prop · GZ03148 · 2012-04-25 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2011/12:148 om tillämpningen av det finanspolitiska ramverket i budgetpropositionen för Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som gjort i rapporten av det finanspolitiska ramverket Regeringens redovisning i budgetpropositionen (RiR 2011:30). Regeringen instämmer i stora delar i det som framhållit avseende redovisningen av potentiell BNP. Regeringen har redan genomfört vissa åtgärder och strävar efter att öka tydligheten i den riktning som rekommenderar. Regeringen instämmer däremot endast delvis i iakt- tagelser avseende uppföljningen av överskottsmålet. På detta område avser regeringen inte att vidta några åtgärder med anledning av Riks- revisionens rekommendationer. 1 Ärendet och dess beredning.............................................................. 2 Regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket............... Redovisningen av potentiell BNP ...................................... 3 Regeringens åtgärder med anledning av Redovisningen av potentiell BNP ...................................... Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket Regeringens redovisning i budgetpropositionen för Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .......... Ärendet och dess beredning granskar regelbundet de ekonomiska propositionerna med utgångspunkt i hur regeringen tillämpar det finanspolitiska ramverket. Den granskning som ligger till grund för rapporten som behandlas i denna skrivelse har syftat till att bedöma hur regeringen tillämpat det finanspolitiska ramverket i budgetpropositionen . Granskningen har resulterat i rapporten av det finanspolitiska ramverket Regeringens redovisning i budgetpropositionen (RiR 2011:30), se bilaga. överlämnade till regeringen . 2Regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket konstaterar inledningsvis att regeringens bedömning av reformutrymmet i budgetpropositionen är mer strukturerad och Presentationen följer enligt myndigheten i stort de principer och utgångspunkter som regeringen klargjort ska gälla vid bedömningen av reformutrymmet. transparensen i redovisningen kan förbättras ytterligare. En viktig fråga vid tolkningen av de indikatorer som regeringen använder för att följa upp överskottsmålet är enligt hur risken för att konjunkturförloppen inte är symmetriska ska hanteras. Regeringen och andra bedömare menar att det ofta finns en asymmetri i dessa förlopp, eftersom lågkonjunkturer är längre och djupare än hög- Detta innebär att de konjunkturjusterade indikatorer som används vid avstämningen mot överskottsmålet blir missvisande. som regeringen inte redovisar hur stor asymmetri den räknar med är det enligt oklart om de konjunkturjusterade indikatorerna kan mätas mot det beslutade målet. påtalar vidare att regeringen vid bedömningen av reformutrymmet lägger stor vikt vid osäkerheten om den framtida ekonomiska utvecklingen och därför hävdar att det är extra angeläget med säkerhetsmarginaler. I resonemanget om risker bortser regeringen enligt från att det redan finns en buffert inbyggd i den nivå man valt för överskottsmålet, som enligt regeringens skrivelse för finanspolitiken (skr. 2010/11:79) är satt just utifrån behovet av att kunna möta kraftiga nedgångar i konjunkturen utan att riskera att ökningen i skuldsättningen blir ohållbar. Slutligen framhåller att regeringens ansats med en sam- lad bedömning av reformutrymmet riskerar att leda till sämre transparens Med en sådan bedömning är det enligt enkelt att motivera avsteg från det finanspolitiska ramverket. heten menar att transparensen skulle förbättras om regeringen vid sådana avsteg tydligare skilde på vad som beror på beräkningsunderlaget inklusive bedömningen av den framtida ekonomiska utvecklingen och vad som beror på politiska avvägningar. Det reformutrymme som regeringen kommer fram till vid den samlade bedömningen avser enligt endast en delmängd av det potentiella reformutrymme som kan motiveras med utgångspunkt i överskottsmålet och utgiftstaket. Vidare framgår enligt myndigheten inte storleken på den extra säkerhets- marginal som regeringen använder sig av. anser därför att det blir problematiskt att förstå vilka avvägningar som gjorts och svårt att värdera rimligheten i regeringens bedömning. Mot denna bakgrund rekommenderar att regeringen, för att ytterligare öka transparensen i finanspolitiken, i kommande ekonomiska propositioner redovisar ett beräknat potentiellt utrymme för reformer eller budgetförstärkande åtgärder med utgångspunkt i det budgetpolitiska ramverket. Om regeringen bedömer att det behövs en extra säkerhetsmarginal för en negativ riskbild rekommenderar mynd- igheten att dess effekt på reformutrymmet kvantifieras. Vid avstämningen av det finansiella sparandet mot överskottsmålet bör regeringen enligt även tydligt redovisa i vilken omfattning ett asymmetriskt BNP-gap beaktas. 