prop · H00352 · 2012-12-28 00:00:00 — Unibet är medlem av European Gaming and (), i (RGA), () i samt är granskad och certifierat av eCOGRA vad gäller ansvarsfullt och rättvist spelande. Unibet har även samarbete med G4, , Gambling Therapy och vad gäller rådgivning till kunder i behov av stöd och support och utbildning av samtliga anställda inom spelansvar. I samarbetar Unibet med och i med AGOG, pm från plc, , Unibets synpunkter på faktagranskning . 38Betsson är noterat på Mid Cap-lista. Bolaget har varit verksamt i spelbranschen och är bolagets mest betydande marknad. också spellicens i och . är certifierat av (G4). Betssons webbplatsers utbud av spelansvarsåtgärder testas och certifieras av G4. blev mest ansvarsfulla speloperatör vid EGR Awards i , Betssons webbplats, remissyttrande om SOU 2008:124. 39Ladbrokes har mer än 14 000 anställda i butiks-, telefon- och Internetverksamheten. I har företaget licenser på företagsnivå, på managementnivå, på butiksnivå och på chefsnivå i varje butik. följer bland annat UK standards and incorporate social responsibility critera vid utvecklandet av spelprodukter. Bolagets spelansvarsåtgärder presenteras i Responsibility Report, webbsida. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN av befolkningen har spelat . Det förekommer ett överdrivet spelande i alla befolkningsgrupper och i alla spelformer. av befolkningen har spelproblem, vilket är samma nivå som . Andelen män med spelproblem i åldern har ökat från . Det finns vidare resultat som visar att illegalt spelande har betydelse för spelproblem bland unga män. Även bland äldre kvinnor har det skett en ökning av spelproblem, även om spelproblemen är lägre hos kvinnor än hos män. Spelmarknaden har ökat med i volym . har minskat sin marknadsandel med , ATG och folkrörelsen ligger på en ungefär oförändrad nivå medan Postkodlotteriet inom folkrörelserna har ökat sin marknadsandel. De utländska nätbaserade spelbolagen har successivt ökat och har en marknadsandel på . Utöver den redovisade marknaden finns också en växande illegal Sverigebaserad marknad. I relation till spelmarknaden totalt har den reglerade delen av marknaden minskat sin marknadsandel med . På den svenska spelmarknaden finns både reglerade aktörer, illegala Sverigebaserade aktörer och nätbaserade utländska spelbolag som verkar i utan svenskt tillstånd. Marknadsutvecklingen har inneburit ett bredare produktutbud med vissa mer riskfyllda spelformer och en högre vinståterbetalning till spelare som de reglerade aktörerna inte har tillstånd för att erbjuda de svenska spelarna. I budgetpropositionen 2011/12:1 konstaterar regeringen att problemen med illegala spelautomater kvarstår. Marknaden präglas av alltmer konkurrens och en växande del av marknaden står utanför statlig kontroll. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 3Riksdagens och regeringens mål för spelpolitiken Riksdag och regering har formulerat mål för svensk spelpolitik som handlar om att genom spelregleringen tillgodose ett samhällsintresse. Vidare har riksdag och regering beslutat om mål för folkhälsan som knyter an till spelande. Detta kapitel handlar om denna spelpolitik och hur den har uttryckts av och regeringen. 3.1Den nuvarande spelpolitikens mål och regeringens mål för den svenska spelpolitiken bygger på beslut , enligt vilket målen även fortsättningsvis var: en sund och säker spelmarknad där sociala skyddsintressen och efterfrågan på spel tillgodoses under kontrollerade former. Överskott från spel bör värnas och alltjämt vara förbehållet det allmänna eller allmännyttiga ändamål, dvs. föreningslivet, hästsporten och staten. Inriktningen bör som vara att prioritera sociala skyddshänsyn som intresset av ett varierat spelutbud och risken för bedrägerier och olagligt spel beaktas.41 instämde i regeringens bedömning och tog ställning för att spelmarknaden även fortsättningsvis ska: vara reglerad och att statens ansvar genom ytterligare åtgärder bör vara att säkerställa att de sociala skadeverkningarna minimeras. Överskottet från spelmarknaden bör även gå till staten, föreningslivet och hästsporten. Kommersiella intressen bör enligt utskottets mening också fortsättningsvis vara tillåtna enbart inom spelverksamheterna på restaurangkasinon och på varuspelsautomater på marknads- och tivolinöjen.42 2002/03:93, . 