prop · GZ03133 · 2012-03-29 00:00:00 — Det är därför viktigt att en myndighet har till uppgift att ansvara för en ändamålsenlig och effektiv kvalitetsutvärdering av högskoleutbildningar. Regeringen framhöll i skrivelsen En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn (skr. 2009/10:79) att den offentliga tillsynen är viktig för att se till att gällande föreskrifter i lag och förordning följs. samma myndighet som har ansvar för kvalitetssäkring av högre utbildning också, på samma sätt som gäller , bör ha ansvar för tillsyn av såväl statliga universitet och högskolor som enskilda utbildningsanordnare som har tillstånd att utfärda examina. Av 1 kap. 4 § högskolelagen (1992:1434) framgår att högskolans resurser ska utnyttjas effektivt för att hålla en hög kvalitet i verksamheten. Universitet och högskolor finansieras huvudsakligen av skattemedel. Regeringen anser att en verksamhet som till största delen finansieras av statliga medel och som är central för samhällets utveckling kontinuerligt bör följas upp i fråga om hur effektivt resurserna används. En viktig uppgift för myndigheten blir därför att följa universitetens och högskolornas resursutnyttjande för att säkerställa att verksamheten är effektiv. Stöd och service samlas i en myndighet Regeringen avser att inrätta en myndighet med ansvar för verksamhet av tydlig service- och samordningskaraktär, såsom information om svensk högre utbildning, tillträdes- och antagningsfrågor samt bedömning av utländska betyg och utländsk högskoleutbildning. I uppgifterna bör även ingå information om och handläggning av EU-program och andra internationella program inom utbildningsområdet. Den nya myndigheten bör inrättas . Det finns flera fördelar med att sammanföra uppgifter av liknande karaktär i en och samma myndighet. Att ansvaret för flera av de stödfunktioner som ett lärosäte behöver samlas i en enda myndighet, bör underlätta för lärosätena att använda det tillgängliga stödet. Många av dessa stödfunktioner har dessutom kopplingar till varandra. Till exempel har flera av verksamheterna ett stort behov av tekniskt systemstöd och en samlad hantering kan ge samordningsvinster och förbättrad effektivitet i verksamheten. Regeringen anser att den nya myndigheten bör få till uppgift att tillhandahålla relevant och saklig information som gör det möjligt för studenter och andra berörda målgrupper att göra välavvägda val i fråga om högre utbildning. Den nya myndigheten bör också ha ett ansvar för att informera om verksamheten på ett sätt som gör att alla målgrupper, även de inom utbildningsformer utanför högskolan, hittar den information som är relevant för dem. Detta gäller särskilt i fråga om EU- program och andra internationella program inom utbildningsområdet. En fördel med att samla uppgifter som har kopplingar till varandra i en myndighet är att vissa nyckelkompetenser kan stärkas vid myndigheten, t.ex. i fråga om juridiskt stöd, analys och uppföljning av verksamheten och dess effekter. Sådana uppgifter kan vara information om svensk högre utbildning, tillträdes- och antagningsfrågor, bedömning av utländska betyg och utländsk högskoleutbildning samt handläggning av EU-program och andra internationella program inom utbildningsområdet. Till den nya myndigheten bör även föras verksamhet som berör internationell rörlighet och internationellt samarbete inom utbildningsområdet. Till skillnad från t.ex. och gör regeringen bedömningen att det finns fördelar med att uppgifterna förs över till myndigheten. Enligt regeringen kan det skapa samordningsvinster mellan verksamhetsområden och möjliggöra nya arbetssätt. Sådan internationell verksamhet som skulle tjäna på en bättre samordning är t.ex. bedömning av utländsk högre utbildning och utländska gymnasiebetyg, frågor om erkännande och tillgodoräknande av Prop. 2011/12:133 utbildning samt information om svensk högre utbildning. såväl utbildningsanordnare som individer dra nytta av ökad tydlighet och tillgänglighet när information om