prop · H00333 · 2012-10-30 00:00:00 — skulle emellertid inte ansvara för eller styra åtaganden om det inte var nödvändigt för att genomföra omregleringen i enlighet med statens mål.12 Omstruktureringsprocessen skulle genomföras på ett transparent, effektivt och konkurrensneutralt sätt. I första ägardirektiv slogs fast att det övergripande ändamålet med bolagets verksamhet skulle vara att skapa en väl fungerande konkurrens på en omreglerad apoteksmarknad genom att leda processen för försäljning av apotek som ägdes av skulle i detta syfte vara moderbolag till apoteksmarknaden omreglerades. avveckla moderbolaget när dess uppdrag var genomfört. En förutsättning för en väl fungerande konkurrens är att inga systematiska informationsasymmetrier föreligger. Vidare angavs målen för omregleringen som att åstadkomma bättre tillgänglighet till läkemedel för konsumenterna, prispress, en fortsatt säker och effektiv läkemedelsförsörjning samt en god läkemedelsanvändning. Dessa mål skulle uppnås genom att apoteksmarknaden öppnades för konkurrens. De nya ägardirektiven som blev en följd av omregleringspropositionen slog fast att moderbolagets ändamål var att skapa förutsättningar för en väl fungerande konkurrens på en omreglerad apoteksmarknad genom att leda och genomföra processen för försäljning av verksamheter som ägdes av . skulle planera, förbereda och avyttra apotek. 2008/09:145, s.86. 12Apoteket andra ägardirektiv från staten som gavs efter det att beslutat om omregleringspropositionen skiljer sig inte från det första i dessa avseenden. 13Därutöver skulle bolaget säkerställa att överförde infrastruktur och servicefunktioner till . STATENS FÖRSÄLJNINGAR AV APOTEK ett viktigt medel var att omstrukturera . De nya direktiven angav också att försäljningen skulle genomföras på bästa affärsmässiga sätt och med beaktande av statens långsiktiga ambitioner med fick också till uppgift att i samband med försäljningen representera staten i tecknande av treåriga avtal med köpare av apotekskluster om apotekstäckning i glesbygd. Lagstiftning, annan reglering och styrning Såväl lagen (1996:1059) om statsbudgeten som upphörde att gälla , budgetlagen (2011: 203) som gäller från och årsredovisningslagen (1995:1554) utgör bedömningsgrunder för regeringens redovisning till . Enligt dessa lagar ska statens verksamhet eftersträva hög effektivitet och god hushållning. Med statens verksamhet avses sådan verksamhet som sköts av regeringen, domstolarna och de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen. Lagen gäller dock inte sådan statlig verksamhet som bedrivs av aktiebolag som ägs av staten eller stiftelser där staten medverkat vid bildandet. Verksamheten drivs då inte av det offentligrättsliga organet staten.15 försäljning av apotek omfattades därmed inte av lagen om statsbudgeten, men däremot omfattades regeringens och agerande.16 anser emellertid att motsvarande krav om eftersträvandet av hög effektivitet, iakttagande av god hushållning med statens medel samt affärsmässighet i försäljning av lös egendom liksom krav på redovisning bör ställas på statligt ägda företag. Se bilaga 1 för en utveckling av bedömningsgrunderna för detta. I Statens ägarpolicy för framgår att styrelsen i statliga bolag ansvarar för att företag där staten har ägarintressen sköts föredömligt, inom lagstiftningens ramar och i enlighet med ägarens långsiktiga intressen.17 Granskningen har omfattat en genomgång av /Apoteksgruppen i Holding AB:s styrelsedokumentation åren 2008 2010, inkomna bud i försäljningen, avtal med köpare, bolagets redovisning 14Apoteket upprepade målen för omregleringen från prop. 2008/09:145, som var att åstadkomma bättre tillgänglighet för konsumenterna, prispress, en fortsatt säker och effektiv läkemedelsförsörjning samt en god läkemedelsanvändning. 1995/96:220, s. 87. 16I regeringens ägardirektiv till återfinns till viss del motsvarande krav, dock inte kravet på redovisning. 17Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2009. