prop · GZ03175 · 2012-09-19 00:00:00 — Sammantaget görs bedömningen att det informationsutbyte mellan behöriga myndigheter och den därmed förenade tystnadsplikt som blankningsförordningen föreskriver inte strider mot den gällande regleringen på finansmarknadsområdet. Det bör i det sammanhanget särskilt noteras att sekretessen enligt blankningsförordningen beträffande information som utbyts mellan behöriga myndigheter gäller för affärs- eller driftförhållanden eller för ekonomiska eller personliga förhållanden (artikel 34.2). Samma avgränsning görs i 30 kap. 4, 6 och 7 §§ OSL. Vidare görs bedömningen att det inte behövs någon bestämmelse i den nya lagen som reglerar informationsutbytet med andra behöriga myndigheter och med . Att har en förpliktelse att samarbeta med dem följer redan av blankningsförordningen. För att övervakning enligt den nya lagen ska få samma sekretesskydd som annan övervakning på finansmarknads- området krävs dock en ändring i 30 kap. 6 § OSL. Denna fråga behandlas i avsnitt 7. 6.2.2Samarbete vid särskild begäran Regeringens bedömning: får, med stöd av artikel 37 i blankningsförordningen, vidta de åtgärder som anges där. Några svenska lagstiftningsåtgärder krävs inte i denna del. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har ingen erinran Prop. 2011/12:175 mot den. Skälen för regeringens bedömning: Blankningsförordningen ger möjlighet att överlämna en förvaltningsuppgift som innebär myndighetsutövning till en annan behörig myndighet eller en sakkunnig person. Enligt 12 kap. 4 § andra stycket regeringsformen kan en förvaltningsuppgift överlämnas till juridiska personer och enskilda individer. Om uppgiften innefattar myndighetsutövning, krävs stöd i lag för överlämnandet. Befogenheten för att överlämna åt en annan behörig myndighet eller åt en revisor eller sakkunnig att utföra en kontroll på plats eller en utredning följer redan av blanknings- förordningen som gäller direkt i alla medlemsstater. Eftersom blankningsförordningen är att jämställa med svensk lag krävs inte någon ytterligare överlåtelse av förvaltningsuppgift som innefattar myndighets- utövning i den föreslagna lagen. I och med att har tillträtt Lissabonfördraget har den överlåtelse av beslutanderätt som förord- ningen förutsätter och som medger att en utländsk myndighet får delta i eller själv utföra kontroller och utredningar i redan skett (se prop. 2007/08:168 s. 41 ff.). Någon ytterligare överlåtelse krävs därför inte (jfr prop. 2009/10:217 s. 29). 6.2.3Samarbete i övrigt med tillsynsmyndigheter i tredjeland Regeringens bedömning: Det krävs inte några lagändringar för att ska kunna komma överens om samarbetsformer med tillsynsmyndigheter i tredjeländer. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har ingen erinran Datainspektionen påpekar dock att det bör bedömas om de samarbetsformer som ska inrättas kan innebära att personuppgifter utlämnas till tredjeland utan att landet har en adekvat nivå för skyddet av personuppgifterna och därmed om det är nödvändigt att göra undantag från förbudet mot detta i personuppgiftslagen. Skälen för regeringens bedömning: Enligt artikel 10 i blanknings- förordningen gäller kraven på anmälan och offentliggörande för fysiska eller juridiska personer som har sin hemvist eller är etablerade i unionen eller i ett tredjeland. I skäl 39 uttalas att eftersom vissa åtgärder enligt blankningsförordningen kan gälla även för fysiska och juridiska personer utanför EU, krävs ett samarbete mellan de behöriga myndigheterna och tillsynsmyndigheterna i tredjeland. Enligt artikel 38 i blanknings- förordningen ska de behöriga myndigheterna, när så är möjligt, komma överens om samarbetsformer med tillsynsmyndigheter i tredjeländer avseende fullgörandet av förpliktelser som uppkommer enligt förord- ningen i tredjeländer samt om att dessa myndigheter ska vidta liknande åtgärder för att komplettera de åtgärder som ska vidtas enligt kapitel V, dvs. de åtgärder som har beskrivits