prop · GZ03100 · 2012-04-16 00:00:00 — Till exempel har regeringen infört det s.k. HUS-avdraget56, sänkt socialavgifterna, slopat förmögenhets- skatten, sänkt bolagsskatten, förändrat de s.k. 3:12-reglerna för fåmansföretag samt sänkt mervärdesskatten för restaurang- och catering- tjänster. Även jobbskatteavdraget förbättrar incitamenten till företagande. Vidare har åtgär- der genomförts för att minska den admini- strativa bördan för företagen, nya marknader öppnats för privata entreprenörer och möjlig- heterna för visstidsanställningar vidgats. Åtgärder för att öka efterfrågan på personer som står långt från arbetsmarknaden För att de utbudsstimulerande åtgärderna snabbt ska få avsedd effekt är det också nödvändigt med åtgärder som särskilt stimulerar efterfrågan på personer som står långt från arbetsmarknaden och som har svårt att hitta arbete till rådande lönestruktur. För att stärka konkurrenskraften på arbetsmarknaden för personer som varit utan arbete finns nystartsjobb och andra former av subventionerade anställningar. Erfarenheten visar att subventionerade anställ- ningar och anställningar som på annat sätt innebär en sänkt lönekostnad för arbetsgivaren 55Se även fördjupningsrutan Regeringens reformer för att höja kvaliteten i utbildningen. 56HUS-avdraget omfattar skattereduktion för hushållsarbete (s.k. RUT- avdrag) och för reparations-, ombyggnads- och tillbyggnadsarbete (s.k. ROT-avdrag). är den typ av insats som mest ökar sannolikheten att efter insatsen få ett arbete till rådande lönestruktur. En negativ bieffekt av subven- tionerade anställningar är dock att de kan ge upphov till s.k. undanträngning, dvs. att andra anställningar minskar när fler får lönesubven- tionerade anställningar. Detta är acceptabelt eftersom bl.a. nystartsjobben riktas till personer som står långt från arbetsmarknaden. Nystarts- jobben leder till fler kompetenta sökanden och därmed till en varaktigt högre syssel- sättning. Regeringens satsningar på grupper med relativt svag förankring på arbetsmarknaden För äldre är den viktigaste åtgärden för att öka arbetsutbudet det förstärkta jobbskatteavdraget för personer som är . För att öka efterfrågan på äldre arbetskraft har den särskilda löneskatten på lön och inkomst av aktiv närings- verksamhet avskaffats för personer . Vidare kvalificerar sig personer i åldern till nystartsjobb redan efter sex månaders arbetslöshet och kan få nystartsjobb i maximalt , vilket är dubbelt så än vad som gäller för personer i åldrarna . Regeringen har infört ett nytt system för att snabbare etablera nyanlända invandrare på arbetsmarknaden. Etableringsreformen innebär bl.a. att Arbetsförmedlingen har fått en tydligare roll och ett samordnande ansvar för att påskynda den nyanländes etablering. Vidare har en statlig ersättning införts som stärker individens incitament att delta i aktiviteter och att arbeta vid sidan av etableringsaktiviteterna. Etableringslots har införts för nyanlända. För utrikes födda som fått uppehållstillstånd som flyktingar och anhöriginvandrare finns dessutom i instegsjobb och nystartsjobb. Regeringen har också vidtagit åtgärder för att stärka valideringen av utländsk utbildning och annan yrkeskompetens. Vidare har regeringen infört yrkesinriktat mentorskap och förbättrat svenskundervisningen för invandrare. Regeringen bedömer att en väl fungerande grund- och gymnasieskola är en av de viktigaste faktorerna för att förbättra arbetsmarknads- situationen för unga. Flera reformer inom utbildningssystemet har genomförts i syfte att förbättra studieprestationerna och öka genom- Till exempel har åtgärder vidtagits som syftar till att stärka lärarnas kompetens och öka läraryrkets status. Erfarenheten har visat att det är mycket svårt att nå framgång med arbetsmarknadspolitiska program riktade till ungdomar, då de ofta leder till inlåsning och minskad sökaktivitet. Regeringen har därför introducerat jobbgarantin för ungdomar. Syftet med jobbgarantin är att unga ska få jobb eller söka sig till det reguljära