prop · GZ03136 · 2012-04-16 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2011/12:136 Regeringens skrivelse 2011/12:136 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I denna skrivelse redogör regeringen för effekten på skatteintäkterna av de utgifter som går via skattesystemet, s.k. skatteutgifter. Därmed ges ett bredare underlag för prioritering mellan olika stöd och satsningar i statsbudgeten. Skrivelsen är uppdelad i tre delar. I den första delen beskrivs den jämförelsenorm och de beräkningsmetoder som används i redovisningen. Första delen innehåller också en sammanfattning av skatteutgifterna samt en diskussion kring relationen mellan skatteutgifter och samhällsekonomisk effektivitet. I den andra delen av skrivelsen presenteras en sammanfattande tabell över skatteutgifterna. I den tredje och sista delen ges en mer ingående beskrivning av de enskilda skatteutgifterna. Bakgrund, metod och sammanfattning........................................................... Skatteutgifterna ur ett budgetperspektiv och i relation till de totala Beskrivning av jämförelsenorm ........................................................................... Norm för inkomstskatt ........................................................................ Norm för indirekt skatt på förvärvsinkomster ................................... Norm för mervärdesskatt ..................................................................... Norm för punktskatter......................................................................... Skatt enligt norm för olika skatteslag .................................................. Netto- och bruttoberäkningar ............................................................. Socialavgifter och särskild löneskatt .................................................... Saldopåverkande och icke saldopåverkande skatteutgifter................. Sammanfattning av skatteutgifter ............................................................... Indirekt skatt på förvärvsinkomster .................................................... Kreditering på skattekonto................................................................... Icke saldopåverkande skatteutgifter .................................................... Skatteutgifter och samhällsekonomisk effektivitet............................................ Tidigare års analyser av enskilda skatteutgifter................................... Nedsättning av socialavgifter för unga ................................................ Skatteutgifter relaterade till koldioxidskatten..................................... Redovisning av skatteutgifter........................................................................... Utgiftsområden (UO) 2012 ................................................................................ Beskrivning av enskilda skatteutgifter ............................................................ Beskrivning av skatteutgifter ............................................................................... Inkomst av tjänst och allmänna avdrag................................................ Intäkter i näringsverksamhet................................................................ Kostnader i näringsverksamhet ............................................................ Intäkter i kapital.................................................................................... Kostnader i kapital................................................................................. Kreditering på skattekonto ................................................................... Skatteutgifter och skattesanktioner uttryckt i procent av skatteintäkterna för Beräkningarna bygger på prognoser ................. Skatt enligt norm för olika skatteslag 2012 ................................................................. Skatteutgifter fördelade på skatteslag och utgiftsområde .......................................... I Bakgrund, metod och sammanfattning Samhällets stöd till företag