prop · GZ03139 · 2012-04-11 00:00:00 — Ytterligare ett sätt att finansiera infrastruktur är genom avgifter för nyttjande av infrastrukturen. Brukaravgifter har diskuterats länge i men det är först som det blivit aktuellt i större skala inom vägsektorn i och med införandet av trängselskatt i och beslut om införande i samt det planerade införandet av finansierande vägavgifter för två objekt i den nationella transportplanen för 20102021, en bro över Sundsvallsfjärden och en över . I senaste åtgärdsplaneringen framfördes också ett förslag om särskilda banavgifter, som komplement till de banavgifter som tar ut för användningen av järnvägsnätet, som en medfinansieringslösning för enskilda investeringsobjekt på järnvägssidan. Syftet med att införa brukaravgifter kan vara av två slag. Trafikstyrande avgifter används för att optimera trafiken och internalisera externa effekter, exempelvis trängsel eller negativa miljöeffekter. Finansierande avgifter har till huvudsyfte att generera intäkter för att finansiera byggande av infrastrukturen. Dessa syften behöver i sig inte vara motstridiga och ofta fyller en avgift båda funktionerna, en styrande avgift genererar intäkter som kan användas för att finansiera infrastrukturen och en finansierande avgift har styrande effekter på trafiken. Vilket av syftena som är överordnat påverkar emellertid hur avgiften bör utformas. 80Det sammanlagda anslaget för väg- och baninvesteringar 2011 var enligt uppgift från . Räntekostnaden kan då beräknas som: 0,3 * 0,025 * = . Medfinansiering av statlig infrastruktur I ett område där det finns trängsel och en brukaravgift utformas för att på ett effektivt sätt minska trängseln (och därmed ger trafikanterna incitament att avstå att resa, byta färdsätt eller restidspunkt) så är en trängselskatt samhällsekonomiskt effektiv och ger upphov till tidsvinster som uppväger En trängselskatt ligger också i linje med principen om marginalkostnadsprissättning. Trängsel är en extern effekt som ingår i trafikens marginalkostnad och som enligt denna princip därmed bör åsättas ett pris. Detsamma gäller banavgifterna för järnvägstrafik, dvs. tanken med banavgifterna är att de ska motsvara de externa kostnader som trafiken orsakar. Banavgifterna är därför till viss del differentierade efter olika typer av trafik, sträckor och tid . Om bedömningen är att banavgifterna går att höja, och dessutom eventuellt differentiera ytterligare, för att bättre spegla järnvägstransporternas faktiska samhällsekonomiska kostnader, är detta en effektiv lösning. Intäkterna från en trängselskatt, eller höjda banavgifter, kan sedan användas för att finansiera satsningar inom transportsektorn.81 Det är viktigt att det görs analyser över framtida trafik och avgifternas inverkan på denna och att det tas fram prognoser över de resulterande framtida intäktsströmmarna. I och med att trängselskatten ska fungera över en längre tidsperiod är det viktigt att risken för att skatteintäkten inte blir så stor som planerat bedöms och att det finns en beredskap för hur en sådan situation ska hanteras om den uppstår. Trängselskatten har särskilda kostnader; dels i form av en kostnad för systemet som behöver byggas upp och drivas för att skatten ska kunna tas ut och dels i form av en kostnad för undanträngd trafik. Den totala kostnaden för trängselskatten behöver uppvägas av nyttor. Det är således viktigt att räkna på kostnadseffektiviteten i en planerad trängselskatt och jämföra den med kostnadseffektiviteten hos andra åtgärder. Om en avgift sätts högre än den samhällsekonomiska marginalkostnaden, exempelvis en s.k. trängselskatt där det inte förekommer trängsel i någon större utsträckning eller en vägtull, så kommer de undanträngningseffekter som uppstår till följd av avgiften inte kompenseras av tidsvinster. Resultatet blir en samhällsekonomisk förlust då trafik tvingas välja en annan väg eller avstå från att resa helt. Utnyttjandet av trafiksystemet kommer därmed inte att bli optimalt. En avgiftsbeläggning av en ny väg kan exempelvis leda till att fordon väljer andra vägar med sämre egenskaper vilket leder till ökade utsläpp och fler olyckor, som den nya vägen underutnyttjas. 