prop · GZ03160 · 2012-06-15 00:00:00 — Det kan inte uteslutas att även andra myndigheter, till exempel länsstyrelserna och , kan ha uppgifter av värde för nämndens bedömning. Arkivering av barnavårdsakter har gjorts på olika sätt i olika kommu- ner. Det omhändertagna barnets handlingar kan vara arkiverade under en så kallad registerledares akt, ofta tillhörig en förälder eller ett syskon. Det förekommer också att handläggande socialsekreterare varit uppsatt som Många kommuner saknar register över de sociala akterna. 2011/12:160 Akten kan förvaras av den kommun som omhändertagit barnet, men den kan också ha förts över till den kommun där barnet placerats. Om barnet eller dess vårdnadshavare flyttat mellan olika kommuner kan sökandet vara svårt. Det förekommer också att handlingar gallrats eller förkommit av annan anledning. Äldre handlingar kan ha överlämnats till statliga eller centrala kommunala arkiv och det kan därför vara nödvän- digt att efterfråga uppgifter från flera arkiv. Kommunsammanslagningar och uppdelningar i kommundelar har ibland påverkat var handlingarna förvaras. Givetvis ska den kommun som omhändertagit ett barn veta om den själv har relevanta handlingar och i så fall var de förvaras eller kunna hänvisa till om handlingarna överlämnats dit, men så tycks inte alltid vara fallet. För enskilda som vill ta del av handlingar som rör deras barndom har det i en del fall visat sig svårt eller rent av varit resul- tatlöst. har erbjudit de intervjuade hjälp med att beställa arkivhandlingar och vittnar i sin slutrapport (SOU 2011:61) om svårigheterna. I de fall tagit del av arkivhandlingar har den arkiverat kopior av dem. Att söka arkivhandlingar är lättare för någon med kunskap om och er- farenhet av arkivsökning än det vanligtvis är för enskilda som saknar sådan kunskap och erfarenhet. Ärendena enligt den nya lagen är inte av sådan art att bestämmelser om offentligt biträde bör införas och rättshjälp torde inte komma i fråga, se 8 § rättshjälpslagen (1996:1619). Den sökande kan själv anlita ombud eller biträde, se 9 § förvaltningslagen (1986:223), men inte heller dessa kan förutsättas ha någon större erfaren- het av att söka efter arkiverade barnavårdsakter. Regeringen anser det rimligt att nämnden hjälper sökande som efterfrågar hjälp med arkiv- sökning i de fall nämnden inte anser att utredningen i ärendet ändå är tillräcklig för att ersättning ska beviljas. För att nämnden ska kunna ge sådan hjälp krävs dock att den enskilde kan ge upplysningar om t.ex. av vilken kommun han eller hon omhändertagits, var han eller hon varit placerad, vilket sjukhus han eller hon vårdats vid, vilka hans eller hennes föräldrar var eller är etc., så att det är möjligt för nämnden att veta var den bör eftersöka handlingarna. Nämnden avgör själv vilka ansträng- ningar som är rimliga ifråga om att eftersöka handlingar. Om Vanvårds- utredningen redan utfört en arkivsökning och har arkiverat kopior av handlingarna bör de dock kunna inhämtas därifrån. På det viset kan också sökandens berättelse inhämtas för det fall han eller hon inte själv fogat den till sin ansökan om ersättning. Även om en sökande blivit intervjuad av kan det finnas behov att höra den sökande vid en muntlig förhandling i kunna värdera bevisningen i ärendet. Enligt 7 § förvaltningslagen ska varje ärende där någon enskild är part handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Vid handläggningen ska myndigheten beakta möjligheten att själv inhämta upplysningar och yttranden från andra myndigheter, om Myndigheten ska sträva efter att uttrycka sig lättbegrip- Även på andra sätt ska myndigheten underlätta för den enskilde att ha med den att göra. Bestämmelsen kan jämföras med 8 § förvaltnings- processlagen (1971:291, förkortad FPL), där det stadgas att en allmän förvaltningsdomstol ska tillse att ett mål blir så utrett som dess beskaf- fenhet kräver. Vid behov anvisar domstolen hur utredningen bör kom- pletteras. Överflödig utredning får