prop · H00325 · 2012-10-15 00:00:00 — Behovet av medel till investeringar efter 2025 beror naturligtvis på hur stor del av de beskrivna investeringsåtgärderna för perioden 20222025 som har genomförts. Utöver de investeringspaket som kan påbörjas har en betydande volym ytterligare kapacitetshöjande åtgärder identifierats. Av dessa utgör enligt förslaget en volym på en basnivå som skulle innebära en successivt anpassa transportsystemet med smärre åtgärder allt eftersom de mest akuta behoven uppstår och att avstå från stora satsningar. Ett sådant basalternativ skulle innebära en betydligt lägre investeringsnivå än . För en kraftfull kapacitetsförstärkning finns därutöver åtgärder för sammanlagt . En översiktlig kartläggning av vilka investeringar som skulle krävas för att bygga bort kapacitetsbristen vid en trafiktillväxt enligt resultaten av trafikprognoserna. Kostnaderna har uppskattats enligt regionala och nationella framtidsbilder om hur transportsystemet behöver utvecklas utifrån förväntad efterfrågan på transporter. Medelsbehovet för de beskrivna åtgärderna illustreras i följande bild. Investering 2050 Kraftfull nivå Diagram 6: Kostnader för åtgärdsförslag 2026-2050, . Finansiering av föreslagna åtgärder 20222050 Den huvudsakliga finansieringen utgörs av statliga anslag. Den del av förvaltningskostnaderna som finansieras med brukaravgifter bör successivt öka. Banavgifterna beräknas kunna bidra till finansieringen med . interna effektivisering bedöms kunna bidra till finansieringen med . Produktiviteten i anläggningsbranschen bedöms kunna utvecklas så gynnsamt att de ekonomiska ramarna inte urholkas på det sätt som sker genom gapet mellan anslagsuppräkning med nettoprisindex och index i anläggningsbranschen. Möjligheten till medfinansiering av investeringar från den kommunala sektorn och från näringslivet bör prövas fortlöpande. För de stora och komplexa investeringsprojekten föreslås särskilda utredningar och förhandlingar för att säkra ändamålsenliga finansieringslösningar för de enskilda projekten (inkluderande medfinansiering från externa parter). Reflektioner från hearingar och remiss har under hela arbetet med kapacitetsutredningen strävat efter en öppen dialog om utredningen och har genomfört flera nationella och regionala hearingar om kapacitetsutredningen. Kapaciteten och effektiviteten i transportsystemet är frågor som engagerar. Många intressenter har framfört att de är positiva till det trafikslagsövergripande angreppssättet och utgångspunkten i fyrstegsprincipen. De behov och brister som förs fram av utredningen bekräftas, och ytterligare behov av kapacitetsförbättringar och förbättrade förbindelser lyfts fram. finns en viss oro för att kapacitetsutredningen med sitt fokus på kapacitet och effektivitet är för smal som underlag för en kommande infrastrukturproposition. Man anser att utredningen inte tar tillräcklig hänsyn till frågor som möjligheter att uppfylla klimat- och miljömål och potential för regional utveckling och trafiksäkerhet. Styrmedel uppfattas som ett naturligt inslag för att styra mot en effektiv användning av transportsystemets kapacitet. efterfrågas ökade kunskaper och mer information om vilka effekter olika styrmedel har. Utblicken till 2050 har väckt diskussioner om vilken utveckling vi går mot och vilken utveckling vi vill ha. Frågor har ställts om på vilket sätt utblicken till 2050 påverkar förslag till prioriteringar och hur till exempel kopplingen mellan klimatmål och åtgärder ser ut. har därför i slutversionen kompletterat förslagen i remissversionen med ett klimatpaket som beskriver vilka infrastrukturåtgärder som bör genomföras eller påbörjas till 2025 för att bäst stödja en utveckling mot klimatmålen . Det svenska transportsystemet är en del i ett internationellt system. Efterfrågan är stor på att ta hänsyn till det vid planering och prioritering av infrastrukturåtgärder och även vid överväganden om styrmedel. Den svenska planeringen behöver ha särskilt god inblick