utbildning, internationellt samarbete och mobilitet samlas hos en myndighet. I ett sådant syfte avser regeringen att till den nya myndigheten även föra över de uppgifter som utförs av i fråga om information i utlandet om svensk högre utbildning. Den nya myndigheten bör dels agera på uppdrag av universitet och högskolor, dels besluta om medelstilldelning till lärosäten i fråga om internationellt samarbete och mobilitet. Dessa verksamheter bör, som Internationella programkontoret för utbildningsområdet har gett uttryck för, hållas åtskilda så att det inte uppstår oklarheter om myndighetens olika uppgifter. Regeringens förslag: Vissa bestämmelser om frågor om examina i högskolelagen (1992:1434) och i lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina ska ändras så att den ansvariga myndighetens namn inte pekas ut. Utredningens förslag: Till den nya myndigheten för kvalitetssäkring och tillsyn av högskolan bör det ansvar överföras som har för kvalitetssäkring och tillsyn enligt 2 och 3 ¬¬ förordningen (2007:1293) med instruktion för , som inkluderar prövning av tillstånd att utfärda examina. Promemorians förslag: Bestämmelser i högskolelagen och lagen om tillstånd att utfärda vissa examina föreslås ändras så att den beslutande myndighetens namn inte pekas ut i lagtexten. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har haft något att invända i fråga om de föreslagna ändringarna. Skälen för regeringens förslag: I högskolelagen (1992:1434) föreskrivs att det är som beslutar om tillstånd för universitet och högskolor att utfärda examina. Det finns också bestämmelser om att beslutar att examina inte längre får utfärdas och att ett sådant beslut ska föregås av en uppmaning att avhjälpa bristerna. Vidare finns det bestämmelser som innebär att får besluta om att ett beslut om att examina inte får utfärdas inte längre ska gälla. I lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina anges att tillstånd att utfärda examina lämnas av regeringen. I samma lag föreskrivs att beslut om återkallelse av tillstånd fattas av regeringen efter framställning av och att innan verket gör en sådan framställning ska utbildningsanordnaren ha getts tillfälle till rättelse. Regeringen anser att den ordning som finns för beslut om tillstånd att utfärda examina fungerar väl. Vissa bestämmelser i högskolelagen och lagen om tillstånd att utfärda examina bör dock ändras så att den beslutande myndighetens namn inte pekas ut i Bestämmelserna föreslås utformas på så sätt att det i stället Prop. 2011/12:133 föreskrivs att det är den myndighet som regeringen bestämmer som ska avgöra frågor om examenstillstånd, att examina inte längre får utfärdas och att ett sådant beslut inte längre ska gälla. Det bör på samma sätt föreskrivas att den myndighet som regeringen bestämmer ska göra framställningar till regeringen om återkallande av tillstånd för enskilda utbildningsanordnare. En sådan teknisk förändring ligger i linje med motsvarande bestämmelser på andra områden. 6Nominering av vissa ledamöter i styrelserna för statliga universitet och högskolor 6.1Ett ändrat förfarande när vissa ledamöter utses Regeringens bedömning: Ordföranden och sådana ledamöter i styrelsen för ett universitet eller en högskola som ska utses av regeringen bör utses efter förslag av en nomineringsgrupp. Promemorians bedömning: Ordföranden och de externa ledamöterna bör utses av regeringen efter förslag av en särskild nomineringsgrupp. En sådan nomineringsgrupp kan vara nationell, dvs. en enda grupp föreslår ledamöter för alla lärosäten, eller lokal, dvs. en grupp vid varje lärosäte föreslår ledamöter för just det lärosätet. Vidare lämnas alternativa förslag till hur en nationell respektive lokal nomineringsgrupp bör sättas samman och utses. Den kompletterande promemorians bedömning: Förslag till ordföranden och de ledamöter som ska utses av regeringen bör för varje högskola lämnas av två personer i samråd, varav en bör vara landshövdingen. Remissinstanserna: Flera remissinstanser instämmer