meddelanden som omfattas av brottet brytande av telehemlighet i . 5.4Teleadress ersätts med adress Regeringens förslag: Begreppet teleadress ska ersättas med adress. Det tydliggörs också att hemlig avlyssning och hemlig övervakning även ska kunna avse en viss elektronisk kommunikationsutrustning. BRU:s förslag: BRU har föreslagit att begreppet teleadress utmönstras ur lagtexten och att bestämmelserna om hemlig avlyssning eller övervakning i stället ska anknyta till begreppet tekniskt hjälpmedel. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har inte haft några invändningar mot BRU:s förslag. har framhållit att oklarheterna med begreppet teleadress kan åtgärdas genom att byta ut detta mot adress. , och har ställt sig tveksamma till att införa begreppet tekniskt hjälpmedel i nu aktuellt sammanhang. Skälen för regeringens förslag: Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning knyts som nämns i avsnitt 4.1 till ett telefonnummer, en kod eller annan teleadress (27 kap. 18 och 19 §§ ). Vidare får avlyssning eller övervakning endast avse en teleadress med viss anknytning till den misstänkte (27 kap. 20 § ). På så sätt preciseras vad som kan vara föremål för hemlig avlyssning eller övervakning. I ett beslut att tillåta hemlig teleavlyssning eller teleövervakning ska det anges bl.a. vilken teleadress beslutet avser (27 kap. 21 § ). Begreppet teleadress är inte definierat i . Det infördes och ersatte termen teleanläggning. Teleadress användes tidigare även i den upphävda telelagen (1993:597) (50 §). Enligt BRU har åklagare och polis påtalat vissa oklarheter när det gäller begreppet teleadress (SOU 2005:38 s. 166). En typ av uppgift som kan erhållas vid hemlig teleövervakning är det s.k. IMEI-numret (Identification). Som namnet antyder rör det sig om ett unikt nummer som identifierar utrustningen eller hårdvaran, exempelvis själva mobiltelefonen. Från myndighetshåll har till BRU framförts att domstolarnas bedömning av frågan om IMEI-numret ska anses vara en teleadress varierar över landet. Mot bakgrund av att det kan finnas behov av att anknyta rätten till avlyssning till en viss utrustning, t.ex. en mobiltelefon, och att det inte står helt klart att dagens reglering ger utrymme för detta har BRU föreslagit att begreppet teleadress ska tas bort ur och att rätten till hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning i stället ska anknyta till begreppet tekniskt hjälpmedel. Regeringen delar BRU:s bedömning att teleadress bör ersättas i de lagar som reglerar hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Termen tekniskt hjälpmedel används emellertid redan i . Den tar då sikte på de tekniska hjälpmedel som krävs för att genomföra hemlig avlyssning eller övervakning, t.ex. avlyssningsapparatur (27 kap. 18, 19 och 25 §§). Som anfört framstår det som mindre lämpligt att använda samma begrepp för att beskriva den utrustning som är föremål för t.ex. avlyssning som de hjälpmedel som behövs för att genomföra avlyssningen. För att göra lagstiftningen mer teknikneutral och enhetlig föreslår regeringen, i enlighet med advokatsamfunds remissyttrande, att teleadress byts ut mot adress. Någon saklig ändring är inte avsedd. I begreppet adress ingår, liksom i begreppet teleadress, olika typer av nummer, t.ex. telefonnummer och andra identifikationsnummer och adresser, t.ex. e-postadresser. För att tydliggöra vilka adresser som avses bör i lagtexten anges att fråga är om telefonnummer eller annan adress. Begreppet kod bör inte användas i detta sammanhang eftersom det leder tankarna till lösenord eller liknande. 2011/12:55 en anser också att det bör tydliggöras att ett beslut om hemlig teleavlyss- ning eller hemlig teleövervakning kan avse en viss elektronisk kommunikationsutrustning (t.ex. en mobiltelefon med visst identifikationsnummer). 5.5Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning ges nya benämningar Regeringens förslag: I fortsättningen ska hemlig teleavlyssning benämnas hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig teleövervakning benämnas hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. BRU:s förslag: BRU har föreslagit att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning ska utmönstras ur lagtexten. