prop · GZ03170 · 2012-09-13 00:00:00 — för lärosätenas ledningar att fatta välgrundade dimensioneringsbeslut för forskarutbildningen.52 3.3Samfinansiering kan hota forskningens integritet Den basfinansiering som lärosätena erhåller genom anslaget för forskning och forskarutbildning ska ge varje lärosäte utrymme för egna prioriteringar när det gäller utveckling av lärosätets forskning och forskarutbildning. Anslaget har en central roll för att värna lärosätenas integritet gentemot externa forskningsfinansiärer. Av granskningar framgår emellertid att anslaget har svårt att fylla denna roll. Den internationellt sett låga basfinansieringen vid svenska lärosäten, i kombination med att externa finansiärer långt ifrån alltid ger full kostnadstäckning, innebär att anslaget till 50RiR 2011:21, Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning. Det kan handla om kursläsning på avancerad nivå i stället för på forskarnivå, eller att deltagande i konferenser räknas som en del i forskarutbildningen. 51RiR 2011:21, s. 3743, 53. Det bör noteras att nedskärningar i antalet platser på utbildning på forskarnivå kan innebära bättre kvalitet för både doktorander och forskarutbildning, men det är inte tydligt hur förändringarna i antalet forskarutbildade står i relation till framtida behov. 52RiR 2011:21, s. 5355. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN stor del binds upp för samfinansiering av externa forskningsprojekt.53 Därmed begränsas lärosätenas utrymme för egna prioriteringar. Problemet accentueras av att det ur lärosätenas redovisning inte framgår hur omfattande den framtida samfinansieringen kommer att bli för de bidragsmedel som har beviljats lärosätets forskare men som ännu inte använts. Sådan information finns vare sig på institutionerna eller centralt vid lärosätena.54 Regeringen har försökt reducera lärosätenas behov av att använda anslaget för samfinansiering. De statliga forskningsråden och ska numera bevilja finansiering som motsvarar full kostnadstäckning för lärosätena. Regeringen har också uppmanat övriga finansiärer att göra detsamma. För projekt med full kostnadstäckning behöver lärosätena inte skjuta till anslag för att täcka indirekta kostnader och lokalkostnader. Alla finansiärer ger dock inte full kostnadstäckning. Dessutom förekommer samfinansiering också genom att forskares tid som finansieras med anslag används för att medverkan i externt finansierade projekt. av sådan samfinansiering framgår inte av den interna redovisningen hos lärosätena, men det kan inte uteslutas att den ibland kan vara betydande.55 Särskilt på mindre lärosäten finns en betydande risk för att nästan hela anslaget måste användas för att finansiera forskarutbildningen och för samfinansiering av externa forskningsprojekt. Detta förhållande har inte förändrats genom de förstärkningar av anslaget som skett i linje med forsknings- och innovationspropositionen 2008. Den förändrade beräkningen av anslaget som inleddes genom att medel omfördelas med beaktande av resultatindikatorer har lett till att anslag i viss mån omfördelats från äldre universitet till högskolor. Men det betydande resurstillskott som föreslogs i den forsknings- och innovationspolitiska propositionen var emellertid satsningen på de strategiska forskningsområdena och denna satsning har nästan uteslutande tillfallit äldre universitet. 53Finansministeriet 2009, Analyse af universiteternes og sektorsforskningsinstitutionernes finansiering og organisering, . I , och motsvarar basanslagen cirka av lärosätenas forskningsintäkter. I och ligger basfinansieringen på samma nivå som eller något lägre än i . 2008/09:50, s. 63, 66; RiR 2011:21, 6163. