prop · GZ03164 · 2012-07-05 00:00:00 — Vallagarna har setts över och valkommissionerna har fått strategiska planer och handlingsplaner samt enheter för kommunikation och information, men målet att förändra den omkringliggande politiska miljön genom lagändringar uppnåddes dock inte. Mot bakgrund av att forskning, utvärderingar och övrigt lärande5 i genomförandet av biståndet klarlägger att en bred ansats torde vara mer effektiv än en smal infinner sig tre frågor: 1) Hur bred bör denna ansats vara? 2) Är regeringens fokuserade policy för demokratisk utveckling och mänskliga rättigheter fortsatt relevant eller bör den revideras? 3) För vilka gäller rekommendationen; för varje enskilt givarland, multilateral organisation, mm. eller för givargemensamma förhållningssätt? , , Aníbal Pérez-Liñán, . Seligson och C. , 2008, "Deepening Our Understanding of the Effects of US Foreign Assistance on Democracy , Final Report. 2.Resultatbilaga till Sidas årsredovisning 2011. 3.SADEV 2012:1, Demokratisk utveckling och ökad respekt för mänskliga rättigheter. Regeringen delar Sidas bedömning att det är positivt att har en Skr. 2011/12:164 bred ansats för att kunna göra genomtänkta och strategiska val om vilken roll just ska spela. Regeringens bedömning är att de ställningstaganden som gjorts i gällande policy fortsatt är relevanta. Ställningstagandena gäller den del av biståndet vars huvudinriktning är demokrati och mänskliga rättigheter. Policyn innebär ett brett demokratistöd i meningen att DMR-biståndet inte endast gäller god samhällsstyrning, genom stöd till offentlig förvaltning såsom statistikmyndigheter vilket inte nödvändigtvis behöver ha med demokratisering att göra utan även inkluderar stöd till exempelvis politiska partier, pluralistiska partiväsenden på demokratisk grund, fria och oberoende medier, jämlik tillgång till rättvisa, aktörer i det civila samhället som verkar för demokrati samt stöd till hela valcykeln för att säkra mäns och kvinnors politiska deltagande. Det förhindrar inte att andra sektorer också kan bidra till demokratisering och ökad respekt för mänskliga rättigheter, även om det sker mer indirekt genom det rättighetsbaserade arbetet. Svenskt DMR-bistånd har genom regeringens policy för stöd till demokratisk utveckling och mänskliga rättigheter fokuserats till tre fokusområden som delvis går in i varandra. DMR-policyn gäller endast den del av biståndet vars huvudinriktning är demokrati och mänskliga rättigheter. Däremot ska ett rättighetsperspektiv tillämpas inom hela utvecklingssamarbete. Däremot behöver inte ensamt ha denna breda ansats i just sina insatser i varje enskilt land för att uppnå denna relevans och effektivitet. Det är givarsamfundets samlade insatser som ska tas i beräkning. Valet av metod måste väljas från fall till fall. 4.3.3Flexibilitet, långsiktighet och uthållighet Sidas slutsats: Det är centralt med flexibilitet, långsiktighet och uthållighet. Innovativa arbetssätt och flexibla lösningar behöver kombineras med långsiktigt arbete om målen för samarbetet ska kunna uppnås. Flexibilitet förutsätter tillit mellan samarbetspartner, vilket långsiktighet och uthållighet bidrar till. Hållbara förändringar beror ofta på ändrade attityder, värderingar och beteenden, vilket tar tid att åstadkomma. Regeringen delar Sidas slutsats om vikten av flexibilitet, långsiktighet, uthållighet samt innovation. Strategin för demokratisering och yttrandefrihet möjliggör snabba och flexibla insatser till stöd för civilsamhällesorganisationers arbete för medborgerliga och politiska rättigheter, som ett komplement till övrigt mer långsiktigt DMR-bistånd. Medieutveckling och yttrandefrihet är i Sidas resultatredovisning goda exempel på ett flexibelt och innovativt arbetssätt. har expertmöten på global nivå anordnats med lån och garantier som ett innovativt instrument för långsiktig och hållbar medieutveckling. Stödet till scenkonst i och är ett innovativt exempel på hur yttrandefrihet kan stärkas. över 2700 föreställningar