81Trängselskatten är en statlig skatt och kan i princip inte öronmärkas för investeringar i transportinfrastruktur. Medfinansiering av statlig infrastruktur En risk med finansierande avgifter är vidare att det i ett läge, där de planerade intäktsnivåerna inte nås, kan verka lockande att se till att projektets alternativ redan befintliga vägar blir mindre attraktiva för resenärerna. Detta kan exempelvis ske genom att göra hastighetsdämpande åtgärder som ändrar relativförhållandena när det gäller restid till den nya vägens fördel, dvs. alternativen görs helt enkelt sämre än vad de skulle kunna vara för att styra trafiken till den avgiftsbelagda vägen för att på så sätt garantera avgiftsintäkterna. Det finns emellertid situationer där en finansierande avgift kan införas utan att ge ett ineffektivt utfall, främst i fall då trafiken inte är priskänslig. För att så ska vara fallet krävs exempelvis att alternativen till att åka på den nya vägen är begränsande eller att den nya vägen innebär mycket stora tidsbesparingar och trafiken som går där har höga tidsvärden (exempelvis mycket yrkestrafik).82 Liksom när det gäller trängselskatter är det av stor vikt att det finns ett gediget beslutsunderlag som belyser de tänkta avgifternas samtliga effekter och kostnader. Kostnader för eventuella försämringar av alternativen till en avgiftsbelagd väg bör också framgå tydligt av ett sådant underlag. De grundläggande förutsättningarna för att införa olika finansierande avgifter är avhängiga den lagstiftning som finns, såväl i som inom EU. Som nämndes inledningsvis togs under åtgärdsplaneringen fram förslag om att finansiera vissa järnvägsinvesteringar med särskilda banavgifter. Detta var exempelvis den föreslagna lösningen för åtgärder på Dalabanan.83 I efterhand har i dialog med bl.a. Transporstyrelsen funnit att det inte är förenligt med järnvägslagen att ta ut särskilda banavgifter för att finansiera investeringar i befintliga banor utan endast vid nybyggnad. Vid införande av finansierande avgifter på vägsidan måste hänsyn tas till det s.k. Eurovinjettdirektivet.84 Enligt detta direktiv får inte distansbaserade avgifter (kilometerskatt) tas ut för tunga lastbilar som tidsbaserad eurovinjettavgift tas ut för dessa fordon. Det som är möjligt är att ta ut särskilda avgifter för byggandet av nya broar, bergspass eller tunnlar, dock maximalt motsvarande investeringskostnaden för just dessa vägavsnitt. 82SOU 2011:12, bilaga 2. 83Banverket (2009b). 84Europaparlamentets och rådets direktiv /76/EU av . Medfinansiering av statlig infrastruktur 4.3.3Gemensamt för trängselskatter och finansierande avgifter Avgifter på trafiken kan ur ett rättviseperspektiv ses som en attraktiv lösning, det vill säga att den som nyttjar en väg också är med och betalar för den. Å andra sidan kan brukaravgifter tvärtom upplevas som orättvisa om de införs på vissa ställen i landet för att finansiera särskilda objekt medan liknande objekt byggs för statliga pengar i andra delar av landet.85 Ett tidigare exempel på det senare är i som öppnades för trafik 1993 och då var avgiftsbelagd. Tanken var att avgift skulle tas ut under . När inga andra nybyggda broar avgiftsbelades uppstod en stark lokal opinion mot avgiften och beslöt att lösa in bron 1999 och avgiften avskaffades.86 Att lokal acceptans är centralt vid införande av brukaravgifter har brett stöd i forskningen.87 I takt med att avgifter blir allt vanligare blir det lättare för lokala och regionala politiker att stå bakom ett införande av avgifter i sin kommun eller region utan att detta innebär någon större politisk risk. Ännu enklare kan det vara att från lokalt politiskt håll föreslå avgifter på genomfartstrafik och infartstrafik då detta i högre utsträckning drabbar grannkommunens invånare. Förhandlingarna utgår alltså i det senare fallet ifrån att