prop · H00361 · 2012-12-28 00:00:00 — Detta beror enligt kommissionen delvis på att revisorn i många medlemsstater har ett stort eller obegränsat skadeståndsansvar.7 Det finns enligt kommissionen vidare en risk för att ett omfattande skadeståndsanspråk leder till att någon av de fyra stora revisionsbyråerna går omkull, vilket skulle försämra situationen ytterligare. För att komma till rätta med problemet antog kommissionen en rekommendation till medlemsstaterna att begränsa revisorns skadeståndsansvar i fråga om revision av aktiebolag vars aktier är upptagna till handel på en reglerad marknad.8 Ett sätt att åstadkomma detta är enligt rekommendationen att medlemsstaten fastställer ett beloppstak för revisorns skadeståndsskyldighet. En annan möjlighet är att det slås fast att revisorn enbart är ersättningsskyldig för den del av skadan som han eller hon är ansvarig för. Den tredje åtgärden som rekommendationen anvisar är att medlemsstaten tillåter att ett avtal mellan revisorn och revisionsklienten om en begränsning av skadeståndsansvaret får verkan även gentemot tredje man, exempelvis aktieägarna. presenterade kommissionen en grönbok om revisorer och revision.9 I grönboken diskuteras bl.a. de fyra stora revisionsbyråernas dominerande ställning. behandlar inte alls skadeståndsfrågan och gör inte heller någon hänvisning till rekommendation. Därefter har kommissionen, som anges i avsnitt 7, lagt fram förslag till två rättsakter, en förordning och ett direktiv, om revisorer och revi- 7 Commission staff working paper: Consultation on auditors liability and its impact on capital markets, January 2007. 8 Kommissionens rekommendation 2008/473/EG av om begränsning av det civilrättsliga ansvaret för lagstadgade revisorer och revisionsföretag (EUT L 162/39, s. 39, 21.6.2008, Celex 32008H0473). 9 Revisionspolitik: Lärdomar från krisen, KOM (2010) 561 slutlig. sion.10 Det finns inte heller i de föreslagna rättsakterna några materiella bestämmelser om skadestånd. I förslaget till förordning sägs att kommissionen ska föreslå lämpliga åtgärder med anledning av den inverkan nationella skadeståndsregler kan ha på marknaden för revisionstjänster. Bör skadeståndsansvaret begränsas till ett visst belopp? Som kommissionen anför rekommendation utgör ett beloppstak ett effektivt skydd för revisorn mot mycket stora skadeståndsanspråk, under förutsättning att prövningen sker enligt svensk rätt. I den mån det står klart att revisorn inte kan bli föremål för en obegränsad skadeståndsskyldighet i något annat land, kan det även antas att ett beloppstak underlättar tecknandet av ansvarsförsäkringar. Modellen med ett lagstadgat beloppstak för skadeståndsskyldigheten är dock inte invändningsfri. vid påpekar medför ett beloppstak att de skadelidande, t.ex. aktieägare, går miste om rätten till full ersättning för skadan. Även med ett beloppstak kvarstår dessutom risken för att ett allvarligt revisionsmisslyckande leder till att den berörda revisionsbyrån slås ut på grund av att finansmarknadens förtroende för revisionsbyrån rasat. Som utredningen är inne på för ett beloppstak vidare med sig svårigheter av mer praktiskt slag. Om revisorn inte fullt ut är skyldig att ersätta den skada som han eller hon orsakat, måste det belopp som står till förfogande fördelas mellan de skadelidande. Utredningen lägger inte fram något förslag till modell för hur detta bör gå till. En situation som åskådliggör problemet är följande. Om en revisor till följd av bristfällig revision orsakat tre aktieägare skada som för var och en av dem uppgår till , innebär ett beloppstak om att alla tre inte kan få full ersättning av revisorn. Närmast till hands ligger att var och en av de skadelidande får ersättning med ett belopp som motsvarar en tredjedel av beloppstaket. För att en sådan principlösning ska fungera måste dock antalet skadelidande vara känt, liksom den sammanlagda skadan och storleken på vars och ens skada. Bestrider revisorn samtliga eller vissa anspråk