i vad som händer i våra grannländer, både i och på andra sidan . Transportsystemets centrala roll för att upprätthålla och stärka näringslivets konkurrenskraft har betonats. Det gäller inte minst vikten av robust infrastuktur och tillgång till omlastningspunkter och hamnar för industrins godstransporter, men även utvecklingsinsatser som tillgodoser besöksnäringens behov. Från flera håll framförs att investeringar främst för järnväg inte är tillräckliga för att möta de behov som finns både för persontrafik och för gods. Trafikprognoserna har kommenterats livligt både under hearingar och i remissvaren. Utgångspunkterna för prognoserna, bland annat befolkningsfördelning och energipris har ifrågasatts. Det har också uttryckts tveksamhet till att utgår från prognoser som uppenbarligen inte är förenliga med klimatmålen. har därför i slutversionen förtydligat att prognosresultaten inte uttrycker ett önskvärt tillstånd, utan bara visar hur trafikvolymerna kan komma att utvecklas om inga ytterligare styrmedel införs. Det är tydligt att det finns konkurrens om utrymmet på spåren mellan såväl kortväga och långväga persontrafik som godstrafik och att denna konkurrens förväntas bli större framöver. Olika typer av lösningar har diskuterats och ökad separering av olika slags trafik är ett vanligt förslag. Öppenheten för att söka lösningar genom att olika trafikslag fyller olika funktioner har ökat, även om det i de flesta fall ännu ses som tillfälliga lösningar i väntan på utbyggnad av spårkapaciteten. Att de aktörer som påverkar varandra i transportsystemet är beroende av att samarbete har framgått tydligt vid de möten som genomförts. Det finns stor medvetenhet om att förändrade prioriteringar kan behövas i växande städer. En mindre andel av resmissvaren kommenterar uttryckligen frågan om höghastighetsbanor och analysresultat. Flera av dessa remissvar förordar att höghastighetsbanor byggs på lång sikt och stödjer förslaget Ostlänken och som en första etapp. I några fall ifrågasätts den samhällsekonomiska kalkylen, men då både att den underskattar och överskattar nyttorna. Flera remissinstanser uttrycker behovet av ytterligare utredning innan något beslut kan tas. , 781 89 . Besöksadress: Röda vägen 1 Telefon : . PRODUKTION: TRAFIKVERKET. FOTO: MOSTPHOTOS, SHUTTERSTOCK, TRAFIKVERKET Förteckning över remissinstanserna () , , , för miljö, areella näringar och samhällsbyggande, , Kungl. Tekniska högskolan, KTH Järnvägsgrupp, Lantmäteriet, , , , , , , , , , , Statens vegvesen (), , Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser, , , () Transportstyrelsen, Verket för innovationssystem, , , i , i , i , i , i , i län, i , , i län, i , i , i län, i , i , i , i , i län, i , Region , Region , FalunBorlängeregionen, Region , Region , Region , MalmöLundregionen, Region , Region , i , i län, , södra , , län, , , Södertörnsamverkan, Regionplanekontoret , , Västra , , , , , i län, , , i , Länstrafiken i , , , , kommuner och landsting, , , , , , kommun, kommun, Arlandakommunerna (dvs. kommun, kommun, kommun, kommun), kommun, kommun, Bjuvs kommun, Bodens kommun, , kommun, , kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, , kommun, kommun, , kommun, kommun, , kommun, kommun, , kommun, kommun, Hjo kommun, , kommun, , kommun, , , Höörs kommun, kommun, kommun, , kommun, kommun, kommun, kommun, , Kumla kommun, kommun, kommun, kommun, , , , kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, , kommun, kommun, kommun, , kommun, kommun, , kommun, , kommun, kommun, Sala kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, , kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, , , , kommun, , , kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, , kommun, , kommun, Ystads kommun, kommun, Åre kommun, kommun, kommun, kommun, , kommun, , kommun, kommun, , , , i , kommun, , , Politiskt alternativ kommun, Socialdemokraterna i , Handelskammaren , Handelskammaren , Mellansvenska handelskammaren, , & Handelskammaren, Handelskammare, Västsvenska