det är någon annan som betalar, tillresande bilister och staten, vilket innebär sämre drivkrafter från lokalt håll att ta ansvar för att hålla nere kostnader m.m. Förhandlingar om medfinansiering kan skapa en insyn och delaktighet för lokala intressenter i den nationella investeringsplaneringen som gör att medfinansiären får möjlighet att dels påverka investeringsobjektens utformning men kanske framför allt möjlighet att samordna sina egna planerade åtgärder med de statliga planerna. Även för förskottering kan samordningsvinster vara ett motiv för viljan att förskottera. När det gäller förhandlingar om medfinansiering generellt finns risk för att olika intressenter har olika möjlighet att bidra. antingen med en större skattebas, ett större resande som underlag för avgiftsuttag, lokalpolitisk enighet eller övrig förhandlingsstyrka har i sammanhanget en fördel framför mer resurssvaga kommuner när det gäller att få statliga infrastrukturinvesteringar till den egna regionen. 85SOU 2011:12, bilaga 2. 87Se t.ex. SOU 2011:12, bilaga 2 och SOU 2006:33. Medfinansiering av statlig infrastruktur Medfinansiering i form av kommunala bidrag och förskottering innebär att kommunernas kärnverksamhet får mindre resurser än annars. En sådan allokering av resurser beslutar kommunerna själva om, men om medfinansieringen inte uppfattas som frivillig utan som ett sätt att försäkra sig om att få ta del av statliga infrastrukturmedel, innebär spelreglerna en suboptimal resursfördelning på kommunnivå. Förskottering innebär, förutom administrativa kostnader, även räntekostnader, vilket inte framgår tillräckligt tydligt. Även brukaravgifter har kostnader som beror på själva finansieringsformen. Det rör sig dels om systemkostnader och dels kostnader till följd av effektivitetsförluster på grund av avgifternas trafikpåverkande egenskaper. Kostnader knutna till olika finansieringsformer behöver beskrivas och analyseras mer explicit. Vad gäller såväl finansiella bidrag som brukaravgifter kan se betydande risker för att de kostnadsdämpande inslagen är små. Vad gäller bidragen så har det framförts att kraven på medfinansiering skulle dämpa orealistiska krav på investeringsutformningen. ser snarare den omvända risken. För att alla parter ska vara överens om en framförhandlad lösning ska överenskommelsen innehålla något som attraherar samtliga parter. Detta tenderar att både driva upp antalet objekt som täcks av överenskommelsen och att den innehåller tillägg och alternativa utformningar som kostar extra i förhållande till vad som annars skulle varit fallet. När det gäller brukaravgifter är denna risk ännu större eftersom brukaravgifterna inte avsätts ur kommunens egna medel. Därför är det olämpligt att föra in brukaravgifter i medfinansieringsförhandlingar. Brukaravgifter kan emellertid under vissa betingelser vara en lämplig finansieringskälla. Det är då viktigt att välja system med breda baser, få undantag, likformighet och förutsägbarhet. Medfinansiering av statlig infrastruktur Medfinansiering av statlig infrastruktur 5Avtal om medfinansiering i åtgärdsplaneringen 2010 Som framgick av beskrivningen i kapitel 3, angavs framför allt två huvudsakliga målsättningar med medfinansieringsförhandlingarna som regeringen satt upp att den statliga satsningen på infrastruktur utökas med mer pengar samt ett ökat gemensamt ansvarstagande och ett bättre utfall. I detta kapitel redogör vi för utfallet av förhandlingarna om medfinansiering utifrån dessa två huvudsakliga målsättningar. vad som går att utläsa ur avtalen om medfinansiering och tillhörande beslutsunderlag, där och transportforskning, VTI, granskat underlagen på uppdrag av , samt vad tidigare utvärderingar lyft fram. Vid sidan av om det blev mer pengar till den statliga infrastrukturen fokuserar vi i detta kapitel på om underlagen kan anses ge de förutsättningar som krävs för att ett ökat gemensamt ansvarstagande och bättre utfall ska kunna komma till stånd. En fördjupad diskussion om ifall så verkligen också har skett, samt om de övriga villkor som angavs av regeringen för medfinansieringen orubbad ansvarsfördelning, frivillighet och att medfinansieringen inte skulle påverka prioriteringen kan anses ha uppfyllts, behandlas i kapitel 7. 