prop · GZ03172 · 2012-09-18 00:00:00 — I förvaltningsberättelsen bör även upplysning lämnas om hur tidigare räkenskapsårs negativa balanskravsresultat har reglerats och om det balanskravsresultat som är kvar att återställa. För att säkerställa en enhetlig redovisning bör kommuner och landsting åläggas att utvärdera om de mål och riktlinjer som är av betydelse för god ekonomisk hushållning, och som behandlas i 8 kap. 5 § andra stycket kommunallagen, har uppnåtts och följts. Utvärderingen bör redovisas i förvaltningsberättelsen. I samband med utvärderingen bör det även en analys göras avseende både årets balanskrav och det ackumulerade balanskravsresultatet. Analysen bör kopplas ihop med den utvärdering som regeringen föreslår ska ske av kommunens/ekonomiska ställning (se avsnitt 7). Den ovan beskrivna beräkningen av balanskravsresultatet kan med fördel redovisas i förvaltningsberättelsen. En sådan redovisning kan ställas upp enligt följande: +vissa realisationsvinster enligt undantagsmöjlighet +vissa realisationsförluster enligt undantagsmöjlighet +orealiserade förluster i värdepapper - återföring av orealiserade förluster i värdepapper = Årets resultat efter balanskravsjusteringar -/+ avgår/tillägg för medel till/från resultatutjämningsreserv = Balanskravsresultat En konsekvens av förslaget är att kommuner och landstings möjlighet att själva bestämma hur förvaltningsberättelsen ska utformas i viss mån begränsas. Förslaget innebär således en inskränkning av kommunernas och landstingens självbestämmanderätt, och utgör därmed ett visst ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Regeringen anser dock att behovet av likformighet avseende redovisningen väger tyngre än kommunernas och landstingens självstyrelseintresse. Detta behov bedöms inte heller kunna tillgodoses på ett för det kommunala självbestämmandet mindre ingripande sätt. Regeringen anser därmed att förslaget utgör ett proportionellt ingrepp i den kommunala självstyrelsen. 6.6Redovisning av resultatutjämningsreserven i årsredovisningen Regeringens förslag: Resultatutjämningsreserven ska redovisas som en delpost under det egna kapitalet i balansräkningen. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen har föreslagit att resultaträkningen ska kompletteras med tre extra rader: balanskravsjusteringar, förändring av resultatutjämnings- reserv och balanskravsresultat. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna som har besvarat remissen i denna del, bl.a. , , , , , , , , och kommuner, samt Rådet för redovisning (RKR), avstyrker utredningens förslag. och kommuner menar att införandet av ytterligare rader i resultaträkningen försvårar för läsaren och blir pedagogiskt svårt att förklara. och kommuner anser att förslaget riskerar att leda till oklarheter kring vilket ekonomiskt resultat som en kommun egentligen har. Flera remissinstanser, däribland , , , och kommuner, Västra samt RKR, anser att redovisningen i stället bör ske i förvaltningsberättelsen. Ett mindre antal remissinstanser, bl.a. , , och kommuner, tillstyrker utredningens förslag. kommun anser att utredningens förslag gör balanskravsresultatet synligare och underlättar jämförelser mellan kommunerna. 2011/12:172 Skälen för regeringens förslag: Förutsättningarna för en god ekonomisk hushållning ökar om beskrivningen och kunskapen om de ekonomiska förhållandena i kommuner och landsting är goda. Att göra resultatutjämningsreserven synlig i balansräkningen kan bidra till ett förbättrat underlag inför politiska beslut om ekonomin. Utredningen förslår en förändring som synliggör balanskravsresultatet i årsredovisningen genom att tre nya rader läggs till som information i anslutning till resultaträkningen. Regeringen anser, i likhet med bl.a. , , , , , Jön- , , och kommuner, samt RKR, att det skulle försvåra insynen och förståelsen av redovisning om det i resultaträkningen skulle tas in poster som har karaktären av bokslutsdispositioner. Det är viktigt att resultat- räkningen även fortsättningsvis enbart är inriktad på det finansiella resultatet, baserat på vedertagna redovisningsprinciper. Balanskravs- resultatet är endast av intresse för ekonomistyrningen och är inte direkt kopplat till tillämpningen av redovisningsprinciper. Balanskravsresultatet och analysen av detta bör därför enligt regeringen finnas i förvaltnings- berättelsen, inte i resultaträkningen (se avsnitt 6.5). 