2.1.2Regeringens bedömning av iakttagelser Mot bakgrund av iakttagelser vill regeringen anföra följande. Regeringen strävar ständigt efter att öka tydligheten i redovisningen av de faktorer som påverkar bedömningen av finanspolitikens inriktning och storleken på reformutrymmet. är det många faktorer som ställs mot varandra i bedömningen av reformutrymmets storlek, så som värdet på de indikatorer som används för att följa upp överskottsmålet, det aktu- ella konjunkturläget, osäkerheten i bedömningen, eventuella asymmetrier i konjunktursvängningarna och risken för en väsentligt annan utveckling än den som prognostiserats. Att kvantifiera effekten av alla dessa faktorer skulle ge uttryck för en exakthet i bedömningen som inte finns i verklig- heten. Det är inte möjligt att på ett entydigt sätt redovisa hur varje enskild faktor påverkar politikens utformning. I stället görs en samlad bedömning av reformutrymmet utifrån samtliga faktorer. En faktor som vägs in denna samlade bedömning är hur mycket djupare en lågkonjunktur kan förväntas vara än en högkonjunktur. Om konjunkturcykeln inte är symmetrisk påverkar det bedömningen av reformutrymmet. Risken för asymmetriska konjunkturcykler är ett av skälen till att det bedöms vara nödvändigt med en extra säkerhetsmarginal för att överskottsmålet ska uppnås. Ett annat skäl är att även konsekvensen av en annan utveckling än den prognostiserade bedöms vara asymmetrisk, eftersom det offentliga sparandet sannolikt försämras mer vid en mer ogynnsam utveckling i jämförelse med den förutsagda, än det förbättras vid en mer gynnsam utveckling. Även denna asymmetri är således ett skäl för att använda en extra säkerhetsmarginal. Det faktum att det inte med exakthet går att tillmäta varje enskild faktor som påverkar bedömningen av reformutrymmets storlek ett exakt kvantitativt värde gör att det inte är möjligt att, som Skr. 2011/12:148 rekommenderar, redovisa skillnaden mellan ett hypotetiskt reform- utrymme, bestämt enbart med utgångspunkt i överskottsmålet och utgiftstaket, och ett annat reformutrymme som även tar hänsyn till övriga faktorer. Det är regeringens uppfattning att reformutrymmets storlek måste bedömas vid varje enskilt tillfälle genom att ett antal komplexa faktorer ställs mot varandra, och att denna bedömning inte kan förenklas till en enkel mekanisk formel. Regeringen anser att den beskrivning och analys av olika faktorer som påverkar reformutrymmet som görs i budgetpropositionen (prop. 2011/12:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 4.2.3) ger en god bild av vilka faktorer som vägts in i bedömningen och hur avvägningen har gjorts. Även finansutskottet har anfört att redovisningen av bedömningen av reform- utrymmet utvecklats avsevärt och inte sett någon anledning att rikta kritik mot regeringens redovisning (bet. 2011/12:FiU1 s. 162 f.). 2.2Redovisningen av potentiell BNP konstaterar att regeringens prognoser över BNP- utvecklingen och dess komponenter beskrivs utförligt i budget- propositionen, men att utvecklingen och nivån på potentiella variabler är sparsamt beskrivna. Myndigheten påpekar även att bedömningen av potentiell BNP är knapphändigt motiverad, och att exempelvis nivån och utvecklingen av potentiell BNP i löpande priser inte redovisas. konstaterar vidare att även små skillnader i bedömningen av potentiell BNP kan få stor betydelse för utformningen av finans- politiken och vid bedömningen av utgiftstakets nivå. Mot denna bakgrund rekommenderar regeringen att i kommande ekonomiska propositioner redovisa en tabell med potentiell BNP i fasta och löpande priser, samt att förklara större skillnader i förhållande till föregående proposition. 2.2.2Regeringens bedömning av iakttagelser Bedömningen av potentiell BNP är en viktig faktor för bedömningen av reformutrymmet och utgiftstakets nivå. Regeringen strävar därför efter att förbättra redovisningen av potentiell BNP. Från och med budgetpropositionen redovisas volymutvecklingen av potentiell BNP och dess bestämningsfaktorer i tabellsamlingen avseende makroekonomisk utveckling och offentliga finanser (prop. 2011/11:1 Förslag till statsbudget, finansplan m.m. bilaga 2). Vidare redovisas års ekonomiska vårproposition även nivån på potentiell BNP i fasta priser och dess bestämningsfaktorer (prop. 2010/11:100 bilaga 1). Regeringen instämmer i iakttagelse att bedömningen av potentiell BNP är knapphändigt motiverad. Regeringen vill dock i sammanhanget framhålla att motiveringen har utvecklats. av potentiell BNP grundar sig dels på en bedömning av arbetade timmar, dels på en bedömning av potentiell produktivitet. redovisning av de metoder och beräkningar som ligger till grund för 2010/11:100 s. 96 f.). Sammanfattningen grundar sig på rapporten ska utvecklingen av arbetsmarknadens funktionssätt bedömas? från ekonomiska avdelning, som publicerades på regeringens webbplats i samband med ekonomiska vårproposition. Rapporten beskriver i detalj metoden för att bedöma potentiellt antal arbetade timmar. 3Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Mot bakgrund av vad som ovan anförts avser regeringen inte att vidta någon åtgärd med anledning av iakttagelser angående uppföljningen av överskottsmålet. 3.2Redovisningen av potentiell BNP års ekonomiska vårproposition innehåller de ekonomiska propositionerna en tabell med potentiell BNP i fasta och löpande priser. Regeringen avser vidare att fr.o.m. budgetpropositionen mer utförligt beskriva bedömningen av potentiell BNP och dess bestämningsfaktorer. Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket Regeringens redovisning i budgetpropositionen Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket Regeringens redovisning i budgetpropositionen är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket Regeringens redovisning i budgetpropositionen Tryck: interntryckeri, 2011 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket regeringens redovisning i budgetpropositionen har granskat om inriktningen av finanspolitiken som den presenteras i budgetpropositionen har utformats i enlighet med det finanspolitiska ramverket. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. har varit föredragande. och har medverkat vid den slutliga handläggningen. Bakgrund och motiv till granskningen Granskningens utgångspunkter och bedömningsgrunder Granskningens genomförande och avgränsningar Utgångspunkter för regeringens bedömning Regeringens bedömning i budgetpropositionen Den framåtblickande analysen av överskottsmålet Riskbilden och osäkerheten i bedömningen Övriga iakttagelser om reformutrymmet Bilaga 1 Använda termer och begrepp har granskat om regeringens bedömning av reformutrymmet i budgetpropositionen följer det finanspolitiska ramverkets principer och om redovisningen av bedömningen är transparent. Motiv: styrs den svenska finanspolitiken av ett finanspolitiskt ramverk med preciserade mål. utformades mot bakgrund av den djupa statsfinansiella krisen tidigare . Det grundläggande syftet med ramverket är att säkerställa stabiliteten och den långsiktiga hållbarheten i de offentliga finanserna. har i ett antal granskningar fokuserat på hur de svenska regeringarna tillämpat det finanspolitiska ramverket. har de ekonomiska propositionerna återkommande granskats, främst utifrån detta perspektiv. Granskningen av budgetpropositionen är en del av detta återkommande arbete. Syfte: Det övergripande syftet är att granska om inriktningen av finanspolitiken som den presenteras i budgetpropositionen har utformats i enlighet med det finanspolitiska ramverket. Diskussionen förs i första hand med utgångspunkt från regeringens redovisade bedömning av reformutrymmet. Genomförande: Granskningen tar sin utgångspunkt i regeringens skrivelse 2010/11:79 för finanspolitiken och undersöker om regeringen i budgetpropositionen har följt skrivelsens principer i utformningen och redovisningen av finanspolitiken. Granskningen fokuserar mer specifikt på regeringens bedömning av det så kallade reformutrymmet, vilket spelar en avgörande roll för finanspolitikens utformning. Reformutrymmet är det utrymme i statens budget som kan tas i anspråk för att genomföra budgetförsvagande åtgärder, alternativt behovet av budgetförstärkning. Även om bedömningen av reformutrymmet i viss utsträckning är en politisk avvägning, måste bedömningen vara förenlig med finanspolitikens övergripande mål och principer. Granskningen baseras i huvudsak på dokumentstudier. Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket Regeringen bedömer att är ett väl avvägt reformutrymme för det kommande budgetåret, med utgångspunkt i överskottsmålet för offentlig sektor och med hänsyn taget till osäkerheten i bedömningen, riskbilden, konjunkturläget och finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. konstaterar att regeringens bedömning av reformutrymmet i budgetpropositionen är mer strukturerat och utförligt beskriven . Presentationen följer i stort de principer och utgångspunkter man tidigare klargjort ska gälla vid bedömningen av reformutrymmet. kan transparensen i redovisningen förbättras ytterligare. Utformningen av överskottsmålet, som ett genomsnitt över en konjunkturcykel, ställer höga krav på vilka indikatorer som används vid avstämningen mot målet och på tolkningen av dessa. En transparent redovisning blir därför central för förståelsen av den föreslagna finanspolitiken. En viktig fråga vid tolkningen är hur man ska hantera risken för att konjunkturförloppen inte är symmetriskt fördelade kring den långsiktiga potentiella produktionsnivån i ekonomin. Regeringen och andra bedömare menar att det finns en sådan asymmetri, med tyngdpunkt på längre och djupare lågkonjunkturer än motsvarande högkonjunkturer. Detta skulle i så fall betyda att de konjunkturjusterade indikatorer som används vid avstämningen mot överskottsmålet blir missvisande. Eftersom regeringen inte redovisar hur stor asymmetri man räknar med är det oklart om de konjunkturjusterade indikatorerna alls kan mätas mot enprocentsmålet. I bedömningen av reformutrymmet lägger regeringen stor vikt vid osäkerheten om den framtida ekonomiska utvecklingen och argumenterar för att det nu är extra angeläget med säkerhetsmarginaler. I resonemanget om risker bör man emellertid ha i åtanke att det redan finns en buffert inbyggd i den nivå man valt för överskottsmålet. Denna buffert är avsedd just för att kunna möta kraftiga nedgångar i konjunkturen utan att ökningen i skuldsättningen riskerar att bli ohållbar1 och är ett av de centrala motiven för överskottsmålet. menar att regeringens ansats med en samlad bedömning av reformutrymmet riskerar att leda till sämre transparens i finanspolitiken. Med en samlad bedömning är det enkelt att motivera avsteg från det finanspolitiska ramverket. Transparensen skulle förbättras om sådana avsteg tydligare skilde på vad som beror av beräkningsunderlaget inklusive bedömningen av den framtida ekonomiska utvecklingen och vad som beror på politiska avvägningar. 2010/11:79 s. 19. Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket regeringen kommer fram till i den samlade bedömningen avser endast en delmängd av det potentiella reformutrymme som är möjligt med utgångspunkt i överskottsmålet och utgiftstaket. Storleken på den extra säkerhetsmarginal som regeringen räknar med framgår inte. Därför blir det problematiskt att förstå vilka avvägningar som gjorts och svårt att värdera rimligheten i regeringens bedömning. Vidare har funnit att även små skillnader i prognosen för potentiell BNP2 kan få stor betydelse för uppföljningen av finanspolitiken och för möjligheten att förstå de avvägningar som leder fram till bedömningen av reformutrymmet under det föreslagna utgiftstaket. Prognosen över potentiell BNP är knapphändigt motiverad i budgetpropositionen. anser att det är av stor vikt för överskådligheten och transparensen i redovisningen av finanspolitiken att de variabler som används i bedömningar och motiveringar av den föreslagna politiken redovisas på ett tydligt och klart sätt. För att ytterligare öka transparensen i finanspolitiken bör regeringen i kommande ekonomiska propositioner redovisa ett beräknat potentiellt utrymme för reformer eller budgetförstärkande åtgärder med utgångspunkt i det budgetpolitiska ramverket. Om regeringen bedömer att det behövs en extra säkerhetsmarginal för att hantera risker, bör dess effekt på reformutrymmet kvantifieras. Vid avstämningen av det finansiella sparandet mot överskottsmålet bör regeringen tydligt redovisa i vilken omfattning ett asymmetriskt BNP-gap beaktas. Regeringen bör i kommande ekonomiska propositioner redovisa en tabell med potentiell BNP i fasta och löpande priser. Större differenser mot föregående proposition bör förklaras. 2Potentiell BNP är den nivå på den samlade produktionen som är förenlig med stabil inflation. Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket 1.1Bakgrund och motiv till granskningen Den europeiska skuldkrisen och oron på de finansiella marknaderna har ökat riskerna för en svagare utveckling av de offentliga finanserna även i . Den ekonomiska oron har återigen visat på vikten av en väl avvägd finanspolitik och att medborgarna har god insyn i och tilltro till den politik som förs. styrs den svenska finanspolitiken av ett finanspolitiskt ramverk med preciserade mål. utformades mot bakgrund av den djupa statsfinansiella krisen tidigare . Det grundläggande syftet med ramverket är att säkerställa stabiliteten och den långsiktiga hållbarheten i de offentliga finanserna. Centralt för stabiliteten i ekonomin är att medborgarna och finansmarknaderna har förtroende för den statsfinansiella situationen. Detta förutsätter att