prop · GZ03171 · 2012-09-03 00:00:00 — 2011/12:171 regeringen borde uppdra åt , och Skol- verket att i samråd anordna för polisen och kommunerna myndighetsge- mensamma seminarier inom området sekretess och samverkan. Prome- remissbehandlades tillsammans med betänkandet Kriminella grupperingar motverka rekrytering och underlätta avhopp (SOU 2010:15). Utlämnande av uppgifter om unga i Regeringens förslag: Socialtjänstsekretessen ska inte hindra att en uppgift som rör en enskild som inte fyllt lämnas från en myndig- het inom till en polismyndighet, om det på grund av sär- skilda omständigheter finns risk för att den unge kommer att utöva brottslig verksamhet och uppgiften kan antas bidra till att förhindra det och det med hänsyn till planerade eller pågående insatser för den unge eller av andra särskilda skäl inte är olämpligt att uppgiften lämnas ut. Uppgifter som avser misstankar om att den unge har begått ett visst konkret brott ska inte få lämnas ut med stöd av bestämmelsen. En hänvisning till den nya bestämmelsen ska införas i socialtjänst- Offentlighets- och sekretesskommitténs förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Kommittén föreslog dock att åldersgränsen i bestämmelsen skulle vara och att risken för brott skulle vara Kommittén tydliggör inte heller i lagtext att uppgifter om misstankar om begångna brott inte får lämnas ut. utformad på ett något annorlunda sätt. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrkte för- slaget eller hade ingenting att invända mot det. däribland ombudsmän, framhöll att förslaget var väl över- Mot bakgrund av att lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) kan gälla för ungdomar till och med och att även straffrätten innehåller speciella bestämmelser för denna ålders- grupp saknade Kammarrätten i ett resonemang om huruvida en högre åldersgräns än varit lämplig i den föreslagna bestämmelsen. Riksåklagaren ansåg att det föreföll onödigt krångligt att ålägga social- tjänsten att skilja mellan brottsförebyggande och brottsbekämpande verk- i delade den uppfattningen. kommun ansåg att ordet påtaglig begränsade bestämmelsens tillämpningsområde alltför mycket och därför borde strykas. tingsrätt hade ingenting att invända mot förslaget, men ansåg att lagtex- ten borde justeras så att det framgick vilka slags uppgifter som ska få () motsatte sig förslaget och ansåg att det var diskriminerande mot barn. BO ansåg att känsliga uppgifter om enskilda, såväl barn som vuxna, endast borde lämnas i de fall det finns en påtaglig och överhängande risk för att den enskilde ska begå grövre brott och uppgiften kan antas bidra till att förhindra det. Barnens rätt i samhället () ansåg att förslaget stred mot likabehandlingsprincipen i 1 kap. 2 § regeringsformen och att förslaget medförde en mycket stor risk för att allmänheten inte skulle våga kontakta . Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår dock att risken för brott ska vara påtaglig och att en lämplighetsbedömning ska göras endast i de fall en uppgift efterfrågas av en polismyndighet. Utredningen tydliggör inte i lagtext att uppgifter om misstankar om begångna brott inte får lämnas ut. Bestämmelsen är även utformad på ett något annorlunda sätt. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. Flera remissinstanser, däribland Kommuner och Landsting, framhåller vikten av att sekretesslättnaden hanteras varsamt av social- tjänsten och att enskildas förtroende för bibehålls. Barn- ombudsmannen (BO) avstyrker förslaget. BO anser att det finns en all- varlig risk för att barn och unga tappar förtroende för och att förslaget är diskriminerande mot barn. påpekar att det är accepterat att det finns ett större behov av sekretessbrytande regler för personer . För personer är grunden enligt samfundet dock mer tveksam. Sär- skilt om den risk som det talas om inte ens är knuten till något som helst allvar i det brott som det finns risk för att den enskilde ska begå. saknar en närmare förklaring i betänkandet till hur