industri & handelskammaren, Östsvenska Handelskammaren, Handelskammaren MittsverigeVästernorrland, Handelskammaren MittsverigeJämtland, Handelskammaren i sydsvenska företags intresse, ABB i , AB , AB Östgötatrafiken, , , Arbetsgruppen , Express/, infrastructure AB, Baltic link association, BIL , , , , , , , Cykelfrämjandet, Dalabanans intressenter, , Elektrifierade lastplatser i , , , Formas, Föreningen vägen, Föreningen , Föreningen , Föreningen , Företagarna i , Företagarna i , , , Gröna Bilister, , , , Infrastruktur i , , Intresseföreningen ASPO , , , Turism, i , Jönköpingsbanegruppen, Kommun- och näringslivssamverkan , Kvarkenområdet, , Logpoint business network, , , , Mammor för hållbar miljö, Marknadsbolaget i Fjärde storstadsregionen, MidtSkandia, , , MälabMälar- dalstrafiken, , , , NECL II, , , , , Nya Ostkustbanan, Näringslivets transportråd, , hamn AB, Partnerskap , Perfect Track, , Resenärsforum, Sanco, , , , Sjöfartsforum, Skogsindustrierna, Skärgårdsredarna, , , , och , , AB , Svensk handel, , Svenska flygbranschen, Svensk kollektivtrafik, , Svenska regionala flygplatser, , , , Svenskt Flyg, , hamnar, Kommuner och Landsting, motorcyklisters centralorganisation, , , ÅkeriföretagGävleborgs- åkarna, ÅkeriföretagMitt, SVR Samhällsbyggarna, , , hamn AB, , , , , Tåg i , , Villaägarna i , , Näringslivsråd, Västra stambanegruppen, , , , i , i , i , i , , , , i , i , i , i , i , , i , Kommuninnevånare i , i , i , i , i , i , i , i , Per Stenerås, i , . Sammanfattning av delbetänkandet Medfinansiering av transportinfrastruktur utvärdering av förhandlingsarbetet jämte överväganden om brukaravgifter och lånevillkor (SOU 2011:12) Uppdraget och dess bakgrund I det beslut (dnr N2008/8698/IR) i vilket regeringen uppdrog åt trafikverken att upprätta ett gemensamt förslag till nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet för perioden 20112021 konstaterade regeringen i bilaga till beslutet att volymen åtgärder .. kan utökas genom att den statliga satsningen kombineras med finansiering från andra intressenter som är villiga att bidra med medel för att genomföra åtgärder av gemensamt intresse och nytta för staten och intressenterna. Regeringen fastställde i beslut (dnr N2009/6374/TE) nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet samt definitiva ekonomiska ramar för trafikslagsövergripande länsplaner för regional transportinfrastruktur för perioden 20102021. Av bilaga till beslutet framgår att utöver de givna ramarna tillkommer medel genom avtal om medfinansiering som trafikverken och länen tecknat för enskilda objekt samt brukarfinansiering och EU-medel. Totalt tillförs genom detta . Bidragen från trängselskatter och vägavgifter för de aktuella investeringarna ska enligt avtalen generera skatte- och avgiftsintäkter . Som en följd av de avtal som träffats om medfinansiering föreslog regeringen i prop. 2009/10:99 Utgiftsområde 22 att godkänna en utökad ram om för att inrymma de objekt i i som enligt Stockholmsöverenskommelsen delvis ska finansieras med inkomster från trängselskatt eller vägavgifter (inklusive Förbifart ), de objekt i som ingår i Västsvenska paketet och som delvis ska finansieras med trängselskatt (inklusive Marieholmstunneln och Västlänken) samt broar över Sundsvallsfjärden på och över på som delvis finansieras med vägavgifter. Utredningen har i uppdrag att föreslå processer och riktlinjer för medfinansiering av transportinfrastruktur, t.ex. i form av bidrag eller brukaravgifter, i det framtida planeringssystemet för transportsystemet. Som en grund för förslaget till nytt planeringssystem ska utredaren genomföra en utvärdering av förhandlingsarbetet kring medfinansieringsavtal avseende åtgärdsplaneringen för perioden 2021. Utöver att vara finansieringskällor är vägavgifter, banavgifter och trängselskatt alla styrmedel med effekt på val av färdmedel och rutter. Detta måste beaktas vid utformning av avgifts- och skatteuttag. Mot bakgrund av den särskilda