prop · GZ03118 · 2012-03-27 00:00:00 — Som nämnts fastställs länsplanen av det organ som ansvarar för det regionala tillväxtarbetet i länet. Regeringen bestämmer således inte vilka åtgärder som ska ingå i de regionala planerna. De ställningstaganden gällande den ekonomiska planeringen som regeringen gör i denna proposition innebär inte att den grundläggande ansvarsfördelningen mellan planeringssystemets aktörer förändras. Den nya process för årlig ekonomisk planering som redovisas i avsnitt 6.3 innebär visserligen fler och tätare beslutstillfällen, men ordningen, att regeringen beslutar vilka åtgärder som ska ingå i den nationella planen och det organ som ansvarar för det regionala tillväxtarbetet i respektive län om de åtgärder som ska ingå i länsplanen består. Av ansvarsfördelningen följer att regeringens årliga beslut om vilka åtgärder som ska genomföras år 13 samt år 46 inte bör omfatta åtgärderna i de regionala planerna. har i denna årliga process ansvaret för beredning av samtliga åtgärder och bedömer i vilken utsträckning olika projekt är mogna för genomförande samt lämnar förslag till regeringen om de nationella åtgärderna. Vidare kommer regeringens årliga beslut omfatta vilka belopp som kommer att fördelas till de regionala planerna för de sammanlagt som beslutet avser. årliga tilldelningen av medel kommer liksom tidigare ske i Prop. 2011/12:118 regleringsbrev. 6.5.1Allmänt om alternativ finansiering Investeringar i transportinfrastruktur finansieras huvudsakligen med anslag på statens budget. Detta är i enlighet med huvudprincipen i 7 kap. 5 § budgetlagen (2011:203), enligt vilken andra tillgångar än anläggningstillgångar som används i statens verksamhet ska finansieras med anslag (eller inkomst från försäljning av egendom). Av förarbetena till lagen (SOU 2010:18, prop. 2010/11:40, bet. 2010/11:KU14, rskr. 2010/11:177) framgår att vägar och järnvägar räknas till sådana tillgångar. Statens utgifter för investeringar i transportinfrastruktur redovisas alltså som huvudprincip mot anslag direkt vid investeringstillfället. kan dock under vissa förutsättningar besluta att investeringar i transportinfrastruktur får finansieras på annat sätt. I projekt som byggstartas i enlighet med åtgärdsplanerna för perioden 20102021 förekommer alternativ finansiering i form av bidrag från externa aktörer, förskottering från kommuner samt lån i som återbetalas med inkomster från trängselskatt och vägavgifter. 6.5.2Användning av alternativ finansiering Regeringens bedömning: Användningen av alternativ finansiering behöver kunna variera . förslag: Utredningen bedömer att den gällande ansvarsfördelningen mellan stat, kommun och enskilda för planering, förvaltning och utveckling av transportinfrastrukturen bör ligga fast. Utredningen anser dock att generellt undantag från huvudprincipen om anslagsfinansiering bör gälla när investeringen medför sådana rationaliseringar i förvaltningen av transportinfrastrukturen att de lägre kostnaderna för förvaltningen täcker framtida amorteringar och räntor på lån. Därutöver anser utredningen att medfinansiering (som utredningen valt att kalla flera olika former av alternativ finansiering) främst bör förekomma i tätorter och transportsystemets noder. En åtgärds samhällsekonomiska värde och det samlade bidraget till de transportpolitiska målen ska enligt utredningen vara avgörande för prioriteringen i den nationella planen. