prop · GZ03170 · 2012-09-13 00:00:00 — Det hade gett lärosätena bättre möjligheter att snabbt bygga om organisationen för att åstadkomma forskning inom de utpekade områdena.305 Enligt intervjuerna är den statliga finansiär som har störst respekt hos forskarsamhället när det gäller att utvärdera ansökningar om forskningsbidrag. Trots att det finns vissa invändningar mot metoden peer review anses på ett bra sätt kunna bedöma den vetenskapliga kvaliteten i ansökningarna och finansiera de bästa forskarna. Forskningen vid lärosätena finansieras med anslag, bidrag från externa finansiärer och avgifter för uppdragsforskning. Företrädare för både stora universitet och mindre högskolor tar upp svårigheter att hitta en balans mellan olika finansieringskällor. De menar att med en större andel direkta anslag skulle det vara möjligt att bedriva verksamheten mer genomtänkt och långsiktigt. När externt finansierade projekt inte täcker sina kostnader, måste lärosätet skjuta till anslagsmedel för att täcka dessa. Denna samfinansiering är en av orsakerna till att det blir svårt för lärosätesledningen att styra verksamheten med en stor andel intäkter i form av bidrag från externa finansiärer. har betoningen av samhällsnytta varit framträdande i forskningspolitiken. Exempel på riktade satsningar med detta motiv är de så kallade strategiska forskningsområdena (SFO) som led i förändringen av basfinansieringen av högskolans forskning. Av intervjuerna framgår också att det blivit vanligare att regeringen ger i uppdrag att utlysa bidrag inom vissa områden. Kritiker menar att dessa till viss del begränsar konkurrensen bland forskarna. En annan farhåga är att lobbyverksamhet och enskilda händelser kan få genomslag på regeringens val av utlysningar. 304Intervju 6, 14, 20 och 28. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN De intervjuade är positiva till att basanslaget numera omfördelas i konkurrens. Meningarna går dock isär när det gäller om de använda prestationsmåtten är bra och om omfördelningen genomförs på ett transparent sätt. Vidare framför företrädare för mindre lärosäten att de endast har fått en mycket begränsad del av regeringens satsning på strategiska forskningsområden. Externa bidrag till excellenta forskare och för uppbyggnad av forskningsmiljöer har tillsammans med anslag till strategiska forskningsområden inneburit en koncentration av forskningsmedel. Meningarna bland de intervjuade går isär om detta är en positiv utveckling eller ett problem. I detta avsnitt redovisas hur de intervjuade lärosätesföreträdarna och företrädare för andra berörda myndigheter ser på frågor om uppföljning och utvärdering av verksamheterna inom högskolan. Bra med friare resultatredovisning i årsredovisningen I sin årsredovisning ska statliga myndigheter redovisa och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till sina uppgifter enligt instruktion, regleringsbrev eller annat regeringsbeslut. Resultatredovisningen ska främst avse hur verksamhetens prestationer har utvecklats med avseende på volym och kostnader.306 För lärosätenas del innebär det eftersom återrapporteringskraven i regleringsbrevet minskat kraftigt att man i huvudsak ska redovisa volym och kostnader för utbildning samt forskning och utvecklingsarbete. Enligt intervjuerna är lärosätena generellt sett positiva till de minskande kraven på återrapportering och menar att detta förhoppningsvis kommer att leda till bättre årsredovisningar som tydligare fokuserar på lärosätenas kärnverksamhet utifrån respektive förutsättningar och inriktning.307 En del intervjuade företrädare varnar för att minskade krav på återrapportering i årsredovisningen kan innebära att Utbildningsdepartement kommer att begära in underlagsmaterial på ett mer oplanerat och ostrukturerat sätt . Företrädare för däremot ser stora fördelar med att lärosätena inte längre behöver rapportera dubbelt. Möjligheten att kvalitetssäkra data ökar om statistikansvarig myndighet gör tydliga beställningar och definierar vad den avser med beställningen.308 3063. kap. 1 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. 