för över 500,000 åskådare, vilket gjort att flera oberoende scener och kulturinstitutioner kunnat expandera och Skr. 2011/12:164 konsolidera sina respektive verksamheter fem i , en i , två i och tre i och . Stödet via () är ett exempel på långsiktiga samarbeten, där resultat uppnås . Regeringen bedömning är att bestående attitydförändringar ofta bygger på att människors kunskap, värderingar, och beteende ändrats och utvecklats och särskilt gäller fokusområdena medborgerliga och politiska rättigheter samt demokratiseringens aktörer i regeringens DMR-policy. Hållbarheten i reformer kan bli starkare om insatser kompletteras med kapacitetsutveckling av pådrivande aktörer, till exempel utveckling av fria och oberoende medier, pluralistiska partisystem på demokratisk grund, riksrevision, åklagarämbeten, akademin eller civilsamhällesorganisationer. Regeringen anser vidare att alltför generella och ibland otydligt formulerade mål bör preciseras. Mål ska dock identifieras för olika nivåer. Exempelvis bör mål på individnivå i vissa fall vara det eftersträvansvärda. Det kan gälla att rädda en förföljd MR-försvarares liv. bör mål i andra fall identifieras på nationell eller regional nivå. Sidas slutsats: För att få till stånd effektiva ansvarsutkrävande mekanismer bör stöd ges till hela kedjan av ansvarsutkrävande institutioner och aktörer och göra detta i former som stärker lokalt ägarskap. Sida redovisar att ledare för civilsamhällesorganisationer kan ha mycket stor betydelse i förändring av värderingar och beteenden genom att sprida kunskap om människors rättigheter. Det visar många års erfarenhet från , bland annat insatser i . Enligt Sida är det dock inte lika effektivt om endast en ansvarsutkrävande aktör erhåller stöd. Hela kedjan bör stödjas, och då bör stöd ges såväl till parlament, CSO, medier, riksrevision, partisystem, partier, s.k. whistle-blower-funktioner som till myndigheter och institutioner. utvecklingsprocesser är, enligt Sida, bredare än regeringens ägarskap. Parlament och partier har centrala roller. Regeringen delar Sidas syn på nationellt ägarskap, vilket är i enlighet med DMR-policyn och överenskommelserna om biståndseffektivitet i 2008 och 2011. Regeringens bedömning är vidare att det inte är säkert att just måste stödja alla aktörer i kedjan. annat givarland, exempelvis UK, stödjer samhällsstyrning och institutionsuppbyggnad, kan mycket väl ett annat givarland, som exempelvis , stödja endast demokratiseringens aktörer. regeringens bedömning att det då är centralt att verksamheten präglas av öppenhet och insyn samt att koordinering och informationsutbyte mellan givarna fungerar, eftersom synergierna från dialog och verksamhet annars riskerar att utebli. En mer fokuserad ansats, men utan kunskap om övriga givares insatser skulle kunna bli politiskt mer svårhanterlig och därmed mindre effektiv. Erfarenheterna från givargemensamt agerande Skr. 2011/12:164 enligt denna modell gällande demokrati och mänskliga rättigheter är Regeringens bedömning är att DMR-bistånd fortsatt ska stödja stat, parlament, partier och civilsamhällesorganisationer, dels var och en för sig, dels för att underlätta samarbete dem emellan. Varje enskild situation måste vara utgångspunkten för val av arbetssätt, exempelvis huruvida stöd enbart till aktörer i det civila samhället är den mest relevanta och effektiva metoden eller om stödet bör kombineras med stöd till andra aktörer eller institutioner, t.ex. inom staten. Val av arbetssätt bör också förändras . Regeringen delar Sidas bedömning att parlament och partier i mottagarlandet har centrala roller, i viss bemärkelse bredare än regeringen, när det gäller att skapa nationellt ägarskap för utvecklingsprocesser. Parlament och partier har också centrala roller rörande ansvarsutkrävande och granskning av mottagarlandets regering. Regeringen delar Sidas bedömning att påverkansarbete genom dialog i enskilda sakfrågor och med samarbetspartner har störst möjlighet att bli framgångsrik när