prop · H00329 · 2012-10-24 00:00:00 — Däremot kan det antas att individens anställningsbarhet i någon mening ökat. Den intermediära prestationen i mättidpunkt 1 ses därför som en insats vid mättidpunkt 2. Även när dessa aspekter beaktas i modellen ska effektivitetsmåttet tolkas som potentialen att öka de slutliga prestationerna givet resurser och de åstadkomna intermediära prestationerna. Processen illustreras i figur 2. Produktion med intermediära och slutliga prestationer I figuren står x för de insatser eller resurser som används. Detta är exempelvis personal, lokaler, inflöde av arbetslösa, etc. 1 åstadkoms både slutliga prestationer yf, det vill säga i detta fall att individen avregistrerats från Arbetsförmedlingen för ett arbete eller reguljär utbildning, samt intermediära prestationer yi. Dessa individer är emellertid fortfarande inskrivna på Arbetsförmedlingen. 2 fortsätter Arbetsförmedlingens arbete med dessa individer och av denna anledning betraktas de som en resursinsats detta år. På samma sätt genomförs analysen . modell skiljer sig i vissa avseenden från m.fl. (2010).29 I m.fl. (2010) görs effektivitetsberäkningarna simultant genom att ett tidsfönster öppnas upp. Det finns dock ett antal olika argument mot detta sätt att modellera Arbetsförmedlingens verksamhet. Ett argument är att resurstilldelning sker årsvis varför årsvisa analyser direkt kan kopplas till denna resurstilldelning. Ytterligare ett skäl till att hantera data årsvis är att om en används vid beräkningarna finns en uppenbar risk att beräkningarna påverkas av förändringar på arbetsmarknaden. Om konjunkturen skiftar kan produktionsmöjlighetsfronten komma att förändras och detta fångas då upp 29Den modell som specificeras i m.fl. (2010) är den samma som i granskning (RiR 2006:22). EFFEKTIVITETSMÄTNING SOM METOD FÖR ATT JÄMFÖRA ARBETSFÖRMEDLINGSKONTOR i de beräknade effektivitetstalen. En effekt av att studera effektivitet när ett tidsfönster används är att den beräknade förbättringspotentialen kan bli stor vid stora förändringar i arbetsmarknadsläget.30 Naturligtvis skulle det kunna argumenteras för att Arbetsförmedlingen under sådana omständigheter ska kunna anpassa sin verksamhet. Det finns dock trögheter i systemen (exempelvis anställningslagar och hyreskontrakt) som gör att detta inte enkelt låter sig göras. Mot bakgrund av dessa argument har Riksrevisonen i denna granskning valt att beräkna effektivitetstalen med hjälp av upprepade tvärsnitt där en viss dynamik beaktas eftersom intermediära prestationer i period 1 återkommer i modellen som en resursinsats i period 2. I likhet med m.fl. (2010) antas skalavkastning i beräkningarna av effektivitetstalen.31 3.3.1Fördelar och nackdelar med DEA-metoden När effektivitet för offentliga tjänster ska mätas ställs man ofta inför två metodologiska problem. Det första är att verksamheterna inte sällan har flera mål, vilket innebär att verksamheten måste kunna analyseras i form av flera olika prestationer . För arbetsförmedlingskontorens del utgör förmedling till olika typer av arbetsmarknadspolitiska program och förmedling till arbete olika slag av prestationer. Det andra metodologiska problemet är att kunskapen om hur resurser omsätts i prestationer oftast är begränsad. Med DEA-metoden är det möjligt att komma en god bit på väg för att systematiskt analysera hur prestationer inom offentlig verksamhet hänger samman med insatta resurser. För det första väger metoden ihop flera resurser och prestationer till ett samlat mått på effektivitet, utan att det ställs några krav på förbestämda vikter i form av till exempel styckkostnader. Vidare kräver DEA- metoden inga antaganden om produktionsfunktionens utseende, vilket innebär att sambandet mellan resurser och prestationer inte behöver påtvingas någon särskild funktionsform. Dessa egenskaper gör DEA-metoden lämplig för analyser av tjänsteproduktion. Metoden utgör ett verktyg som översätter en mångdimensionell verksamhet till ett sammanfattande mått som belyser den potential till effektivitetsförbättring som eventuellt finns. En ytterligare fördel med DEA-metoden är att modellens effektivitetsberäkningar definierar referenspunkter för alla analyserade förmedlingskontor där jämförelsenormen utgörs av de mest resurseffektiva 30I granskning (RiR 2006:22) var effektivitetstalen i genomsnitt cirka 2. Detta tolkas som att det genomsnittliga förmedlingskontoret skulle kunna fördubbla sina slutliga prestationer. 