7Utvärdering av den ekonomiska ställningen Regeringens förslag: Förvaltningsberättelsen ska innehålla en utvärdering av kommunens eller ekonomiska ställning. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som har besvarat remissen i denna del, däribland , , , , och kommuner samt Öster- götlands läns landsting, tillstyrker förslaget. Ett fåtal av de remissinstanser som har besvarat remissen i denna del avstyrker förslaget. Av dessa anser bl.a. FAR och kommunala yrkesrevisorer () att någon ytterligare reglering av förvaltnings- berättelsens innehåll inte behövs utan att innehållet i stället kan utvecklas inom ramen för nuvarande regelverk och god redovisningssed. Skälen för regeringens förslag: finns i lagen om redovisning krav på att kommuner och landsting i förvaltningsberättelsen ska utvärdera målen för god ekonomisk hushållning. För att ytterligare lyfta fram vikten av det egna kapitalets utveckling inom ramen för en god ekonomisk hushållning anser regeringen, till skillnad från bl.a. FAR och SKYREV, att förvaltnings- berättelsen även bör innehålla en utvärdering av den ekonomiska ställningen och dess utveckling. Utvärderingen kan ge underlag för en långsiktig och strategisk diskussion om kommunens eller ekonomi samt om kraven på förändring av den ekonomiska ställningen och vilken utveckling av de ekonomiska resultaten som är nödvändig Prop. 2011/12:172 framöver. En utvärdering av den ekonomiska ställningen kan göras utifrån ett antal strategiska nyckeltal, som kan jämföras med riksgenomsnittliga värden och värden för liknande kommuner eller landsting, samt innehålla en redovisning av skälen till eventuella avvikelser. Det finns flera databaser som kan användas för denna typ av jämförelser, t.ex. Kolada1. I utvärderingen bör även de krav som ställs på ekonomin i det långsiktiga perspektivet redovisas och analyseras, exempelvis hur pensionsåtaganden ska hanteras. En konsekvens av förslaget är att kommuner och landsting åläggs att göra en ytterligare utvärdering i sin förvaltningsberättelse. Förslaget innebär således en inskränkning av kommunernas och landstingens självbestämmanderätt, och utgör därmed ett visst ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Regeringen anser dock att behovet av att kommuner och landsting utvärderar sin ekonomiska ställning väger tyngre än deras självstyrelseintresse. Detta behov bedöms inte heller kunna tillgodoses på ett för det kommunala självbestämmandet mindre ingripande sätt. Regeringen anser därmed att förslaget utgör ett proportionellt ingrepp i den kommunala självstyrelsen. 8Redovisning av kommunala avtals- pensioner Regeringens bedömning: Det finns utifrån ett konjunkturperspektiv inte skäl att ändra redovisningen av de kommunala avtalspensionerna. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser delar eller har inte någon erinran mot utredningens bedömning. Skälen för regeringens bedömning: Frågan om hur den kommunala pensionsskulden redovisas har betydelse för kommunernas tillämpning av balanskravet och kravet på god ekonomisk hushållning. Ett mindre antal kommuner och landsting hanterar sin pensionsredovisning genom att tillämpa den s.k. fullfonderingsmodellen och inte den bland- modell som lagen om redovisning föreskriver. Detta försvagar regelverkets trovärdighet, försvårar jämförelser av pensionskostnader, resultat och ekonomisk ställning samt påverkar den kommunala sektorns förutsättningar att hantera konjunktursvängningar. Utredningen har analyserat pensionsmodellerna ur ett konjunktur- perspektiv och konstaterat att fullfonderingsmodellen är mer känslig för konjunkturvariationer än vad blandmodellen är, eftersom beräkningen av pensionerna bl.a. påverkas av konjunkturkänsliga faktorer, som ränta 1 Kolada (Kommun- och landstingsdatabasen) är en databas med ekonomi- och verksamhetsnyckeltal m.m. för jämförelser mellan kommuner respektive landsting. Databasen drivs av Rådet för främjande av kommunala analyser. 