prop · GZ03155 · 2012-06-04 00:00:00 — Det är mot denna bakgrund inte lämpligt att varje uppgift som ingår i ett meddelande ska prövas för sig mot bestämmelserna i 2 kap. 3 och 4 §§ lagen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet. En särskild bestämmelse för uppgifterna och handlingarna i det datoriserade systemet bör därför införas. En ny bestämmelse föreslås tas in i lagen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet enligt vilken det i beskattningsdatabasen får behandlas uppgifter och handlingar som ingår i det datoriserade systemet. Förslaget föranleder en ny bestämmelse, 2 kap. 4 a § lagen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet. Bestämmelsen ska träda i kraft . Regeringens förslag: ska få medges direktåtkomst till uppgifter och handlingar som ingår i det datoriserade systemet. Ändringen ska träda i kraft . Det ska vidare införas sekretessbrytande regler som möjliggör direktåtkomsten. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: och tillstyrker förslaget. ställer sig positiv till att medges direktåtkomst till uppgifter i EMCS. Datainspektionen anför följande. Man ifrågasätter inte att den föreslagna direktåtkomsten är av stor betydelse för och dess kontroll enligt LPK. De integritetsfrågor som aktualiseras kräver dock noggranna överväganden. Datainspektionen ser principiella integritetsrisker med regler för direktåtkomst vilket, såsom i detta fall, medger tillgång till alla typer av uppgifter och handlingar som ingår i det datoriserade systemet samt också avseende alla personer som ingår i systemet. Det är därför viktigt att den åtkomst som medges är utformad så att den svarar mot just de uppgifter och handlingar som är avsedda att ingå i det datoriserade systemet och inte mer än så. Promemorian anger att det skulle vara mycket svårt att vid en direktåtkomst till ett meddelande i det datoriserade systemet tekniskt skilja ut handlingar från de uppgifter i övrigt som ingår i meddelandet. Datainspektionen har förståelse för detta men vill ändå uppmana de inblandade parterna att noggrant överväga om det finns några möjligheter att kunna skilja ut sådana handlingar som man säkert vet har tydligt samband med den kontrollverksamhet som har att genomföra. Vidare ställer denna typ av direktåtkomst, enligt Datainspektionens mening, stora krav på uppdatering och aktualisering av de tekniska begränsningarna för åtkomsten. Om det regelverk som styr innehållet i de dokument som ingår i det datoriserade systemet exempelvis ändras kan de tekniska begränsningarna för direktåtkomsten behöva justeras. Vad gäller utformningen av sekretessbrytande bestämmelser delar Datainspektionen promemorians bedömningar av att den sekretessbrytande regeln måste kompletteras med bestämmelser i den mottagande myndighetens (dvs. ) arbetsordning eller motsvarande dokument, som anger vilka personer som för vilka syften har behörighet att för myndighetens räkning ta del av de uppgifter som anges i de sekretessbrytande bestämmelserna samt vad som sägs angående utlämnande per telefon och brev. Datainspektionen ansluter sig även till promemorians bedömning kring det som regeringen funnit i prop. 2010/11:78, nämligen att integritetsskyddet blir ännu starkare om det på lag- eller förordningsnivå tas in två olika typer av sekretessbrytande bestämmelser. Promemorian anger att även uppgiftslämnande ur systemet via t.ex. telefon eller mejl dock måste kunna ske utan begränsning av att uppgiften behöver avse någon som tillhör en viss personkategori. Med anledning av detta vill Datainspektionen påminna om vikten av mycket goda interna regler och riktlinjer hos för under vilka förutsättningar och på viket sätt sådana utlämnanden får ske. Det åligger att bland annat ha kontroll över vilka uppgifter som lämnas ut och att utlämnande sker till behöriga mottagare. å sin sida är skyldiga att se till att de uppgifter som de får tillgång till via direktåtkomsten behandlas på ett lagligt