prop · GZ03100 · 2012-04-16 00:00:00 — På global nivå visar t.ex. på ett antal långsiktiga utmaningar där den internationella ekonomin och de finansiella marknaderna kommer att prövas av en fortsatt växande och åldrande befolkning, globaliseringen och klimathotet.130 Utvecklingen av dessa globala utmaningar påverkar även den svenska ekonomin och de offentliga finanserna. Det är däremot oklart hur mycket det ökade globala trycket på arbetskrafts- och flyktingmigration påverkar invandringen till . På samma sätt är det osäkert hur påverkas av globaliseringen. Som ett litet, öppet och exportberoende land drar stor nytta av globaliseringens fördelar, men är känsligt för t.ex. internationell finansiell oro. Klimathotet är dessutom en viktig nationell fråga där ambitionen är att minska utsläppen framöver. Osäkerheten och svårigheterna att modellera de globala utmaningarna gör att inga beräkningar redovisas för hur de påverkar den finansiella hållbarheten. 13.2.1 Hållbarhet i kristider Vid större kriser och med svag konjunktur, kan effekterna bli varaktiga och försämrar då den finansiella hållbarheten.131 Ett exempel på detta är att jämviktsarbetslösheten bedöms ha ökat i till följd av den ekonomiska krisen på 1990- talet.132 En annan risk är att temporära stimulansåtgärder kan bli bestående. Detta kan t.ex. gälla tillfälliga skattesänkningar eller temporära subventioner, som i efterhand är svåra att dra tillbaka. Ett exempel är den s.k. efterlönen i , som innebär att personer som arbetat tillräckligt kan gå i förtida pension. Reformen infördes vid konjunktur- nedgången 1979, men när konjunkturen stärktes och politikerna ville dra tillbaka reformen möttes detta av starkt motstånd från allmänheten. Diagram 13.1 Statsskuld 2007 och 2011 Procent av BNP. Källa: Europeiska kommissionen 2011. I kölvattnet av den finansiella krisen 20082009 har den genomsnittliga statsskulden som andel av BNP i EU-länderna ökat med , från till , . Det som startade som en finansiell kris har även övergått till en statsfinansiell kris. Variationerna mellan länderna är dock stora. Medan statsskulden exempelvis har ökat med i har den minskat i , se diagram 13.1. Hur mycket den finansiella hållbarheten påverkas av kriser beror på i vilken utsträckning de negativa effekterna blir bestående. En normal konjunkturnedgång är övergående och påverkar endast hållbarheten marginellt då ekonomin och 130 World Economic and Social Survey 2010, Retooling Global Development, FN, 2011. Som tidigare nämnts kan ett försämrat finansiellt sparande, med en temporär uppgång i stats- skulden, skapa en osäkerhet kring den offentliga sektorns förmåga att fullgöra sina åtaganden trots att finanspolitiken bedöms vara finansiellt hållbar. Ett svagt förtroende för finanspolitiken kan innebära att de finansiella marknaderna 131Det kan ta för ett land att ta sig ur en finansiell kris. I ett antal länder som efter genomgått nationella finansiella kriser dröjde det innan BNP återgått till samma nivå som före krisen. Efter krisen tog det för svensk BNP att återhämta sig till nivån före krisen, medan det i vissa andra internationella krisepisoder tog upp till , såsom för 1991. Se vidare , C.M. och Rogoff, K.S., This Time is Different, Eight Centuries of Financial Folly, , 2009. 132Se rapport 2011:1 från ekonomiska avdelning. reagerar negativt med högre räntor och stigande skuld som följd. 13.2.2Demografin och de offentliga finanserna Den ökande livslängden med en åldrande befolkning och en ökad andel äldre som följd, har stor betydelse för de offentliga finanserna.133 I diagram 13.2 visas utvecklingen av försörjningskvoten.134 är kvoten 0,71, dvs. varje person behöver försörja 0,71 personer i icke-yrkesverksam ålder. ökar försörjningskvoten till 0,84 och 2100 ytterligare till 0,90. Diagram 13.2 Försörjningskvoter 18752099 Källor: och egna beräkningar. Försörjningskvoten stiger till följd av att antalet äldre ökar både i absoluta tal, men även i förhållande till antalet personer . Detta framgår av diagram 13.3, som visar hur folkmängden i olika åldrar förändras . Gruppen eller äldre ökar med 775 000 personer medan de i yrkesverksam 133 Utvecklingen av den framtida befolkningen beskrivs närmare i rapporten befolkning 20112060 från . 