5.1Regeringen om medfinansieringssatsningens utfall Av regeringens fastställelse av nationell transportplan framgick att intresset för att medverka med medfinansiering varit stort under åtgärdsplaneringen.88 Intresset var större än vad regeringen hoppats och räknat med.89 Vidare framgick enligt fastställelsebeslutet att den statliga finansieringsramen för infrastruktur på (varav 184 går till statliga investeringar i nationell plan), genom medfinansiering brukaravgifter, EU-medel och kommunala bidrag har kompletterats med ca och totalt kan således satsas på transportsystemet 88Näringsdepartementet (2010b). 89Intervju med dåvarande statssekreteraren till infrastrukturministern, . Medfinansiering av statlig infrastruktur Av tillskottet på 65 miljarder uppgavs ca vara trängselskatter och vägavgifter och EU-medlen utgjorde ca 4 miljarder kronor90. Regeringen skrev vidare att utöver de 65 miljarderna i medfinansiering så kommer länen genom s.k. samfinansiering omfördela av länens pengar (som ingår i den totala ramen på ) från länsplanerna till objekt i den nationella planen. Det totala nationella utrymmet för investeringar utökades således . Antalet undertecknade avtal om medfinansiering av objekt som ingick i den nationella planen angavs uppgå till 51 stycken. Överlag framställdes medfinansieringssatsningen som ett lyckat inslag i åtgärdsplaneringen. Regeringens promemoria91 om beslutad plan var tydlig med att investeringsutrymmet kunnat utökas väsentligt, det blev ca mer till infrastruktursatsningar. I och med detta kan fler investeringar bli verklighet än vad som annars skulle vara möjligt. Fler aktörer är i och med medfinansiering delaktiga i uppgörelsen vilket är positivt då ett ökat samarbete kan ge en bättre utformning av åtgärderna.92 5.2Två utvärderingar av medfinansieringsförhandlingarna gjorda har två kartläggningar/utvärderingar av medfinansiering i den senaste åtgärdsplaneringen genomförts. Dels har tillsammans med Kommuner och Landsting (SKL) initierat ett sådant arbete (i fortsättningen refererat till som TRV & SKL (2010)), och dels har den statliga (i fortsättningen i detta kapitel benämnd utredningen) låtit en konsult genomföra en kartläggning och analys av de genomförda förhandlingarna.93 I detta avsnitt redogör vi för de slutsatser som dessa två kartläggningar dragit dels vad gäller omfattningen på medfinansieringen, dels hur förutsättningarna varit för ökat gemensamt ansvarstagande och bättre utfall. 90I och med att delar av finansieringen blir tillgänglig först så kommer en del av medlen från lån i . 91Regeringskansliet (2010). 92Regeringens skrivelse 2009/10:197. 93Trafikverket och SKL (2010), samt SOU 2011:12. Medfinansiering av statlig infrastruktur 5.2.1Blev det ett tillskott till statens satsningar på infrastruktur? När det gäller omfattningen av medfinansieringen i den nationella planen kom båda dessa kartläggningar TRV & SKL (2010) genomförd strax efter planens fastställande , och utredningens genomförd fram till liknande siffror kring omfattningen av medfinansieringen som regeringen. Merparten av medfinansieringen, ca , utgörs av brukaravgifter, framför allt trängselskatt i och som tillsammans står för ca . En stor andel, omkring tre fjärdedelar, av den totala medfinansieringsvolymen står fyra mycket stora projekt för Förbifart , i , Västsvenska infrastrukturpaketet och i . dessa objekt varav omkring 50 utgörs av medfinansiering, främst brukaravgifter. TRV & SKL (2010) uttryckte inte att det fanns skäl att ändra regeringens beskrivning av att medfinansiering lett till en betydande utökning av den statliga ramen för nationella investeringar och att detta medfört att fler objekt kunnat genomföras än vad som annars varit möjligt. I utredningens utvärdering konstaterade man