socialtjäns- tens lämplighetsbedömning ska göras och ett klargörande av hur riskbe- dömningen i den föreslagna bestämmelsen förhåller sig till motsvarande bedömning i förslaget till ändring av 12 § polislagen (1984:387). Got- lands kommun påpekar vikten av tydliga riktlinjer för tillämpning av bestämmelsen. påpekar att bestämmelsen är formulerad på ett sådant sätt att sekretessen inte torde hindra att uppgifter även lämnas om konkreta brottsmisstankar och anser att en sådan inriktning bör övervägas i den fortsatta beredningen av ärendet. vid påpekar att utredningens analys av den grova organiserade brottslighetens orsaker och förslagen till motåtgärder inte är vetenskapligt baserade och inte heller i övrigt övertygande. Institutionen anser därför att betänkandet inte bör läggas till grund för åtgärder mot den grova organiserade brottslig- heten. Skälen för regeringens förslag När myndigheter samverkar i brottsbekämpande syfte är det viktigt att de kan utbyta information med varandra. Detta gäller inte minst vid samver- kan som rör ungdomar. Såväl Offentlighets- och sekretesskommittén (kommittén) som utred- ningen konstaterar att uppgifter om unga bör få lämnas av en myndighet inom till en polismyndighet i brottsförebyggande syfte. Frågan uppmärksammas även i promemorian Sekretess vid samarbete mot ungdomsbrott (Ju 1994:E) och slutsatsen var också där att ett utökat 2011/12:171 uppgiftslämnande borde få ske. Det är således en fråga som återkom- mande har aktualiserats när samarbetet mellan socialtjänst och polis har varit föremål för utredning. Både socialtjänst och polis har till uppgift att motverka att ungdomar involveras i kriminalitet och ett samarbete dem emellan har pågått under Under den tiden har samarbetet utvecklats, men de enkät- och intervjuundersökningar som bl.a. kommittén utförde tyder på att det finns utrymme att effektivisera samarbetet ytterligare. tar sina undersökningar med att polis och socialtjänst är ense om att det är nödvändigt med ett visst utbyte av uppgifter om enskilda ungdomar för att samverkan mot ungdomsbrottslighet ska fungera väl. gleringen upplevs dock som otydlig och svårtillämpad och som ett hinder för samarbetet, något som kommittén anser inte bara kan förklaras av att kunskaperna om lagen generellt sett är dåliga. kades att lagen på berörda punkter borde förtydligas och bli mer tillå- Dessa bilder bekräftas av utredningen som i sin tur genomfört ett stort antal intervjuer med personer som arbetar inom myndigheter och organisationer som berörs av utredningens arbete och därtill hållit fem Enligt vad som framkommit i såväl kommitténs som i utredningens betänkande är det framför allt i det vardagliga brottsföre- byggande samarbetet mellan polis och socialtjänst gällande unga i risk- zonen som problem uppstår. Även med beaktande av de undantag från sekretessen som finns är utrymme för att lämna uppgifter till polisen begränsade. Mot bakgrund av att frågan nu återkommit finns det enligt regeringens mening skäl att se över den aktuella sekretessregleringen. Som exempel på sekretessundantag vid brottsförebyggande samarbete lyfter utredningen fram den lösning som valts i . ansetts vara en förutsättning för det brottsförebyggande samarbetet mel- lan polisen och kommunerna i polisdistriktet, inklusive skolor och soci- ala myndigheter, att kunna lämna de personuppgifter som man anser vara nödvändiga för att samarbetet ska fungera utan samtycke från den som Det är av stor betydelse för den enskilde att han eller hon kan känna sig förvissad om att utgångspunkten är att de uppgifter han eller hon lämnar till inte blir kända för andra än de som handlägger det Mot detta måste dock vägas möjligheten att avvärja att unga involveras i kriminalitet och på så sätt bidra till att skapa förutsätt- ningar för en bättre framtid för dessa unga. mellan socialtjänst och polis i det förebyggande arbetet mot ungdoms- brott kan, om det ges rätt förutsättningar, leda till att unga hindras från att Att snabbt kunna