prop · GZ03118 · 2012-03-27 00:00:00 — Finansiering av statlig transportinfrastruktur på annat sätt än med anslagsmedel har varit inslag i tidigare planeringsomgångar. En form för sådan alternativ finansiering är lån, som tidigare använts i förhållandevis stor utsträckning. En annan form av alternativ finansiering är medfinansiering. Medfinansiering innebär att andra aktörer än staten direkt eller indirekt bidrar till investeringar i statlig infrastruktur. Det kan ske i form av direkta ekonomiska bidrag från kommuner och privata aktörer eller i form av inkomster från avgifter och trängselskatt som, av staten men i samförstånd med berörda kommunala och regionala aktörer, tas ut av användarna av transportinfrastruktur. I det fallet finansieras aktuella projekt med lån som sedan återbetalas med inkomster från avgifter eller trängselskatt. I beslutet om fastställelse av nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet för perioden 20102021 ingick ett antal objekt där avtal om medfinansiering hade undertecknats. Det ökade inslaget av medfinansiering under denna planeringsomgång har väckt frågor om hur medfinansiering framöver bör hanteras i infrastrukturplaneringen. Det handlar bl.a. om hur fördelar som ökat gemensamt ansvarstagande för åtgärder inom transportinfrastrukturen kan säkras, hur kopplingen till den statliga budgetprocessen bör se ut och hur ansvarsfördelning och mandat inom staten kan tydliggöras. Olika former av alternativ finansiering är en företeelse som inte berördes i trafikverkens förslag till nytt planeringssystem. Det var mot denna bakgrund som regeringen beslutade att tillsätta en särskild utredare med uppdraget att föreslå processer och riktlinjer för medfinansiering av transportinfrastruktur i det framtida planeringssystemet för transportsystemet (dir. 2010:92). I utredarens Prop. 2011/12:118 uppdrag ingick även att analysera trafikverkens förslag till nytt plane- ringssystem och anpassa förslaget till utredarens förslag rörande medfinansiering. Alternativ finansiering behandlas närmare i avsnitt 6.5. 6Effektivisering av den strategiska och ekonomiska planeringen En väl fungerande planering behöver upp fylla såväl övergripande, Planering av åtgärder i, eller i anslutning till, transportinfrastrukturen behöver kunna fylla flera olika syften. En fundamental aspekt är att aktuella åtgärders systempåverkan, inklusive miljöpåverkan, behöver kunna värderas, både var för sig och samlat. värdering är av stor betydelse för att urvalet av åtgärder ska kunna bli effektivt och för att såväl politiker, experter, medborgare, näringsliv som andra aktörer på olika nivåer i samhället ska ha tillräcklig information och därmed reella möjligheter till inflytande. En väl fungerande plane- ring behöver också kunna fungera som en plattform för samverkan mellan berörda aktörer och möjliggöra samordning med annan samhälls- planering och insatser inom andra områden i samhället såsom regionalt tillväxtarbete, näringslivsutveckling etc. som konkreta och kortsiktiga syften Utöver dessa mer övergripande och strategiska syften behöver en väl fungerande planering även kunna fylla mer direkta och konkreta syften. Det handlar t.ex. om att hantera det faktum att beslut om åtgärder som vanligtvis tar att genomföra har sin formella grund i Planeringen behöver också kunna vara flexibel och fungera som ett instrument för riksdag och regering att fatta beslut som inte bara syftar till att uppnå långsiktiga målsättningar utan även kan ge resultat på kortare sikt, till exempel anpassa sig till snabba förändringar i omvärlden som leder till förändrade transportbehov inom näringslivet. För åtgärder som ska genomföras med kort framförhållning för att tillgodose angelägna transportbehov ställs minst lika höga krav på god planering och väl genomförda samråd. Det behöver också vara tydligt vilka befogenheter och vilket ansvar olika beslutsfattare i planerings- systemet har, hur systemet kan koordineras med det regionala tillväxt- arbetet samt när och av vem olika beslut fattas. En sådan tydlighet är t.ex. en viktig förutsättning för att skapa ett effektivt och ändamålsenligt samband mellan ekonomisk och fysisk planering. Det är även av stor vikt att genomförda åtgärder går att utvärdera. Regeringens uppfattning är att det framför allt är i anslutning till de konkreta och kortsiktiga behoven det finns skäl att åstadkomma förbättringar och utveckling i det rådande planeringssystemet som Prop. 2011/12:118 sådant. 