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN (även redovisning i förekommande fall), intervjuer med dess ledning och styrelse samt med och berörda utskottskanslier.18 Regeringens redovisning av försäljningen till har också granskats. Granskningen omfattar inte försäljningarna av enskilda apotek eftersom dessa försäljningar inte avslutats vid tiden för granskningen. Däremot har granskat om den redovisning som har fått ta del av angående försäljningen av enskilda apotek är ändamålsenlig. har därför genomfört en omfattande genomgång av /Apoteksgruppen i Holding AB:s dokumentation av denna del av processen. har också tagit del av slutredovisning av regeringsuppdraget att följa och analysera utvecklingen på apoteksmarknaden med anledning av omregleringen. har också tagit del av Statskontorets hittillsvarande rapportering med anledning av regeringens uppdrag att följa upp och utvärdera omregleringen av apoteksmarknaden. har även gått igenom de årsakter som har sammanställt. Socialdepartementen är det bolagsförvaltande departementet. Intervjuer har genomförts med strategiska, finansiella och juridiska rådgivare samt med de fyra köparna av apotekskluster. Granskningen har faktagranskats av och /Apoteksgruppen i , enligt rutiner. har faktagranskat de delar av rapporten som berör deras slutredovisning av regeringens uppdrag att följa och analysera utvecklingen med anledning av omregleringen. 18Riksrevisionen har i granskningen tagit del av detta material på plats på OAB/Apoteksgruppen i . STATENS FÖRSÄLJNINGAR AV APOTEK GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN I detta kapitel ges en bakgrund till försäljningarna genom en beskrivning av försäljningarnas karaktär, ansvars- och rollfördelningen samt åtgärder av betydelse som vidtagits av andra än . Kapitlet avslutas med en redogörelse av vilka faser som försäljningarna och omregleringen omfattat. Försäljningen av apotekskluster omfattade delar av apoteksbestånd. Apotek som ingick i klustren skulle säljas till köpare som skulle verka på en konkurrensutsatt marknad, där den tidigare monopolisten skulle kvarstå som en betydande aktör. I omregleringspropositionen beskrevs detta som att skulle komma att finnas kvar som en central aktör i statlig ägo.19 I en vanlig försäljning upphör relationen mellan säljare och köpare när försäljningen slutreglerats och eventuella garantiperioder löpt ut. I detta fall skulle staten även efter omregleringen fortsättningsvis subventionera konsumtionen av receptbelagda läkemedel samt värna olika samhällsaspekter, så som exempelvis säkerhet i läkemedelsförsörjningen och förbättrad läkemedelsanvändning. Försäljningen av apotek var därför början på en relation mellan staten och de nya apoteksaktörerna. Staten hade ett tydligt ansvar att utforma och utveckla förhållandet till dessa nya aktörer. Staten är i detta avseende en uppdragsgivare i förhållande till marknadsaktörerna. Debatten kom också att präglas av att oppositionen i tidigt signalerade att de var beredda att dra tillbaka omregleringsreformen om de kom till makten.20 2008/09:145, s.86. 20I februari meddelade Socialdemokraternas talesperson i sjukvårdsfrågor i en debattartikel i att Socialdemokraterna tillsammans med och hade för avsikt att riva upp den kommande apoteksreformen om de vann valet . uppgav företrädare för oppositionen att om de vann valet skulle de inte köpa tillbaka apotek men väl ändra andra förutsättningar på marknaden radikalt. STATENS FÖRSÄLJNINGAR AV APOTEK ansvarade för omregleringen, men det var en statssekreterare på som fick i uppdrag att ansvara för omregleringsprocessen med hjälp av tjänstemän. Detta gjordes för att undvika ett eventuellt delikatessjäv för den ansvariga statssekreteraren på . Detta innebar att huvudansvaret för uppgiften kom att ligga på ett annat departement än det departement där sakfrågorna behandlades. Socialministern var dock fortfarande ytterst ansvarigt statsråd. 