prop · H00350 · 2012-12-18 00:00:00 — I begärs ett intyg från entreprenören om att korruption, jäv och oegentligheter inte förekommer. När det gällde produktivitetsmätning och uppföljning av upphandlingarnas effektivitet verkade de inte ha kommit längre än har gjort. Vi bjöd in båda länderna att inkludera sina fem senaste investeringskontrakt i jämförande undersökning. Inget av länderna återkom med några värden på de efterfrågade variablerna för sina investeringar. angav motiveringen att det var alltför detaljerad information att ta fram. 55Samtal med , e-post , Granskningsprogram för etik, internrevisionens arbetspapper, . TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 6Har regeringen följt upp ändamålsenligt? Har regeringen på ett ändamålsenligt sätt följt upp upphandlingsverksamhet? För att besvara denna fråga har intervjuat företrädare för och . Vidare har vi studerat regeringens styrdokument och rapportering till . Regeringen har uppmärksammat upphandlingsverksamhetens betydelse för effektiviteten. Regeringen har lyft fram både kvantitativa och innehållsmässiga mål för konkurrensen och upphandlingarna. har större frihetsgrader beträffande anslagens användning och periodisering än det normala i statsförvaltningen. Regeringens uppföljning har dock brustit. Regeringen kunde ha formulerat mål tidigare och tydligare, för att vid avstämning mot dessa ha vidtagit åtgärder för att förbättra eller hantera bristande konkurrens. Regeringen har inte efterfrågat resultat av uppföljning av upphandlingarna, trots att beloppen är avsevärda och att det är en repetitiv verksamhet. Även i regeringens egna utredningar saknas empirisk dokumentation. Med tanke på den långa tid som entreprenadformerna funnits och prövats, borde regeringen ha efterfrågat ett empiriskt underlag från . Den hade då också haft möjlighet att ge stöd att ta fram ett sådant. Den rapportering till som skett har inte varit allsidig eftersom det bristande empiriska stödet för olika kontraktsformers produktivitet inte har kommenterats. Redovisningen av genomsnittligt antal anbud har i viss mån dolt att antalet anbud är ännu färre i en stor del av upphandlingarna. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR Regeringens insatser med påverkan på upphandling omfattar finansiering, styrning, uppföljning av rapportering samt hantering av överklaganden. Vidare styr regeringen upphandling indirekt med budget- och infrastrukturpropositioner, instruktioner, regleringsbrev samt tillsättning av utredningar. 6.2.1 Propositioner har uppmärksammat upphandlingarnas betydelse I infrastrukturpropositionen 2008:35 aviserade regeringen initiativ för att utveckla beställarfunktionen hos myndigheterna inom transportsektorn i syfte att uppnå en bättre fungerande anläggningsmarknad och en högre effektivitet. I budgetpropositionen noterar regeringen att prisutvecklingen inom entreprenadbranschen varit väsentligt högre än utvecklingen av nettoprisindex. Regeringen ser detta förhållande som ett viktigt motiv till effektivisering av anläggningsbranschen och ett effektivt upphandlingsarbete. I budgetpropositionen redovisar regeringen att den gett och i uppdrag att införa en ny styrmodell för stora projekt inklusive val av entreprenadform.56 6.2.2 Regeringen har lyft fram ett mål för konkurrensen Regeringen redovisade i budgetpropositionen 2012 att några projekt försenats på grund av överklagade upphandlingar. I de 6 upphandlingar av drift och underhåll av järnväg som genomförts hade det i genomsnitt inkommit 2,2 anbud, vilket är under målet på 3 anbud.57 Vad gäller väg redovisade regeringen att 22 kontrakt upphandlades med i genomsnitt 3,9 anbud. Regeringen redovisade därutöver att tagit initiativ till en kartläggning av utländska erfarenheter av innovativa upphandlingsformer av transportinfrastruktur och strategi för att effektivisera sin verksamhet.58 Tre anbud rekommenderas även i Kammarkollegiets Upphandlingsprocessen steg för steg, Vägledning för upphandlare, Publicerad , Version 2011:9.2 (reviderad ) för upphandlingar under tröskelvärdena, och ingår som krav för selektiva och förhandlade upphandlingar enligt 11 kap. 4 § . menar att den eventuella effektivitetsvinst som kan uppstå tack vare ett mycket stort antal anbud i enstaka upphandlingar inte kan förväntas kompensera förlusterna i ett större antal upphandlingar med mycket få 2009/10:1, Utgiftsområde 22, s. 44. 