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna är positiva till medfinansiering som princip. Det finns dock ett flertal frågor som anses kräva ytterligare utredning. vill att medfinansiering som term ersätts med bidrag för att markera finansieringens ställning. i anser att principer om vinstfördelning bör kunna tillämpas där flera parter har direkt ekonomisk nytta av en förändring av infrastrukturen. Statskontoret påpekar att om en investering är samhällsekonomiskt lönsam borde den kunna finansieras med anslag och att utredningen inte klargör varför medfinansiering behövs. En majoritet av remissinstanserna avstyrker utredningens bedömning att medfinansiering främst bör förekomma i tätorter och transportsystemets noder. Instansernas huvudsakliga skäl är att medfinansiering även bör kunna förekomma i trafiksystemets stråk, främst avseende järnvägstrafiken. Åtgärder utanför en tätort anses även kunna påverka trafiksituationen inne i tätorten. Riksgälden för fram att infrastruktur enligt budgetlagen ska finansieras med anslag om inte för viss anskaffning beslutar om annan finansiering. Finansiering av andra än staten kan skapa en oklar ansvarsfördelning och ökad kostnad för den offentliga sektorn, särskilt om medfinansiering sker med upplånade medel. anser att den kostnadssänkning som enligt utredningen är en förutsättning för lånefinansiering av transportinfrastruktur måste vara uppenbar. Lånefinansiering bör vara aktuell endast för förbättringar och nybyggnad. delar utredningens uppfattning att kostnaden för transportinfrastruktur även i fortsättningen huvudsakligen bör finansieras med anslag eftersom detta innebär att investeringar i transportinfrastrukturen på ett tydligt sätt ställs mot andra utgiftsändamål vilket ger möjlighet till politiska prioriteringar. Lånefinansiering bör därför endast ske vid investeringar som sänker de framtida förvaltningskostnaderna så att medel frigörs till räntebetalningar och amorteringar på upptagna lån. i vill ifrågasätta principen att infrastrukturinvesteringar ska bekostas via anslag över statsbudgeten. Eftersom sådana investeringar har lång livslängd, och ger intäkter långt fram i tiden, förefaller det logiskt att lånefinansiera dem. Återbetalning kan ske via årliga anslag, vilket menar ger tillräcklig kontroll över statsutgifterna eftersom det är känt hur mycket som ska amorteras av och betalas i ränta . i påpekar att anslagen till infrastrukturen länge varit otillräckliga. Finansieringen med anslag bör därför kompletteras med lån som återbetalas med brukaravgifter, intäkter från trängselskatt eller via anslag. instämmer i utredningens synpunkt att om det finns samhällsekonomiska vinster med att tidigarelägga objekt eller att genomföra arbetet i en snabbare takt än vad tillgången på anslagsmedel tillåter bör fortsättningsvis tillåtas uppta lån hos Riksgälden istället för att låna via kommunerna genom förskottering. instämmer i utredningens förslag att bör tillåtas att uppta lån hos Riksgälden om det finns samhällsekonomiska vinster med att tidigarelägga objekt eller genomföra arbetet i snabbare takt än vad anslaget tillåter. Lånefinansieringen ersätter då förskottering. kommun instämmer i att om det finns samhällsekonomiska vinster med att tidigarelägga objekt eller att genomföra arbetet i en snabbare takt än vad tillgången på anslagsmedel tillåter bör fortsättningsvis tillåtas uppta lån hos Riksgälden. SmåKom anser att den statliga budgeten ska rymma alla nödvändiga satsningar på transportinfrastruktur men vid behov kan nyinvesteringar finansieras genom internationell upplåning. anser att lånefinansiering bör undvikas men vill dock inte utesluta sådan finansiering om det ger möjlighet att förkorta Prop. 2011/12:118 byggtider och därmed sänka de totala kostnaderna för ett objekt. störningen på den reguljära prioriteringsprocessen ska minimeras bör dock amorteringstiderna vara så korta som möjligt. Skälen för regeringens bedömning: Ställningstaganden rörande om, i vilken omfattning och på vilket sätt alternativ finansiering av transportinfrastruktur ska ske behöver kunna variera . I sådana överväganden tas rimligen hänsyn till vad som anses vara lämpligt och önskvärt utifrån rent politiska utgångspunkter men även till faktorer som ekonomiskt utrymme i statens budget, om det finns angelägna infrastrukturåtgärder där alternativ finansiering bedöms ändamålsenlig samt om det finns önskemål om sådana lösningar hos kommuner och andra externa aktörer. har listat följande sju situationer där det kan vara aktuellt med diskussioner om medfinansiering. 