sätt i deras verksamhet. En väg till detta är de ovan nämnda interna arbetsdokumenten. måste också tekniskt kunna försäkra sig om att dess handläggare behandlar uppgifterna från direktåtkomsten i enlighet med dels egen register- författningar, dels i enlighet med personuppgiftslagens (1998:204) regelverk. Detta bör ske genom bland annat systematiska och återkommande kontroller av loggar. Skälen för regeringens förslag Tillgång till uppgifter och handlingar som behövs för kontroll enligt LPK De uppgifter och handlingar som hanteras i det datoriserade systemet omfattas av bestämmelserna om behandling av uppgifter i lagen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet. Av 2 kap. 8 § andra stycket denna lag framgår att får ha direktåtkomst till vissa uppgifter som behandlas i beskattningsdatabasen. Åtkomsten får endast avse den som är eller kan antas vara gäldenär enligt tullagstiftningen, skyldig att betala skatt för vara vid import eller föremål för kontrollverksamhet enligt LPK. Huruvida en myndighet bör få direktåtkomst till information som finns hos en annan myndighet måste bedömas genom en avvägning mellan de skäl som talar för en sådan åtkomst och de integritetsskäl som talar mot denna. Vid bedömningen får hänsynen till den personliga integriteten vägas mot bl.a. behovet av ökad effektivitet hos myndigheterna. I sammanhanget är också av betydelse vilka uppgifter som ska omfattas av en eventuell direktåtkomst och hur integritetskänsliga dessa uppgifter är. Den enskildes integritet skyddas dock även genom bestämmelser om sekretess hos mottagande myndighet (27 kap. 1 § andra stycket 1 och 3 och 5 §§ OSL). Vad gäller flyttning av punktskattepliktiga varor är det som enligt LPK kontrollerar om flyttningen följer gällande bestämmelser i punktskattelagstiftningen och, i vissa fall, påför punktskatt. Kontrollen av flyttningar av punktskattepliktiga varor är en viktig förutsättning för att det EU-gemensamma uppskovsförfarandet ska fungera. För att ska kunna utföra sin kontroll på ett effektivt sätt är det nödvändigt att verket har möjlighet att på ett snabbt och effektivt sätt ta del av den information som ingår i det datoriserade systemet. Vid införandet av lagen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet gjordes bedömningen att direktåtkomst skulle avse vissa angivna uppgifter i beskattningsdatabasen men inte handlingar som behandlas i databasen. I det datoriserade systemet hanteras en rad meddelanden som innehåller olika uppgifter om flyttningen, såsom t.ex. avsändare och mottagare. Inom ramen för arbetet med att utveckla och förbättra det datoriserade systemet för flyttningar av punktskattepliktiga varor har införts ny funktionalitet som innebär att vissa inskannade handlingar kommer att kunna bifogas meddelanden i det datoriserade systemet. Det kan exempelvis handla om protokoll som upprättats vid en transportkontroll som en utländsk tull- eller skattemyndighet har genomfört när varorna passerade ett annat EU- land eller en polisanmälan som föraren har gjort under flyttningen med anledning av att varor har blivit stulna. Dessa handlingar kan vara av mycket stor betydelse vid kontrollverksamheten enligt LPK. Det skulle vidare vara mycket svårt att vid en direktåtkomst till ett meddelande i det datoriserade systemet tekniskt skilja ut dessa handlingar från de uppgifter i övrigt som ingår i meddelandet. Enligt regeringens bedömning bör direktåtkomst omfatta även sådana handlingar som bifogas meddelanden i det datoriserade Dessa handlingar har ett mycket nära samband med den kontrollverksamhet som enligt LPK ska utföra. De befintliga bestämmelserna om direktåtkomst till uppgifter i beskattningsdatabasen är som nämnts avgränsade till att avse den som är eller kan antas vara gäldenär enligt tullagstiftningen, skyldig att betala skatt för vara vid import eller föremål för kontroll- verksamhet enligt LPK. När det gäller den nu föreslagna direktåtkomsten till de