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET stod som huvudsökande för tre fjärdedelar av de medel som sedermera beviljats till strategiska forskningsområden. Endast fyra högskolor har fått del i satsningen och då som medsökande.56 Trots förändringarna i anslaget för forskning och forskarutbildning kvarstår att vissa lärosäten har svårt att hävda sin integritet gentemot externa forskningsfinansiärer. Även om projekt som finansieras av de statliga forskningsråden och inte längre behöver samfinansieras med anslag, så kvarstår problem med att många icke-statliga finansiärer inte accepterar att bidra till full kostnadstäckning. Vidare förekommer det samfinansiering i form av anslagsfinansierad arbetstid för den forskande personalen, något som borde uppmärksammas mer i den interna uppföljningen inom lärosätet. 3.4Forskningsmedel läggs på hög uppvisade många lärosäten ekonomiska underskott. Utvecklingen har dock vänt och uppvisar sektorn som helhet ett överskott. Lärosätenas samlade myndighetskapital har ökat betydligt uppgick det till närmare 10 miljarder kronor.57 Detta innebär en ekonomisk buffert som kan säkra att framtida fluktuationer i studentefterfrågan eller i framgång hos externa forskningsfinansiärer inte skapar ekonomiska problem. Även oförbrukade forskningsbidrag har ökat kraftigt och uppgick till 14,4 miljarder kronor.58 Oförbrukade bidrag redovisas i lärosätenas balansräkning 56RiR 2011:21, s. 2627. Se även bilaga 2 avsnitt 2.4. Totalt mottog äldre universitet av basanslaget 2010, vilket var något mer än 2009 då de mottog av basanslaget. Omfördelning av anslaget utifrån resultatindikatorerna innebar åren 20102012 att anslag till de äldre universiteten sammanlagt reducerades med och att anslag till de nya universiteten reducerades med . ökade anslagen till högskolorna med motsvarande belopp. Totalt sett tillfördes dock mer anslagsmedel till de äldre universiteten åren 20102012. De tilldelades i generell resursförstärkning och i anslag för så kallade strategiska forskningsområden (SFO). Vissa medsökande högskolor ska få del av medel för strategiska forskningsområden, nämligen , , , , och. Sammanlagt kommer dessa högskolor att tillföras . Som grupp tillfördes högskolorna sammanlagt ett generellt resurstillskott på åren 20102012. Källa: Budgetpropositionerna för perioden samt information från . 57Om inte hela anslaget för forskning och forskarutbildning förbrukats , redovisas kvarstående medel som överskott i resultaträkningen och förs sedan över till myndighetskapitalet i balansräkningen. Detta följer av den redovisningsprincip som gäller för universitet och högskolor, nämligen att när basanslag betalas in till lärosätet, intäktsförs medlen direkt. 58HSV 2011, Universitet & Högskolor. , s. 70. Hänsyn har tagits till att vissa utgifter betalts i förskott (upplupna kostnader). Oförbrukade bidrag är periodiserade oanvända bidrag som ska användas . De redovisas i balansräkningen och i den finansiella redovisningen, medan de intäkter som lärosätet använt i verksamheten redovisas i resultaträkningen. Förutom bidrag som ännu inte förbrukas, kan i balansräkningsposten även ingå donerade medel där hela beloppet, inte bara avkastningen, får användas för forskning. Se även RiR 2011:3. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN då bidrag inbetalats till lärosätet men ännu inte förbrukats. Oförbrukade bidrag utgör därmed en skuld till externa finansiärer för ännu inte genomförd forskning.59 Hur de oförbrukade bidragen får användas regleras av kontrakt med externa finansiärer. Oförbrukade forskningsbidrag som kommer att kräva samfinansiering av indirekta kostnader eller forskartid betyder att kommande års basanlag eller en del av lärosätets myndighetskapital är intecknade. Detta begränsar framtida handlingsutrymme för prioriteringar hos lärosätet. Omfattningen av sådana bindningar framgår sällan i lärosätenas redovisningssystem . Den ekonomiska bufferten för lärosätet kan vara mindre än vad den synes vara utifrån redovisningen. Orsaker till att oförbrukade bidrag kan vara att de betalats in till lärosätet i förväg forskning, att forskare är föräldralediga eller sjukskrivna och därmed inte kan bedriva någon forskning eller att rekryteringen av forskare har dragit ut . granskning visade emellertid att de senaste årens ökning av oförbrukade bidrag inte kan förklaras av dessa