2011/12:172 samt pris- och inkomstbasbelopp. Även om faktorerna i normalfallet kan bidra till att pensionskostnaderna minskar i dåliga tider och ökar i goda tider är effekterna svåra att förutse. Det finns också andra faktorer, vars förändringar inte alltid går att förutspå, som i betydande grad påverkar kostnaderna för pensionerna. I och med att fullfonderingsmodellen genererar en mycket större avsättning i balansräkningen påverkas resultaträkningen mer vid förändringar i beräkningsantagandena när denna modell används, jämfört med när blandmodellen tillämpas. Fullfonderingsmodellen innebär därför en större osäkerhet och en större relativ påverkan på pensionskostnaden vid förändringar. Mot denna bakgrund delar regeringen utredningens bedömning att det utifrån ett konjunkturstabiliseringsperspektiv saknas skäl att ändra redovisningen av de kommunala avtalspensionerna. Utredningen har i likhet med ett stort antal av remissinstanserna framhållit att det av andra än konjunkturella skäl kan finnas anledning att överväga ändringar i redovisningen av avtalspensionerna. I det före- varande lagstiftningsärendet finns dock inte ett tillräckligt underlag för att regeringen ska kunna ta ställning till behovet av sådana ändringar. Regeringens förslag: De föreslagna ändringarna träder i kraft den 1 Det införs även en möjlighet att reservera överskott upparbetade Om en kommun vill reservera medel upparbetade 20102012, ska en ingående balans beräknas och beslutas av fullmäktige under . Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som besvarat remissen i denna del, bl.a. , och kommuner, Skälen för regeringens förslag: Syftet med införandet av den nya möjligheten till sparande är framför allt att uppmuntra ett nytt, Vid införandet av de nya reglerna kan det dock finnas skäl att införa en undantagsregel, som möjliggör för kommuner och landsting att i viss utsträckning beakta överskott som uppkommit innan de nya reglerna trätt i kraft. Frågan om en stabilisering av kommunernas och landstingens verk- samhet över konjunkturcykeln aktualiserades i samband med finans- Syftet med att tillsätta den utredning vars förslag behandlas i remissen var att säkerställa att en lösning skulle finnas på plats till nästa djupa svacka i ekonomin. Om en lågkonjunktur inträffar i samband med att reglerna införs kan kommuner och landsting tvingas till drastiska åtstramningar i verksamheten eller en höjning av skattesatsen, trots att t.ex. boksluten sammantaget visade på stora överskott. därför anses vara motiverat att möjliggöra avsättningar fr.o.m. detta år. Den ingående balansen 2013 beräknas utifrån årsredovisningen för varje enskilt år 20102012. En eventuell avsättning av medel till följd av Prop. 2011/12:172 tidigare överskott bör beslutas av fullmäktige under . Den närmare hanteringen av detta undantag bör regleras i de riktlinjer som ska finnas för god ekonomisk hushållning (se avsnitt 6.4). 10 Konsekvenser av förslagen 10.1Effekter på den kommunala konsumtionen och sysselsättningen Regeringens förslag om resultatutjämningsreserver tar sikte på att stabilisera den kommunala verksamheten genom att kommuner och landsting ges bättre möjligheter att spara under högkonjunkturer för att täcka underskott i lågkonjunkturer. Även om införandet av reserverna inte kan förhindra konjunkturella eller strukturella nedgångar bedömer regeringen att de kommer att skapa förutsättningar för en mer stabil utveckling av konsumtionen och sysselsättningen i kommunsektorn. 