prop · GZ03170 · 2012-09-13 00:00:00 — Med en ökad användning av kollegiala bedömningar i regeringens resurstilldelningssystem måste det finnas utrymme för insatser i bedömargrupper och lärosätets egen kvalitetssäkring så att inte andra uppdrag måste skjutas eller inte genomföras. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Högskolereformen 1993 innebar att den tidigare detaljstyrningen av grundutbildningen ersattes med en omfattande delegering av ansvar till lärosätena för såväl utbildningsutbud som utbildningarnas innehåll och utformning. Vidare har lärosätena över åren successivt fått ökat beslutsansvar för inrättande av tjänster, inre organisation och användning av anslagen för forskning.98 Självständigheten lägger ett omfattande ansvar på lärosätenas styrelser, rektorer och andra ansvariga på olika nivåer inom lärosätet. I detta kapitel konstateras inledningsvis att lärosätena har en hög grad av självständighet och att de är stora organisationer med delegerat beslutsansvar. Därefter behandlas myndighetsdialogen med företrädare för samt hur ledamöter till lärosätenas styrelser introduceras. Avslutningsvis belyses lärosätenas ansvar för strategisk ledning och uppföljning av verksamheten. Kapitlet bygger på iakttagelser från tidigare granskningar, en enkät som ställt till ledamöterna i tio lärosätesstyrelser samt intervjuer med ledamöter i lärosätenas styrelser och andra företrädare för lärosätena.99 5.1Myndigheter med hög grad av självständighet En utgångspunkt för organisation och styrning av högskolan är att lärosätena ska ha en hög grad av självständighet. högskolereform lade fokus på studenternas rätt att fritt välja vad de ska läsa och på lärosätenas frihet att utforma utbildningen i enlighet med de mål som satts av riksdag och regering.100 För att ytterligare öka friheten för universitet och högskolor har fattat beslut om att lärosätena själva ska få bestämma om 98VR 2003, Forskning och forskarutbildning. 2008/09:50 gav lärosätena full frihet att omfördela mellan vetenskapsområden. 99I bilaga 2 redovisas intervjuer med företrädare för lärosätena samt och som gjort inom ramen för slutrapporten. I bilaga 3 redovisas en undersökning som gjort av lärosätenas styrelser. I undersökningen av styrelserna ingick intervjuer, en enkätundersökning samt genomgång av protokoll och andra dokument. 1992/93:1, Om universitet och högskolor frihet för kvalitet (bet. 1992/93:UbU3, rskr. 1992/93:103) och prop.1992/93:169 om högre utbildning för ökad kompetens (bet. 1992/93:UbU14, rskr. 1992/93:103). ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN sin organisation utöver styrelse och rektor. har den omfattande reglering av lärosätenas anställningsmöjligheter som tidigare ingick i högskoleförordningen reducerats.101 De beslut som fattas av lärosätets styrelse, rektor och andra ledningsansvariga har central betydelse för lärosätets uppfyllelse av de övergripande målen och kravet på effektiv resursanvändning. Lärosätenas självständighet innebär att det sammantagna utbud som erbjuds studenterna i blir summan av de beslut som fattas inom lärosätena. Likaledes blir inriktningen av den akademiska forskningen i resultatet av forskarnas och lärosätenas beslut tillsammans med beslut som fattas av externa forskningsfinansiärer. inramas lärosätenas självständighet av de styrsystem som riksdag och regering har beslutat om samt av tillgången på resurser från staten och andra finansiärer.102 beslutar vilka statliga högskolor som ska finnas.103 Vid varje lärosäte finns en styrelse som tillsammans med rektor svarar för ledningen av verksamheten. Regeringen fattar det formella beslutet om att utse rektor efter förslag från lärosätets styrelse. Innan styrelsen ger sitt förslag ska den ha hört lärare och andra anställda samt studenter i frågan. Regeringen utser också ordförande i högskolans styrelse samt övriga allmänrepresentanter i styrelsen. Lärare och studenter har rätt att vara representerade i styrelsen och de utses i valprocesser inom lärosätet.104 I