prop · GZ03170 · 2012-09-13 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2011/12:170 om att styra självständiga lärosäten Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar med anledning av styra självständiga lärosäten (RiR 2012:4). Regeringen konstaterar att resurstilldelningssystemets princip, att tilldelningen för utbildning på grundnivå och avancerad nivå baseras på studenternas efterfrågan, i grunden fungerar bra och bör behållas. Vidare anser regeringen att systemet varken premierar eller hindrar profilering och koncentration. Att systemet i stort fungerar väl hindrar dock inte att det kan behöva förändras i vissa delar. Regeringen instämmer därför i iakttagelse att det kan finnas behov av vissa ytterligare justeringar av resurstilldelningssystemet utöver de justeringar som redan har genomförts. Regeringen avser också att ge den nya myndigheten inom utbildningsområdet, , som en av sina huvuduppgifter att granska effektiviteten i resursanvändningen i högskolan på ett systematiskt sätt. Universitet och högskolor ansvarar enligt högskolelagen (1993:1434) för att utbildningarna inom högskolan vilar på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt på beprövad erfarenhet. Det är därför enligt regeringens mening av stor vikt att universitet och högskolor kontinuerligt analyserar hur den vetenskapliga grunden säkerställs i respektive utbildning. Regeringen avser att återkomma i frågan om finansiering av forskning och utbildning på forskarnivå i den kommande forsknings- och innovationspropositionen som är planerad . Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Regeringens åtgärder med anledning av om att styra självständiga Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ... 1 Ärendet och dess beredning överlämnade styra självständiga lärosäten (RiR 2012:4) till regeringen . Granskningsrapporten finns i bilagan. En skrivelse från regeringen med anledning av en granskningsrapport ska lämnas till (exklusive ) från det att regeringen har tagit emot rapporten. har granskat regeringens styrning av verksamheten vid universitet och högskolor samt hur lärosätena leder och följer upp sin verksamhet. Rapporten är en avslutande granskningsrapport som tar sin utgångspunkt i tio granskningar som har genomfört . Syftet med rapporten är enligt att belysa dels regeringens styrning av högskolans utbildning och forskning, dels högskolans interna ledning och uppföljning av sin verksamhet. Rapporten fokuserar på i vilken mån regeringens styrning skapar drivkrafter för att målen om kvalitet och effektiv resursanvändning ska uppnås. har rekommenderat regeringen följande. Regeringen bör utveckla formerna för finansiering av forskning och utbildning på forskarnivå för att stärka lärosätenas integritet och ge goda förutsättningar för ett effektivt resursutnyttjande. Regeringen bör analysera hur stort behov av profilering och koncentration av utbildningen inom högskolan som föreligger. Regeringen bör se över resurstilldelningssystemet för grundutbild- ningen. Regeringen bör analysera hur en god forskningsanknytning av grund- utbildningen kan säkras. Regeringen bör se över ansvarsfördelningen för statistik och fördjupad analys av högskolesektorn. har rekommenderat universitet och högskolor följande. Styrelserna för universitet och högskolor bör utveckla sitt arbete med långsiktiga strategier för lärosätet. I arbetet bör ingå hur grund- utbildningen kan utvecklas i samspel med lärosätets forskningsprofil. Universitet och högskolor bör samverka sinsemellan för att stärka styrelseledamöternas förståelse av de förutsättningar som gäller för högskolesektorn. Universitet och högskolor bör utveckla sin kapacitet att följa upp hur resurserna används för olika ändamål inom verksamheten. 2011/12:170 3 Finansiering av forskning och utbildning på forskarnivå första rekommendation gäller formerna för finansiering av forskning och utbildning på forskarnivå. Regeringen redogör för sin syn på forsknings- och innovationspolitiken i de regelbundet åter- kommande forsknings- och innovationspropositionerna. Där lämnar regeringen också bedömningar i fråga om utformningen och storleken på anslaget för forskning och utbildning på forskarnivå till universitet och högskolor. I de årliga budgetpropositionerna anvisas de medel som föreslås för forskning och utbildning på forskarnivå. Regeringen planerar att lämna en forsknings- och innovationsproposition till och avser att i denna återkomma till frågan om finansieringen av forskning och utbildning på forskarnivå. Profilering och koncentration av utbildning i högskolan andra rekommendation rör vikten av att analysera hur stort