prop · GZ03175 · 2012-09-19 00:00:00 — Regeringen instämmer därför i Finans- inspektionens bedömning att en lägre högsta avgift är lämplig för överträdelser av blankningsförordningens bestämmelser. En högsta avgift på framstår som mer proportionell. Ett intervall om till bör ge tillräckligt utrymme för en nyanserad gradering av de överträdelser som kan bli aktuella. Olika modeller är möjliga för fastställande av den särskilda avgiftens storlek i det enskilda fallet. En av dessa modeller är att avgiften fastställs med utgångspunkt i marknadsvärdet på de finansiella instrument som ingår i en viss transaktion, t.ex. en blankning i aktier. Modellen används t.ex. i 2024 §§ lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument. Den särskilda avgiften ska enligt 21 § första stycket 1 nämnda lag bestämmas till av vederlaget för aktierna dock lägst och högst . En alternativ modell för fastställande av avgiften är att i lagen ange ett intervall i fasta belopp inom vilket får bestämma avgiften med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Det är en enkel och robust modell som tillämpas i flera andra sammanhang, t.ex. i 7 kap. 2 § lagen om offentliga uppköpserbjudanden på aktiemarknaden. Den sistnämnda modellen lämpar sig, enligt regeringens bedömning, bättre än den förstnämnda med hänsyn till de olika typer av överträdelser som kan förekomma enligt blankningsförordningen. De överträdelser som det kan bli fråga om är nämligen skiftande till sin karaktär. Det kan röra sig om alltifrån åsidosättanden av anmälningsplikt enligt artikel 5 och brister i fråga om sättet för anmälningspliktens fullgörande enligt artikel 9, till genomförande av blankningstransaktioner i strid med bestämmelserna i artikel 12 eller i strid med åtgärder under exceptionella omständigheter som beslutats av eller med stöd av artiklarna och 23 respektive artikel 28. Genom att lägga fast en vid ram för den särskilda avgiftens storlek ges även utrymme för nyanserade bedömningar rörande den särskilda avgiftens storlek i det enskilda fallet. Med tanke på att många fall av överträdelser kan vara av mindre allvarlig karaktär bör det lägsta beloppet bestämmas till , vilket också är det lägsta beloppet för straffavgift enligt 25 kap. 9 § lagen om värdepappersmarknaden samt enligt 15 kap. 8 § lagen om bank- och finansieringsrörelse. I promemorian gavs, i vart fall indirekt, viss vägledning kring omständigheter som kan ha betydelse vid fastställandet av avgiften i det enskilda fallet. Med anledning av önskemål om skälighets- och proportionalitetsrekvisit konstaterar regeringen att det följer av allmänna förvaltningsrättsliga principer att en sanktionsavgift måste vara proportionell i förhållande till överträdelsen. En propor- tionalitetsbedömning torde även innefatta en skälighetsprövning. Samtliga relevanta omständigheter bör vägas in vid bestämmandet av en särskild avgift. Omständigheter som kan ha betydelse är t.ex. transaktionens storlek, hur en anmälan är försenad och det resultat (t.ex. uppkommen vinst) som en förbjuden transaktion lett till. Enligt regeringens mening bör såvitt avser offentliggörande av betydande positioner beaktas blankningsförordningens syfte att åstadkomma transparens på marknaden. Vidare kan det finnas anledning att se allvarligare på en överträdelse av ett tillfälligt förbud meddelat under exceptionella omständigheter. För att en särskild avgift ska kunna anses avskräckande bör naturligtvis också beaktas den ekonomiska styrkan hos den som begått överträdelsen. Det torde innebära att det vanligtvis blir fråga om lägre avgifter för fysiska personer än för juridiska personer. Det är även rimligt att i mildrande riktning beakta om den som överträtt en bestämmelse själv anmält detta och visat beslutsamhet att komma till rätta med t.ex. bristande rutiner som leder till överträdelser. Om överträdelsen har skett inom ramen för en juridisk persons verksamhet ska avgiften, enligt