prop · GZ03100 · 2012-04-16 00:00:00 — En ytterligare motverkande faktor är lägre utgifter för studiemedelsräntor till följd av lägre marknadsräntor jämfört med beräkningen i budgetpropositionen. Utgifterna har också förändrats till följd av nya prognoser för volymerna inom de regelstyrda transfereringssystemen. Sammantaget innebär volymförändringarna att utgifterna jämfört med budgetpropositionen beräknas bli högre 2012 samt 0,4 respektive högre 2014 och 2015. Ett beräknat högre antal uttagna dagar med sjukpenning samtliga år 20132015 bidrar till högre utgifter jämfört med beräkningen i budgetpropositionen. Även ett högre beräknat antal personer med studiemedel samtliga år 20132015 jämfört med beräkningen i budgetpropositionen bidrar till högre utgifter. En motverkande faktor är att det beräknade antalet uttagna föräldrapenningdagar är färre samtliga år 20132015 jämfört med beräkningen i budgetpropositionen. I tabell 11.7 redovisas ett urval av volymprognoserna för 20132015 och förändringarna av dessa prognoser jämfört med budgetpropositionen . Tabell 12.7 Volymprognoser 20132015 Förändring mot budgetpropositionen inom parentes (netto), miljoner (1,3) (1,7) (1,9) (2 730) (2 718) (2 369) (-10 100) (-16 300) (-35 900) (10 000) (11 700) (10 500) (-0,8) (-0,8) (-0,8) (-2 700) (-4 500) (-7 300) (-400) (-1 000) (-2 200) (4 200) (4 800) (4 300) Anm.: Volymuppgifter om antal personer avser årsgenomsnitt. Källa: Egna beräkningar. Revideringar av utgiftsberäkningarna kan för- anledas av nya prognosmetoder, justeringar till följd av ny information, korrigeringar av tidigare gjorda fel i prognoserna samt regeländringar utanför regeringens kontroll, t.ex. ändringar i . Sammantaget innebär denna typ av föränd- ringar att de takbegränsade utgifterna beräknas bli högre 2013 samt 0,7 respektive högre 2014 och 2015 jämfört med beräkningarna i budget- propositionen . Statliga myndigheter har vissa möjligheter att fördela sina utgifter över tiden. Medel på raman- slag som inte utnyttjas under ett budgetår kan inom vissa gränser sparas . Det innebär att en myndighet utöver anvisade anslagsmedel även kan använda tidigare sparade medel, vilket ger viss flexibilitet i planeringen. Myndigheter har också möjlighet att inom vissa gränser låna av efterföljande års anslag. För- skjutningar av detta slag redovisas som en för alla ramanslag gemensam beräkningspost be- nämnd Minskning av anslagsbehållningar, som ingår i de takbegränsade utgifterna. Myndigheternas förbrukning av anslagsbehåll- ningar och utnyttjande av anslagskrediter utgör en betydande osäkerhet i beräkningen av de takbegränsade utgifterna. I förhållande till budgetpropositionen har utgifts- prognoserna justerats ner mer än beräknade anslagna medel 2013 och 2015, vilket innebär att posten Minskning av anslagsbehållningar bedöms bli 0,4 respektive lägre dessa år. är förhållandet det motsatta, dvs. att utgiftsprognoserna justerats upp mer än beräknade anslagna medel, vilket innebär att posten Minskning av anslags- behållningar bedöms bli högre 2014 än enligt beräkningen i budget- propositionen . En fullständig uppföljning av statens budget för sker i regeringens skrivelse Års- redovisning för staten 2011 (skr. 2011/12:101). Sammanfattningsvis framgår av skrivelsen att statens budgetsaldo 2011 visade ett överskott på . Utfallet för statens budgetsaldo blev högre än den prognos som gjordes i budgetpropositionen (se tabell 12.8). Skillnaden mellan prognosen i budget- propositionen och utfallet för utgifterna förklaras till ungefär lika stora delar av de takbegränsade utgifterna och Riksgälds- kontorets nettoutlåning. Bland de takbegränsade utgifterna var det främst utgifterna för arbetsmarknad, kommunikationer och försvar som blev lägre än beräknat. Att Riksgälds- kontorets nettoutlåning blev lägre än förväntat beror främst på