i avsnitt 4.2. Det har redan berörts i avsnitt 6.2.1 att artikel 38 i blankningsförordningen kan komma att kräva 2011/12:175 att de behöriga myndigheterna ingår avtal om informationsutbyte med tillsynsmyndigheter i tredjeländer. Blankningsförordningens bestämmelser ger de behöriga myndig- heterna i uppgift att komma överens med tillsynsmyndigheter i tredjeland om samarbetsformer som skapar skyldigheter för tillsynsmyndigheterna i tredjeland att agera i förhållande till företag och enskilda som befinner sig under deras jurisdiktion. Som angetts i avsnitt 6.2.1 torde med begreppet samarbetsformer avses bl.a. samförståndsavtal, dvs. det är fråga om internationella överenskommelser med tillsynsmyndigheter i länder utanför EU. De överenskommelser som kan bli aktuella enligt artikel 38 är endast avsedda att utsträcka räckvidden för blankningsförordningens bestämmelser utanför EU. Därför görs bedömningen att artikel 38 i blankningsförordningen inte aktualiserar frågor om överlåtelse av rättsskipnings- eller förvaltningsuppgifter till annan stat eller utländskt organ enligt 10 kap. 8 § regeringsformen. Ett avtal som ingår i syfte att upprätta samarbets- former enligt artikel 38 i blankningsförordningen är emellertid en sådan internationell överenskommelse som enligt regeringsformens bestäm- melser som huvudregel ska ingås av regeringen. Av 10 kap. 2 § regeringsformen följer dock att regeringen får uppdra åt en förvaltnings- myndighet att ingå sådana internationella överenskommelser som inte kräver eller medverkan. Regeringen avser därför att genom en ändring i förordningen (2009:93) med instruktion för ge ett sådant uppdrag. Finans- inspektionen behöver vidare anmäla till när en internationell överenskommelse ingås så att information som erhålls från en utländsk myndighet enligt överenskommelsen kan bli föremål för föreskrifter om sekretess (se avsnitt 6.2.1). I det sammanhanget kan regeringen också, som Datainspektionen påpekat, om nödvändigt föreskriva om undantag från förbudet mot överföring av personuppgifter enligt 33 § personuppgiftslagen. 7Ändringar i offentlighets- och sekretesslagen Regeringens förslag: Sekretess ska gälla för uppgifter om enskildas ekonomiska eller personliga förhållanden i övervakning och kontroll enligt den nya lagen med kompletterande bestämmelser till blankningsförordningen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna, förutom , tillstyrker förslaget eller har ingen erinran mot det. anför att det kan ifrågasättas om det skydd som erhålls genom den föreslagna ändringen i 30 kap. 6 § OSL är tillräckligt för att motsvara det skydd som följer av blankningsförordningen. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 34.1 i blanknings- förordningen ska tystnadsplikt gälla för alla fysiska eller juridiska personer som arbetar eller har arbetat för den behöriga myndigheten. Konfidentiell information som omfattas av tystnadsplikt får enligt artikeln inte lämnas ut till annan fysisk eller juridisk person eller myndighet, utom när så krävs i samband med rättsliga förfaranden. Bestämmelser om sekretess för verksamhet finns bl.a. i 30 kap. 4 och 6 §§ OSL. I 30 kap. 4 § regleras den sekretess som gäller i verksamhet som avser tillståndsgivning eller tillsyn med avseende på bank- och kreditväsendet, värdepappers- marknaden eller försäkringsväsendet. I 30 kap. 6 § OSL regleras den sekretess som gäller för övervakning eller kontroll över finansmarknaderna enligt viss angiven lagstiftning, vilket har ansetts vara en från tillståndsgivningen och tillsynen skild verksamhet (se prop. 1984/85:157 s. 73). Bland den lagstiftning som anges i sistnämnda lagrum kan nämnas lagen om handel med finansiella instrument och lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument. I likhet med bestämmelserna i de lagar som finns angivna i 30 kap. 6 § OSL riktar sig blankningsförordningens bestämmelser mot vissa beteenden på de finansiella marknaderna. Den verksamhet som