31För en diskussion kring skalavkastning se avsnitt 3.4. För de förmedlingskontor som uppvisar en förbättringspotential går det med metoden att identifiera referenskontor bland de effektiva Denna information kan användas av Arbetsförmedlingen för att exempelvis identifiera effektiva arbetssätt bland de förmedlingskontor som har en förbättringspotential. Informationen bör kunna användas i ett framtida förbättringsarbete inom myndigheten. Det bör åter betonas att metoden bedömer relativ effektivitet och inte absolut effektivitet. Metoden visar alltså inte hur mycket som teoretiskt sett skulle vara möjligt att åstadkomma, utan effektivitetsmåttet baseras på vad som faktiskt observerats bland de undersökta förmedlingskontoren. Som alla analysmetoder har DEA-metoden vissa svagheter. Metoden är känslig för mätfel och slumpvisa variationer i data, vilket beror på att metoden inte tar hänsyn till osäkerhet i data. I granskningen innebär det att om det finns skillnader i hur olika arbetsförmedlingskontor rapporterar sin resursförbrukning respektive prestationer kan det påverka resultaten.32 En annan nackdel med DEA-metoden är att den i sin enklaste form inte medger att resultaten hypotestestas. Således är det inte möjligt att uttala sig om beräkningarnas precision. bedömer dock, i likhet med en stor del av forskningslitteraturen, att DEA-metoden är en lämplig metodansats för analys av Arbetsförmedlingens resurseffektivitet. Valet att använda DEA-metoden framför exempelvis statistiska metoder motiveras främst av möjligheten att kunna modellera såväl intermediära prestationer som slutliga prestationer. De analyser som genomförs i granskningen sker under antagandet om så kallad skalavkastning. Detta innebär att om resurserna ökas proportionerligt erhålls en proportionerlig lika stor ökning av prestationerna. Att så inte behöver vara fallet, åtminstone på kort sikt, är väl känt. Ett alternativ till detta antagande är att tillåta olika typer av skalavkastning. De typer som finns, förutom skalavkastning, är avtagande respektive tilltagande skalavkastning. Med avtagande skalavkastning menas att den ökning som sker av insatser ger, proportionellt sett, en mindre ökning i prestationerna. Exempelvis om insatserna fördubblas så kommer ökningen av prestationer att vara mindre än en fördubbling jämfört med de ursprungliga prestationerna. På liknande sätt definieras tilltagande skalavkastning. En fördubbling av resurserna leder till mer än en fördubbling av prestationerna. 32 Se exempelvis Mettas m.fl. (2001) för en diskussion kring mätfel när DEA-metoden används. EFFEKTIVITETSMÄTNING SOM METOD FÖR ATT JÄMFÖRA ARBETSFÖRMEDLINGSKONTOR benämns dessa typer av skalavkastning som stordriftsnackdelar respektive stordriftsfördelar. Enligt nationalekonomisk teori finns argument för att en verksamhet som bedrivs på ett sådant sätt att det motsvarar skalavkastning inte bör ha ambition att vare sig bli större eller mindre (se exempelvis Frisch, 1965). En verksamhet som bedrivs under tilltagande skalavkastning kommer, om den blir större, att kunna åstadkomma förhållandevis fler prestationer. En verksamhet som bedrivs under avtagande skalavkastning kan med fördel minska sin storlek eftersom den då kommer att åstadkomma lika många prestationer från en mindre resursinsats. Det kan av dessa anledningar vara intressant att förutom att enbart studera den tekniska effektiviteten under antagande om skalavkastning även undersöka den så kallade skaleffektiviteten. Genom att studera skaleffektiviteten fås information om hur stor