komplexitet detta innebär för investeringar och drift- och underhållskostnader som helt eller delvis finansieras med dessa finansieringsinstrument ska utredaren särredovisa processer och riktlinjer för dessa fall. Utredaren ska även se över finansieringen av den statliga färjeverksamheten. Frågan om hur enhetlighet och effektivitet i avgiftsutformning kan uppnås ska särskilt belysas. Om det bedöms lämpligt kan utredaren föreslå konkreta riktlinjer för införande och utformning av brukaravgifter. De särskilda förutsättningar som gäller för respektive trafikslag, inklusive nationellt och EU-gemensamt regelverk, ska beaktas. Under planeringsomgången 20102021 har avsiktsförklaringar avseende medfinansiering i form av särskilda banavgifter tecknats. Utredaren ska klargöra lagenligheten i de föreslagna finansieringslösningarna. I sammanhanget bör det uppmärksammas att och rådets direktiv /14/EG av om tilldelning av infrastrukturkapacitet och uttag av avgifter för nyttjande av järnvägsinfrastruktur är under översyn. Utredaren ska även lämna förslag till alternativa medfinansieringsupplägg för järnvägsinvesteringar där totalfinansiering genom anslag och banavgifter inte är möjlig. För att finansiera de beslutade investeringar i infrastruktur som täcks av framtida skatte- eller avgiftsintäkter har medgivit att lån får tas upp i . Utredaren ska lämna förslag för hur enhetlighet kan säkras vad gäller när lån får tas upp och de villkor som gäller för lånen. Utredaren ska till regeringen redovisa utvärderingen av medfinansiering under åtgärdsplaneringen för perioden 20102021 samt sina överväganden avseende införande och utformning av brukaravgifter respektive villkor för lån. Under förberedelserna inför propositionen 2008/09:35 Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt fick trafikverken uppdraget från regeringen att utarbeta modeller och metoder för att tydliggöra förutsättningar för och förbättra möjligheterna till regional, och privat medfinansiering av investeringsobjekt. Trafikverken fick därefter gemensamt, efter att propositionen antagits och planeringsramen om fastställts, uppgiften att inom ramen för åtgärdsplaneringen systematiskt pröva möjligheterna till medfinansiering från olika intressenter. Uppdraget innebar att diskussioner om medfinansiering fick en formell roll i åtgärdsplaneringen. Dessutom fick diskussionerna en reell sluttidpunkt för att kunna beaktas i det kommande förslaget om nationell plan till regeringen. Även om uppdraget till trafikverken inte formellt innebar att träffa så många avtal som möjligt så blev detta den praktiska effekten. Ett betydande förhandlingsarbete genomfördes med resultatet att trafikverken upprättade och undertecknade ett 50-tal överenskommelser om medfinansiering till ett totalt värde av . Det är generellt tydligt att förväntningar om prestation och motprestation har uttryckts som av båda parter har betraktats som en förhandlingsperiod. Arbetet betecknas som en lyckad förhandlingsprocess. I de allra flesta fall säger sig båda parter vara nöjda med såväl resultat som arbetets genomförande givet de otydliga förut- Förhandlingsarbetet har vidare inneburit att de önskemål och förslag till förändringar och tillägg till det objekt som förhandlingen rörde har kunnat diskuteras med en större delaktighet, legitimitet och trovärdighet än vad som hade varit möjligt utan den parallella diskussionen om möjligheter till medfinansiering som förhandlingsarbetet innebar. Vad som dock är oklart är parternas tolkning av i vilken mån det har varit möjligt för medfinansiären att påverka objektets utformning eller prioritering i förhållande till andra objekt. oklarhet är något som skadar värdet av resultatet från förhandlings- Tolkningen av vilka möjligheter som har funnits att låta medfinansie- ringen påverka prioriteringen är symptomatisk för de oklara förutsätt- ningar som i viss mån har präglat förhandlingsarbetet. förhandlingsmandat har inte kommunicerats i förväg. utrymmet för