en tillfällig insättning från Kärnavfallsfonden (se avsnitt 10.2.1), och att aldrig utnyttjade den kreditmöjlighet landet hade fram t.o.m. . Inkomsterna blev 2011, vilket är högre än vad som beräknades i budgetpropositionen . Statens skatteinkomster uppgick till och övriga inkomster till . Det är främst högre intäkter från skatt på arbete som förklarar avvikelserna gentemot budgetpropositionen . Tabell 12.8 Utfall för statens budget 2011 -5,1 -17,7 -8,2 -1,6 -8,1 Anm.: Beloppen är avrundade och överensstämmer därför inte alltid med sum- man. 1För jämförbarhet med statens budget redovisas utfallen enligt de gällande principerna för statens budget. 2Inklusive posten Minskning av anslagsbehållningar. Källor: och egna beräkningar. Tabell 12.9 Förändring av statens budgetsaldo 20122015 jämfört med budgetpropositionen -8,0 -8,3 -9,2 -2,6 -2,4 -3,6 -3,2 -5,4 -5,9 -5,6 -3,5 -2,2 -4,7 -1,9 -4,5 -3,5 -7,3 -2,5 -0,4 -2,7 -1,4 -7,0 -4,0 -6,1 -4,5 Anm.: Beloppen är avrundade och överensstämmer därför inte alltid med summan. Källa: Egna beräkningar. Budgetsaldot beräknas bli 7 miljarder lägre än det saldo som presenterades i budgetpropositionen (se tabell 12.9). beräknas budgetsaldot bli lägre, 2014 beräknas det bli lägre och 2015 nära lägre än vad som beräknades i budget- propositionen . Sedan budgetpropositionen beslutades har konjunkturläget försämrats, vilket framför allt har inneburit att statens inkomster nu beräknas bli något lägre 20122015. Det är främst intäkterna från mervärdesskatten som beräknas bli lägre än vad som förutspåddes i budgetpropositionen . Även bidragen från EU har sänkts jämfört med vad som beräknades i budgetpropositionen , bl.a. för att några utbetalningar för landsbygdsstödet blivit senarelagda och för att felaktigt utbetalt jordbruksstöd har krävts åter. nettoutlåning beräknas bli högre än bedömningen i budgetpropositionen . Revideringen beror huvudsakligen på att Kärnavfallsfonden tillfälligt placerade pengar på ett räntekonto i och på att vidareutlåningen till har ökat (se avsnitt 10.2.1). 12.4Den offentliga sektorns finanser Utfallet för den offentliga sektorns finansiella sparande 2011 blev , vilket också är vad som beräknades i budget- propositionen . Inkomsterna och utgifterna blev högre än beräknat. Den konsoliderade bruttoskulden blev större och den finansiella förmögenheten mindre än beräknat. För prognosperioden 20122015 har det finansiella sparandet reviderats ned och den finansiella ställningen beräknas bli svagare än vad som beräknades i budgetpropositionen. För 20122015 har sparandet reviderats ned med mellan 0,20,som andel av BNP (se tabell 12.10). Inkomsterna och den offentliga sektorns skatteintäkter har reviderats upp , trots att BNP-tillväxten reviderats ned. Upprevideringar av lönesumman och pensionerna medför att de kommunala skatte- intäkterna beräknas bli högre för hela prognos- perioden. De kommunala konsumtionsut- gifterna har höjts i motsvarande grad, vilket innebär att revideringen av den kommunala sektorns finansiella sparande är liten. Intäkterna från skatt på kapital och konsumtion har reviderats ned, vilket påverkar statens skatteintäkter och finansiella sparande. Ålders- pensionerna har reviderats upp, vilket bidrar till en nedrevidering av det finansiella sparandet i ålderspensionssystemet. Tabell 12.10 Offentliga sektorns inkomster och utgifter. Aktuell prognos och förändringar jämfört med budgetpropositionen Miljarder kronor, procent av BNP. -0,2 -0,4 -0,5 -0,3 Finansiellt sparande i 2012 -0,3 Anm.: jämförs prognosen i budgetpropositionen med utfall. Källor: och egna beräkningar. Den offentliga sektorns finansiella nettoställning 2011 blev lägre än vad som beräknades i budgetpropositionen , vilket motsvarar av BNP. Det beror dels på historiska revideringar av statistiken, dels på de värdeförändringar på aktier