i den första promemorians bedömning att det nuvarande nomineringsförfarandet kan skapa problem i fråga om ansvarsförhållandena mellan rektor och styrelse. Flera remissinstanser, framför allt universitet och högskolor, framhåller att det är viktigt att lärosätena även fortsatt får inflytande över vilka som föreslås till ledamöter. Bland andra och anser att förslaget inskränker lärosätenas autonomi trots regeringens ambitioner att öka självbestämmandet. En majoritet av remissinstanserna, t.ex. och , tillstyrker att en nomineringsgrupp ansvarar för förslaget. Många avstyrker dock promemorians förslag till hur gruppen kan utses och många lämnar egna förslag. En stor andel av universiteten och högskolorna samt förespråkar i stället att respektive lärosätes styrelse ska utse en lokal nomineringsgrupp. Bedömningen i den kompletterande promemorian tillstyrks eller godtas av knappt en tredjedel av de instanser som har yttrat sig, bl.a. och . Många lärosäten vidhåller att styrelsen för ett lärosäte bör utse dem som ska nominera styrelseledamöter. av lärosätets delaktighet under nomineringsprocessen betonas. lärosäten, såsom och , har Prop. 2011/12:133 synpunkter på vilka nomineringspersonerna bör vara. Skälen för regeringens bedömning Styrelsen för ett universitet eller en högskola har enligt högskolelagen (1992:1434) inseende över högskolans alla angelägenheter och svarar för att dess uppgifter fullgörs. Bestämmelser om styrelser vid universitet och högskolor och deras sammansättning finns i högskolelagen och i bl.a. högskoleförordningen (1993:100). Enligt dessa bestämmelser består en styrelse av en ordförande och högst fjorton andra ledamöter. Dessa ledamöter utgörs av rektor, om rektor inte är utsedd till ordförande, tre representanter för lärarna, tre representanter för studenterna samt högst sju eller högst åtta ledamöter som utses av regeringen beroende på om rektor är ordförande eller inte. Även ordföranden utses av regeringen. De ledamöter utöver ordföranden som utses av regeringen benämns i det följande externa ledamöter. Företrädare för de anställda har närvaro- och yttranderätt vid styrelsens sammanträden. Ordföranden och de övriga ledamöter, som enligt 2 kap. 4 § högskolelagen ska utses av regeringen, utses enligt 2 kap. 7 a § högskoleförordningen efter förslag från lärosätet. Förslaget ska föregås av ett samråd inom och utom högskolan och avse personer med kompetens och erfarenhet från verksamhet av betydelse för eller högskolans utbildnings-, forsknings- och samverkansuppdrag. För Försvarshögskolan och gäller i huvudsak motsvarande regler. I förordningen (2007:1164) för Försvarshögskolan anges att Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap vardera ska representeras av en ledamot i styrelsen. Det nuvarande förfarandet när ordförande och externa ledamöter utses kan skapa problem De nuvarande bestämmelserna om förfarandet när vissa ledamöter i lärosätenas styrelser utses, bl.a. 2 kap. 7 a § högskoleförordningen, infördes med anledning av propositionen Frihet att välja ett ökat inflytande för universitet och högskolor när styrelseledamöter utses (prop. 2006/07:43, bet. 2006/07:UbU11, rskr. 2006/07:122). Syftet med det ändrade förfarandet var att avpolitisera styrelserna för universitet och högskolor. Förfarandet med att högskolor lämnar förslag till regeringen på ordförande och externa ledamöter i styrelserna har gällt och har tillämpats när ledamöter har utsetts under de två senaste mandatperioderna för styrelserna. Förfarandet har i de flesta fall gett välfungerande styrelser med en ändamålsenlig kompetens. I enlighet med vad som anförs i en av de remitterade promemoriorna kan dock själva förfarandet inom högskolan för att nominera ordförande och externa ledamöter skapa problem i fråga om ansvarsförhållandena mellan rektor och styrelse. Detta beror delvis på att det saknas närmare bestämmelser om processen för att föreslå ordförande och externa ledamöter, utöver ett allmänt formulerat krav på samråd inom och