1.Staten bygger och den andra parten passar då på tillfället att göra investeringar som faller på dennes ansvar. 2.Staten bygger och den andra parten vill ha en tidsmässig samordning med investeringar som denne har planerat. 3.Staten bygger och den andra parten vill ha en högre standard hos den aktuella statliga anläggningen (väg eller bana med högre hastighet och/eller kapacitet). 4.Staten bygger och den andra parten vill ha en annan utformning (t. ex. överdäckning, planskild korsning). 5.Staten bygger och den andra parten vill ha en annan lokalisering för anläggningen som bättre överensstämmer med dennes planering. 6.Staten bygger och den andra parten vill ha en annan principiell lösning (t.ex. Pågatåg Nordost). 7.Staten och den andra parten vill ta ett större samlat grepp om flera komponenter av transportförsörjningen i ett område (t.ex. Stockholmsöverenskommelsen och Västsvenska Infrastrukturpaketet). I enlighet med vad som framgår av avsnitt 6.2 bör den långsiktiga inriktningen av infrastrukturplaneringen även omprövas ungefär en gång per mandatperiod. I det sammanhanget är det således naturligt att regeringen redogör för sin inställning i frågan om och i vilka former alternativ finansiering ska användas under den kommande planperioden samt för vilka principer och riktlinjer som ska gälla för dessa. En möjlighet är att regeringen i en sådan inriktningsproposition anger riktlinjer för under vilka förutsättningar huvudregeln om finansiering med anslag ska kunna frångås och i vilken utsträckning olika fall av alternativ finansiering bör kunna bli aktuella. När det t.ex. gäller medfinansiering genom externa bidrag skulle en regering kunna ange principer för i vilka fall sådan finansiering ska kunna vara aktuell. Andra exempel på riktlinjer kan gälla aktuellt utrymme för medfinansiering från kommuner som påverkar den offentliga sektorns finansiella sparande eller andelen förskottering från kommuner i förhållande till anslagna medel. Alternativ finansiering i den nya planeringsprocessen Regeringens bedömning: Alternativ finansiering av infrastrukturprojekt bör ges en tydlig koppling till det nya systemet för årlig ekonomisk planering. Av regeringens beslut om projekt som ska byggstartas år 1 3 bör eventuell alternativ finansiering framgå. bedömningar och förslag: Överens- stämmer i de delar frågan berörs i huvudsak med regeringens bedömning. En möjlighet att ingå bindande avtal om det utredningen benämner som medfinansiering och som föregår regeringens fastställande av nationell plan är enligt utredningen inte lämpligt att införa. även att en processbeskrivning och tydliga riktlinjer för förhandlingar om medfinansiering bör tas fram. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna är positiva till utredningens förslag om processbeskrivningar och riktlinjer och anser att det vore en klar förbättring jämfört med dagens läge. Det anses även vara viktigt att det klarläggs i vilken mån en medfinansiär har inflytande över utformning m.m. av det medfinansierade projektet. uppger att verket har erfarenhet från medfinansiering som kan vara användbar när mallar m.m. för medfinansieringsprocessen ska tas fram. roll och inflytande vid medfinansiering samt samspelet med vid avtal och avsiktsförklaringar måste klargöras. påpekar att det behövs tydligare riktlinjer och processer för medfinansieringen. Till exempel anser att de avtal som fattats under gällande åtgärdsplanering 2010 2021 endast är att betrakta som avsiktsförklaringar som inte är juridiskt bindande. det även fortsättningsvis ges möjlighet till medfinansiering är det viktigt både att de regionala företrädarna kommer in tidigt i processen med samt att de avtal som sluts har en tydlig juridisk status. anser att utredningens förslag tydliggör hur staten ska se på sitt ansvar vid avsiktsförklaringar och avtal av olika slag och bedömer att det troligen har skrivits allt för bindande överenskommelser mycket tidigt i projekten. Det finns därmed risk att kommuners och andra intressenters