faktorer. Inte heller kan ökningen av bidrag i sig förklara varför de oförbrukade bidragen ökat under En ytterligare faktor som lyfts fram i diskussionen om den kraftiga ökningen av oförbrukade bidrag är att den skulle bero på införandet av nya principer för hantering av indirekta kostnader och lokalkostnader som samfinansieras med anslagsmedel. Av granskning framgår dock att av ökningen kan förklaras av den omföring av medel mellan myndighetskapital och oförbrukade bidrag som lärosätena gjorde åren omkring 2005 för att skapa en mer rättvisande periodisering av indirekta kostnader och lokalkostnader.60 granskning pekade på andra faktorer och drivkrafter som bidrar till att medel inte förbrukas i avsedd takt. En tendens när det gäller den externa forskningsfinansieringen är en ökad koncentration av bidragen genom satsningar på miljöstöd och en ambition att premiera så kallade excellenta miljöer. Det förekommer också att flera bidragsgivare satsar på samma områden och forskningsmiljöer. Av granskning framgår att koncentrationen av forskningsbidrag ökat så att ett fåtal forskare kan stå för en stor andel 59Myndighetskapitalet kan till stor del vara intecknat för samfinansiering av externt finansierade forskningsprojekt som ännu inte påbörjats, för att täcka såväl indirekta kostnader som direkta kostnader för forskartid. Se även RiR 2011:21, s. 4754. 60RiR 2011:3, Oförbrukade forskningsbidrag. Enligt lärosätenas årsredovisningar 20042009 kan av ökningen av oförbrukade bidrag förklaras av en omläggning av redovisningen vid de 11 lärosäten som har redovisat en sådan (KI, GU, KTH, SU, UU, UmU, LU, , SH, SLU, MdH). Vid enskilda lärosäten kunde omläggningen förklara en stor del av förändringen i oförbrukade bidrag , men inte ökningen därefter. Jämför med HSV, Universitet & Högskolor. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET av en fakultets oförbrukade bidrag. Att på kort sikt anställa fler för att förbruka bidragen är ofta varken möjligt eller något man eftersträvar. Det kan vara svårt att rekrytera ledande forskare inom specifika områden på grund av brist på kompetenta sökande.61 Framgång i att attrahera externa medel används som resultatindikator för forskningen med hög kvalitet inte bara nationellt utan också på lärosätesnivån. Även detta kan bidra till uppkomsten av oförbrukade bidrag. Vid flera lärosäten styrs den interna tilldelningen av medel ur lärosätets anslag utifrån samma modell som på nationell nivå, det vill säga delvis utifrån hur mycket forskningsbidrag som olika institutioner erhållit. är detta rationellt, eftersom det ökar chansen för lärosätet att hävda sig i konkurrensen om man tillämpar de nationella indikatorerna även inom lärosätet. De förändrade formerna för finansiering av forskningen i högskolan syftar till att skapa forskning av hög kvalitet. finns det risker för oönskade effekter, exempelvis att det på institutionsnivå uppkommer incitament för att söka attrahera mer bidrag än vad institutionens forskare hinner omsätta enligt överenskommelser med finansiärerna. Genom att fortlöpande ansöka om nya forskningsbidrag även om resurser redan har beviljats, försöker forskare optimera sin egen forskning, meritering och forskargruppens långsiktiga försörjning.62 Vidare är ansökningsprocessen för externa medel inte anpassad till lärosätenas planeringscykler för undervisning.63 Därmed kan bemanningsproblem påverka i vilken takt i vilken forskningsmedel tas i bruk. Uppkomsten av oförbrukade bidrag påverkas också av att lärosätena är försiktiga med att ta på sig åtaganden i form av ansvar för personal. Detta har lett till att en tredjedel av personalen vid universitet och högskolor är visstidsanställd.64 Den personalkategori som ökat mest är annan forskande och undervisande personal. Gruppen har ökat med och består bland annat av yngre forskare som finansieras av externa bidrag.65 61RiR 2011:3, s. 33, 6166; Bilaga 2, s. 140. 62RiR 2011:3,; För kritik av excellenssatsningar se , , , 2011:4, Hans excellens: om miljardsatsningarna på starka forskningsmiljöer . 