utom högskolan. I den ovan nämnda propositionen angavs att det borde ankomma på rektor att avgöra lämpliga former för det samråd som ska föregå förslaget. Det kan dock uppfattas som att rektor i praktiken själv har utsett styrelsen, som det kan bli aktuellt för styrelsen att ta ställning till frågor om förtroende för rektor. Problemet riskerar att bli särskilt tydligt i det fall en konflikt uppstår mellan styrelse och rektor. Regeringen bedömer att förfarandet för att utse ordförande och externa ledamöter i universitetens och högskolornas styrelser i allt väsentligt har fungerat väl. Med hänsyn till de nämnda problemen bör dock vissa ändringar göras. Regeringens ambition att avpolitisera styrelserna kvarstår dock, liksom bedömningen att det även fortsättningsvis bör vara regeringen som efter nominering utser dessa ledamöter. Vem som föreslår ordföranden och de externa ledamöterna bör ändras Enligt regeringens mening är det inte lämpligt, såsom många lärosäten har föreslagit, att styrelsen ska utse de personer som i sin tur ska föreslå externa ledamöter och ordförande i styrelsen. Även om en grupp som har utsetts av styrelsen lämnar sitt förslag på ledamöter direkt till regeringen, finns det en risk för att det kan uppfattas som om styrelsen själv får ett alltför starkt inflytande över förslaget. Ett sådant förfarande kan särskilt uppfattas som problematiskt i de fall där styrelseledamöter föreslås bli förordnade för en ny mandatperiod. Enligt regeringens bedömning bör förslag till ordförande och externa ledamöter i ett universitets eller en högskolas styrelse lämnas till regeringen av en grupp personer. En sådan nomineringsgrupp bör utses för varje lärosäte. Det berörda lärosätet bör ha ett inflytande när personerna i nomineringsgruppen utses. I arbetet med att utse dessa personer är det därför naturligt att synpunkter inhämtas från det aktuella lärosätet. Det bör dock inte vara styrelsen som utser personerna av de skäl som angivits ovan. Vid val av sammansättning av en nomineringsgrupp behöver det göras en avvägning mellan behovet av olika kompetenser. Det är viktigt att det i gruppen ingår någon person med god kännedom om och erfarenhet av den aktuella högskolans verksamhet. Det bör också finnas en person som har kunskap om den omgivning som högskolan verkar i. En lämplig representant för en sådan kunskap är landshövdingen i det län där det berörda lärosätet har sin huvudsakliga verksamhet, vilken också företräder ett övergripande statligt intresse. Nomineringsgruppen bör ha ett självständigt uppdrag att lämna förslag till regeringen. Gruppens förslag bör uppfylla vissa krav på dels vilka personer som får utses till styrelsen, dels hur nomineringen av ledamöterna bör gå till. Regeringen avser inte att ändra kravet i 2 kap. 7 a § högskoleförordningen på att de personer som föreslås ingå som externa ledamöter i en styrelse ska ha kompetens och erfarenhet från verksamhet av betydelse för eller högskolans utbildnings-, forsknings- och samverkansuppdrag. Likaså bör det jämställdhets- Prop. 2011/12:133 politiska målet om jämn könsfördelning fortsatt beaktas. Som regeringen anförde i propositionen Frihet att välja Ett ökat inflytande för universitet och högskolor när styrelseledamöter utses, finns det inom lärosätet bäst möjlighet att utifrån de lokala behoven och förutsättningarna bedöma vem som lämpligast leder styrelsens arbete och hur styrelsen bör vara sammansatt. Även om det av ovan beskrivna skäl behöver göras vissa ändringar när det gäller nomineringsförfarandet i syfte att renodla styrelsens och rektors roller och för att förslag inte ska lämnas av personer som är knutna till ledningsfunktioner inom lärosätet, är det enligt regeringens mening dock fortfarande avgörande att förslaget baseras på varje lärosätes förutsättningar och närmare behov av kompetens i styrelsen. Exempelvis är det avgörande att personerna i nomineringsgrupperna genomför arbetet med att identifiera kompetensbehoven i styrelsen i nära samarbete med respektive lärosäte. Det bör också fortsatt ställas krav på att ett förslag till ordförande och ledamöter ska föregås av ett samråd inom och utom den . Därmed slår man vakt om ett lärosätes autonomi, något som bl.a. och lyfter fram. Regeringens bedömningar i fråga om ett ändrat förfarande för att utse ordförande och externa ledamöter i styrelserna bör gälla för samtliga universitet och högskolor som omfattas av högskolelagen, inklusive och Försvarshögskolan. 