och hushåll redovisas i huvudsak som utgifter på stats- budgetens utgiftssida. Men det finns också stöd eller utgifter som går via skattesystemet, s.k. skatteutgifter. Skatteutgifterna påverkar statsbudgetens inkomstsida. I denna skrivelse redovisar regeringen skatteutgifter för åren 20112014. En återrapportering av skatteutgifterna sker i utgiftsbilagorna i budgetpropositionen. Vid denna återrapportering redovisas även ny- tillkomna och reviderade skatteutgifter. Däremot sker ingen uppdatering av skatte- utgifterna som redovisas i denna skrivelse. Redovisningen av skatteutgifter fyller i allt väsentligt två syften. Det första och mest centrala är att synliggöra de stöd till företag och hushåll som finns på budgetens inkomst- sida och som helt eller delvis kan ha samma funktion som stöd på budgetens utgiftssida. På detta sätt ges ett bredare underlag för prioritering mellan olika stöd. Det andra syftet härrör från ett önskemål om att beskriva graden av enhetlighet i skattereglerna. En sådan beskrivning kräver liksom synlig- görandet av stöden att en norm för skatte- uttaget definieras. I den redovisning som lämnas här utgår jämförelsenormen från enhetlig beskattning. Detta innebär att beskattningen inom varje skatteslag i princip ska vara enhetlig och utan undantag. En skatteutgift uppstår om skatteuttaget för en viss grupp eller en viss kategori av skatte- betalare är lägre än vad som är förenligt med . Ett exempel är den reducerade mer- värdesskattesatsen på livsmedel som är . är i detta fall och skatteutgiften utgörs av skillnaden mellan multiplicerat med under- laget. Förutom skatteutgifter redovisas i före- kommande fall även skattesanktioner, där skatteuttaget är högre än den angivna . Ett exempel på en skattesanktion är den särskilda skatt som utgår på termisk effekt i kärnkraftsreaktorer. Denna skatt tas endast ut för sådan el som produceras i kärnkraftverk och är därför att betrakta som en skatte- sanktion. Huvudprincipen är att redovisningen är heltäckande, dvs. samtliga identifierade skatteutgifter redovisas. I vissa fall är avsteg från principen nödvändiga av praktiska skäl. På punktskatteområdet är utgångspunkten att redovisa de skatteutgifter där en norm för skatteuttaget kan definieras och där skatteintäkterna från en enhetligt utformad skatt överstiger av de totala skatteintäkterna. Om en skatteutgift slopas leder det i normalfallet till högre skatteintäkter och där- med till en budgetförstärkning för offentlig sektor på samma sätt som om en utgift på statsbudgetens utgiftssida slopas. Allmänt sett gäller att ett givet skatteuttag kan uppnås genom en lägre skattesats om den bas skatten tas ut på breddas. En sådan breddning kan ske genom att antalet skatteutgifter minskas. I sammanhanget bör dock beaktas att ett bibehållande av en skatteutgift kan vara samhällsekonomiskt mer effektivt än ett slopande. Skrivelsen består av tre delar. I den första delen beskrivs hur skatteutgifterna bör betraktas ur ett budgetperspektiv. I avsnittet redogörs för skatteutgifternas omfattning relativt de totala skatteintäkterna. För att kunna identifiera en skatteutgift sätts de existerande skattereglerna i relation till en jämförelsenorm. Avsnittet innehåller beskrivningar av de jämförelse- normer som har valts för de olika skatteslagen. Vidare beskrivs de beräkningsmetoder som används och det redogörs dels för vilka skatteutgifter som har tillkommit sedan föregående års redovisning, dels för de största skatteutgifterna inom de olika skatteslagen. Den första delen avslutas med ett avsnitt om relationen mellan skatteutgifter och samhälls- ekonomisk effektivitet samt en analys av några utvalda skatteutgifter och i vilken utsträckning de kan anses samhällsekonomiskt motiverade. I den andra delen redovisas skatteutgifter och skattesanktioner för åren 20112014. Redovisningen sker i en tabell uppdelad efter skatteslag. Redovisningens tredje del innehåller en kort textbeskrivning av varje enskild skatteutgift och aktuella lagrum för respektive skatteutgift anges. 