63Regeringen har i skrivelsen 2010/11:137, granskning av oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor aviserat att , i samverkan med Formas, FAS och , tillsammans med lärosätena ska utveckla rutinerna för utbetalning av forskningsstöd, så att de bättre anpassas till lärosätenas planeringar. 64SOU 2007:98, s. 128154; SCB, UF SM1001. 65Genom förändrade regler som trätt i kraft har antalet lärarkategorier som regleras i minskat. regleras enbart anställningar som lektor och professor, se 3 kap. högskolelagen (1992:1434). Övriga anställningar och befordringsmöjligheter beslutar lärosätena själva om. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Många anställda vid lärosätena är beroende av externa bidrag och för dem finns incitament att skjuta upp sin förbrukning av beviljade forskningsbidrag för att trygga sin försörjning. Regeringen har i en skrivelse till aviserat åtgärder med anledning av granskning av oförbrukade forskningsbidrag. ska, i samverkan med Formas, Fas och , tillsammans med lärosätena utveckla rutinerna för utbetalning av forskningsstöd, så att de bättre anpassas till lärosätenas planeringar. kvarstår dock en rad andra faktorer som skapar drivkrafter för en fortsatt hög nivå på oförbrukade forskningsbidrag hos lärosätena. Tillgången på resurser för högskolans forskning har ökat och tilldelningen av medel bygger i allt större utsträckning på konkurrens mellan lärosäten, forskare och forskarmiljöer. De externa forskningsmedlen det vill säga de forskningsbidrag från organisationer utanför lärosätet som forskare konkurrerar om har ökat sin andel av den sammantagna statliga finansieringen av högskolans forskning. Denna andel är hög i ett internationellt perspektiv. Därutöver har finansieringen i form av direkta anslag för forskning och forskarutbildning fått ett ökat inslag av konkurrens. För det första sker en viss omfördelning av anslaget för forskning och forskarutbildning utifrån lärosätenas prestationer i termer av två resultatindikatorer. För det andra förstärktes anslaget i enlighet med förslag i forsknings- och innovationspropositionen 2008 med satsningen på resurser för strategiska forskningsområden som lärosätena fick ansöka om i konkurrens. Det senare innebär en innehållsmässig styrning från statsmakternas sida när det gäller basfinansieringen. Medlen i denna satsning har framförallt tillfallit de äldre universiteten. De ökande resurserna till forskning i högskolan har gått hand i hand med en utveckling där det tar allt för resurserna att omsättas i verksamhet. En förklaring är att resurstillskott koncentrerats till vissa miljöer och att dessa miljöer ibland varken har kunnat eller önskat växa i samma omfattning som de tillförts medel. Dessutom finns det incitament för forskare att dels maximera sina forskningsbidrag, dels tidsmässigt dra ut på deras användning. Incitamenten uppkommer som effekt av både hur medel tilldelas lärosätena och av drivkrafter inom lärosätena. Konkurrensutsättningen innebär ökad osäkerhet om framtida forskningsfinansiering och skapar en tendens att många forskare är visstidsanställda eller har tillsvidareanställningar som är kopplade GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET till extern finansiering. I en situation med osäkra anställningsförhållanden innebär oförbrukade bidrag att den egna försörjningen eller forskargruppens arbete är tryggad för framöver. Det kan också konstateras att framgång i termer av beviljade forskningsbidrag är meriterande för en forskarkarriär. har både lärosätenas myndighetskapital och de oförbrukade bidragen ökat. Ökade oförbrukade bidrag som medför behov av samfinansiering skapar behov av ett större myndighetskapital hos lärosätet, om inte framtida anslag ska vara intecknade. En hög andel externfinansiering innebär en begränsning av lärosätets utrymme för egna prioriteringar, eftersom externt finansierad forskning ibland behöver samfinansieras med medel ur anslaget för forskning och forskarutbildning. Om