regeringen presenterar en tydlig, fullständig och konsekvent redovisning av grunderna för finanspolitiken i de ekonomiska propositionerna. Regeringen har sedan förra mandatperioden arbetat med en översyn av det finanspolitiska ramverket. Översynen utmynnade i regeringens skrivelse 2010/11:79 för finanspolitiken. Skrivelsen syftar framför allt till att sammanfatta det finanspolitiska ramverket och därigenom stärka förtroendet för att utformningen av finanspolitiken är långsiktigt hållbar och att den redovisas på ett transparent sätt. har ställt sig bakom innehållet i skrivelsen och betonar att ett finanspolitiskt ramverk aldrig blir mer effektivt än dess tillämpning.3 har i ett antal granskningar fokuserat på hur de svenska regeringarna tillämpat det finanspolitiska ramverket. har de ekonomiska propositionerna återkommande granskats, främst utifrån detta perspektiv. Granskningen av budgetpropositionen är en del av detta återkommande arbete. 2010/11:FiU42. Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket Granskningen tar sin utgångspunkt i skrivelsen för finanspolitiken och undersöker om regeringen i budgetpropositionen har följt skrivelsens principer i utformningen och redovisningen av finanspolitiken. Granskningen fokuserar mer specifikt på regeringens bedömning av det så kallade reformutrymmet, vilket spelar en avgörande roll för finanspolitikens utformning. Det övergripande syftet är att granska om inriktningen av finanspolitiken som den presenteras i budgetpropositionen har utformats i enlighet med det finanspolitiska ramverket. Diskussionen förs i första hand med utgångspunkt från regeringens redovisade bedömning av reformutrymmet. Mot den bakgrunden ställer vi följande revisionsfrågor: 1)Har regeringen i bedömningen av reformutrymmet i budgetpropositionen följt det finanspolitiska ramverkets principer? 2)Är redovisningen av reformutrymmet transparent? 1.3Granskningens utgångspunkter och bedömningsgrunder Viktiga utgångspunkter för granskningen är principer som regeringen tillkännagivit i tidigare propositioner och i skrivelsen 2010/11:79 för finanspolitiken. Kompletterande utgångspunkter är budgetlagen (2011:203) och internationellt vedertagna redovisningsprinciper för offentliga finanser från IMF, och . Regeringens skrivelse 2010/11:79 för finanspolitiken syftar till att sammanfatta det finanspolitiska ramverket och därigenom stärka förtroendet för utformningen av finanspolitiken. Den syftar också till att i vissa delar precisera ramverket och regeringens tillämpning av det. skiljer regeringen på det finanspolitiska ramverket och det budgetpolitiska ramverket. Det budgetpolitiska ramverket omfattar överskottsmålet för den offentliga sektorns sparande, utgiftstaket för statens primära utgifter och ålderspensionssystemets utgifter kombinerat med en stram statlig budgetprocess samt ett kommunalt balanskrav. Det budgetpolitiska ramverket är, enligt skrivelsen, en central del av det finanspolitiska ramverket. Det finanspolitiska ramverket omfattar därutöver ett antal principer som finanspolitiken utformas efter och som syftar till att finanspolitiken ska vara långsiktigt hållbar och transparent, exempelvis principer för Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket hur finanspolitiken bör utformas ur ett stabiliseringspolitiskt perspektiv. Regeringen framhåller att finanspolitiken omfattar flera olika mål och medel samt att finanspolitikens utformning även är beroende av politiska Men, framhåller regeringen, det finns ett antal grundläggande principer som finanspolitiken bör följa för att vara långsiktigt hållbar och transparent. Delar av skrivelsen ska enligt regeringen ses som en institutionalisering av de delar av ramverket som inte är reglerade i lag, det vill säga av den praxis som gradvis utvecklats inom finanspolitiken . Skrivelsen innehåller bland annat följande delar: En beskrivning av den ekonomiska politikens övergripande mål och det finanspolitiska ramverkets roll i den politiska beslutsprocessen. En beskrivning av det budgetpolitiska ramverkets olika delar och motiv samt regeringens principer för dess tillämpning. Principer för hur finanspolitiken bör utformas ur ett stabiliseringspolitiskt perspektiv. Ett avsnitt om extern utvärdering av finanspolitiken samt principer för öppenhet och tydlighet om finanspolitiken. Skrivelsen slår bland annat fast att För att det finanspolitiska ramverket ska vara styrande för politiken och finanspolitiken vara möjlig att följa upp, är det viktigt att redovisningen av finanspolitiken är transparent och heltäckande. Medborgarna ska ha möjlighet att ha insyn i finanspolitikens alla aspekter.