6.2Strategisk och ekonomisk planering på lång sikt Regeringens bedömning: Den långsiktiga infrastrukturplaneringen bör även ha ett perspektiv och regeringen bör ta ställning till vilka åtgärder som ska genomföras i det perspektivet. Trafikverkens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens bedömning. Trafikverken föreslår att det på den regionala nivån ska upprättas och fastställas åtgärdsplaner där, efter förslag från , även nationella åtgärder ingår. sammanställer därefter de regionala åtgärdsplanerna på nationell nivå och lämnar bl.a. underlag till regeringens beslut om det ekonomiska utrymmet. Åtgärdsplanerna föreslås ha en styrande verkan för genomförandet på regional nivå medan åtgärderna på nationell nivå bör anses som förslag. De styrande regionala åtgärderna sammanfattas i ett länsprogram. förslag: Överensstämmer delvis med regeringens bedömning. Utredningen föreslår att det skapas en tydligt definierad tidsplanering som tar utgångspunkt i tidpunkter för allmänna val. Utredningen förslår att större objekt ska beslutas av . Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som lämnat synpunkter är i huvudsak positiva till förslag avseende ett nytt planeringssystem och flera instanser framför att förslaget bör innebära en förbättring jämfört med dagens system. Många remissinstanser påtalar att det behövs en tydlig ordning och förutsebarhet i den långsiktiga planeringen och ser därför fördelar med att planeringsprocessen kopplas till de politiska mandatperioderna. Flera remissinstanser, framför allt regionala företrädare, anser emellertid att tidsplanen enligt förslaget är alltför snäv för att ge förutsättningar för att klara utredningens intentioner om ökad transparens och möjlighet till demokratisk styrning. Några remissinstanser efterfrågar en starkare koppling till de transportpolitiska målen. Flera remissinstanser understryker vikten av en långsiktig strategi och bl.a. Östsam och framför att den nationella strategin inte enbart kan vara summan av olika regionala önskemål och synpunkter, utan måste grunda sig på vad som är strategiskt viktigt ur ett nationellt perspektiv. i påtalar att infrastruktur i form av vägar och järnvägar har mycket lång livslängd, och blir strukturbildande för många decennier fram i tiden varför det vore önskvärt med breda överenskommelser i kring planeringens utformning och inriktning. anser att planering och åtgärder måste genomföras med ett tidsperspektiv som är betydligt längre än mandatperioder för ögonen. Genomförandet av större objekt påverkar stadsutveckling, energiåtgång, transportbehov och möjligheterna att nå de transportpolitiska målen inklusive miljökvalitetsmålen än vi kan överblicka. TransportGruppen framför att det är viktigt med förutsebarhet i systemet och att man har en långsiktighet i planeringen, något som inte får äventyras av eventuella regeringsskiften. till en rapport framtagen av m.fl. som betonar vikten av en långsiktig strategi för infrastruktur. Ett antal remissinstanser uttrycker sitt stöd för Medfinansierings- utredningens ökade fokus på drift- och underhållsfrågor och några framför att dessa frågor måste komma in i den långsiktiga planeringen på ett mycket tydligare sätt. Regionala företrädare framför i stor utsträck- ning att förslagen saknar ett tydligt regionalt fokus. framhåller att förslaget som innefattar kontinuerligt arbete med systemanalyser och framtagande av prognoser samt plane- ringsförutsättningar är positivt och kan förhoppningsvis