med stöd av blankningsförordningen ska bedrivas av den behöriga myndigheten har karaktär av övervakning och kontroll, t.ex. när det gäller anmälningsskyldigheten avseende vissa korta nettopositioner i aktier enligt artikel 5 och kraven för inledande av blankningstransaktioner enligt artikel 12. I avsnitt 5.2.2 föreslås att ska ha rätt att förelägga ett företag eller någon annan att tillhandahålla uppgifter, handlingar eller annat. ska även ha befogenhet att hålla förhör med den som förväntas kunna lämna uppgifter. Den information som lämnas till kan innehålla känsliga uppgifter om t.ex. affärsmässiga förhållanden, vars offentlig- görande kan leda till avsevärd ekonomisk skada för en enskild. Med hänsyn härtill och till blankningsförordningens krav på tystnadsplikt bör sekretess därför gälla för övervakande verksamhet. OSL bör kompletteras med en bestämmelse om detta. I likhet med vad som gäller enligt de lagar som anges i 30 kap. 6 § första stycket OSL bör uppgifter som har lämnats till och som rör den upp- giftsskyldige själv omfattas av sekretess endast om denne kan antas lida skada eller men om uppgiften röjs och sekretess inte motverkar syftet med uppgiftsskyldigheten. En hänvisning till den föreslagna nya lagen med kompletterande bestämmelser till blankningsförordningen bör tas in i 30 kap. 6 § första stycket OSL. När det gäller förhållandet mellan sekretess enligt 30 kap. 6 § första stycket OSL och skyddet för meddelarfriheten görs följande över- väganden. I 30 kap. 30 § OSL finns de tystnadsplikter som enligt det aktuella kapitlet har företräde framför principen om meddelarfrihet, dvs. rätten enligt 1 kap. 1 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen att lämna uppgift i vilket ämne som helst för publicering i de medier som de båda grundlagarna omfattar. Denna frihet är inte begränsad när det gäller uppgifter i ett ärende enligt 2011/12:175 t.ex. lagen om offentliga uppköpserbjudanden på aktiemarknaden (se prop. 2005/06:140 s. 87 f.). Det saknas anledning att behandla uppgifter i ärenden enligt den föreslagna nya lagen på annat sätt. Den föreslagna sekretessbestämmelsen bör således inte inskränka meddelarfriheten. I artikel 34.1 i blankningsförordningen preciseras inte vad som avses med konfidentiell information. Detta måste därför anses vara något som har lämnats till medlemsstaterna att definiera. Regeringen anser därför, till skillnad från , att bestämmelserna i bör anses tillräckliga för att uppfylla blankningsförordningens krav. Regeringens förslag: Den nya lagen med kompletterande bestämmelser till blankningsförordningen ska träda i kraft . Särskild avgift får tas ut endast för överträdelser som har skett efter ikraftträdandet. Promemorians förslag: I promemorian föreslås att den nya lagen ska träda i kraft . Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har ingen erinran mot det. Skälen för regeringens förslag: I artikel 48 i blankningsförordningen anges att förordningen ska tillämpas . Den dagen inträder skyldigheter för enskilda i i enlighet med förordningens materiella bestämmelser, bl.a. anmälningsskyldighet för vissa korta nettopositioner. På grund av den korta tid som medgetts för vidtagande av nödvändiga lagstiftningsåtgärder är det dock inte möjligt att låta lagändringarna träda i kraft . lagbestämmelserna bör därför träda i kraft . Av 2 kap. 10 § regeringsformen följer ett förbud mot retroaktiv strafflagstiftning. Förbudet omfattar formellt inte administrativa sanktioner. Enligt förarbetena skulle det emellertid innebära ett kringgående av förbudet att ge retroaktiv verkan åt administrativa sanktioner av uppenbart repressiv, straffliknande karaktär (prop. 1975/76:209 s. 125). Regeringen anser därför att bestämmelsen om särskild avgift inte bör ges retroaktiv verkan. Särskild avgift bör således få tas ut endast för överträdelser som har skett efter den nya lagens ikraftträdande. Detta bör framgå av en särskild bestämmelse. För att möjliggöra att