307Intervju 7, 20, 23 och 25. 308Intervju 4, 23 och 27. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Svårt att tillgodose nya krav I regleringsbreven har det tillförts vissa obligatoriska nyckeltal som en konsekvens av nya generella kraven på redovisning av prestationer, volymer och kostnader.309 Lärosätenas redovisningssystem är, enligt intervjuerna, emellertid inte upplagda så att den typ av information som krävs (volym och kostnad per prestation) kan tas fram snabbt och enkelt. Bland annat saknas tidredovisning för stora delar av högskolan.310 Det pågår ett nationellt samarbete mellan lärosätena inom () om hur ett system för redovisning av volym och kostnader per prestation ska se ut. En arbetsgrupp inom SUHF har tagit fram och beskrivit ett antal mått i en vägledning. Enligt intervjuerna är det dock förenat med stora svårigheter att definiera prestationer inom utbildning och forskning och att koppla korrekta kostnader till dessa.311 De intervjuade påpekar att företrädare för i diskussioner informerat om att uppgifterna inte kommer att användas för jämförelser mellan lärosäten. Däremot ska uppgifterna göra det möjligt att jämföra för respektive lärosäte. Den samlade bilden från intervjuerna är att det innebär en stor utmaning för lärosätena att redovisa i enlighet med de nya förordningskraven. I intervjuerna efterlyses en diskussion mellan regering och lärosäten för att tydliggöra hur uppgifterna ska kunna användas samt vilken redovisning som behöver byggas upp. Önskan om återkoppling på material som redovisats för departementet Intervjuade vid flera lärosäten menar att inte i någon större utsträckning ger återkoppling på dokument som lämnas årsvis, till exempel årsredovisningar och budgetunderlag. Det förekommer att departementet initierar diskussion kring sammanställningar som baseras på uppgifter i exempelvis lärosätenas årsredovisningar. Sådana sammanställningar skulle vara värdefulla för benchmarking i högskolesektorn.312 Vid en del intervjuer har det även framförts kritik när det gäller uppgifter som departementet mer ad hoc-mässigt kräver in från lärosätena. Man ställer sig frågande till om det material som levereras verkligen är jämförbart och kan användas.313 309Kraven har förändrats genom en ändring i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. 311Intervju 22 och 23. 312Intervju 7, 15, 17, 19, 20 och 22. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Det behövs kunskap om högskolan Vid ett flertal intervjuer framkommer också synpunkter att kunskapen om högskolan är bristfällig. Bland annat anser man att det numera saknas en samlad kunskapsutveckling om tematiska (horisontella) frågor inom högskolan, till exempel om internationalisering, samverkan och jämställdhet. Den samlade kunskapen om sektorn skulle också behöva analyseras uppdelat på olika delar av högskolan, inte minst uppdelat på högskolor respektive universitet.314 Några intervjuade anser att regeringen borde ta initiativ till en samlad uppföljning av kvaliteten i forskning och forskarutbildning. Det vore också angeläget med en utvärdering av den kliniska nyttan av den medicinska forskningen, inte minst i relation till den omvärld som lärosätena har att verka i hälso- och sjukvården.315 En intervjuad påtalar att ett viktigt skäl för mer och bättre kunskap om högskolan är omsorg om kvalitetsutvecklingen. Med ökad kunskap om sektorn skulle det bli lättare att identifiera vilka gemensamma behov av verksamhetsutveckling som finns. Samlad sektorskunskap är också viktig för att lärosätena ska kunna utveckla strategisk utbildningsplanering och planering av forskningen.316 Vid intervjuerna nämns att SUHF tar fram relevant information i olika frågor. Vidare omnämns som en god kunskapskälla. Det framhålls som önskvärt att presenterar mer analyser utifrån den information man har tillgång till.317 De intervjuade nämner också kunskapsaktörer