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt BRU:s förslag eller inte haft några invändningar mot det. Några remissinstanser, bl.a. och , har ställt sig tveksamma till förslaget. har framfört att de begrepp som används även fortsättningsvis bör namnges och definieras i lagtext. Skälen för regeringens förslag I det föregående föreslås att vissa begrepp i som innehåller prefixet tele (telemeddelande, telenät och teleadress) ska ersättas med andra begrepp. Det är därför inte ändamålsenligt att fortsättningsvis benämna tvångsmedlen hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. BRU har föreslagit att den aktuella lagtexten utformas utan några särskilda benämningar på tvångsmedlen. BRU har menat att det är tillräckligt att innebörden och förutsättningarna för åtgärderna beskrivs i och att man i andra författningar som hänvisar till de aktuella tvångsmedlen använder begreppen avlyssning och övervakning. Regeringen anser dock, liksom , att det av tydlighetsskäl är lämpligt att även fortsättningsvis namnge de nu aktuella tvångsmedlen i lagtexten. Detta överensstämmer med utformningen av t.ex. bestämmelserna om hemlig kameraövervakning (27 kap. 20 a § ) och bestämmelsen om hemlig rumsavlyssning (1 § lagen [2007:978] om hemlig rumsavlyssning) samt underlättar hänvisning till dessa regler i annan lagstiftning. Regeringen delar tveksamhet till att använda enbart begreppen avlyssning och övervakning. Språkligt sett är termerna mycket vida. Dessutom förekommer övervakning i i ett helt annat sammanhang, nämligen i bestämmelserna om häktning och anhållande (se t.ex. 24 kap. 2 §). Avlyssning kan numera också ske ge- nom bestämmelserna om hemlig rumsavlyssning. Något mer preciserat Prop. 2011/12:55 begrepp bör därför användas. I lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation används begreppet elektronisk kommunikation. Det är inte definierat i den lagen men avser enligt förarbetena överföring av signaler via tråd, via radio, på optisk väg eller via andra elektromagnetiska överföringsmedier. Elektronisk kommunikation omfattar telefoni och datakommunikation men till skillnad från den upphävda telelagen även utsändningar till allmänheten av program i ljudradio och tv (prop. 2002/03:110 s. 111 f.). Begreppet passar väl för att språkligt sett beskriva det slag av kommunikation där hemlig avlyssning och övervakning kan bli aktuell, även om det inte exakt avgränsar de meddelanden som kan bli föremål för nu aktuella tvångsmedel. Lagen bör därför tala om avlyssning av elektronisk kommunikation och övervakning av elektronisk kommunikation. Vidare framstår det, vilket bl.a. har framhållit, som ändamålsenligt att behålla begreppet hemlig i de aktuella bestämmelserna. Hemlig tydliggör att det är fråga om tvångsmedel som genomförs utan att den som avlyssnas eller övervakas känner till det. Mot den angivna bakgrunden föreslår regeringen att hemlig teleavlyssning i ersätts med hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och att hemlig teleövervakning ersätts med hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Att benämningarna ändras i medför att följdändringar behöver göras i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m., lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, lagen om elektronisk kommunikation, lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott och lagen (2008:854) om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott. Även i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål bör motsvarande följdändringar göras. De nya begreppen bör även användas för de former av rättslig hjälp som saknar motsvarighet i helt svenska förundersökningar, dvs. tekniskt bistånd med hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning. En förändrad terminologi som återspeglar de begrepp som används för nationella förfaranden är fullt förenlig med internationella överenskommelser och praxis. 6 En tydligare och mer rättssäker reglering Regeringens förslag: Bestämmelserna i lagen om elektronisk kommunikation om skyldighet för operatörer att vid misstanke om vissa brott lämna ut uppgifter som angår ett särskilt elektroniskt meddelande till de brottsbekämpande myndigheterna ska upphävas. Även de särskilda bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen som gäller utlämnande av sekretessbelagda uppgifter som angår särskilda telemeddelanden ska upphävas. I förundersökningar ska uppgifter som angår särskilda elektroniska meddelanden kunna inhämtas från operatörerna enbart efter beslut om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. I underrättelseverksamhet ska befogenheten att inhämta sådana uppgifter regleras i en ny lag om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet. förslag överensstämmer med regeringens. har