del av förbättringspotentialen som kan relateras till att de analyserade förmedlingskontoren antingen är för små eller är för stora i förhållande till den storlek som gäller vid skalavkastning. Denna information är relevant eftersom det kan leda till rekommendationer om att förmedlingskontor kan öka sin effektivitet genom att exempelvis delas upp i mindre enheter eller bli större genom sammanslagningar.33 33 Se Färe (1989) för en mer detaljerad beskrivning kring hur skaleffektivitet beräknas. I detta kapitel ges en översikt av tidigare forskning om effektivitet och produktivitet för arbetsförmedlingskontor. Inledningsvis diskuteras de svenska studier som finns på området och därefter den internationella forskningslitteraturen. Ett antal studier har gjorts om effektivitet och produktivitet för arbetsförmedlingsverksamhet, både i och internationellt. Den vanligast förekommande metoden för att studera arbetsförmedlingars effektivitet och produktivitet är med hjälp av den så kallade DEA-metoden. Sammantaget ger följade genomgång av tidigare forskning en relativt entydig bild vad gäller utformning av analysmodell. Huvuddelen av studierna använder en outputbaserad DEA-modell, vilket motiverar val att använda den ansatsen. I studierna har det framkommit att det vanligtvis finns en förbättringspotential som i genomsnitt varierar mellan . Ett fåtal studier avviker dock från detta. När det gäller val av resursinsatser för att analysera förmedlingsverksamheten är bilden relativt entydig i flera avseenden. Mått på personal och kapital samt information om antalet registrerade personer används för att mäta kontorens resurser i princip alla tidigare studier. Den sistnämnda resursen kan delas in i inflöde samt stock. Enligt bedömning är det dock en brist i flertalet av de refererade studierna att hänsyn inte är tagen till sammansättningen av sökande vid de enskilda kontoren. När det kommer till att mäta förmedlingskontorens prestationer är bilden något mer splittrad i de tidigare studierna. Detta beror till viss del på dataåtkomstproblem för flera av de internationella studierna. Dessutom är det endast två studier på svenska data, m.fl. (2010) samt (2006) som använder intermediära prestationer i effektivitetsmodelleringen. och (2004) studerade skillnader i effektivitet för svenska arbetsförmedlingskontor med hjälp av DEA-metoden.34 Studien använde data 34 Studien bygger på resultat från och (1995). EFFEKTIVITETSMÄTNING SOM METOD FÖR ATT JÄMFÖRA ARBETSFÖRMEDLINGSKONTOR och studerade effektiviteten vid 297 arbetsförmedlingskontor. arbetskraft i helårsekvivalenter uppdelad i kategorierna assistenter, förmedlare och vägledare kapital mätt som lokalyta kontorets datoranvändning, mätt som antalet nätverksanslutningar. antalet registrerade arbetssökande som fick ett arbete på den öppna marknaden antalet individer som placerades i arbetsmarknadspolitisk åtgärd antalet individer som förmedlades till skyddade anställningar eller anställningar med lönebidrag. Studien använde sig också av två så kallade attributmått eller kvalitetsvariabler i analysen för att ta hänsyn till arbetsmarknadsskillnader mellan arbetsförmedlingskontor. Dessa variabler var genomsnittlig sökandetid och genomsnittlig vakanstid. Resultaten i studien visade en genomsnittlig förbättringspotential på i genomsnitt . Den största uppmätta förbättringspotentialen låg på . För att i ett andra steg förklara effektivitetstalen användes en regressionsanalys. Variationen i effektivitetstalen kunde dock endast till en liten del förklaras av faktorerna antalet arbetslösa och antalet lediga platser på arbetsförmedlingskontoren. Andra faktorer såsom kön på kontorschefen och åldern på kontorschefen visade sig inte samvariera med effektivitetstalen. och (2005) studerade effektivitet och produktivitet vid 253 arbetsförmedlingskontor i . Inputvariablerna i den använda DEA-modellen liknade de som användes i och (2004) och var arbetskraft uppdelad i kategorierna assistenter, förmedlare och