utbildningssystemet. Detta ska uppnås genom en stram ersättningsnivå, aktiva förmedlings- insatser, tydliga krav, aktiveringsåtgärder och incitament till utbildning. I syfte att öka arbetskraftsefterfrågan har re- geringen sänkt arbetsgivaravgifterna för unga. Egenavgifterna för unga har sänkts i mot- svarande grad. Vidare bedöms den sänkta mervärdesskatten för restaurang- och cateringstjänster skapa jobb i en sektor där många unga arbetar. Unga kan dessutom få ny- startsjobb utan arbete. Regeringen har också förenklat för arbetsgivarna att anställa på tidsbegränsade anställningar, vilket underlättar för unga att få ett jobb. För att få fler personer med funktions- nedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga i arbete har regeringen ökat resurserna till löne- bidrag och . För att ytterligare öka efterfrågan på dessa personer har regeringen höjt det maximala stödet till arbetshjälpmedel och stödet för personligt biträde. Sänkta lönekostnader för arbetsgivare som anställer personer med svag förankring på arbetsmarknaden Det finns flera olika former av lönesubventionerade anställningar att tillgå för arbetsgivare som anställer personer som av olika skäl varit borta från arbetsmarknaden . För vissa grupper, t.ex. unga och äldre, är dessutom socialavgifterna nedsatta för att ytterligare minska arbetsgivarens lönekostnader. Dessutom är vissa lönesubventionerade anställningar undantagna från lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS), vilket kan vara särskilt betydelsefullt för arbetsgivaren när det handlar om personer vars produktivitet är svår att bedöma. En person som anställs med lönesubvention får en lön som erfarenheten visar att chanserna att senare få en anställning utan lönesubvention ökar. I tabell 5.1 visas hur olika former av nedsättningar och stöd sammantaget påverkar arbetsgivarens lönekostnader för en rad typfall. Exempelvis kan en ungdom som varit arbetslös genom ett särskilt anställningsstöd få en månadslön på före skatt, medan arbetsgivaren endast har en lönekostnad på . Sänkta socialavgifter för unga, äldre och i geografiska stödområden Det finns flera olika typer av sänkta social- avgifter som syftar till att minska arbetsgivarnas anställningskostnader för olika grupper. För det första är arbetsgivaravgifterna för ungdomar som inte fyllt vid årets ingång i princip halverade. För det andra kan många arbetsgivare i delar av och inre få en nedsättning av arbetsgivaravgiften , dock maximalt . Denna nedsättning är regionalt bestämd och gäller inte kommuner och lands- ting, statliga myndigheter, statliga affärsdrivande verk samt religiösa trossamfund. För ungdomar är den regionalt bestämda nedsättningen lägre, av arbetsgivaravgiften, och för personer får ingen regional nedsättning göras. För det tredje behöver inga socialavgifter utöver ålderspensionsavgiften betalas för personer , efter- som löner och annan ersättning är pensions- grundande, men endast i begränsad utsträckning förmånsgrundande i övriga socialförsäkringar för dessa individer. Tabell 5.1 Nedsättningar och stöd för att anställa olika personer med i bruttolön Äldre, mellan 65 minst 6 mån, bor mer än 1 år Anm: Merkostnadsersättningar tillkommer i vissa fall. Eventuella ytterligare avgifter till följd av kollektivavtal är ej medräknade. *Inte A-kassegrundande, täcks ej av LAS, ** A-kassegrundande, täcks av LAS. Nystartsjobb innebär att arbetsgivare har möjlighet att anställa personer som har varit arbetslösa eller sjukskrivna till en lägre kostnad. Ungdomar kan t.ex. få nystarts- jobb efter 6 månaders arbetslöshet eller sjuk- skrivning. har även äldre () denna kortare kvalificeringstid. Den ekonomiska kompensa- tionen uppgår till arbetsgivaravgiften för ungdomar . För de motsvarar den dubbla arbetsgivaravgiften. Nystartsjobben ges i regel som personen varit borta från arbetsmarknaden men maximalt . Detta varierar dock beroende på målgrupp. Arbetsmarknadspolitiska åtgärder särskilt anställningsstöd, instegsjobb, lönebidrag m.m. Utöver de