undantag för marknadsgaranter och primär- marknadsoperationer ges från vissa av blankningsförordningens bestäm- melser i enlighet med artikel 17 före det att det nya lagen träder i kraft, har regeringen genom en ändring i förordningen (2009:93) med instruktion för tills vidare utsett till behörig myndighet enligt blankningsförordningen (SFS 2012:542). Blankningsförordningen ska tillämpas och medför i sig olika konsekvenser för handeln med finansiella instrument. Europeiska kommissionen har gjort en konsekvensanalys beträffande sitt förslag till blankningsförordning12. efterfrågar i sitt remissvar en närmare analys av konsekvenserna för företag som använder sig av blankning i sin verksamhet. Eftersom konsekvenserna för dessa företag följer direkt av blankningsförordningen hänvisas i den delen till kommissionens konsekvensanalys. I detta avsnitt redogörs för de konsekvenser som de förslag som lämnas av regeringen medför. 9.2Förslagens syfte och alternativa lösningar Syftet med de förslag som lämnas av regeringen är att göra nödvändiga anpassningar i svensk lagstiftning med anledning av blanknings- förordningen. Förslagen innebär att en ny lag med kompletterande bestämmelser till blankningsförordningen införs och att en ändring görs i OSL. Syftet är också att de kostnader för övervakning som blankningsförordningen innebär ska finansieras av de företag som i huvudsak berörs av bestämmelserna samt inte belasta statsfinanserna. Blankningsförordningen förutsätter att vissa nationella regler införs t.ex. om utseende av behörig myndighet och sanktioner. Vidare förutsätter blankningsförordningen att medlemsstaterna kompletterar förordningen genom att ge den behöriga myndigheten erforderliga utrednings- och tillsynsbefogenheter. För att ge blankningsförordningen genomslag i svensk rätt krävs därför att inför regler i de relevanta avseendena. Eftersom den nya reglering som krävs har inslag av skyldigheter för enskilda och av ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden behövs lagstöd för sådana föreskrifter (jfr 8 kap. 2 § första stycket 2 och 3 § första stycket regeringsformen). Genom den föreslagna lagen tillgodoses blankningsförordningens krav avseende kompletterande reglering i nationell rätt. För att samma sekretesskydd ska gälla på det område som omfattas av blankningsförordningen och den föreslagna nya lagen som gäller beträffande övervakning av de finansiella marknaderna , behöver en ändring göras i OSL. avstyrker förslaget i avsaknad av en närmare analys av administrativa kostnader för berörda företag och alternativa lösningar. När det gäller alternativa lösningar anser regeringen att förslaget i 12 Commission Staff Working Document; Impact Assessment, Accompanying document to the Proposal for a Regulation of Parliament and of aspects of (SEC[2010] 1056). 2011/12:175 huvudsak begränsar sig till det som är nödvändigt med hänsyn till blankningsförordningen. Enligt regeringens bedömning finns det inte några alternativa lösningar som skulle vara lämpliga när det gäller de åtgärder som är nödvändiga för att anpassa den svenska lagstiftningen till blankningsförordningen. Om inte gör nödvändiga anpassningar av svensk lagstiftning till blankningsförordningen är det sannolikt att Europeiska kommissionen inleder ett förfarande om fördragsbrott. När det gäller kostnader för övervakning är förslaget i enlighet med de principer som gäller för finansiering av verksamhet och eventuella alternativa finansieringsmodeller bör enligt regeringens mening inte övervägas i detta sammanhang. 