prop · GZ03159 · 2012-06-13 00:00:00 — Regeringens proposition 2011/12:159 Ett utvidgat skydd mot åldersdiskriminering Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionen innehåller förslag till ändringar i diskrimineringslagen (2008:567). Förslagen innebär att skyddet mot diskriminering på grund av ålder utvidgas till att omfatta fler samhällsområden. Diskriminering på grund av ålder föreslås vara förbjuden inom samhällsområdena varor, tjänster, bostäder, allmän sammankomst, offentlig tillställning, hälso- och sjukvård, socialtjänst, socialförsäkring, arbetslöshetsförsäkring, statligt studiestöd och offentlig anställning. Vissa undantag från förbudet föreslås. På samtliga områden föreslås att förbudet inte ska hindra tillämpning av bestämmelser i lag som föreskriver viss ålder. På samtliga områden förutom offentlig anställning ska dessutom ett generellt undantag gälla för sådan särbehandling som har ett berättigat syfte om särbehandlingen är lämplig och nödvändig för att nå syftet. För tillträde till ett serveringsställe för yrkesmässigt bedriven servering av alkoholdrycker för vilket näringsidkaren har serveringstillstånd tillåts tillämpning av nedre åldersgränser. Tillhandahållande av försäkringstjänster undantas från förbudet mot diskriminering på grund av ålder. Propositionen innehåller också förslag till vissa förtydligande redaktionella ändringar. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................ Förslag till lag om ändring i diskrimineringslagen (2008:567) ........ Ärendet och dess beredning ............................................................. Internationella åtaganden och gällande rätt...................................... Trakasserier och sexuella trakasserier ............ Instruktioner att diskriminera ......................... Ett utvidgat skydd mot diskriminering........................................... 6.1Att skyddas mot diskriminering är en mänsklig 6.2Diskrimineringsförbudet på grund av ålder utvidgas till fler samhällsområden ................................................. Varor, tjänster och bostäder samt allmän sammankomst och Hälso- och sjukvård ....................................................................... Ett utvidgat skydd mot åldersdiskriminering................... Särskilt om regelförenkling och företagens villkor ......... Sammanfattning av SOU 2010:60 ....................................... Förteckning över remissinstanserna ..................................... Bilaga 5 Lagrådets yttrande ................................................................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ............ Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i diskrimineringslagen (2008:567). 2Förslag till lag om ändring i diskrimineringslagen (2008:567) Härigenom föreskrivs i fråga om diskrimineringslagen (2008:567) dels att 2 kap. 12 a14 och 17 §§ samt 6 kap. 1 § ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas fem nya paragrafer, 2 kap. 12 b, 13 a, 13 b, 14 a och 14 b §§, av följande lydelse. Lydelse enligt bet. Förbudet i 12 § gäller inte som har samband med kön hindrar 12 § som har samband med kön inte att kvinnor och män behandlas hindrar inte att kvinnor och män olika i fråga om tjänster eller bo- behandlas olika i fråga om tjänster städer, om det har ett berättigat eller bostäder, om det har ett be- syfte och de medel som används är rättigat syfte och de medel som lämpliga och nödvändiga för att används är lämpliga och nöd- vändiga för att uppnå syftet. ringsersättningar inte får skilja sig ringsersättningar inte får skilja sig åt mellan kvinnor och män utifrån åt mellan kvinnor och män utifrån Trots detta får, om villkoren i Trots detta får, om villkoren i andra stycket är uppfyllda, en första stycket är uppfyllda, en som beräkningar av försäkrings- som beräkningar av försäkrings- 12 § som har samband med ålder bestämmelser i lag som föreskriver 2. gäller inte tillhandahållande mässigt bedriven servering av spritdrycker, vin, starköl och andra jästa alkoholdrycker för vilka näringsidkaren har serveringstillstånd, och 4. hindrar inte heller annan särbehandling på grund av ålder om särbehandlingen har ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet. Diskriminering är förbjuden i fråga om 1. hälso- och sjukvård och annan 1. hälso- och sjukvård och annan medicinsk verksamhet, och 2. verksamhet inom tjänsten samt stöd i form av färd- 3. stöd i form av färdtjänst och Förbudet som gäller hälso- och verksamhet eller verksamhet inom kvinnor och män behandlas olika, om det har ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet. Förbudet mot diskriminering i 13 § 1 och 2 