2.2.1Regleringsinitiativ under försäljningens planering och genomförande var ansvarigt för själva genomförandet av försäljningarna, men även , Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket (TLV) och hade viktiga funktioner som påverkade försäljningen.21 En viktig faktor i ett apoteksföretags omsättning och ekonomi är prismodellen för receptbelagda läkemedel. av prismodellen beslutas av TLV och tillstånd för att driva apotek utfärdas av . Både säljaren och köparna var därför beroende av dessa myndigheter för tillstånd, tillsyn, prissättning och lönsamhet. TLV utformade den viktigaste faktorn i ett apoteksföretags omsättning och ekonomi prisregler för receptbelagda läkemedel. Nya regler för apoteksmarknaden fastställdes av TLV22 och trädde i kraft i juli år 2009.23 Dessa reglerade prissättningen på utbytbara läkemedel med generisk konkurrens och reglerna för utbyte av dessa läkemedel, ökad handelsmarginal vid försäljning av receptbelagda läkemedel samt avgifterna på de obligatoriska tjänsterna som erbjöd. Justeringen av handelsmarginalen tillkom för att skapa incitament för nya aktörer på marknaden att bland annat öppna nya apotek. Underlag från TLV var nödvändigt för potentiella köpares möjlighet att analysera de affärsmässiga förutsättningarna på den omreglerade marknaden. Tillstånd för att få driva apotek utfärdas däremot av . Ansökningar om tillstånd att få bedriva apotek togs emot av med början . publicerade också en preliminär lista på receptfria läkemedel för försäljning i butik. 21Apoteket rapporterade till . 22Pressmeddelande från , TLV fastställer nya regler för apoteksmarknaden. 23Läkemedelsverket hade dock ännu inte förtydligat ägandebestämmelserna för tillstånd att driva apotek, till exempel om tillverkare av läkemedel kunde driva apotek. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN En ny lag om handel med vissa receptfria läkemedel trädde dessutom i kraft . Lagen tillåter försäljning av vissa receptfria humanläkemedel på andra platser än apotek. Den nya gemensamma apotekssymbolen för alla apotek som fått tillstånd presenterades . Även som är tillsynsmyndighet över konkurrensreglerna hade viktiga funktioner som påverkade försäljningen av apotek. STATENS FÖRSÄLJNINGAR AV APOTEK GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN I detta kapitel redogör för sina iakttagelser av hur försäljningen av apoteken genomfördes. Uppgifterna bygger på genomgång av /Apoteksgruppen i Holding AB:s styrelsedokumentation åren 20082010, inkomna bud i försäljningen, avtal med köpare, bolagets redovisning samt intervjuer med dess ledning och styrelse.24 Nedanstående figur visar koncernen . förändrades koncernen genom att de fyra köparna Medstop, , och Vårdapoteket tillträdde apoteken i de apotekskluster de köpt. återgick dessutom till direkt statlig ägo från att ha varit dotterbolag till . blev direkt ägt av staten. 24 I den mån andra källor finns för beskrivningen anges det explicit. STATENS FÖRSÄLJNINGAR AV APOTEK 3.1Försäljning av apotek i olika faser Nedanstående figur ger en översikt av försäljningens faser och därmed sammanhängande aktiviteter. nov 2007-april 2008 förberedelser Riksdags beslut om OAB:s bildande Förberedelse av klusterförsäljningen inleds Tillkännagivande av indelning i kluster, utfärdande av information till potentiella köpare TLV:s föreskrifter för apoteksmarknaden Ny lag om handel med vissa receptfria läkemedel Köparna av apotekskluster börjar tillträda Första omgångens bud på enskilda apotek OAB upphör att vara moderbolag till De första köparna av enskilda apotek GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Mellan september och april vidtog , regeringen, myndigheter och åtgärder i syfte att förbereda den kommande försäljningen, till exempel blev moderbolag för med ansvar för bolagets omstrukturering. arbetade med kartläggning, konkurrensanalys, identifiering av intressenter samt val av försäljningssätt. fattade en rad avgörande beslut för reformen, bland annat omregleringspropositionen. 