avvisas. Förvaltningslagen innehåller inte några allmänna bestämmelser om hur utredningsansvaret i ett ärende är fördelat mellan myndighet och den enskilde. Enligt praxis gäller dock den s.k. officialprincipen, som innebär att myndigheten ska leda utredningen och se till att nödvändigt material kommer in. Principen innebär däremot inte att myndigheten måste göra utredningen själv. Myndigheten kan t.ex. i vissa fall själv komplettera underlaget i ärendet, bl.a. genom att inhämta uppgifter från andra myn- digheter. Den kan också upplysa den enskilde om att underlaget är ofull- ständigt och att han eller hon behöver komplettera utredningen samt på vilket sätt detta kan göras (jfr 4 § förvaltningslagen). Regeringen anser att det finns anledning att närmare reglera vad som ska gälla för den särskilda nämnden. Detta kan göras i en förordning (jfr 3 § förvaltningslagen), men regeringen anser att det i detta fall är lämp- ligare att regleringen införs i den föreslagna lagen. Bestämmelsen utfor- mas lämpligen med 8 § förvaltningsprocesslagen som förebild. Reger- ingen anser att nämnden i likhet med andra myndigheter ska ha det prin- cipiella ansvaret för att varje ärende är utrett på det sätt som dess be- skaffenhet kräver innan den avgör ett ärende. Vilken utredning som krävs för att nämnden ska kunna avgöra ett ärende måste avgöras från fall till fall. Nämnden kommer i många fall att kunna fullgöra sitt ansvar för utredningen av ärendet genom att upplysa den enskilde om att han eller hon bör komplettera sin ansökan med ytterligare underlag eller efterhöra om den enskilde önskar åberopa t.ex. muntlig bevisning. Eftersom relevant arkivmaterial kan antas innehålla uppgifter av mycket personlig och integritetskänslig natur för den sökande bör nämn- den till skillnad från vad som vanligen är fallet inte ha rätt att utan sökandens samtycke begära uppgifter om den enskilde från andra myn- digheter. Den enskilde måste själv avgöra inte bara om han eller hon önskar ansöka om ersättning utan också vilka uppgifter han eller hon vill anförtro nämnden. En följd av att inte låta nämnden ta del av alla upp- gifter kan dock bli att det underlag nämnden får tillgång till inte är till- räckligt för att ersättning ska kunna beviljas. Nämnden ansvarar för att den har sökandens samtycke att begära upp- lysningar och allmänna handlingar som rör den enskilde och att de efter- frågade uppgifterna har betydelse för ärendet. Nämnden kan på eget initiativ inhämta t.ex. sakkunnigutlåtanden om bl.a. rådande samhälls- värderingar vid tiden för de påstådda övergreppen eller försummelserna. Detta markeras i lagtexten genom att det endast är att begära in upp- lysningar om den sökande själv som kräver sökandens samtycke. Efter- som arkivmaterialet kan innehålla uppgifter för vilka det råder sekretess även till förmån för tredje man, krävs sekretessbrytande regler till förmån för nämnden, se avsnitt 5.7. Underlag som nämnden inhämtat kommer i sin helhet att finnas till- gängligt för nämnden och utgöra underlag för nämndens avgöranden. Nämnden bör också kunna avvisa obehövlig utredning om den finner Prop. 2011/12:160 att ärendet är så utrett att det kan avgöras ändå. Att avvisa skriftligt mate- rial torde vara sällsynt, men bestämmelsen omfattar även hörande av t.ex. vittnen. anför i sitt remissvar att det är viktigt, mot bakgrund av att en an- sökan kan riva upp gamla sår, med en bestämmelse som anger hur lång handläggningstid ett ärende får ha. Regeringen anser dock att det all- männa skyndsamhetskravet enligt 7 § förvaltningslagen, om att varje ärende där någon enskild är part ska handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts är tillfyllest för att garantera att ärendena handläggs inom skälig tid. 5.7Sekretessbrytande bestämmelse till förmån för nämnden Regeringens förslag: Sekretess till skydd för enskild hindrar inte att myndigheter på begäran lämnar nämnden uppgifter som är av bety- delse för bedömningen av rätten till ersättning enligt den