134 Försörjningskvoten beräknas som antalet personer i icke- yrkesverksam ålder dividerat med antalet . En försörjningskvot på 1 betyder att varje person måste försörja en person i icke-yrkesverksam. Här definieras yrkesverksam ålder som . Försörjningskvoten kan delas upp i två komponenter; yngre- och äldrekvoten. Yngrekvoten beräknas som antalet personer i åldern i förhållande till antalet i yrkesverksamma, medan äldrekvoten på samma sätt anger förhållandet mellan antalet eller äldre och antalet yrkesverksamma. ålder ökar med 320 000. Förutom minskande dödsrisker bidrar de stora generationerna födda till de stora förändringarna över tiden. Diagram 13.3 Förändring i folkmängd efter ålder mellan 20102050 Källor: och egna beräkningar. Hur de offentliga finanserna påverkas av förändringar i folkmängdens ålders-samman- sättning kan illustreras genom fördelningen av de offentliga nettobidragen efter ålder.135 Av diagram 13.4 framgår att nettobidraget för de yngre, upp till , domineras av offentliga utgifter, framför allt i form av barnomsorg och utbildning. För åldersgruppen är nettobidragen positiva, då individerna i genomsnitt bidrar mer i form av skatter och avgifter än vad de får tillbaka i form av transfereringar och välfärdstjänster. blir nettobidragen återigen negativa då många väljer att gå i pension. Utgifterna ökar med ålder på grund av stigande utgifter för äldreomsorg och sjukvård. Mot slutet av livet ökar utgifterna fort och för en 95-åring är t.ex. nettobidraget -per person och år. Det offentligfinansiella problem som den framtida demografiska utvecklingen kan ge upphov till blir tydligt om förändringen i folkmängd, se diagram 13.3, kombineras med de offentliga nettobidragen, se diagram 13.4. Den stora ökningen i folkmängden bland de äldre 135 Nettobidraget för en viss ålder utgörs av skillnaden mellan de offentliga inkomster, dvs. skatter och avgifter som betalas in av personer i åldern och vad samma åldersgrupp erhåller i form av offentliga transfereringar och offentlig konsumtion. Nettobidraget räknas som ett genomsnitt för alla individer i en viss ålder och . sammanfaller till stor del med de grupper där nettobidragen är som mest negativa. För att illustrera problemet kan man göra ett förenklat antagande att nettobidragen per ålder förblir desamma framöver. Utgifterna ökar då betydligt enbart på grund av att antalet äldre blir fler. Som exempel ökar antalet 95-åringar med knappt 8 000 personer. Med ett genomsnittligt nettobidrag på -blir den totala ökningen i nettoutgifter enbart för denna åldersgrupp . Utgiftsökningen täcks till viss del av att antalet personer ökar, vilket medför att även inkomsterna ökar. Antalet yrkesverksamma, i denna statiska beräkning, ökar dock inte tillräckligt mycket för att kompensera för utgiftsökningarna. För att motverka det demografiska utgiftstrycket och förbättra nettobidragen kan arbetslivet förlängas. Detta kan t.ex. innebära att nettobidragen inte faller i samma takt , utan ligger på en högre positiv nivå, som de är positiva längre upp i åldrarna. Diagram 13.4 Offentligt nettobidrag per person efter ålder 2008 0 -100 000 -200 000 -300 000 -400 000 -500 000 -600 000 Källor: och egna beräkningar. Negativt nettobidrag betyder att kostnaden för konsumerade tjänster och erhållna transfereringar överstiger skatteinbetalningarna för en genomsnittlig individ, och tvärtom vid positiva värden. Hur de offentliga finanserna utvecklas framöver är naturligtvis även starkt beroende av hur nettobidragen förändras. Med en stigande medellivslängd kan även behovet av vård och omsorg tänkas minska till följd av förbättrad hälsa bland de äldre. Kostnaderna för äldrevård ökar snarare i livets slutskede än med stigande ålder, vilket innebär att utgifterna för de