57Trafikverkets eget mål för underhållsverksamheten enligt årsredovisningen . 2011/12:1 Utgiftsområde 22, s. 32, 35, 39. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Om målet sätts till minst tre anbud, så bör det gälla som krav i varje upphandling. Det relevanta måttet blir andelen upphandlingar där målet nås eller ej nås, snarare än det genomsnittliga antalet anbud i upphandlingarna. 6.2.3 Instruktion och regleringsbrev fokuserar på mål I 2 § förordning (2010:185) med instruktion för anges att i sin roll som beställare särskilt ska verka för att produktiviteten och effektiviteten på marknaderna för investeringar, drift och underhåll ökar och att ska redovisa produktiviteten för drift-, underhålls- och byggåtgärder inom det egna ansvarsområdet till regeringen. Uppdragen preciseras i regleringsbreven för 20102012. Där anger regeringen som första mål och återrapporteringskrav att ska redovisa vidtagna åtgärder för att mäta och öka produktiviteten i anläggningsbranschen och förbättra anläggningsmarknadens funktionssätt. 6.2.4 Direktiven till kommittéer och utredningar betonar funktionalitet Utredningar och den rapportering till som skett i budget- och infrastrukturpropositioner har inte varit allsidig eftersom empiriskt stöd för olika kontraktsformers produktivitet har saknats. Regeringen tillsatte (Dir. 2009:92). I sin slutrapport publicerad anför att andelen totalentreprenader måste öka, att anläggningsbyggandet måste bli mer industriellt och att beställaren måste ha bättre framförhållning vad gäller planering och upphandling av projekt. Dessa rekommendationer bygger främst på intervjuer med deltagare i totalentreprenadprojekt samt och branschens synpunkter.59 Kommittén skulle utgå från de förslag till handlingsprogram som lämnats av i delbetänkandet De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden (SOU 2009:24). Enligt detta ska beställarna ställa krav på anläggningarnas funktionalitet, egenskaper och pris och normalt låta utförarna ansvara för produktion och insatsvaror. Vidare ska trafikverken med början 1/7 2009 och därefter återrapportera till regeringen om hur det förändringsarbete som delbetänkandet i sin helhet innebär fortskrider och utarbeta indikatorer som gör det möjligt att följa upp och utvärdera förändringsarbetet.60 59Vägar till förbättrad produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen, Betänkande av (SOU 2012:39). 60De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden (SOU 2009:24), avsnitt 7.1 och 8. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR Regeringen har accepterat förslag genom att hänvisa till dessa i direktiven till . Den har också omnämnt resultat i sin egen rapportering till . I denna rapportering framgår inte att det saknas empiri för olika upphandlings- och kontraktsformers produktivitet. 6.2.5 anslag är flexibelt Regeringens kortfristiga tilldelning av extra anslag upplevs av berörda inom ha präglats av för liten insikt i den fleråriga framförhållning som infrastrukturinvesteringar och upphandling kräver. Till exempel behöver underhållsåtgärder i järnvägsnätet planeras in i förväg. har noterat att transportområdet har större flexibilitet beträffande anslagstilldelning än det normala i statsförvaltningen. Det är möjligt att inte har uppmärksammat frihetsgraderna. De stora infrastrukturmedlen i budgeten är uppdelade på två anslag: väghållning respektive banhållning. Respektive anslag rymmer medel för investeringar respektive drift och underhåll. När det är ett svagt konjunkturläge erhåller relativt ofta extra medel för att motverka konjunkturnedgång. Det motsatta, mindre medel i