9.3Kostnader och andra konsekvenser De förslag som lämnas av regeringen bedöms inte ge några omedelbara effekter på samhällsekonomin. Förslagen innebär dock att tillsyn av finansmarknaderna breddas till att omfatta även efterlevnaden av blankningsförordningens bestämmelser om bl.a. anmälnings- och offentliggörandeplikt avseende vissa korta positioner i finansiella instrument och förbud mot s.k. naken blankning. Detta kommer att innebära en ökad arbetsbörda för och ett därtill kopplat behov av ökade resurser. I sin tur innebär detta budgetära konsekvenser för . Hur stora resurser som Finans- inspektionens verksamhet enligt den föreslagna nya lagen kommer att kräva är svårt att bedöma , och detta hänger bl.a. samman med hur stort informationsflödet till kommer att bli med anledning av blankningsförordningens bestämmelser om anmälnings- plikt. uppskattar dock att tillsynen kommer ta i anspråk två till tre heltidsanställda personer. Regeringen har i budgetpropositionen föreslagit och beräknat att successivt ska tillföras ökade resurser via statens budget (prop. 2010/11:1 utg.omr. har beslutat i enlighet med regeringens förslag (bet. 2010/11:FiU2, rskr. 2010/11:139). För sin övervakning enligt den nya lagen föreslås att Finansinspek- tionen ska ta ut en årlig avgift av företag under tillsyn. Avgiften redovisas mot inkomsttitel på statens budget. kostnader för denna verksamhet ska täckas av beslutade och beräknade resurstillskott. För att täcka kostnader som uppkommer för Finansinspek- tionens prövning av anmälningar enligt blankningsförordningen föreslås dessutom att inspektionen, enligt de föreskrifter som regeringen meddelar, ska ges rätt att ta ut och disponera avgifter för prövningen av de anmälningarna. har efterlyst en uppskattning av storleken av årliga avgifter för tillsyn och prövning. Som ovan nämnts uppskattar Finans- inspektionen att avgifterna för tillsyn kommer motsvara kostnaden för två till tre heltidsanställda personer. Avgifterna för prövningar av undantag för marknadsgaranter och primärmarknadsoperationer (artikel 17 i blankningsförordningen) uppskattar initialt kommer uppgå till ca , utspritt på ca 20 företag, för Prop. 2011/12:175 att därefter stanna vid ca . innebär inte några administrativa kostnader för företagen utöver kostnader för avgifter för tillsyn och prövning. Av blankningsförordningen följer att ska samarbeta med andra behöriga myndigheter och även med . Eventuella ökade kostnader för med anledning härav ska rymmas inom befintliga budgetramar. Eftersom olika beslut kan komma att överklagas och det även kan bli aktuellt för inspektionen att ansöka om utdömande av vite kan de nya lagregler som föreslås medföra en ökning av antalet mål till allmän förvaltningsdomstol. Det bedöms dock endast bli fråga om ett fåtal beslut som kommer under prövning i domstol. De budgetära konsekvenserna för Domstolar hanteras därför inom de befintliga budgetramarna. har påpekat att myndigheten inte nämns i promemorians konsekvensanalys. Med anledning härav kan konstateras att överlämnar för indrivning mellan fem och tio ärenden avseende överträdelser av bestämmelserna om anmälningsskyldighet enligt lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument och flaggningsplikt enligt lagen om handel med finansiella instrument. Ärenden enligt den föreslagna nya lagen kan förväntas bli färre än så. kan det inte förutses att de förslag som lämnas av regeringen medför några ytterligare konsekvenser för stat, kommuner, landsting, företag eller enskilda. 10.1Förslaget till lag med kompletterande bestämmelser till EU:s blankningsförordning I paragrafen anges den EU-rättsakt som lagen kompletterar. Bestämmelsen klargör att termer och uttryck i lagen har samma betydelse som i blankningsförordningen. 2011/12:175 Behörig myndighet Förslaget behandlas i avsnitt 5.1. Paragrafen innebär att , för svenskt vidkommande, är den behöriga myndighet som avses i blankningsförordningen. Förslaget behandlas i avsnitt 5.2. Genom paragrafen får de befogenheter som den behöriga myndigheten ska ha enligt artikel 33.2 a, 2 b och 2 d samt artikel 33.3 i blankningsförordningen. får härmed möjlighet att förelägga såväl finansiella företag som andra företag och fysiska personer att tillhandahålla t.ex. olika handlingar. I andra stycket tydliggörs att ett föreläggande inte får beslutas om uppgiftslämnandet skulle strida mot