2Skatteutgifterna ur ett budgetperspektiv och i relation till de totala skatteintäkterna Många av skatteutgifterna har införts, mer eller mindre uttalat, som medel inom specifika utgiftsområden som t.ex. bostad, miljö, arbets- marknad eller näringsliv i syfte att stärka dessa områden. Ur ett budgetperspektiv kan de där- för ofta jämställas med stöd på budgetens utgiftssida. De borde därför behandlas i likhet med utgifterna och inkluderas i de resultat- redovisningar som regelbundet lämnas av- seende olika utgiftsområden. En sådan redo- visning är en förutsättning för en mer rätt- visande jämförelse av stöd som lämnas över statsbudgeten inom olika områden. Denna redovisning av skatteutgifter syftar just till att synliggöra de indirekta stöd som skatte- utgifterna utgör på budgetens inkomstsida. Även om skatteutgifter oftast kan ses som ett alternativt medel inom specifika utgifts- områden, finns det även skatteutgifter som uppkommit till följd av den praktiska hanteringen i skattesystemet. Det kan vara av administrativa skäl såsom enkelhet, legitimitet eller för att undvika oacceptabla konsekvenser för den enskilde. I sådana fall är skatteutgiften skattetekniskt motiverad. Även om de skattetekniskt motiverade skatteutgifterna medför ett stöd för de grupper eller verksamheter som berörs så saknar de direkt koppling till budgetens utgiftssida genom att de inte inkluderas i de resultatredovisningar som regelbundet lämnas avseende olika utgiftsområden. I denna skrivelse anges för varje skatteutgift ett visst utgiftsområde eller att skatteutgiften är skattetekniskt motiverad. I tabell 1 redovisas saldopåverkande skatte- utgifter och skattesanktioner i procent av skatteintäkterna för olika skatteslag samt skattereduktioner och krediteringar på skattekonto. Redovisningen avser: (i) skatteutgifter som utgör medel inom specifika utgiftsområden, (ii) skattetekniskt motiverade skatteutgifter och (iii) samtliga skatteutgifter. Beräkningarna bygger på prognoser . Skatteutgifter och skattesanktioner uttryckt i procent av skatteintäkterna för respektive skatteslag m.m. Beräkningarna bygger på prognoser . * som procent av de totala skatteintäkterna för samtliga skatteslag. Procentandelarna i tabell 1 bör tolkas med viss försiktighet då redovisningen av skatte- utgifterna av olika skäl inte är fullständig. Bl.a. är dataunderlaget i vissa fall bristfälligt. Tabellen ger dock en översiktlig helhetsbild av skatteutgifternas relativa betydelse. I tabell 1, rad 16 och 911, anges skatte- utgifter och skattesanktioner i procent av skatteintäkterna för respektive skatteslag. Skattereduktioner och krediteringar på skatte- kontot, rad 78, ges i procent av de totala skatteintäkterna. Slutligen, på rad 12 redovisas samtliga saldopåverkande skatteutgifter och skattesanktioner i procent av de totala skatteintäkterna. I tabell 1 är skatteutgifterna fördelade på de inkomsttitlar som används i den ekonomiska vårpropositionen. Posten direkt skatt på arbete (rad 1) motsvarar posterna skatt på inkomst av tjänst och skatt på inkomst av näringsverksamhet för enskilda näringsidkare m.fl. i tabell 2 nedan. Posten skatt på företagsvinster (rad 4) motsvarar posten skatt på inkomst av näringsverksamhet för aktiebolag m.fl. i tabell 2. För de specifika utgiftsområdena uppgår samtliga skatteutgifter och skattesanktioner till av de totala skatteintäkterna. Motsvarande andel för de skattetekniskt motiverade skatteutgifterna och skatte- sanktionerna är . Samtliga saldo- påverkande skatteutgifter och skattesanktioner summerar till av de totala skatte- intäkterna. Skatt på kapital och punktskatter har de högsta procentuella andelarna skatteutgifter av samtliga skatteslag. Det är främst den relativt låga beskattningen av avkastning och kapital- vinst på egna hem samt den skattekredit som uppstår vid värdeförändring på eget hem och bostadsrätt som förklarar den höga andelen skatteutgifter av skatt på kapitalinkomster. Skatteutgifter för punktskatter som är knutna till specifika utgiftsområden uppgår till av punktskatteintäkterna medan de skattetekniskt motiverade skatteutgifterna endast uppgår till av punktskatte- intäkterna. Vissa skatteutgifter som avser skatt på företagsvinster beräknas med hjälp av en uppskattad realränta. Om realräntan är negativ redovisas en negativ skatteutgift (se även tabell 3). 