den kan föras på många olika arenor i samband med insatser eller som del av sektor- eller budgetstöd, på diplomatisk nivå eller i givarsamordningsgrupper, i riktade stöd till lokala aktörer eller i det offentliga rummet. Regeringen delar även Sidas bedömning att om lokala aktörer driver en fråga och får stöd från det internationella samfundets dialog med myndigheter kan ett förändringstryck byggas upp. Programmen i , och är goda exempel på detta, vilket Sida redovisar i sin resultatbilaga. Sidas slutsats: Politiskt känsliga frågor ställer särskilda krav. DMR-biståndets effekter kan i högre grad än annat utvecklingssamarbete få konsekvenser för maktbalansen i ett land eftersom de berör frågor som angränsar till ett lands inre angelägenheter och suveränitet, exempelvis maktbalansen mellan parlament och regering. DMR-biståndet omfattar således ofta politiskt känsliga frågor. Det kan exempelvis röra åtals- och straffrihet, stöd till partier och partianknutna organisationer, undersökande journalistik om kopplingar mellan organiserad brottslighet och makthavare, avskaffande av dödsstraffet, kvinnors rätt att bestämma över sin egen kropp, hbt-personers rättigheter eller minoriteters rättigheter, där ibland är den enda eller en av få givare som driver en s.k. motvindsfråga. Sida anger en rad förslag för hur risken att DMR-biståndet bidrar till polarisering kan minskas: 1) Stöd till neutrala mötesplatser för dialog och nätverkande mellan och inom grupper av experter. 2) Sprida kunskap om hur strategiska allianser och ickevåldsrörelser kunnat nå framgångar trots svåra omständigheter. 3) Lyhördhet och tät dialog genom kontinuerlig närvaro. 4) Arbete med motvindsfrågor på global och regional nivå. Rättighetsperspektivet som en möjlig öppning när specifika MR- eller Skr. 2011/12:164 demokratifrågor är alltför politiskt känsliga. Regeringen delar Sidas slutsatser och anser att det är eftersträvansvärt att vara så strategisk som möjligt i valet av vilka potentiellt kontroversiella frågor som ska drivas i syfte att nå uppsatta mål för utvecklingssamarbetet. ska välja frågor om demokrati och mänskliga rättigheter som grundar sig på demokratiska värderingar som svenskt utvecklingssamarbete utgår ifrån. Det svenska DMR-biståndets uppgift är att bidra till att stärka demokratiska värden och mänskliga rättigheter i samarbetsländerna på bred front. Det ska inte enbart göras genom att stärka samarbetsländernas institutioner och dess arbetssätt med hänvisning till att demokrati och mänskliga rättigheter tillhör mottagarlandets inre angelägenheter. Regeringen har betonat vikten av att stödja s.k. motvindsfrågor på global nivå för ökat genomslag på nationell nivå, t.ex. gällande hbt-personers rättigheter, arbete mot dödsstraff eller kvinnors sexuella och reproduktiva rättigheter. 5Resultat från det multilaterala utvecklingssamarbetet inom demokrati och mänskliga rättigheter När det gäller EU:s och multilaterala organisationers verksamhet inom demokrati och mänskliga rättigheter har regeringen utgått från befintliga årsrapporter och andra relevanta dokument. I dessa dokument dras inga övergripande slutsatser om verksamheten inom demokrati och mänskliga rättigheter som regeringen har kunnat ta ställning till på samma sätt som när det gäller de slutsatser som Sida återger i sin resultatbilaga om demokrati och mänskliga rättigheter. Regeringen har därför valt att i avsnitt 5 resonera kring hur EU och olika multilaterala organisationer arbetar och ange exempel på resultat från EU:s och multilaterala organisationers verksamhet. Regeringen gör också en bedömning av kvaliteten på EU:s och multilaterala organisationers resultatuppföljning. Regeringen har tidigare i avsnitt 3 redogjort för hur EU och de multilaterala organisationerna förhåller sig till regeringens policy för demokrati och mänskliga rättigheter. Att följa upp resultat av verksamhet inom demokrati och mänskliga rättigheter är inte bara en teknisk utmaning. Det finns också politiska aspekter