skapa en enklare och snabbare process. Ett flertal remissinstanser framhåller att det behövs en betydande lång- siktighet när det gäller planering av infrastrukturåtgärder men att nya problem och utmaningar också måste kunna hanteras kontinuerligt. bibehålla ett långsiktigt planeringsperspektiv , och som föreslår, uppdelat på tre fyraårsperioder, anser flera instanser vara bra. Några instanser (t.ex. i ) menar att det även kan finnas skäl till en ännu längre planeringshorisont på mycket översiktlig nivå. högskolan menar att all erfarenhet pekar på att det sker stora förändringar över tiden både i resurser för och bedömningar av olika projekt så att annat än att göra en lista på intressanta projekt som ska utredas närmare när det gäller projekt bortom den första fyraårsperioden knappast är menar att förslaget framförallt saknar en detaljnivå som tydligare visar spelreglerna mellan den regionala nivån, trafikverken och den nationella nivån. exempel mer specificerade former och rutiner för processarbete, dialog och hur planeringen ska synkroniseras med det regionala besluts- Detta är en särskilt viktig fråga för regionerna för att säkerställa den regionala politikens inflytande. Regionala företrädare framför i stor utsträckning att förslagen saknar ett tydligt regionalt fokus. Skälen för regeringens bedömning: Viktigt med återkommande övergripande systemanalyser Transportsystemets uppgift är att tillgodose medborgarnas och närings- livets behov av resor och transporter. Behoven av att utveckla och förändra transportsystemet med insatser i form av kapacitetsförstärk- ningar, anpassning av servicenivåer m.m. är direkt sammankopplade med hur samhället förändras och utvecklas. livets struktur och därigenom behovet av transporter, förändringar i villkor för inhemsk produktion och konsumtion påverkar behovet av anpassning av transportkapacitet för både export och import, förändrade arbetsmarknader påverkar behoven av att underlätta arbetsresor för att bättre matcha utbud och efterfrågan på arbetskraft, utbud och behov av utbildning, service och omsorg förändras, nya insikter och kunskaper om transpostsystemets miljöpåverkan kan ställa nya krav på åtgärder. ringens bedömning är mot den bakgrunden, att staten med jämna mellan- rum bör ta initiativ till övergripande analyser av hur väl transport- Prop. 2011/12:118 systemet motsvarar de krav och förväntningar som ställs och kan komma att ställas under en överblickbar framtid. En viktig förutsättning för att sådana analyser ska kunna fylla sitt syfte är att regionala och andra viktiga aktörer involveras. Det är i det sammanhanget viktigt att framhålla, att de analyser som görs behöver beakta att viktiga förändringar kan ske på olika nivåer, lokalt, regionalt och nationellt samt inom olika sektorer i samhället. Globaliseringen inom produktion och handel förutses fortsätta, vilket ställer krav på en förståelse av hur samverkar inom EU och på den internationella arenan. Villkor för välfärd och produktion kan förändras olika för landets olika delar. Därför är det av stor betydelse att olika regioners styrkor, resurser och möjligheter tas tillvara på ett sätt sådant att dessa kan utvecklas och bidra till förenade konkurrenskraft och den gemensamma välfärden. Analysen bör med den bakgrunden göras på alla nivåer i samhället med bidrag från de berörda Övergripande inriktning bör prövas en gång varje mandatperiod Vid allmänna val utkrävs ansvar för genomförd politik och anger väljarna grunden för kommande politisk inriktning. regering är nytillträdd eller har fått förnyat förtroende är det rimligt att den formulerar, bekräftar eller omprövar sin politik också i de delar som gäller användningen, förvaltningen och utvecklingen av transport- Mot den bakgrunden anser regeringen i likhet med Medfinan- sieringsutredningen och trafikverken att det är viktigt att det finns förut- sättningar för en omprövning av gällande inriktning av transportpolitiken för en regering som är nytillträdd eller