2002/03:KrU8, rskr. 2002/03:212. 2002/03:KrU8. Huvudprincipen att inkomster från lotterier ska tillfalla allmänna eller allmännyttiga ändamål I propositionen som låg till grund för beslut beskrev regeringen förhållandena på den svenska spelmarknaden. Regeringen förklarade att lotterilagen befäste den gällande huvudprincipen att inkomster från lotterier ska tillfalla allmänna eller allmännyttiga ändamål och att minskade intäkter har en direkt effekt på den verksamhet föreningar bedriver. Regeringen konstaterade att skulle det ökade spelandet över Internet leda till ett ökat konkurrenstryck på den svenska spelmarknaden. Internationella aktörers verksamhet, menade regeringen, omfattas inte av svenska regler och restriktioner och internationella aktörer har en högre vinståterbetalning. Enligt regeringen skulle en fortsatt ökande andel utländska bolag på marknaden innebära minskade möjligheter till kontroll och tillsyn. Regeringen var även tydlig med att målen för spelpolitiken skulle ligga fast.43 Statens ansvar att säkerställa att oönskade effekter av spelande blir så små som möjligt och vikten av svenska aktörers möjlighet att erbjuda spel Regeringen förklarade att statens ansvar var att säkerställa att de oönskade effekterna av spelande blir så små som möjligt. Staten bör bevaka att olagligt spel begränsas i möjligaste mån. Staten hade dock enligt regeringen inga möjligheter att reglera nätbaserade spelbolag men kunde möjliggöra för de nationella aktörerna att erbjuda spel så att risken för spelberoende begränsas. Regeringen menade därför att det är avgörande för den svenska spelpolitiken att de svenska aktörernas möjligheter gentemot utländska aktörer stärks.44 hade inte något att invända mot regeringens resonemang. kan även konstatera att dåvarande regering hänvisade till att målen även fortsättningsvis skulle gälla och att inriktningen borde som vara att prioritera sociala skyddshänsyn som intresset för spel och risker med dessa skulle beaktas. Vidare skulle överskottet gå till allmännyttiga ändamål och kommersiella intressen fick bara tillåtas i begränsad Dessutom hänvisade regeringen till vikten av att stärka svenska aktörers konkurrenskraft gentemot utländska. Svenska aktörers andel på spelmarknaden framhävs även som viktig, för att kunna upprätthålla kontroll och en sund och säker spelmarknad förutsätter en reglering. 2002/03:93. 2002/03:93. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 3.2Regeringens nuvarande syn på styrningen av spelmarknaden Nuvarande regering har i begränsad utsträckning gett uttryck för en annan spelpolitik än gällande politik som beskrivits ovan. En genomgång av senare års budgetpropositioner visar att regeringens spelpolitik utgår från den spelpolitiska målsättningen . Regeringen har bland annat framhävt att sociala skyddshänsyn och brottsbekämpning ska stå i förgrunden för svensk spelpolitik.45 Regeringen har även genom andra kanaler i viss utsträckning gett uttryck för sin syn på spelpolitiken. På regeringens hemsida förklarar regeringen bland annat att ambitionen är att motverka ett överdrivet spelande och därigenom uppnå ett av målen inom folkhälsoområdet.46 kan konstatera att regeringen tydligt ger uttryck för riskerna med spelande. I jämförelse med motsvarande målformulering framgår även att regeringen nu använder en formulering som på ett otydligare sätt anger staten som en mottagare av överskottet av spel.47 Regeringens spelpolitik framgår även i dess yttrande över den Europeiska kommissionens grönbok om onlinespel. I detta konstaterar regeringen bland annat att det svenska systemet bygger på att endast ett fåtal aktörer får tillstånd att