helt eller delvis, blir frågan om hur skadeståndet ska fördelas mer komplicerad. Det förefaller inte rimligt att låta revisorn avgöra fördelningen. Motsvarande fråga väcks även vid en prövning av anspråken i domstol. Om tingsrätten t.ex. i situationen ovan bifaller två av de tre kända anspråken, har den tredje skadelidande därefter ingen möjlighet att få någon ersättning för sin skada. Införandet av ett lagstadgat takbelopp väcker även processuella frågor. Det står mot denna bakgrund klart att en beloppsmässig begränsning av revisorns skadeståndsansvar förutsätter en omfattande och komplicerad lagreglering. Regeringen anser, mot bakgrund av de ovan angivna principiella och praktiska skälen, att det finns övervägande skäl mot att genomföra utredningens förslag. 10 Se not avsnitt 7. Rätten att väcka talan mot revisorn En revisor är i och för sig bara skadeståndsansvarig för den skada som han eller hon har vållat. Eftersom revisorns uppgift är att granska års- redovisningen, bokföringen och förvaltningen som styrelsen ansvarar för, torde det vara ovanligt att revisorn är ensam ansvarig för en skada. medför dock det förhållandet att skadeståndsansvaret är solidariskt i kombination med att revisorn är skyldig att teckna en ansvarsförsäkring, att den skadelidande väljer att rikta sitt skadeståndsanspråk enbart mot Utredningens förslag, som delvis har sin motsvarighet i en av de åtgär- der som kommissionen rekommenderar, innebär bl.a. att en skadestånds- talan mot revisorn får föras endast av en styrelseledamot eller verk- Flera skäl talar mot en sådan ordning. den skadelidande inte har någon möjlighet att få ersättning från revisorn för den skada som revisorn orsakat. Revisorns ansvar blir i stället avhängigt styrelseledamöternas eller den verkställande direktörens vilja eller möjlighet att föra regresstalan mot revisorn. nämnden anför får förslaget vidare antas försvåra frivilliga överenskom- melser utom rätta och leda till rättsprocesser som annars hade kunnat Sammantaget anser regeringen att den föreslagna modellen utgör en alltför kraftig begränsning av den skadelidandes möjlighet till ersättning och därför inte bör införas. Regeringens förslag: Begreppet revisionsverksamhet ges en tydligare och något bredare innebörd genom att kravet på att granskningen ska följa av författning, bolagsordning eller avtal tas bort. förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändning i sak. Enligt Kammarrätten i bör eventuella tolkningssvårigheter utredas ytterligare. Skälen för regeringens förslag: Vad som ska anses vara revisionsverksamhet är viktigt i flera avseenden. Exempelvis ska en revisor för varje uppdrag i revisionsverksamheten tillämpa den s.k. analysmodellen för prövningen av sin opartiskhet och självständighet (21 § revisorslagen). Vidare är revisionsverksamhet föremål för kvalitativa tillsyn (3 § revisorslagen). Ett annat exempel på begreppets betydelse gäller bedömning av om en person kan bli auktoriserad eller godkänd revisor (se hittillsvarande 4 och 5 §§ revisorslagen). Med revisionsverksamhet avses verksamhet som består i sådan granskning av förvaltning eller ekonomisk information som följer av författning, bolagsordning, stadgar eller avtal och som utmynnar i en rapport eller någon annan handling som är avsedd att utgöra bedömningsunder- lag även för någon annan än uppdragsgivaren. Även rådgivning eller annat biträde som föranleds av iakttagelser vid granskningen, s.k. revisionsrådgivning, inbegrips (2 § 8 revisorslagen). inskränktes revisionsplikten avsevärt. Bland annat får två tredjedelar av aktiebolagen välja om bolaget ska ha en revisor eller inte. och anför finns det anledning att mot bakgrund av reformen pröva om definitionen av revisionsverksamhet alltjämt är fullt ändamålsenlig. Utgångspunkten för det som ska anses vara revisionsverksamhet bör liksom vara revisorers traditionella kärnverksamhet, nämligen olika slag av granskning och verksamhet som har ett nära samband med