de allmänna principer som gäller för uttag av särskild avgift eller straffavgift, tas ut av den juridiska personen. Beträffande investeringsfonder innebär bestämmelserna att en särskild avgift tas ut av det fondbolag eller det värdepappersbolag eller kreditinstitut som förvaltar fonden, eftersom det är fondförvaltaren som har att följa blankningsförordningens bestämmelser. Detta följer av att fondbolaget företräder andelsägarna i alla frågor som rör en investeringsfond (4 kap. 2 § första stycket lagen (2004:46) om investeringsfonder och 1 kap. 5 § andra stycket såvitt avser värdepappersbolag och kreditinstitut). Det bör också innebära att det är den ekonomiska styrkan hos den juridiska person dvs. fondbolaget, värdepappersbolaget eller kreditinstitutet som förvaltar investerings- fonden som ska beaktas vid fastställande av avgiftens storlek, inte storleken på tillgångarna i investeringsfonden. För att skapa tydlighet bör det anges att en särskild avgift ska tas ut vid vissa preciserade överträdelser av blankningsförordningens bestämmel- ser. På så sätt står det klart för både den enskilde och vad en överträdelse kan bestå i och dess följd kan bli. Regeringen instämmer dock inte i Svenska Fondhandlareföreningens synpunkt att det bör preciseras ytterligare vilka skyldigheter som föreligger, då detta ger intryck av att det är den svenska lagen och inte blanknings- förordningen som lägger fast de skyldigheter som gäller. För att tillgodose blankningsförordningens krav på införande av sanktionsbestämmelser bör en särskild avgift kunna tas ut såväl vid överträdelser av de regler som finns angivna direkt i förordningen som vid överträdelser av och Esmas åtgärder under exceptionella omständigheter enligt artiklarna och 23 respektive artikel 28. 2011/12:175 Ett sanktionssystem som bygger på ett mer eller mindre strikt ansvar för den enskilde bör även innefatta möjlighet till eftergift. Om en överträdelse i ett enskilt fall bedöms som ringa eller ursäktlig eller om det annars finns särskilda skäl, bör avgiften därför kunna efterges (prop. 2004/05:158 s. 142 och där gjorda hänvisningar). Enligt 6 kap. 3 b § lagen om handel med finansiella instrument får beslut om att ta ut en särskild avgift bara meddelas om den berörda personen har delgetts en upplysning om detta efter det att överträdelsen skett. På samma sätt bör en tidsfrist bestämmas i fråga om överträdelser av blankningsförordningens bestämmelser. Den tid som anges för vissa fall av överträdelser enligt 6 kap. 3 a § lagen om handel med finansiella instrument framstår som väl avvägd. Beslut om att ta ut en särskild avgift för en överträdelse av blankningsförordningens bestämmelser bör således få meddelas endast om från det att överträdelsen ägde rum har delgett den berörda personen en upplysning om att frågan om särskild avgift tagits upp av inspektionen. Beträffande verkställighet av särskild avgift bör motsvarande regler gälla som för verkställighet av särskild avgift enligt lagen om värdepappersmarknaden. Särskild avgift ska således betalas till Finans- inspektionen efter det att beslutet om den vunnit laga kraft eller den som anges i beslutet. Om betalning inte sker inom föreskriven tid, ska lämna den obetalda avgiften för indrivning. beslut att ta ut särskild avgift får då verkställas utan föregående dom eller utslag om avgiften inte har betalats . Särskild avgift som tagits ut faller bort i den utsträckning verkställighet inte har skett från det att beslutet vann laga kraft. Med anledning av påpekande beträffande sistnämnda bestämmelse hänvisar regeringen till att bestämmelsen ska förstås som att det är fråga om preskription. Eftersom bestämmelsen är utformad på samma sätt som i lagen om värdepappersmarknaden och lagen om handel med finansiella instrument bör, för att undvika missförstånd beträffande övriga bestämmelser, någon annan formulering av lagtexten inte användas här. När det gäller beslutets karaktär av exekutionsurkund är avsikten att den föreslagna bestämmelsen, om att verkställighet får ske enligt utsökningsbalken om avgiften inte betalas , ska klargöra just detta (jfr prop. 2006/07:115 s. 645). Regeringens förslag: får ta ut avgifter för prövning av anmälningar enligt blankningsförordningen. De institut som står under tillsyn av ska betala årliga avgifter för att bekosta inspektionens övervakning enligt blankningsförordningen. Regeringen får meddela föreskrifter om avgifterna. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna, förutom , , , och Svensk Försäkring, tillstyrker förslaget eller har ingen erinran mot det. Föreningarna och nämnden ifrågasätter att kostnaderna för övervakningen enbart ska betalas av de finansiella företagen. Skälen för regeringens förslag: kommer att få utökade arbetsuppgifter i och med att inspektionen utses till behörig myndighet enligt blankningsförordningen. Med nya arbetsuppgifter följer ökade kostnader som kräver finansiering. verksamhet finansieras dels via anslag på statsbudgeten, dels via avgifter för prövning av ansökningar och anmälningar. De företag som står under tillsyn betalar avgifter till inspektionen enligt förordningen (2007:1135) om årliga avgifter för finansiering av verksamhet. Sistnämnda avgifter ska vara proportionella mot de kostnader som inspektionen haft för tillsynen över respektive företagskategori. Dessa avgifter får inspektionen inte behålla utan de ska redovisas mot inkomsttitel på statsbudgeten. Avgifter som tas ut med stöd av förordningen (2001:911) om avgifter för prövning av ärenden hos får inspektionen däremot behålla. Den verksamhet som kommer att bedriva till följd av blankningsförordningen kommer att bestå dels i prövning av anmälningar, dels i övervakning och kontroll över att blanknings- förordningens bestämmelser efterlevs. Anmälningar som ska prövas är sådana som rör tillämpligheten av undantagsbestämmelserna i artikel 17. Dessa nya arbetsuppgifter är därför av det slaget att de kan finansieras genom uttag av avgifter för prövning av anmälningar, delvis av sådant slag att finansieringen bör ske via statsbudgeten. Som flera remissinstanser har påpekat kommer övervakning inte enbart avse institut som står under inspektionens tillsyn, eftersom blankningsförordningen riktar sig till alla fysiska och juridiska personer. Bestämmelser om att de institut som står under inspektionens tillsyn ska betala årliga avgifter för att bekosta inspektionens övervakning finns i exempelvis 6 kap. 4 § lagen om handel med finansiella instrument, 26 § lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument, 7 kap. 13 § lagen om offentliga uppköpserbjudanden på aktiemarknaden och i 20 § lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument. Alla dessa lagar innehåller skyldigheter som riktar sig även till andra än de institut som står under inspektionens tillsyn. Detta är alltså den finansieringsmodell som används beträffande övervakning. Det finns enligt regeringens mening inte anledning att göra en annan bedömning avseende finansiering av övervakningen enligt blankningsförordningen. En bestämmelse med motsvarande innehåll som i nämnda lagar bör därför införas även i den föreslagna lagen. I lagen bör det även anges att har rätt att ta ut avgifter för prövning av anmälningar enligt blanknings- förordningen. Regeringen bör få meddela föreskrifter om bägge slagen av avgifter. 2011/12:175 5.5 Regeringens förslag: beslut enligt den nya lagen och enligt artikel 17.7 i blankningsförordningen får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut enligt blanknings- förordningen får inte överklagas. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. får bestämma att ett beslut ska gälla , om annat inte följer av blankningsförordningen. Promemorians förslag: I promemorian föreslås att överklagande- rätten enbart ska gälla beslut enligt den föreslagna lagen. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har ingen erinran mot det. påpekar dock, med anledning av att det i promemorian uttalas att beslut fattade med stöd av blanknings- förordningen inte kan överklagas, att det inte kan uteslutas att även beslut enligt artiklarna och 23 i blanknings- förordningen i vissa fall kan överklagas och att frågan om sådan överklagandemöjlighet bör överlämnas till domstol. Även anser att det inte kan uteslutas att ett beslut som fattas av enligt nämnda artiklar bl.a. avseende förbud mot blankning skulle kunna anses vara förenat med sådan verkan mot berörda parter att det bör kunna överklagas. Föreningen anser även att de rekvisit som gäller för att ska få fatta beslut enligt nämnda artiklar kan lämpa sig för domstolsprövning. Enligt föreningen bör det därför inte göras några uttalanden i förarbetena om att besluten inte skulle vara överklagbara. och har anslutit sig till Svenska Fondhandlareföreningens synpunkter. Skälen för regeringens förslag: Enligt blankningsförordningen ska de behöriga myndigheterna, i enlighet med nationell rätt, kunna besluta om sanktioner för överträdelser av förordningen. De förvaltningsbeslut som främst aktualiseras enligt den föreslagna lagen är beslut om att ta ut en särskild avgift av den som överträtt en bestämmelse i blanknings- förordningen. Sådana beslut ska kunna överklagas. kommer även att kunna fatta beslut med direkt stöd av blankningsförordningen. Beslut som fattas med stöd av artiklarna 18 21 och 23 i blankningsförordningen har karaktär av normbeslut som riktar sig till en vidare krets av mottagare. Sådana beslut får normalt sett inte överklagas. Även om ett sådant beslut skulle få stora verkningar för t.ex. ett fondbolag som använder sig av blankning i förvaltningen av en investeringsfond gäller beslutet på samma sätt för alla. Finans- inspektionen får besluta om åtgärder bl.a. när det föreligger ett allvarligt hot mot den finansiella stabiliteten. Enligt regeringens mening lämpar sig dessa rekvisit inte för domstolsprövning. beslut enligt artiklarna och 23 i blankningsförordningen bör mot denna bakgrund inte få överklagas. kommer dock att kunna fatta beslut i enskilda fall med stöd av artikel 17 i blankningsförordningen. Enligt artikel 17.7 får den behöriga myndigheten förbjuda en person från att använda sig av undantaget avseende marknadsgaranter och primärmarknadsoperationer, Prop. 2011/12:175 om myndigheten anser att personen inte uppfyller villkoren för Den nya lagen bör därför innehålla en bestämmelse om att beslut enligt artikel 17.7 i blankningsförordningen får överklagas. Lagrådet har i sitt yttrande inte ifrågasatt att andra typer av beslut enligt blankningsförordningen inte kan överklagas, men anser att detta inte automatiskt följer av den i lagrådsremissen föreslagna regleringen. Regeringen konstaterar att regleringen stämmer överens med en vanligt förekommande och väletablerad modell för överklagande- bestämmelser, dvs. bestämmelserna utgör uttömmande uppräkningar. Med anledning av Lagrådets synpunkter väljer regeringen dock att i detta fall införa en bestämmelse i lagen som förtydligar att det gäller överklagandeförbud för andra beslut enligt blankningsförordningen. Med anledning av och Fondbolagens förenings påpekande att det bör överlämnas till rättstillämpningen att avgöra om överklagande kan ske noterar regeringen att en rätt att överklaga även andra typer av beslut enligt blankningsförordningen kan komma i fråga endast om en sådan möjlighet behövs för att tillgodose rätten till domstolsprövning enligt artikel 6.1 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (jfr 3 § andra stycket förvaltningslagen [1986:223] och det överklagandeförbud i fråga om andra beslut enligt blankningsförordningen som regeringen föreslår). Allmänt inom finansmarknadsområdet gäller att de beslut som meddelar får överklagas till allmän förvaltnings- domstol, med krav på prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätt. Det har inte framkommit skäl att frångå den allmänna principen i detta lagstiftningsärende. De förvaltningsbeslut som meddelar med stöd av den föreslagna lagen bör därför få överklagas till allmän förvaltningsdomstol, med krav på prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten. Vidare bör få bestämma att ett beslut ska gälla , om inte annat följer av blankningsförordningen. 