bedriva spel, såväl online som landbaserat, och att en sund och säker spelmarknad med höga skyddsnivåer för konsumenterna ska prägla den svenska spelmarknaden. konstaterar regeringen att Internet bidragit till att flera aktörer som är etablerade i en annan medlemsstat marknadsför sig och erbjuder sina tjänster online så att svenska konsumenter kan nå dessa tjänster. Detta trots att de inte har tillstånd att bedriva sådan verksamhet i . Dessa operatörer har enligt regeringen inverkan på den svenska marknaden och gör att den svenska skyddshänsynen inte kan tillgodoses fullt ut.48 45Regeringen skriver i budgetpropositionen för att det är regeringens ambition att bedriva en ansvarsfull spelpolitik i syfte att säkerställa en sund och säker spelmarknad. Sociala skyddshänsyn och brottsbekämpning ska stå i förgrunden för svensk spelpolitik. statligt kontrollerade bolagen i sin marknadsföring av verksamheten ha en socialt ansvarstagande inriktning i syfte att inte uppfattas som alltför påträngande. 46http:///sb/d/5820. 47BP 2012: Överskottet från spel ska gå bland annat till folkrörelserna och hästsporten för att på så vis komma allmänheten tillgodo, I målformuleringen anges att Överskott från spel bör värnas och alltjämt vara förbehållet det allmänna eller allmännyttiga ändamål, dvs. föreningslivet, hästsporten och staten. 48Den yttrande över Europeiska kommissionens grönbok om onlinespel på den inre marknaden (KOM (2011) 128 slutlig), Fi2011/1666, . Regeringen skriver även att den svenska metoden för socialt skydd förutsätter att svenska myndigheter i samband med tillståndsgivningen ställer krav på tillgänglighetsbegränsning, vinståterbetalningsnivå, teknisk säkerhet, distribution, identifiering av spelare på ett visst sätt med mera. Därutöver har företrädare för regeringen i media gett uttryck för regeringens spelpolitik. Bland annat har framhävts att de statligt kontrollerade bolagen måste uppträda som föredömen och tydligt värna de sociala motiv som står i förgrunden för spelpolitiken. Vidare uttrycktes en avsikt om att tydliggöra styrningen av bolagen så att dessa agerar med utgångspunkt i spelpolitikens principiella inriktning snarare än kommersiella överväganden. Spelberoende har jämförts med alkoholism och det har framförts att aggressiv marknadsföring borde förbjudas.49 I ett pressmeddelande från inför tillsättningen av som ordförande för anges att avsikten med ordförandebytet var att tydliggöra inriktningen för Svenska Spels arbete. Med som ordförande skulle inriktningen förstärkas mot socialt ansvarstagande och folkhälsa. Regeringen förklarade att den ytterligare ville bekämpa de negativa konsekvenserna som följer i spelandets spår.50 Regeringen har alltså framhållit vikten av att värna sociala skyddshänsyn. överväganden om att värna om intäkter till statskassan har tonats ned. Se vidare elektronisk bilaga 1. 3.3Spelfrågan en del i folkhälsoarbetet Parallellt med diskussioner och utredningar kring spelområdet har följande skett inom folkhälsoområdet. 1997 tillsattes en parlamentarisk kommitté för att ta fram mål för hälsoutvecklingen. Spelfrågan och frågan om spelberoende ingick inte i utredningen, trots att kommitténs slutbetänkande angav 18 mål för folkhälsan.51 I proposition 2002 Mål för folkhälsan hade frågan om spelberoende emellertid integrerats som en delmängd i ett av elva folkhälsomål. 49I en artikel skriven av finansminister och äldre- och folkhälsominister förklarades bland annat att spelberoende är jämförbart med alkoholism, att aggressiv marknadsföring borde förbjudas och att endast statliga spelbolag ska få bedriva avancerade spel som lockar till spelmissbruk. Det förklarades att de överordnade målen för regeringens spelpolitik är att förhindra att enskilda hamnar i spelberoende, att göra det svårare för bedrägerier och att stoppa kriminalitet. Ambitionen skulle vara att hålla spelandet i samhället på en acceptabel nivå. I artikeln konstateras att dagens åtgärder för att motverka spelberoende måste förbättras och att behovet av vård och behandling av spelberoende måste tillgodoses och finansieras, SvD . 