förhindra en negativ utveckling gagnar framförallt den unge själv. Eftersom en av utgångspunkterna för är att verksamheten i så stor utsträckning som möjligt ska präglas av frivillighet och självbe- stämmande bör ett utlämnande av uppgifter i möjligaste mån ske i sam- förstånd med den unge eller dennes vårdnadshavare. emellertid att bör ha möjlighet att lämna uppgifter om unga till polismyndighet i brottsförebyggande syfte även om det inte kan ske i En sådan möjlighet är av avgörande betydelse för att myn- digheterna ska kunna etablera en fungerande samverkan. tessbrytande regel på detta område bör dock ges ett så pass begränsat tillämpningsområde att den enskildes förtroende för även fortsättningsvis kan upprätthållas. Sekretesskyddet för de uppgifter som lämnas blir lika starkt hos den mottagande polismyndigheten som inom . Detta eftersom ett omvänt skaderekvisit gäller enligt såväl 26 kap. 1 § som enligt 35 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen, se avsnitt 5.2.1 och 5.2.2. En första förutsättning för att uppgifter ska få lämnas ut bör enligt såväl kommittén som utredningen vara att det föreligger en påtaglig risk för att den unge ska begå brott. En sådan risk anses enligt utredningarna före- ligga för ungdomar som har begått brott eller som vistas i sådan miljö att det finns risk att de hemfaller åt kriminalitet. ifrågasatte i sitt remissyttrande över kommitténs betänkande om inte ordet påtaglig begränsar bestämmelsens tillämpningsområde allt- för mycket. Regeringen anser att synpunkten är relevant. Det kvalifice- rande rekvisitet påtaglig skulle kunna leda till att uppgifter inte kom- mer att utbytas i de fall som eftersträvas. Uttrycket påtaglig risk över- ensstämmer inte heller särskilt väl med kommitténs exemplifiering av när en sådan risk kan anses föreligga, t.ex. att den unge har begått brott. Begreppet risk speglar enligt regeringens mening bättre den avsedda tillämpningen. Det bör dock tydliggöras i bestämmelsen att riskbedömningen måste grundas på konkreta omständigheter. Att inte ställa upp något kvalificerande rekvisit innebär ett något lägre ställt krav på omfattningen av risken och på hur nära förestående den oönskade effekten måste vara. Någon avgörande skillnad i betydelse jämfört med kommitténs och utredningens förslag är dock inte avsedd. Med hänsyn till att även övriga förutsättningar i bestämmelsen måste vara uppfyllda bedömer regeringen att det inte finns någon risk för ett slentrianmässigt uppgiftsutlämnande. Eftersom det är fråga om uppgiftsutbyte i brotts- förebyggande syfte och att det inte behöver röra sig om risk för viss preciserad brottslighet bör uttrycket utöva brottslig verksamhet använ- das i stället för begå brott. Sekretessbelagda uppgifter bör vidare bara få lämnas till polisen om det kan antas ge viss effekt. Uppgifter bör således bara få lämnas till polisen om det kan antas att uppgifterna kan bidra till att förhindra att den unge kommer att utöva brottslig verksamhet. Den närmare innebörden av riskbedömningen och kravet på att upp- giftsutlämnandet ska ge viss effekt behandlas i författningskommentaren. Redan av respektive bestämmelses ordalydelse framgår att riskbedöm- ningen enligt den nu föreslagna bestämmelsen och den som ska göras enligt 12 § polislagen skiljer sig åt. Någon närmare redogörelse för hur bestämmelserna förhåller sig till varandra, vilket efter- frågar, bedöms inte nödvändig. som utredningen konstaterar att det inte kan uteslutas att det kan finnas situationer där frågan om att lämna ut sekretessbelagda uppgifter aktualiseras av polisen som anser att ett utlämnande av begärda uppgifter vore olämpligt. Med hänsyn till den i 6 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen stadgade skyldigheten för en 2011/12:171 myndighet att på begäran av en annan myndighet lämna uppgift som den förfogar över, innebär en sekretessbrytande bestämmelse av det slag som är aktuell att skulle vara skyldig att på begäran lämna ut uppgiften till