den i lag reglerade tystnadsplikten för advokater. Med uttrycket uppgiftslämnandet avses samtliga upplysningar som får begära att någon lämnar, dvs. såväl uppgifter och handlingar som annat. Bestämmelsen är inte avsedd att tolkas motsatsvis, dvs. den utesluter inte att även andra tystnadsplikter kan upprätthållas. Förslaget behandlas i avsnitt 5.2. Enligt paragrafen får , utöver vad som följer av 3 §, meddela de förelägganden som behövs för att se till att blanknings- förordningen följs. Detta innebär att inspektionen kan ingripa genom att förelägga den som brutit mot blankningsförordningens bestämmelser att göra rättelse, antingen genom att vidta vissa åtgärder eller genom att upphöra med visst agerande. Genom paragrafen ges den befogenhet som den behöriga myndigheten ska ha enligt artikel 33.2 e i blankningsförordningen. Förslaget behandlas i avsnitt 5.2. Av paragrafen följer att får besluta att förena ett föreläggande med vite. har dock inte rätt att besluta om utdömande av vite, utan får enligt allmänna bestämmelser ansöka hos allmän förvaltningsdomstol om att vitet ska dömas ut. Allmänna bestämmelser om vite finns i lagen (1985:206) om viten. 6 och 7 §§ Förslaget behandlas i avsnitt 5.3. Paragraferna innehåller bestämmelser om att särskild avgift ska tas ut för vissa fall av överträdelser av blankningsförordningen. Härigenom tillgodoses det krav som ställs i artikel 41 i blankningsförordningen på att medlemsstaterna ska fastställa effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner för överträdelser av förordningens bestämmelser. I syfte att skapa tydlighet anges i 6 § de olika situationer där uttag av särskild avgift kan aktualiseras. Bestämmelsen har justerats i linje med vad Lagrådet förordat, dvs. punkterna har utformats på ett mer enhetligt sätt. Avsikten är att alla typer av överträdelser som kan komma i fråga ska omfattas av uppräkningen. Paragraferna har utformats med förebild i bl.a. 20 och 21 §§ lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument. För att den särskilda avgiften ska kunna vara en effektiv, proportionell och avskräckande sanktion anges en vid ram inom vilken efter omständigheterna i det enskilda fallet kan göra en nyanserad bedömning i fråga om den särskilda avgiftens storlek. Vissa överträdelser kan vara av mindre allvarlig art, varför den lägsta avgiften som får tas ut inte är högre än . De överträdelser som har karaktär av åsidosatt anmälningsskyldighet eller åsidosatt plikt att offentliggöra en kort nettoposition bör inte kunna föranleda en högre särskild avgift än vad som gäller för utebliven anmälan eller uteblivet offentliggörande av vissa innehav av aktier enligt lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument (se 6 kap. 3 a § andra stycket nämnda lag). I de fallen får en särskild avgift tas ut med högst . För överträdelser av ett förbud enligt blankningsförordningen att genomföra en viss transaktion får avgiften högst bestämmas till . Förslaget behandlas i avsnitt 5.3. I paragrafen anges en tidsfrist inom vilken den som överväger att ta ut en särskild avgift av måste få en upplysning om att inspektionen har tagit upp frågan. Om någon sådan upplysning inte delges, får särskild avgift inte tas ut. Genom denna bestämmelse ges den enskilde samma möjligheter att ta tillvara sin rätt innan ett beslut meddelas om att ta ut en särskild avgift som enligt 6 kap. 3 b § lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument och enligt 22 § lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument. Förslaget behandlas i avsnitt 5.3. 2011/12:175 I paragrafen ges utrymme att i fall som bedöms som ringa eller ursäktliga eller om det annars finns särskilda skäl, efterge en särskild avgift. Bestämmelsen motsvarar 6 kap. 3 c § lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument och 23 § lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument. Bedömningen bör utgå från omfattningen av överträdelsen i det enskilda fallet.