m.m. som uppstod 2011 och som vanligtvis inte beaktas i prognoserna. I prognosen skrivs netto- ställningen i huvudsak fram med det finansiella sparandet, då de framtida värdeförändringarna är synnerligen osäkra. För prognosperioden medför således revideringen av det finansiella sparandet till i stort sett motsvarande revidering av den finansiella nettoställningen från den lägre nivån 2011. Den konsoliderade bruttoskulden blev högre 2011 än prognosen i budgetpropositionen. Den främsta orsaken till att skulden blev högre än beräknat är att den kommunala sektorn ökade sina finansiella tillgångar genom utlåning till kommunala bolag. För prognosperioden 20122015 har skulden justerats upp från den högre nivån 2011 jämfört med beräkningen i budgetpropositionen (se tabell 12.11). Tabell 12.11 Offentliga sektorns finansiella ställning Aktuell prognos och förändringar jämfört med budgetpropositionen Miljarder kronor, procent av BNP. Anm.: jämförs prognosen i budgetpropositionen med utfall. Källor: och egna beräkningar. Bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet 13 Bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet Hållbarhetsberäkningarna för offentliga finanser visar att den långsiktiga finansiella hållbarheten är god och i allt väsentligt oförändrad sedan föregående års beräkningar. Hållbarheten skapar en marginal för finanspolitiken att möta både den rådande lågkonjunkturen och de ökade utgifter som följer av de demografiska förändringarna på lång sikt. År 20202040 karaktäriseras av ett betydande demografiskt utgiftstryck. Det primära finansiella sparandet beräknas t.ex. gradvis falla med av BNP . Ett försämrat finansiellt utgångsläge när det demografiska utgiftstrycket börjar öka kan medföra att finanspolitiken drabbas av påtagliga håll- barhetsproblem. Mot denna bakgrund är det finanspolitiska manöverutrymme som den goda finansiella hållbarheten skapar mycket viktigt. Det nya pensionssystemet skapar starka incitament att arbeta längre upp i åldrarna när medellivslängden ökar. Stiger inte pensionsåldern så minskar pensionärernas inkomster i förhållande till de förvärvs- aktivas. Följden kan bli att inkomst- spridningen både allmänt och inom generationer ökar och att pensionerna upplevs som otillräckliga. De offentliga finanserna står inför ett antal utmaningar som tillsammans utgör på- tagliga risker för finansernas långsiktiga hållbarhet. Utgifterna ökar bl.a. på grund av en åldrande befolkning och ökade behov. Vidare minskar andelen förvärvsaktiva som ska finansiera utgifterna. Välståndet växer och resurserna ökar . Den stora politiska utmaningen är därför inte att det finns en brist på resurser . Frågan är i stället hur dessa resurser kan användas så att finansieringen av välfärden sker på ett finansiellt hållbart sätt, som den är samhälls- ekonomiskt effektiv och fördelnings- politiskt acceptabel. För att möta utmaningarna på lång sikt är det viktigt att fortsätta förstärka driv- krafterna till arbete. En högre sysselsättning som förbättrar hållbarheten kan uppnås bl.a. genom att öka integrationen, tidigare- lägga inträdet på arbetsmarknaden och senarelägga utträdet. Den internationella finansiella oron ställer finanspolitikens hållbarhet i fokus. Krisen är bl.a. föranledd av ett minskat förtroende för högt skuldsatta länders förmåga att hantera sina statsskulder och underskott. Förutom att ländernas möjlighet att återbetala sina skulder är ifrågasatt finns det även en osäkerhet kring hur balansen i de offentliga finanserna ska säkras. Den statsfinansiella krisen i illustrerar tydligt att en ohållbar finanspolitik förr eller senare måste läggas om. I flera länder sker nu denna omläggning genom akuta ingrepp i de offentliga verksamheterna och risken är stor att de åtgärder som krävs för att upprätthålla hållbarheten får negativa konsekvenser