högkonjunkturer, skulle däremot resultera i stora styrningsproblem enligt . har maximal anslagskredit, det vill säga av anslaget. kan dessutom spara resterande anslag till nästkommande år, vilket varit möjligt . Även bemyndiganderamen har höjts. Detta ger förutsättningar för planering, projektering och byggande med tillhörande framförhållning för upphandlingarna. Regeringen noterade i budgetpropositionen att det behövdes viss flexibilitet i anslagstilldelningen för att underlätta möjligheterna att upphandla och därmed också bygga infrastruktur på ett effektivt sätt. Exempelvis kan det annars bli nödvändigt att skjuta upp avslutet av en upphandling för att inte överskrida det innevarande årets tilldelning, vilket kan försena och fördyra projektet.61 Liknande motiv anfördes i budgetpropositionen 2011 men inte i föregående års budgetpropositioner. 2011/12:1 Utgiftsområde 22, s. 53, 59. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 6.3Regeringens uppföljning har inte varit ändamålsenlig Mot bakgrund av de stora beloppen och den kärnverksamhet som upphandlingen utgör borde regeringen ha efterfrågat underlag om upphandlingarnas effektivitet, uppmärksammat bristen på empiri och begärt en mer detaljerad beskrivning av den uppnådda konkurrensen. 6.3.1Bristande uppföljning av kontraktsformer Regeringen har inte efterfrågat information om effektivitet och produktivitet med de olika kontraktsformerna under de decennier som totalentreprenader med mera prövats. Informationen har inte heller efterfrågats i samband med tertialrapporteringen som införts . har i dessa rapporter inte redovisat målsättningen att öka antalet totalentreprenader och regeringen har inte heller efterfrågat sådan information. Diskussioner om totalentreprenader har enligt inte förts mellan departementet och inom ramen för tertialrapporteringen. har en underlagsrapport som utgör en internationell överblick över kontraktsformer. I denna redogörs för att många länder har positiva erfarenheter av totalentreprenader, till exempel bättre budget- och tidhållning. I rapporten påpekas dock att det saknas objektiva kvantitativa undersökningar beträffande den ekonomiska besparingen,62 men denna iakttagelse framgår inte av . Kommittén lyfter däremot fram den slutsats som forskaren dragit av iakttagelsen, nämligen att anläggningsprojekt bör utvärderas systematiskt (s.121). 6.3.2 Bristande uppföljning av erfarenhetsåterföringen har inte upplevt någon förändring när det gäller erfarenhetsåterföring under tid jämfört med tidigare, men betonade att de inte var särskilt insatta i frågan. De har däremot noterat att arbetar mer centraliserat med upphandling än föregångarna och . När det gäller kompetens har de uppfattat att det finns brister inom vissa tekniksektorer, bland annat beroende på generationsväxling. Departementet har dock inte tagit några initiativ kring detta.63 62Pakkala, P (2011) Improving Productivity Using Procurement Methods an international comparison concerning roads., s. 56. Motsvarande nämns även i Pakkala, P (2011) Productivity via Procurement in the Rail Sector an international study, Trafikanalys PM 2011:10, s. 35. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR 6.3.3 Bristande uppföljning av konkurrensen Strukturen för tertialrapporterna har angivits av departementet. Endast en mindre del av rapporterna avser upphandling. Bland annat finns ett översiktligt avsnitt som behandlar marknadsläget och hur marknaden utvecklas när det gäller antal anbudsgivare. Till exempel har rapporterat att antalet utländska anbudsgivare har ökat. I regeringens vidarerapportering till har regeringen nöjt sig med redovisning av det genomsnittliga antalet anbud. Detta döljer i viss mån att anbuden är mycket få i en stor del av upphandlingarna. Regeringen har ännu inte följt upp hur bolagiseringarna av och produktions- och konsultverksamheter har påverkat konkurrensen. Den ser framför sig en uppföljning, men menar att verksamheten först bör ha pågått . har rapporterat att konkurrensen på järnvägsentreprenader anses låg och att det nya statliga bolaget har en dominerande ställning, speciellt inom drift och underhåll. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Utifrån granskningens motiv, bakgrund och iakttagelser i de föregående kapitlen har kommit fram till följande slutsatser och rekommendationer. granskning ger inte stöd för att senaste upphandlingsstrategi är ändamålsenlig. mätningar tyder på att totalentreprenader inte har lett till högre produktivitet än utförandeentreprenader. Bättre erfarenhetsåterföring är nödvändig för att kunna ta ställning till hur upphandlingarna bör utvecklas för att leda till hög produktivitet och ökad konkurrens. 7.1.1Bristande stöd för att upphandlingsstrategin leder till högre produktivitet och regeringen har styrt upphandlingsverksamhet mot en ökad frihet för entreprenören. har fastställt en upphandlingsstrategi för en mer renodlad beställarroll. Den innehåller bland annat en kraftig ökning av volymen totalentreprenader. De ger entreprenören större frihet genom att inkludera både projektering och utförande i kontraktet. Men strategin har inte empiriskt stöd när det gäller totalentreprenaderna. har mätt produktiviteten i merparten av de totalentreprenader som genomförts . Mätningen tyder på att mängden väg och järnväg inte har blivit större med totalentreprenader, trots de förhoppningar som , regering och riksdag har haft och decenniers försök att utveckla totalentreprenaderna. borde ha tagit reda på hur mycket produktiviteten påverkas av entreprenadformen och andra upphandlingsrelaterade faktorer som råder över. På finns ytterligare risker för ineffektivitet, eftersom kvaliteten kan befaras bli sämre och livscykelkostnaderna högre till följd av den ökade variantrikedomen som totalentreprenader medger. Variationen kan förväntas leda till ett mindre homogent väg- och järnvägsnät med minskade möjligheter till standardisering. Möjligheterna till standardisering på riksnivå minskar TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR sannolikt då inte styr över till exempel järnvägsmateriel och vägutrustning. Denna risk för beställaren ska dock ställas mot entreprenörens möjligheter till innovation och industriell produktion, samt i vilken grad produktivitetshöjningar hos entreprenörer tillfaller beställaren. Vilken effekt som överväger kan endast fastställas med mätningar. Att entreprenören skulle höja kvaliteten förefaller mindre sannolikt. väger ofta inte in tidigare erfarenheter av entreprenören i sina upphandlingar, vilket reducerar entreprenörens incitament till varumärkesbyggande med hjälp av överprestationer. mätning tyder inte heller på att uppnått mätbara stordriftsfördelar. Utan högre produktivitet i de stora kontrakten finns fördelar med små åtaganden, då fler företag har möjlighet att delta i sådana upphandlingar. 7.1.2Bristande uppföljning av upphandlingarna har höga ambitioner och ett antal system för att åstadkomma erfarenhetsåterföring. Men de används inte som avsett. har inte systematiskt samlat in och analyserat mängden väg och järnväg i kontrakten och jämfört med vad den kostat och hur den har upphandlats. En konsekvens är att framväxten av kunskap kring lämpligaste kontraktsformer och andra upphandlingsrelaterade faktorer har hämmats. Det innebär att högre produktivitet hade kunnat erhållas om erfarenheterna hade tagits tillvara mer effektivt. Det innebär även att man har dåliga förutsättningar att utreda varför totalentreprenaderna inte har lett till den förväntade högre produktiviteten och vilka åtgärder som bör vidtas. Andra faktorer som råder över är paketering, upphandlingsformer, ersättningsformer och samverkansformer mellan beställare och utförare. Empiri behövs för att fastställa i vilka situationer olika kombinationer är lämpliga och hur de rent praktiskt ska genomföras för att leda till effektivitet. råder även över valet av vilka standardavtal eller delar av dem som ska tillämpas. Erfarenheter kring detta är också relevant empiri för systematisk lagring och analys. Det kan finnas anledning för myndigheten att inte låta sig begränsas av de standardavtal som den svenska anläggningsbranschen har tagit fram. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 7.1.3Trafikverket har inte uppnått tillräcklig konkurrens har omfattande rutiner och mål som syftar till att åstadkomma hög konkurrens. Många upphandlare söker aktivt efter fler leverantörer. Inget har framkommit i granskningen som tyder på att inte genomför det stora flertalet upphandlingar i enlighet med upphandlingslagstiftningen. Särskilt mot bakgrund av den komplexa miljö som verkar i är detta positivt. Trots dessa ansträngningar är den uppnådda konkurrensen liten. I nära hälften av upphandlingarna, och beroende på trafikslag och typ av vara eller tjänst, uppnås färre än tre konkurrerande anbud. har inte utvecklat sina upphandlingar och kravspecifikationer tills en effektiv konkurrens har uppstått. har framfört att det beror på marknadsstrukturerna. menar emellertid att har bidragit till att konkurrensen blivit svag. Marknadsföring och åtaganden har till stor del varit orienterade mot fåtalet större företag64. De mindre företagen har även missgynnats, till exempel av omfattande administrativa krav. På järnvägsområdet används ett avgiftsbelagt kvalificeringssystem och selektiva inbjudningsrutiner, trots att öppnare inbjudningsförfaranden med bredare annonsering hade gett fler möjlighet att lämna anbud. Konkurrenstrycket efter tilldelning av kontraktet försvagas av att ersättningsformer tillämpas som innebär att entreprenören kan kompensera ett lågt anbud med tilläggsersättning i efterhand. Redovisning av samarbetsklimatet, med stora inslag av självvärdering, har varit vanligare än mätningar av resultatet i form av produktivitet och kvalitet. Risk finns att brister i kontrollen av att kraven i kontrakten uppfylls leder till en osund konkurrens. Svårigheter att värdera konsulters kompetens i upphandlingarna kan leda till sämre projekterade anläggningar och högre kostnader för projektering, byggande och drift. Standardavtalen försvårar konkurrensutsättning av tilläggsarbeten. Nya och utländska entreprenörer missgynnas av bristande erfarenheter av den praxis som utvecklats kring avtalens tillämpning. påpekade 2005 brister beträffande kontrollsystem mot oegentligheter. Vi finner det otillfredsställande att dessa ännu inte åtgärdats. Åtgärder av informations- och utbildningskaraktär ansåg inte vara tillräckligt. Förutom de rättsliga aspekterna innebär utrymmet för oegentligheter risk för bristande konkurrens, vid urval av anbudsgivare, vid anbudsutvärderingen och vid kontraktets fullgörande. 64Enligt vänder man sig [] till alla kategorier av företag. Upphandlingstidplanen översätts för kontrakt ända ned till för att även nå mindre utländska företag. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR Konkurrenstrycket i den framtida drift- och underhållsfasen riskerar att försämras av att beställaren i allt större utsträckning använder konsulter, och därmed successivt kan förlora kunskapen om sina anläggningar. Detta kan skapa privata kunskapsmonopol som blir svåra att konkurrensutsätta då underhåll blir aktuellt. Motsvarande riskerar att bli fallet med de entreprenörer som levererat totalentreprenader. Mångfald och platsspecifika lösningar, reservdelar och kompetenskrav kan öka drift- och underhållskostnaderna och skapa ett beroende till den totalentreprenör som levererade den ursprungliga anläggningen. 