som har samband med kön hindrar inte att kvinnor och män behandlas olika, om det har ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet. Förbudet mot diskriminering i 13 § som har samband med ålder hindrar inte 1. tillämpning av bestämmelser i grund av ålder om särbehandlingen har ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet. 14 § Diskriminering är förbjuden i fråga om 1.socialförsäkringen och anslutande bidragssystem, Förbuden gäller dock inte diskriminering som har samband med ålder. Förbudet mot diskriminering som har samband med kön i fråga om socialförsäkringen och anslutande bidragssystem hindrar inte heller tillämpning av bestämmelser om änkepension, hustrutillägg eller utbetalning av barnbidrag. Förbudet mot diskriminering i 14 § 1 som har samband med kön hindrar inte tillämpning av bestämmelser i lag om änkepension, hustrutillägg eller utbetalning av barnbidrag. Förbudet mot diskriminering i 14 § som har samband med ålder hindrar inte 1.tillämpning av bestämmelser i lag som föreskriver viss ålder, eller 2.annan särbehandling på grund av ålder om särbehandlingen har ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet. Diskriminering är förbjuden även i andra fall än som avses i 5 eller 915 §§ när den som helt eller delvis omfattas av lagen (1994:260) om offentlig anställning 1.bistår allmänheten med upplysningar, vägledning, råd eller annan sådan hjälp, eller 2.på annat sätt i anställningen har kontakter med allmänheten. Förbudet gäller dock inte diskriminering som har samband med ålder. Lydelse enligt bet. Mål om tillämpningen av 2 kap. 1, 2, 3 eller 18 § ska handläggas enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister. I sådana mål ska som arbetstagare anses också den som gör en förfrågan om eller söker arbete och den som söker eller fullgör praktik eller står till förfogande för att utföra eller utför arbete som inhyrd eller inlånad arbetskraft. Den hos vilken praktiken eller arbetet utförs eller skulle ha utförts ska anses som arbetsgivare. Detta gäller också när reglerna om tvisteförhandling i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet tillämpas. Mål om tillämpningen av 2 kap. Mål om tillämpningen av 2 kap. 5, 6, 7, 9, 10, 11, 12, 12 a, 13, 14, 5, 6, 7, 9, 10, 11, 12, 12 a, 12 b, 15, 16, 17 eller 19 § ska prövas av 13, 13 a, 13 b, 14, 14 a, 14 b, 15, 16, 17 eller 19 § ska prövas av enligt bestämmelserna i rätte- enligt bestämmelserna i rätte- tvistemål när förlikning om saken tvistemål när förlikning om saken Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning Regeringen gav en särskild utredare i uppdrag att föreslå hur ett skydd mot diskriminering på grund av ålder skulle införas på de samhällsområden utom värnplikt och civilplikt som saknar ett sådant skydd i diskrimineringslagen (2008:567). Utredningen, som antog namnet Utredningen om stärkt skydd mot åldersdiskriminering, överlämnade betänkandet Ett utvidgat skydd mot åldersdiskriminering (SOU 2010:60). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Utredningens författningsförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remitterats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissinstansernas synpunkter finns i lagstiftningsärendet (A2011/198/DISK). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet har lämnat förslagen utan erinran. I förhållande till lagrådsremissens förslag har vissa ändringar av redaktionell karaktär gjorts. 4 Internationella åtaganden och gällande rätt I detta avsnitt redovisas kortfattat några av de internationella konventioner som innehåller förbud mot diskriminering och som har ratificerat och därmed åtagit sig att följa. I den mån konventionerna innehåller förbud mot diskriminering på grund av ålder redovisas detta särskilt. Vidare redogörs kortfattat för några EU-rättsliga bestämmelser som har betydelse för frågor om diskriminering, särskilt i fråga om diskrimineringsgrunden ålder, samt nationella lagar och några andra bestämmelser som kan åberopas till skydd mot diskriminering eller annan missgynnande eller kränkande behandling. Slutligen behandlas kortfattat relevanta nationella lagbestämmelser. Inom straffrätten finns vissa bestämmelser som har betydelse för skyddet mot diskriminering. Ålder faller utanför dessa bestämmelsers tillämpningsområde och de redovisas därför inte här. Principen om icke-diskriminering är central i () konventioner om mänskliga rättigheter. Den har sin utgångspunkt i den grundläggande principen om alla människors lika värde och rättigheter. Principen om icke-diskriminering, som utgör en grundbult i det inter- systemet med olika instrument till skydd för de mänskliga rättigheterna, kom