som inte längre existerar. En intervjuad företrädare menar att sedan forskning och högre utbildning () upphörde, finns det ingen som intellektuellt närmar sig statens största sektor. nämns som en aktör som skulle kunna hjälpa sektorn att se potential i gemensamma utvecklingsbehov. En annan intervjuad företrädare efterfrågar analys av vad som händer i sektorn, såväl dess ekonomiska aspekter som i andra avseenden.318 Stabsmyndigheterna har mindre utrymme för analys Både och spelar roll för kunskapsförsörjningen inom sektorn, bland annat eftersom båda myndigheterna är stabsorgan till regeringen. är dessutom statistikansvarig myndighet för högskolesektorn, vilket innebär att de har rätt att begära in uppgifter från lärosätena. 314Intervju 17 och 20. 315Intervju 6, 16 och 18. 318Intervju 20 och 23. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET har inte motsvarande statistikansvar och myndigheten är därför hänvisad till det statistikunderlag som finns tillgängligt genom och insatser. framgår det av intervjuerna att eftersom lärosätena har ett intresse att bistå med underlag, så har myndigheten möjligheter att få tillgång till underlag från lärosätena även utan särskilt mandat för detta.319 har regeringsuppdragen till både och ökat något, som variationen är stor mellan olika år. har arbetet med det nya kvalitetssäkringssystemet lett till att myndighetens övriga analysarbete gått på lågvarv. Produktionen av utvärderingsrapporter har minskat avsevärt under år 2010.320 Enligt företrädare för har myndigheten fått färre uppdrag som handlar om utvärdering och analys, medan uppdragen att göra riktade utlysningar för viss forskning har ökat. Personalmässigt har avdelningen för forskningsfinansiering expanderat och avdelningen för forskningsanalys minskat.321 Enligt intervjuerna har regeringen en viktig roll att klargöra vilka gemensamma kunskapsbehov som finns. Man menar att regeringen borde ta ett samlat grepp om den information som inhämtas om sektorn. En uppfattning som framförs är att regeringen generellt sett behöver ha ett mer proaktivt förhållningssätt för att kunna säkerställa övergripande informationsbehov. Det är viktigt att klargöra definitioner, hur information ska inhämtas samt vilka system som behövs för att inhämta informationen.322 Lärosätena är generellt sett positiva till de minskande kraven på återrapportering och menar att detta förhoppningsvis kommer att leda till bättre årsredovisningar som tydligare fokuserar på lärosätenas kärnverksamhet utifrån olika förutsättningar och valda inriktningar. Enligt intervjuerna är det en stor utmaning för lärosätena att redovisa enligt de nya förordningskraven, bland annat eftersom dagens 320VR, Diarielista med uppdrag 20012010; HSV Ärendelista och förteckning över regeringsuppdrag 19962010. Över tid har uppdrag inom forskningsområdet blivit något färre. De uppdrag som berör forskning har i huvudsak gällt forskarutbildning (forskarskolor, studiefinansiering och avgifter), vissa specifika forskningsområden samt jämställdhet och statistikansvar. Exempel på specifika forskningsområden är turism, humaniora, naturvetenskap och teknik, informationsteknik, samt forskning om länder utanför och och forskningssamarbeten med . Enligt årsredovisning , s.7, producerades 39 kvalitetsutvärderingar , jämfört med 413 . Det låga antalet utvärderingar berodde enligt verket på den utdragna process som föregick beslutet om ett nytt kvalitetssäkringssystem. Däremot hanterades ett ovanligt stort antal examenstillståndsprövningar . 321Intervju 25 och 26. Vid enheten för statistik och analys hanteras ofta korta och mindre frågor, vilken ger utrymme för egna initiativ. Cirka en tredjedel av uppdragen uppskattas komma från regeringen, medan resten är egeninitierade eller analyser som ämnesråden har tagit initiativ till. 322Intervju 17, 23 och 27. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN redovisningssystem inte är upplagda så att den typ av information som krävs kan tas fram snabbt och enkelt. Vid intervjuerna framkommer också synpunkter på att den samlade kunskapen om högskolan är bristfällig. Vidare framförs att regeringen borde ta initiativ till vissa uppföljnings- och utvärderingsinsatser och vara mer aktiv när det gäller det samlade informationsbehovet. Enligt intervjuerna har stabsmyndigheterna fått allt mindre tid för egen analys. Detta gäller framför allt men i viss mån även . För del har arbetet med det nya kvalitetssäkringssystemet trängt undan en hel del annan verksamhet. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Bilaga 3 Undersökning av högskolestyrelserna Vid varje lärosäte finns en styrelse som tillsammans med rektor svarar för ledningen av myndigheten. Styrelsernas ansvar beskrivs i högskolelagen och högskoleförordningen i relativt generella termer, något som lämnar ett utrymme för styrelserna att närmare definiera vilken typ av ärenden den enskilda styrelsen vill hantera. beslut enligt prop. 2009/10:149 innebär att ökade krav nu ställs på ledningen för universitet och högskolor.323 I denna bilaga redovisas undersökning av hur styrelserna för universitet och högskolor arbetar och hur ledamöterna ser på sitt uppdrag. Syftet med undersökningen är att belysa hur styrelserna fyller sin funktion och att kartlägga det stöd som regeringen ger i samband med introduktion av nya Vidare undersöks hur ledamöter i styrelserna för universitet och högskolor uppfattar sin roll. De frågor som ställs i undersökningen är: Hur uppfattar styrelseledamöterna sitt uppdrag? Hur uppfyller styrelserna sitt uppdrag att styra verksamheten och ta ansvar för verksamheten? Känner ledamöterna till regelverket och förutsättningarna som styr verksamheten? Hur använder ledamöterna det formella regelverket? Är ledamöterna aktiva i styrelsearbetet? Har ledamöterna kunskap om verksamheten? Vilket stöd ger regeringen ledamöter i lärosätenas styrelser? Undersökningen syftar inte till att utvärdera om lärosätena bör ha en annan typ av styrelse eller om lärosätena bör organiseras i någon annan verksamhetsform än som statlig myndighet. 2009/10:149 En akademi i tiden ökad frihet för universitet och högskolor, s. 16, konstaterar regeringen att en konsekvens av att friheten ökar och den politiska styrningen minskar är att universitetens och högskolornas eget ansvar ökar markant. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN har valt att i enlighet med högskolelagens praxis benämna alla lärosätens styrelser för högskolestyrelse. I undersökningen ingår en enkätundersökning, intervjuer med styrelseledamöter och andra aktörer inom sektorn samt dokumentstudier. Enkäten och intervjuerna har i huvudsak genomförts . I arbetet har erfarenheter från årliga revision tagits till vara, bland annat som grund för frågor som ställts i enkäten och intervjuerna. Utgångspunkter för vad en styrelse ska göra har hämtats från högskolelagen, högskoleförordningen, myndighetsförordningen, förordningen om årsredovisning och budgetunderlag, förordningen om intern styrning och kontroll samt skrifter som har tagit fram om styrelsearbete i statliga myndigheter.324 Fyra lärosäten som ingick i enkätundersökningen och som också kontaktades för intervju med styrelsens ordförande har getts tillfälle att kommentera ett utkast till denna bilaga. har i en elektronisk enkät ställt 25 frågor till samtliga styrelseledamöter i styrelserna för , , Kungl. Tekniska högskolan, , , , och , , och . Lärosätena valdes ut för att de är olika vad gäller inriktning av utbildning och forskning, ålder, storlek och typ av lärosäte (universitet eller högskola). Urvalet av lärosäten är inte slumpmässigt. Enkäten omfattar därmed ledamöter från flera olika typer av lärosäten. Enkäten syftar till att ge underlag för att kunna besvara frågorna om hur ledamöterna uppfattar sitt uppdrag, om de kan styra och ta ansvar för verksamheten och vilket stöd regeringen gett dem. har bett respondenterna att svara på frågorna utifrån sina personliga erfarenheter av styrelsearbetet. Frågeområden