prop · GZ03170 · 2012-09-13 00:00:00 — 19HSV 2011, Universitet & Högskolor. , s. 19. Av de 134 000 distansstudenterna /10 bedrev 84 000 enbart distansutbildning, medan 50 000 kombinerade distansstudier med campusstudier. Distansstudenternas andel av helårsstudenterna är dock betydligt mindre, nämligen . 20Om regeringens särskilda satsningar se t.ex. prop.2010/11:1, Budgetpropositionen , utgiftsområde 16, s. 69. 21Enligt beslut enligt prop.2009/10:65, Konkurrera med kvalitet studieavgifter för utländska studenter (bet. 2009/10:UbU15, rskr 2009/10:230) ska studieavgifter för utbildning på grundnivå och avancerad nivå tas ut för utbildning som bedrivs efter . Beslutet har beräknats medföra en sänkning av anslagen för grundutbildning med 111 miljoner 2011 och i storleksordningen 500 miljoner när reformen fått fullt genomslag. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Även forskningen har expanderat. Med av BNP är ett av de länder som relativt sett satsar mest på forskning. Merparten bedrivs som forsknings- och utvecklingsarbete vid svenska storföretag. Den forskning som finansieras med offentliga medel motsvarar cirka en procent av BNP. Sådan forskning bedrivs nästan uteslutande inom universitet och högskolor.22 Forskning respektive konstnärligt utvecklingsarbete bedrivs vid samtliga lärosäten även om omfattningen varierar påtagligt mellan lärosätena. Vid svarar forskningen för av de samlade kostnaderna. Motsvarande andel för Lunds och är . Vid högskolorna utgör forskningen en betydligt mindre del av kostnaderna för verksamheten, i genomsnitt . Lägst är andelen vid de konstnärliga högskolorna, där anslaget för konstnärligt utvecklingsarbete i genomsnitt utgör av de totala verksamhetskostnaderna.23 En stor andel av den forskning som bedrivs i utförs av doktorander inom ramen för deras avhandlingsarbete. I forskarutbildningen ingår även kursläsning. Den kan avslutas med en licentiatexamen eller en doktorsexamen.24 och många högskolor bedriver utbildning på forskarnivå. Doktorander kan även vara verksamma vid lärosäten utan examenstillstånd för sådan utbildning men är då antagna vid ett annat lärosäte. Antalet doktorsexamina har ökat kraftigt , även om antalet fallit något när den högsta nivån noterades. bedrev 17 700 personer studier på forskarnivå i . Antalet nya forskarstuderande uppgick detta år till nästan 3 500, varav en tredjedel var utländska studenter. avlades 2 600 doktorsexamina och 700 licentiatexamina. En tredjedel av de som disputerar för doktorsgraden beräknas få anställning inom akademin.25 22SCB 2011, FoU-utgifter och FoU-årsverken i företagssektorn, universitets- och högskolesektorn samt offentlig sektor , , ; HSV 2011, Universitet & Högskolor. , s. 69. 23HSV 2011, Universitet & Högskolor. , tabell 7, s. 116, och tabellbilaga tabell 12. 24Enligt bestämmelser i 1 kap. 11 och 12 §§ högskolelagen (1992:1434). 25HSV 2011, Universitet & Högskolor. , s. 33 och 39; SOU 2007:98 Karriär för kvalitet, s. 217. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Trots stora satsningar på högre utbildning och forskning finns tecken på att inte fullt ut får samma genomslag när det gäller vetenskaplig publicering respektive resultat i form av kommersiella produkter som länder man ofta jämför med.26 ligger på en sjätteplats bland världens forskningsnationer när det gäller citeringar i vetenskapliga tidskrifter. Antalet citeringar ligger stabilt men i relativa termer har tappat gentemot länder som , och . Endast ett fåtal ämnesområden vid svenska lärosäten lyckas få fram resultat som når ett stort genomslag.27 När förutsättningar för att omsätta forskning till innovationer mäts bland EU- länder ligger i topp följt av , och . faller särskilt väl ut vad gäller finansiering, länkar mellan forskning och industri samt intellektuella tillgångar. Däremot tycks de svenska satsningarna på forskning och utveckling inte i motsvarande grad ge resultat i form av innovationer som tas i bruk i samhället och ger ekonomiskt genomslag.28 fanns 70 100 anställda vid landets lärosäten, exklusive doktorander. Det motsvarade 46 600 helårspersoner. Av figur 3 framgår att antalet anställda har minskat , trots att både antalet studenter och resurstillgången har ökat. Framförallt är det kategorin administrativ och teknisk personal som har minskat. Undervisande och forskande personal har däremot ökat med undantag . Sammantaget uppgick den undervisande och forskande personalen 2010 till 26 400 helårspersoner. 