första gången till uttryck i första artikel. Därefter har den upprepats i en mer utvecklad form i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna . I den allmänna förklaringens första artikel slås fast att alla människor är födda fria och lika i värde och rättigheter. Av andra artikelns diskrimineringsförbud följer att var och en är berättigad till alla de rättigheter och friheter som uttalas i förklaringen utan åtskillnad av något slag, såsom på grund av ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan uppfattning, nationellt eller socialt ursprung, egendom, börd eller ställning i övrigt. Diskrimineringsförbudet är sålunda generellt i den meningen att det gäller oavsett på vilken grund en person diskrimineras. Ålder nämns inte bland de diskrimineringsgrunder som upptas i andra artikeln, men uppräkningen där är inte uttömmande. Å andra sidan gäller diskrimineringsförbudet endast i förhållande till de rättigheter som tas upp i förklaringens övriga artiklar. I sjunde artikeln stadgas vidare att alla är lika inför lagen och berättigade till samma skydd av lagen utan diskriminering av något slag samt till samma skydd mot alla former av diskriminering som strider mot förklaringen. Den allmänna förklaringen är formellt sett en politisk deklaration. Den skapades ursprungligen inte som ett rättsligt bindande instrument, men stora delar av den anses med tiden ha blivit sedvanerättsligt bindande, däribland förbudet mot diskriminering. Det skydd för mänskliga rättigheter och principen om icke-diskriminering som kommer till uttryck i den allmänna förklaringen har sedermera utvecklats och förstärkts genom ett flertal bindande konventioner som också innehåller förbud mot diskriminering. Några av dessa konventioner beskrivs i det följande i relevanta delar. om medborgerliga och politiska rättigheter ratificerade om medborgerliga och politiska rättigheter. Enligt artikel 2.1 i konventionen förpliktar sig varje konventionsstat att respektera och tillförsäkra var och en, som befinner sig inom dess territorium och är underkastad dess jurisdiktion, de i konventionen inskrivna rättigheterna utan åtskillnad av något slag, såsom på grund av ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationell eller social härkomst, egendom, börd eller ställning i övrigt. Diskrimineringsskyddet enligt artikel 2.1 gäller alltså endast i förhållande till de rättigheter som skyddas enligt konventionen. Dessa rättigheter omfattar bl.a. att konventionsstaterna ska säkerställa att var och en vars fri- och rättigheter enligt konventionen kränkts ska ha tillgång till ett effektivt rättsmedel och att den som vill använda sådana rättsmedel ska få sina rättigheter prövade (artikel 2.3). Genom artikel 3 har konventionsstaterna åtagit sig att tillförsäkra män och kvinnor lika rätt att åtnjuta alla medborgerliga och politiska rättigheter som skrivits in i konventionen. Genom konventionen skyddas bl.a. rätten till rättvis och offentlig rättegång inför en behörig och oavhängig och opartisk domstol som inrättats enligt lag (artikel 14.1), rätten till mötes- och föreningsfrihet (artikel 21.1 och 22.1) och rätten till politiskt deltagande (artikel 25). Enligt artikel 26 i konventionen är alla lika inför lagen och har rätt till samma skydd av lagen utan diskriminering av något slag. I detta avseende ska lagen förbjuda all diskriminering och garantera var och en ett likvärdigt och effektivt skydd mot all slags diskriminering, såsom på grund av ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan uppfattning, nationell eller social härkomst, egendom, börd eller ställning i övrigt. rättigheter granskar staternas efterlevnad av konventionen. Kommittén har i en tolkningsförklaring (General nr 18, 1989) yttrat sig om diskrimineringsförbudet enligt artikel 26 och dess förhållande till det diskrimineringsförbud som uttrycks enligt artikel 2.1. Enligt kommittén innebär stadgandet i artikel 26 inte endast en upprepning av diskrimineringsförbudet enligt artikel 2, utan uttrycker en självständig rättighet. En viktig skillnad mellan de två diskrimineringsförbuden är att artikel 26 omfattar en rätt till skydd mot diskriminerande rättsregler och handlingar inom alla samhällsområden, dvs. inte endast i förhållande till de rättigheter som skyddas av konventionen. Diskrimineringsgrunderna är vidare, i likhet med vad som är fallet i fråga om artikel 2.1, inte uttömmande angivna i artikel 26. I samband med sin prövning av enskilda klagomål har kommittén för mänskliga rättigheter förklarat att konventionens diskrimineringsförbud, förutom de uppräknade diskrimineringsgrunderna, bl.a. omfattar sexuell läggning och ålder. Med