10.2Konsekvenser för de offentliga finanserna Resultatutjämningsreservernas sammantagna effekter på de kommunala finanserna är svåra att bedöma. Enligt utredningen finns det en uttalad vilja i många kommuner och landsting att få bättre förutsättningar och incitament att spara, utan att behöva tillgripa tveksamma metoder för att reservera medel. De föreslagna reglerna tillgodoser således ett behov av att fördela om intäkter mellan goda och mindre goda år. Reglerna kan därför förväntas bidra till ett ökat sparande i goda tider. Genom att förslagen ges en viss retroaktiv verkan möjliggörs att en del av över- skotten kan reserveras inför nästa ekonomiska nedgång. Sammantaget är det dock svårt att bedöma i vilken storleksordning som sparandet kommer att öka. Regeringen bedömer att de nya möjligheterna att spara över konjunkturcykeln på lokal nivå kan bidra till att förstärka de automatiska stabilisatorerna i finanspolitiken, genom att göra det möjligt för kommuner och landsting att i större utsträckning än avstå från att skära ned på verksamheten när intäkterna tillfälligt försämras i en konjunkturnedgång. Därmed kan behovet av diskretionära insatser från staten minska. Förslagen bedöms inte innebära några ökade kostnader för staten. 2011/12:172 10.3 Konsekvenser för den kommunala Införandet av resultatutjämningsreserver innebär en utökad möjlighet, men inte någon skyldighet, för kommuner och landsting att spara medel i goda tider. De mer övergripande kriterierna föreslås slås fast i lag, medan den närmare regleringen avses regleras i lokala riktlinjer. Regeringens sammantagna bedömning är att förslagen i denna del ökar det kommunala handlingsutrymmet och därmed inte utgör en begränsning av den kommunala självstyrelsen. När det gäller övriga förslag gör regeringen bedömningen att förslagen visserligen innebär att den kommunala självstyrelsen inskränks i viss mån, men att inskränkningen inte är oproportionerlig (se avsnitt 6.4, 6.5 och 7). Förslaget till lag om ändring i kommunallagen Förslaget har behandlats i avsnitt 6.1 och 6.4. I paragrafen införs två nya stycken. Övriga ändringar är endast språkliga. Enligt andra stycket ska fullmäktige besluta riktlinjer för god ekonomisk hushållning. Riktlinjerna bör innehålla en uttolkning av vad god ekonomisk hushållning innebär för kommunen respektive lands- tinget. Om en kommun eller ett landsting har infört en resultatutjämnings- reserv enligt 3 d § ska riktlinjerna för god ekonomisk hushållning enligt tredje stycket omfatta hanteringen av reserven. Riktlinjerna bör bl.a. innehålla lokala kriterier för resultatreservering som kopplas till kommunens eller resultatmål och ekonomiska ställning. Riktlinjerna bör också omfatta villkor för användningen och ett tak för Förslaget har behandlats i avsnitt 6.2 och 6.4. Paragrafen är ny. I första stycket ges kommuner och landsting befogenhet att reservera medel till en resultatutjämningsreserv för att utjämna intäkter över en Resultatutjämningsreserven utgörs av summan av de medel som en kommun eller ett landsting har reserverat för att utjämna intäkter över en konjunkturcykel. De förutsättningar som måste vara uppfyllda för att reservering ska få göras, och med vilka belopp reservering får ske, framgår av andra Både årets resultat och årets resultat efter balanskravsjusteringar i kommunen eller enligt 4 kap. 3 a § lagen (1997:614) om redovisning måste enligt punkten 1 uppgå till minst en procent av summan av skatteintäkterna, de generella statsbidragen och den kommunalekonomiska utjämningen för att medel ska få reserveras. För att reservering ska få göras med stöd av den nu behandlade bestämmelsen krävs vidare att kommunen eller inte har ett negativt eget kapital, inklusive ansvarsförbindelsen för pensions- förpliktelser. För att kommuner och landsting som har ett negativt eget kapital, inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser, ska kunna reservera medel krävs i stället enligt punkten 2, att årets resultat, och årets resultat efter balanskravsjusteringar enligt 4 kap. 3 a § lagen om redovisning, uppgår till av summan