prop · GZ03115 · 2012-03-21 00:00:00 — framhåller vikten av att de kollektivavtal, arbetsrättsliga lagar och regelverk som gäller normalt och som är unika inte får speciella inskränkningar som inte går att överklaga. Skälen för regeringens förslag Möjligheten att begränsa rätten att överklaga statliga anställningsbeslut Arbetsdomstolen har ansett att frågan om ett överklagandeförbud är förenligt med artikel 6.1 bör analyseras vidare i det fortsatta lagstiftningsärendet. Av artikel 6.1 i följer, i de delar som är av intresse, att var och en ska, vid prövningen av hennes eller hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot henne eller honom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. För att artikeln ska bli tillämplig krävs att det föreligger en reell och seriös tvist mellan en enskild person och en annan person eller myndighet, att tvisten gäller en rättighet som har sin grund i den nationella rätten, och att denna rättighet kan karaktäriseras som en civil rättighet. har i sin praxis tolkat begreppet civila rättigheter och skyldigheter. Det är främst två fall från domstolen som är av intresse vad gäller statliga anställningar, Pellegrin mot (mål nr 28541/95, dom ) och m.fl. mot (mål nr 63235/00, dom ). Regeringen har i propositionen Sekretess i vissa anställningsärenden (prop. 2009/10:56, s. 40 ff.) tagit ställning till dessa domar och då framhållit bl.a. följande. När det gäller rättigheter inom ramen för en befintlig anställning, t.ex. en rätt till ersättning eller befordran, uttalade i mot att sådana anställda som utövar offentlig makt och av vilka staten därför kan kräva särskild lojalitet, t.ex. militär och polis, är undantagna från artikelns tillämpning. I fallet m.fl. mot modifierade sina uttalanden i Pellegrin-domen. I målet prövades bl.a. frågan om artikel 6.1 var tillämplig i fråga om en tvist om rätt till lönetillägg. Sökandena hade visserligen fått en domstolsprövning, men de hade nekats muntlig förhandling och processen hade pågått i nära . uttalade bl.a. att i ett fall som detta, då polischefer och kanslipersonal enligt nationell rätt har getts samma möjlighet till domstolsprövning av deras rätt till ersättning, kan inte några skäl som relaterar till staten funktionalitet eller några andra allmänt vägande skäl anses ha lyfts fram som motiverar att konventionens skydd mot en orättvis och långsam process inskränks. Regeringen konstaterade vidare att avgöranden får tolkas så att om det i nationell rätt finns en uttrycklig och generell rätt till domstolsprövning av vissa rättigheter inom ramen för en anställning, tyder detta på att rättigheterna bör omfattas av artikel 6.1. Om en viss rättighet inte ska betraktas som civil såvitt avser vissa grupper av anställda, bör den nationellt reglerade rätten till domstolsprövning inte vara generell utan inskränkas för dessa grupper. En sådan inskränkning kräver författningsstöd och måste vara motiverad på objektiva grunder i statens intresse. Regeringen har vidare, i samma proposition (prop. 2009/10:56, s. 42 f), konstaterat att en första förutsättning för att det ska finnas en rätt till domstolsprövning enligt artikel 6.1 i är att det av den nationella rättsordningen följer en rätt till något. För att en rätt till domstolsprövning av beslut i anställningsärenden ska kunna föreligga enligt konventionen, måste det därmed gå att göra gällande att det finns en rätt till anställning. Av 1 kap. 2 § andra stycket regeringsformen framgår visserligen att det allmänna ska trygga rätten till arbete. Denna bestämmelse är dock ett s.k. programstadgande, dvs. en föreskrift som inte är rättsligt bindande utan syftar till att ge uttryck för en övergripande målsättning för det allmännas verksamhet. Bestämmelsen kan ha politiska verkningar, men skapar inte någon rättighet för enskilda individer. Försvarsmaktens anställningsbeslut ska inte få överklagas Regeringen har i propositionen Modern personalförsörjning för ett användbart försvar (prop. 2009/10:160 s. 104) gjort bedömningen att ett beslut av Försvarsmakten om godkännande av en rekryt efter genomförd grundläggande eller kompletterande utbildning inte bör kunna överklagas. Däremot kan beslut om antagning till och skiljande från grundläggande och kompletterande militär utbildning överklagas hos . Detta regleras i 19 § förordningen (2010:590) om grundläggande och kompletterande militär utbildning i Försvarsmakten. Regeringen anförde i detta sammanhang att det är av mycket stor vikt att Försvarsmakten har en pågående dialog med sina rekryter under hela den grundläggande militära utbildningen och kontinuerligt handleder dem. En pågående dialog och handledning under hela den grundläggande utbildningen är även en grundförutsättning för en framgångsrik rekrytering. Det är under den grundläggande militära utbildningen som Försvarsmakten har möjlighet att attrahera rekryterna att ta anställning i Försvarsmakten. Det handlar dock här om att anställa gruppbefäl, soldater och sjömän som har att utföra en mycket speciell verksamhet där lämpligheten för uppgiften är av största betydelse, inte minst ur ett säkerhetsperspektiv. Det är därför av betydelse såväl för omgivningen som för den enskilde att för uppgiften olämpliga personer kan väljas bort. I sammanhanget måste dock praxis beaktas. Utredningen har gjort bedömningen att ett överklagandeförbud för här aktuella anställnings- beslut inte skulle stå i strid med denna praxis. nämnde i Pellegrin mot som redovisats ovan särskilt militär verksamhet som typexempel på sådan verksamhet som till följd av sin speciella karaktär faller utanför kravet på möjlighet att överklaga statliga anställningsbeslut. Ett överklagandeförbud för Försvarsmaktens anställ- ningsbeslut får därför enligt regeringens bedömning anses vara motiverat på objektiva grunder i statens intresse, dvs. objektivt sett anses vara berättigat med hänsyn till statens försvarsintressen. Det är dock nödvändigt att i den föreslagna lagen uttryckligen undanta de aktuella anställningsbesluten från rätten till domstolsprövning. Detta för att uppfylla krav på författningsstöd för ett sådant undantag. I och med att ett i den här föreslagna lagen uttryckligt överklagandeförbud av Försvarsmaktens anställningsbeslut enligt lagen läggs in, har detta uppnåtts. Det är dock endast Försvarsmaktens beslut att anställa gruppbefäl, soldater och sjömän som inte får överklagas. Överklagandeförbudet träffar inga andra beslut. Det är, som framhållit, viktigt att det är tydligt att det endast är själva anställningsbesluten som här regleras. Det måste dock noteras att ett gruppbefäl, en soldat och en som anställts enligt ett kollektivavtal som träffats med stöd av LAS grundar sin anställning på detta avtal. Försvarsmaktens beslut om anställning av Prop. 2011/12:115 just dessa arbetstagare är således inte fattade enligt den här föreslagna speciallagen och omfattas därmed inte heller av överklagandeförbudet. Ett överklagandeförbud som träffar Försvarsmaktens beslut om anställning av tidsbegränsat anställda gruppbefäl, soldater och sjömän strider enligt regeringens bedömning inte mot . Det föreslagna överklagandeförbudet ska anses utgöra ett sådant uttryckligt undantag från rätten till domstolsprövning som, enligt den ovan angivna praxisen, är tillåtet. Regeringens förslag: En talan som grundas på specialreglerna i den förslagna lagen ska preskriberas på samma sätt som i övrigt gäller för en talan som grundas på den arbetsrättsliga lagstiftningen. Utredningens förslag: inget förslag lämnades i detta avseende. Remissinstanserna: ingen remissinstans har särskilt yttrat sig om Skälen för regeringens förslag: I den arbetsrättsliga regleringen finns särskilda regler om preskription. Preskriptionsregler för en talan grundad på bestämmelserna i finns i 4041 §§ den lagen. Preskriptionsregler för en talan grundad på bestämmelserna i semesterlagen finns i 33 § den lagen. Det finns också preskriptionsregler i MBL. En