fått förnyat förtroende. I hålls allmänna val . ring har omkring bedömts vara en lämplig tidsperiod för omprövning av gällande beslut om övergripande inriktning. som ska fattas och verkställas är i allmänhet så komplicerade och omfattande att kortare tidsperioder än därmed inte kan anses Avsevärt längre intervall skulle inte heller vara ändamålsenliga mot bakgrund av det förändringstryck som finns såväl i samhället i stort som i transportsektorn. Mandatperiodernas längd och de specifika förut- sättningar som gäller för långsiktig planering av transportinfrastruktur talar således för att den långsiktiga inriktningen även i fortsättningen bör bli föremål för omprövning en gång per mandatperiod. Tydlig rollfördelning utan att i detalj styra hur processen ska vara En väl fungerande planeringsprocess bör innehålla en uppsättning av återkommande och lätt igenkända moment. Skälet till detta är att berörda parter och intressenter ska kunna uppleva processen som skäligt förut- sägbar och relevant för att därmed på eget initiativ kunna förbereda sig och delta effektivt i planeringsprocessen. Av det följer att det är väsent- ligt att systemet tillämpas på ett sätt som är utfäst i förväg. Regeringens ambition är att de förslag och bedömningar som lämnas i denna proposition ska kunna tillämpas under en överblickbar framtid. Mot bakgrund av vad som anförts ovan, om vikten av att en nyvald eller omvald regering ges möjlighet att välja inriktning, är det viktigt formerna för det inte är för hårt styrda. Ingen situation är den andra lik, då utmaningar och förutsättningar skiftar från tid till annan. Det skulle å ena sidan inte vara lämpligt om det saknades grundläggande rutiner eller ramar för hur arbetet med att lägga fast en framtida inriktning för infrastrukturens utveckling ska gå till. Å andra sidan anser regeringen att relativt detaljerat utstakade process för och av vilka instanser som beslut ska fattas och underlag lämnas är mindre lämpligt. Detta eftersom en nytillträdd regering kan komma att anse att en annan väg bör väljas, t.ex. när det gäller när och hur underlag ska tas fram. Om sådana vägval skulle innebära att avsteg från ett fastlagt planeringssystem är risken betydande att systemets trovärdighet i sin helhet urholkas. Regeringens bedömning är att det i det här sammanhanget inte är lämpligt att i detalj lägga fast hur den långsiktiga strategiska planeringsprocessen ska vara utformad. Istället ska regeringen i början av varje ny planeringsomgång tydliggöra hur arbetet ska gå till, vilka roller olika aktörer ska ha i processen samt hur dialog, samverkan, ansvar och inflytande ska hanteras. I det sammanhanget är det viktigt att framhålla aktörer med regionalt tillväxtansvar ska tas tillvara som en resurs i såväl inriktningssom åtgärdsplanering, även i arbetet med nationell plan. Av det följer också att regeringen inte tar ställning till förslag att bör ställa sig bakom större infrastrukturprojekt i det här sammanhanget. Det bör således stå en regering fritt att välja vilka utgångspunkter, tidpunkter och innehåll som ska gälla i den process som ska leda till att en framtida inriktning läggs fast. Regeringens samlade bedömning vad det gäller den långsiktiga inriktningen är att systemet även bör innefatta ett beslut om övergripande strategiska vägval ungefär en gång per mandatperiod samt vilka ekonomiska ramar som ska gälla beslutet avser, medan de moment som föregår beslutet däremot bör kunna variera och anpassas till det då rådande lägets krav. En långsiktig planering av åtgärder stöder en god framförhållning Statliga åtgärder i transportsystemet kan göras inom vitt skilda områden. Ändringar i regelverk, ändrade servicenivåer och särskilda kraftsamlingar i förhöjt underhåll kan göras med relativt kort förberedelsetid och framförhållning. För stora investeringar, som skapar ny kapacitet och är strukturförändrande, är förhållandena annorlunda. Dessa åtgärder samverkar ofta med annan planering i samhället, främst