vägledare, mätt som helårsekvivalenter lokalyta som en approximation för kapital. antalet förmedlade arbeten till den öppna arbetsmarknaden antalet förmedlingar till arbetsmarknadspolitiska åtgärder antalet sökandekategoribyten till deltidsarbete antalet sökandekategoribyten till tillfälligt arbete antalet sökandekategoribyten till permanent arbete. Även i denna studie användes genomsnittlig sökandetid och genomsnittlig vakanstid som attributmått för att ta hänsyn till skillnader mellan arbetsförmedlingskontor. Resultaten visade på en genomsnittlig förbättringspotential på mellan . Då produktiviteten studerades med hjälp av ett Malmquist-index kunde det konstateras att produktiviteten minskade . För perioderna 1993/94 och 1994/95 ökade produktiviteten . Analysen visade också att antalet arbetssökande och antalet lediga platser hade viss betydelse för skillnaderna i kontorens effektivitetstal. m.fl. (2010) studerade effektiviteten vid 265 svenska arbetsförmedlingskontor . Studien använde sig av en modell med både intermediära och slutliga outputvariabler. Motivet till att använda både intermediära och slutliga outputvariabler var att en arbetssökande exempelvis kan genomgå arbetspraktik en period för att på så sätt bli bättre på arbetsmarknaden, för att under nästföljande period lämna arbetsförmedlingen för ett arbete. I modellen behandlades denna arbetspraktik som ett mellanled i produktionen en intermediär vara medan övergången till arbete sågs som slutliga outputen. De inputvariabler som användes var arbetskraft uppdelad i kategorierna assistenter, förmedlare och vägledare och mätt som helårsekvivalenter lokalyta som en approximation för kapital förväntad arbetsinsats (). Variabeln förväntad arbetsinsats () är tänkt att visa på den arbetsinsats som förmedlingskontoret kan förväntas behöva göra för att producera en slutlig prestation. FAI-måttet syftar till att ta hänsyn till skillnader mellan arbetsförmedlingskontor med avseende på såväl lokal arbetsmarknad som egenskaper hos de arbetssökande. De intermediära outputvariablerna innebär att den arbetssökande blir omklassificerad i Arbetsförmedlingens statistiksystem, men inte avregistrerad från Arbetsförmedlingen. De intermediära outputvariablerna som ingick i studien var: icke matchande jobb35, arbetsmarknadsutbildning, skyddad anställning eller praktik samt fortsatt arbetslöshet. De slutliga outputvariablerna var 35Detta innebär att den arbetssökande erhåller ett arbete som inte överensstämmer med hans/ hennes önskemål eller utbildning. Exempelvis kan detta innebära att den arbetssökande fått ett arbete på deltid trots att han/hon söker arbete på heltid. EFFEKTIVITETSMÄTNING SOM METOD FÖR ATT JÄMFÖRA ARBETSFÖRMEDLINGSKONTOR reguljärt osubventionerat arbete36 extern reguljär utbildning Resultaten visade att den genomsnittliga effektiviteten var relativt stabil . Arbetsförmedlingskontoren skulle enligt resultaten kunna fördubbla de slutliga prestationerna utan att förändra resurserna. Detta innebär ett effektivitetstal på cirka 2 i genomsnitt. Resultaten visade också på en stor spridning i effektivitet mellan olika arbetsförmedlingskontor. granskade Arbetsförmedlingens effektivitet och produktivitet.38 Beräkningarna i granskningen byggde på samma modellspecifikation som i m.fl. (2010). effektiviteten utvecklades svagt och att den snarare försämrades något än förbättrades. Vidare förelåg det en stor spridning i effektivitet mellan de olika arbetsförmedlingskontoren. Det var med andra ord möjligt att effektivisera arbetet avsevärt inom ramen för befintliga resurser alternativt minska resurserna med bibehållen slutlig produktion. Resultaten indikerade att en fördubbling av effektiviteten skulle vara möjlig. Detta innebär ett effektivitetstal på 2. Resultaten indikerade dessutom att det fanns kontor som förmedlade arbeten som inte överensstämde med den sökandes önskemål eller utbildning. konstaterade vid en jämförelse med tidigare effektivitetsberäkningar att de stora skillnaderna i