ett granskningsuppdrag. Det är då naturligt att till revisionsverksamhet hänföra sådana granskningstjänster som ur ett samhällsperspektiv är särskilt skyddsvärda och som det därför finns behov av att ha tillsyn över (jfr prop. 2000/01:146 s. 40 f.). I detta ryms också annan granskning än lagstadgad revision om rapporten över granskningen är avsedd även för någon utomstående. En kvalificerad revisor får då ofta uppdraget just därför att den kompetens som är kopplad till ett godkännande eller en auktorisation av revisorn uppfattas som en garanti för att revisorn har kunskaper i avancerade revisionstekniker. Den inskränkta revisionsplikten förväntas medföra att efterfrågan på andra slags granskningstjänster än revision ökar (se prop. 2009/10:204 s. 105). Sådana tjänster grundar sig då vanligen inte på krav i författning, bolagsordning eller stadgar. För att tjänsten ska utgöra revisionsverksamhet krävs då, utöver att den ska utmynna i en rapport avsedd bl.a. för tredje man, att den grundar sig på ett avtal mellan bolaget och tredje man. Om det saknas ett sådant avtal, utgör tjänsten inte revisionsverksamhet. Betydelsen av det sagda kan illustreras med följande exempel. En företrädare för ett aktiebolag kontaktar en bank i syfte att ansöka om ett lån. Bolaget, som inte har någon vald revisor, får lånet beviljat under förutsättning att det kan uppvisa en balansräkning som är granskad av en kvalificerad revisor. Den granskning som revisorn sedan gör är revisionsverksamhet eftersom granskningen följer av ett avtal mellan bolaget och banken. Om bolaget i stället, för att förekomma bankens begäran, hade gett revisorn uppdraget före kontakten med banken, är det däremot tveksamt om revisorns granskning utgör revisionsverksamhet. Detta eftersom något avtal enligt vilket granskningen ska ske då ännu inte träffats mellan bolaget och banken. Det kan ifrågasättas om det är lämpligt att bedömningarna av om tjänsterna i exemplet utgör revisionsverksamhet utfaller olika, när de annars har samma innehåll, är avsedda att utmynna i en rapport för någon annan än enbart revisionsklienten och faller inom vad som får anses vara revisorns kärnverksamhet. I ett användarperspektiv torde det vara av underordnad betydelse för tilltron till resultatet av granskningen på vilken grund revisorn har utfört tjänsten. Det avgörande för om revisorns arbete ska utgöra revisionsverksamhet eller inte bör enbart vara slaget av granskning och hur resultatet av granskningen är avsett att användas. Kravet på att granskningen ska följa av författning, bolagsordning, stadgar eller avtal bör därför slopas. I övrigt bör gränsdragningen mellan revisionsverksamhet och annan verksamhet lämnas oförändrad. Regeringens förslag innebär att begreppet revisionsverksamhet ges en Prop. 2012/13:61 innebörd som i högre grad ansluter till det internationellt använda begreppet bestyrkandeuppdrag och som är bättre anpassat till en situation där många aktiebolag är underkastade revisionsplikt. Vissa tjänster som inte har bedömts utgöra revisionsverksamhet, eller där saken fått bedömas vara oviss, kommer härigenom att utgöra revisionsverksamhet. Betydelsen av detta är att tillämpningsområdet för bl.a. de bestämmelser i revisorslagen som nämns ovan utökas i motsvarande utsträckning. 12Behov av ytterligare sekretess hos ? Regeringens bedömning: Det behövs inte någon särskild bestämmelse om sekretess hos som hänför sig till en anmälan till Finanspolisen om penningtvätt eller finansiering av terrorism. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att det införs en bestämmelse om att sekretess ska gälla hos som hänför sig till en anmälan till Finanspolisen om penningtvätt eller finansiering av terrorism (se SOU 2008:79 s. 175 f.). Remissinstanserna: Ett par remissinstanser tillstyrker utredningens förslag medan övriga lämnar det utan invändning. Skälen för regeringens bedömning: En revisor som misstänker att transaktioner som revisorn granskar utgör ett led i penningtvätt eller finansiering av terrorism ska göra en anmälan till (Finanspolisen). Om en revisor har gjort en anmälan, får revisorn inte röja det för vare sig klienten eller någon utomstående. Detta hindrar dock inte att revisorn lämnar uppgifter om anmälan till i ett disciplinärende redovisa att anmälningsskyldigheten har fullgjorts (3 kap. 1 och 4 §§ lagen [2009:62] om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, nedan förkortad penningtvättslagen). Uppgifter hos omfattas av sekretess till skydd för enskildas förhållanden (se bl.a. 30 kap. 17 och 23 §§ offentlighets- och sekretesslagen [2009:400]). Utredningen anför att det emellertid saknas en bestämmelse om sekretess som är tillämplig i fråga om uppgifter hos som hänför sig till en anmälan enligt penningtvättslagen. Regeringen instämmer i att sådana uppgifter bör omfattas av sekretess. Sekretess gäller för uppgifter i en anmälan till Finanspolisen vilka hänför sig till förundersökning i brottmål eller till angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i ett sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott (18 kap. 1 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen). En förutsättning för sekretess är att det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. Det kan i sammanhanget näm- nas att sekretess gäller under motsvarande förutsättningar även för upp- gift som hänför sig till annan verksamhet som syftar till att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott och som bedrivs bl.a. av en polis- myndighet (18 kap. 1 § andra stycket 2 offentlighets- och sekretesslagen). Sekretessen enligt paragrafen har obegränsad räckvidd och följer med uppgifterna till andra myndigheter. Det följer av uttrycket uppgift som hänför sig till och anses även gälla uppgifter som en enskild person ger in till en annan myndighet än polis- och åklagarmyndigheter (jfr rätts- fallet RÅ 1989 not. Förundersökning ska inledas så snart det på grund av angivelse eller av annat skäl finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats (23 kap. 1 § ). Att en anmälan i praktiken inte alltid blir föremål för omedelbar handläggning hos polismyndigheten torde inte ha någon betydelse vid tillämpning av sekretessreglerna (se JO 1992/93 s. 197). Den farhåga som utredningen har för att uppgifter som hänför sig till anmälan är utan skydd hos så länge Finanspolisen inte har inlett förundersökning torde därför inte vara moti- Enligt regeringens bedömning innebär regelverket att det finns ett till- räckligt sekretesskydd hos uppgifter om en anmälan till Finanspolisen som en revisor lämnar för att freda sig i ett disciplinärende (18 kap. 1 § första stycket offentlighets- och sekretess- Mot den bakgrunden finns det inte något behov av en sådan sekretessbestämmelse som utredningen föreslår. 13 Ställande av säkerhet hos Regeringens förslag: Möjligheten för en revisor att ställa säkerhet hos tas bort. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag (se SOU 2008:79 s. 167 f.). Remissinstanserna: Remissinstanserna lämnar utredningens förslag utan invändning. Skälen för regeringens förslag: Revisorer och registrerade revisionsbolag ska teckna en ansvarsförsäkring eller ställa säkerhet hos ersättningsskyldighet som revisorn eller bolaget kan ådra sig i sin revisionsverksamhet. får bevilja undantag från kravet, om det finns särskilda skäl (27 § revisorslagen). måste pröva en säkerhet innan den kan godtas. En säkerhet ska normalt vara sådan att den på ett enkelt sätt kan omvandlas till pengar som räcker till att i förekommande fall täcka revisorns eller bolagets ersättningsskyldighet. Möjligheten att ställa säkerhet infördes genom revisorsförordning (1973:221). Den har sannolikt aldrig utnyttjats; revisorer och revi- sionsbolag har valt att teckna försäkring. Det är tydligt att möjligheten att ställa säkerhet saknar praktisk betydelse. Vidare saknar Revisorsnämnd- Prop. 2012/13:61 en erfarenhet av att bedöma, hantera och realisera säkerheter. en att ställa säkerhet hos bör därför tas bort. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . En godkänd revisor som har avlagt revisorsexamen enligt äldre bestämmelser ska anses vara auktoriserad. Detsamma gäller en godkänd revisor som enligt äldre bestämmelser har ansetts uppfylla kravet på revisorsexamen efter att ha genomgått ett särskilt lämplighetsprov. Utredningarnas förslag: Enligt utredningarna ska lagändringarna träda i kraft . Med anledning av sitt förslag om att kategorin godkänd revisor som inte har avlagt revisorsexamen ska avskaffas föreslår Utredningen om revisorer och revision en övergångsreglering som tar sikte på dessa revisorer (betänkandet s. 164 f.; se även avsnitt 5). Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker utredningarnas förslag eller lämnar dem utan invändning. Övergångsregleringen i fråga om godkända revisorer som inte har avlagt revisorsexamen möter kritik av bl.a. och (se avsnitt 5). Skälen för regeringens förslag: Med hänsyn till den tid som de återstående leden i lagstiftningsprocessen kan väntas ta föreslår regeringen att de nya bestämmelserna träder i kraft . Den ändring som föreslås i innebär en inskränkning av åklagarens befogenhet att väcka åtal för bokföringsbrott som är att bedöma som ringa. Av 7 § lagen (1964:163) om införande av följer att befogenheten att föra talan med anledning av brott ska bedömas efter den lag som gäller när åtal väcks. Det finns inte tillräckliga skäl att avvika från den principen här. Några övergångsbestämmelser behövs då inte. I avsnitt 5 föreslås att en godkänd revisor som har avlagt revisorsexamen enligt äldre bestämmelser, eller har ansetts uppfylla kravet på revisorsexamen efter att ha genomgått ett särskilt lämplighetsprov, ska anses vara auktoriserad. Detta bör anges i en övergångsbestämmelse. Det behövs vidare en övergångsbestämmelse som reglerar situationen att vid ikraftträdandet inte har beslutat om en examination eller särskild lämplighetsprövning som har anordnats före ikraftträdandet. Punkten 5 i övergångsbestämmelserna till revisorslag, som jämställer de som har godkänts eller auktoriserats enligt revisorslag och revisorsförordning med dem som har kvalificerats enligt lag, bör alltjämt gälla. Bestämmelsen kommer dock delvis förlora sin betydelse, eftersom det kommer att framgå direkt av lagen att den gäller revisorer som har godkänts enligt äldre bestämmelser. Med den bedömning regeringen gör i avsnitt 5 i fråga om godkända revisorer som inte har avlagt revisorsexamen saknas behov av övergångs- bestämmelser för den kategorin revisorer. Inte heller i övrigt finns det behov av några ytterligare övergångsbestämmelser. Regeringens bedömning: Förslaget att införa en särskild åtalsprövning för bokföringsbrott som är ringa innebär att färre förseningar med att upprätta årsredovisningar eller årsbokslut leder till strafföreläggande eller åtal samt att rättsväsendets resurser frigörs och kan användas inom mer prioriterade områden. Förslaget att utvidga begreppet revisionsverksamhet i vissa fall kan antas innebära en marginell kostnadsökning för företagen. Förslaget att ta bort möjligheten att bli godkänd revisor med avlagd revisorsexamen kan förväntas leda till en viss kostnadsbesparing för och stärka jämställdheten mellan kvinnor och män. Förslaget att ska få besluta en längre giltighetstid för en revisors auktorisation innebär att nämndens arbete med ansökningar om fortsatt auktorisation och fortsatt godkännande kan jämnas ut över året. Utredningarnas bedömningar överensstämmer i huvudsak med regeringens i de delar där utredningarnas förslag motsvarar regeringens förslag (se SOU 2008:79 s. 187 f. och SOU 2009:46 s. 129 f.). Remissinstanserna har inga invändningar mot konsekvensutredningarna i de delar där utredningarnas förslag överensstämmer med regeringens förslag. Skälen för regeringens bedömning Förslaget att införa en särskild åtalsprövning för bokföringsbrott som är ringa innebär att färre förseningar