som måste beaktas både vad gäller målformuleringar och När mandat och resultatförväntningar ska formuleras inom multilaterala organisationer sker detta som en del av en Målens tydlighet och därmed mätbarhet får ibland stå tillbaka p.g.a. av politiska hänsynstaganden. När många aktörer är inblandade kan det vara svårt att enas politiskt känsliga frågor. om internationellt överenskomna definitioner av demokrati, demokratisk utveckling, eller vad som kännetecknar parlament eller partisystem på demokratisk grund kan göra det svårt att definiera gemensamt överenskomna mål och att mäta resultat på detta område. Det kan både handla om att målformuleringarna blir urvattnade eller att de blir otydligt formulerade. Därmed kan det resultera i att inte tillräckligt ambitiösa insatser kan genomföras eller att det blir svårt att följa upp det som faktiskt görs. Det är även svårt att enas om lämpliga indikatorer och fastställa utgångsläge för att följa upp verksamheten, särskilt på landnivå då valen av indikatorer och utgångsläge kan vara politiskt känsligt, framför allt inom området demokrati och mänskliga rättigheter. Regeringen anser dock att de multilaterala organisationerna utgör en viktig plattform för att driva svenska prioriteringar och påverka den internationella policyutvecklingen. Genom att systematiskt driva vissa frågor kan få större genomslag för sina prioriteringar på ett globalt plan än om endast skulle driva dem bilateralt i enskilda länder. Det svenska stödets räckvidd ökar genom att det kanaliseras till multilaterala organisationer. Genom det multilaterala stödet når det svenska biståndet länder utöver de med vilka har bilaterala samarbetsstrategier. Stöd till multilaterala organisationer sker även genom bidrag inom ramen för det bilaterala utvecklingssamarbetet till organisationers specifika program eller projekt, s.k. multi-bi stöd. När stödjer sådana specifika program har vi goda förutsättningar att påverka dess inriktning och innehåll om vi har god kompetens i sakfrågan och aktivt engagerar oss. Ett exempel på sådan påverkan är Sidas stöd till UNDP:s program för demokratiutveckling i . Genom aktivt engagemang har tillsammans med EU stärkt jämställdhetsaspekterna i programmet. Programmet har bl.a. bidragit till ökade möjligheter till ansvarsutkrävande och påverkan på lokal nivå genom att bidra till införandet av en ny lag om provins- och distriktsförvaltning, utbildning av personal, ökad insyn i de lokala förvaltningarna, mm. som kanaliserar stöd via multilaterala organisationer är det viktigt att strategiskt planerar för att etablera egna kontakter direkt med mottagarna av stödet för att fortsatt kunna göra en egen bedömning och analys av hur insatsen fortskrider, vika resultat som uppnås, för att säkerställa ett fortlöpande lärande och få tillgång till viktig information om situationen i respektive land. Detta påtalas även av SADEV i utvärderingen av DMR- bistånd. Verksamheten som de multilaterala organisationerna och EU bedriver inom området demokrati, mänskliga rättigheter och god samhällsstyrning har utvecklats och vidgats över tiden. I t.ex. UNDP:s verksamhet har fokus förflyttats från stöd till valprocesser, valövervakning och stöd till nationella valmyndigheter, till bredare insatser som stödjer främjandet av institutionella reformer och rättsstatens principer. har de multilaterala organisationerna också vidgat sitt fokus till att omfatta stöd till det civila samhället och medierna, och har stödet till parlament, partier och demokratiseringens aktörer fått allt större betydelse. Även inom har det skett en liknande utveckling och banken bidrar i praktiken till att främja deltagande av olika samhällsgrupper i beslutsfattande och stärka medborgares förutsättningar Skr. 2011/12:164 att utkräva ansvar, samt genom att främja reformer av rättssystem, motverka korruption och öka transparens i statsförvaltningen. 