arbetstvist som grundas på specialregleringen i den lag som föreslås bör preskriberas på samma sätt som i övrigt gäller för en talan som grundas på arbetsrättslig lagstiftning. En talan som grundas på de regler som ersätter eller kompletterar reglerna i LAS bör preskriberas på samma sätt som gäller enligt LAS. En talan som grundas på de särskilda reglerna om semester bör preskriberas på samma sätt som en talan om brott mot semesterlagen. För en annan arbetstvist enligt den föreslagna lagen bör 64 § första stycket, 65 och 66 §§ MBL göras tillämpliga. Regeringens förslag: Det ska av semesterlagen framgå att det finns bestämmelser om semester i lagen om vissa försvarsmaktsanställ- ningar och lagen om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser. Utredningens förslag: överensstämmer i huvudsak med regeringens i fråga om semesterlagen. Utredningen har vidare föreslagit vissa andra följdändringar mot bakgrund av den avgränsning av lagförslaget som utredningen valde. Remissinstanserna: har inte särskilt kommenterat denna fråga. Skälen för regeringens förslag: Mot bakgrund av den avgränsning i lagen om vissa försvarsmaktsanställningar som här föreslås aktualiseras inte utredningens förslag till följdändringar, med undantag av förslaget till ändring i semesterlagen. I 1 § semesterlagen informeras om bestäm- Prop. 2011/12:115 melser om semester som finns i annan lagstiftning. uppräkningen av lagar som innehåller särskilda bestämmelser om semester bör vara uttömmande. Den bör därför kompletteras med uppgift om att sådana bestämmelser finns även i lagen (2010:449) om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser och i den nya lag som föreslås. 7 Rekrytering och information Regeringens bedömning: För att underlätta för studerande att tjänstgöra inom Försvarsmakten bör övervägas att vidta särskilda åtgärder, t.ex. att anpassa tidpunkten för rotation vid internationella insatser till studieterminerna. Vidare bör Försvarsmakten utveckla formerna för att rekrytera personal tillsammans med civila arbetsgivare. Det är lämpligt att Försvarsmakten tillsammans med Myndigheten för samhällsskydd och beredskap utarbetar material om det svenska totalförsvarets roll i samhället som underlättar för de skolor som vill arbeta med kunskapsområdet. Vidare bör Försvarsmakten erbjuda arbetsplatsförlagt lärande till elever från gymnasieskolans yrkesprogram. Utredningens förslag: överensstämmer delvis med regeringens bedömning. I fråga om kunskap i skolan föreslog utredningen dock att det skulle införas ett nytt kunskapsmål om totalförsvaret i det gymnasie- gemensamma ämnet samhällskunskap. Utredningen föreslog också att Arbetsförmedlingen inte ska få anvisa anställningar i Försvarsmakten som innebär internationell arbetsskyldighet och att detta ska regleras genom en överenskommelse mellan de två myndigheterna. Försvarsmakten, Arbetsförmedlingen, Tjänstemännens Centralorganisa- tion (TCO), , och är i huvudsak positiva till utredningens förslag. Försvarsmakten anser i likhet med utredningen att det reformerade personalförsörjningssystemet är en samhällsreform. Det bör därför inte vara fråga om en angelägenhet för bara Försvarsmakten. Reformen berör hela samhället. En likartad uppfattning har och Statskontoret. Statskontoret erinrar om att utredningen återkommer till att Försvarsmaktens nya personalförsörjningssystem är en genomgripande reform som berör flera delar av samhället, inte minst de civila arbetsgivarna. Trots detta ges, enligt Statskontoret, intrycket att allt ansvar för att hantera frågan läggs på Försvarsmakten. makten är naturligtvis den centrala aktören och en stor del av ansvaret ligger rimligen där. Men för att reformen ska lyckas bör också andra Prop. 2011/12:115 instansers ansvar lyftas fram, menar . Enligt akademikers centralorganisation () åläggs Försvarsmakten kanske det svåraste rekryteringsuppdraget i modern tid. Förutom att myndigheten får ett svårt och hårt arbete med krav på