3 Beskrivning av jämförelsenorm Den jämförelsenorm som har använts vid beräkningen av skatteutgifterna i denna skrivelse utgår i huvudsak från principen om enhetlig beskattning. Detta innebär att beskattningen inom varje skatteslag i princip ska vara enhetlig och utan undantag. Därför preciseras jämförelsenormen separat inom vart och ett av de olika skatteslagen inkomstskatt, indirekt skatt på förvärvsinkomster, mer- värdesskatt och punktskatter. Efter precise- ringen sammanfattas utifrån de skatte- satser som den implicerar inom varje skatte- slag. Med en jämförelsenorm baserad på enhetlig beskattning är det relativt enkelt att identifiera olika skatteutgifter. innebär att ingen hänsyn tas till de motiv som ligger bakom en skatteutgift. En del skatteutgifter kan emellertid bidra till en förbättrad samhälls- ekonomisk effektivitet; se avsnitt 6 för en mer utförlig diskussion. För inkomstbeskattningen finns en gemensam norm för vad som är en inkomst. Den innebär att den samlade inkomsten som ska beskattas motsvaras av summan av konsumtions- utgifterna och nettoförmögenhetens för- ändring . Beskatt- ningsperiodens längd ska vara ett kalenderår eller ett 12 månader långt räkenskapsår. Det finns dock ingen gemensam norm för vilken skattenivå som ska gälla för de olika inkomstslagen tjänst, kapital och närings- verksamhet. Olika skattenivåer är således förenligt med . Olika grad av progressivitet i skatteskalan eller olika skatteuttag på arbetsinkomster jämfört med övriga inkomster anses vara för- enliga med . Vidare är skattereduk- tioner förenliga med under förutsätt- ning att de är generella och inte gynnar vissa grupper av skattskyldiga. Därutöver har följande preciseringar gjorts av för inkomstbeskattningen: Sparande ska ske med beskattade inkomster. Värdeförändringar ska beskattas när de uppkommer och inte vid realisa- tionstillfället. Om värdeförändringen är negativ ska en skatterestitution dvs. en negativ skattebetalning medges. Värdet av oavlönat hemarbete och fritid ska inte ingå i skattebasen. Offentliga transfereringar ska utgöra skattepliktig inkomst. Den implicita avkastningen som egna- hemsägaren eller bostadsrättsinne- havaren erhåller i form av boendet ska utgöra skattepliktig inkomst. Avskrivningar i näringsverksamhet ska hanteras efter ekonomisk livslängd. sikte på energianvändningen och är därför att all energiförbrukning ska belastas med samma skatt per kWh. En differentiering av skatteuttaget mellan el Endast ränteutgifter för lån till inves- och övriga bränslen för uppvärmnings- och teringar där avkastningen är skatte- drivmedelsändamål är förenlig med . pliktig ska vara avdragsgilla. 3.2Norm för indirekt skatt på förvärvsinkomster för indirekt skatt på förvärvs- inkomster är att socialavgifter och allmän löneavgift eller särskild löneskatt ska utgå på all ersättning för utfört arbete med en enhetlig skattesats för respektive skatt eller avgift. Ersättningar som är förmånsgrundande för olika socialförsäkringar ska ingå i underlaget för socialavgifter och allmän löneavgift. Övriga ersättningar för utfört arbete ska ingå i underlaget för särskild löneskatt. för mervärdesskatt är att i princip all yrkesmässig omsättning av varor och tjänster ska beskattas . Undantaget från skatteplikt när det gäller uthyrning av fast egendom redovisas dock inte som en skatte- utgift. Skälet är att skatteplikt för sådana tjänster skulle innebära en icke neutral beskattning av boende i hyresrätt och egnahem. Vidare anses det förhållandet att omsättning av finansiella tjänster och försäk- ringstjänster inte omfattas av mervärdesskatte- plikt utgöra en del av . Destinationsprincipen