prop · GZ03100 · 2012-04-16 00:00:00 — Det är mer allvarligt om personer är långvarigt försörjda av olika trygghetssystem än om ersättningsperio- derna är korta. Det är därför viktigt att analysera hur ersättningsperiodernas längd har utvecklats. I diagram 5.26 visas antalet personer som mottagit ersättningar från vissa trygghetssystem fördelat efter den totala ersättningsperiodens längd.62 61 De ersättningar som ingår är sjuk- och rehabiliteringspenning, sjuk- och aktivitetsersättning, ekonomiskt bistånd, arbetslöshetsersättning och ersättning vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska program (aktivitetsstöd). 62 Ersättningsperioden avser den totala sammanhängande tiden i trygg- hetssystem oavsett ersättningsslag. De ersättningar som ingår är sjuk- och rehabiliteringspenning, sjuk- och aktivitetsersättning, arbetslöshets- ersättning samt ersättning vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska program (aktivitetsstöd). Diagram 5.26 Personer som får ersättning från vissa trygghetssystem fördelat efter ersättningsperiodens längd (vänster axel) (vänster axel) (vänster axel) (höger axel) Anm.: Säsongrensad data. Ersättningsperioder som är längre än har minskat . Korta ersättningsperioder minskade till början av 2008, men började sedan öka igen på grund av den finansiella krisen. har utvecklingen av antalet korta ersättningsperioder dock vänt nedåt igen. 5.4.2Indikationer på om reformerna inom sjukförsäkringen har avsedd effekt Regeringen har genomfört ett omfattande reformpaket inom sjukförsäkringen som på ett övergripande plan syftar till att skapa en trygg försäkring vid sjukdom som genom hjälp och stöd främjar en återgång till arbete. Reformpaketet är avsett att skapa drivkrafter till arbete, stimulera tidiga och aktiva insatser från berörda aktörer, stärka arbetsförmågan hos de sjukskrivna samt underlätta anställning av långtidssjukskrivna och personer med sjuk- och aktivitetsersättning.63 Reformer har även genom- förts i syfte att tydliggöra rollfördelningen mellan sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna. Antalet personer med sjukpenning minskar och ökade antalet personer med sjukpenning mycket kraftigt (se diagram 5.27). Det berodde framför allt på att sjukfallen blev längre, men även på att de blev fler. vände utvecklingen mot allt färre och kortare sjukfall. Till viss del kan denna utveckling förklaras av att fler med sjukpenning i stället fick sjukersättning (tidigare förtids- pension). Utvecklingen med kortare sjukfall accelererade . Framför allt minskade antalet riktigt långa sjukfall. har dock antalet sjukfall åter ökat, vilket bl.a. beror på att personer som tidigare uppnått maximal tid i sjukförsäkringen åter- vänder till sjukförsäkringen. Det finns många möjliga förklaringar till den minskade sjukfrånvaron . Mycket tyder dock på att en viktig förklaring är att olika reformer har samverkat med förändrade attityder och normer. Regeringen har även genomfört reformer som gör att det har blivit mer lönsamt att arbeta. Jobbskatteavdraget är den viktigaste reformen i detta avseende. Forskning visar att sjukfrånvaron tenderar att minska när det blir mer lönsamt att arbeta. Det bör noteras att det finns kraftiga skillnader i sjukfrånvaro mellan män och kvinnor. Sjukfrånvaron är betydligt högre för kvinnor än för män. Utvecklingen har dock varit förhållandevis likartad mellan könen. 63 Reformerna omfattar bl.a. införandet av en rehabiliteringskedja med fasta tidsgränser för prövning av arbetsförmåga, tolv månaders tidsgräns för sjukpenning, förlängd sjukpenning med lägre ersättning, krav på stadigvarande nedsättning av arbetsförmågan för rätt till sjukersättning, att den sjukpenninggrundande inkomsten multipliceras med faktorn 0,97 i väntan på ett system där den sjukpenninggrundande inkomsten baseras på historiska inkomster, generösare regler för återgång till arbete för personer med varaktig sjukersättning (steglös avräkning av sjukersättning mot arbetsinkomst), nystartsjobb, garanti