utomordentlig kompetens i rekrytering och andra personalfrågor behövs ett nationellt, regionalt och lokalt stöd. menar därför att ett omfattande och gott samarbete med arbetsgivare och högskolor är avgörande. En annan aspekt framförs av Facket för Service och Kommunikation () som anser att för att Försvarsmakten ska kunna rekrytera och behålla personal måste löner och anställningsvillkor vara konkurrensmässiga och i nivå med övrig arbetsmarknad. Det är enligt viktigt att gruppbefäl, soldater och sjömän behandlas som fullvärdiga arbetstagare i statlig tjänst. Faktorer som arbetsmiljö, boendefrågor, längd på insatstid och familjestöd kommer att vara mycket viktiga. anför att det kan finnas skäl att uppmärksamma att rekryteringsansträngningarna kan ha helt skilda målgrupper såsom hemvärn/nationella skyddsstyrkor och kontinuerligt tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän. Om inte dessa skillnader beaktas kan både antalet rekryterade och lämpligheten bland de rekryterade bli lidande. är kritisk till Försvarsmaktens rekryteringsplanering. Svensk Soldat menar att utredningen är baserad på Försvarsmaktens planeringsunderlag, ett underlag som Svensk Soldat ställer sig kritisk till. menar å sin sida att utredningen skulle kunna öka konkretiseringsgraden i förslagen genom att lyfta fram frivilligorganisationerna som en kostnadseffektiv och gripbar resurs för att stödja rekryteringen till Försvarsmakten. Försvarsmakten, , Statskontoret, civil- försvarsförbund och är i huvudsak positiva till förslagen. I fråga om samarbete med skolan menar att myndigheten har en lång erfarenhet av kommunikationsinsatser riktade mot skolan. Elevinformation är av strategisk betydelse för att Försvarsmakten ska kunna nå sina rekryteringsmål. påpekar myndigheten att det inte bör vara Försvarsmaktens uppgift att erbjuda riktade utbildningar om totalförsvaret och dess roll i samhället till lärare och elever i gymnasieskolan. Utbildningar inom gymnasieskolan bör återfinnas i läroplanen och genomföras med skolans resurser och med de behörigheter det innebär. Försvarsmakten vill också framhålla att ansvaret för skolinformation rörande kunskapsmålen om totalförsvaret bör ligga på Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, med stöd av Försvarsmakten. Enligt är det önskvärt att det införs skrivningar i skolans styrdokument som ger ett direkt stöd för möjligheterna att nå ungdomar med information om försvar och krisberedskap. Sådana skrivningar har funnits i tidigare läroplaner för både gymnasieskolan och . Förbundet anser att information och kunskap om försvar och krisberedskap ska beredas plats även i samt vidgas till att omfatta även andra ämnen än samhällskunskap. har ungefär samma uppfatt- ning och anser att Försvarsmakten bör erbjuda riktad undervisning om totalförsvaret och dess roll i samhället till lärare och elever i gymnasieskolan. Myndigheten framhåller att sådan undervisning och information inte får syfta till att rekrytera eleverna. , däremot, har en annan uppfattning och anser att det är mindre lämpligt att som utredningen föreslår införa ett nytt kunskapsmål om det svenska totalförsvaret och dess roll i samhället i det gymnasiegemen- samma ämnet samhällskunskap. anser att utredningens bedömning att det är möjligt att utöka kunskapsmålen i ämnet saknar en närmare analys och motivering. Verket menar också att det finns goda förutsättningar för lärare att med stöd i nu gällande skrivningar ta upp frågor som rör t.ex. försvar och säkerhetspolitik. ser vidare positivt på att material tas fram som underlättar för elever och lärare i gymnasieskolan att arbeta med kunskapsområdet på ett bra sätt. När det gäller arbetsplatsförlagt lärande ser positivt på förslaget att Försvarsmakten i samarbete med företrädare för gymnasieskolan identifierar områden där det är möjligt att ta emot elever från gymnasieskolans yrkesprogram för arbetsplatsförlagt lärande. Sådant lärande måste dock genomföras i enlighet med