lärosätena dessutom har begränsad kunskap om hur stor del av anslaget som är intecknat för samfinansiering, begränsas handlingsutrymmet ytterligare. Det finns risk att lärosätets forskningsinriktning i alltför hög grad bestäms av externa forskningsfinansiärer. Regeringen har reducerat lärosätenas behov av att använda anslaget för samfinansiering av externt finansierade forskningsprojekt genom att de statliga forskningsråden och numera ska ge full kostnadstäckning. finns dock behov för lärosätena att samfinansiera andra finansiärers forskningsbidrag. Forskarutbildningen har expanderat kraftigt och svarar doktorander för av den tid som sammanlagt läggs på forskning vid svenska lärosäten. finansieras genom anslag och externa forskningsmedel. Anslagets storlek har emellertid inte någon direkt koppling till forskarutbildningens omfattning. Dessutom vill externa bidragsfinansiärer sällan bekosta doktorandernas utbildningsdel. Anslagets användning för att samfinansiera externa forskningsbidrag har inneburit en hårdnande konkurrens om tillgängliga resurser. Sammantaget innebär detta svårigheter att säkerställa tillräckligt med resurser för forskarutbildningen. Eftersom många lärosäten saknar kunskap om vad forskarutbildningen kostar, kan det dessutom vara svårt för lärosätesledningarna att fatta välgrundade dimensioneringsbeslut för forskarutbildningen. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET 4Styrning av grundutbildning med resurser och kvalitetssäkring Förväntningarna på universitet och högskolor är högt ställda när det gäller grundutbildningen, det vill säga utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Utbildningen ska hålla hög kvalitet och både utgöra grunden för framtidens forskare och tillgodose samhällets behov av välutbildad arbetskraft. Lärosätena ska bedriva sin verksamhet så att det finns ett nära samband mellan forskning och utbildning. Forskningen ska berika utbildningen och utbildningen är viktig för att den vetenskapliga kunskapen ska nå ut i högskolans omvärld. Två viktiga led i regeringens styrning av grundutbildningen är systemet för tilldelning av resurser och det nationella systemet med kvalitetsutvärderingar och prövningar av examenstillstånd. I detta kapitel behandlas vilka drivkrafter som resurstilldelningssystemet skapar för de övergripande målen om kvalitet och effektiv resursanvändning och hur dessa kompletteras av systemet för att säkra utbildningens kvalitet. Kapitlet bygger på iakttagelser från tidigare granskningar och intervjuer med företrädare för universitet, högskolor samt berörda myndigheter. 4.1Fler studenter ger mer resurser har resurserna till grundutbildningen ökat i reala termer. Ökningen var störst i början och 20002010. uppgick lärosätenas intäkter för utbildning på grundnivå och avancerad nivå till nästan , varav det direkta anslaget över statsbudgeten utgjorde . Övriga intäkter utgjordes av avgifter för uppdragsutbildning och beställd utbildning, där både offentliga och privata aktörer är köpare.66 beslutar om anslag för grundutbildningen i form av ett takbelopp för respektive universitet och högskola. Takbeloppet är det högsta belopp som lärosätet kan tillföras för att utbilda studenter på grundnivå och avancerad nivå. Lärosätet bestämmer självt hur många studenter som ska erbjudas utbildning inom de områden där man har tillstånd att 66 HSV 2011, Universitet & Högskolor. , s. 6770. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN examinera.67 Lärosätet får avräkna medel från takbeloppet med hänsyn till att studenter dels har registrerats på olika kurser, dels har godkänts för de poäng som kurserna avser. Praktiskt sker detta genom att lärosätet ersätts för varje så kallad helårsstudent och helårsprestation. kommer en viss del av resurserna till utbildning på grundnivå och avancerad nivå att tilldelas utifrån en indikator som baseras på utbildningsutvärderingar.68 Ersättningsbeloppen för helårsstudenter och helårsprestationer varierar markant mellan de 15 utbildningsområden