till medicinsk rehabilitering, medlingen och försök med kompletterande rehabiliteringsaktörer för vidareutvecklad företagshälsovård, förstärkt stöd från Arbetsför- Diagram 5.27 Personer med sjukpenning fördelat efter sjukfallslängd (vänster axel) (vänster axel) (vänster axel) (höger axel) Anm.: Säsongrensad data. Källor: och egna beräkningar. En studie från Inspektionen för social- försäkringen påvisar positiva effekter av rehabiliteringskedjan.64 Närmare bestämt visas att införandet av en tidsgräns för prövning av arbetsförmågan mot hela arbetsmarknaden efter sex månaders sjukfrånvaro har ökat sannolikheten att sjukfallet avslutas i samband med tidsgränsen. och har granskat hur reformerna i sjukförsäkringen påverkat de olika aktörerna i sjukskrivnings- processen.65 Den samlade bilden är att reformerna tillsammans med nya arbetssätt på har lett till tidigare insatser och tydligare regler. Även har granskat reformerna och rådets bedömning är att reformerna med stor sannolikhet har varit en viktig orsak till utvecklingen mot en minskad sjukfrånvaro.66 En direkt följd av regeringens reformer är att personer fr.o.m. årsskiftet 2009/10 kan uppnå maximal tid i sjukpenning eller tidsbegränsad sjukersättning. De personer som lämnar sjukförsäkringen erbjuds ett individuellt anpassat arbetsmarknadspolitiskt program (arbetslivs- introduktion) hos Arbetsförmedlingen . Därefter kan deltagarna övergå till andra arbetsmarknadspolitiska program eller på- börja en ny period med sjukskrivning om 64Se rapport 2010:1 Rehabiliteringskedjans effekter på sjukskrivnings- tiderna från Inspektionen för socialförsäkringen. 65Riksrevisionen (2010) och (2011). (2010). arbetsförmågan är fortsatt nedsatt på grund av sjukdom. /10 uppnådde knappt 67 000 personer den maximala tiden i sjukförsäkringen. Av dessa personer var det knappt 40 000 personer som fick sjuk- och aktivitetsersättning, fortsatt sjukpenning eller som återvänt till sjukförsäkringen utanför försäkringen. Sammanlagt är alltså fortfarande sjukfrånvarande (se tabell 5.3). Tabell 5.3 Uppföljning av de personer som uppnått maximal tid i sjukförsäkringen /10 Totalt antal personer som uppnådde lämnat, ej till arbete Ej återvänt, ej till Arbetsförmedlingen Anm.: Data avser status vid Arbetsförmedlingen och . Källor: och Arbetsförmedlingen. Cirka 23 000 personer har varit inskrivna hos Arbetsförmedlingen och inte återvänt till sjukförsäkringen. Av dessa har drygt 6 000 börjat arbeta. Ytterligare knappt 5 000 personer har varken återvänt till sjuk- försäkringen eller skrivit in sig på Arbetsför- medlingen. Av dessa arbetar sannolikt en majoritet på den reguljära arbetsmarknaden. En enkät till de personer som uppnått maximal tid i sjukförsäkringen /10 och som inte utnyttjade Arbetsförmedlingens tjänster visar att en majoritet vid tillfället för undersökningen hade lön som anställd eller inkomst från eget företag.67 Sammanfattningsvis har alltså av de som uppnådde 67 Se rapporten försörjer man sig En kartläggning av personer som uppnått maximal tid i sjukförsäkringen och inte anmält sig till , , 2010. maximal tid i sjukförsäkringen fram börjat arbeta. Antalet personer med sjukersättning minskar Den allvarligaste konsekvensen av ökningen av de långa sjukfallen och var att allt fler kom att lämna arbetsmarknaden med sjuk- och aktivitetsersättning. Antalet individer med sjuk- och aktivitetsersättning har dock minskat (se diagram 5.28). De förändrade villkoren för att bli berättigad till stadigvarande sjuk- ersättning samt borttagandet av möjligheten till tidsbegränsad sjukersättning gäller fr.o.m. . Det är tydligt att inflödet till sjuker- sättningen har minskat markant som en effekt av regeringens reformer (se diagram 5.28). Utvecklingen kan vidare delvis förklaras av att när allt färre är långvarigt sjuka och uppbär sjukpenning är det också färre som blir aktuella för sjukersättning. Nästan alla nya personer som får sjukersättning hade tidigare sjukpenning. Diagram 5.28 Nettoförändring