50Finansdepartementet, nomineras till ny ordförande för , (pressmeddelande). GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Det övergripande nationella målet för folkhälsoarbetet ska vara att skapa samhälleliga förutsättningar för en god hälsa på lika villkor för hela befolkningen.52 På så vis ska myndigheter som har uppgifter eller verksamhet som påverkar folkhälsan också beakta deras effekter på folkhälsan.53 Folkhälsoarbetet bedrivs i huvudsak på regional och lokal nivå av länsstyrelser, landsting, kommuner och idéburna organisationer.54 Regeringen angav elva målområden för folkhälsoarbetet. Avseende det sista målområdet (minskat bruk av tobak och alkohol, ett samhälle fritt från narkotika och dopning samt minskade skadeverkningar av överdrivet spelande) menade regeringen att även spelberoende kan leda till ohälsa. Därför, ansåg regeringen, krävs ökat fokus på dessa faktorers samlade effekter och inbördes kopplingar. Vidare angav regeringen när det gäller spel att det sker en snabb utveckling av spelmarknaden och totalomsättningen på spel ökar liksom marknadsföringen och annan exponering av olika spelformer i bland annat TV. Denna utveckling kan medföra ökade negativa sociala och hälsomässiga konsekvenser, varför det enligt regeringen var angeläget att motverka en sådan utveckling. Vidare tog regeringen upp att det finns en överrepresentation av problemen inom vissa grupper såsom bland annat yngre män. Det var därför enligt regeringen angeläget att fastställa mål för samhällets insatser mot spelberoende. Målet avseende spelberoende skulle enligt regeringen vara att minska skadeverkningar av överdrivet spelande.55 En ny folkhälsopolitisk proposition kom regeringen med en ny folkhälsopolitisk proposition. I det elfte målområdet konstaterade regeringen att insatser för att förebygga spelberoende borde prioriteras tillsammans med dopning. Regeringen konstaterade att utvecklingen på spelmarknaden är explosionsartad och att den huvudsakliga utvecklingen sker inom spel som har flera riskfaktorer ur spelberoendesynpunkt. Regeringens bedömning var att den snabba återkopplingen mellan insats och utfall samt att spel är anonymt och har inslag av skicklighet leder till att ett ökat antal människor riskerar att bli spelberoende.56 2002/03:35, bet. 2002/03:SoU7, rskr. 2002/03:145. 2002/03:35. 54Landstingens folkhälsoansvar grundar sig bland annat på hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) och smittskyddslagen (2004:168). Kommunernas folkhälsoarbete grundar sig på lagar som rör flera kommunala verksamheter, t.ex. alkohollagen (2010:1622), tobakslagen (1993:581), (1998:808) och livsmedelslagen (2006:804) (. 2010/11:SoU16). Kommunernas arbete med frågan utgår även från socialtjänstlagen (2001:453). 2002/03:35, s. 83. 2007/08:110, bet. 2007/08:SoU11, rskr. 2007/08:226. Riksdag och regering har beslutat om flera spelpolitiska delmål. Dessa har framförallt handlat om att värna sociala skyddsintressen och tillgodose efterfrågan. har särskilt framhållit målet om sociala skyddshänsyn och konstaterat att de sociala skadeverkningarna skulle minimeras. Att minska skadeverkningarna av spelande ingår vidare som en delmängd i beslutade mål för folkhälsan . uttryckte regeringen att förebyggandet av spelberoende borde prioriteras. Ökad totalomsättning för spelande och en risk för spelberoende var orsaken till att spelfrågan integrerades i målen för folkhälsan. Regeringen har uppfattat att utvecklingen på spelmarknaden är explosiv och att spelberoende är jämförbart med alkoholism Regeringen har vidare uttryckt att den uppfattat utvecklingen på spelmarknaden som explosiv och att totalomsättningen på spel ökar liksom marknadsföringen och annan exponering av olika spelformer. Likaså har regeringen uppfattat att den huvudsakliga utvecklingen på spelmarknaden sker inom spel som har flera riskfaktorer ur spelberoendesynpunkt. Vidare har regeringen varit medveten om att vissa segment i befolkningen är överrepresenterade bland de spelberoende. Regeringen har framhävt de sociala skyddshänsynen och att brottsbekämpning ska stå i förgrunden för svensk spelpolitik. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 4Stödjer tillståndsgivning och tillsyn målen för spelmarknaden? Målet med spelpolitiken är att den ska vara sund och säker och att efterfrågan på spel ska tillgodoses under kontrollerade former. Mot bakgrund av detta handlar detta kapitel om den organisation och de verksamheter som har avsatts för att förverkliga dessa målsättningar. 4.1Statens organisation för spelmarknaden 4.1.1Organisation på riksdagsnivå och regeringsnivå På riksdagsnivå hanteras spelpolitiken av kulturutskottet. behandlar frågor avseende det statliga bolaget . Folkhälsomålet inom spelområdet förvaltas på riksdagsnivå av socialutskottet. Regeringens spelpolitik uttrycks genom regeringens politikområde Spelmarknaden, som ingår i ansvarsområdet Näringsliv, handel och regional tillväxt. Ansvarigt departement för Spelmarknaden är . Centrala delar i genomförandet är regeringens uppdrag till Lotteriinspektionen om tillståndsgivning och tillsyn samt regeringens uppdrag till om att verka för att minska skadeverkningarna av överdrivet spelande. I medlen för att förverkliga spelpolitiken ingår även och , som bedriver sina verksamheter efter tillstånd av regeringen. Tillståndsgivningen är en central delmängd av spelpolitiken. ansvarar för regeringens ägarförvaltning av statliga bolag och denna sker genom två enheter i form av (Fi/SB) respektive och Ägarstyrning (Fi/BÄ). är dock skild från den myndighetsutövning som berör och tillståndsfrågor och lagstiftningsfrågor, som berör bolaget, handläggs av och Spelreglering (Fi/KLS). Det är också hos denna enhet som ansvaret i stor utsträckning ligger att styra genomförandet av spelpolitiken. 57Staten/regeringen har ett avtal med Svensk Travsport och , vilka är ATG:s ägare. Avtalet reglerar ATG:s verksamhet. Staten har inte några ägarintressen i ATG men har kontroll över verksamheten genom att man tillsätter mer än hälften av styrelsens medlemmar, inklusive ordföranden. ATG har som ensam aktör tillstånd från regeringen att bedriva spel på hästar i och kontrolleras av Lotteriinspektionen. På samma sätt är politikområdet Folkhälsa en delmängd av ansvarsområdet sjukvård, hälsa, sociala frågor och socialförsäkring. I regeringens mål för Folkhälsan ingår minskade skadeverkningar av spelande som ett delmål i målsättning 11, tillsammans med alkohol, narkotika, dopning och tobak. är ansvarigt departement. Det finns inte några arbetsgrupper och det finns inte någon statssekreterargrupp för spelfrågor. För tillståndsärenden används beredningsformen som samarbetsmetod.58 I övrigt, framgår av granskningen, finns inte några samarbetsformer i ett mer tidigt skede av ärendehandläggningen. Sammantaget förverkligas spelpolitiken, spelbolagsfrågor och folkhälsomålet inom spelområdet av tre utskott och ett flertal enheter på två departement. Det finns inte etablerade samverkansformer mellan och i ett tidigt skede av ett ärendes behandling. 4.1.2Myndighetsstruktur för tillståndsgivning och tillsyn Spelmarknadens reglering bygger på principen om att alla lotterier kräver ett tillstånd. I enlighet med lotterilagen är flera aktörer involverade i tillsyns- och tillståndsprocessen. Det handlar om regeringen, Lotteriinspektionen, länsstyrelserna och kommunerna. Lotteriinspektionen ska som myndighet se till att den svenska spelmarknaden är laglig, säker och pålitlig.59 Lotteriinspektionen ansvarar för den centrala tillsynen. Lotteriinspektionen utövar också den närmare tillsynen av den form av lotterier som anordnas efter tillstånd av inspektionen och regeringen.60 Regeringen har ansvar för tillståndsgivningen till ATG och . Lotteriinspektionen bär ansvar för tillståndsgivningen för lotterier och bingo i fler än ett län, länsstyrelser för tillståndsgivningen inom länet medan det är kommunerna som ger tillstånd till lotterier i respektive kommun. Vidare har kommuner och ansvar för den närmare tillsynen av sådana lotterier som får anordnas efter tillstånd hos dem. Dessutom ska länsstyrelser och kommuner hjälpa Lotteriinspektionen med den centrala tillsynen. Tanken är att samma myndighet som har gett tillstånd även har ansvar för tillsyn.61 58Intervju med företrädare för . 