7.1.4Regeringen har varit för passiv och okritisk Regeringen har uppmärksammat upphandlingsverksamhetens betydelse för effektiviteten. Regeringen har lyft fram målet tre anbud för upphandlingar. Regeringens uppföljning har dock brustit. Regeringen kunde ha formulerat mål tidigare och tydligare, och borde vid avstämning mot dessa ha vidtagit åtgärder för att förbättra eller hantera den bristande konkurrensen. Även regeringens uppföljning av upphandlings- och kontraktsformer har varit passiv och okritisk. Med tanke på den långa tid, , som en utveckling mot ett ökat ansvar för entreprenören har prövats, borde regeringen ha efterfrågat ett empiriskt underlag från . Den hade då också haft möjlighet att ge stöd och resurser att ta fram ett sådant underlag. Även regeringens egna utredningar lider brist på dokumenterat empiriskt underlag. När det gäller konkurrensen så har den rapportering till som skett i budget- och infrastrukturpropositioner inte gett en tydlig bild eftersom det genomsnittliga antalet anbud i viss mån har dolt den stora andelen upphandlingar med ännu svagare konkurrens. Den har inte varit allsidig eftersom det bristande empiriska stödet för föreslagna kontraktsformers produktivitetspåverkan inte har kommenterats. Den av regeringen tillsatta har inte heller genomfört egna mätningar. Detta trots att försök pågått med totalentreprenader och de andra stimulansmedel som föreslås. I en av kommitténs underlagsrapporter, den som behandlar internationella erfarenheter, nämns att det saknas objektiva kvantitativa undersökningar beträffande den ekonomiska besparingen. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Utifrån ovanstående analys rekommenderar regeringen och analysera faktorer som kan påverka produktiviteten förbättra förutsättningarna för konkurrens förbättra underlagen för beslut. Rekommendationerna konkretiseras nedan. 7.2.1Analysera faktorer som kan påverka produktiviteten bör fortsätta att utveckla sin beställarroll med att mäta hur upphandlingarnas effektivitet beror på olika omständigheter, särskilt dem som har möjlighet att påverka. bör utveckla sina strategier utifrån faktiskt uppmätta resultat. mätresultat ger anledning att närmare undersöka när traditionella entreprenader och små kontrakt är effektivast och varför totalentreprenader och stora kontrakt inte har lett till högre produktivitet. Forskning och utveckling bör omfatta alla entreprenadformer och i synnerhet dem som tidigare lett till den högsta produktiviteten. Andra faktorer som råder över är upphandlingsformer, ersättningsformer och samverkansformer mellan beställare och utförare. De bör utvärderas löpande och systematiskt utifrån effektivitets- och rättssäkerhetsperspektiv. bör detta kunna leda fram till en strategi baserad på empiri för i vilka situationer varje upphandlings- och kontraktsform är mest lämplig och därför bör tillämpas. bör överväga möjligheten att ta fram, äga och löpande utveckla egna generella villkor som kan ersätta dagens standardavtal. Genom eget ägande underlättas lärande och utveckling och kan bilägga sina generella villkor så att varje förfrågningsunderlag blir komplett. Utlandets motsvarigheter till de svenska standardavtalen kan vägas in för att förbättra avtalen och minska de svenska företagens fördelar. behov, snarare än de etablerade entreprenörernas behov, bör styra utvecklingen av de generella villkoren. Regeringen bör följa upp och se till att analyserar sina resultat, och vid behov komplettera deras arbete med utvärderingar och uppföljningar genomförda av externa parter. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR bör fortsätta med att utveckla sina system och rutiner för erfarenhetsåterföring. bör förbättra sina centrala databaser så att prestations-, kostnads- och upphandlingsdata samt annan erfarenhet registreras mer systematiskt, objektivt och kvalitetssäkert än . Sammanställda resultat och slutsatser bör placeras lätt tillgängligt för beslutsfattare, så att de kan väga samman dessa med de specifika förutsättningarna på lokal nivå innan beslut fattas i framtida entreprenader. Det är eftersträvansvärt att uppdaterad och objektiv empiri som stöder beslutet om upphandlings- och kontraktsform kan biläggas beslutet i varje enskild entreprenad, såväl som de beslut om upphandlingsstrategier som fattas på central nivå och rapporteras till regeringen. Systematik, försiktighet och möjlighet även för små företag att delta bör prägla försöksverksamheten med alla faktorer som råder över, till exempel upphandlings- och kontraktsformerna.