polisen. Kommittén och utredningen föreslår därför att en ytterligare förutsättning för utlämnande ska vara att också gör bedömningen att det inte är olämpligt att uppgifterna lämnas ut. Regeringen delar denna bedömning. Som Lagrådet påpekat är det inte avsett att en sådan lämplighetsbedömning ska ge möjlighet att skönsmässigt vägra lämna ut uppgifter till polisen när sådana efterfrå- gas. Det bör därför ställas krav på att det finns särskilda skäl för att avslå en begäran om utlämnande. De situationer där ett lämnande av uppgifter bör kunna underlåtas med hänsyn till att det är olämpligt bör framförallt vara de där ett utlämnande skulle försvåra arbete med en anpassning av den unge. Regeringen delar Lagrådets uppfattning att detta bör komma till uttryck i bestämmelsen. Regeringen anser att ett lämplighetskrav inte enbart bör uppställas när polisen efterfrågar uppgifter. I stället bör det vara en förutsättning för allt uppgiftsutlämnande enligt bestämmelsen att bedömer att ett utlämnande inte är olämpligt. Detta för att garantera att förtroendet för inte urholkas genom reformen och för att underlätta soci- altjänstens tillämpning av bestämmelsen. När det är fråga om lämnande av uppgifter inom ramen för en mellan myndigheterna etablerad samver- kan bör utgångspunkten dock vara att uppgiften kan lämnas. Utlämnande av uppgifter i brottsförebyggande syfte Den av kommittén och utredningen föreslagna sekretessbrytande bestämmelsen tar sikte på uppgiftsutlämnande i brottsförebyggande syfte. anser dock att det bör övervägas om inte även uppgifter om konkreta brottsmisstankar ska kunna lämnas ut. Några remissinstanser, bl.a. Riksåklagaren, ansåg i sitt remissyttrande över kommitténs betänkande att det föreföll onödigt krångligt att ålägga soci- altjänsten att skilja mellan brottsförebyggande och övrig brottsbekäm- pande verksamhet. Regeringen har viss förståelse för dessa synpunkter. För att förtroendet för ska kunna upprätthållas är det dock viktigt att nya sekretessbrytande bestämmelser i förhållande till polisen ligger i linje med de grundläggande förutsättningarna och målen för verksamhet. En allmän begränsning av socialtjänstsek- retessen för alla typer av uppgifter som rör brottsmisstankar mot ungdo- mar skulle strida mot grundprinciper om frivillighet och självbestämmande och skulle kunna äventyra förtroendet för socialtjäns- ten. Ett begränsat uppgiftslämnande i brottsförebyggande syfte ligger däremot i linje med uppgift att verka för att barn och ungdomar som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det stöd och den hjälp de behöver. Regeringen anser därför att möjligheter att lämna uppgifter om unga till polisen bör utökas när det gäller upp- giftslämnande i brottsförebyggande, men inte brottsutredande, syfte. Det sagda innebär att uppgifter som avser misstankar om att den unge har begått ett visst konkret brott även fortsättningsvis endast bör få lämnas under de förutsättningar som gäller, se avsnitt 5.2.3. Till bemötande av vid univer- Prop. 2011/12:171 sitets kritik, kan konstateras att förslaget inte är avsett som en åtgärd specifikt mot den grova organiserade brottsligheten. Den föreslagna bestämmelsen tar i stället generellt sikte på uppgiftsutlämnande i brotts- förebyggande syfte när det gäller barn och unga. Vilka typer av uppgifter kan komma att lämnas ut med stöd av den nya bestämmelsen? I kommitténs enkätundersökning uttryckte polisen uppfattningen att information som särskilt rör ungdomar som befinner sig i riskzonen för att bli kriminella eller inleda en missbrukskarriär borde kunna lämnas ut. Med stöd av sådana upplysningar skulle polisen ha större möjligheter att vidta brottsförebyggande åtgärder på ett tidigare stadium än vad som är fallet. När det gäller att avgöra vilka uppgifter som polisen är i behov av för att kunna förebygga att brott begås bör det beaktas på vilket sätt uppgif- terna kan komma till användning hos polisen. Enligt vad som har fram- kommit har polisen i första hand behov av