som finns . Lärosätena ansvarar själva för att klassificera varje kurs. Utbildningar inom naturvetenskap och teknik tilldelas högre ersättningar än exempelvis utbildning inom humaniora och samhällsvetenskap. För konstnärliga utbildningar är ersättningsbeloppen ännu högre. Regeringen anger i regleringsbrev vilka utbildningsområden som respektive lärosäte får använda sig av. För vissa områden med höga ersättningsnivåer är även det maximala antalet helårsstudenter fastställt av regeringen.69 För att skapa resursmässig flexibilitet hos lärosätena inför svängningar i studenternas efterfrågan har universitet och högskolor medgivits vissa undantag från de generella villkor om anslagsutnyttjande som gäller för statliga myndigheter. Ett lärosäte som inte når upp till sitt takbelopp har möjlighet att spara den outnyttjade delen av takbeloppet till kommande budgetår. I systemet finns också möjlighet att spara överproduktion av helårsprestationer. Ett lärosäte får dock högst spara motsvarande av sitt takbelopp.70 67Se även bilaga 2, s. 103106. För ser resurstilldelningen annorlunda ut och lärosätet får ett gemensamt anslag för utbildning och forskning. 2011/12:1, utgiftsområde 16, s. 61. kommer fördelas på detta sätt. 2015 då systemet ska vara helt utbyggt beräknas fördelningen omfatta . 69I regleringsbreven anges inom vilka utbildningsområden lärosätena har rätt att avräkna helårsstudenter och helårsprestationer. Inom vissa områden, exempelvis design, media, konst och musik är antalet platser begränsade. Sådana maxantal finns inte angivna för de konstnärliga högskolorna, utan bara för lärosäten som har ett konstnärligt utbildningsområde som ett av många utbildningsområden. Det maximala antalet studenter inom konstnärliga utbildningsområden för de konstnärliga högskolorna styrs i stället indirekt genom högskolornas takbelopp. 70Utrymmet begränsas av att det ackumulerade värdet av anslagssparandet får motsvara högst av takbeloppet. var antalet studenter på många lärosäten större än det fanns ekonomisk täckning för i takbeloppen. Detta medförde en överproduktion utan omedelbar ersättning från statsmakterna. Produktion över takbeloppet kan alltså sparas till framtida år då utbildningsvolymen underskrider takbeloppet, varpå lärosätena kompenseras i efterhand. Till detta kommer en viss flexibilitet i systemet genom att lärosätena har möjlighet att använda eget kapital för att kompensera för så kallad överproduktion. Se HSV 2009:3 R, Högskolans ekonomi 19972007 vad har hänt?, s. 28. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Regeringen framhåller att profilering och samverkan är väsentliga faktorer för ökad kvalitet i högskolans utbildning och forskning.71 Över åren har lärosätena i regeringens propositioner uppmanats att eftersträva detta, eftersom specialisering kan bidra till ökad koncentration av kompetens som i sin tur stärker utbildnings- och forskningsmiljöerna. Därmed ska utbildningarnas kvalitet öka och lärosätenas resurser användas mer effektivt. Ett lärosäte kan välja att profilera sig antingen genom att avgränsa utbudet till vissa utbildningsområden eller att specialisera sig på vissa inriktningar inom till exempel lärarutbildning eller ekonomutbildning. som lärosäten profilerar sig kan ett brett utbud för studenterna bibehållas genom att två eller flera lärosäten väljer att samverka så att deras utbildningsprofiler kompletterar varandra. genomgång av utvecklingen visade att inte särskilt mycket hade åstadkommits när det gällt profilering och samverkan.72 Det saknas en övergripande bild av i vilken mån lärosätena har utvecklat en tydlig profil i sin verksamhet. Lärosätesföreträdare som intervjuats av pekar på problem med en likriktning av utbildningsutbudet För att säkra en trygg ekonomisk bas måste varje lärosäte se till att erbjuda breda utbildningar. För att kunna avräkna hela sitt takbelopp är det rationellt för lärosätet att konkurrera om studenternas intresse inom de stora utbildningsområdena. Utbildning av exempelvis lärare,