regional utvecklingsplanering, regionalt tillväxtarbete och översiktsplanering. Förutom att tillräcklig tid ges för planering av kompletterande fysisk infrastruktur, krävs ofta även en konkret samordning. Det kan finnas behov av att på en övergripande, strategisk nivå bedöma miljö- och andra effekter av de åtgärder som föreslås. Även medborgare och näringsliv har nytta av att kunna förhålla sig till aktualiserade åtgärder i ett längre tidsperspektiv och i det sammanhanget är det även viktigt att Prop. 2011/12:118 aktuella åtgärder ges tillräcklig legitimitet. Av framförda skäl behöver därför även i fortsättningen en långsiktig plan för infrastrukturåtgärder upprättas. En sådan plan bör omfatta en period . Enligt 6 kap. 11 § ska en miljöbedömning göras av en sådan plan. Syftet med miljöbedömningen är att integrera miljöaspekter i planen så att en hållbar utveckling främjas. I åtgärdsplanen fastställer regeringen de nationella prioriteringarna och anger en lämplig avvägning mellan nationella och regionala prioriteringar Trafikverken föreslår en ny ordning för hur åtgärdsplaneringen ska gå till. Till skillnad från skulle den långsiktiga nationella åtgärdsplaneringen hanteras på den regionala nivån. Förslaget innebär att hela planeringsramen skulle fördelas till regionerna och att regeringen till skillnad från inte skulle fastställa en nationell åtgärdsplan. Den centrala statliga nivån skulle dock alltjämt spela en viktig roll genom försorg. uppgift skulle enligt förslaget vara att komplettera och sammanställa planerna på nationell nivå. De formella besluten från regeringens sida skulle enligt trafikverkens förslag anstå till ett senare skede. Trafikverken menar att en sådan process skulle ge bättre möjligheter att identifiera och samordna samtliga berörda intressen. Regeringen anser emellertid att det finns flera fördelar med dagens system där regeringen fastställer den nationella åtgärdsplanen. Genom den ordningen ges tydlighet och legitimitet gällande de åtgärder som ska genomföras även på . Trafikverkens förslag som innebär att regeringen tar ställning för vilka projekt som bör genomföras först innan planerad byggstart skulle enligt regeringens bedömning innebära allt för stora osäkerheter gällande statusen på planerade åtgärder. 6.3En utvecklad process för årlig ekonomisk planering 6.3.1Beslut om uppdatering i förhållande till långsiktiga nationella planer Regeringens bedömning: Den nu gällande ordningen där regeringen fastställer långsiktiga planer ungefär bör kompletteras med årliga beslut om åtgärders genomförande. Trafikverkens förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. förslag: Överensstämmer delvis med Remissinstanserna: Flera remissinstanser anser att det även är bra med en relativt kort planeringshorisont för successivt genomförande av direktiv om att åtgärderna i åtgärdsplanen bedöms i ett så kallat planerings- och genomförandeprogram. högskolan borde ha diskuterat en mer rullande planering, där man kontinuerligt ändrar i planen när ny informa- tion kommer fram, eller när man ser att projekt blir fördröjda. Så går det Prop. 2011/12:118 enligt KTH till i praktiken och planeringen bör spegla dessa realiteter. i län pekar på att de tioåriga planerna ofta inte följs upp i regeringens ettåriga budgetar och upplever därför att många av de beslutade projekten i såväl den nationella planen som den regionala planen skjuts upp med stor ovisshet när, eller om, de ska genomföras. Näringslivets Transportråd anser att hela det offentliga planeringssystemet behöver göras mera inriktat på genomförande. Den nya planeringsprocessen måste kännetecknas av att rätt typ av frågor hanteras på rätt beslutsnivå nationellt, regionalt och lokalt. anser att det måste bli enklare att vid ny kunskap om t.ex. kostnader, behov, miljöpåverkan eller mer kostnadseffektiva alternativ, ompröva genomförandet av större investeringsobjekt även om de har stått länge i kö för att få komma med i åtgärdsplaneringen. Skälen för