uppgifter om var den unge befinner sig, t.ex. var han eller hon går i skolan eller arbetar eller i övrigt brukar uppehålla sig. Polisen kan också ha nytta av uppgifter om plane- rade tillställningar där många ungdomar kommer att samlas. Med hjälp av sådana uppgifter kan polisen komma i kontakt med den unge och hålla denne under uppsikt samt vara närvarande vid tillfällen som den unge upplever som olämpliga för att förebygga att brott begås. Polisen har i flera undersökningar, bl.a. i den som kommittén utförde, även sagt sig behöva få tillgång till uppgifter om brottsmisstankar, miss- bruk, planerade och gjorda insatser från sida, kamratkrets och familjeförhållanden. I fråga om uppgifter om den unges familj och kamratkrets gör kommittén bedömningen att det i polisens brottsföre- byggande arbete inte finns något behov av att få ta del av känsliga upp- gifter om andra personer än den unge utan endast harmlösa uppgifter. Ingen remissinstans invände heller mot kommitténs bedömning i denna del. Utredningen behandlar inte frågan om vilka uppgifter som bör kunna lämnas ut. Regeringens nu aktuella förslag att uppgift som rör en enskild som inte fyllt får lämnas till polisen innebär att även uppgifter som avser andra personer än den unge i vissa fall kan komma att lämnas. Det i det föregående uppställda kravet att uppgifter bara får lämnas till polisen med stöd av den nya bestämmelsen om det kan antas att uppgifterna kan bidra till att förhindra att den unge begår brott innebär i normalfallet att känsliga uppgifter om andra personer än den unge inte kan lämnas ut med stöd av bestämmelsen. Om en sådan uppgift i undantagsfall skulle anses vara av betydelse för möjligheten att förhindra att den unge begår brott, förutsätter ett utlämnande också att bedömer att det inte är olämpligt att lämna uppgiften till polisen. Lagrådet har ställt sig tveksamt till formuleringen som rör en enskild och den osäkerhet om räckvidden som den kan ge upphov till. Rege- ringen anser emellertid att denna formulering bäst återspeglar det upp- giftsutlämnande som kommittén och utredningen bl.a. avser att möjlig- göra genom den nya bestämmelsen, nämligen utlämnande av uppgifter 2011/12:171 om var den unge befinner sig och vilka personer som finns i den unges närhet såsom föräldrar, syskon och kamratkrets. Den formulering Lagrå- det förordar skulle begränsa möjligheten till ett sådant uppgiftslämnande. Med hänsyn till att formuleringen rör en enskild fordrar en koppling till den enskilde och att ett utlämnande förutsätter att även övriga rekvisit i paragrafen ska vara uppfyllda anser regeringen sammantaget att for- muleringens räckvidd är tillräckligt begränsad. Möjligheterna att lämna uppgifter om brottsmisstankar i brottsförebyg- gande syfte bör, som behandlas i föregående avsnitt, inte utökas. Denna begränsning hindrar dock inte att uppgifter om brottsmisstankar i mer allmänna ordalag lämnas ut med stöd av den nya sekretessbrytande bestämmelsen, så länge de inte kan hänföras till en konkret situation och övriga förutsättningar för ett uppgiftsutlämnande enligt bestämmelsen är uppfyllda. Med hänsyn till den ökade risk att involveras i kriminalitet som olika former av missbruk kan innebära bör allmänna uppgifter om missbruk kunna lämnas till polisen med stöd av den nya bestämmelsen. Uppgifter om konkreta narkotikabrott får dock bara lämnas ut under de förutsätt- ningar som gäller. ansåg att den av kommittén föreslagna lagtexten borde justeras så att det framgår vilka slags uppgifter som får lämnas ut. Rege- ringen anser dock att bestämmelsen bör lämna ett visst utrymme för flexibilitet från sida. De krav som i enlighet med det före- gående uppställs för uppgiftslämnande anser regeringen vara tillräckliga för att garantera integritetsskyddsaspekterna. Om polisen begär att få ut uppgifter från med tillämp- ning av den nya bestämmelsen ankommer det på att bedöma om det finns förutsättningar för utlämnande. bör då informeras om vilka omständigheter som ligger till