tanke på att diskrimineringsgrunderna inte är uttömmande angivna kan det framstå som att all skillnad i behandlingen mellan personer skulle vara konventionsstridig. Detta är dock inte fallet. I samband med sin prövning av enskilda klagomål har kommittén klargjort att en sakligt motiverad och rimlig åtskillnad inte strider mot artikel 26, under förutsättning att distinktionen står i proportion till sitt ändamål. om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter ratificerade om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Enligt artikel 2.2 förpliktar sig konventionsstaterna att garantera att de i konventionen inskrivna rättigheterna utövas utan diskriminering av något slag på grund av ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationell eller social härkomst, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt. Såsom framgår av artikeln är diskrimineringsgrunderna inte uttömmande angivna. Enligt artikel 3 förpliktar sig konventionsstaterna att tillförsäkra män och kvinnor lika rätt att åtnjuta de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter som omfattas av konventionen. Konventionsstaterna erkänner rätten till bl.a. arbete (artikel 6), rättvisa och gynnsamma arbetsvillkor bl.a. vad gäller lön och befordran (artikel 7), social trygghet och bästa uppnåeliga hälsa och utbildning (artikel 13). , sociala och kulturella rättigheter granskar staternas rapporter om hur de följer konventionen. Kommittén har fastslagit att konventionen förbjuder diskriminering även på grund av sexuell läggning och funktionshinder. om barnets rättigheter () antogs 1989 av och ratificerades av 1990. I konventionen avses med barn varje människa under , om inte barnet blir myndigt tidigare enligt den lag som gäller för barnet (artikel 1). Utgångspunkten för är att barnet som individ ska respekteras. Konventionen innehåller fyra grundläggande principer som ska vara styrande för tolkningen av övriga artiklar i konventionen, som de har en självständig betydelse. Principerna om ickediskriminering, barnets bästa, rätten till liv och utveckling samt rätten att få komma till tals framgår av artiklarna 2, 3, 6 och 12. Enligt artikel 2 i konventionen förbinder sig konventionsstaterna att respektera och tillförsäkra varje barn inom deras jurisdiktion de rättigheter som anges i konventionen utan åtskillnad av något slag, oavsett barnets eller dess föräldrars eller vårdnadshavares ras, hudfärg, kön, språk, religion, politiska eller annan åskådning, nationella, etniska eller sociala ursprung, egendom, funktionshinder, börd eller ställning i övrigt. Konventionsstaterna ska vidare vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att barnet skyddas mot alla former av diskriminering eller bestraffning på grund av föräldrars, vårdnadshavares eller familjemedlemmars ställning, verksamhet, uttryckta åsikter eller tro. Artikel 3.1 anger att vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ, ska barnets bästa komma i främsta rummet. Konventionsstaterna erkänner vidare bl.a. att varje barn har en inneboende rätt till livet (artikel 6) och åtar sig att tillförsäkra det barn som är i stånd att bilda egna åsikter att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet, varvid barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad (artikel 12). rättigheter övervakar att konventionen efterlevs. Kommittén har i olika sammanhang slagit fast att konventionen också omfattar skydd mot diskriminering på grund av sexuell läggning. (nr 168) om främjande av sysselsättning och skydd vid arbetslöshet nr 168 om främjande av sysselsättning och skydd vid arbetslöshet ratificerades av 1990. Enligt artikel 6 i konventionen ska varje medlemsstat säkerställa lika behandling av alla skyddade personer utan diskriminering på grund av ras, hudfärg, kön, religion, politisk uppfattning, nationell härkomst, medborgarskap, etniskt eller socialt ursprung, funktionsnedsättning eller ålder. Bestämmelsen ska dock inte vara till hinder för att bl.a. vidta särskilda åtgärder som är avsedda att tillgodose specifika behov hos kategorier av personer som har särskilda problem på arbetsmarknaden, i synnerhet de sämst ställda grupperna. konvention om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna Den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () ratificerades av 1952. gäller som lag i (lagen [1994:1219] om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna). Artikel 14 i innehåller ett förbud mot diskriminering. I artikeln föreskrivs att åtnjutandet av de fri- och rättigheter som anges i konventionen ska säkerställas utan någon åtskillnad såsom på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationellt eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt. Konventionen innehåller inte någon definition av vad som avses med diskriminering, men enligt praxis från den Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna () är olika behandling diskriminerande i konventionens mening om den saknar objektiv och saklig grund. En kränkning föreligger således om en olikhet i behandlingen av lika fall inte tjänar något godtagbart syfte eller om de medel som används för ett i och för sig godtagbart syfte inte står i rimlig proportion till syftet. Diskrimineringsförbudet kan inte tillämpas helt fristående från resten av konventionen utan endast i förhållande till sådana rättigheter som i sig omfattas av konventionens tillämpningsområde. Det innebär dock inte att artikel 14 skulle sakna självständigt värde. har slagit fast att det är tillräckligt att de faktiska omständigheterna i målet faller inom ramen för någon av rättighetsartiklarnas tillämpningsområde. Diskrimineringsförbudet i artikel 14 omfattar även de rättigheter som skrivits in i konventionens tilläggsprotokoll. Diskrimineringsgrunderna är inte uttömmande angivna. Därför kan även andra diskrimineringsgrunder såsom funktionshinder, sexuell läggning och ålder omfattas av artikel 14. Av praxis från framgår att artikel 14 i kombination med andra artiklar i konventionen har ansetts vara tillämplig då en person diskrimineras på grund av sin sexuella läggning eller ålder (se t.ex. mot , no. 40016/98, ECHR 1999-II och Schwitzgebel mot , no. 25762/07, ). Att diskrimineringsgrunderna i artikel 14 inte är uttömmande angivna innebär inte att varje åtskillnad eller olikhet i behandling mellan personer är att betrakta som diskriminering. I likhet med vad som gäller enligt bl.a. FN- konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter är en åtskillnad att anse som tillåten om den har en objektiv och godtagbar grund och om distinktionen står i proportion till sitt ändamål. De fri- och rättigheter som omfattas av är bl.a. rätten till en rättvis rättegång (artikel 6), rätten till skydd för privat- och familjeliv (artikel 8), rätten till föreningsfrihet (artikel 11), rätten till ett effektivt rättsmedel (artikel 13), skydd för egendom (tilläggsprotokoll 1, artikel 1), rätten till undervisning (tilläggsprotokoll 1, artikel 2) och rätten att röra sig fritt (tilläggsprotokoll 4, artikel 2). Tilläggsprotokoll 12 till innehåller ett generellt förbud mot diskriminering avseende alla rättigheter som erkänns i Vidare stadgas att ingen ska diskrimineras av offentliga Listan över förbjudna diskrimineringsgrunder nämner ut- tryckligen kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan uppfatt- ning, nationellt eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell minoritet, egendom, födsel eller annan ställning. Listan är dock inte uttömmande. Protokollet trädde i kraft . eller ratificerat protokollet. Omfattningen av protokollets diskrimi- neringsförbud är ännu oklar, bl.a. vad gäller statens skyldighet att vidta åtgärder mot sådan diskriminering som privata aktörer gör sig skyldiga kan påpekas att stora delar av protokollets diskriminerings- förbud redan följer av de tillträtt, bl.a. konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter. Enligt 2 kap. 19 § regeringsformen (RF) får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med åtaganden på grund av Europa- sociala stadga är en motsvarighet till inom området för ekonomiska och sociala rättigheter. 1961 och ratificerades av 1962. Den omfattas inte av Europa- Stadgan innehåller bestämmelser om bl.a. arbetsmarknadspolitik, arbetsvillkor, arbetarskydd, förenings- och för- handlingsrätt, socialförsäkring och andra sociala trygghetsanordningar Den innehåller också särskilda bestämmelser till skydd för barn och ungdom och migrerade arbetstagare. gjordes en genomgripande omarbetning av stadgan varvid en rad nya bestämmelser tillfördes (reviderade sociala stadga). Antalet artiklar utökades från 19 till 31. kom enligt vilken åtnjutandet av de rättigheter som anges i stadgan ska säkerställas utan någon åtskillnad såsom på grund av ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan uppfattning, nationell härstamning eller socialt ursprung, hälsa, tillhörighet till nationell minoritet, börd eller ställning i övrigt (DEL V, artikel E). Den reviderade sociala stadgan ratificerades av 1998. Enligt artikel 1.2 åtar sig de undertecknade regeringarna bl.a. att effektivt värna om arbetstagarnas rätt att förtjäna sitt uppehälle i ett fritt Artikel 4.3 anger att parterna åtar sig att erkänna manliga och kvinnliga arbetstagares rätt till lika lön för likvärdigt arbete.