3.1.2Första och andra steget i klusterförsäljningen Själva genomförandet av klusterförsäljningen skedde i två steg. Det första pågick huvudsakligen mellan maj och juli och omfattade främst att utfärda upprättat datum för så kallad finansiell due diligence, informationsmemorandum, processbrev samt att hantera bud från olika intressenter. Därutöver genomfördes också bolagisering av de olika apoteksklustren . Det andra steget, mellan augusti och februari , omfattade due diligence, hantering slutliga bud, budutvärdering, beslut om tilldelning av kluster, underskrift av avtal och slutreglering av försäljningarna. 3.1.3Uppdraget som moderbolag avslutas Genomförandet av försäljningarna av enskilda apotek tog fart då försäljningen av apotekskluster avslutades. arbetade dock parallellt med de två försäljningsprocesserna under en lämnades bud in på enskilda apotek i en första omgång. Försäljningen av enskilda apotek beräknas vara slutförd under slutet av år 2012.25 upphörde att vara moderbolag till . Bolaget avslutade detta uppdrag genom att lämna förslag till på lämpliga mål för kapitalstruktur och andra ekonomiska mål för och Apoteksgruppen i , den stödstruktur som skapades för köpare av enskilda apotek. 25Det som såldes var majoritetsposter i enskilda apoteksbolag. Ett för varje försäljning. Staten, genom Apoteksgruppen i , behöll en minoritetspost i alla sålda bolag. har tidigare fått uppgift att försäljningen skulle vara slutförd . STATENS FÖRSÄLJNINGAR AV APOTEK 3.2Regeringens åtgärder för omstruktureringen av tog med hjälp av en konsult fram underlag för hur statens ägarstrategi för skulle utformas. har hänvisat till detta underlag som en viktig del av departementets förberedelse för omregleringen och försäljningen, bland annat vad gäller vilken organisatorisk struktur som staten skulle ha i förhållande till , samt hur ett verksamhetsavtal mellan staten och skulle utformas. I underlaget betonas betydelsen av förtroendet för hos allmänheten, försäljningens intressenter och andra aktörer. Bolaget ska inte utnyttja sin starka ställning otillbörligt eftersom förtroendet är en förutsättning för att uppnå reformens mål. I underlaget noteras att ägaren kunde behöva utöva direkt styrning av genom ägardirektiv, bolagsordning och verksamhetsavtal. Det konstateras också att det var av stor vikt att ägaren förtydligade åtaganden inför reformen. I underlaget identifieras två huvudalternativ för statens ägarstrategi i : moderbolagslösningen och organisationskommittélösningen. Huvudalternativen utvärderades med avseende på hur väl nyckelkriterierna kunde förväntas bli uppfyllda samt de legala och regleringsmässiga förutsättningarna för respektive alternativ. Följande sju nyckelkriterier bedömdes som särskilt viktiga för att säkerställa att reformen fick önskad inriktning: god läkemedelsförsörjning under omstruktureringsfasen förtroendegivande och enkelt att kommunicera förutsättningar för en marknadsmässig värdering minimera risken för dubbla uppdrag tidsmässigt effektiv lösning. I nyckelkriterierna saknades kriterier som specifikt behandlade roll eller hur styrka och konkurrensvillkor behövde begränsas under försäljningen och omregleringen. Det andra nyckelkriteriet, konkurrensneutralitet, skulle kunna ha berört denna fråga men i underlaget hanteras endast valet av organisationsform. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Den strategi som förordas i underlaget är en lösning med ett moderbolag för istället för en organisationskommitté. valde senare denna modell. Regeringen tillkännagav att staten ingått ett verksamhetsavtal med . Avtalet innehåller skyldighet att medverka i omregleringen. tillåts också vidta förberedande åtgärder för att kunna tillhandahålla varor och tjänster och bedriva därmed förenlig verksamhet på motsvarande sätt som andra företag på den omreglerade marknaden. Staten utfärdade dessutom ett ägardirektiv till . inte ansvara för eller styra åtaganden om det inte är nödvändigt för omregleringens genomförande. Direktiven anger också att omstruktureringsprocessen ska ske på ett transparent, effektivt och konkurrensneutralt sätt. 3.3Apoteket som moderbolag till Efter en diskussion mellan och den ansvariga statssekreteraren om förvärvs- och samarbetsplaner tog fram ett förslag på standstill-instruktion för innebar att inte fick avyttra, likvidera, förvärva eller starta upp verksamhet av viss art utan samtycke. fick exempelvis inte genomföra ett planerat franchisekoncept och inte heller ingå, överlåta eller säga upp avtal, om detta skulle påverka omstrukturerings- och avyttringsprocessen negativt eller ge konkurrensfördelar. fick inte heller ansöka om eller överlåta immateriella rättigheter eller tillstånd. 