högskolelagen och högskoleförordningen finns regler som ska säkra en hög grad av akademisk frihet hos universitet och högskolor. Enligt högskolelagen ska beslut som kräver en bedömning av uppläggning, genomförande eller kvalitet i utbildningen, respektive organisation av eller kvalitet i forskningen och det konstnärliga utvecklingsarbetet fattas av personer med vetenskaplig eller konstnärlig kompetens. Vidare följer av högskoleförordningen att rektor ska ha meriter som uppfyller behörighetskraven för professor eller lektor.105 Reglerna innebär att två principer bryts mot varandra inom högskolans ledning. Den ena principen är den kollegiala som vilar på diskussioner mellan akademiska kollegor och där friheten att styra forskningen och att 2009/10:149, En akademi i tiden ökad frihet för universitet och högskolor (bet. 2009/10:UbU23, rskr. 2008/09:160). Lärosätena beslutar om organisation och tjänstestruktur, inklusive regler och rutiner för den akademiska personalen. Detta innebär att ökade krav nu ställs på ledningen för universitet och högskolor. 102Dessa former behandlas i kap. 4 och 5. 103Regeringen kan ge enskilda utbildningsanordnare examenstillstånd som innebär rätt för dessa att bedriva högskoleutbildning och examinera. 1042 kap. 77a, 8 och 10 §§ högskoleförordningen (1993:100). 1052 kap. 6 § högskolelagen (1992:1434). GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET professionellt utforma undervisningen står i centrum. Den andra principen är den hierarkiska styrningen inom organisationen som utgår från styrelse och rektor. Sammantaget syftar regleringen av lärosätenas organisation till att skapa en ledning som bidrar till starka akademiska lärosäten med stor integritet.106 5.2Stora organisationer med delegerat beslutsansvar I linje med den grundläggande principen om akademisk frihet är beslut inom lärosätena om utbildningens och forskningens innehåll delegerade till dem som besitter den vetenskapliga kompetensen. Många andra verksamhetsbeslut har också delegerats långt ut i organisationen till enskilda institutioner eller forskargrupper. Därmed blir det prefekter och institutionsledningar som i praktiken får hantera de risker som hänger samman med att studenter i grundutbildningen eller externa medel för forskning uteblir. Den nya redovisningsmodell som införts inom högskolan medför dessutom att prefektens ansvar för indirekta kostnader som måste täckas med anslagsmedel blivit tydligare. Dessa omständigheter skapar starka incitament för varje institution att spara och därmed att bygga upp ekonomiska buffertar på institutionsnivån. Ett alternativ till denna ordning vore att lärosätet skulle dra nytta av sin storlek så att riskerna för att intäkter fluktuerar mellan åren hanteras på en mer central nivå. Dagens utspridda risktagande bidrar till uppkomst av ekonomiska buffertar på alla nivåer och därmed till att medel inte sätts i arbete.107 5.3Dialogen med regeringen kan förbättras En väl fungerande dialog mellan lärosätena och företrädare för regeringen är väsentlig för det självständiga ansvar som lagts på universitet och högskolor. I de årliga myndighetsdialogerna förs samtal mellan företrädare för regeringen och för myndigheten om myndighetens verksamhet. I dialogen behandlas resultat och måluppfyllelse som den framtida verksamheten diskuteras. I intervjuer med företrädare för lärosätena beskrivs myndighetsdialogen som ett bra tillfälle för lärosätet att presentera sin verksamhet för regeringen och departementet. 106För en diskussion av hur det kollegiala synsättet kan samspela med mer management- orienterade inslag i ledningen av ett lärosäte, se , 2010, lärdomsborgar eller politiska instrument? 107RiR 2011:3, Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor. Både myndighetskapital och oförbrukade bidrag har ökat , vilket framkom ovan. Se vidare bilaga 2. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Styrelseordföranden deltar vanligen inte i myndighetsdialogerna. Av intervjuer som gjorts med ledamöter i styrelserna framgår att flera styrelseledamöter vill ha mer kontakter med regeringen. I intervjuerna påpekas att lärosätenas autonomi inte bör betyda ett stort avstånd till departementet och det ansvariga statsrådet. En tätare kontakt med departementet underlättar för lärosätenas ledning att förbereda sig för de förändringar som är på gång samt ger möjlighet att informera om den egna verksamheten.108 Det finns en förståelse bland intervjuade företrädare för lärosätena att har ett stort antal myndigheter inom sitt ansvarsområde och att detta påverkar hur tät kontakt företrädare för departementet kan ha med respektive lärosäte. finns det en uppfattning, inte minst bland företrädare för mindre lärosäten, att avståndet till departementet är stort. Större lärosäten upplever inte samma problem, eftersom de oftare har möjlighet till mer eller mindre informella möten med tjänstemän och politiker i departementet.109 Inför reformer är det viktigt att regeringen tar in lärosätena i beredningsarbetet. Ett sätt att göra detta tidseffektivt är att samla flera lärosäten för synpunkter. Värdet av ett traditionellt remissförfarande för att kvalitetssäkra beslutsunderlag och bidra till bättre transparens understryks också.110 Vidare är det angeläget med en fungerande dialog när en fråga skär över flera departements ansvarsområden. Enligt intervjuerna har vissa departement liten förståelse för andra departements krav och synpunkter. Problem kan uppstå då departement organiserar kunskapsprocesserna på olika sätt. Flera intervjuade understryker att lärosätena skulle vara betjänta av en starkare samsyn mellan olika departement.111 Enligt mening är det viktigt att arbetet inom fungerar väl också när det gäller samband mellan olika samhällssektorer, till exempel goda förutsättningar för läkarutbildning och medicinsk forskning vid universitetssjukhusen som ligger inom ramen för landstingens ansvar för hälso- och sjukvården. 5.4Introduktionen till styrelseuppdrag behöver stärkas Lärosätenas styrelser är en viktig länk i den styrmodell som regeringen valt för högskolan. Styrelsen för en högskola ska ha inseende över högskolans alla angelägenheter och svara för att dess uppgifter fullgörs. 108Bilaga 3, s. 179180. 109Bilaga 2, s. 120123. 110Bilaga 2, s. 125127. 111Bilaga 2, s. 123124. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET annat besluta i viktigare frågor om verksamhetens övergripande inriktning och högskolans organisation, om den interna resursfördelningen och uppföljningen av denna samt andra frågor av principiell vikt. Vidare har styrelsen ansvar för årsredovisning, budgetunderlag, intern styrning och kontroll samt internrevision.112 Ledamöterna kommer in i styrelsen med olika perspektiv och erfarenheter, vilket bidrar till att styrelsen som helhet kan göra ett bra arbete. Nästan alla ledamöter har stor erfarenhet från styrelsearbete. menar flera intervjuade att det är svårt att förstå hur styrningen av högskolesektorn fungerar. upplever ledamöterna sig sakna tillräcklig kunskap om högskolans olika resurstilldelningssystem för att till fullo kunna följa lärosätets ekonomi. Introduktionen till styrelseuppdraget framstår i detta perspektiv som mycket viktig. Introduktionsutbildningar erbjuds ledamöterna både centralt i eller regi och lokalt vid lärosätet.113 Drygt hälften av de ledamöter som tillfrågats anser att de har fått tillräcklig introduktion till uppdraget. Övriga anser att de fått det i viss mån eller inte alls.114 En orsak till att vissa ledamöter inte fått tillräcklig introduktion är att det kan vara svårt att hinna med introduktionsutbildningar eller att viss introduktion bara erbjuds en gång per mandatperiod. Det behövs inte minst högskolespecifik introduktion, eftersom en sådan är ett viktigt tillfälle för ledamöterna i högskolestyrelsen att diskutera sig fram till en gemensam syn på vad styrelsen ska göra mot bakgrund av lärosätets faktiska förutsättningar. 