nya lagen. Utredningen har inte lämnat några förslag i denna del men har anfört att utredningen bör ha en långtgående service- och utredningsskyldighet i syfte att hjälpa enskilda sökande. Remissinstanserna: Flera remissinstanser för fram att utredningens förslag lutar sig mot den ordning som tidigare gällde för ersättning till tvångssteriliserade och anför att det finns väsentliga skillnader som måste beaktas. Skälen för regeringens förslag Behovet av en sekretessbrytande bestämmelse till förmån för nämnden Enligt 8 kap. 1 § OSL får en uppgift för vilken sekretess gäller inte röjas för enskilda eller andra myndigheter, om inte annat anges i OSL eller i lag eller förordning som OSL hänvisar till. I 10 kap. 1 § OSL anges att sekretess till skydd för en enskild inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan enskild eller till en myndighet om den enskilde samtycker till det, följer av 12 kap. OSL och gäller med de begränsningar som anges där. Sekretess hindrar, enligt 10 kap. 28 § OSL, inte att en uppgift lämnas till en annan myndighet om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. I 10 kap. 27 § OSL finns en generellt sekretessbrytande bestämmelse. Enligt den får en sekretessbelagd uppgift lämnas till en myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde fram- för det intresse sekretessen ska skydda. Hälso- och sjukvårdssekretess (25 kap. 18 §§ OSL) och socialtjänstsekretess (26 kap. 16 §§ OSL) undantas dock från bestämmelsens tillämpningsområde. För att nämnden ska få begära in uppgifter om sökanden förutsätts att Prop. 2011/12:160 sökanden samtyckt till det, se avsnitt 5.6. Ett sådant samtycke bryter givetvis den sekretess som kan gälla för uppgifter om den sökande själv, men inte sådan sekretess som kan gälla för uppgifter om andra enskilda. Utan att känna till innehållet i handlingarna är det omöjligt för nämnden att känna till vilka personer det kan röra sig om och att inhämta samtycke från dem. Nämnden måste ges tillgång till ett beslutsunderlag som ger förutsättningar att nå ett materiellt riktigt avgörande. En ordning där nämndens beslutsunderlag, och därmed sökandens möjlighet att få ersätt- ning, görs beroende av tredje mans samtycke för att nämnden ska få ta del av uppgifterna vore inte acceptabelt ur rättsäkerhetssynpunkt. Det krävs därför en sekretessbrytande regel till förmån för den ska kunna inhämta alla uppgifter av betydelse för prövningen av ärendena. Nämnden kan behöva inhämta uppgifter från kommuner, landsting och myndigheter som , länsstyrelserna och polismyndigheter- na samt från arkivmyndigheter. I vissa fall kan betydelsefulla uppgifter tänkas förekomma även hos andra myndigheter. Eftersom det inte går att förutse samtliga myndigheter som kan ha uppgifter av betydelse är det inte möjligt att i en bestämmelse avgränsa vilka myndigheter som ska ha skyldighet att lämna uppgifter till nämnden. kan behöva för sin utredning kan inte heller preciseras närmare än att de ska gälla förhållanden som är av betydelse för ersättning enligt den nya lagen. Det saknas anledning att anta att uppgifter för vilka sekretess gäller till förmån för det allmänna i nämnvärd utsträckning skulle kunna vara av värde för nämndens utredning. Den generellt sekretessbrytande bestäm- melsen i 10 kap. 27 § OSL bedöms därför vara tillräcklig för att fylla ett eventuellt behov i enskilda fall av en bestämmelse som bryter sekretess till förmån för det allmänna. Den sekretessbrytande bestämmelsen till förmån för nämnden bör där- för utformas så att den bryter sekretess till skydd för enskild. Nämndens enda anledning att begära ut uppgifter är att dessa kan vara av betydelse för utredningen av ett ärende, vilket också bör framgå av den sekretessbrytande bestämmelsen. Vilka förhållanden som är av be- tydelse för nämndens prövning kan bedömas endast av nämnden. Nämn- den ansvarar också för att den har den sökandes samtycke att inhämta uppgifter. Sekretess till skydd för en enskild gäller som huvudregel