6.2Antalet ledamöter i styrelsen bör bestämmas Regeringens bedömning: Det bör föreskrivas ett bestämt antal ledamöter i styrelsen för universitet och högskolor. Promemorians bedömning: Två alternativa förslag lämnas. Enligt det första alternativet bör det ankomma på lärosätets styrelse att inom en bestämd ram i förväg besluta om styrelsens antal. Såväl en nedre gräns för det totala antalet ledamöter som ett maximalt antal styrelseledamöter bör dock slås fast. Det andra alternativet är att regeringen föreskriver ett fast antal ledamöter i styrelsen. Det andra alternativet överensstämmer med regeringens bedömning. Den kompletterande promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: De flesta instanser som yttrar sig över de alternativa förslagen i den första promemorian förespråkar att varje lärosäte ska kunna bestämma styrelsens storlek inom en bestämd ram. Några instanser förespråkar att det bör råda extern majoritet i styrelsen, bl.a. i , Statskontoret, , och . Ett fåtal remissinstanser uttalar sig om bedömningen om ett bestämt antal styrelseledamöter i den kompletterande promemorian. En knapp majoritet av dessa tillstyrker den eller har inga invändningar. Några remissinstanser motsätter sig förslaget, bl.a. och . framför att det bör vara möjligt att ha ett lägre antal ledamöter i styrelsen för att möta behov hos olika Prop. 2011/12:133 lärosäten. Skälen för regeringens bedömning Som framgått i avsnitt 6.1. ska styrelsen vid ett universitet eller en högskola bestå av ordföranden och högst fjorton andra ledamöter. Rektor, tre representanter för studenterna och tre representanter för lärarna ingår i styrelsen. De externa ledamöterna inklusive ordföranden, om han eller hon inte är rektor, är därmed högst åtta. Efter förslag i propositionen Frihet att välja ett ökat inflytande för universitet och högskolor när styrelseledamöter utses (prop. 2006/07:43, bet. 2006/07:UbU11, rskr. 2006/07:122) togs kravet på extern majoritet i styrelsen bort ur högskolelagen (1992:1434). Ett lärosäte kan välja att föreslå ett lägre antal externa ledamöter till regeringen och på så vis påverka styrelsens storlek. Det kan innebära att majoriteten i styrelsen består av interna ledamöter. Antalet ledamöter i ett universitets eller en högskolas styrelse är beroende av hur många externa ledamöter som utses, eftersom antalet interna ledamöter är bestämt i författning. Som redovisats tidigare bedömer regeringen att förslag till ordförande och externa ledamöter i styrelsen bör lämnas av en nomineringsgrupp. Enligt regeringens mening är det inte lämpligt att gruppen dessutom ska ta ställning till antalet externa ledamöter i varje lärosätes styrelse och på så sätt avgöra om styrelsen ska ha en extern majoritet eller inte. Regeringen anser, trots vad bl.a. och Kungl. Tekniska högskolan gjort gällande, att det inte bör ankomma på lärosätets styrelse att besluta om antalet externa styrelseledamöter. Detta är i stället en fråga som regeringen bör förfoga över. Ett bestämt antal ledamöter i en styrelse bör därför föreskrivas i högskoleförordningen (1993:100), vilket indirekt innebär att även antalet externa ledamöter slås fast. Denna förändring innebär att en majoritet av ledamöterna i en styrelse utses av regeringen, något som bl.a. Statskontoret, och stödjer i sina remissvar. I praktiken innebär detta inte en förändring för flertalet lärosäten. Möjligheten till att ha ett lägre antal ledamöter i styrelsen har utnyttjats av endast ett fåtal lärosäten och ytterligare några har valt att inte återbesätta