intresse av överenskommelser och medfinansiering blir mindre om det inte går att veta om staten tänker hålla sin del av ett avtal. kommun anser att det finns risk att avsiktsförklaringarna inte ger tillräcklig ledning vid den efterföljande planeringen och som underlag för genomförandeavtal. klaringarna tecknas i ett mycket tidigt skede och är inte bindande och genomförandeavtal tecknas först i slutskedet. Det ställer stora krav på kommun påpekar att avsiktsförklaringar och avtal om medfinansiering måste bygga på ökat inflytande för kommuner, regioner eller landsting över genomförandet där också statens olika betonar att de avtal om medfinansiering som sluts mellan staten och kommuner och/eller regioner måste vara bindande för bägge parter. Även om avtalen i den senaste planeringsomgången inte är juridiskt bindande bör de likväl anses AB vill att det så tidigt som möjligt i medfinansieringsprocessen ska klarläggas i vilken grad medfinansiären har möjlighet att påverka utformningen av det aktuella Prop. 2011/12:118 objektet. Det regionala inflytandet över utformningen bör öka. anser att ökat lokalt inflytande över den nationella och infrastrukturinriktade planeringen aldrig kan motiveras efter förmågan att kunna ge kommunala bidrag till statliga ansvarsområden. Kommuner och Landsting kan inte acceptera medfinansiering innan det finns en gemensam inställning till principerna för medfinansiering. Avtal om medfinansiering ska bygga på ökat inflytande för kommuner, landsting och regioner. Även näringslivets aktörer bör kunna delta. SKL instämmer i utredningens förslag om avsiktsförklaringar och bindande avtal. De avtal om medfinansiering som slöts i den senaste planeringsomgången bör ses som bindande även om de inte är det juridiskt sett. Skälen för regeringens bedömning Den kritik som framförts gällande medfinansieringens processer är i stora delar befogad Medfinansieringens framträdande roll i den senaste planeringsomgången är en viktig bakgrund till att regeringen gav i uppdrag att föreslå processer och riktlinjer för sådan finansiering. I direktiven framhöll regeringen att det ökade inslaget av medfinansiering väcker frågor om hur sådan finansiering framöver bör hanteras i infrastrukturplaneringen och i uppdraget ingick även att utvärdera medfinansieringen under åtgärdsplaneringen för perioden 20102021. Av utredningens utvärdering framgår att det råder olika uppfattningar bland berörda parter huruvida medfinansieringsavtal är civilrättsligt bindande eller inte. Det framstår även som oklart hur förskjutningar i planen och fördyrningar ska hanteras. De ökade inslagen av medfinansiering har även föranlett att genomföra en granskning av effektiviteten i den medfinansieringssatsning som gjordes 2008-201014. I sin granskning framför revisionen kritik bl.a. med avseende på processen kring satsningen som man menar hade brister i en rad hänseenden. Regeringen delar bedömning att de förhandlingar som ägt rum om medfinansiering från kommuner lett till positiva effekter när det gäller möjligheterna till samordning och samplanering av statliga och lokala investeringar. Regeringen tar dock de problem beskriver på stort allvar och instämmer även i de delar av kritik som avser otydligheter kring med vilka mandat berörda statliga myndigheter agerade och vilka riktlinjer som gällde för arbetet. Nedan redogör regeringen för sin syn på hur alternativa finansieringslösningar bör anknyta till det nya system för årlig ekonomisk planering som presenteras i avsnitt 6.3. Det är regeringens bedömning att flertalet problem som rör hur alternativ finansiering förhåller sig till planeringsprocessen med detta kommer att få en ändamålsenlig lösning. Av regeringens beslut om de kommande tre åren bör eventuell alternativ Prop. 2011/12:118 finansiering framgå Av besluten för år 13 bör eventuell alternativ finansiering tydligt framgå. På så sätt bedömer regeringen att en tillräckligt stor säkerhet kommer att kunna åstadkommas beträffande med vilka