av antalet personer med sjuk- och aktivitetsersättning, fördelat efter in- och utflöde Anm.: Positiva (negativa) värden för nettoförändringen betyder att antalet individer med sjuk- och aktivitetsersättning ökar (minskar). Källor: och egna beräkningar. Antalet personer som lämnat sjukersättning har ökat något , framför allt var utflödet stort . Det kan huvudsakligen förklaras av utfasningen av den tidsbegränsade sjukersättningen och stora pensionsavgångar för den stora generation som föddes på 1940-talet.68 68 Regeringen har också vidtagit åtgärder för att underlätta återgången till arbete för personer med sjukersättning. Ett exempel är att personer med varaktig sjukersättning ska kunna arbeta utan att sjukersättningen omprövas. Ett kvarvarande problem är den fortsatta ökningen av antalet personer med aktivitets- ersättning.69 Allt fler unga beviljas aktivitets- ersättning på grund av förlängd skolgång, medan det är färre som beviljas aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga. En rapport från Inspektionen för socialförsäkringen visar att prövningen av arbetsförmågan hos de personer som uppbär aktivitetsersättning för förlängd skolgång baseras på bristfälliga medicinska underlag och att de i för stor utsträckning blir beviljade aktivitetsersättning för nedsatt arbets- förmåga.70 Rapporten ger således stöd för att aktivitetsersättning för förlängd skolgång kan öka risken för långvarigt beroende från sjukförsäkringen. är den svenska sjukfrånvaron nere på vad som kan betraktas som en låg och stabil nivå. utmärker sig inte längre i relation till andra länder med motsvarande system och förmåner. 5.4.3Indikationer på om regeringens arbetsmarknadspolitik har avsedd effekt Åtgärderna inom arbetsmarknadspolitiken riktas till personer som står långt från arbets- marknaden. Detta innebär att det tar tid innan effekterna av åtgärderna syns genom ökad sysselsättning. Arbetslösa som stått utan arbete kan behöva stöd i sitt arbetssökande, som deras kompetens och yrkeskunskaper troligen behöver stärkas. Vidare har arbetsmarknadsutsikterna för de arbetslösa, särskilt för de långtidsarbetslösa, varit dystra i spåren av den utdragna krisen. Regeringens arbetsmarknadspolitik har genom utformningen av nystartsjobben bidragit till en högre sysselsättning. En rapport från politisk utvärdering visar att nystartsjobben har minskat arbetslösheten och ökat syssel- sättningen.71 Nystartsjobben har bidragit till att Detta leder dock inte till färre sjukersatta eftersom personerna inte behöver lämna sjukförsäkringen när de arbetar. 69Aktivitetsersättning betalas ut till personer i åldrarna som inte kan arbeta heltid på grund av sjukdom, skada eller funktions- nedsättning. 70Se rapport 2012:1 från Inspektionen för socialförsäkringen. 71Se rapport 2012:6 från utvärdering. flödet från arbetslöshet till arbete ökat med i genomsnitt . Studien, som avser perioden januari 2007mars 2011, finner inte någon större nedgång av sysselsättningsgraden när subventionen tar slut, vilket innebär att hjälpen in på arbetsmarknaden blir bestående. En högre subventionsgrad leder till fler jobb och en längre subventionstid leder till att fler får behålla jobbet när subventionen väl tar slut. av nystartsjobben är undanträngning av jobb som skulle ha kommit till stånd utan subventionen. Detta är i linje med tidigare forskning om lönesubventionerade anställningar och acceptabelt eftersom de riktas mot långtidsarbetslösa. På så sätt ökar antalet sökande som är konkurrenskraftiga om jobben, vilket i förlängningen leder till högre varaktig sysselsättning. Det finns dock fortfarande potential att förbättra nystartsjobbens träff- säkerhet, t.ex. är det viktigt att de med en lång frånvaro från arbetsmarknaden på grund av sjukdom också får nystartsjobb. Det finns också indirekta indikationer på att arbetsmarknadspolitiken i andra avseenden verkar i rätt riktning. Statistik från visar att sökaktiviteten ligger på en högre nivå nu än och att den inte minskade under den