regeringens bedömning: Det behövs större tydlighet när det gäller planerade åtgärders status Förväntningarna är i regel stora på att en långsiktig åtgärdsplan ska genomföras med de projekt och den tidsplanering enligt vilken den är fastställd. Erfarenheten visar dock att förutsättningarna för planernas genomförande förändras med tiden vilket ofta innebär att enskilda åtgärders status blir osäkra med avseende på dess genomförande. Likaså uppstår ofta stora störningar i planens genomförande när enskilda åtgärder skiljer sig åt i allt för hög grad från de ursprungliga antagandena avseende kostnader, standard och tidsåtgång. Bättre möjligheter för successiv omprövning av enskilda åtgärders prioritet baserad på ändamål och kvalitet, i takt med att kunskaper om åtgärdens faktiska förutsättningar och konsekvenser utvecklas och tiden för genomförande närmar sig, bör därför skapas. Regeringen bedömer det därför angeläget att den nu gällande ordningen med långsiktiga åtgärdsplaner kompletteras med årliga beslut för vilka åtgärder som ska genomföras givet anslagna budgetramar och aktuellt planeringsläge. Regeringens bedömning: bör ges i uppdrag att lämna årliga förslag till regeringen om genomförande av infrastrukturåtgärder . Förslaget ska vara indelat i en del som avser de närmast följande tre åren (år 13) och bestå av projekt som är färdiga att byggstarta och en del som avser projekt som bedöms kunna byggstarta de därpå följande tre åren (år 46). ska dessutom lämna förslag till regeringen på projekt som verket anser att regeringen bör tillåtlighetspröva. Trafikverkens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning förslag: Överensstämmer delvis med regeringens bedömning. Utredningen föreslår att ska lämna årliga underlag som avser de närmast följande fyra åren. Remissinstanserna: Trafikanalys konstaterar att det i förslag saknas en motsvarighet till den granskning av åtgärder som föreslås ingå i genomförandeprogrammet enligt trafikverkens förslag. I trafikverkens förslag föreslås att Trafikanalys (eller annan part) granskar åtgärdernas beslutsunderlag innan de tas med i genomförandeprogrammet. Trafikanalys anger att det möjligen är så att utredningen tänkt att processen växlar över till trafikverkens mer detaljerade förslag till planeringsprocess med åtgärdsval. () menar att regeringen bör överväga att ge ett uppdrag till Trafikanalys i en form som tar intryck av det tillvägagångssätt som används i . Man upphandlar där experter för att granska beslutsunderlagen och får på så sätt en second opinion innan regering och riksdag fattar beslut om att påbörja genomförandet av stora projekt. Ett sådant genomförande av granskningarna kan mycket väl administreras av Trafikanalys. Svensk Kollektivtrafik ställer frågan om det är möjligt att ge en second opinion på objektnivå om planeringsprocessen ska snabbas upp och bli mindre byråkratisk. Att ge en övergripande second opinion och att specialstudera vissa objekt tycker Svensk Kollektivtrafik låter mera rimligt. En majoritet av remissinstanserna tillstyrker att regeringen ska avgöra vilka projekt som tillåtlighetsprövas. Några remissinstanser, bl.a. , efterfrågar tydliga kriterier i lag för urvalet och Kommuner och Landsting anser att regeringen måste utveckla effektiva rutiner så att inte urvalsprocessen blir en ny tidstjuv. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen bör ges kontinuerlig information om aktuellt planeringsläge Att planera infrastrukturåtgärder innebär att ett stort antal antaganden behöver göras gällande faktorer som rymmer mer eller mindre stora mått av osäkerhet. Även om planering och kalkylmetoder kontinuerligt utvecklas uppstår ändå situationer där fastlagda åtgärdsplaner inte kan hållas exempelvis avseende tidpunkter för byggstart, tidsåtgång och kostnader. I dagens planeringssystem är det, om inget annat sägs, uppgift att anpassa framdriften av projekten i åtgärdsplanen till förändrade förutsättningar t.ex. till följd av fördyringar.