effektivitet som i tidigare studier uppmätts kvarstod.39 samlade bedömning var att bristerna i den offentliga arbetsförmedlingen var så omfattande att regeringen borde göra en övergripande översyn av den offentliga arbetsförmedlingen. En av de första internationella studierna som studerat effektiviteten för arbetsförmedlingskontor var Cavin och Stafford (1985). Studien använde data för och studerade 51 amerikanska arbetsförmedlingskontor.40 Studien använde sig av en enda inputvariabel för att fånga resursinsatsen, nämligen totala personalkostnader. Studien anväwnde sig av följande tre outputvariabler för att mäta förmedlingskontorens prestationer 36Arbete inom ingår också i denna variabel. 37I denna variabel ingår avaktualiseringar på grund av bruten kontakt, återinskrivning vid statlig myndighet eller annan orsak. 39Se och (2004) och och (2005). 40Metoden som användes i studien är en korrigerad minsta kvadraten-metod (COLS). den genomsnittliga lönen för de individer som fått ett arbete som ett mått för att fånga förmedlingarnas kvalitet antalet ungdomar som fått ett arbete antal individer som fått ett arbete. Studien visade att det fanns stora skillnader i effektivitet mellan de undersökta arbetsförmedlingskontoren. Jämfört med en referensförmedling hade den minst effektiva förmedlingen högre kostnader medan den mest effektiva förmedlingens kostnader låg under referensförmedlingens. Torgersen m.fl. (1996) studerade effektiviteten vid 40 norska arbetsförmedlingskontor 1990 med hjälp av DEA- metoden. Som inputvariabel användes antal arbetade timmar vid varje förmedlingskontor. De sex olika outputvariablerna som användes var antal informationskontakter som förmedlingen hade med arbetssökande respektive arbetsgivare antal förfrågningar från arbetssökande antal förfrågningar från arbetsgivare som söker arbetskraft totalt antal uppföljda och behandlade ärenden rörande rehabilitering totalt antal uppföljda och behandlade ärenden rörande arbetsmarknadsprogram antal ärenden rörande arbetslöshetsersättning övrig service som förmedlingskontoren utför. Resultaten visade på en genomsnittlig förbättringspotential på . Den största uppmätta förbättringspotentialen var . (1999) analyserade effektiviteten för 126 regionala arbetsförmedlingskontor i . Analysen avsåg och DEA-metoden användes för att beräkna effektivitetstalen. Inputvariablerna som användes var antal registrerade lediga arbeten fem indikatorer för arbetslöshetens sammansättning: andel under 44 år Inputvariablerna mättes på samma regionala nivå som arbetsförmedlingskontoren. EFFEKTIVITETSMÄTNING SOM METOD FÖR ATT JÄMFÖRA ARBETSFÖRMEDLINGSKONTOR De outputvariabler som användes i studien var antalet personer som lämnar arbetslöshetsregistret antal förstagångsarbetslösa bland samtliga arbetslösa. Den sist nämnda variabeln användes som en indikator på i vilken omfattning som förmedlade personer inte blir arbetslösa på nytt. Detta är alltså ett mått på förmedlingskontorets kvalitet. Outputvariablerna är inte direkt knutna till tjänsterna som arbetsförmedlingskontoren utför, men de är sannolikt positivt korrelerade med tjänsteproduktionen. Resultaten visade att 55 av de 126 arbetsförmedlingskontoren i var fullt effektiva. Den genomsnittliga förbättringspotentialen låg på och hälften av förbättringspotentialen kunde hänföras till skalineffektivitet, det vill säga att förmedlingskontoren antingen var för små eller för stora. Torp m.fl. (2000) utförde effektivitetsberäkningar för norska arbetsförmedlingskontor med hjälp av DEA-metoden. Studien omfattade 164 arbetsförmedlingskontor och effektivitetsberäkningarna utfördes på data . arbetskraft mätt som de samlade löneutbetalningarna till anställda vid arbetsförmedlingskontoren arbetsförmedlingskontorens disponibla lokalyta som en approximation för kapital. antal nyregistrerade arbetssökande med arbetsrelaterat handikapp antal färdigbehandlade arbetslöshetsersättningsfall antal förmedlingar till kvalificeringsåtgärder antal nyregistrerade