5.2Resultat från EU:s verksamhet inom demokrati och mänskliga rättigheter Demokrati och mänskliga rättigheter är två av EU:s grundläggande värden, och ska också genomsyra de externa relationerna inklusive det Lissabonfördraget som det centrala policydokumentet European Consensus on Development. Främjandet av demokrati och mänskliga rättigheter sker dels genom politisk dialog och diplomatiska initiativ och dels genom finansiellt stöd kanaliserat genom EU:s externa finansiella EU arbetar med demokratiutveckling och mänskliga rättigheter genom olika finansiella instrument. Det huvudsakliga instrumentet för stöd till demokrati och mänskliga rättigheter är EIHDR. instrumenten; instrumentet för utvecklingssamarbete (DCI), Europeiska utvecklingsfonden (), instrumentet för förmedlemskap (IPA) och grannskapsinstrumentet (ENPI) främjar demokrati och MR genom sina Till viss del främjar även den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiska (GUSP) budgeten demokrati och MR, främst genom EU:s civila krishanteringsinsatser. mänskliga rättigheter prioriteras och bevakas i förhandlingar om utformande av policyer och program i rådsarbetsgrupper, genomförandekommittéer och andra relevanta fora. Enligt en presenterad utvärdering av EU:s arbete för främjande av de mänskliga rättigheterna , utförd av ett antal oberoende utvärderingsinstitut, kan resultaten av EU:s arbete med demokrati och mänskliga rättigheter sägas vara blandade. sägs å ena sidan framgångsrikt ha verkat för att integrerat främjandet av de mänskliga rättigheterna som en del av EU:s externa arbete. utvärderingen har EU gjort relevanta och värdefulla bidrag för att främja demokrati och mänskliga rättigheter i många länder. EU sägs ha visat goda resultat beträffande stärkandet av mänskliga rättigheter genom att använda en blandning av geografiska och tematiska instrument för att kunna bibehålla närvaro i svåra områden. geografiska och tematiska finansieringsmöjligheter sägs visa EU:s potential inom fältet. Den externa utvärderingen fastslår att EU har en komparativ fördel gentemot bilaterala givare genom sin blandning av diplomatiska verktyg, handel och finansiella instrument. Å andra sidan identifierar den externa utvärderingen vissa systematiska Dessa sägs ligga i att EU inte använder sin potentiella makt och sitt inflytande på ett optimalt sätt. Därtill hävdas att uttalanden och deklarationer till förmån för mänskliga rättigheter inte alltid omsätts i effektiva implementeringsstrategier i praktiken. utvärderingen framhåller dessutom att dialogen kring mänskliga rättigheter generellt inte är strategiskt länkad till de finansiella vilket sägs göra att dessa inte Dessutom använder EU kriterier som tillåter budgetstöd till länder med Skr. 2011/12:164 tvivelaktigt förhållande till frågor som gäller demokrati och mänskliga EU:s nya budgetstödspolicy gör dock en tydlig koppling mellan generellt budgetstöd och respekt för demokrati och mänskliga rättigheter. Även om Kommissionen ökat sina ansträngningar för att främja mänskliga rättigheter genom de olika externa finansiella instrumenten finns ännu inte någon explicit strategi för hur detta ska ske. Ett arbete för att skapa ökad synergi mellan de olika externa finansiella instrumenten pågår. 5.3Resultat från multilaterala organisationers verksamhet inom demokrati utveckling och mänskliga rättigheter 5.3.1Specialiserade organisationer inom området demokrati och mänskliga rättigheter FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheters kontor (OHCHR) och det internationella och valstöd () är båda multilaterala organisationer som är specialiserade inom demokrati och mänskliga rättigheter. De har en framträdande och normsättande roll inom området demokrati och mänskliga rättigheter. FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheters kontor, OHCHR, som är en del av har i uppdrag att främja och stärka skyddet för Trots sin relativa litenhet, med traditionella FN- mått mätt, har OHCHR en katalytisk roll och stor möjlighet till genomslag och påverkan i FN-systemet. är; Diskriminering, Straffrihet och