behovet är av profilering och koncentration av utbildningen inom högskolan. Regeringen har vid ett flertal tillfällen uttalat att dimensioneringen av utbildningarna ska styras av studenternas efter- frågan och arbetsmarknadens behov. Den naturliga följden är att ett antal breda utbildningar ges vid många universitet och högskolor. Det gäller t.ex. sjuksköterske-, lärar- och ingenjörsutbildningar, vilka är de utbildningar som lyfter fram. Enligt regeringen bör utbildningar ges på många ställen i landet för att ge fler möjligheter att studera så länge utbildningarna är av hög kvalitet. Precis som Riks- revisionen påpekar har universitet och högskolor möjlighet att skapa profiler inom de bredare utbildningarna. Resurstilldelningssystemet premierar studenternas efterfrågan och hindrar inte dimensionering efter arbetsmarknadens behov, varför regeringen menar att systemet i det avseendet fungerar väl. Regeringen anser vidare att ett resurstilldelnings- system varken bör premiera eller hindra möjligheter till profilering och koncentration. Dagens resurstilldelningssystem uppfyller enligt regeringens mening dessa krav. Resurstilldelningssystemet för utbildning på grundnivå och avancerad nivå När det gäller iakttagelser av behovet av en översyn av resurstilldelningssystemet för utbildning på grundnivå och avancerad nivå vill regeringen framhålla att ett antal utredningar har granskat det nuvarande systemet sedan det infördes /94. annat har tre statliga offentliga utredningar som berör systemet genomförts, vars resultat redovisas i betänkandena: Högskolans styrning en utvärdering (SOU 2000:82), Ett utvecklat resurstilldelningssystem Skr. 2011/12:170 för högskolans grundutbildning (SOU 2005:48) och Resurser för kvalitet (SOU 2007:81). I betänkandena konstateras att grundprincipen för systemet att tilldelningen baseras på studenternas efterfrågan (antalet studenter) är en princip som bör behållas. Regeringen gör samma bedömning och anser att resurstilldelningssystemet har visat sig klara både upp- och nedgångar i antalet studenter inom högskolan. Inom systemet har, precis som redogör för, det genomförts vissa justeringar sedan systemet infördes. Regeringen instämmer i iakttagelse att det vid universitet och högskolor görs få avvikelser från ersättningsbeloppen för utbildning på grundnivå och avancerad nivå, vilket betyder att det görs få interna omfördelningar på lärosätena. Regeringen vill betona det strategiska ansvar och de möjligheter universitet och högskolor har att göra interna omprioriteringar för att kunna ge utbildningar med hög kvalitet. Resurs- tilldelningssystemets utformning ger enligt regeringens mening förutsättningar för sådana omprioriteringar. Alla system för tilldelning av resurser har för- och nackdelar och även om dagens system i stort fungerar väl kan det behöva förändras i vissa delar. Ett exempel på en justering som regeringen har gjort är de höjningar av ersättningsbeloppen för humaniora, teologi, juridik och samhällsvetenskap som har genomförts och den ytterligare höjning som har aviserats i budgetpropositionen (prop. 2011/12:1, utg.omr.16, bet. 2011/12:UbU1, rskr. 2011/12:98). En justering regeringen anser att det kan finnas behov av, som också nämner, gäller den s.k. kursklassificeringen, dvs. hur universitet och högskolor klassificerar olika kurser. Detta utgör grunden för ersättningen till universitet och högskolor. Regeringen har därför i regleringsbrevet avseende gett verket i uppdrag att se över kursklassificeringen vid universitet och högskolor (U2011/7204/UH). Regeringen anser att det kan finnas behov av ytterligare justeringar och följer löpande utvecklingen av resurstilldelningssystemet. 2011/12:133, 2011/12:UbU22, 2011/12:278) regeringen aviserat att en av huvuduppgifterna för den nya myndigheten kommer att vara att granska effektiviteten i högskolan. Det bör då ingå att granska effekterna av resurs- tilldelningssystemet på ett mer systematiskt sätt. Regeringen instämmer i iakttagelser om att det behöver göras en analys av hur en god forskningsanknytning av grund- utbildningen kan säkras, men anser att denna analys främst bör göras av universitet och högskolor. Enligt 1 kap. 2 § högskolelagen (1992:1434) ska utbildningen vila på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt på beprövad erfarenhet. Av kap. 4 § samma lag följer att universitet och högskolor har ansvaret för att utbildningarna når en hög kvalitet. Vidare anges i 1 kap. 8 och 9§§ mål för utbildning på grundnivå och avancerad 2011/12:170 nivå. I bilaga 2 till högskoleförordningen (1993:100) anges vilka examina som får utfärdas efter utbildning på grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå samt vilka mål som ska uppfyllas för respektive examen (examensbeskrivning). Riksdag och regering har därmed angett de grundläggande kraven på och målsättningarna med högskoleutbildning. Regeringen vill betona att universitet och högskolor själva ansvarar för utbildningarnas innehåll och utformning inom ramen för examens- beskrivningarna. Hur den vetenskapliga grunden tar sig uttryck i utbildningar på grundnivå och avancerad nivå bör dock skilja sig åt mellan nivåerna, eftersom målen i lag och förordning inte är desamma. Det finns vidare en mångfald av utbildningar inom högskolan. Hur den vetenskapliga grunden säkerställs bör därför bedömas i relation till målen för respektive utbildning. Det är akademin och den akademiska professionen som har att avgöra vad som är forskning och vetenskap. Det är därmed naturligt att universitet och högskolor är de som bör göra bedömningen av hur anknytningen till forskning i utbildningarna ska säkerställas. En viktig förutsättning för utbildningarnas vetenskapliga grund är att det finns disputerade lärare inom ett lärosäte. Detta framkommer också i prövningar av examenstillstånd, där tillgången på disputerade lärare är en av bedömningsgrunderna. Lärosätenas uppdrag är att med tillgängliga resurser bedriva utbildning och forskning av hög kvalitet. Ansvaret för planering och dimensionering av utbildning ligger på lärosätena. Av detta följer att en utbildning inte bör startas om lärosätet inte kan säkerställa den vetenskapliga grunden och uppfylla kvalitetskraven. På regeringens uppdrag granskar och utvärderar att utbildningarna i högskolan uppnår kraven på vetenskaplig grund och hög kvalitet. Ramen för kvalitetsutvärderingar redovisas i propositionen Fokus på kunskap kvalitet i den högre utbildningen (prop. 2009/10:139, bet. 2009/10:UbU20, rksr. 2009/10:320). Statistik och fördjupad analys av högskolesektorn Regeringen instämmer delvis i iakttagelser när det gäller ansvarsfördelningen för statistik och behovet av fördjupad analys av högskolesektorn. Regeringen menar att det inte finns något i nuvarande reglering och uppdelning som hindrar att en samlad analys av utbildning och forskning görs utifrån tillgänglig statistik. Regeringen instämmer dock i att det finns ett behov av en till vissa delar fördjupad och förbättrad kunskap om högskolesektorn. beslutade med anledning av propositionen Nya myndigheter inom utbildningsom- rådet m.m. (prop. 2011/12:133, bet. 2011/12:UbU22, rskr. 2011/12:278) att som sin mening tillkännage för regeringen att den föreslagna myndigheten för kvalitetsgranskning och tillsyn ska få ett självständigt uppdrag för omvärldsbevakning och analys av högskolesektorn. Regeringen har därefter beslutat om direktiv till en särskild utredare (dir. 2012:55) som ska förbereda inrättandet av den nya myndigheten, . Myndigheten ska enligt direktiven ha ett sådant uppdrag för omvärldsbevakning och analys som har gett Skr. 2011/12:170 till känna. Regeringen aviserade också i budgetpropositionen (prop. 2011/12:1, utg.omr.16, bet. 2011/12:UbU1, rskr. 2011/12:98) att en ny utvärderingsfunktion för utbildningsområdet bör inrättas. Regeringen har därefter genom en ändring av förordningen (2012:16) med instruktion för utvärdering lämnat ett utvidgat uppdrag till institutet. Uppdraget innebär att institutet i fortsättningen ska utvärdera effekter av olika reformer och åtgärder inom utbildningsväsendet. var uppdraget begränsat till att endast utvärdera effekterna av sådana reformer och åtgärder på arbetsmarknaden. Rekommendationer till universitet och högskolor Regeringen ser positivt på rekommendationer till universitet och högskolor. Lärosätena verkar i ett lokalt, nationellt och globalt sammanhang, vilket kräver en förmåga att anpassa sig till ständiga omvärldsförändringar. I det ingår att agera självständigt och fatta strategiskt långsiktiga beslut. Regeringen har också pekat på vikten av att universitet och högskolor kan fatta långsiktiga strategiska beslut i den senaste forsknings- och innovationspropositionen Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50, bet. 2008/09:UbU4, rskr. 2008/09:160) när det gäller inriktningar och prioriteringar om forskning och utbildning på forskarnivå. Detta bör även omfatta utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Precis som påpekar förfogar universitet och högskolor över stora resurser. Verksamheten är ofta komplex och decentraliserad och innebär ofta långsiktiga framtida åtaganden. Regeringen anser därför att det är särskilt viktigt att lärosätena har väl utvecklade system för att både kunna planera och följa upp sin verksamhet. Inom ramen för det regelverk som finns är det viktigt att lärosätena utifrån sina förutsättningar utvecklar system och rutiner för att säkerställa att verksamheten bedrivs effektivt. finns det många gemensamma behov som med fördel kan utvecklas i samverkan. Ett sådant exempel är det utvecklingsarbete som pågår vid universitet och högskolor för att förbättra redovisningen av kostnaderna för utbildning på forskarnivå. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen avser att återkomma i frågan om finansiering av forskning och utbildning på forskarnivå i den kommande forsknings- och innovationspropositionen som är planerad . Vidare avser regeringen att fortlöpande utveckla systemet för resurstilldelning för utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Regeringen har i direktiven 2011/12:170 till en särskild utredare som ska förbereda inrättandet av den nya myndigheten uttryckt att myndigheten ska ha ett självständigt uppdrag för analys av högskolesektorn. Med dessa åtgärder anser regeringen att frågan är slutbehandlad. om att styra självständiga lärosäten GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Att styra självständiga lärosäten är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978 91 7086 276 2 rir 2012:4 foto: folio bildbyrå, adam form: ad&d tryck: interntryckeri, 2012 GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Att styra självständiga lärosäten ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Att styra självständiga lärosäten har granskat regeringens styrning av verksamheten vid universitet och högskolor. Regeringens styrning ska bidra till verksamhetens kvalitet och effektivitet samt stödja lärosätena att ta sitt ansvar som självständiga lärosäten. Resultatet av granskningen redovisas i denna slutrapport. Företrädare för , statliga universitet och högskolor, stiftelsehögskolor samt och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen samt universitet och högskolor. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. har varit föredragande. Revisor , revisionsdirektör , revisionsledare och revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Högskolan en sektor som vuxit Högskolan en sektor med ett brett samhällsuppdrag En betydande sektor i staten Utbildning på grundnivå och avancerad nivå Resursstyrning av forskning och forskarutbildning Ökad konkurrens i forskningsfinansieringen Osäker finansiering av forskarutbildningen Samfinansiering kan hota forskningens integritet Forskningsmedel läggs på hög 4 Styrning av grundutbildning med resurser och kvalitetssäkring Fler studenter ger mer resurser Risk för låg resursinsats i viss grundutbildning Risk för att resurser överförs mellan grundutbildning och forskning Risk för bristande forskningsanknytning Myndigheter med hög grad av självständighet Stora organisationer med delegerat beslutsansvar Dialogen med regeringen kan förbättras Introduktionen till styrelseuppdrag behöver stärkas Strategisk ledning och uppföljning Bättre uppföljning av resursernas användning 6 Regeringens uppföljning av högskolan Regeringens krav på lärosätenas årsredovisning Behov att utveckla den officiella statistiken Behov av fördjupad kunskap om högskolan ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN 7.1 Regeringens ansvar för styrning av högskolan 7.2 Att ta ansvar som självständigt lärosäte Lärosäten i de tio granskningsrapporterna Enkät till ledamöter i tio högskolestyrelser GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET har inom ramen för sin strategi Statens roll i utbildningssystemet granskat regeringens styrning av verksamheten vid universitet och högskolor samt hur lärosätena leder och följer upp sin verksamhet. Denna avslutande granskningsrapport tar sin utgångspunkt i tio granskningar som genomförts . I rapporten analyseras hur systemen för resurstilldelning styr i relation till sektorns övergripande mål om kvalitet och effektiv resursanvändning. Motiv: Högskolan är en av de största statliga sektorerna. tog lärosätena emot nästan för sin verksamhet och huvuddelen kom från offentliga finansiärer. Närmare en halv miljon människor har sin vardag, antingen som student eller anställd, vid något av landets cirka fyrtio universitet och högskolor. Tillsammans ska de bidra med kompetens och kunskap i dagens och morgondagens samhälle. Universitet och högskolor ska bedriva utbildning och forskning och det ska finnas ett nära samband mellan dessa verksamheter. Det ska finnas lärosäten i hela landet så att högskolan ska kunna bidra till regional tillväxt och en breddad rekrytering. Verksamheten ska ha hög kvalitet och bedrivas