finansiella krisen (se diagram 5.29). Sökaktiviteten är på en högre nivå än 2007 oavsett om man mäter den med det genomsnittliga antalet timmar som de arbetslösa söker arbete eller det genomsnittliga antalet jobb de söker . Diagram 5.29 Genomsnittlig sökaktivitet för arbetslösa och programdeltagare Söktid (vänster axel) Sökta jobb (höger axel) Källa: Arbetsförmedlingen. I diagram 5.30 visas hur stor andel av personerna i jobb- och utvecklingsgarantin som lämnar garantin för jobb varje månad.72 Utflödet till arbete är på förhållandevis låga nivåer. Detta är inte överraskande och i linje med tidigare erfarenheter. Anledningen är att det i jobb- och utvecklingsgarantin finns personer med stora svårigheter att nå en förankring på arbets- marknaden. Det är mycket positivt att utflödet till både subventionerat och osubventionerat arbete ökade 20092011 i garantins samtliga faser. Det visar att även de långtidsarbetslösa fick del av den ökande efterfrågan.73 Av diagrammet framgår även att subventionerade anställningar är en mycket viktig väg till arbete för personer i jobb- och utvecklingsgarantin, särskilt för de som befinner sig i fas 3 (sysselsättningsfasen). Diagram 5.30 Utflödet från jobb- och utvecklingsgarantin som andel av de kvarstående i garantin Procent av kvarstående i garantin Lämnat fas 1 och 2 till osubv. Lämnat fas 1 och 2 till subv. Lämnat fas 3 till osubv. Lämnat fas 3 till subv. Anm.: Säsongrensad data, tre månaders glidande medelvärde för fas 1 och 2. månaders glidande medelvärde för fas 3. Källa: Arbetsförmdelingen. I diagram 5.31 visas utflödet från jobbgarantin för ungdomar. Diagrammet visar ett relativt stort flöde till osubventionerat arbete, medan flödet till subventionerat arbete är betydligt lägre. Ett av syftena med jobbgarantin för ungdomar var att förmå fler att söka sig till utbildning. Det är därför positivt att andelen som lämnar garantin för utbildning kontinuerligt har ökat sedan jobbgarantin infördes. Mer problematiskt är att även andelen personer som lämnar jobbgarantin för ungdomar för jobb- och 72Det bör noteras att jobb- och utvecklingsgarantin infördes först och att antalet personer i garantin mer eller mindre kontinuerligt ökat . 73I spåren av den finansiella krisen ökade långtidsarbetslösheten och med detta blev det fler personer med relativt sett stark anknytning till arbetsmarknaden i jobb- och utvecklingsgarantin. En sådan samman- sättningseffekt kan vara en bidragande förklaring till det ökade utflödet. utvecklingsgarantin uppvisar en trendmässig ökning. Diagram 5.31 Utflödet från jobbgarantin för ungdomar Procent av kvarstående i garantin Lämnat till jobb- och utvecklingsgarantin Lämnat till reguljär utb. Anm.: Säsongrensad data, tre månaders glidande medelvärde. Källa: Arbetsförmedlingen. Den finansiella krisen och 2009 har bidragit till att fler har blivit långtidsarbetslösa. Av denna anledning har antalet personer som deltar i jobb- och utvecklingsgarantin och jobbgarantin för ungdomar vuxit snabbt, som garantierna fortfarande varit i uppbyggnadsfasen. Implementeringen av garantierna har inte varit problemfri. Det finns indikationer på att kvaliteten i garantierna kan höjas. Aktiviteterna har heller inte kunnat erbjudas i den omfattning som det var tänkt på grund av det stora inflödet. Med ett förbättrat innehåll i garantierna kan utflödet till jobb förväntas öka. Regeringen bedömer att den förda sysselsättningspolitiken är ändamålsenlig och politikens inriktning ligger därmed fast. Flera indikatorer pekar nu också på att regeringens politik har avsedd effekt. På lång sikt bedömer regeringen att sysselsättningsgraden ökar med 3,0 procent- enheter till följd av regeringens politik och når 2020. Sett ur ett internationellt perspektiv är det en mycket låg nivå på jämviktsarbetslösheten. Det finns dock länder med välfärdssystem som liknar som haft lägre arbetslöshet. Vissa bedömare menar också att hade en jämviktsarbetslöshet som underskred före 1990-talskrisen. Regeringen anser att