vakanser i styrelsen. Regeringens bedömningar om antalet ledamöter i styrelsen bör gälla även för och Försvarshögskolan. Nya myndigheter på utbildningsområdet De åtgärder som aviseras i denna proposition möjliggör för regeringen att fatta beslut om en effektiv myndighetsstruktur som är till gagn för de uppgifter som ska utföras. Regeringens bedömning är att kostnaderna för genomförandet av reformen kommer att rymmas inom befintliga anslagsramar. Regeringen avser att återkomma till i budgetpropositionen när det gäller de ekonomiska aspekterna av den nya myndighetsstrukturen. De nya myndigheterna ska bemannas med beaktande av 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd. Den nya myndighetsstrukturen och hävandet av tidigare ställningstaganden medför att , Verket för högskoleservice och Internationella programkontoret för utbildningsområdet ska avvecklas. Den ändrade myndighetsstrukturen bör träda i kraft . Ett ändrat förfarande för att utse ordförande och externa ledamöter i högskolestyrelserna De ekonomiska konsekvenserna av ett ändrat förfarande för att utse ordförande och externa ledamöter högskolestyrelserna är små. Arbetsinsatsen för nomineringsgruppen är huvudsakligen begränsad till att ta fram och bereda förslag en gång . Därutöver kan det uppstå behov av att lämna förslag på ledamöter om det uppstår vakanser. Ersättning till ledamöterna i en nomineringsgrupp för ett universitet eller en högskola liksom övriga omkostnader bör rymmas inom det aktuella lärosätets anslag. Det bedöms endast få små ekonomiska konsekvenser för lärosätena jämfört med . Eventuella omkostnader för en landshövdings arbete med nominering bör rymmas inom ramen för den aktuella anslag. När det gäller regeringens bedömning om ett bestämt antal ledamöter i styrelsen är en konsekvens att lärosäten kan välja att ha en styrelse med ett lägre antal ledamöter än 15 personer. Antalet ledamöter i styrelserna kommer således att öka vid de fåtal lärosäten som har utnyttjat denna möjlighet. Detta medför en marginellt ökad kostnad för dessa lärosäten i form av ersättning till ledamöterna och bör rymmas inom ramen för lärosätenas anslag. Det ändrade förfarandet bör gälla för de styrelser som utses . 8.1Förslaget till lag om ändring i högskolelagen (1992:1434) 1 kap. 11 § I paragrafen finns det bestämmelser om utfärdande av examina på forskarnivå för universiteten. Ändringen i paragrafens tredje stycke innebär att den myndighet som ska fatta beslut om tillstånd inte anges med namn. Paragrafen behandlas i avsnitt 5.3. 1 kap. 12 § Paragrafen handlar om tillstånd att utfärda examina på forskarnivå, grundnivå och avancerad nivå. Paragrafens första stycke ändras så att den beslutande myndigheten inte anges med namn. Paragrafen behandlas i avsnitt 5.3. 1 kap. 14 § I paragrafen finns det bestämmelser om möjlighet att besluta att ett universitet eller en högskola inte längre får utfärda en examen, om kraven för att få utfärda den är uppfyllda, och att ett sådant beslut ska ha föregåtts av en uppmaning att avhjälpa bristerna. Ändringarna i paragrafen innebär att den myndighet som ska uppmana ett universitet eller en högskola att avhjälpa brister i utbildningen eller besluta om att en examen inte längre får utfärdas inte anges med namn. Paragrafen behandlas i avsnitt 5.3. 1 kap. 15 § I paragrafen finns det en bestämmelse om möjlighet att besluta att ett beslut enligt 14 § andra stycket, om att ett universitet inte längre får utfärda en examen, inte längre ska gälla. Ändringen innebär att den myndighet som får besluta om detta inte anges med namn. Paragrafen behandlas i avsnitt 5.3. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser till lagen (1995:817) om ändring i högskolelagen Av punkten framgår att föreskrifter som har meddelats före om vid vilka högskolor en examen får avläggas ska gälla till dess att något annat beslutas. Ändringarna innebär att den myndighet som ska besluta inte anges med Prop. 2011/12:133 namn. Paragrafen behandlas i avsnitt 5.3.