sänkta socialavgifterna och nystarts- jobben finns arbetsmarknadspolitiska åtgärder som också syftar till att göra det billigare för arbetsgivare att anställa personer med svag förankring på arbetsmarknaden. Detta förut- sätter att Arbetsförmedlingen anvisar den arbets- löse till åtgärden. Individer som är långtids- arbetslösa och deltar i jobb- och utvecklings- garantin kan få ett särskilt anställningsstöd, vilket innebär att arbetsgivaren får ett bidrag på av lönekostnaden upp till ett visst tak. Detta tak är fram tillfälligt höjt till högst per dag. Ungdomar kan få särskilt anställningsstöd i jobb- och utvecklingsgarantin. Särskilt anställningsstöd kan fås . Personer som fått uppehållstillstånd kan få instegsjobb på samman- lagt maximalt . En arbetsgivare som erbjuder en nyanländ person ett instegsjobb kan få stöd med maximalt av löne- kostnaden, dock högst per dag (motsvarande ). En förutsättning för stödet är att arbetet kombineras med studier i svenska för invandrare. Arbetet kan vara deltid eller heltid, och om arbetstiden är mer än halvtid får tiden i instegsjobb inte vara . Vare sig anställningar med särskilt anställningsstöd eller instegsjobb kvalificerar till arbetslöshetsersättning och omfattas inte heller av LAS. Lönebidrag är ett av flera stöd för arbetsgivare som anställer personer med funktionsnedsätt- ning som medför nedsatt arbetsförmåga. Stödet kan ges . Subventionsgraden, som kan vara av bruttolönen, beror på hur mycket arbetsförmågan är nedsatt i förhållande till arbetet som ska utföras. Maximalt ges per dag (motsvarande ca ) i subvention. Eftersom takbeloppet är något lägre för lönebidrag än för instegsjobb kan det alltså bli en något lägre lönekostnad för ett instegsjobb om lönenivåerna ligger över taket. De andra formerna av subventionerad anställ- ning för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga (utvecklings- anställning, trygghetsanställning och offentligt skyddad anställning) har samma maximala subventionsnivå som lönebidraget. Regelverken skiljer sig dock åt på andra punkter, t.ex. ifråga om tidsbegränsningar samt tillämpligheten av LAS. Även skyddad anställning hos är avsedd för personer med funktions- nedsättning. Här bidrar staten genom en mer- kostnadsersättning till som i sin tur anställer. Åtgärder för att förbättra matchningen Även åtgärder som förbättrar matchningen mellan arbetssökande och lediga platser ökar sysselsättningen. Arbetsförmedlingens tydligare uppdrag att förmedla jobb och de arbets- marknadspolitiska programmens tydligare in- riktning mot ökad sökaktivitet syftar till att förbättra matchningen. Erfarenheten visar att det finns positiva effekter i form av ökad sysselsättning när förmedlingsinsatser kombineras med kontroll av den arbetslöses arbetssökande. Det personliga mötet mellan arbetssökande och arbetsförmedlaren är viktigt. Arbetsgivarkontakter är en annan strategiskt viktig del av matchningsarbetet. Regeringen har därför angivit att Arbetsförmedlingen ska fortsätta att utveckla sina arbetsgivarkontakter för att stödja personer med svag förankring på arbetsmarknaden och underlätta för de arbetsgivare som har svårt att rekrytera. Politiken måste anpassas efter konjunkturläget Flera av regeringens långsiktiga reformer har bidragit till att förbättra arbetsmarknadens anpassningsförmåga till förändrade efterfråge- förhållanden. För att nå en så hög varaktig sysselsättning som möjligt kan det dock vara nödvändigt att anpassa politikens omfattning och inriktning efter konjunkturen. I normala konjunktursvängningar stabiliseras ekonomin bäst genom penningpolitiken och de automatiska stabilisatorerna, dvs. att bl.a. statens utgifter ökar (minskar) automatiskt i låg- konjunkturer (högkonjunkturer) till följd av att t.ex. utgifterna för arbetslöshetsersättning och arbetsmarknadspolitik ökar (minskar). Erfaren- heterna har visat att diskretionära beslut om en expansiv finanspolitik ofta är ineffektiva. Risken är stor att stimulansen kommer för sent eller att det kan vara svårt