i enkäten har varit introduktion till styrelseuppdraget, styrelseuppdragets innehåll, styrelsearbetet, intern styrning och kontroll inklusive internrevisionens roll samt annan uppföljning och kontroll. Fördelen med en skriftlig enkätundersökning är att det går att ställa likadana frågor till ett stort antal styrelseledamöter. Att belysa hur en styrelse arbetar i en enkätundersökning kräver vissa avvägningar, eftersom det också kan bli problem med 324Högskolelagen (1992:1434), högskoleförordningen (1993:100), förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag, myndighetsförordningen 2007:515, förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll, 2008, Vägledning för statliga myndighetsstyrelser, 2008. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET låg svarsfrekvens och svårigheter att ställa komplexa frågor. I enkäten ställs flera olika frågor om samma ämne för att på så sätt kunna fånga in mer komplexa sammanhang. Svarsfrekvensen på enkäten är . Bortfallet kan bero på att ledamöterna inte är ålagda att besvara enkäten samt att denna grupp av respondenter i allmänhet har en ganska välfylld agenda. Enkäten har besvarats av 5 styrelseordföranden, 36 allmänföreträdare, 9 rektorer, 22 lärarföreträdare, 15 studentföreträdare och 7 fackliga representanter. Enkätens konkreta utformning och de erhållna enkätsvaren redovisas i bilaga 4. För att fördjupa den information som samlades in genom enkätundersökningen har genomfört semistrukturerade intervjuer med åtta styrelseledamöter från åtta olika lärosäten. Intervjuerna har dels genomförts med ordföranden för fyra av de lärosäten som ingår i enkätstudien (, Kungl. Tekniska högskolan, samt ). Valet av dessa lärosäten gjordes enligt samma princip som för enkätgruppen det vill säga för att inkludera lärosäten med olika karaktär. Dessutom har fyra ytterligare intervjuer genomförts med ledamöter som antingen har lång erfarenhet från högskolesektorn eller som är allmänföreträdare med bakgrund i näringslivet eller kultursektorn. Därmed fångar intervjuerna såväl inre som utanförstående perspektiv på högskolesektorn. Urvalet av personer för intervjuerna syftar dock inte till att vara representativt utan att samla åsikter från personer med olika perspektiv som har bedömt som intressanta. har strävat efter att i största möjliga mån ställa samma frågor i alla intervjuer och har utgått från en mall för intervjuerna. De personer som intervjuats framgår av rapportens referenslista. har valt att intervjua enbart allmänföreträdare. I underlaget ingår därmed inte några intervjuer med lärar- eller studentföreträdare, något som främst beror på undersökningens omfattning och resurser. har också intervjuat tjänstemän på för att få kunskap om deras kontakt med högskolestyrelserna samt en tjänsteman på för att inhämta kunskap om verkets kontakt med lärosätenas styrelser och den introduktionsutbildning för styrelseledamöter som håller i. Företrädare för och högskolor har också intervjuats i syfte att få deras bild av styrelsearbetet. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN I undersökningen ingår en dokumentstudie. Den omfattar styrelseprotokollen för perioden 20072010 från fyra av lärosätena325 samt arbetsordningen vid sju av de tio lärosäten som enkäten skickades till.326 Dokumentstudien kompletterar undersökningens andra delar genom att till exempel ställa den syn på styrelseuppdraget som framkommer av enkätundersökning och intervjuer mot den bild som styrelseprotokollen ger av styrelsernas arbete. I följande avsnitt beskrivs den formella regleringen av högskolestyrelsernas uppdrag och uppgifter. Därefter redovisas i fyra avsnitt resultaten av undersökning vad avser styrelsernas storlek och sammansättning samt introduktion till styrelseuppdraget ledamöternas syn på uppdraget styrelsens ansvar för uppföljning och kontroll styrelsens relation till huvudman och till rektor. 