inte i förhål- lande till den enskilde själv (jfr 12 kap. 1 § OSL). Endast i undantagsfall, som i detta fall saknar betydelse, har sådana sekretessbestämmelser in- förts. Sekretess hindrar normalt inte heller att en enskild som är part i ett ärende hos en myndighet och som på grund av sin partsställning har rätt till insyn i handläggningen, tar del av en handling eller annat material i ärendet. Undantag gäller dock om det är av synnerlig vikt att en sekre- tessbelagd uppgift i materialet inte röjs, se 10 kap. 3 § OSL. ska parten på annat sätt upplysas om vad materialet innehåller i den ut- sträckning det behövs för att parten ska kunna ta tillvara sin rätt och det Prop. 2011/12:160 kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen ska skydda. Relevanta bestämmelser om rätt att ta del av vad som tillförts ett ärende finns i detta fall i 16 och 17 §§ förvaltningslagen. Nämnden har enligt 10 kap. 4 § OSL möjlighet att göra ett förbehåll som inskränker mottagarens rätt att lämna uppgiften vidare eller utnyttja uppgiften. Förbehåll inskränker rätten att meddela och offentliggöra upp- gifterna och nämnden kan därför i vissa fall genom förbehåll bestämma att uppgifter som är känsliga för andra inte får spridas av sökanden. Även i avsnitt 5.1 och 5.17 behandlas bestämmelser som skyddar tredje mans integritet. Regeringens förslag: Nämnden ska hålla muntlig förhandling om sökanden begär det och det inte är uppenbart obehövligt. En muntlig förhandling ska vara offentlig. Om det kan antas att det vid en för- handling kommer att lämnas någon uppgift för vilken det hos nämn- den gäller sekretess som avses i 26 kap. 14 a § offentlighets- och sek- retesslagen (2009:400), får ordföranden vid förhandlingen besluta att den ska hållas inom stängda dörrar. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna har inte framfört några invändningar mot förslaget men efterlyser kompletterande bestämmelser och ytterligare övervägan- den. Skälen för regeringens förslag: En prövning inför domstol ska enligt artikel 6.1 i äga rum vid en offentlig förhandling. Förhandlingen får enligt konventionen hållas inom stängda dörrar bland annat om skyddet för parternas privatliv kräver det. Vad gäller rätten att muntligen få lägga fram sin sak kan av praxis utläsas att en part som regel har rätt till muntlig förhandling åtminstone i en instans. Om parten avstår från att begära muntlig förhandling behöver inte någon förhandling hållas. Förvaltningsmyndigheters och förvaltningsdomstolars handläggning av ärenden är enligt huvudregeln skriftlig och det finns inte något som hind- rar att t.ex. skriftliga vittnesberättelser läggs fram (jfr 35 kap. 14 § rätte- gångsbalken, förkortad RB, beträffande förfarandet i allmän domstol). Förvaltningslagen innehåller inte någon bestämmelse om uttrycklig rätt till muntlig förhandling. Det bör därför i den nya lagen införas en be- stämmelse om att muntlig förhandling ska hållas om sökanden begär det och det inte är uppenbart obehövligt. En liknande bestämmelse finns i 9 § förvaltningsprocesslagen (1971:291). I vilka fall det är uppenbart obe- hövligt att hålla muntlig förhandling får i allmänhet avgöras mot bak- grund av praxis (se t.ex. målet mot , dom , RJD 1998-I s. 154). Situationer där lämnandet av muntliga uppgifter måste anses uppenbart obehövligt kan t.ex. vara när det klart framgår att sökanden inte tillhör den personkrets som kan få ersättning, när redan det skriftliga materialet visar att ersättning ska be- talas ut, eller när en sökande efter ett eller flera avslagsbeslut återkommer Prop. 2011/12:160 med en begäran om ersättning trots att några nya omständigheter till stöd för kravet inte redovisats. Muntliga förhandlingar ska vara offentliga. Om det kan antas att det vid en förhandling kommer att lämnas någon uppgift för vilken det hos nämnden gäller sekretess som avses i den föreslagna 26 kap. 14 a § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), ska ordföranden dock vid förhandlingen