ska tillämpas vid internationella transaktioner, dvs. innebär att mervärdesskatt tas ut i det land där en vara eller tjänst konsumeras. Vidare innebär att offentlig myndighetsutövning inte är skattepliktig. Enligt är varor och tjänster som subventioneras med offentliga medel inte skattepliktiga. Detta gäller för de fall den ingående mervärdesskatten är högre än den utgående mervärdesskatten på det subven- tionerade priset. Redovisningen av skatteutgifter för punkt- skatter omfattar energi- och koldioxidskatter inklusive den särskilda skatten på termisk effekt i kärnkraftsreaktorer. Skälet är att el och övriga bränslen är olika typer av energislag. För övriga bränslen är det förenligt med att differentiera mellan uppvärmning och drivmedel. Motivet är att energiskatten på drivmedel inte bara fyller övergripande fiskala syften utan också fångar upp vissa samhällsekonomiska kostnader av vägtrafiken såsom slitage på väg, buller- störning och olyckor. För förbrukning av el motsvaras av normalskattesatsen på el. För förbrukning av bränslen som används till uppvärmnings- ändamål motsvaras av skattesatsen på eldningsolja. För bränsle som används som drivmedel utgörs av skattesatsen för bensin i miljöklass 1, se tabell 2, avsnitt 3.5. för koldioxidskatt utgår från att skatten är avsedd att utgöra ett pris på utsläpp av koldioxid från fossila bränslen. Enligt ska skatten därför vara proportionell mot de koldioxidutsläpp som respektive fossilt bränsle ger upphov till. Implicit speglar skatte- nivån en monetär värdering av den skada som en enhet utsläppt koldioxid från fossilt bränsle medför. Denna skada är densamma oavsett var utsläppen kommer ifrån. Därför sätts för koldioxidskatten lika med normalskatte- satsen oberoende av om det fossila bränslet används för uppvärmning eller som drivmedel. Inom EU:s system för handel med utsläpps- rätter utgör noll koldioxidskatt. Energi- och koldioxidskatterna är endast avsedda att träffa bränsle som används som drivmedel eller för uppvärmning. Skatte- friheten för bränsle som används som råvara betraktas därför inte som en skatteutgift. Energiskatten på el är endast avsedd att träffa förbrukningen av el. Skattebefrielse för bränsle som används för elproduktion be- traktas inte som en skatteutgift. 3.5Skatt enligt norm för olika skatteslag I tabell 2 redovisas skatt enligt norm för olika skatteslag. Skatteutgifterna utgörs av avvikel- sen från skatt enligt för respektive skatteslag. För inkomstbeskattning finns, förutom för inkomst av kapital, ingen enhetlig skattesats då t.ex. inkluderar progressiv beskattning. Skatt enligt norm för olika skatteslag 2012 Skatt på inkomst av tjänst1 Skatt på inkomst av näringsverksamhet1 för: -enskilda näringsidkare m. fl. Indirekt skatt på förvärvsinkomster Energiskatt på bensin i miljöklass 1 1 Se vidare avsnitt 4.2 och 4.4. Beräkningen av skatteutgifterna baseras på en periodiserad redovisning, vilket innebär att skatteeffekterna avser det år den under- liggande ekonomiska aktiviteten sker. Upp- bördsförskjutningar beaktas således inte. Den grundläggande beräkningsmetoden för skatteutgifterna är statisk. Det innebär att ingen hänsyn tas till effekter på skattebasernas storlek som eventuellt uppkommer genom skattereglernas effekt på individers och företags beteenden. Innebörden av detta kan t.ex. vara att ett slopande av en skatteutgift inte ger en så stor intäktsförstärkning som den statiskt beräknade effekten indikerar. På utgiftssidan återfinns både skattepliktiga och skattefria transfereringar. För att kunna jämföras med endera av dessa beräknas och redovisas skatteutgifterna både netto och brutto. För att förstå redovisningen är det centralt att förstå skillnaden mellan netto- och brutto- kostnad. Den illustreras enklast med ett exempel från utgiftssidan. Antag en skatte- pliktig transferering som uppgår till , dvs. Detta är transfereringens brutto- kostnad. Eftersom transfereringen är skatte- pliktig betalar mottagarna skatt på den. Detta medför att