skolans styrdokument och i samråd med de lokala programråden för yrkesprogrammen. har ungefär samma syn och menar att Försvarsmakten bör erbjuda arbetsplatsförlagt lärande till elever på gymnasieskolans yrkesprogram. Även i detta sammanhang påpekar myndigheten att Försvarsmaktens engagemang inte får syfta till att rekrytera gruppbefäl, soldater och sjömän. Arbetsförmedlingen är positiv till utredningens förslag och tillstyrker de förslag som berör Arbetsförmedlingens kompetensområden med vissa påpekanden. Arbetsförmedlingen delar uppfattningen att myndigheten inte ska anvisa anställningar i Försvarsmakten som innebär internationell arbetsskyldighet. Konsekvensen av detta blir, enligt myndigheten, att Arbetsförmedlingen inte kommer att anvisa till någon anställning inom Försvarsmakten. Arbetsförmedlingen föreslår en reglering av att arbeten inom Försvarsmakten med internationell arbetsskyldighet inte ska anses utgöra sådant lämpligt arbete som enligt 11 § lagen (1997:238) om arbetslös- hetsförsäkring kan utgöra grund för nedsättning av ersättningen eller annan sanktion enligt 45 a § samma lag. Att undanta dessa arbeten från sanktioner enligt 45 a § innebär, enligt Arbetsförmedlingen, att oavsett Prop. 2011/12:115 om den ersättningssökande ändå anvisats sådant arbete inom Försvars- makten och oavsett på vilket sätt det kommer till arbetslöshetskassans kännedom att hon eller han avvisat arbetet blir inte sanktioner tillämpningsbara. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) har en likartad uppfattning och framhåller att den i betänkandet föreslagna myndig- hetsöverenskommelsen mellan skulle innebära att Arbetsförmedlingen inte ska anvisa arbetslösa att söka arbete som soldat eller inom Försvarsmakten. IAF anser emellertid att en sådan överenskommelse inte skulle säkerställa att rekryteringen till Försvarsmakten vilar på frivillig grund. I stället krävs enligt IAF författningsbestämmelser som undantar Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna från skyldigheten att vidta sanktioner mot personer som undandrar sig den aktuella typen av arbeten. Även ställer sig bakom utredningens förslag att Arbetsförmedlingen inte ska kunna anvisa anställningar inom Försvars- makten. menar att ett arbete i Försvarsmakten med dess riskfyllda internationella insatser är av särskild karaktär och därför kräver personal som söker sig dit frivilligt. , å sin sida, tillstyrker utred- ningens förslag och är positiv till att Arbetsförmedlingen informerar arbetssökande om anställningsmöjligheter i Försvarsmakten. Svensk Soldat understryker att detta ställer stora krav på Arbetsförmedlingen att kunna förmedla en riktig bild av tjänsternas betydelse och omfattning. Försvarsmakten pekar på att en överenskommelse har träffats mellan Försvarsmakten och Arbetsförmedlingen om samarbete. Överens- kommelsen omfattar inte anvisningar till Försvarsmakten. Myndigheten vill vidare framhålla att alla befattningar för arbetstagare i Försvarsmakten, såväl civila som militära, omfattas av både nationell och internationell arbetsskyldighet. Skälen för regeringens bedömning Regeringen har tidigare erinrat om att det nya personalförsörjnings- systemet för Försvarsmakten är en fråga för hela samhället. Inom ramen för totalförsvarsplikten finns bestämmelser som är genomgripande för den enskilde. Men där finns också bestämmelser som påverkar t.ex. en arbetsgivare eller en utbildningsanstalt. Det är mot denna bakgrund både rimligt och ändamålsenligt att ett nytt personalförsörjningssystem för försvaret också berör andra delar av samhället än Försvarsmakten. Inte bara utredningen utan också Försvarsmakten, och Statskontoret har understrukit detta förhållande. Regeringen delar Statskontorets uppfattning att Försvarsmakten är den centrala aktören och att Försvarsmakten har ett stort ansvar. Men för att reformen ska lyckas måste också andra instansers ansvar lyftas fram. Försvarsmaktens rekrytering av gruppbefäl, soldater och