av skatteintäkterna, de generella statsbidragen och den kommunal- ekonomiska utjämningen. Det högsta belopp med vilket reservering får göras i dessa fall är det lägsta av den del av årets resultat eller årets resultat efter balanskravsjusteringar som överstiger . I tredje stycket ges kommuner och landsting befogenhet att använda avsatta medel för att utjämna intäkter över en konjunkturcykel. Besluten om att reservera till respektive använda medel från resultat- utjämningsreserven bör i första hand fattas i samband med besluten om budgeten och kan vid behov revideras i samband med bokslutet. Förslaget har behandlats i avsnitt 6.3. I paragrafen införs i fjärde stycket ett ytterligare undantag från kravet på att upprätta en budget i balans. Enligt detta får undantag från kravet på en budget i balans göras i den utsträckning som medel från en resultat- utjämningsreserv tas i anspråk enligt 3 d § tredje stycket. Förslaget har behandlats i avsnitt 6.5. I 4 kap. 3 a § lagen (1997:614) om redovisning införs en definition av balanskravsresultatet. Som en följd av detta görs ett för- tydligande i förevarande paragraf av innebörden att det är balanskravs- resultatet som ska regleras. Övriga ändringar är endast språkliga. Förlaget har behandlats i avsnitt 6.5. I paragrafen ersätts begreppet negativt resultat med begreppet negativt balanskravsresultat (se kommentaren till 5 a §). Vidare slopas möjlig- heten för fullmäktige att besluta om att en reglering inte ska göras om orealiserade förluster i värdepapper har uppstått, då sådana förluster ska beaktats vid beräkningen av balanskravsresultatet Övriga ändringar är endast språkliga eller redaktionella. Paragrafen har formulerats i enlighet med Lagrådets förslag. Som exempel på när synnerliga skäl för att underlåta att reglera ett negativt balanskravsresultat bör kunna föreligga, kan nämnas de situationer då en kommun eller ett landsting vid upprättandet av budgeten gjort ett undantag från kravet på en budget i balans med hänvisning till 8 kap. 4 § fjärde stycket punkten 2. 2011/12:172 10 kap. Förslaget har behandlats i avsnitt 6.3. Ändringen i andra stycket innebär en begränsning av laglighets- prövningen genom att beslut om användning av medel från en resultat- utjämningsreserv inte kan prövas av domstol såvitt avser grunderna för upphävande av ett överklagat beslut enligt första stycket 3 och 4, dvs. om det organ som har fattat beslutet har överskridit sina befogenheter eller om beslutet strider mot lag eller annan författning. Däremot kan domstol pröva om beslutet tillkommit i laga ordning eller om beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen eller . Förslaget har behandlats i avsnitt 9. Enligt första punkten ska ändringarna i kommunallagen träda i kraft . I andra punkten anges att bestämmelserna i 8 kap. 3 d § tillämpas fr.o.m. , om fullmäktige under beslutar att göra reserveringar till resultatutjämningsreserven . Den ingående balansen beräknas utifrån årsredovisningen för varje enskilt år 20102012 som därmed sammantaget utgör kommunens respektive resultatutjämningsreserv. 11.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:614) om redovisning Förslaget har behandlats i avsnitt 6.5. Paragrafen är ny. Enligt första stycket ska förvaltningsberättelsen innehålla upplysningar om dels årets resultat efter balanskravsjusteringar, dels detta resultat med justeringar för förändringar av resultatutjämningsreserven. upplysningen definieras som balanskravsresultatet. Årets resultat efter balanskravsjusteringar används vid bedömningen av om reservering till resultatutjämningsreserv får göras enligt 8 kap. 3 d § Balanskravsresultatet används för att avgöra om det finns ett negativt resultat att reglera enligt 8 kap. 5 a § kommunallagen. I paragrafens andra stycke beskrivs de balanskravsjusteringar som avses i första stycket. Av bestämmelsen framgår att realisationsvinster som inte står i överensstämmelse med god ekonomisk hushållning inte ska i ingå i det