dock inte lämnat något förslag angående regleringen i offentlighets- och sekretesslagen. Remissinstanserna: ombudsmän (), , , , , , , , , , , vid , Svenska och har uttryckligen tillstyrkt förslaget. Hovrätten för och har föreslagit en annan placering av bestämmelserna om inhämtning av vissa uppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelseskedet. och har motsatt sig förslaget i dess nuvarande utformning. har anfört att utredningen inte har lyckats visa att de föreslagna ändringarna uppfyller de krav som följer av principerna om ändamål, behov och proportionalitet. Även har uppgett att man saknar en avvägning mellan integritet och effektivitet i flera av förslagen. IT & Telekomföretagen, , , , vid och har framfört att ytterligare utredning behövs för att bedöma den totala integritetspåverkan av samtlig tvångsmedelslagstiftning. IT- och Telekomföretagen, , , och Svenska har vidare framfört synpunkter på förslagens betydelse för slutanvändarnas tilltro till elektronisk kommunikation. BRU:s förslag: BRU:s förslag att bestämmelserna om utlämnande i den då gällande sekretesslagen (1980:100) ska upphävas överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som har yttrat sig särskilt i denna del har ingen motsatt sig förslaget. Skälen för regeringens förslag Behovet av en mer rättssäker och ändamålsenlig reglering De brottsutredande myndigheterna kan enligt nuvarande regler få tillgång till historiska uppgifter om telemeddelanden både enligt regler om hemlig teleövervakning och genom utelämnande direkt från operatörerna enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (27 kap. 19 § och 6 kap. 22 § första stycket 3 lagen om elektronisk kommunikation). Det är samma slags uppgifter som avses i de båda regelverken. Det kan vara fråga om uppgifter om meddelandets ursprung, destination, färdväg, datum, tid, storlek eller varaktighet eller typ av tjänst. Förutsättningarna för att kunna utnyttja de båda regelverken skiljer sig åt. Ett utlämnande enligt lagen om elektronisk kommunikation kräver att det är fråga om misstanke om brott med lägsta föreskrivna straff fängelse , vilket ska jämföras med kravet på minst sex månaders fängelse vid hemlig teleövervakning enligt . I detta hänseende är alltså kravet i lagen om elektronisk kommunikation strängare än i . saknar däremot motsvarigheter till övriga krav. ställer alltså inte upp krav på att det ska finnas en skäligen misstänkt person för brottet, att åtgärden ska bedömas vara av synnerlig vikt för utredningen, att åtgärden enbart får avse vissa teleadresser och telenät, att åtgärden kräver tillstånd av domstol, att enskild ska underrättas och att ska utöva tillsyn. Den nu beskrivna regleringen i lagen om elektronisk kommunikation framstår inte som ändamålsenligt utformad och den uppfyller inte heller i tillräcklig grad de krav på rättssäkerhet och integritetsskydd som måste ställas på sådana integritetskänsliga åtgärder. Regeringen föreslår därför att de aktuella bestämmelserna i lagen om elektronisk kommunikation upphävs. Regeringen återkommer i det följande till frågor om utlämnande av abonnemangsuppgifter och utlämnande av uppgifter som inte har samband med brott (avsnitt 7). Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) innehåller bestämmelser om sekretess hos myndigheter som bedriver televerksamhet. Bestämmelserna torde ha begränsad betydelse sedan myndigheten upphörde. Eftersom det enligt uppgift finns vissa kommuner som tillhandahåller IP-telefoni kan dock bestämmelserna komma att aktualiseras. Offentlighets- och sekretesslagen innehåller regler som gör det möjligt för de brottsutredande myndigheterna att få uppgifter direkt från en myndighet som bedriver televerksamhet (10 kap. 23 §, se närmare avsnitt 4.2). Detta är en slags dubbelreglering i förhållande till såväl som lagen om elektronisk kommunikation. Reglerna i offentlighets- och sekretesslagen tar sikte på uppgifter både i historisk tid och i realtid. Förutsättningarna för utlämnande överensstämmer till stora delar med reglerna i lagen om elektronisk kommunikation. med regleringen i lagen om elektronisk kommunikation är att ett utlämnande av uppgifter enligt offentlighets- och sekretesslagen inte förutsätter en begäran från den brottsbekämpande myndigheten. Utlämnandet kan alltså ske på initiativ av den myndighet som bedriver televerksamheten. Som BRU har föreslagit bör bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen om undantag i sekretessen på samma sätt som motsvarande