59Regleringsbrev för avseende Lotteriinspektionen , Fi2011/5199 (delvis). 60§ 48 lotterilagen (1994:1000), prop. 1993/94:182 s. 41 och 42. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Det är från utgångspunkt naturligt att en splittrad tillståndsgivning och tillsyn riskerar att få negativ effekt på enhetligheten i tillståndsgivningen och tillsynen. Utifrån denna utgångspunkt är vissa av slutsatser relevanta för denna granskning, (SOU 2008:124). Utredningen konstaterade att enligt nuvarande reglering finns över 300 tillståndsmyndigheter i form av regeringen, Lotteriinspektionen, länsstyrelserna och kommunerna. Utredningen tog också upp att trots att Lotteriinspektionen har den centrala tillsynen enligt lotterilagen har den ingen föreskriftsrätt över länsstyrelser och kommuner. Utredningen menade att en ny lotterireglering skulle förutsätta en stark och effektiv kontrollmyndighet. En centralisering av organisationen för lotterier, menade utredningen, skulle verka för en mer ändamålsenlig och enhetlig tillämpning av lagen. Vidare gjordes i en enkätundersökning riktad till kommuner och länsstyrelser, som visade att tillämpningen av lotterilagen och tillståndsgivningen till bingo inte var enhetlig mellan länsstyrelserna samt att det totalt går åt cirka 6 årsarbetskrafter för att ge tillstånd62. Utredningen menade även att eftersom lotterilagen är en förbudslagstiftning som har skyddssyften som sitt främsta syfte, kan det inte vara förenligt med syftet att dela upp tillståndsgivningen. En systematisk och sammanhållande reglering talade därför för en centralisering.63 Utredningen föreslog att all tillståndsgivning för lotterier skulle centraliseras till en myndighet och att Lotteriinspektionen skulle byta namn till . 4.2Är tillståndsgivningen transparent, förutsägbar och kostnadseffektiv? Syftet med detta avsnitt är att undersöka om tillståndsgivning och tillståndsvillkor ligger i linje med mål för spelpolitiken. Lotterilagen reglerar inte villkoren för att få verka på den reglerade spelmarknaden. Det är i stället tillståndsgivarna som anger detta i respektive aktörs koncession eller tillstånd. Tillstånden har på så vis blivit ett specifikt medel för att genomföra spelpolitiken från fall till fall. Vissa mer övergripande villkor ställs också upp av regeringen i Svenska Spels ägaranvisningar respektive i statens avtal med hästsporten. Dessa villkor är en form av ägarstyrning eller ett sätt att utöva kontroll i ett statskontrollerat bolag och granskas inte i detta kapitel. Vad gäller ingår en väntas länsstyrelsernas tillståndsgivning avseende bingo och lotterier att koncentreras till 7 länsstyrelser, Svar från Lotteriinspektionen vid faktagranskning, . 63SOU 2008:124, s. 276277. sådan granskning i kapitel 6. I detta kapitel granskas inte heller spelbolagens och folkrörelsens självpåtagna restriktioner i spelverksamheten. Även detta redovisas i kapitel 6 för Svenska Spels del. För att kunna bedöma utformningen av tillståndsgivningen utgår från mål avseende spelpolitik och folkhälsa. Vidare utgår från lotterilagen, budgetlagen och förvaltningslagen som anger att all handläggning inom den statliga förvaltningen ska genomsyras av insyn och transparens, beslutsmotivering och möjlighet till överprövning. Vidare ska verksamheten bedrivas effektivt i syfte att uppnå målen inom politikområdet. Ytterligare utgångspunkter är de förvaltningsrättsliga principerna inom EU rätten, särskilt transparens, motivering och rättsmedel64, som har till syfte att säkerställa att det inte sker någon diskriminering.