emellertid för det första att objekten i flera fall inte kommit så långt i den fysiska planeringen, vilket gör att objekten Detta gör det svårt att bedöma hur det initiala ansvaret för objektet fördelas mellan kommunerna och staten, dvs. hur mycket som egentligen är medfinansiering. För det andra konstaterade utredningen att medfinansiering också gått till tillägg och standardökningar utöver det som är statens ansvar, exempelvis en ny påfart eller en extra fil. Tillägg och standardökningar ger nytta för kommunen men det är tveksamt om det blir mer pengar till statlig infrastruktur. Utredningen konstaterade således att kommuner sannolikt i viss mån har kunna tillgodoräkna sig satsningar i vad som egentligen är infrastruktur under rubriken medfinansiering. Utredningen konstaterade dock också att det är mycket svårt att kvantifiera detta inslag. 5.2.2Har medfinansiering lett till ett ökat gemensamt ansvarstagande och ett bättre utfall? Utredningen konstaterade att beslutsunderlaget för medfinansieringsförhandlingarna varierat betydligt mellan enskilda förhandlingar. I flera fall skedde förhandlingar på ett tidigt stadium i den fysiska planeringen vilket gjorde att konkret utformning av objekten saknades liksom uppskattningar av kostnader och samhällsnytta. Annars har underlagen för förhandlingarna bestått i samma dokument som tas fram för alla objekt i åtgärdsplaneringen projektbeskrivningar, samhällsekonomiska kalkyler Medfinansiering av statlig infrastruktur och samlade effektbedömningar m.m. Underlag som tagits fram specifikt för medfinansieringsförhandlingarna, som beskrivningar av lokala nyttor och liknande, uppges vara ovanliga. TRV & SKL (2010) skrev även att avtalen är knapphändiga. Det övergripande syftet med investeringen i sig är ofta specificerat men inte syftet med att den externa parten, kommunen eller regionen, går in och medfinansierar. De tillkommande lokala/regionala nyttorna som kan ligga bakom medfinansiärens motiv beskrivs inte alls i majoriteten av avtalen. i flertalet fall en koppling mellan den uppskattade nyttan och nivån på medfinansieringen. Avtalen varierar vidare stort sinsemellan när det gäller såväl längd som innehåll. Poster som varierar är beskrivningar av objekten, organisation och arbetssätt, finansiering och ekonomi och om och hur kostnadsöverdrag ska hanteras. Både utredningen och TRV & SKL (2010) tar upp att det oftast är trafikverken som står för den finansiella risken i avtalen medan medfinansiären ofta betalar ett fast belopp. TRV & SKL (2010) konstaterade vidare att det inte görs några direkta riskbedömningar i avtalen. Tjänstemän i har anfört att det i det närmaste är självklart att staten står för den huvudsakliga risken när en utomstående part medverkar till finansiering av statlig egendom.94 5.3Riksrevisionens granskning av avtal och underlag om medfinansiering har gett , , i uppdrag att göra en genomgång av alla de avtal om medfinansiering som slöts kring namngivna objekt som var aktuella för att komma med i den nationella planen.95 Sammantaget rör det sig om drygt 50 avtal.96 Merparten av dessa, ca 40 avtal, gäller objekt som sedan kom med i den slutligt fastslagna planen medan resterande, ca tiotalet avtal, rör objekt som inte rymdes i planen. Då flera av avtalen, framför allt storstadsöverenskommelserna, omfattar flera objekt så är antalet medfinansierade objekt som studerats betydligt fler än avtalen. I några fall med fler medfinansiärer har separata avtal skrivits med varje medfinansiär kring ett objekt. Om dessa räknas som ett avtal så uppgår antalet unika avtal i genomgången till 43 varav 39 gäller objekt som kom med i den av regeringen fastställda planen. har fått underlag i form av alla 94Uppgift i e-post från , . 95VTI:s underlagsrapport avseende detta uppdrag finns tillänglig på webbplats. 