uppgifter och handlingar som ingår i det datoriserade systemet kan emellertid sådana avgränsningar inte uppställas. I verksamheten med transportkontrollerna finns ingen koppling till att någon skulle vara eller antas vara gäldenär enligt tullagstiftningen eller vara skyldig att betala skatt vid import. Det är inte fråga om att någon skulle vara skattskyldig för de ifrågavarande varorna eftersom systemet används just för kontroll vid flytt av varor under det EU-gemensamma uppskovsförfarandet, dvs. beskattningen är uppskjuten. Inte heller går det att koppla till att en person skulle vara föremål för kontroll enligt LPK. Det är fråga om kontroll av att en varuflyttning följer de krav som gäller för att flyttningen ska äga rum under uppskovsförfarande. För att avgöra om så är fallet behöver tillgång till samtliga uppgifter i systemet avseende den ifrågavarande flyttningen, inkluderat de uppgifter som anger vilka personer som är inblandade. Normalt är det flera aktörer inblandade i en flyttning, såsom exempelvis en avsändare, en mottagare och en transportör. Det är emellertid själva varuflyttningen, och inte de inblandade personerna, som är det huvudsakliga föremålet för kontroll enligt LPK. Det är helt avgörande för kontrollen att alla uppgifter som förekommer i ett meddelande hålls ihop. Det sagda innebär att behöver få direktåtkomst inte bara till alla typer av uppgifter och handlingar som ingår i det datoriserade systemet, utan också avseende alla personer som ingår i det systemet. Eftersom det datoriserade systemet ingår i beskattningsdatabasen gäller sekretess enligt 27 kap. 1 § andra stycket 1 OSL för uppgifterna. Således måste övervägas om sekretessen kan brytas för dessa uppgifter till förmån för . kontroll av flyttningar av punktskattepliktiga varor utgör en del av det åtagande som ingår i det EU-gemensamma systemet för flyttningar för punktskattepliktiga varor. har härvid ett uppenbart behov av att ha direktåtkomst till samtliga typer av uppgifter och handlingar som ingår i det datoriserade systemet och avseende samtliga personer. behov av att kunna kontrollera flyttningar enligt LPK får i detta fall anses väga tyngre än behovet av skydd för den enskildes integritet. I en situation där ska bedöma om en fysisk kontroll enligt LPK ska utföras avseende en viss flyttning eller där en fysisk kontroll pågår är det nödvändigt att har en omedelbar åtkomst till all den information som lämnats i det datoriserade systemet. Tidsfaktorn är således av stor betydelse i sådana sammanhang. Sammanfattningsvis talar övervägande skäl för att en sekretessbrytande regel bör införas som gör att kan få del av uppgifterna i det datoriserade systemet. Vidare bör medges direktåtkomst till uppgifterna och handlingarna i detsamma. Datainspektionen uppmanar de inblandande parterna att noggrant överväga om det finns några möjligheter att vid en direktåtkomst skilja ut sådana handlingar som man säkert vet har ett tydligt samband med den kontrollverksamhet som har att genomföra från de uppgifter i övrigt som ingår i meddelandet. Regeringen hänvisar till vad som sägs ovan om svårigheten att skilja ut vissa handlingar. vill regeringen påpeka att integritetsfrågor är viktiga och att det kan finnas anledning att återkomma till dessa i olika sammanhang. En ny bestämmelse föreslås tas in i lagen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet enligt vilken får direktåtkomst till samtliga uppgifter och handlingar som ingår i det datoriserade systemet EMCS. Förslaget föranleder ändringar i 2 kap. 8 § lagen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet. Ändringarna ska träda i kraft . Uformningen av sekretessbrytande bestämmelser Om en myndighet har rätt att genom direktåtkomst ta del av vissa typer av personuppgifter hos annan myndighet beträffande personer som är aktuella i ärenden hos den mottagande myndigheten måste som nämnts i avsnitt 5.1 den mottagande myndigheten rent tekniskt ha möjlighet