äldre förskjuts uppåt i åldrarna i takt med att medellivslängden ökar. Detta lättar visserligen på det demografiska utgiftstrycket, men det försvinner inte. Den framtida demografiska utvecklingen är naturligtvis osäker och det är framför allt svårt att bedöma invandringens storlek. Utan invandring minskar antalet personer i yrkes- verksam ålder. Det finns ur ett samhälls- ekonomiskt perspektiv ytterligare skäl att bejaka invandringen. Bland annat kan problem med flaskhalsar på arbetsmarknaden som medför löneinflation mildras om arbetskraften breddas via invandring. Vidare kan handelsförbindelser med immigranters hemländer förstärkas. Invandringens betydelse för den svenska ekonomin och de offentliga finanserna är dock inte helt klarlagda. 13.2.3Efterfrågeeffekter av stigande välstånd Det ekonomiska välståndet och BNP per capita har ökat över och förväntas fortsätta att öka. Trots att ett stigande välstånd möjliggör en förbättrad välfärd kan det även medföra ändrade prioriteringar, och en ökad efterfrågan på välfärdstjänster som kan försämra den finansiella hållbarheten. För det första kan ett förbättrat ekonomiskt välstånd leda till att efterfrågan på fritid ökar. När inkomsterna stiger kan behovet av materiell välfärd mättas, som fritid värderas allt högre. Fritid kan tas ut i flera olika former under livet t.ex. genom minskad veckoarbetstid, fler semesterdagar, tidigarelagt utträde från arbets- marknaden eller genom mer deltidsarbete. Mer fritid som medför färre arbetade timmar minskar den offentliga sektorns skatteinkomster utan att utgifterna nödvändigtvis minskar i samma ut- sträckning. kan framtida generationer arbeta lika många timmar som och ändå öka sin fritid sett över livet. En ökad livslängd bland de äldre, som inte för med sig en lika stor ökning i pensionsåldern, medför att fritiden som pensionär ökar. Antalet arbetade timmar kan då vara oförändrat eller t.o.m. högre än trots mer fritid. Högre realinkomster behöver inte leda till ett lägre utbud av arbetskraft, utan kan tvärtom öka utbudet. Högre inkomster innebär att den konsumtion som uppoffras på grund av ökad fritid blir större. Detta gäller i synnerhet om arbetsfria inkomster, som transfereringar, inte ökar i samma takt som arbetsinkomsterna. För det andra kan ökat ekonomiskt välstånd innebära att även det offentliga välfärdsåtagandet ökar. Fenomenet kallas lag och innebär att den offentliga sektorn växer som andel av BNP i takt med tillväxten. Ett skäl till detta kan vara att samhället med ett ökat välstånd blir mer komplext och att behovet av en sammanhållande offentlig verksamhet och rättsstat därför blir större. En annan förklaring är att efterfrågan på offentligt finansierade välfärds- tjänster som utbildning, kultur och vård, kan stiga snabbare än inkomsterna. För de offentliga finanserna innebär lag ett hållbarhets- problem, då de offentliga utgifterna kontinuerligt ökar som andel av BNP när BNP ökar.136 För del ökade de offentliga utgifterna kontinuerligt som andel av BNP från 1982. Utgifts- kvoten minskade något , men ökade sedan kraftigt till följd av 1990-talskrisen och låg 1993 på av BNP. har utgiftskvoten sjunkit till av BNP 2010. Det verkar därför som att sambandet mellan utgiftskvot och tillväxt är svagt i . Det finns ett antal studier som försöker skatta sambandet mellan ökat ekonomiskt välstånd och utvecklingen av den offentliga sektorns storlek, samt pröva om det finns något empiriskt stöd för lag, men resultaten är tvetydiga och varierar både mellan länder och undersökta tidsperioder.137 13.2.4Kostnadstrycket i den offentliga sektorn Ytterligare en problematisk omständighet för de offentliga finanserna är att produktivitets- tillväxten för arbetsintensiva tjänster tenderar att vara lägre än för mindre arbetsintensiv produktion. Det kan vara svårt att effektivisera tjänster som utbildning, barn- och äldreomsorg genom t.ex. förbättrad teknologi. följer lönerna för dessa tjänster i stort utvecklingen i de sektorer som har en högre produktivitetstillväxt, vilket leder till att den relativa enhetskostnaden för arbetsintensiva tjänster successivt stiger. 