att dra tillbaka utgifterna när konjunkturen vänder uppåt. Det kan också vara svårt att tidigt i en konjunkturnedgång veta vilka regioner eller sektorer i ekonomin som kommer att drabbas av den lägre efterfrågan. Inriktningen på och omfattningen av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna och utbildningsinsatserna kan behöva variera med konjunkturläget. Eftersom de arbetsmarknads- politiska åtgärderna direkt riktas till de som är arbetslösa är träffsäkerheten mindre problematisk. Vid kraftiga konjunkturnedgångar, som t.ex. under den finansiella krisen och 2009, finns emellertid ett stort behov av åtgärder som dämpar fallet i sysselsättningen och som mot- verkar att arbetslösheten biter sig fast på höga nivåer. Ett sätt att öka träffsäkerheten i de åtgärder som syftar till att dämpa fallet i sysselsättning kan vara att införa ett system för s.k. korttidsarbete. Det innebär att staten subven- tionerar avtal mellan arbetsmarknadens parter om att arbetstagarna tillfälligt går ned i arbetstid och lön i företag som möter en vikande efterfrågan. På så sätt minskar företagets kostnader temporärt utan personaluppsägningar och det blir lättare för företaget att övervintra lågkonjunkturen. Flertalet europeiska länder har system för korttidsarbete och erfarenheterna från dessa system är blandade. Erfarenheterna från är goda och bl.a. bedömer att det tyska systemet bidragit till att hålla arbetslösheten nere under krisen. I andra länder har system för korttidsarbete inte fungerat lika väl och sannolikt bidragit till höga kostnader för staten samt till att motverka struktur- omvandlingen och därmed även produktivitets- utvecklingen i ekonomin. För att ett system för korttidsarbete ska fungera är utformningen av systemet viktigt och att det bara används vid djupa ekonomiska kriser som beror på fallande efterfrågan i omvärlden. har tillsatt en utredning för att överväga för- och nackdelar med ett system för korttidsarbete och ge förslag på hur ett sådant system skulle kunna utformas. Uppdraget ska redovisas . Uppgiften för den aktiva arbetsmarknads- politiken i mycket djupa kriser är, något förenklat, att säkerställa att de som drabbas av arbetslöshet behåller sin motivation och anställningsbarhet under krisen och upprätthåller sökaktiviteten på rimliga nivåer. Erfarenheten visar att det finns jobb att söka även i en kraftig lågkonjunktur och att jobb- sökaraktiviteter förkortar arbetslöshetstiderna effektivt jämfört med andra typer av program. Det kan också behövas fler åtgärder riktade mot korttidsarbetslösa i kraftiga lågkonjunkturer för att motverka att fler blir långtidsarbetslösa. När arbetsmarknadsläget förbättrats, och det inte längre finns något generellt behov av åtgärder för att stimulera efterfrågan på arbetskraft, bör den aktiva arbetsmarknads- politiken i allt större utsträckning inriktas mot att understödja konjunkturförbättringen. Det är då rimligt att de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna riktade till korttidsarbetslösa minskar i omfattning, eftersom det annars finns risk för att deltagarna minskar sin sökaktivitet och därmed sina chanser att få jobb. Sådana effekter är mer acceptabla när arbetskraftsefterfrågan är låg och konkurrensen om jobben är hög. I mer normala konjunkturlägen bör således resurserna i större utsträckning riktas till dem som är eller riskerar att bli långtidsarbetslösa och som är i behov av åtgärder för att få ett jobb. 5.4Har regeringens politik avsedd effekt? Regeringens främsta mål är att öka den varaktiga sysselsättningen, dvs. den sysselsättningsnivå som är förenlig med stabil inflation och ekonomisk balans i övrigt. Det motsvarar ungefär sysselsättningsnivån i ett normalt konjunkturläge. Regeringen bedömer att den varaktiga syssel- sättningen ökar med 215 000 personer till följd av regeringens strukturella reformer (se tabell 5.2).57 Detta motsvarar en ökning om . bedöms jämviktsarbetslösheten, som ungefär motsvarar arbetslösheten i ett normalt konjunkturläge, minska till