5.5Strategisk ledning och uppföljning Den verksamhet som universitet och högskolor bedriver är mångskiftande och den ska tillgodose högt ställda krav på kvalitet och effektiv resursanvändning. Över hälften av lärosätena är stora organisationer med mer än 1 000 anställda. Detta ställer höga krav på strategisk ledning av lärosätena och en väl fungerande uppföljning. har lärosätenas ledningar på regeringens uppdrag upprättat kunskaps- och forskningsstrategier.115 Avsikten med strategierna är att de ska 1122 kap. 23 §§ högskolelagen (1992:1434) och 2 kap. 2§ högskoleförordningen (1993:100). 113Bilaga 3, s. 155158. 11454 av 92 anser att de fått tillräcklig introduktion, 28 svarar i viss mån och 10 inte alls. 1998/99:94 uppdrog regeringen åt universitet och högskolor att redovisa kunskaps- och forskningsstrategier. Inför den forskningspolitiska propositionen 2008 utvidgades uppdragen till att även avse innovationer. Inför den kommande forskningspolitiska propositionen 2012 har regeringen i stället för att ge ett uppdrag bjudit in lärosätena att lämna in strategier. U2011/776/ UH , Inbjudan om forskningsstrategier. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN ligga till grund för lärosätenas strategiska satsningar och utgöra underlag för regeringens beredning inför forskningspolitiska propositioner. Av granskning av tidigare forskningsstrategier framgår att de strategiska områden som anges i dessa dokument ofta är breda och att det saknas närmare beskrivningar av hur målen ska uppnås.116 Detta innebär att värdet av forskningsstrategierna kan vara relativt begränsat och att de blir svåra att följa upp. I flera av granskningar har det framkommit brister i lärosätenas uppföljning i relation till de mål som lagts fast av riksdag och regering. Av granskningarna har framgått att lärosätenas ledning inte alltid konkretiserat hur målen ska beaktas i den egna verksamheten. I de fall det gjorts, saknas ibland en mer systematisk uppföljning vid lärosätena. granskning av rekryteringen av internationella studenter till svenska lärosäten visade att även om mål om en ökad internationalisering uppfylldes i kvantitativa termer, så fanns det stora brister när det gällde lärosätets insikt om vilka prioriteringar som man gjort i verksamheten och hur dessa påverkat utbildningens kvalitet. Vidare var uppföljningen knapphändig när det gällde utbytet mellan internationella och svenska studenter i undervisningen samt hur detta kunde utvecklas.117 Granskningen av hur lärosätena arbetar med mål om samverkan och studenters anställningsbarhet pekade på problem både när det gäller operationalisering och uppföljning. För många utbildningsprogram saknades rutiner för att säkerställa arbetslivsanknytning i utbildningen. Även om lärosätena ofta hade formulerat övergripande mål för att främja sina studenters anställningsbarhet, förekom det mer sällan att lärosätesledningen följde upp hur målen implementeras eller vilket genomslag de fått i verksamheten.118 Granskningen av den högre utbildningens kvalitet visade att stora variationer i kvalitet kan förekomma inom en och samma utbildningsmiljö, vilket kan tyda på brister i den interna kvalitetssäkringen.119 Styrelserna för universitet och högskolor har en viktig roll att spela när det gäller uppföljning av lärosätets verksamhet. Som framgår av intervjuer och enkätsvar finns det en förhållandevis stor samsyn om uppdraget och rollen bland företrädare för styrelserna. Styrelsen ska ägna sig åt ärenden som har strategisk inverkan på lärosätets verksamhet eller ekonomi. Styrelserna är aktiva och ställer krav på återkoppling, något som det också ges goda 116RiR 2011:21, s. 3940. 117RiR 2008:22, Rekryteringen av internationella studenter till svenska lärosäten. 118RiR 2009:28, Studenternas anställningsbarhet regeringens och högskolans insatser. 119RiR 2008:19, Hög kvalitet i högre utbildning?. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET möjligheter till, inte minst i form av så kallade rektorsrapporter. När det gäller de formella instrumenten för styrelsens kontroll uppfattas internrevisionen som viktig.120 Enligt granskning utnyttjar lärosätenas styrelser inte fullt ut möjligheten att själva forma styrelsens roll och arbetssätt utifrån det specifika lärosätets behov och förutsättningar. Det finns ett behov av utveckling innan styrelsens arbete enligt förordningen om intern styrning och kontroll har funnit fungerande former.121 5.6Bättre uppföljning av resursernas användning Med stor frihet att använda anslag följer krav på att redovisningen säkerställer att medel används för avsedda ändamål. I flera granskningar har iakttagit brister när det gäller uppföljning av hur de resurser som ställs till förfogande förbrukas för olika ändamål inom verksamheten. Den så kallade SUHF-modellen som genomförs hos universitet och högskolor innebär ett betydande steg mot en förbättrad transparens och annan utveckling pågår också.122 återstår mycket att göra och den bristande transparensen hos redovisningen skapar risker av olika slag. En återkommande debatt är att studenternas tillgång till undervisningstid och till dialog med lärare inom grundutbildningen blivit för knapp, i synnerhet inom det humanistiska och samhällsvetenskapliga området. granskning visar att det i stort sett saknas uppföljningssystem inom lärosätena som möjliggör för ledningen att följa hur studenternas tillgång till undervisning och lärare varierar mellan olika utbildningar och kurser. Få lärosäten synes utifrån den interna redovisningen kunna bedöma vad olika kurser på grundutbildningen kostar.123 Kunskap om kostnader är viktig för lärosätets möjlighet att göra välavvägda beslut om dimensionering och följa upp effektiviteten i verksamheten.124 120Se vidare bilagorna 3 och 4 om den undersökning av styrelserna vid universitet och högskolor som genomfört. 121Bilaga 3, s. 171173. 122Modellen har initierats av (). Den implementerades 2009 (i vissa fall 2010) och innebär att indirekta kostnader på ett tydligt sätt fördelas ut på olika kostnadsbärare. Därmed blir det möjligt att avläsa behov av samfinansiering med medel ur basanslaget för att täcka indirekta kostnader och direkta lokalkostnader för den forskning som pågår inom lärosätet. 123RiR 2009:25, Resursstyrning i högskolans grundutbildning; RiR 2011:21, Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning. Även i andra studier har problem med bristande uppföljning uppmärksammats. I ,2011, Vem ska göra vad? En studie av kopplingen mellan forskning och utbildning, s. 11 och 23, konstateras att det i hög grad saknas uppföljning hur och på vilket sätt tillgängliga medel för grundutbildningen förbrukas och därmed inte heller underlag för studentföreträdare eller lärosätets ledning att se till att brister i resurstilldelningen åtgärdas. 124Uppföljning av granskningen visar exempel på lärosäten som söker begränsa nivån för resurser till universitetsgemensamma funktioner och som sätter upp mål om ökad kontakttid mellan studenter och lärarna som också ska följas upp. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN När det gäller forskningen brister redovisningen när det gäller hur stora framtida åtaganden om samfinansiering med anslagsmedel för externt stödda projekt som görs. Detta gäller såväl täckande av indirekta kostnader som tillskott i form av anställdas tid. Bättre kunskap skulle ge lärosätets ledning överblick över i vilken mån framtida anslag eller myndighetskapital redan är intecknade eller om det finns ett ekonomiskt utrymme för andra satsningar.125 I regleringsbreven ställs krav på att lärosätets kostnader och intäkter ska redovisade fördelade på de två verksamhetsområdena grundutbildning respektive forskning och forskarutbildning. Forskningen och grundutbildningen i högskolan ska samspela med varandra. rör det sig om två olika verksamheter som var och en för sig är viktiga för samhället. Med två olika anslag bereds möjlighet att prioritera mellan dem och redovisningen gör det möjligt att följa upp hur stora resurser som sammantaget satsas. Kravet på att i redovisningen hålla i sär de resurser som används i grundutbildningen