136Wagners lag kan även uttryckas som att inkomstelasticiteten för offentlig sektor som helhet är större än ett. 137I artikeln Projecting Health and Long-Term Care Expenditures: What are the ?, Economic Department Working Papers N0. 477, , 2006, finns en bra redogörelse och översikt över litteraturen på området. Baumols lag eller kostnadssjukan för arbets- intensiva tjänster. Konsekvensen för den offentliga sektorn är att kostnaderna för att tillhandahålla en given omfattning av t.ex. barn- och äldreomsorg kan tendera att öka över tiden. Det råder en viss oenighet om i vilken utsträckning Baumols lag gäller för hela den offentliga sektorn. I nationalräkenskaperna har produktivitetstillväxten tills antagits vara noll inom den offentliga sektorn.138 Många anser att produktiviteten faktiskt har ökat inom vissa delar av den offentliga sektorn, exempelvis sjukvården.139 Det är dock i allmänhet svårt att belägga produktivitetsförändringar inom den offentliga sektorn eftersom merparten av den offentliga produktionen utförs på en marknad utan fri prissättning. Det är inte självklart att högre relativa enhetskostnader i den offentliga produktionen även leder till att utgifterna ökar. De offentliga kostnaderna är resultatet dels av efterfrågan och utbudet på offentligt finansierade tjänster, dels en politisk process, som båda kan dämpa kostnadstrycket. Det går därför inte att på förhand avgöra i vilken utsträckning kostnads- trycket leder till ökade utgifter eller minskad produktion. Vissa bedömare menar dock att kostnadstrycket är så pass allvarligt att åtgärder måste vidtas för att hitta alternativa finansieringsmöjligheter.140 13.2.5 Hur ska välfärden finansieras? Utmaningarna som behandlas ovan tyder på att de offentliga finanserna med tiden kan komma att utsättas för press. På utgiftssidan kan kostnaderna som andel av BNP komma att öka på grund av åldrandet, kostnadssjukan och ökade 138Tidigare mättes offentlig produktion i nationalräkenskaperna som produktionskostnaden, t.ex. lönekostnaden. Detta innebar att produktivitetsutvecklingen i princip blev noll. har dock börjat uppskatta produktivitetsutvecklingen inom vissa delar av den offentliga sektorn. 139Se rapporterna Hälso- och sjukvården till samt Produktivitet och effektivitet i hälso- och sjukvården från Kommuner och Landsting, 2005 respektive 2006. 140Se , A., Sustainable Social Spending, Seminar Paper No. 739, , 2005. En sammanfattning av kritiken finns i Hindricks, J., & , D., G., Intermediate Public Economics, MIT 2006. behov när välståndet stiger. Dessa utgifter ska finansieras av en minskande andel förvärvsaktiva som med stigande inkomster möjligtvis önskar arbeta i allt mindre utsträckning. Det är möjligt att utmaningarna var för sig är överkomliga ur ett hållbarhetsperspektiv. Till- sammans utgör de dock ett potentiellt hot mot framtidens finanspolitik. växer väl- ståndet, och resurserna för att möta det finansiella dilemmat ökar. Den stora politiska utmaningen är därför inte att det kommer saknas resurser utan hur dessa resurser ska kunna tas i anspråk för att finansiera de ökande behoven. Det är inte uppenbart att alla behov kan finansieras genom skatter. Frågorna kring den framtida finansieringen av välfärden inbegriper överväganden kring pensionsåldern, avgiftsfinansiering och hur stort det framtida offentliga åtagandet ska vara. Uppgiften att lösa finansieringsfrågan är dock större än så. Frågan måste sättas in i ett större sammanhang där framtidens finansiering av välfärden både är ett stöd för att upprätthålla den finansiella hållbarheten, men även är önskvärd ur ett samhällsekonomiskt effektivitets- och välfärdsperspektiv. hållbarheten, då en ökad effektivitet i denna sektor innebär högre produktion till givna resurser eller samma produktion till en lägre kostnad. Det finns t.ex. stora skillnader mellan olika sjukhus och olika landsting i hur mycket vård som produceras i förhållande till kostnaderna, även när skillnader i vårdbehoven beaktas.141 Öppna jämförelser mellan kliniker, sjukhus och landsting bidrar till att visa på skillnader och möjligheter till förbättringar. Det går därför att göra samhällsekonomiska vinster om kunskaper och idéer bland de mer produktiva aktörerna kan spridas så att de vårdgivare som är mindre effektiva kan bli bättre. 