bestämmelser om utlämnande i lagen om elektronisk kommunikation upphävas. Bestämmelserna bör ersättas med en reglering som innebär en tydlig förstärkning av rättssäkerhets- och integritetsskyddet. Några remissinstanser som i och för sig välkomnar syftet att tillskapa en mer rättssäker ordning, har framfört mer övergripande kritik mot utredningens förslag. och anser bl.a. att utredningen brister i redovisningen av avvägningen mellan brottsbekämpningsintressen och integritetsskyddsintressen. Andra remissinstanser, bl.a. och , anser att inhämtningsmöjligheterna i vissa avseenden begränsas i alltför stor utsträckning. har motsatt sig förslaget, men anfört att det i vissa avseenden innebär en klar förbättring från rättssäkerhetssynpunkt jämfört med gällande rätt. Det krävs ingående överväganden för att finna en rimlig balans mellan intresset av att effektivt kunna bekämpa brott och integritetsskyddsintresset. Bland annat IT & Telekomföretagen, vid och har framfört att beredningsunderlaget behöver kompletteras. Det är emellertid inte första gången frågan om att samla reglerna om utlämnande av uppgifter om elektronisk kommunikation till brottsbekämpande myndigheter i ett regelverk behandlas i lagstiftningssammanhang. I samband med att möjligheten att begära ut historiska uppgifter om telemeddelanden enligt infördes, diskuterades behovet av att ha kvar telelagens och sekretesslagens regler på området. I lagrådsremissen Hemlig avlyssning m.m. (Ju1998/1450) föreslogs att de aktuella bestämmelserna i telelagen och sekretesslagen om skyldighet för operatörerna att i vissa fall lämna ut uppgifter till brottsutredande myndigheter skulle upphävas (lagrådsremissen s. 77). I den efterföljande propositionen togs förslagen emellertid inte med. Det uttalades då att frågan om att avskaffa möjligheten för brottsutredande myndigheter att inhämta uppgifter om telemeddelanden direkt från teleoperatörerna skulle bli föremål för ytterligare överväganden (prop. 2002/03:74 s. 12 och 40). Mot den bakgrunden gav regeringen för rättsväsendets utveckling i uppdrag att bl.a. göra en översyn av det regelverk som styr de brottsbekämpande myndigheternas möjligheter att få tillgång till innehållet i och uppgifter om elektronisk kommunikation (dir. 2003:15). Uppdraget till BRU och därefter uppdraget till har lett fram till de förslag som behandlas. Regeringen anser därför att det inte finns behov av ytterligare beredningsunderlag. Förslagen medför en ökad rättssäkerhet för den enskilde genom att inhämtningen omfattas av tydliga regler i fråga om bl.a. de syften för vilka inhämtning får ske, vem som får besluta om inhämtning och tillsyn över inhämtningen. Regeringen delar inte den av bl.a. IT- och Telekomföretagen framförda farhågan att förslagen kan komma att påverka slutanvändarnas tilltro till elektronisk kommunikation negativt. piratbyrån har framfört bör den ökade rättssäkerheten i stället bidra till att öka detta förtroende. Olika regler för inhämtning i förundersökningar och underrättelseverksamhet Som har redovisat ser de principer som styr och de målsättningar som gäller för underrättelseverksamhet respektive förundersökning olika ut (SOU 2009:1 s. 108 f.). Under förundersökningen är syftet att utreda ett redan begånget brott och bl.a. i ett utredningsskede utröna vem eller vilka som skäligen kan misstänkas för brottet. Inhämtningen av uppgifter under en förundersökning sker riktat mot personer som misstänks vara delaktiga i brottet. Detta innebär, som utredningen har konstaterat, att partsintresset bör vara styrande för vilka principer som ska ligga till grund för regelsystemet. Det innebär också att integritetsaspekten under förundersökningen främst tar sikte på den övervakade personen som potentiell part. De principer som styr inhämtningen bör därför så långt det är möjligt anknyta till de rättssäkerhetsprinciper som gäller för den som är skäligen misstänkt. Inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i en förundersökning bör därför alltid ske inom ramen för ett tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Därigenom kommer inhämtningen att omfattas av bestämmelser om tillstånd av domstol till hemlig övervakning, underrättelse till enskild och användning av överskottsinformation. Detta är från rättssäkerhetssynpunkt av stort värde. I underrättelseverksamheten däremot är utgångspunkten, ofta utifrån en mer övergripande ansats, att studera och kartlägga en befarad brottslig verksamhet för att förebygga eller förhindra brott.