effektivt. Högskolan står inför nya utmaningar genom att konkurrensen om studenter, forskare och resurser skärps, både nationellt och internationellt. är det centralt att lärosätena kan behålla den särart och integritet som ska känneteckna universitet och högskolor. Lärosätena har en hög grad av självständighet när det gäller att möta dessa utmaningar. Högskolans strategiska betydelse för samhället innebär ett omfattande ansvar för regeringen att i sin styrning skapa drivkrafter som stimulerar lärosätena att bedriva utbildning och forskning så att verksamheten svarar mot de övergripande målen. Syfte: Syftet med denna avslutande rapport från granskningsstrategin är att belysa dels regeringens styrning av högskolans utbildning och forskning, dels högskolans interna ledning och uppföljning av sin verksamhet. Rapporten fokuserar i vilken mån regeringens styrning skapar drivkrafter för att målen om kvalitet och effektiv resursanvändning ska uppnås. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Den övergripande granskningsfrågan är: Har regeringen skapat förutsättningar för en väl fungerande högskola? Omfattning: Rapporten bygger på granskningar som genomfört inom ramen för sin strategi samt på två ytterligare undersökningar. Den ena belyser hur lärosäten och andra berörda myndigheter ser på regeringens styrning av högskolans utbildning och forskning. hur högskolestyrelserna arbetar och uppfattar sitt uppdrag. Granskningarna bygger på enkäter till studenter, lärare och lärosäten, intervjuer med företrädare för högskolan på olika nivåer samt dokumentstudier och analyser av högskolestatistiken. En strävan har varit att fördjupa bilden av högskolan genom att använda underlag från många olika lärosäten och att belysa såväl utbildning som forskning. I denna slutrapport redovisar sina övergripande slutsatser och rekommendationer. En slutsats är att systemen för resurstilldelning skapar risker som motverkar hög kvalitet och effektivt resursutnyttjande. Det finns problem som inte låter sig lösas inom ramen för dessa system. Det behövs också aktiva åtgärder från regeringen för att hantera problem som lärosätena inte kan lösa var och en för sig och det krävs god förmåga till strategisk ledning vid lärosätena. Statens finansiering av högskolans forskning Forskningen i högskolan finansieras med såväl direkta anslag till lärosätet som forskningsbidrag som beviljas av externa finansiärer. Anslagsfinansieringen är viktig för forskarnas val av forskningsområden och för att lärosäten ska kunna stå självständiga i förhållande till externa finansiärer. Den externa finansieringen är viktig för att det ska bedrivas forskning inom områden som bedöms vara särskilt Konkurrensen om forskningsbidrag är betydelsefull för att säkra en hög vetenskaplig kvalitet i forskningen. Andelen externa medel av den totala forskningsfinansieringen har stadigt ökat , något som varit en medveten ambition i den svenska forskningspolitiken. Om merparten av lärosätets forskningsanslag används för samfinansiering av externt finansierad forskning, finns emellertid en risk att lärosätets integritet hotas och att ledningens möjligheter att profilera lärosätets forskning begränsas. Av granskning framgår att det tudelade systemet för forskningsfinansiering medfört vissa effektivitetsproblem. Forskningsvolymen har inte expanderat i takt med att medel tillförts, varför de oförbrukade forskningsbidragen och lärosätenas myndighetskapital har ökat. En orsak till utvecklingen är den ökande koncentrationen av forskningsresurser inom högskolan i kombination med att GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET forskarna inte alltid har möjlighet eller önskan att expandera forskningen i samma takt som resurser beviljas. Ökningen av oförbrukade forskningsbidrag förstärks också av drivkrafter inom lärosätena att senarelägga användningen av forskningsbidrag. Enligt mening behöver formerna för att tillföra medel till forskningen i högskolan utvecklas för att säkra att forskningsmedel används effektivt och att lärosätenas integritet gentemot externa finansiärer värnas. Viktiga förutsättningar för hög kvalitet i grundutbildningen är att den är forskningsanknuten och att lärosätena avsätter tillräckliga resurser för de kurser och program som erbjuds studenterna. I dagens grundutbildning finns risk för att forskningsanknytning inte säkras. Regeringen har inte tagit några initiativ för att närmare precisera begreppet forskningsanknytning. Systemen för meritering och för forskningens finansiering skapar drivkrafter som leder till att viss personal nästan uteslutande undervisar medan andra nästan uteslutande forskar.