grund för bedöm- ningen av att det finns risk för att den unge kommer att utöva brottslig verksamhet och även få uppgift om på vilket sätt de efterfrågade uppgif- terna kan antas bidra till att förhindra detta. Finns det skäl att särbehandla barn och unga från sekretessynpunkt? () och Barnens rätt i samhället () ansåg i sina remissyttranden över kommitténs betänkande att förslaget om en lättnad i socialtjänstsekretessen är diskriminerande eftersom det bara avser barn och inte vuxna. tillstyrker emellertid utredningens för- slag. Av 1 kap. 2 § regeringsformen framgår att det allmänna ska mot- verka diskriminering av människor bl.a. på grund av ålder. Av förarbe- tena till bestämmelsen framgår att avsikten är att betona att barn i princip ska bemötas som jämlika individer och att de ska ha rätt till medinfly- tande enligt sin utvecklingsnivå när det gäller frågor som rör dem själva. Bestämmelsen är inte en rättsligt bindande regel utan ett program- och målsättningsstadgande som ger uttryck för vissa särskilt viktiga principer för samhällsverksamhetens inriktning. Paragrafens främsta funktion är att ålägga det allmänna att positivt verka för att dessa målsättningar i största möjliga utsträckning förverkligas. Enligt gällande rätt särbehandlas uppgifter från sekretessynpunkt i vissa avseenden, bl.a. i förhållande till barn. Myndigheter, vars verk- samhet berör barn och ungdom, är skyldiga att genast till socialnämnden anmäla om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan inne- bära att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd, se 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453). Nämnda uppgiftsskyldighet har sekretess- brytande effekt. Enligt undantagsregeln i 10 kap. 21 § offentlighets- och sekretesslagen är det även tillåtet att trots socialtjänstsekretessen lämna uppgifter som angår misstankar om brott enligt 3, 4 eller 6 kap. brotts- balken mot någon som inte har fyllt till en åklagarmyndighet eller polismyndighet. Att uppgifter om barn i vissa fall särbehandlas ur sekretessynpunkt är en naturlig följd av att barn upp till en viss ålder inte har rättskapacitet samt att de är beroende av vuxna för att få vård och omsorg. Som Kam- marrätten i påpekade i sitt remissyttrande över kommitténs betänkande särbehandlas dessutom både barn och unga i det straffrätts- liga systemet och i påföljdssystemet. För att bryta en negativ utveckling för unga i riskzon är det viktigt att de tidigt får den hjälp de behöver och att det vidtas åtgärder som motver- kar att de dras in i kriminalitet. Mot denna bakgrund anser regeringen att det är befogat att särbehandla barn och unga när det gäller uppgiftsläm- nande från socialtjänst till polis vid samverkan mot brottslighet. Uppgiftslämnande om barn och unga upp till 18 eller ? Kommitténs förslag till sekretessbrytande bestämmelse gäller uppgifter om personer som inte fyllt . Kommittén har inte närmare motiverat sitt ställningstagande i den delen. I sitt remissvar påpekade i att en högre åldersgräns än hade varit lämplig, mot bakgrund av att LVU kan gälla för ungdomar till och med och att även straffrätten innehåller speciella bestämmelser för denna åldersgrupp. Flera av kommitténs förslag som rör samarbetet mot ung- domsbrott behandlas i propositionen Sekretessfrågor Skyddade adres- ser, m.m. (prop. 2005/06:161). Där konstateras, på s. 92 f., om ålders- gränser att det när det gäller några av förslagen följer av annan reglering att de nya sekretessbrytande reglerna enbart bör avse uppgifter om perso- ner som inte fyllt , bl.a. förslaget i nuvarande 10 kap. 20 § offentlig- hets- och sekretesslagen om utlämnande av uppgifter som behövs för ett tillfälligt omhändertagande av person enligt 12 § polislagen (1984:387). I propositionen konstateras vidare att även om det skulle vara möjligt att i andra fall argumentera för ett sekretessgenombrott , är det lämpligast att de sekretessbrytande reglerna avse- ende uppgifter som rör unga personer ges en enhetlig utformning.