besluta att den ska hållas inom stängda dörrar. I praktiken torde därför förhandlingarna i allmänhet, helt eller delvis, hållas inom stängda dörrar. Remissinstanserna har påtalat behov av kompletterande bestämmelser och ytterligare överväganden. Utredningens förslag lutar sig mot den ordning som tidigare gällde för ersättning till tvångssteriliserade. höll muntlig förhandling vid endast ett fåtal tillfällen trots att ingen person som begärde muntlig förhandling nekades en sådan (regeringens skrivelse 2000/01:73). Muntlig bevisning, både vad gäller den sökandes egen utsaga och i form av vittnesförhör, kan antas få större betydelse och bli vanligare i ärenden enligt den nu före- slagna lagen. Det finns därför anledning att i vissa fall särskilt reglera vad som ska gälla i fråga om muntliga förhandlingar. Detta behandlas i nästföljande avsnitt. I andra fall är bestämmelserna i förvaltningslagen tillräckliga. Detta gäller bland annat bestämmelserna i 8 § förvaltnings- lagen (1986:223) om anlitande av tolk och i 9 § samma lag av ombud eller biträde. Den omständigheten att den skriftliga bevisningen i många fall kom- mer att vara bristfällig kan antas leda till att muntlig förhandling kommer att hållas i ett relativt stort antal ärenden. Många av dem som berättade för om vad de utsattes för under barndomen upp- levde detta som påfrestande. Så kommer sannolikt att vara fallet även i fråga om muntliga förhandlingar i nämnden, särskilt som nämnden måste ställa de frågor den finner nödvändiga för att utreda ärendet och bedöma den sökandes trovärdighet. Det är viktigt att den muntliga förhandlingen ges en sådan utformning att den inte blir mer påfrestande för den sökande än vad som är nödvändigt. Den sökande bör också i kallelsen till för- handlingen informeras om syftet och tillvägagångssättet vid muntlig förhandling. Detta är viktigt inte minst då en del av de sökande kommer att ha tidigare erfarenheter av att bli intervjuade av vanvårdsutredningen. Syftet med intervjun var dock annorlunda än det kommer att vara vid en muntlig förhandling. 5.9Sökandens inställelse till muntlig förhandling Regeringens förslag: Till en muntlig förhandling ska sökanden kallas. Sökanden får föreläggas att inställa sig personligen vid påföljd att ärendet kan komma att handläggas och avgöras även om han eller hon uteblir. Utredningen har inte berört frågan. Remissinstanserna, bl.a. och Kammarrätten i , Prop. 2011/12:160 efterfrågar kompletterande bestämmelser i fråga om de muntliga för- Skälen för regeringens förslag: I 14 § FPL finns en bestämmelse som bl.a. reglerar att en sökande ska kallas till en muntlig förhandling och får föreläggas att inställa sig personligen vid vite eller vid påföljd att hans eller hennes utevaro inte utgör hinder för målets vidare handläggning och avgörande. I ärenden enligt den nya lagen finns endast en part, sökanden, och alla muntliga förhandlingar kommer att hållas i hans eller hennes intresse, för att fastställa om han eller hon har rätt till den sökta ersätt- ningen. Även om sökanden själv begärt att muntlig förhandling ska hål- las kan det inte uteslutas att sökanden av någon anledning inte inställer sig till den. En bestämmelse bör därför införas om att sökanden ska kal- las till förhandlingen och får föreläggas att inställa sig personligen vid påföljd av att hans eller hennes utevaro inte utgör hinder för ärendets vidare handläggning och avgörande. Eftersom sökanden inte har någon motpart finns inte behov av att införa någon möjlighet för nämnden att förelägga sökanden att infinna sig vid vite. Om sökanden i förväg anmält att han på grund av t.ex. sjukdom inte kan närvara vid den tänkta för- handlingen, bör nämnden ställa in förhandlingen och i stället hålla den vid annat tillfälle. Om den enskilde efter den utsatta förhandlingen men innan ärendet avgjorts meddelar att han eller hon haft godtagbara skäl för sin utevaro bör nämnden också bestämma en ny tidpunkt för förhand- lingen. Om ärendet däremot hunnit avgöras utan att den sökande beviljats ersättning är han eller hon däremot hänvisad till att inkomma med en ny ansökan inom ansökningstiden. 