26Uppgifter om publiceringar hämtas ur den så kallade Web of Science. Uppgifter om förutsättningar för forskning och utveckling samt i vilken mån FoU-resultat kommersialiseras redovisas bland annat i Innovation Union Scoreboard 2010, The Innovation Unions Performance Scoreboard for Research and Innovation. 2008/09:50, s. 3537, konstaterades att från att ha tillhört de högst citerade nationerna i världen nu närmat sig ett internationellt genomsnitt. 27Vetenskapsrådet 2010, Den svenska produktionen av högt citerade vetenskapliga publikationer, VR rapport 2010:1. Med ett stort genomslag avses i denna rapport tiondelen mest citerade artiklar i världen. Sådana artiklar står tillsammans endast för av samtliga svenska publikationer. Svenska forskare lyckas främst få genomslag när de samarbetar med utländska Detta skiljer dem från kollegorna i och , som har lyckats få ett ökat genomslag även i nationellt producerade publikationer. Måttet i bygger på fältnormerade citeringar. 28Innovation Union Scoreboard 2010, s. 49. Se indikatorerna Linkage & Entrepreneurship, Innovators och Economic Effects. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET finns fler lektorer och professorer än för sedan. Ökningen av antalet professorer hänger samman med den så kallade befordringsreformen, som innebar att en kvalificerad högskolelektor hade möjlighet att ansöka om att bli professor. Den största ökningen står dock kategorin övrig forskande och undervisande personal för. Denna grupp är nästan lika stor som gruppen högskolelektorer och den består till stor del av yngre forskare med extern finansiering som ännu inte har en tillsvidareanställning.29 Sammantaget är nästan en tredjedel av personalen vid universitet och högskolor visstidsanställd och detta är vanligare bland kvinnor.30 Totalt antal anställda och antal undervisande och forskande personal vid lärosätena 20002010 (helårspersoner, exklusive doktorander) 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Källa: HSV, NU-databasen. Utöver den forskande och undervisande personalen fanns 12 500 helårsdoktorander 2010. Av dessa var drygt hälften anställda som doktorander. Övriga doktorander har annan anställning i eller utanför högskolan eller har utbildningsbidrag eller stipendier som studiefinansiering.31 Undervisning och forskning är de dominerande arbetsuppgifterna i högskolan. Den forskande och undervisande personalen och doktoranderna ägnar i genomsnitt något mer tid åt forskning än åt undervisning. 29HSV 2011, Universitet & Högskolor. , s. 6065. Antalet professorer var 2010 drygt 4 500 och antalet universitetslektorer 7 100. Personal inom kategorin annan forskande och undervisande personal uppgick till 5 500. 30SOU 2007:98, Karriär för kvalitet, s. 128154; SCB, UF SM1001. En delförklaring är att vissa anställningar tidigare skulle vara tidsbegränsade enligt högskoleförordningen. Det är dock inte forskarassistenttjänster eller andra tidigare reglerade anställningar som ökat. Dessa regleringar är nu borttagna i det nationella högskoleregelverket . regleras enbart anställningar som lektor och professor. Övriga anställningar och befordringsmöjligheter beslutar lärosätena själva om. 31HSV 2011, Universitet & Högskolor. , s. 95 och 113. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN av arbetsveckan ägnas åt forskning. Övrig tid delas jämnt mellan undervisning och övriga arbetsuppgifter, såsom administration och olika expertuppdrag. Arbetsveckan överstiger vanligen 40 timmar.32 Fördelningen mellan forskning och undervisning varierar mellan personalkategorier och vetenskapsområden. En del undervisar nästan enbart, medan andra huvudsakligen lägger sin tid på forskning. Minst tid för forskning har adjunkter, lektorer och professorer. Lektorer ägnar i genomsnitt av sin arbetstid åt forskning, medan motsvarande andel för professorer är . En fjärdedel av professorernas forskningstid går dock åt till att skriva ansökningar. Forskarassistenter, forskare med extern finansiering och doktorander ägnar merparten av sin tid åt forskning.33 Högskolesektorn har expanderat och internationaliserats. Lärosäten världen över konkurrerar om begåvade studenter och excellenta forskare. Utvecklingen ställer såväl lärosäten som länder inför en rad utmaningar när det gäller hur högre utbildning och forskning ska organiseras och finansieras. har ett stort antal lärosäten och dessa är spridda över landet. Bakom denna utveckling ligger politiska målsättningar om breddad rekrytering och att lärosätena ska bidra till ekonomisk utveckling i olika regioner. Oavsett storlek och geografiskt läge förväntas varje lärosäte bedriva utbildning och forskning av hög kvalitet. Verksamheten ska uppfylla övergripande mål som handlar om samhällsnytta dagens och framtidens behov av kompetens och kvalificerad kunskap inom hela samhället ska tillgodoses. Högskolan har också fungerat som en buffert vid ökad arbetslöshet under konjunkturnedgångar. Fler studenter har kunnat beredas studieplatser, dels genom regeringens särskilda satsningar, dels genom lärosätenas förmåga att erbjuda studieplatser utöver det antal som rymts inom det årliga anslaget. 32HSV 2011, av forskningstiden ägnas åt att ansöka om forskningsmedel, Statistisk analys; HSV 2008:22 R, Frihetens pris ett gränslöst arbete. En tematisk studie av de akademiska lärarnas och institutionsledarnas arbetssituation; HSV 2010:14R, Lärare och forskares arbetstid en studie baserad på statistik, s. 100. Enligt den senare studien var den genomsnittliga arbetstiden för professorer , och för lektorer . 33HSV 2010:14R, s.1316 och 2728; HSV 2011, av forskningstiden ägnas åt att ansöka om forskningsmedel, Statistisk analys. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Vidare har högskolan svarat upp mot ambitioner om en ökad internationalisering. Minskande ungdomskullar och sämre förutsättningar att rekrytera studenter utanför EES-området och på grund av studieavgifter innebär dock en utmaning för många lärosäten . Högskolans forskning har ökat något mer än grundutbildningen. Både i monetära termer och mätt som anställdas tid utgör forskning lärosätenas största verksamhet. Det finns dock stora skillnader mellan lärosätena. Vid större universitet kan forskningen utgöra av verksamhetens samlade kostnader. Vid mindre högskolor och konstnärliga högskolor utgör däremot forskning och konstnärligt utvecklingsarbete endast en mindre del av verksamheten. som studenterna blivit fler och resurserna till forskning och forskarutbildning ökat, har antalet anställda vid lärosätena totalt sett minskat. Nedskärningar har framförallt gjorts bland teknisk och administrativ personal, medan den forskande och undervisande personalen har ökat något. De som forskar och undervisar är ofta visstidsanställda och för många är anställningen beroende av bidrag från externa forskningsfinansiärer. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET 3Resursstyrning av forskning och forskarutbildning Mer än hälften av de resurser och den tid som läggs på lärosätenas verksamhet går till forskning och forskarutbildning. Vid lärosätet ska forskarnas frihet att fritt välja frågeställningar och metod värnas. Likaså ska lärosätena kunna stå självständiga i förhållande till såväl offentliga som privata finansiärer. Ett viktigt led i regeringens styrning av forskningen i högskolan är det system som valts för att tillföra statliga resurser för forskning till högskolan. I detta kapitel behandlas i vilken mån detta system för finansiering skapar drivkrafter för lärosätena att uppnå de övergripande målen om kvalitet och effektivt resursutnyttjande. Kapitlet bygger på iakttagelser från tidigare granskningar och intervjuer med företrädare för universitet, högskolor samt övriga berörda myndigheter. 