justerade resultatet. Realisationsvinster som står i överensstämmelse med god ekonomisk hushållning, t.ex. när realisationsvinsten är en följd av en omstrukturering, ska däremot ingå. Realisationsförluster som står i överensstämmelse med god ekonomisk hushållning ska inte ingå i det justerade resultatet. vara fallet när en försäljning medför lägre framtida kostnader. Orealiserade förluster i värdepapper, samt återföringar av orealiserade förluster i värdepapper vid en efterföljande uppgång på marknaden, ska Prop. 2011/12:172 inte heller ingå i det justerade resultatet. Förslaget har behandlats i avsnitt 6.5. I paragrafen ersätts det tidigare resultatbegreppet med begreppet balanskravsresultat (se kommentaren till 3 a §). I andra stycket införs även en skyldighet att lämna uppgift om det balanskravsresultat som är kvar att återställa, dvs. summan av tidigare års ej återställda balanskravsresultat. Summan kan vara noll. Övriga ändringar är endast språkliga. Förslaget har behandlats i avsnitt 7. Paragrafen behandlar vad förvaltningsberättelsen ska innehålla. I första stycket görs en precisering som innebär att förvaltnings- berättelsen ska innehålla en utvärdering av om målen och riktlinjerna enligt 8 kap. 5 § andra stycket kommunallagen har uppnåtts respektive följts. I ett nytt andra stycke anges att förvaltningsberättelsen även ska innehålla en utvärdering av kommunens eller ekonomiska ställning. En utvärdering av den ekonomiska ställningen kan göras utifrån ett antal strategiska nyckeltal som kan jämföras med riks- genomsnittliga värden och värden för liknande kommuner eller landsting samt innehålla en redovisning av om skälen till eventuella avvikelser. I utvärderingen bör även de krav som ställs på ekonomin i det långsiktiga perspektivet redovisas och analyseras, exempelvis hur pensionsåtaganden ska hanteras. Förslaget har behandlats i avsnitt 6.6. I uppställningen av balansräkningen görs ett tillägg med tre rader. Tillägget föranleds av att resultatutjämningsreserven ska redovisas på en egen rad, som en del av det egna kapitalet. Definitionen av resultat- utjämningsreserven finns i 8 kap. 3 d § kommunallagen. Detta innebär att årets resultat, resultatutjämningsreserven, dvs. summan av kommunens eller reserverade medel, och övrigt eget kapital utgör delposter till det egna kapitalet. Förslaget har behandlats i avsnitt 9. Ändringarna i lagen om redovisning ska träda i kraft . Kommuner och landsting svarar för en stor del av samhällets välfärd i form av vård, skola och omsorg. Kommunsektorn utgör därtill en betydande del av samhällsekonomin. Sektorn både påverkar och påverkas av den samhällsekonomiska utvecklingen och måste anpassas gagnas sektorns omfattande välfärdsuppdrag av stabilitet i de ekonomiska förutsättningarna eftersom behoven till stor del är oberoende av hur konjunkturen varierar. Finanskrisen drabbade hela samhällsekonomin hårt, och därmed även den kommunala ekonomin. Kommuner och landsting mötte krisen genom att dra ner i verksamheten för att klara kravet på balans i Staten gick in med ett särskilt konjunkturstöd till sektorn för att motverka neddragningar i verksamhet och sysselsättning. Utifrån det som hände under krisen konstaterades att det finns behov av förändringar som förbättrar förutsättningarna för kommuner och landsting att möta starka nedgångar och kriser i samhällsekonomin utan att panikbromsa något som annars riskerar att slå tillbaka på såväl verksamheten som sysselsättningen och samhällsekonomin. Utredningen om kommunsektorn och konjunkturen har haft i uppdrag att presentera analyser och förslag som förbättrar förutsättningarna för en verksamhet som är stabil över konjunkturcykeln och som inte förstärker konjunkturvariationerna i samhällsekonomin. för utredningen har varit att utröna om kommunsektorn bidrar till att förstärka konjunktursvängningarna genom förändringar av utgifter och En annan viktig fråga har varit om det kommunala balanskravet har förstärkt denna utveckling.