ekonomiska förutsättningar projekt som helt eller delvis ska finansieras på annat sätt än med anslag kan genomföras. Riksdagsbeslut om alternativ finansiering bör tas senast i samband med behandling av den budgetproposition som föregår regeringens beslut avseende år 13. Som framgår av avsnitt 6.3 ska regeringen även fatta ett årligt beslut om vilka projekt som planeras 46. Det framgår också att eventuella alternativa finansieringslösningar bör vara helt utredda för projekt som ingår i det beslutet. I det ligger att analyser av de effekter den föreslagna finansieringslösningen för med sig ska redovisas i underlag för denna projektkategori. Av det följer även att eventuella åtaganden från medfinansiärer bör vara klara i och med att lämnar förslag till regeringen att ett projekt ska bli föremål för regeringens beslut avseende år 46. Här bör det dock göras tydligt att en överenskommelse i det skedet ska betraktas som preliminär av karaktären avsiktsförklaring. I syfte att säkerställa att systemet med förskotteringar dels passar in i det nya systemet för årlig ekonomisk planering, dels kan användas på ett sådant sätt att systemets fördelar bibehålls avser regeringen att förändra tillämpningen på följande sätt. I det nya planeringssystemet ska projekt för att få förskotteras åtminstone höra till de projekt som enligt regeringens beslut planeras 46. Först därefter bör kunna föreslå en förskottering och ett sådant förslag bör då förutsätta att också föreslår att projektet ska ingå i regeringens nästkommande beslut avseende år 13. Regeringens beslut om förskottering tas då, som tidigast, som beslutet att ett aktuellt projekt får byggstartas de kommande tre åren. Det bör understrykas att kvalitetskraven på projekt som ska ingå i beslutet om år 13 inte ska påverkas av om förskottering förekommer eller inte. Regeringens bedömning är att detta kommer att bidra till drivkrafter för en mer ändamålsenlig hantering genom att överväganden och förhandlingar om förskotteringar till största delen kan förväntas handla om när i tiden färdigutredda projekt kan byggstartas. I sin granskning av Medfinansiering av statlig infrastruktur i den förra planeringsomgången framför kritik mot hur systemet med förskotteringar tillämpades15. Revisionen menar att systemet kommit att användas som ett sätt att hantera förseningar i planerna och som ett sätt för berörda intressenter att försäkra sig om att projekt verkligen blir av. 15 kritik gäller i korthet att systemet med förskotteringar inte användes ändamålsenligt i åtgärdsplaneringen 2008-2010 eftersom förskotteringar kunde användas för att projekt överhuvudtaget skulle tas med i åtgärdsplanen. Regeringens bedömning är att den nya hantering som beskrivs här Prop. 2011/12:118 kommer att bidra till att dessa problem undviks. Särskilt om avgifter och trängselskatt När det gäller finansieringslösningar som bygger på uttag av avgifter eller skatt av användarna av infrastruktur finns det ingen medfinansiär som kan jämställas med en kommun eller privat aktör som ger ett ekonomiskt bidrag. bedömer att beslut om att införa trängselskatt ska vara lokalt förankrade och att intäkter från trängselskatt bör återföras till den aktuella regionen. Införande av trängselskatt kan enligt utredningen vara föremål för förhandling om medfinansiering. När det gäller avgifter som tas ut för användande av vägar eller järnvägar poängterar utredningen att det är en statlig angelägenhet, varför ingen annan bedöms kunna besluta eller avtala om att avgifter ska införas eller vilken nivå det ska vara på avgifterna. Beslut om införande av trängselskatt bör förankras lokalt och regionalt. Detsamma gäller avgifter för användande av infrastruktur som införs inom ett begränsat geografiskt område. Det kan inte anses rimligt att staten utan någon form av samråd inför pålagor av så uttalat geografisk karaktär. Pålagans utformning måste dock utgå från dess syfte och uppfylla de olika krav som följer av den nationella och EU-rättsliga reglering