rättsstatens principer, Fattigdom och ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, Migration, Väpnad konflikt och otrygghet samt MR-mekanismer. Inom dessa områden kan följande exempel på resultat lyftas fram. OHCHR har bidragit till att utveckla lagstiftning gällande kvinnors rättigheter i och , där det i fall har medfört en kvotering för kvinnor. OHCHR har även spelat en roll för det fortsatta arbetet för sanningskommissionerna i , och organisationen har haft del i den offentliga debatten i som lett till skapandet av nationella mekanismer mot tortyr. utveckling har skett i . OHCHR arbetar genom sin fältnärvaro i över 20 länder för att främja funktionshindrades rättigheter. av OHCHR etablerades eller stärktes nationella MR-mekanismer i 52 länder däribland , , , , Kosovo, , , och . OHCHR har även bistått med handledning vid val, då de bland annat har utbildat personal inblandad i valprocessen, såsom polis, med avseende på mänskliga rättigheter. har skett i , , , och . Organisation har också bistått FN-observatörer och övervakat mänskliga rättigheter i samband med flertalet val i . är en oberoende mellanstatlig organisation och vars 27 medlemsstater representerar demokratier från skapades på svenskt initiativ 1995. IDEA:s huvuduppgift är enligt stadgarna att bidra till hållbar demokrati i hela världen. Fokus är framförallt nya och framväxande demokratier där grundläggande förutsättningar för att bygga ett demokratiskt samhällsskick saknas eller är bristfälliga. publicerar studier, handböcker, databaser och andra publikationer samt anordnar seminarier och konferenser och bedriver policypåverkan genom dialog samt stöd till demokratiska reformer på region- och landnivå. bedriver verksamhet inom fyra nyckelområdena; Valprocesser, Konstitutionsbyggande, Politiskt deltagande och representation samt Demokrati och utveckling. Tvärfrågor är jämställdhet, mångfald samt konflikt och säkerhet. Trots att den internationella konkurrensen på demokratiområdet växt kraftigt har kunnat stärka sin position, och i vissa fall etablerat sig som global mötesplats och utgångspunkt för internationella nätverk. IDEA:s förmåga att anpassa sig till konflikt- och postkonfliktsituationer, samt dess erfarenhet av dialog mellan parter före och efter en fredsprocess är del av fördelarna gentemot andra aktörer. IDEA:s stöd till valprocesser, som omfattar stöd till hela valcykeln, inte bara i samband med val, har närmast utvecklats till internationell standard och ingår i /DAC:s vägledande dokument Orientations on Domestic Accountability som antogs . Stöd till valprocesser har gett resultat, exempelvis i framtagandet av nya vallagar i , ökad kapacitet för nyckelintressenter att uppnå effektiva politiska förändringar och valreformer i samt bidrag till reformering av val- och partilagstiftning och regleringar till förmån för ett mer inklusivt och stärkt politiskt system i . Påvisbara resultat har även åstadkommits inom andra områden, exempelvis det normsättande arbetet för demokratibedömning (självuppskattning). Inom konstitutionsbyggande har bidragit till att skapa en global mötesplats för aktörer och experter i konstitutionsprocesser. Påvisbara resultat har uppnåtts i , vilket verifierats av en extern utvärdering, och även i . 5.3.2Organisationer med breda mandat UNDP och har båda breda mandat att arbeta med demokrati och mänskliga rättigheter, även om fokuserar särskilt på barn. , , verkar för demokratiskt utveckling genom att främja samhällsdeltagande, civilt engagemang och politiskt dialog. Detta görs genom arbete för att stärka de demokratiska institutionerna såsom parlament, offentlig förvaltning och rättsystem. med ett rättighetsbaserat angreppssätt i sin programmering stödde UNDP 128 länder med demokratisk 60 länder fick stöd med genomförandet av valprocesser och 123 länder mottog stöd för att genomföra anti-korruptionsåtgärder. har UNDP i ökande grad prioriterat politiskt deltagande bland kvinnor och kvinnornas roll för god samhällsstyrning.