325Linköpings universitet, Kungl. Tekniska högskolan, och . Ärendena har kategoriserats på följande sätt: Budget: ärenden så som budgetunderlag, fördelning av resurser till forskning, forskarutbildning och grundutbildning, ekonomisk avrapportering och uppföljning, ärenden som handlar om verksamhetsdelar som går med underskott, fastställa budgetar för fakulteter, institutioner eller liknande. Organisation: ärenden som har att göra med ny organisation, inrättanden av centrum, teman, institutioner och liknande att göra. Strategier, vision och verksamhetsplan: Här ingår sådana ärenden som verksamhetsplaner, verksamhetsuppdrag, strategier för forskning och utbildning, strategier för samverkan, visioner för lärosätet och liknande. Forskningsfrågor: översyn av forskningsprogram, strategiska forskningssatsningar och liknande. Policies och regler: jämställdhetspolicy, policy för breddad rekrytering, antagningsordning, anställningsordning, arbetsordning, policy för mediekontakter och liknande. Grundutbildningsfrågor: antagningsstatistik, rekrytering av studenter, ansökan om examenstillstånd, starta nya utbildningsprogram, lägga ned utbildningsprogram, utbildningsutbud. Kontroll: ärenden som har med revision att göra, ärenden som handlar om årsredovisning, delårsrapport, intern styrning och kontroll, uppföljning av årsredovisning och liknande att göra. Lokalfrågor: ärenden som har med byggnationer, hyresfrågor, campusplaceringar, laborationslokaler och liknande att göra. Personalfrågor och rekryteringar: frågor som handlar om att utlysa en professur, att ha ett professorsprogram, att rekrytera rektor, att tillsätta prorektor, anställningsformer för doktorander och liknande. Remisser: ärenden som har att göra med remissvar och rapporter om att lärosätet har avlämnat remissvar samt ärenden om att det kommer en proposition om någon viss fråga snart. Uppföljning: rektors rapport, meddelanden och anmälningar, besök på institutioner och liknande, rapporter från verksamheten, forskare som berättar om sin verksamhet, utvärderingar av forskning och utbildning samt annan verksamhet och liknande. Annat: frågor som har med studentkåren att göra, val till elektorsförsamlingar inom vetenskapsråden, styrelser för centrum, styrelser för stiftelser och liknande. 326Linköpings universitet, Kungl. Tekniska högskolan, , och , och . Arbetsordningarna från , och ingår inte i undersökningen. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Högskolestyrelsens uppdrag och uppgifter Högskolestyrelsens uppgifter regleras i myndighetsförordningen, högskolelagen och högskoleförordningen, samt i förordningen om årsredovisning och budgetunderlag. För större lärosäten gäller även internrevisionsförordningen.327 Högskoleförordningen anger vilka paragrafer i myndighetsförordningen som inte tillämpas på högskolan.328 Myndighetsförordningen (2007:515) fastslår bland annat att styrelserna har ansvar inför regeringen för myndighetens verksamhet, att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel.329 I högskolelagens inledande bestämmelser anges att styrelsen för en högskola ska ha inseende över högskolans alla angelägenheter och svara för att dess uppgifter fullgörs.330 Av betydelse för högskolestyrelsens uppdrag är det krav på hög kompetens som stipuleras i högskolelagen när det gäller vissa beslut om lärosätets verksamhet, nämligen att beslut ska fattas av personer med vetenskaplig eller konstnärlig kompetens, om besluten kräver en bedömning av: 1.uppläggning, genomförande av eller kvalitet i utbildningen, eller 2.organisation av eller kvalitet i såväl forskningen som det konstnärliga utvecklingsarbetet. Om den bedömning som avses i första stycket ska göras av en grupp av personer, ska majoriteten av personerna i gruppen ha vetenskaplig eller konstnärlig kompetens. Styrelsen får dock besluta att en sådan majoritet inte behövs om det finns särskilda skäl.331 Regeln innebär att det finns beslut rörande grundutbildningen och forskning som, i stället för att behandlas i styrelsen, hänförs till lägre beslutsnivåer där det kollegiala inflytandet är större.