26Standstill innebär i detta fall att ägaren OAB gav en särskild instruktion vid bolagsstämman avseende bolaget agerande i olika frågor av betydelse främst för avyttringsprocessen avseende delar av . OAB:s och respektive verkställande direktörer fick också möjlighet att i samråd utforma de närmare villkoren för standstill instruktionen. STATENS FÖRSÄLJNINGAR AV APOTEK fortsatte emellertid sitt arbete med de planerade samarbetsstrategierna . fick därför styrelseordförande i uppdrag att förhandla fram en ny standstill-reglering samt att inrätta ett samråd med för att lösa frågor i anslutning till den gällande standstill-regleringen. lämnade ytterligare en reviderad ägarinstruktion, inklusive skärpta standstill-bestämmelser och dessa antogs på en bolagsstämma i . Vid en extra bolagsstämma i lämnade en ytterligare reviderad ägarinstruktion inklusive standstill-reglering. beslöt att vissa förvärvsplaner och övriga samarbetsplaner inte fick inledas förrän omregleringen av apoteksmarknaden hade genomförts, eftersom målet med omregleringen annars riskerade att äventyras. Omstrukturering AB:s samtycke kunna föra diskussioner, förhandla eller ingå avtal om strategiplanerna. Under detta skede tillkännagav vilka apotek som skulle säljas och i vilka kluster de delats in i. Processbrev och informationsmemorandum distribuerades till potentiella köpare. En senare tillkännagav vilka potentiella köpare som gått vidare i processen.27 besvarade kontinuerligt frågor från potentiella köpare om . erhöll information från potentiella köpare om att strategiplaner påverkade deras intresse att köpa apotekskluster negativt. vill offentliggöra sitt samarbete med ICA En av effekterna av fortsatta arbete med de pågående samarbets- och förvärvsstrategier var att fortsatte att utveckla ett samarbete med ICA. ville offentliggöra sitt planerade samarbete med ICA. diskuterade därför återigen samarbetsplaner och huruvida dessa fick vidareutvecklas eller ej, och fattade beslut om att skulle frysa dessa samarbetsplaner och i vissa avseenden avveckla dem. Styrelsen konstaterade även att arbetade med hur frågan skulle hanteras. 27I en försäljningsprocess förses inbjudna intressenter med ett informationsmemorandum (IM) efter undertecknande av sekretessförbindelse. Memorandumet bör innehålla tillräckligt med information för att intressenterna ska kunna genomföra en preliminär, indikativ värdering av försäljningsobjektet, Tillsammans med memorandumet översänds ett processbrev med den tidpunkt då ett första, indikativt bud ska lämnas in samt en beskrivning av hur detta bud ska presenteras. kan även innehålla information om den fortsatta processen. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN bedömde att en rimlig lösning vore att tilläts offentliggöra att diskussioner fördes om ett eventuellt framtida samarbete men att samarbetet inte fick bekräftas genom överenskommelse eller avtal. Samarbetet skulle inte heller få inledas förrän standstill-perioden gått ut. diskuterade också rekrytering av franchisetagare till planerade franchiselösning. Styrelsen konstaterade att en rimlig lösning var att tilläts inleda en rekryteringsprocess men att inga avtal fick ingås förrän standstill-perioden gått ut. fick ytterligare information som tydde på att hade vidareutvecklat sitt samarbete med ICA, vilket var i strid med standstillbestämmelserna. ansåg att förtroendet för var förbrukat och kunde konstatera att medvetet undanhållit information för OAB och att samarbetet med ICA måste