följd av reformerna . Merparten av effekterna bedöms ha slagit igenom 2016. Bedömningarna baseras på den forskning som finns om effekter av strukturella reformer av liknande slag. 57 Se rapport 2011:1 Hur ska utvecklingen av arbetsmarknadens funk- tionssätt bedömas? från ekonomiska avdelning för en utförligare beskrivning av beräkningarna. I bilaga 3 till denna proposition redogörs bl.a. för de fördelningspolitiska effekterna av regeringens reformer. Tabell 5.2 Förväntade långsiktiga effekter på arbetskrafts- deltagande, sysselsättning och arbetslöshet av regeringens politik 20062012 Förändring i procent om annat ej anges -0,6 -0,7 -0,2 -0,3 -0,1 -0,05 -1,4 Anm.: 1) Antal personer i åldersgruppen . 2) Förändring i procentenheter. 3) Antal arbetade timmar omräknat till årsarbetskrafter. En årsarbetskraft motsvarar . 4) Avser den nedsatta mervärdesskatten för restaurang- och cateringtjänster. Källa: Egna beräkningar. Det bör påpekas att bedömningen av effekterna av reformerna är osäkra. Detta gäller särskilt bedömningen av hur snabbt de uppstår. Det är dock viktigt att så snabbt som möjligt följa upp effekterna av regeringens reformer, bl.a. för att avgöra om politiken behöver kompletteras eller ändra inriktning. Av denna anledning har regeringen t.ex. lämnat uppdrag om utvärdering av den nedsatta mervärdesskatten för restaurang- och cateringtjänster till ett antal myndigheter, bl.a. för att följa upp sysselsättningseffekterna. 5.4.1Indikationer på om politiken leder till en varaktigt högre sysselsättning och ett minskat utanförskap I diagram 5.4 visas att arbetskraftsdeltagandet, sysselsättningsgraden och antalet personer i arbete som andel av befolkningen har ökat i alla åldersgrupper, utom bland de yngsta () och äldsta (). I åldersgruppen har utvecklingen varit särskilt stark. Den starka utvecklingen ska ses mot bakgrund av att konjunkturläget bedöms ha varit sämre 2011 än 2006. Detta är en tydlig indikation på att politiken verkar i rätt riktning. Att den genomsnittliga sysselsättningsgraden minskat beror delvis på att unga och äldre utgjorde en större andel av befolkningen i arbetsför ålder 2011 jämfört med att och de har lägre sysselsättningsgrad än genomsnittet. Trots de demografiska för- ändringarna och konjunkturutvecklingen har andelen personer i befolkningen () som befinner sig i arbete ökat med 0,8 procent- enheter . Reformerna ökar den varaktiga sysselsättningen I diagram 5.23 visas hur den varaktiga sysselsättningsgraden bedöms utvecklas , inklusive och exklusive bedömning av regeringens politik. Den varaktiga syssel- sättningsgraden exklusive regeringens politik kan något förenklat sägas fånga hur den varaktiga sysselsättningsgraden skulle utvecklas enbart till följd av den demografiska ut- vecklingen.58 Bedömningen görs med utgångs- punkt från sysselsättningsgraden för olika demografiska grupper ett visst basår. Genom att hålla sysselsättningsgraden i de olika grupperna erhålls den genomsnittliga syssel- sättningsgraden utifrån en framskrivning av den demografiska utvecklingen.59 Orsaken till att den varaktiga sysselsättningen exklusive politik faller är dels att många i den stora generation som föddes med relativt högt arbets- kraftsdeltagande går i pension, dels att andelen unga och utrikes födda i befolkningen ökar . Unga och utrikes födda, särskilt de som varit i landet, har en relativt låg sysselsättningsgrad. När äldre, unga och utrikes födda utgör en allt större andel av befolkningen i arbetsför ålder kommer både arbetskrafts- deltagandet och sysselsättningsgraden att minska totalt sett. Den demografiska utvecklingen gör att den varaktiga sysselsättningsgraden sjunker (se diagram 5.23). 58I utvecklingen av den varaktiga sysselsättningsgraden exklusive politik ingår även vissa persistenseffekter från krisen och 2009 och effekter av oförändrade regelverk, t.ex. oförändrat tak i arbetslöshetsförsäkringen. Betydelsen av den demografiska utvecklingen är dock klart dominerande. 