3.1Ökad konkurrens i forskningsfinansieringen Högskolans resurser för forskning har ökat något mer än resurserna för grundutbildning. mottog högskolan för att bedriva forskning och forskarutbildning.34 Systemet för tilldelning av statliga resurser till högskolans forskning är tudelat. För det första tilldelas medel direkt över statsbudgeten i form av anslag.35 För det andra tillförs lärosätena medel via statliga forskningsråd och andra statliga myndigheter som finansierar forskning.36 Externa medel söks normalt 34Beloppet har beräknats utifrån uppgifter i NU-databas. Se anmärkning till Figur 1 i avsnitt 2.2. 35Till dessa anslag hör utöver anslag för forskning och forskarutbildning och anslag för konstnärligt utvecklingsarbete också anslaget ersättning för klinisk forskning, och utbildning som tilldelas lärosäten med läkar- respektive tandläkarutbildning. 36Med de statliga forskningsråden avses (), för arbetsliv (FAS) och för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas). ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN i konkurrens mellan olika forskare och lärosäten och de erhålls antingen som forskningsbidrag eller i form av avgifter som betalning för uppdragsforskning.37 Av de totala resurserna för forskning i högskolan svarade anslag för , forskningsbidrag för och avgifter för 10 procent.38 Forskningsbidragen har ökat mer än anslagen och anslagens andel av de totala forskningsmedlen har därför sjunkit något. Den stora förändringen inträffade . Samma mönster kan ses inom hela OECD-området. har en lägre nivå basfinansiering än många andra länder.39 Huvuddelen av forskningsbidragen kommer från offentliga finansiärer. Dessa svarade 2010 för drygt hälften av bidragsfinansieringen, vilket innebar en ökning jämfört . Två tredjedelar av den offentliga finansieringen kom från de statliga forskningsråden och . Därutöver är även kommuner och landsting samt övriga forskningsfinansierande myndigheter stora bidragsgivare. Anslaget för forskning och forskarutbildning på statsbudgeten ger en basfinansiering som ska ge lärosätena ett handlingsutrymme när det gäller forskning och utbildning på forskarnivå. I linje med forsknings- och innovationspropositionen 2008 har anslaget förstärkts och fördelningen mellan lärosätena delvis konkurrensutsatts.40 Merparten av anslaget fördelas alltjämt med utgångspunkt i vad respektive lärosäte erhållit föregående år och på grundval av regeringens helhetsbedömning av lärosätet. har dock dock en del av anslaget beräknats med hänsyn till resultatindikatorer i syfte att framgångsrika lärosäten ska tilldelas extra resurser. 37Då medel betalas ut som forskningsbidrag, har bidragsgivaren inte rätten till resultaten. Forskningen ska genomföras i enlighet med ett kontrakt som upprättas. Vid uppdragsforskning har uppdragsgivaren större inflytande över forskningens planering och genomförande och det är uppdragsgivaren som äger resultaten. Externa medel kan tilldelas ett lärosäte av såväl offentliga som privata forskningsfinansiärer. Bland de offentliga finansiärerna återfinns de statliga forskningsråden, och andra forskningsfinansierande myndigheter som , och Sida, samt forskningsstiftelserna. Kommuner och landsting finansierar också forskning. Bland de privata finansiärerna återfinns företag och organisationer som t.ex. Cancerfonden och . 38HSV, NU-databasen. I posten anslag har medel under anslaget Särskilda utgifter för universitet och högskolor m.m., vars fördelning föreskrivs av regeringen men utbetalas som bidrag via Kammarkollegiet, inkluderats. I posten bidrag ingår medel från statliga myndigheter, kommuner och landsting, offentliga forskningsstiftelser, organisationer utan vinstsyfte i , enskilda utbildningsanordnare, företag i , företag i utlandet och EU. 39VR 2003, Fakulteternas utveckling , s. 2; VR 2007, Finansiering av forskning inom den svenska högskolan 19952006, s. 1920 och 37. uppgick basfinansieringen till för att utgöra . stod basfinansieringen för knappt hälften av forskningsfinansieringen. Det bör noteras att jämförelser inte blir helt rättvisande, eftersom behovet av medfinansiering minskat successivt när de större finansiärerna ökat de tillåtna påslagen för gemensamma kostnader. 