upphöra. Samtliga nödvändiga åtgärder för att avveckla samarbetet måste vidtas , inklusive omplacering av personal som arbetade med samarbetet. skulle även offentliggöra uppsägningar av samarbetet i enlighet med närmare instruktion från . höll en extra bolagsstämma i . OAB entledigade då bolagets styrelse och tillsatte en ny. En reviderad ägarinstruktion inklusive standstillreglering lämnades från OAB och antogs på en ytterligare bolagsstämma i senare . fattade beslut om att uppdra åt konsulter att analysera målbilden för försäljningen, analysera marknaden för försäljningen, föreslå en transaktionsmetod och underlag samt förbereda transaktionsprocessen. Identifiering av potentiella köpare började . träffade flera potentiella köpare i syfte att inhämta kunskap om deras syn på omregleringen och vilka kriterier de prioriterade. Bolaget konstaterade att de potentiella köparna hade ett stort informationsbehov. Propositionen om omreglering var ännu inte lagd av regeringen, och kunskapen om att driva apotek och att bedöma apoteksverksamhet var låg på marknaderna för förvärv och finansiering av STATENS FÖRSÄLJNINGAR AV APOTEK Detta hade betydelse exempelvis för köparnas finansiering. saknade också information om hur TLV skulle kunna hantera sin uppgift att fastställa handelsmarginalen på receptbelagda läkemedel, både på kort och på lång sikt. Detta var en central fråga för de potentiella apoteksdetaljisterna och enligt oroade sig potentiella köpare för hur TLV skulle hantera frågan. Sammantaget påverkade detta förutsättningarna för intresset på marknaden för försäljningen. När samtliga bud lämnades in hade handelsmarginalen tydliggjorts av TLV, enligt OAB/apoteksgruppen. TLV lämnade en rapport om den beräknade lönsamheten på den omreglerade marknaden . En konsult sammanfattade och analyserade rapporten åt och utvärderade TLV:s kriterier för en fungerande marknad samt potentiella köpares möjligheter att finansiera köp av apotekskluster mot bakgrund av det rådande finansieringsklimatet. Den beräknade genomsnittliga lönsamheten på den omreglerade marknaden i det försämrade finansieringsklimatet antogs vara i det nedre intervallet av det som kunde tänkas vara acceptabelt för de potentiella köparna. Den principiella inriktningen för indelningen av apotek i apotekskluster fastställdes . Uppdelningen var följande: nationella och regionala apotekskluster som skulle säljas enskilda apotek som skulle säljas till entreprenörer (det som senare blev Apoteksgruppen) apotek som skulle behålla. Vid indelningen av apotek var det viktigt att åstadkomma en långsiktigt hållbar konkurrens utan att oligopol skulle uppstå. Vidare skulle mångfald och fortsatt god apotekstäckning säkerställas. Apoteken som drevs av enskilda entreprenörer borde därför ges förutsättningar för konkurrens och mångfald i ägandet. Klustrens antal och sammansättning skulle utformas på ett sådant sätt att effektiv konkurrens nåddes i budgivningen. Färre kluster bedömdes ge högre pris i budgivningen och relativt mindre mångfald, medan fler kluster tänktes ge lägre pris och större mångfald. med detta arbete fastställdes också transaktionsprocessen och en tidplan. Försäljningssättet och hur försäljningen skulle genomföras godkändes av . Detta innefattade principerna för fördelning av apotek mellan och de apotek som GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN skulle delas in i kluster samt klusterindelning inklusive försäljningen av enskilda apotek. När fattat beslutet om omreglering av apoteksmarknaden togs ett presentationsmaterial fram av . I materialet angavs principerna för fördelningen av apotek mellan och resten av marknaden. Här förtydligades att även hyreskontrakt för nyetablering av apotek skulle komma att ingå i det totala antalet apotek som skulle fördelas. Den föreslagna klusterindelningen skulle leda till att uppnå konkurrensneutralitet i så hög grad som möjligt. Det avsåg konkurrensneutralitet mellan olika apotekskluster inbördes, inklusive kvarvarande andel i , och konkurrens i budgivningen.28