som är tillämplig i respektive fall. När det gäller trängselskatt utreds16 frågan om hur en delegation av föreskriftsrätt om trängselskatt från till kommuner ska kunna ske. Bakgrunden är att det framgår av 8 kap. 9 § regeringsformen att kan bemyndiga en kommun att meddela föreskrifter om skatt som syftar till att reglera trafikförhållandena i kommunen. Det finns därmed inte längre något grundlagshinder mot att delegerar rätten att meddela föreskrifter om trängselskatt till kommunerna. Slutresultatet av denna utredning kan få stor betydelse för planeringsprocessen i de fall där inkomster från trängselskatt används som finansiering. Utredaren har även i uppdrag att ta fram författningsförslag för uttag av avgifter vid användandet av de nya broar som ska finansieras med vägavgifter. Processen fram till alternativa finansieringslösningar i inriktnings- och åtgärdsplanering En viktig utgångspunkt för de nya system för ekonomisk planering som presenteras i denna proposition är att dessa ska kunna tillämpas samt utifrån skilda politiska och ekonomiska utgångspunkter. Beskrivningen av hur alternativa finansieringslösningar ska kopplas till den nya processen för årlig ekonomisk planering bör ses som en ordning att tillämpa för det fall sådana lösningar alls anses lämpliga. Regeringens bedömning är också att det nya planeringssystemet inte kommer att verka 16 Kommittédirektiv avseende skatte- och avgiftsuttag vid användande av vissa vägar, dir. 2011:47. hämmande på en regerings möjlighet att föreslå och tillämpa alternativa Prop. 2011/12:118 finansieringslösningar. Som framgått ovan bör den långsiktiga inriktningen av planeringen av transportinfrastruktur omprövas ungefär en gång per mandatperiod. I det sammanhanget är det lämpligt att överväga vilka utgångspunkter som ska gälla för olika former av alternativ finansiering. Regeringen bör då lägga fast riktlinjer för hur processen att ta fram färdiga lösningar för alternativ finansiering ska gå till, t.ex. med avseende på vilka förhandlingsmandat som statens företrädare bör ha och vilka beslut eller andra kontrollstationer som behövs inför åtgärdsplanernas fastställelse. Av dessa skäl berörs inte frågor om processen för alternativ finansiering i samband med inriktnings- och åtgärdsplaneringen närmare i detta sammanhang. En sammanhållen fysisk planeringsprocess Förberedande studier enligt fyrstegsprincipen Regeringens bedömning: Den formella fysiska planeringen bör före- gås av en förberedande studie som innebär en förutsättningslös transportslagsövergripande analys med tillämpning av fyrstegs- bedömning: Överensstämmer i stort med regeringens bedömning. Trafikverkens bedömning: Överensstämmer i stort med regeringens Remissinstanserna: Majoriteten av instanserna är positiva. remissinstanser anser dock att det behöver klargöras hur den förbere- dande studien i praktiken ska gå till. Ett stort antal instanser menar att kopplingen till den ekonomiska planeringen för transportinfrastruktur är svagt utvecklad i betänkandet. Ett relativt stort antal instanser anser att åtgärdsvalet bör samordnas med den regionala utvecklingsplaneringen. Skälen för regeringens bedömning: När ett transportbehov har uppkommit kan det oftast tillgodoses på flera sätt. förutsätts analyser och prioriteringar av förslag till åtgärder i transport- systemet göras med tillämpning av ett trafikslagsövergripande synsätt och utifrån den s.k. fyrstegsprincipen. möjliga förbättringar i transportsystemet prövas stegvis, som beskrivs i Riksdag och regering har i olika sammanhang framhållit att det är angeläget att tillämpa ett trafikslagsövergripande synsätt vid över- väganden om vilka åtgärder som behöver vidtas för att utveckla transportsystemet och att åtgärdsförslagen analyseras och prioriteras finns dock ingen lämplig form för att, med tillämpning av fyrstegsprincipen, göra mer förutsättningslösa analyser av hur olika transportbehov kan tillgodoses. Regeringen anser att den fysiska planeringen av vägar och järnvägar