respektive för forskning och forskarutbildning är också ett stöd internt när det gäller avvägningen mellan å ena sidan utbildningens behov och å den andra sidan forskningens behov.126 Av granskning framstår det inte som uppenbart att redovisningen faktiskt ger en god bild av fördelningen mellan undervisning och forskning. Detta beror bland annat på att faktiskt arbetad tid inte följs upp, varför fördelningen av gemensamma kostnader i stället sker utifrån planerad tid och schabloner. Detta skapar en risk för att kostnader belastar fel verksamhet. En transparent redovisning av verksamhetens kostnader är väsentlig för att ge finansiärer, studenter, skattebetalare och samhället i stort information om hur resurserna används. Kostnadsredovisningen är också av stor betydelse för lärosätet, eftersom en systematisk kostnadsanalys är en förutsättning för prioriteringar som säkrar en effektiv resursanvändning.127 125Användningen av myndighetskapitalet innebär planerade underskott i samfinansierade projekt. Normalt talar man om parallellförbrukning vid samfinansiering, vilket innebär att årets anslagsmedel används och inte tidigare års överskott från anslagen. 126Denna risk är inte teoretisk, eftersom det är många fler undervisande högskoleanställda som har tillsvidareanställning än de som huvudsakligen eller helt ägnar sig åt forskning i stor utsträckning. Den senare gruppen är i mycket högre grad visstidsanställda. 127För en diskussion om redovisning och lärosätens självständighet se exempelvis EUA 2008, Financially Sustainable Universities towards Full Costing in European Universities, s. 812. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Lärosätena är myndigheter med en hög grad av självständighet. Men dialogen mellan regeringen och lärosätena behöver utvecklas. Detta är angeläget för att regeringen ska få en större kunskap om lärosätenas verksamhet och för att lärosätena på ett bättre sätt ska kunna bidra med underlag inför genomförande av olika förändringar som beslutas av riksdag och regering. Styrelseledamöter uppger att det finns ett behov av bättre introduktion och mer sektorsspecifik kunskap för att förstå högskolan och dess styrsystem bättre. Ledamöterna är aktiva och ställer krav på återkoppling, men det finns behov av att utveckla den interna styrningen och verksamhetsuppföljningen. Lärosätenas styrelser utnyttjar inte fullt ut möjligheten att själva forma styrelsens roll och arbetssätt utifrån det specifika lärosätets behov och förutsättningar. Högskolan är en komplex verksamhet där varje lärosäte med stor självständighet ska fatta beslut om verksamhetens innehåll och former. Det är väsentligt att mål, strategier och policydokument följs upp. En hög grad av självbestämmande ställer krav på lärosätena att själva sörja för ett gott beslutsunderlag. För att ge ledningen och andra inom lärosätet möjlighet att fatta beslut om dimensionering så att resurser används i linje med lärosätets strategi behövs kunskap om resursernas användning och om faktiska Det återstår dock en del innan lärosätena har ändamålsenliga system för att följa upp effektivitet och måluppfyllelse. De krav som regeringen ställer i årsredovisningar och i regleringsbrev är viktiga för att stimulera lärosätena att förbättra sina system för redovisning och uppföljning. Sektorns eget utvecklingsarbete är också viktigt för att utveckla redovisningen. Införandet av en ny redovisningsmodell har inneburit ett stort steg framåt och det pågår ett fortsatt utvecklingsarbete av den interna redovisningen vid lärosätena. saknas dock system som möjliggör en god uppföljning av resurssituationen för studenter inom utbildning på grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå. Det finns brister i lärosätenas redovisning när det gäller framtida åtagandena om samfinansiering för forskningsbidrag som betalats ut till lärosätet men ännu inte förbrukats. Därtill kommer att det saknas system för att följa upp i vilken mån som externt finansierad forskning samfinansieras genom att