sjömän genomförs på frivillig grund, och inte längre genom ett Försvarsmakten blir därmed en arbetsgivare på svensk arbetsmarknad med stora årliga rekryteringsbehov. att variera över tiden. med en genomsnittlig anställningstid kommer ca 4 000 gruppbefäl, soldater och sjömän att behöva utbildas . För att ta ut dessa personer för utbildning behöver, enligt uppgifter till utredningen från dåvarande , ca 12 000 personer genomgå ett urval. Efter godkänd grundläggande militär utbildning kan den enskilde söka anställning i Försvarsmakten och utbildningen mot en viss befattning kan påbörjas. Försvarsmakten bedömer att ca 500 personer , motsvarande , kommer att avstå från att söka anställning i Försvarsmakten, men också att dessa kommer att ansluta sig till hemvärnet med de nationella skyddsstyrkorna. Ännu är erfarenheterna från rekrytering till, och genomförande av grundläggande militär utbildning begränsade. den grundläggande militära utbildningen har dock varit stort. bland de antagna har varit i nivå med och i vissa avseenden högre än bland de sista årskullarna värnpliktiga. Utredningen har analyserat målgruppen studerande för att belysa om det eventuellt behövs åtgärder för att möjliggöra eller underlätta för studerande att kombinera studierna med en anställning som tjänstgörande i Försvarsmakten. Utredningen konstaterar att det finns flera fördelar med att rekrytera tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän från gruppen Denna grupp är särskilt attraktiv bl.a. därför att de studerande ofta är yngre personer, vilket är en attraktiv grupp att rekrytera till befattningar som gruppbefäl, soldater och sjömän. särskilt på att denna aspekt framhållits av regeringen i den försvars- politiska inriktningspropositionen (prop. 2008/09:140). Regeringen ansåg i den propositionen att det ligger i verksamhetens natur att befattningarna på soldatnivå företrädesvis bemannas med yngre Även när det gäller att öka andelen kvinnor i Försvarsmakten, i synnerhet vid tjänstgöring i internationella militära insatser, är gruppen studerande särskilt attraktiv i rekryteringshänseende enligt utredningen. Andelen kvinnor som studerar vid universitet och högskolor är Gruppen studerande har också fördelen att hänsyn inte behöver tas till en civil arbetsgivare och en civil karriär eller Slutligen, menar utredningen, är de studerande en grupp som i stor utsträckning inte har hunnit bilda familj vilket för den enskilde ofta gör beslutet att tjänstgöra, exempelvis i en internationell militär insats, Regeringen delar i allt väsentligt utredningens uppfattning. attrahera gruppen studerande behöver dock vissa åtgärder vidtas. avseende kan det krävas olika insatser för att attrahera unga kvinnor respektive unga män. En åtgärd gäller enligt regeringen frågor om anstånd med att påbörja studier och att kunna göra uppehåll i redan inledda studier. Regeringen har behandlat denna fråga i avsnitt 6.6. En annan åtgärd är att Försvarsmakten bör överväga att anpassa sina rotationer till internationella militära insatser så att dessa så långt möjligt sammanfaller med universitets- och högskoleterminerna. Här ska noteras att universitets- och högskoleterminerna i allmänhet inte sammanfaller med kalenderhalvåren. Vanligen inleds höstterminen /september och pågår till i mitten eller . Vårterminen pågår /juni. En anpassning av rotationerna skulle på ett påtagligt sätt underlätta för den studerande att planera sina studier. Lika viktigt är att det också skulle påverka möjligheterna för den studerande att kombinera studiemedels- finansierade heltidsstudier med tjänstgöring i Försvarsmakten. Dagens studiemedelsystem ger enligt regeringen förutsättningar för detta i och med att beräkningen av det s.k. fribeloppet, dvs. den inkomst som en studerande kan ha utan att studiemedlen reduceras, sker per kalenderhalvår (3 kap. 16 § studiestödslagen [1999:1395]). kan en studerande tjäna upp till ca per kalenderhalvår utan att studiemedlen reduceras.