96En förteckning över de avtal som ingått i översynen återfinns i bilaga 2. Medfinansiering av statlig infrastruktur Detta underlag har krävt betydande bearbetning från sida för att skapa en entydig bild av vilka medfinansieringsavtal som är giltiga och hur avtalen är fördelade på objekt i den nationella planen respektive på olika regionala planer. I har man inte upprättat någon aktuell sammanställning över medfinansieringsavtalen, deras omfattning och status och fördelning på regional respektive nationell plan.97 Avtalen har sedan kompletterats med information om objekten från de samlade effektbedömningar som finns tillgängliga via webbplats. två tidigare genomförda utvärderingar som refererats ovan har haft fokus på genomförandeprocessen och arbetssätt medan genomgång har fokuserat på utfall och effektivitet. Förutom VTI:s genomgång har också granskat underlagen ur vissa aspekter, framför allt hur brukaravgifter analyserats samt vilka specifika nyttoanalyser som tagits fram som underlag för medfinansieringsförhandlingarna och hur detta underlag interagerar med övrigt beslutsunderlag i åtgärdsplaneringen. Redovisningen i detta avsnitt följer samma uppdelning som den för de två tidigare refererade utvärderingarna så att först kommenteras omfattningen på medfinansieringen och sedan förutsättningar för ökat gemensamt ansvarstagande och bättre utfall. 5.3.1Blev det ett tillskott till statens medel för ny infrastruktur? Även genomgång av avtalen landar i att regeringen har lyckats med sina ambitioner att öka den samlade volymen investeringar i statlig transportinfrastruktur. De 39 studerade avtalen som rör objekt som kom med i den slutliga åtgärdsplanen innehåller namngivna medfinansierade investeringar vilka sammanlagt kostar ca . Med regeringens definition av medfinansiering har olika intressenter bidragit med , , av denna investeringskostnad. Länen har bidragit genom att omfördela statliga medel från länsplanerna till den nationella planen med i storleksordningen 7 miljarder kronor.98 Detta innebär att den statliga investeringsramen på utökas med . 97Att relevanta sammanställningar inte är tillgängliga ser som problematiskt från effektivitetssynpunkt. Dokumentation som är relevant och tillgänglig är nödvändig för att underlätta myndighetens interna arbete och för att kunna följa upp och utvärdera arbetet. Det krävs också för att revision ska kunna genomföras. Enligt god förvaltningspraxis ska det som krävs för att följa ett ärendes gång och det som kan ha betydelse för ärendets utgång dokumenteras, JO 1976/77 s. 269, JO 1979/780 s. 334. 98De avtal som erhållit och som VTI gått igenom är enligt uppgift från de avtal som var aktuella och de skiljer sig något i antal från de avtal som förelåg för fastställelsen av planen . Medfinansiering av statlig infrastruktur De olika transportplanerna och deras finansiering illustreras schematiskt i den något förenklade figuren nedan.99 Staten ansvarar för infrastrukturen som ingår i den nationella planen (NTP) och finansierar investeringar i de regionala planerna (eller länsplanerna, LTP). Vid sidan av den statliga infrastrukturen finns den kommunala infrastrukturen. Målet med medfinansieringssatsningen var att utöka det statliga investeringsutrymmet (de ljusa delarna), dels med bidrag från olika intressenter, dels med olika typer av brukaravgifter (de mörkare delarna). Schematisk bild av medfinansieringen i senaste åtgärdsplaneringen Not: NTP=Nationell transportplan, LTP=Länstransportplan Regeringens definition av medfinansiering, och därmed deras redovisning av medfinansieringens omfattning, kan dock ifrågasättas på ett antal punkter. För det första bör man enligt dra bort medfinansieringsmedel till objekt som antingen är medfinansiärens egna åtagande eller helt och hållet sker på initiativ från medfinansiären. Ett sådant objekt är Södertunneln i där står för i princip hela investeringskostnaden. medfinansiering av HjulstaUlriksdal kan också tas bort av samma anledning då detta avser en kostnad för en ren tilläggsåtgärd som kommunen initierat och som annars inte skulle ha genomförts. Dessutom exkluderar väg- och järnvägsinvesteringarna vid då de helt bekostas av