en del av transfereringen betalas tillbaka. Om marginalskatten är betalas i skatt (=167*0,4). Transfereringens nettokostnad, dvs. för- svagningen av de offentliga finanserna, uppgår då till (=167-67). För skattefria transfereringar sammanfaller netto- och bruttokostnad. För att kunna jämföra skatteutgifterna med såväl skattepliktiga som skattefria stöd via utgiftssidan redovisas skatteutgifterna både brutto och netto. En nettoberäknad skatteutgift kan jämföras direkt med en skattefri transferering på utgiftssidan. För att den nettoberäknade skatteutgiften ska kunna jämföras med ett skattepliktigt stöd på utgiftssidan måste den räknas upp med den aktuella marginalskatten. Om detta görs fås utgiftsekvivalenten, dvs. hur mycket skatteutgiften motsvarar i skattepliktig transferering. Utgiftsekvivalenten är alltså lika med den bruttoberäknade skatteutgiften. För en skatteutgift som uppgår till netto blir, med en marginalskattesats på , den bruttoberäknade skatteut- giften (=100/(1-0,40)). Notera att begreppen brutto och netto i detta sammanhang syftar på skatteutgifter som är jämförbara med skattepliktiga respektive skattefria stöd på budgetens utgiftssida. Begreppen har därmed en annan innebörd i skatteutgiftsredovisningen, än vid beräkning av offentligfinansiella effekter vid ändrade skatteregler som redovisas i exempelvis regeringens budgetproposition. (För en närmare beskrivning av denna redovisning hänvisas till publikation Beräkningskonventioner 2012. Metoder för effektberäkningar av ändrade skatteregler.) Marginalskatten är central vid bruttoberäk- ningar av skatteutgifter och för netto- beräkningen av skatteutgifter i inkomstslaget tjänst. Marginalskatten varierar med in- komstens storlek, typ av inkomst och skattesubjektets ålder. berättigar till jobbskatteavdrag beskattas generellt lägre än inkomster som inte berättigar till jobbskatteavdrag. Vid beräkning av skatteutgifter spelar det således roll om inkomsten berättigar till jobbskatteavdrag. Om så är fallet används den genomsnittliga marginalskatten för arbetsinkomster, dvs. marginalskatten inklusive jobbskatteavdrag. Om inkomsten inte berättigar till jobb- skatteavdrag används den genomsnittliga marginalskatten för inkomster utan rätt till jobbskatteavdrag. Det förhöjda grundavdraget för de som fyllt vid årets ingång innebär att skatteuttaget varierar med ålder. I de fall en skatteutgift endast berör antingen de eller används den genomsnittliga marginalskatten för den aktuella ålders- gruppen. 4.3Socialavgifter och särskild löneskatt Skattefria ersättningar och förmåner minskar den beskattningsbara förvärvsinkomsten. Även underlaget för socialavgifter minskar. Ett minskat underlag innebär att den förmåns- grundande inkomsten för olika social- försäkringar sänks, vilket minskar statens ut- gifter. Statens utgifter minskar dock inte med lika mycket som inbetalningarna till systemet minskar då det i socialavgifterna finns en skattedel, som inte ger rätt till några förmåner. På icke förmånsgrundande inkomster ska i stället för socialavgifter särskild löneskatt betalas. Skatteutgiften när det gäller social- avgifterna utgörs därför enbart av den särskilda löneskatten och inte hela socialavgiften. Totalt uppgår skatteutgiften för skattefria ersätt- ningar och förmåner därmed till skatt på dels inkomst av tjänst, dels särskild löneskatt. För näringsverksamhet beror skatteutgiftens storlek av den organisationsform som närings- verksamheten bedrivs i. För aktiebolag och ekonomiska föreningar, där inkomst av näringsverksamhet beskattas med bolagsskatt, innebär en lägre beskattningsbar inkomst att statens bolagsskatteintäkter minskar. För en- skilda näringsidkare och fysiska personer som är delägare i handelsbolag, där inkomst av näringsverksamhet beskattas på liknande sätt som inkomst av tjänst, innebär en sänkt beskattningsbar inkomst att även underlaget för socialavgifter minskar. Skatteutgiften påverkar därför dels inkomst av tjänst, dels underlaget för särskild löneskatt.