med att upprätta årsredovisningar eller årsbokslut kommer att leda till strafföreläggande eller åtal. Det innebär att många företagare inte längre riskerar straffansvar i samma utsträckning som . I propositionen föreslås också att något fler granskningstjänster ska anses som revisionsverksamhet i revisorslagens mening. Härigenom omfattas de aktuella tjänsterna av kvalitativa tillsyn och av revisorns obligatoriska ansvarsförsäkring. De krav som ställs på att göra oberoendeanalys och på dokumentation kan antas innebära en marginellt högre kostnad för de företag som väljer att anlita en revisor för tjänsten. De övriga förslagen har ingen nämnvärd betydelse för företagen. Konsekvenser för revisorer och revisionsbyråer Möjligheten att bli godkänd revisor med avlagd revisorsexamen tas enligt förslaget bort. Detta innebär att revisorskåren kommer att bestå enbart av revisorer som benämns auktoriserade revisorer. I vilken utsträckning detta kan innebära ett utökat krav på utbildning och därmed ökade kostnader är svårt att förutse. Godkända revisorer som saknar revisorsexamen berörs inte, eftersom de får fortsätta att verka som sådana revisorer med samma behörighet att utföra revision som . Kategorin godkänd revisor som har avlagt revisorsexamen tas bort. Det innebär att ca 1 000 revisorer per automatik kommer att få benämningen auktoriserad revisor, som torde vara mer känd än benämningen godkänd revisor med revisorsexamen. Revisorns behörighet att utföra revision är dock densamma som tidigare, dvs. den sammanfaller med en auktoriserad revisors behörighet. har beslutat att avskaffa revisionsplikten för många små företag (prop. 2009/10:204, bet. 2009/10:CU28, rskr. 2009/10:368). Reformen innebär bl.a. att ungefär två tredjedelar av alla aktiebolag får välja om bolaget ska ha en revisor eller inte. Det får antas att ett minskat antal revisionsuppdrag för revisionsbranschen medför att andra granskningstjänster än revision får större affärsmässig betydelse. Den föreslagna utvidgningen och förtydligandet av begreppet revisionsverksamhet klargör för revisorer och revisionsbyråer vad som gäller rättsligt i fråga om sådana uppdrag. Förslaget kan vidare förväntas bidra till att det krav på praktik som ställs på revisorer i samband med ansökan om fortsatt godkännande eller auktorisation blir något lättare att uppfylla för vissa revisorer (jfr 1 § föreskrifter om godkännande, auktorisation och registrering [RNFS 2001:3]). Förslaget att lätta på kraven på ägande och ledning i registrerade revisionsbolag medför att sådana bolag ges större frihet att organisera bolaget i enlighet med vad bolaget anser vara affärsmässigt lämpligt. En särskild fördel är den utökade möjligheten att låta andra konsulter och rådgivare än revisorer bli delägare och styrelseledamöter. Revisionsbyråer som utövar sin verksamhet i handelsbolag eller aktiebolag ges vidare möjlighet att under vissa förutsättningar förvalta likvida rörelsetillgångar på ett mer ändamålsenligt sätt. De övriga förslagen har ingen nämnvärd betydelse för revisorer eller revisionsbyråer. Den föreslagna förändringen av vilka granskningsuppdrag som ska anses som revisionsverksamhet innebär att något fler tjänster omfattas av kvalitativa tillsyn. Kostnaden för det merarbete detta medför kan förväntas bli marginell. Förslaget att ta bort möjligheten att bli godkänd revisor innebär att inte längre behöver anordna prov för högre revisorsexamen. Det kan förväntas leda till en viss kostnadsbesparing. Enligt förslaget får besluta att giltighetstiden för en revisors auktorisation i vissa fall ska vara något längre än . innebär att arbete med ansökningar om fortsatt aukto- risation och fortsatt godkännande kan jämnas ut över året. De övriga förslagen medför inte några nämnvärda konsekvenser för Det merarbete för som kan beräknas bli följden av regeringens förslag är sammanfattningsvis av begränsad omfattning och leder till endast marginella merkostnader. Om de kostnader som upp-