arbetssökande med utländsk bakgrund antal nyregistrerade arbetssökande under . Variablerna som ingick i modellen valdes enligt författarna ut utifrån ekonomisk teori, kunskap om arbetsförmedlingens verksamhet och statistiska tester. Resultaten visade att den genomsnittliga förbättringspotentialen för de lokala arbetsförmedlingarna i låg på . att 47 av de 164 förmedlingskontoren var fullt effektiva. En efteranalys av effektivitetsberäkningarna visade att av variationen i effektivitet kunde förklaras av skillnader i förhållanden på de lokala arbetsmarknaderna. Studien visade också att det var de minsta respektive största arbetsförmedlingskontoren som hade den största förbättringspotentialen. Vassiliev m.fl. (2006) studerade 132 regionala arbetsförmedlingskontor i mellan med hjälp av DEA-metoden. De fem inputvariabler som användes var antal individer som går in i långtidsarbetslöshet antal individer som blir utförsäkrade från arbetslöshetsförsäkringen antal individer som återkommer till arbetslöshet efter att de fått ett arbete antal arbetssökande med rätt till arbetslöshetsersättning. Den outputvariabel som ingick i modellen var antal förmedlade arbeten. Resultaten visade på en genomsnittlig förbättringspotential på . Av de 132 arbetsförmedlingskontoren var 15 fullt effektiva och det högsta uppmätta förbättringspotentialen var . I ett andra steg av analysen undersöktes hur mycket av variationen i de beräknade ineffektiviteterna som kunde förklaras med hjälp av en rad olika exogena faktorer för den lokala arbetsmarknaden. Denna analys visade att av variationen kunde förklaras av den socio-ekonomiska sammansättningen av de arbetslösa på de respektive kontoren. och (2007) är ytterligare en studie som studerat effektiviteten bland arbetsförmedlingskontor i . Studien använder sig av SFA- metoden41 och studien omfattade 66 arbetsförmedlingskontor . Följande tre inputvariabler användes antal arbetssökande som har rätt till arbetslöshetsersättning och är registrerade vid ett arbetsförmedlingskontor antal arbetsförmedlare mätt som heltidsekvivalenter antal registrerade vakanser. Studien använde sig av outputvariabeln antalet personer som lämnar arbetsförmedlingens verksamhet. För att ta hänsyn till skillnader i sökandesammansättning och förhållanden vid olika förmedlingskontor användes ytterligare fyra variabler; antalet arbetssökande som hade en hög position vid sin förra arbetsplats, antal schweiziska medborgare, antalet arbetssökande som hade sitt tidigare arbete inom en cyklisk bransch och antalet kvinnor. 41SFA-metoden (Stochastic Frontier Analysis) är en ekonometrisk metod för att beräkna produktionsfronten, se exempelvis Johnes (2004). EFFEKTIVITETSMÄTNING SOM METOD FÖR ATT JÄMFÖRA ARBETSFÖRMEDLINGSKONTOR Resultaten visade på att de schweiziska arbetsförmedlingskontoren skulle kunna förbättra sin output med i genomsnitt . Resultaten visade vidare på att förmedlingskontoren arbetade under avtagande skalavkastning, vilket indikerar att sammanslagningar av kontor inte skulle öka effektiviteten inom sektorn. Kthiri m.fl. (2011) studerade effektiviteten vid 82 arbetsförmedlingskontor i med hjälp av DEA-metoden. Studien använde sig av månadsdata och följande tre inputvariabler antal arbetslösa personer antal vakanser Den enda outputvariabeln som användes var antal förmedlade arbeten. Resultaten redovisades dels för fullservicekontor och de kontor som endast hanterade högutbildade. Fullservicekontoren visade på en genomsnittlig förbättringspotential på 19, för de tre studerade åren. Kontoren för högutbildade visade på en genomsnittlig förbättringspotential på 30, för de tre studerade åren. Studien visade också att 66 av de totalt 82 arbetsförmedlingskontoren verkade under avtagande skalavkastning och därmed skulle kunna effektiviseras genom att göras mindre. Ytterligare en studie som använde data för är Kthiri och Emrouznejad (2010). Studien använde DEA-metoden för att studera produktivitetsutvecklingen vid 80 arbetsförmedlingskontor .