lokala variationer och kreativa lösningar har varit stort, och har lett till betydande skillnader i utformning och tolkningar av såväl överenskommelsernas utformning som planering och genomförande av I slutbetänkandet kommer vi att återkomma med förslag till förändringar som kan behöva genomföras för kommande förhandlingar om medfinansiering av statlig infrastruktur. I våra överväganden om brukaravgifter belyses de frågeställningar som är aktuella vid beslut om införande och, om det sker, hur avgifterna lämpligen bör vara utformade för att vara långsiktigt hållbara. huvudsakliga intresset är knutet till de samhällsekonomiska, budget- mässiga och fördelningsmässiga aspekterna av olika pålagor på trafiken. Övervägandena är generella även om exemplen huvudsakligen är hämtade från vägtrafiken. Vi diskuterar också pålagor på järnvägs- trafiken i den mån de ger anledning till andra överväganden än dem som gäller för vägtrafiken. Våra utgångspunkter är sammanfattningsvis: Infrastrukturinvesteringar ska finansieras med anslag enligt huvudprincipen. Redovisningen av statens inkomster och utgifter ska redovisas enligt bruttoprincipen både i budgeten och i årsredovisningen Beslut om infrastrukturinvesteringar ska grundas på samhällsekonomiska överväganden och investeringarnas lönsamhet ska vara vägledande vid beslut Pålagor på trafiken ska leda till ett samhällsekonomiska effektivt utnyttjande av transportinfrastrukturen Budgetlagen ger möjligheter att besluta om undantag från principerna om anslagsfinansiering och bruttoredovisning. Ett beslut om undantag bör vila på att det finns särskilda skäl som talar för att en annan tillämpning i det enskilda fallet leder till en sammantaget bättre situation än om man följer huvudregeln. Det är också väsentligt att bedöma vilka risker som kan följa av att undantag görs. Det finns flera exempel att föra in avgifter på flera områden i stället för eller parallellt med en finansiering med skatteintäkter. Motivet är att den som använder eller konsumerar en tjänst eller anläggning och därmed tillägnar sig nyttan också ska betala för sig. Enligt direktiven ska vi göra överväganden rörande utformning och införande av brukaravgifter. Vi tolkar begreppet brukaravgifter som avgifter vilka tas ut med stöd av väglagen och järnvägslagen. I begreppet ingår däremot inte trängselskatter eller andra skatter. Brukaravgifter är statliga avgifter som beslutas av regeringen eller av myndighet med stöd av lag som stiftats av . Avgifterna kan i detta sammanhang enbart tas ut på statliga infrastrukturanläggningar. Staten är således ensamrådande om avgifter ska införas eller ej. Ingen annan kan besluta eller avtala om att avgifter ska införas eller vilken nivå det ska vara på avgifterna. Policy och riktlinjer för när brukaravgifter ska komma ifråga i finansierande och styrande syfte är en statlig angelägenhet. Det finns enligt vår bedömning anledning att skilja på generellt och partiellt införda pålagor och på styrande respektive finansierande pålagor. Det bör påpekas att styrande pålagor ger intäkter som kan användas för finansiering av transportinfrastruktur. Vidare gäller att finansierande avgifter har styrande effekter. I vissa fall har skatter flera motiv än dessa för att tas ut. Pris har till uppgift att skapa jämvikt mellan utbud och efterfrågan av en vara eller tjänst. Priset har vidare en ransonerande och koordinerande uppgift och ska bära sådan information så att systemet kan fungera på ett åsyftat sätt. I de allra flesta fallen kan marknaden själv uppnå en effektiv lösning både vad gäller utbud och prissättning av varor och tjänster. Transportinfrastrukturen kännetecknas av ett antal egenskaper som gör att marknaden misslyckas med att åstadkomma en effektiv lösning när det gäller utbud och prissättning. Detta marknadsmisslyckande beror av stora inslag av externa kostnader, stordriftfördelar och inslag av kollektiva nyttigheter. Som en följd av dessa misslyckanden har samhället intervenerat