det är nödvändigt att fortsätta arbetet med att varaktigt öka sysselsättningen och minska utanförskapet. En generös och gemensamt finansierad offentlig sektor kräver att en stor andel av befolkningen jobbar. Det är därför bl.a. angeläget att fortsätta arbetet med att få unga att tidigarelägga sin utbildning och att få genomströmningen i utbildningssystemet att öka. Det är också viktigt att få fler att förlänga sitt arbetsliv genom att senarelägga utträdet från arbetsmarknaden. Vidare är det angeläget att ta till vara kvinnors arbetsutbud bättre. Kvinnors kompetens tas fortfarande inte tillvara fullt ut och deras arbetsutbud är alltjämt lägre än männens. Det finns också en rad kvarvarande svåra problem på arbetsmarknaden som har med utanförskap att göra och där de enskilda drabbas hårt av att arbetsmarknaden inte fungerar väl. Långtidsarbetslösheten har ökat och grupper med svag förankring på arbetsmarknaden har fortfarande en svår situation. Motverka långa tider utan arbete Det är en stor utmaning för Arbetsförmedlingen att säkerställa att långtidsarbetslösa får den hjälp och det stöd de behöver för att hitta ett arbete och motverka att fler blir långtids- arbetslösa. En effektiv arbetsförmedling och en väl fun- gerande arbetslöshetsförsäkring är förutsätt- ningar för att möta långtidsarbetslösheten. Regeringen bedömde i budgetpropositionen att fler åtgärder borde vidtas tidigt i arbetslöshetsperioden för att motverka att fler blir långtidsarbetslösa. Detta bör främst ske genom förmedlingsinsatser och en förbättrad uppföljning av de korttidsarbetslösas jobb- sökande, men även i form av fler programplatser till de som riskerar långtidsarbetslöshet. För att stödja arbetsförmedlarna att identifiera vilka personer som riskerar långtidsarbetslöshet har ett s.k. profilingsystem införts vid . Profiling är en statistisk metod för att beräkna en persons risk för långtids- arbetslöshet. ska även nya uppföljande åtgärder inom arbetslöshets- försäkringen införas. Erfarenheten visar att det finns positiva effekter på individens chanser att hitta ett jobb när förmedlingsinsatser kombineras med kontroll av den arbetslöses arbetssökande. En viktig uppgift är att följa upp att det nya arbetssättet implementeras och fungerar som det var tänkt. I budgetpropositionen föreslog regeringen även åtgärder för att öka aktivitets- nivån och kvaliteten inom jobb- och utvecklings- garantin och jobbgarantin för ungdomar. Åtgärderna, som t.ex. innebär högre handläggar- täthet i garantierna, syftar bl.a. till att motverka att arbetslösa når sysselsättningsfasen utan att ha fått avsedda stöd och insatser. Det är också viktigt att sysselsättningsfasen erbjuder del- tagarna en sysselsättning med den kvalitet regeringen avsett. Regeringen kommer att följa utvecklingen av jobbgarantin för ungdomar och jobb- och utvecklingsgarantin noga. För att öka de långtidsarbetslösas konkurrens- kraft om jobben är lönesubventionerade anställningar såsom nystartsjobb och särskilt anställningsstöd viktiga instrument. Regeringen kommer att se över samtliga lönesubven- tionerade anställningar i syfte att förenkla och effektivisera de stöd som finns. Långtidsarbetslösa med kort utbildning kan också vara i behov av ytterligare utbildning för att bli konkurrenskraftiga på arbetsmarknaden. Stärka grupper med svag förankring på arbetsmarknaden Ett utbildningsystem av god kvalitet är den viktigaste åtgärden för att minska ungdoms- arbetslösheten. Regeringen har bl.a. av detta skäl genomfört och aviserat omfattande reformer inom utbildningssystemet. Det är nu viktigt att arbeta för en ändamålsenlig implementering av dessa reformer och följa upp om att reformerna ger avsett resultat. Det gäller kanske särskilt införandet av nya karriärvägar för lärare, den nya gymnasieskolan och lärlingsutbildningarna. Det krävs långsiktighet för att höja resultaten i grund- och gymnasieskolan och den kom- munala vuxenutbildningen, samt för att minska avhoppen från gymnasieskolan, förbättra