att ta del av sådana uppgifter beträffande alla personer som är aktuella hos den utlämnande myndigheten, eftersom den mottagande myndigheten inte i förväg kan veta vilka personer som kan komma att bli aktuella i ärenden hos myndigheten. En sekretessbrytande regel som ska ligga till grund för direktåtkomst kan således inte begränsas till att enbart avse sådana uppgifter som tjänstemännen hos den mottagande myndigheten i konkreta fall har rätt att ta del av enligt bestämmelsen om direktåtkomst och enligt ändamålsbestämmelserna i den mottagande myndighetens registerförfattning (prop. 2007/08:160 s. 70 f). Av 5 § förordningen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet följer att till på begäran ska överlämna sådana uppgifter som avses i 2 kap. 3 § 15, 9 och 10 lagen om behandling av uppgifter i beskattnings- verksamhet gällande vissa uppräknade personkategorier. Denna bestämmelse är sekretessbrytande. Den direktåtkomst som föreslås få till uppgifter i det datoriserade systemet är emellertid, som nämns ovan, avsedd att ge åtkomst till uppgifter i systemet avseende alla personer som förekommer där. De begränsningar som anges i den befintliga sekretessbrytande bestämmelsen gör således att denna inte är lämplig att läggas till grund för den föreslagna bestämmelsen om direktåtkomst. Den sekretessbrytande regeln bör i det här fallet i stället formuleras som en rätt för att ta del av de uppgifter som ingår i det datoriserade systemet, utan att det ställs upp krav på att detta ska vara på begäran eller att bestämmelsen begränsas till att avse uppgifter beträffande vissa personkategorier. Den sekretessbrytande bestämmelsen kompletteras av andra bestämmelser som innebär ett integritetsskydd för den enskilde, bl.a. bestämmelsen om direktåtkomst, som innebär att handläggare hos den mottagande myndigheten, såvitt här är aktuellt, bara får söka på uppgifter som ingår i det datoriserade systemet, integritetsskyddande regler i den mottagande myndighetens registerförfattning och personuppgiftslagen samt bestämmelsen om databassekretess, vilken skyddar sådana uppgifter i beskattningsdatabasen som visserligen är tekniskt tillgängliga för men som myndigheten inte använder i sin I ett tidigare lagstiftningsärende har det konstaterats att sekretessbrytande bestämmelser som tar sikte på direktåtkomst bör kompletteras med bestämmelser i den mottagande myndighetens arbetsordning eller motsvarande dokument som anger vilka personer som för vilka syften har behörighet att för myndighetens räkning ta del av de uppgifter som anges i de sekretessbrytande bestämmelserna. föreskrifter omfattar även utlämnande per telefon eller brev och fyller vid sådant utlämnande samma integritetsskyddande funktion som bestämmelser om direktåtkomst gör vid elektroniskt inhämtande av information (prop. 2007/08:160 s. 72). Ett utlämnande av uppgifter per telefon eller mejl kan behövas t.ex. om det på grund av tekniska problem tillfälligt inte går att använda sig av direktåtkomst. Regeringen har i prop. 2010/11:78 Vissa frågor om elektroniska uppgiftshantering, vilken antogs av (bet. 2010/11:SkU30, rskr. 2010/11:240), funnit att integritetsskyddet blir ännu starkare om det på lag- eller förordningsnivå tas in två olika typer av sekretessbrytande bestämmelser beroende på formen för utlämnande av uppgifter, dels en sekretessbrytande bestämmelse som tar sikte på uppgiftslämnande i enskilda fall och som kan användas vid utlämnande av uppgifter t.ex. via telefon eller mejl, dels en vidare sekretessbrytande bestämmelse som bara gäller vid direktåtkomst. bör även göras i detta fall. Dock måste, som framgår ovan, även uppgifts- lämnande ur systemet via t.ex. telefon eller mejl kunna ske utan begränsning av att uppgiften behöver avse någon som tillhör en viss De nya sekretessbrytande bestämmelserna bör lämpligen införas i förordningen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet eftersom det i denna förordning redan finns bestämmelser som bryter beskattningsdatabassekretessen i vissa avseenden till förmån för (5 §), jfr prop. 2010/11:78 s. 21. Regeringens bedömning: Det saknas behov av att ändra sekretessregleringen med anledning av att föreslås få direktåtkomst till uppgifter och handlingar som ingår i det datoriserade systemet. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Datainspektionen påpekar att de uppgifter som medges åtkomst till kommer att omfattas av ett svagare sekretesskydd då de används i verksamhet. Detta anser Datainspektionen var otillfredsställande ur integritetssynpunkt och anser att frågan kan behöva övervägas ytterligare. Skälen för regeringens bedömning: Som framgår av avsnitt 5.1 gäller sekretess enligt såväl 27 kap. 1 § andra stycket 1 som 27 kap. 3 § OSL för uppgifter som får tillgång till genom den föreslagna Prop. 2011/12:155 direktåtkomsten i beskattningsdatabasen, så länge uppgifterna inte används i verksamhet. Eftersom databassekretessen enligt 27 kap. 1 § andra stycket 1 OSL är absolut kommer sekretess att gälla för sådana uppgifter om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden som bara är tekniskt tillgängliga hos . När en uppgift i beskattningsdatabasen dras ut på papper eller på annat sätt används i verksamhet upphör dock, som också framgår i avsnitt 5.1, databassekretess att vara tillämplig. När så sker är dock 27 kap. 3 § OSL fortfarande tillämplig på uppgiften hos . Den sekretessbestämmelsen är försedd med ett omvänt skaderekvisit, dvs. det föreligger en presumtion för sekretess. Uppgiften får röjas endast om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada eller men. Även sekretess enligt 27 kap. 5 § OSL kan vara aktuell i vissa fall. Den fråga som då återstår är om det finns behov av ett starkare sekretesskydd för de uppgifter som hämtar från beskattnings- databasen med stöd av den nya bestämmelsen om direktåtkomst. Som nämns i avsnitt 5.1 är det en grundläggande princip för sekretess- regleringen att behovet av och styrkan i en sekretess inte kan bestämmas enbart med hänsyn till sekretessintresset. Det måste i varje sammanhang vägas mot intresset av insyn i myndigheternas verksamhet och denna avvägning kan mycket väl tänkas utfalla på skilda sätt hos olika myndigheter och inom olika områden. Att uppgifterna omfattas av absolut sekretess i beskattningsverksamheten har huvudsakligen motiverats av hänsyn till den enskildes integritet. Den skattskyldiges långtgående plikt att lämna uppgifter om sina förhållanden till har ansetts ge särskild tyngd åt skyddsaspekten (prop. 1979/80:2 Del A s. 256). I verksamhet har det däremot bedömts tillräckligt att uppgifterna omfattas av sekretess med omvänt skaderekvisit. Redan med nu gällande bestämmelser har direktåtkomst till huvuddelen av de uppgifter som ingår och kan komma att ingå i det datoriserade systemet. Det finns inte skäl att bedöma behovet av sekretesskydd annorlunda till följd av att det införs en särskild bestämmelse om direktåtkomst till samtliga de uppgifter och handlingar som ingår i det datoriserade systemet. Datainspektionen anser att frågan kan behöva övervägas ytterligare. Regeringen delar, som framgår ovan, promemorians bedömning i denna del. Regeringens förslag: En ny bestämmelse om gallring ska införas för att reglera gallringen av sådana uppgifter och handlingar som hanteras i beskattningsdatabasen till följd av det datoriserade systemet. Bestämmelsen ska träda i kraft . Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: och tillstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag: De nuvarande bestämmelserna i lagen om behandling av uppgifter i beskattnings- verksamhet om gallring av uppgifter och handlingar tar enligt huvudregeln i 2 kap. 11 § nämnda lag sikte på att gallring ska ske senast efter utgången av det kalenderår då den beskattningsperiod som uppgifterna eller handlingarna kan hänföras till gick ut. För vissa slag av uppgifter finns det i 2 kap. 12 § lagen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet särskilda bestämmelser. Så är fallet bl.a. för uppgifter och handlingar om godkända upplagshavare, registrerade varumottagare, tillfälligt registrerade varumottagare, registrerade avsändare eller godkända skatteupplag enligt lagen (1994:1563) om tobaksskatt, förkortad, LTS, lagen (1994:1564) om alkoholskatt, förkortad LAS, och lagen (1994:1776) om skatt på energi, förkortad LSE. Sådana uppgifter ska gallras efter utgången av det kalenderår då aktören avregistrerades. Det datoriserade systemet är på flera sätt uppbyggt på ett annat sätt än beskattningsdatabasen i övrigt. I systemet hanteras ett antal olika, i EU- bestämmelser specificerade, meddelanden. Dessa meddelanden innehåller uppgifter om flyttningar av punktskattepliktiga varor, såsom t.ex. avsändare, mottagare och varumängder. Meddelandena och de däri ingående uppgifterna kan inte direkt kopplas till en viss beskattnings- period eftersom skattskyldighet i många fall uppkommer först vid senare tillfälle. Det är inte heller säkert att någon av de aktörer som det finns uppgift om i meddelandet faktiskt blir skattskyldig för de aktuella varorna. För att illustrera detta kan tas ett exempel på en flyttning av en punktskattepliktig vara som sker under uppskovsförfarande från en upplagshavare i till en upplagshavare i . Om flyttningen sker enligt de villkor som gäller enligt punktskattedirektivet utlöser inte själva flyttningen någon beskattning. Beroende på vad upplagshavare gör med varan kan skattskyldighet uppkomma för B, om varan släpps för konsumtion, eller för någon senare aktör i kedjan, om varan flyttas vidare under uppskovsförfarande. För att gallring även ska ske av de uppgifter och handlingar som ingår i det datoriserade systemet får det mot denna bakgrund anses lämpligt att komplettera den befintliga lagstiftningen med en särskild gallringsbestämmelse. Som framkommit av exemplet ovan inträder skattskyldigheten för de varor om omfattats av meddelanden i det datoriserade systemet ofta än då flyttningen avslutas. Hur som går från det att flyttningen avslutas till det att skattskyldighet inträder kan variera stort. I vissa fall kanske en upplagshavare direkt säljer varorna vidare varvid skattskyldighet inträder, i andra fall kanske upplagshavaren behåller varorna obeskattade i lager . Uppgifter och handlingar i det datoriserade systemet kan vara ett viktigt bevismedel i ett senare beskattningsärende. Vid bedömningen av när gallring av uppgifter och handlingar som ingår i det datoriserade systemet lämpligen bör ske måste hänsyn därför tas till att kan gå innan skattskyldigheten inträder. Uppgifter i beskattningsdatabasen som hänför sig till en viss beskattningsperiod ska gallras . Detta är kopplat till de omprövningsfrister som gäller för skattebeslut. För vissa uppgifter finns dock längre gallringsfrister angivna i lagen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet och förordningen om behandling Prop. 2011/12:155 av uppgifter i beskattningsverksamhet. uppgifter och handlingar som avser revision och självdeklarationer och andra handlingar som lämnats till ledning för taxering och som avser aktiebolag eller ekonomisk förening gallras (2 kap. 12 § första stycket 1 lagen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet resp. 19 § förordningen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet). Vad gäller uppgifter som avser revision har den sin grund i att uppgifterna ofta utgör grundval för ändring av taxerings- eller beskattningsbeslut och därmed kan behövas även senare under eventuella processer. Mot bakgrund av vad som ovan anförts om att skattskyldighet kan inträda först , föreslås att uppgifter och handlingar som ingår i det datoriserade systemet gallras efter utgången av det kalenderår då de meddelanden som är kopplade till samma administrativa referenskod eller annan sammanhållande identifikationsuppgift senast ändrades.