13.3.2 Vägar till ett längre arbetsliv Mellan mitten av och mitten av 1990 talet sköts det genomsnittliga inträdet på arbetsmarknaden upp, som utträdet skedde allt tidigare. har dessa trender brutits. Ett sätt att förbättra finans- politikens långsiktiga hållbarhet är att förlänga arbetslivet genom att inträdesåldern höjs. Tidigarelagt inträde på arbetsmarknaden 13.3Hur kan förutsättningarna för långsiktig hållbarhet förbättras? Inträdesåldern på arbetsmarknaden har ökat med Högre produktivitet i näringslivet medför att de samlade lönerna i samhället ökar och därmed även skatteinkomsterna, vilket stärker de offentliga finanserna. Det finns dock även effekter i motsatt riktning. Löneutvecklingen i den offentliga sektorn följer i allmänhet utvecklingen i den privata, vilket innebär att produktivitetsökningar i den privata sektorn spiller över på löneutvecklingen i den offentliga verksamheten. Därmed ökar de offentliga utgifterna. Till detta kommer att offentliga transfereringar på lång sikt i hög grad kan antas följa löneutvecklingen, vilket ökar utgifterna än mer. Effekten av ekonomisk tillväxt som upp- kommer genom produktivitetsökningar i näringslivet förbättrar därför inte nödvändigtvis de offentliga finanserna. Produktivitetsökningar i den offentliga sektorn kan däremot få en stor betydelse för till 21,3 , men har varit i det närmaste oförändrad.142 Den främsta orsaken till ökningen i inträdesåldern är att fler studerar längre. I är den genomsnittliga examens- åldern från universitet och högskola , vilket är en av de högsta inom . Genomsnittet är i , i och i Tyskland.143 Den viktigaste orsaken till den höga examensåldern är 141Se rapporten och sjukvård ur olika perspektiv Jämförelse mellan landsting 2009 från Kommuner och Landsting. 142Inträdesåldern beräknas som den åldern då en 31-åring (som redan deltar i arbetskraften) i genomsnitt skulle haft sitt första inträde på arbetsmarknaden, om det givna årets förvärvsmönster i olika åldrar varit . Med inträde på arbetsmarknaden avses här deltagande i arbetskraften enligt arbetskraftsundersökningar oavsett arbetstid. 143Se (SOU 2010:88 bilaga 3). Examens- åldrarna avser 2007. att svenskar påbörjar sina studier sent. I genomsnitt är en svensk studerande när denne påbörjar en högre utbildning, medan snittet i är . Tidigareläggs studierna ökar individens livs- inkomst eftersom perioden med högre inkomst, som högre utbildning resulterar i, blir längre. Med lägre examensåldrar kan antalet arbetade timmar förväntas bli fler och skatteinkomsterna därmed högre. En annan effekt är att de utbildningsrelaterade kostnaderna minskar, framför allt på grund av att transfereringarna blir lägre både och efter examen. Beräkningar visar att det offentliga nettobidraget av tidigarelagd examen i genomsnitt är ca per student.144 Detta innebär att om en årskull av studerande tar examen blir det totala nettobidraget för de offentliga finanserna drygt 4 miljarder kronor.145 Genom att höja genomströmningstakten i utbildningssystemet och sänka examensåldern kan förutsättningarna förbättras för att sänka inträdesåldern på arbetsmarknaden.146 Senarelagt utträde från arbetsmarknaden Dagens äldre kan se fram emot betydligt som pensionärer jämfört med tidigare generationer. Utträdesåldern från arbets- marknaden har i genom- snitt sjunkit, som medellivslängden har ökat, se tabell 13.1. Utträdesåldern ligger på runt i genomsnitt, medan den förväntade återstående medellivslängden vid är närmare . I ett internationellt perspektiv är utträdes- åldern i jämförelsevis hög. Bland europeiska länder med jämförbar data är det land som har den högsta utträdesåldern. I och är utträdesåldern så låg 144Nuvärdesberäkningen är baserad på (SOU 2010:88 bilaga 3). Nettobidraget är beroende av vilken åldersgrupp man tar utgångspunkt i och varierar mellan . 