med korrigerande åtgärder. Staten har tagit på sig ansvaret för betydande delar av det svenska väg- och järnvägsnätet och bestämmer bland annat villkoren för att utnyttja infrastrukturen med hjälp av avgifter. Ett för lågt pris innebär att trafikvolymen blir större än vad som är samhällsekonomiskt optimalt. Ett för högt pris innebär samhälls- ekonomiska förluster. Styrande avgifter bör nyttjas för att effektivisera transportsystemet. Det sker bäst genom att positiva och negativa externa effekter av trafiken internaliseras i det pris brukaren möter. Trängselskatter i storstadsområden med mycket trafik kan därvid vara ett verksamt medel. Det finns mycket som tyder på att betydande delar av väg- och järnvägstransporterna är underprissatta. Internaliseringsgraden är låg inom de allra flesta segmenten. Banavgifterna ligger på en sådan låg nivå att de varken har en styrande eller finansierande effekt. Med trängselskatter på vägtrafiken i storstäderna har internaliseringsgraden inom det trafikslaget blivit något bättre. Med för lågt satta priser kommer efterfrågan på ny och utökad kapacitet att öka. Partiellt införda avgifter i finansierande syfte måste om de införs ingå i en tydlig strategi som genomförs konsekvent. Partiellt införda avgifter i finansierande syfte har nämligen nackdelar i två mycket viktiga avseenden uppbördskostnaderna är regelmässigt högre för den typen av finansiering än en finansiering genom att öka befintliga skatter eller generellt verkande avgifter samt att avgifterna har en styrande effekt som kan motverka ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av den transportinfrastruktur som ska finansieras. En viktig uppgift bör vara att eftersträva en redovisning av avgifter och skatter inom alla trafikslagen baserad på en uppdelning av de olika externa kostnader som de avser att täcka för att få en rättvisande jämförelse mellan trafikslagen. Med ett sådant transparent underlag underlättas ett ställningstagande om vilka åtgärder som behöver vidtas för att åstadkomma samhällsekonomiskt effektivt transportsystem. Sammanfattningsvis bör en grundläggande princip enligt vår uppfattning vara att likvärdig infrastruktur som förvaltas av en och samma infrastrukturförvaltare ska avgiftssättas på likvärdigt sätt både vad avser de marginalkostnadsbaserade avgifterna för att få ett effektivt utnyttjande av existerande infrastruktur och vad avser avgifter som tas ut i syfte att finansiera ny infrastruktur. Vidare bör samma principer ligga till grund för avgiftsuttag oberoende av om infrastrukturen avser väg- eller järnvägstrafik eller sjö- eller luftfart. Om avgifter tas ut för att finansiera ny infrastruktur bör det vidare ske på sådant sätt att eventuella samhällsekonomiska negativa konsekvenser blir så små som möjligt. För att finansiera de beslutade investeringar i infrastruktur som täcks av framtida skatte- eller avgiftsintäkter har medgivit att lån får tas upp i . Enligt lagen (1996:1059) om statsbudgeten är huvudregeln att investeringar i infrastruktur ska finansieras med anslag. Lagen ger dock en möjlighet för att besluta att finansiering kan ske på annat sätt. Staten har ett åtagande när det gäller transportinfrastrukturen. Detta åtagande är till sin inriktning och omfattning reglerat och omfattar i princip infrastruktur som behövs för den allmänna samfärdseln. Varje investering i transportinfrastruktur är förknippad med en rad olika risker. Dit hör planrisker, miljörisker, geotekniska risker, risker i genomförandet, risker i samband med upphandling, trafikrisker, finansiella risker, m.m. Ytterst har regeringen ansvar för att dessa risker hanteras på ett effektivt sätt av de myndigheter som finns inrättade och lyder under regeringen. På en marknad sätts villkoren för krediter med avseende på vilka risker som är förknippade med förmågan att återbetala lånet. Kredittagaren har bättre information om både de specifika riskerna i projektet och om övriga risker som påverkar återbetalningsförmågan.