2008/09:50. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Fördelningen av anslaget utifrån resultatindikatorer baseras på två slags prestationer: bibliometrisk statistik om citeringar av artiklar i internationella vetenskapliga tidskrifter och lärosätenas intäkter av externa medel. Inom vissa ämnesområden publiceras forskningsresultaten vanligen på andra sätt än i artikelform. Det kan vara böcker på svenska eller rapporter riktade direkt till företag som forskaren samarbetar med. För att kompensera för dessa skillnader tilldelas vetenskapsområdena olika vikter i fördelningsmodellen.41 Det bibliometriska måttet har föranlett en kritisk diskussion och fördelningsmodellen är under utredning.42 Tilldelningen av anslagsmedel för forskning direkt över statsbudgeten förändrades i ett ytterligare avseende genom forsknings- och innovationspropositionen 2008. Lärosätena gavs möjlighet att ansöka om anslagsmedel för forskning inom vissa strategiska områden. Dessa medel skulle tillföras forskningsmiljöer som långsiktigt har förutsättningar att vara av högsta internationella kvalitet och som bidrar till att lösa viktiga problem i samhället. För perioden 20102012 har regeringen beslutat att områden såsom biovetenskap, diabetes, vårdforskning, nanoteknik, klimat- och energiforskning samt demokratiforskning ska få särskilt stöd.43 Underlag för regeringens beslut var ett förslag som lämnades till regeringen av de forskningsfinansierande myndigheterna efter en särskild kvalitetsgranskning. har många av de större forskningsfinansiärerna satsat på långsiktiga stödformer genom att bevilja medel till så kallade starka Sammanlagt fortsätter dock bidrag till forskningsprojekt att dominera.44 Att den statliga finansieringen gjorts mer konkurrensutsatt som externa finansiärer i ökad grad väljer att tilldela medel i form av miljöstöd följer internationella trender för finansiering av forskning. Hur systemen för finansiering ska utformas för att de bästa forskarna ska få forskningsmedel och att resultatet ska bli nyskapande forskning av hög kvalitet är dock en pågående 41VR 2009, Bibliometrisk indikator som underlag för medelsfördelning, s. 810. 2008/09:50, Viktning per vetenskapsområde: humaniora och samhällsvetenskap 2; medicin 1; naturvetenskap 1,5; teknik 1, övriga områden 1,1. 42Detta utredningsuppdrag gavs till professor (Dnr U2010/4151/) som avrapporterade . För en kritisk diskussion av bibliometriska mått som styrinstrument se exempelvis Aaron S. . Rubinfeld 2004, Exclusion or efficient pricing: the big deal bundling of academic journals, i LJ, vol. 72, (1), 2004; Laragh Gollolly och Hooman Momen 2006, Ethical dilemmas in scientific publication: pitfalls and solutions for editors, i Rev Saúde Pública, vol. 40, 2006. 2008/09:50, s. 2425, 73113. 44HSV 2011, Universitet & Högskolor. , tabellbilaga, tabell 14; 2008, Starka forsknings- och innovationsmiljöer i utmaningar för i en globaliserad värld, IVA och , s. 5. Se även prop. 2004/05:80, Forskning för ett bättre liv, s.8895; prop. 2008/09:50, s. 5758. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN review, det vill säga att ansökningar om forskningsbidrag bedöms av andra kvalificerade forskare, anses vara ett av de bästa sätten för att säkra kvalitet. Det finns emellertid också kritiska synpunkter på grund av risken för att vissa forskare, främst kvinnor och forskare i början i sin karriär, systematiskt missgynnas vid sådan bidragsfördelning.45 Ett annat sätt att premiera framgångsrik forskning är att låta indikatorer som avspeglar hög kvalitet påverka tilldelning av forskningsresurser. Detta kan dock vara förenat med oönskade sidoeffekter. Exempelvis visar studier att när kvantitativa publiceringsmått påverkar resurstilldelningen synes fler artiklar med mindre genomslag produceras, något som kan tyda på mindre intressanta forskningsresultat.46 Andra studier har visat på svaga samband mellan finansiering och publiceringar och att enskilda forskares anställning och internationella nätverk betyder betydligt mer för resultat och genomslag.47 3.2Osäker finansiering av forskarutbildningen som forskarutbildningen är en utbildning så svarar den för en betydande del av den forskning som utförs vid svenska lärosäten. Doktoranderna svarar för av den tid som totalt sett läggs ned på forskning inom högskolan. har utbildningen på forskarnivå expanderat påtagligt och den bedrivs vid flertalet lärosäten.48 Regeringen har styrt expansionen genom att sätta upp kvantitativa examinationsmål för varje lärosäte med examenstillstånd för forskarutbildning. Dessa mål för doktorsexamina togs bort i och med regleringsbrevet för 2011.49 Målstyrningen mot fler doktorsexamina var inte kombinerad med att särskilda resurser öronmärktes för forskarutbildningen. 45Se bilaga 2, s. 111112. 46Ulf 2008, Resurser för citering, HSV s. 913, 41. 47Nicoline Frølich & 2006, Resultatbasert forskningsfinansiering. Vitenskapelig publisering 1991/962004. En studie som ringar in anställningsformen som den avgörande faktorn för att uppnå högkvalitativ forskning är , The efficacy of different modes of funding research: perspectives from Australian data on the biological science, Research Policy 28,1999, s. 489499. Se också 2009, Empirical observations on new to increase efficiency in public research or bane?, Research Policy 38 2009, s. 12251234. I denna artikel betonas positiva effekter av aktiv ledning, införande av redovisningssystem och arbetsplaner. 48HSV 2010:4 R, Lärares och forskares arbetstid en studie baserad på statistik. har dock omfattningen av forskarutbildningen vid universitet och högskolor börjat minska. 2010/11:1, utgiftsområde 16, s. 133. Mål för antal examina i forskarutbildningen infördes som en följd av beslut med anledning av regeringens förslag i prop. 1997/98:1, Budgetpropositionen , utgiftsområde 16. Detta avvecklades i princip i enlighet med regeringens förslag i prop. 2008/09:134, Forskarutbildning med profilering och kvalitet (bet. 2008/09:UbU18, rskr. 2008/09:276). Regeringen valde dock att behålla examensmålen och målen avskaffades först i och med budgetpropositionen . GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Forskarutbildningen finansieras dels genom anslaget för forskning och forskarutbildning, dels genom forskningsbidrag till projekt där det ingår att rekrytera doktorander. Det framgår ej av budgetpropositionen i vilken mån hänsyn tas till omfattningen av forskarutbildningen vid lärosätet eller till vilka examensresultat som uppnås. granskning indikerar att den del av anslaget som lärosätena använder för forskarutbildning lite drygt motsvarar utbildningsmomentet i forskarutbildningen. framgår också att omfattningen av detta moment varierar betydligt, både inom och mellan lärosäten samt att externa finansiärer sällan vill bekosta denna del av utbildningen. Detta innebär en risk för att utbildningsmomentet blir mindre omfattande eller inte tillräckligt kvalificerat.50 Kraven som successivt tillkommit på att doktorander vid antagningen ska ha finansiering och helst också doktorandanställning har förbättrat villkoren för denna grupp. Konsekvensen har emellertid också blivit ökade kostnader, vilket i kombination med en ökad konkurrens om tillgängliga medel har fått till följd att antalet doktorander totalt sett har minskat sedan början Vid de lärosäten som ingick i granskningen minskade antalet doktorander med en femtedel . Nedskärningarna av antalet doktorander har varit särskilt betydande inom humaniora.51 Många lärosäten saknar kunskap om vad forskarutbildningen kostar, eftersom det saknas interna system för uppföljning av detta.