59I framskrivningen görs dock antagandet att utträdesåldern från arbetsmarknaden ökar något . Diagram 5.23 Den varaktiga sysselsättningsgradens utveckling inklusive och exklusive regeringens politik Varaktig sysselsättningsgrad inkl. politik Varaktig sysselsättningsgrad exkl. politik Källor: och egna beräkningar. Genom att addera bedömningarna av rege- ringens reformer till den varaktiga syssel- sättningsgraden exklusive politik erhålls den varaktiga sysselsättningsgraden inklusive politik, dvs. den tjocka heldragna linjen i diagram 5.23. Diagrammet kan därefter användas till att analysera om bedömningen av den varaktiga sysselsättningsgraden är rimlig, dvs. om bedömningen av politikens effekter är rimlig. Om den faktiska sysselsättningsgraden är i nivå med den varaktiga ska, enligt ekonomisk teori och historiska samband, resursutnyttjandet vara balanserat. På motsvarande sätt ska det finnas lediga resurser på arbetsmarknaden om den varaktiga nivån överstiger den faktiska. Av diagram 5.23 framgår att den faktiska sysselsättningsgraden är lägre än den varaktiga sysselsättningsgraden inklusive politik bedöms vara 2012, vilket indikerar att det finns lediga resurser på arbetsmarknaden och att sysselsättningsgraden kan fortsätta att växa utan att resursutnyttjandet på arbetsmarknaden blir ansträngt. Att detta är en rimlig bedömning bekräftas av indikatorer på resursutnyttjandet på arbetsmarknaden. Exempelvis är andelen företag som rapporterar att de har svårigheter att rekrytera inte på höga nivåer (se diagram 5.24).60 Utan regeringens reformer skulle den faktiska sysselsättnings- graden vara högre än den varaktiga sysselsättningsgraden och resurs- utnyttjandet på arbetsmarknaden skulle då vara ansträngt. Det faktum att det finns lediga 60 I avsnitt 6 redovisas ytterligare indikatorer på resursutnyttjandet på arbetsmarknaden. resurser på arbetsmarknaden indikerar att regeringens reformer redan har haft effekt på sysselsättningen. Diagram 5.24 Rekryteringsproblem i näringslivet Anm.: Andel arbetsställen som i Arbetsförmedlingens företagsenkät uppger att man upplevt arbetskraftsbrist vid rekrytering . Källa: Arbetsförmedlingen. I bilaga 5 presenteras en utförlig analys av samma karaktär som redovisats ovan. Analysen i bilagan visar att antalet personer i arbetskraften har ökat med drygt 100 000 fler personer än vad som kan förklaras av den demografiska och konjunkturella utvecklingen. Även syssel- sättningen har ökat mer än vad som kan förklaras av demografi- och konjunkturut- vecklingen. Det är tydliga indikationer på att de strukturella reformer som genomförts har bidragit till en ökning av arbetskraften och sysselsättningen. Antalet personer som får ersättningar från vissa trygghetssystem minskar I diagram 5.25 redovisas den faktiska utveck- lingen av antalet personer som får ersättningar från vissa trygghetssystem mätt som antalet helårsekvivalenter och ett konjunkturrensat mått, dvs. den strukturella nivån på antalet helårsekvivalenter.61 Skillnaden mellan linjerna mäter konjunkturens betydelse för antalet helårsekvivalenter. Diagram 5.25 Antal personer som får ersättning från vissa trygghetssystem Konjunturrensat mått på antal Anm.: För antalet helårsekvivalenter: utfall 19802011 och prognos 20122016. Källor: och egna beräkningar. De resultat som presenteras i diagram 5.25 tyder på att minskningen av antalet helårsekvivalenter huvudsakligen berodde på strukturella faktorer. Det framgår av diagram 5.25 genom att båda det faktiska och konjunkturrensade måttet faller. Ökningen av antalet helårsekvivalenter 2009 var huvud- sakligen en konsekvens av det försämrade konjunkturläget. Antalet helårsekvivalenter i de olika ersättningssystemen påverkades fortfarande av konjunkturläget 2012. Den förväntade minsk- ningen av antalet helårsekvivalenter 20122016 beror både på konjunkturella och strukturella faktorer, vilket framgår av diagrammet genom att både det faktiska och det konjunkturrensade måttet minskar. Helårsekvivalenterna mäter både kort- och långvarigt ersättningsmottagande.