6Samarbete med andra behöriga myndigheter I artiklarna 3436 och 3840 i blankningsförordningen finns bestämmel- ser om utbyte av information mellan behöriga myndigheter inom EU samt mellan behöriga myndigheter och tillsynsmyndigheter i länder De behöriga myndigheterna ska, enligt artikel 35, samarbeta med varandra när det är nödvändigt eller lämpligt för tillämpningen av De är framför allt skyldiga att förse varandra med information av betydelse för fullgörandet av deras uppgifter enligt 2011/12:175 förordningen. Vidare är de behöriga myndigheterna enligt artikel 36 skyldiga att samarbeta med vid fullgörandet av sina uppgifter enligt förordningen. Samarbetet med ska ske i enlighet med Esmaförordningen. Enligt artikel 34.1 i blankningsförordningen gäller tystnadsplikt för alla personer som arbetar eller har arbetat för den behöriga myndigheten, eller för någon myndighet eller fysisk eller juridisk person till vilken den behöriga myndigheten har delegerat uppgifter, inklusive av myndigheten anlitade revisorer och sakkunniga. Konfidentiell information som omfattas av tystnadsplikt får dock lämnas ut när så krävs i samband med rättsliga förfaranden. Som huvudregel gäller tystnadsplikt avseende information som utbyts mellan behöriga myndigheter som rör affärs- eller driftförhållanden och ekonomiska eller personliga förhållanden (artikel 34.2). Informationen får dock lämnas ut om det finns ett uttryckligt medgivande eller om så krävs i samband med rättsliga förfaranden. Vidare krävs i artikel 38 att de behöriga myndigheterna, när det är möjligt, ska upprätta samarbetsformer med tillsynsmyndigheter i tredjeland om bl.a. utbyte av information. En förutsättning är därvidlag att den information som ska överföras inom ramen för ett sådant samarbete omfattas av garantier om tystnadsplikt som åtminstone motsvarar dem som anges i artikel 34 i förordningen. Förordningen innehåller vidare i artiklarna 39 och 40 bestämmelser om skydd för personuppgifter. Vid överföring av personuppgifter mellan medlemsstaterna eller mellan medlemsstaterna och ett tredjeland ska medlemsstaterna tillämpa direktiv /46/EG11, som ligger till grund för personuppgiftslagen (1998:204). Detta innebär i huvudsak att överföring får ske endast om tredjeland säkerställer en adekvat skyddsnivå för personuppgifterna i fråga (artikel 25 eller 26 i direktiv /46/EG). Enligt artikel 37 i blankningsförordningen får en behörig myndighet i en medlemsstat begära bistånd av en behörig myndighet i en annan medlemsstat när det gäller inspektioner på plats eller utredningar. En behörig myndighet som tar emot en sådan begäran ska enligt förord- ningen antingen själv utföra inspektionen på plats eller utredningen, låta den behöriga myndighet som lämnat begäran delta i kontrollen på plats eller utredningen, låta den behöriga myndigheten som lämnat begäran själv utföra kontrollen på plats eller utredningen, utse revisorer eller sakkunniga för att utföra kontrollen på plats eller utredningen eller dela vissa övervakningsuppgifter med de andra behöriga myndigheterna. Vidare föreskrivs i artikel 37 att får begära att medlemsstaternas behöriga myndigheter ska utföra specifika utredningsuppgifter och inspektioner på plats när har skäl att begära information för att kunna utöva en befogenhet som har enligt blankningsförordningen. 11 och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (EGT L 281, 23.11.1995, s. 31, Celex 31995L0046). 6.2Samarbetet kräver inte någon särskild lagstiftning Regeringens bedömning: Det informationsutbyte som blanknings- förordningen föreskriver kan komma till stånd inom ramen för gällande svensk rätt. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har ingen erinran Skälen för regeringens bedömning: Enligt 2 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL) gäller ett förbud mot att röja eller utnyttja sekretessbelagd uppgift både för myndigheten där uppgiften är sekretessbelagd och för personer som fått kännedom om uppgiften genom att för det allmännas räkning delta i myndighetens verksamhet på grund av anställning eller uppdrag hos myndigheten, tjänsteplikt eller annan liknande grund. Beträffande möjlighet att lämna ut uppgifter till utländska myndigheter kan det inledningsvis konstateras att det kan komma att handla om uppgifter som omfattas av sekretess enligt 30 kap. 4 eller 6 § OSL. En svensk myndighets möjlighet att lämna ut sekretessbelagda uppgifter till en utländsk myndighet regleras i 8 kap. 3 § OSL. Uppgift som är sekretessbelagd enligt OSL får enligt bestämmelsen inte lämnas ut till utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation i andra fall än då utlämnandet sker i enlighet med föreskrift i lag eller förordning eller då uppgiften i motsvarande fall skulle få lämnas ut till svensk myndighet och det enligt den utlämnande myndighetens prövning står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas till den utländska myndigheten eller mellanfolkliga organisationen. Bestämmelsen ger som regeringen konstaterat i flera tidigare lagstiftningsärenden på finansmarknads- området goda möjligheter att i sitt arbete lämna ut handlingar och uppgifter till utländska behöriga myndigheter (se bl.a. prop. 1992/93:89 s. 135, prop. 2006/07:5 s. 350 och prop. Beträffande möjligheter att hämta in information och bibehålla eventuell sekretess gäller följande. Enligt 30 kap. 7 § första stycket första meningen OSL gäller sekretess hos en statlig myndighet i verksamhet som avser bl.a. tillsyn, övervakning och kontroll på finansmarknadsområdet, i den utsträckning har godkänt avtal om detta med en annan stat eller en mellanfolklig organisation, för sådan uppgift om affärs- eller driftförhållanden och ekonomiska eller personliga förhållanden som myndigheten har fått enligt avtalet. I begreppet avtal anses ingå bl.a. rättsakter som gäller till följd av medlemskap i , dvs. anslutningsfördragen, förordningar och direktiv som utfärdas av EU:s institutioner (se bl.a. prop. 2006/07:110 s. 38 och 41 samt RÅ 2007 ref. 45). Sekretess gäller därmed för information som 2011/12:175 tar emot och som inte får lämnas ut enligt blankningsförordningen. Med begreppet samarbetsformer i artikel 38 i blankningsförordningen torde bl.a. avses samförståndsavtal (eng. Memorandum of Under- standing), som innehåller allmänt hållna förpliktelser för parterna. Det förefaller rimligt att anta att , för att bl.a. kunna säkerställa de nämnda garantierna om tystnadsplikt, kommer att behöva ingå internationella överenskommelser för att tillgodose blanknings- förordningens krav på samarbetsformer. Om ingår ett avtal med tredjeland om informationsutbyte inom ramen för sådana samarbetsformer som avses i artikel 38 i blankningsförordningen kan det diskuteras om verkligen i enlighet med vad som krävs i 30 kap. 7 § första stycket första meningen OSL godkänt detta avtal. Enligt 30 kap. 7 § första stycket andra meningen OSL gäller dock sekretess även för sådana uppgifter som har fått från en utländsk myndighet eller ett utländskt organ enligt något annat avtal, om regeringen meddelar föreskrifter om det. I 8 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) anges de myndigheter och organ som träffat avtal med och vars uppgifter omfattas av sekretess. Om avser att ingå ett avtal om informationsutbyte med en tillsynsmyndighet i tredjeland, bör därför anmäla detta till för att regeringen ska kunna meddela föreskrifter om att sekretess ska gälla för de uppgifter som inspektionen får enligt avtalet.