kvaliteten inom högskolan och tidigarelägga arbetsmarknadsinträdet för högskolestudenter. Kvalitetshöjande åtgärder inom utbildnings- systemet är fortsatt angelägna. Särskilt viktigt är att förbättra kvaliteten på de gymnasiala yrkesprogrammen. Fler kompetenta yrkeslärare och stärkt kvalitet i det arbetsplatsförlagda lärandet är åtgärder som kan förväntas bidra till en bättre utbildning, ökad genomströmning och färre avhopp. Goda kontakter med arbetslivet är en förutsättning för framgångsrika yrkesutbildningar. Det är därför positivt med arbetsgivare som engagerar sig i det reguljära utbildningssystemets yrkesutbild- ningar. Det är också angeläget att motverka den ökande spridningen i studieprestationer mellan olika skolor, där skolor i socio-ekonomiskt utsatta områden halkar efter. Utbildning är den långsiktigt bästa vägen för en fast förankring på arbetsmarknaden och det är en stor utmaning att förmå unga som lämnat skolan utan slutbetyg från grund- och gymnasie- skolan att återuppta studierna. För de arbetslösa unga som inte vill återuppta studierna är det angeläget att fortsätta arbetet med insatser som ökar jobbchanserna direkt. Det är i samman- hanget ett problem att inte fler unga tar hjälp av Arbetsförmedlingens insatser. För att övergången mellan skola och arbetsliv ska fungera smidigt krävs att arbetsgivare efter- frågar och anställer unga arbetssökande. Trots att arbetsgivare kan anställa unga som varit arbetslösa till kraftigt subven- tionerade lönekostnader har långtidsarbetslösa unga svårt att få jobb. Det indikerar att arbetsgivare upplever även andra hinder än lönekostnaderna för att anställa dessa unga. Det är angeläget att få mer kunskap kring vilka dessa hinder kan vara och hur de kan undanröjas. Regeringen följer med intresse de initiativ som tagits av arbetsmarknadens parter, enskilda företag och samarbetsprojekt som startats mellan företag, kommuner och Arbetsför- medlingen. Ett exempel är det avtal om yrkes- introduktion för unga som och bl.a. Teknikarbetsgivarna ingått. Avtalet, som ännu omfattar mycket få unga, innebär i korthet en möjlighet att anställa unga på tidsbegränsad anställning (med möjlighet till tolv månaders förlängning) till en lön som motsvarar av ingångslönen inom avtalsområdet. Unga med aktivitetsersättning är en liten grupp som dock ökar i antal. Orsaken till ökningen har varit att fler får aktivitetsersättning för förlängd skolgång. Studier visar att prövningen av arbetsförmågan hos de personer som uppbär aktivitetsersättning för förlängd skolgång baseras på bristfälliga medicinska underlag och att de i för stor utsträckning blir beviljade aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga. Det finns således risk för att aktivitetsersättning för förlängd skolgång för vissa unga blir en inkörsport till långvarigt beroende av ersättning från sjukförsäkringen, trots att de har förutsättningar att etablera sig på arbetsmarknaden. För att ungdomars arbets- förmåga ska tas tillvara är det angeläget att såväl stöd- som bedömningsprocessen fungerar väl. Antalet personer som får ekonomiskt bistånd har ökat till följd av den ökade arbetslösheten. har dock andelen personer som får ekonomiskt bistånd varit tämligen . Ungdomar och nyanlända är över- representerade bland de som får ekonomiskt bistånd, främst på grund av att de saknar arbete. En viktig uppgift för politiken är att motverka att dessa grupper fastnar i arbetslöshet och passivitet. För att öka drivkrafterna till arbete har regeringen aviserat att endast en del av arbets- inkomsterna ska medräknas vid bedömningen av vilket ekonomiskt bistånd som ska utgå. Regeringen har infört ett nytt system för att uppnå en snabbare etablering på arbets- marknaden bland nyanlända. Regeringen följer kontinuerligt utvecklingen i systemet och kommer vid behov att genomföra förändringar. En aviserad förändring är att stärka drivkrafterna till arbete genom att inte låta etablerings- ersättningen minska i motsvarande omfattning som arbetsinkomsten.