145Detta är en grov uppskattning som utgår ifrån att det utexamineras ca 60 000 personer från svenska universitet och högskolor. 146Långtidsutredningen rekommenderar bl.a. att andelen som antas via högskoleprovet bör minska till förmån för ett ökat betygsintag, att återbetalningen av studielånen kopplas till examensåldern och att studiemedlen även kopplas till studieresultaten. som , medan den i och är . Tabell 13.1 Utträdesålder och återstående medellivslängd. Källor: och . Studier pekar på att äldre personer som lämnar arbetslivet får en sämre hälsa och sämre kognitiv förmåga än de som fortsätter att arbeta.147 Ett senarelagt utträde kan möjligtvis ge lägre hälso- och sjukvårdsutgifter även högre upp i åldrarna. Ett antal faktorer pekar på att utträdesåldern kan förväntas stiga framöver. Ett bättre hälso- tillstånd som allt färre har fysiskt krävande arbeten har förbättrat förutsätt- ningarna för att fortsätta arbeta längre upp i åldrarna. Vidare är utbildningsnivån högre än tidigare och personer med högre utbildning lämnar arbetskraften senare än de utan högre utbildning.148 Det finns även ekonomiska driv- krafter i pensionssystemet som verkar för att senarelägga utträdet från arbetsmarknaden. Ålderspensionen är baserad på medel- livslängden vid pensioneringen och beräkningar visar att utträdesåldern på grund av detta kan bli högre 2024.149 Det finns dock en socialt etablerad norm att pensionera sig . Om utträdet från arbetsmarknaden inte senareläggs medför detta att pensionärernas inkomster blir lägre i förhållande till de förvärvsaktivas. Den främsta orsaken är att pensionssystemet då ger en lägre ingångspension när medellivslängden ökar och den intjänade pensionen måste fördelas på fler pensionsår. En sådan utveckling kan skapa finansiella hållbarhetsproblem eftersom allt fler pensionärer kan kvalificera sig för andra ersättningar, som bostadstillägg för pensionärer. Pensionerna kan även upplevas som otillräckliga, vilket kan medföra krav på kompensation, t.ex. höjd pension eller sänkt skatt för pensionärer, 147Se Rohwedder, S. och , R.J., Mental retirement, , 2011. 148Se rapporten om studier, debutålder och utträdesålder, , 2011. 149Finanspolitiska rådets rapport . för att utjämna den relativa skillnaden mellan pensionärer och förvärvsaktiva. Under sådana omständigheter finns det en risk att finanspolitiken kan behöva läggas om i syfte att tillgodose pensionärernas behov och krav. Det är därför angeläget att det skapas goda förutsättningar för en senareläggning av pensionsåldern. Regeringen har därför tillsatt en utredning för att ta fram förslag för att hantera bl.a. de pensionsrelaterade åldersgränserna, samt analysera de hinder och möjligheter som finns att arbeta längre upp i åldrarna. Utöver åldersgränserna i de allmänna systemen kan det finnas andra hinder som begränsar möjligheterna till ett längre arbetsliv. Efterfrågan på äldre arbetskraft kan hämmas av att de äldres kompetens inte i tillräckligt hög grad motsvarar arbetsgivarnas krav, högre anställningskostnader som dyra tjänstepensions- avtal eller högre risk för sjukskrivning, och av åldersdiskriminering. Vidare kan utbudet av äldre arbetskraft dämpas om de äldre väljer andra vägar ut från arbetsmarknaden, t.ex. genom förtidspension, arbetslöshetsersättning eller tjänstepension, alternativt om arbetsgivarna inte möjliggör deltidsarbete.150 Regeringen har även genomfört ett antal åtgärder i syfte att stimulera ett senarelagt utträde som ett förhöjt grundavdrag, en avskaffad löneskatt samt ett förenklat och högre jobbskatteavdrag för personer över 65. Dessa åtgärder ökar drivkrafterna att stanna kvar på arbetsmarknaden genom att göra det mer förmånligt för de äldre att fortsätta arbeta och för arbetsgivare att anställa äldre arbetskraft.