5.10Andras inställelse till muntlig förhandling Regeringens förslag: Nämnden får besluta om förhör med vittnen och sakkunniga. Ett sådant förhör äger rum vid muntlig förhandling. För- höret får hållas under ed. I fråga om förhör med vittnen gäller 36 kap. 1, 2, 46 och 9 §§, 10 § första och tredje styckena samt 11-18 §§ i tillämpliga delar. I fråga om förhör med sakkunniga gäller 36 kap. 9 § andra stycket, 15 och 18 §§ och 40 kap. 910 §§ i tillämpliga delar. Utredningen har inte berört frågan. Remissinstanserna: och Kammarrätten i efterfrågar kompletterande bestämmelser i samband med bevisning inför nämnden. Kammarrätten i nämner som exempel att det av rättssäkerhetsskäl är nödvändigt att det för nämndens verksamhet finns bestämmelser om vilka som får vittna, vilka som är skyldiga att avlägga vittnesmål, rätten att vägra yttra sig över vissa omständigheter och av- läggande av ed. Det bör övervägas att införa en bestämmelse med 25 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) som förebild. Skälen för regeringens förslag: Enligt 25 § FPL får rätten förordna om förhör med vittne eller sakkunnig. Sådant förhör äger rum vid munt- lig förhandling. Förhöret får hållas under ed. Om förhör gäller 36 kap. 1-18 och 2023 §§ samt 40 kap. 911, 14, 16 och 20 §§ i tillämpliga delar. Förfarandet i förvaltningsmyndigheter är som regel skriftligt och vitt- nesförhör eller förhör med sakkunniga hålls inte. Upplysningar från andra än sökanden kan tillföras ärendet på annat sätt, t.ex. genom att sökanden ger in intyg från personer som har upplysningar han eller hon önskar ska komma till myndighetens kännedom. Förvaltningsmyndig- heter kan också, som en del av sin utredning av ärendena, inhämta upp- lysningar men detta kräver uppgiftslämnarens samtycke. Det finns ingen allmänt gällande bestämmelse om skyldighet för enskilda att medverka i utredningen. I normalfallet vet sökanden vilka personer som kan lämna uppgifter som är av betydelse i ärendet och ser själv till att de lämnar sådana uppgifter till myndigheten. Som redan har konstaterats är det sannolikt att muntlig bevisning kommer att ha stor betydelse för utredningen av ärendena. Det finns därför anledning för regeringen att i vart fall överväga om det bör införas en skyldighet att vittna liknande den som finns i domstolar. Mot detta talar dock flera saker, bl.a. att förfarandet i nämnden inte är en tvåparts- process men att den skulle få prägeln av en sådan om den som utpekas som skyldig till eller ansvarig för att övergrepp eller försummelser före- kommit får en skyldighet att medverka, trots att nämnden inte ska utreda eller pröva om han eller hon t.ex. gjort sig skyldig till något brottsligt. En del av dem som själva varit utsatta för övergrepp eller försummelser under sin barndom varken vill eller orkar tänka på vad de varit utsatta för; de kanske aldrig har berättat för någon om det och såren kan vara för djupa till och med för att de ska vilja eller orka söka ersättning för egen del. Det vore orimligt att införa en skyldighet för dem att vittna för att stödja någon annans ansökan om ersättning. Det kan också starkt ifråga- sättas vilket värde en vittnesutsaga från någon som inte önskar höras i ärendet skulle ha för utredningen av det. Regeringen anser därför att någon skyldighet att vittna genom t.ex. en möjlighet att vid vite kalla ett vittne att höras inför nämnden inte ska införas. Att någon skyldighet att vittna inte införs medför inte att den som hörs som vittne under ed fritt kan välja att t.ex. förtiga vissa omständigheter. Ett sådant vittne behöver dock inte uttala sig om sådant som anges i 36 kap. 6 § . Förhör med en sakkunnig kan antas bli sällsynta i ärenden enligt den nya lagen och som regel torde en sakkunnigs utlåtande kunna ges in i skriftlig form. Möjlighet att hålla sådant förhör bör ändå införas.