som kan ta att återställa. För det första innebär åtgärder som akuta skattehöjningar eller neddragningar i välfärden att den rådande lågkonjunkturen förstärks och troligtvis även förlängs. För det andra ger åtgärderna även struktur- och fördelningspolitiska effekter som kan inverka negativt på tillväxt, sysselsättning och fördelningen av välfärden. För det tredje medför ett minskat förtroende för finans- politiken och den offentliga sektorns förmåga att finansiera sina åtaganden att riskpremier och räntor höjs. För det fjärde försvagar försämrade upplåningsvillkor det finansiella sparandet som tillsammans med en stigande skuld minskar utrymmet till stabiliseringspolitiska åtgärder. För att kunna bedriva en aktiv och framåtblickande finanspolitik är det mot denna bakgrund viktigt att hållbarheten och för- troendet för politiken upprätthålls. Detta gäller i synnerhet för strukturpolitiken där finansiellt utrymme kan krävas för åtgärder som inte alltid förbättrar hållbarheten, men som är önskvärda ur ett effektivitets- eller välfärdsperspektiv. En hållbar finanspolitik kan dessutom skapa en positiv spiral som underlättar och möjliggör en aktiv strukturpolitik som i sin tur utgör en grund för att kunna upprätthålla hållbarheten i längden. Huvudsyftet med detta avsnitt och med hållbarhetsbedömningar i allmänhet är att fånga upp tecken på om finanspolitiken är ohållbar så att åtgärder för att säkerställa hållbarheten och upprätthålla förtroendet för de offentliga finanserna kan vidtas. Nödvändiga förändringar som skjuts försvårar förändringsarbetet och förvärrar problemen som kraftigare och mer omfattande åtgärder måste vidtas i ett senare skede. En ohållbar finanspolitik som uppmärksammas i ett tidigt skede ger mer tid åt väl genomtänkta reformer som hushåll och företag får möjlighet att ställa om till de nya förut- sättningarna . 13.1Vad menas med att finanspolitiken är hållbar på lång sikt? Olika alternativ till utformning av finans- politiken kan alla vara finansiellt hållbara, men detta betyder inte att de är genomförbara eller samhällsekonomiskt önskvärda. Om finans- politisk hållbarhet enbart behandlas utifrån ett finansiellt perspektiv bortses därför från väsentliga delar av den problematik som politiken står inför på lång sikt. Mot denna bakgrund används i detta avsnitt finanspolitisk hållbarhet i en vidare mening där även politikens genomförbarhet och samhällsekonomiska konsekvenser tas med i bedömningen. 13.1.1De offentliga inkomsterna och utgifterna måste balansera över tiden De offentliga inkomsterna och utgifterna måste balansera över tiden, men inte varje enskilt år. Det finns tvärtom starka skäl för att tillåta variationer i det finansiella sparandet. Till exempel bör inte skattesatserna ändras som svar på temporära över- eller underskott i den offentliga budgeten. Orsaken till detta är att stabila skattesatser är att föredra framför varierande eller trendmässigt höjda skatter då effektivitets- och välfärdsförlusterna blir mindre under mer stabila förhållanden. bör temporära neddragningar i de offentliga välfärdssystemen undvikas, då dessa kan leda till omotiverade omfördelningar av välfärden. Vidare riskerar en finanspolitik inriktad på att balansera budgeten varje enskilt år att förstärka konjunktursvängningarna och störa planerings- förutsättningarna för t.ex. hushållen. Den offentliga sektorns finanser bör i stället balansera över en längre tidsperiod. En bedömning om budgetbalansen är uppfylld kan göras med den offentliga sektorns s.k. intertemporala budgetvillkor, som innebär att den initiala nettoförmögenheten tillsammans med nuvarande och framtida offentliga inkomster ska vara tillräckligt stora för att finansiera de offentliga utgifterna över tiden. Är det intertemporala budgetvillkoret uppfyllt så är finanspolitiken finansiellt hållbar. 13.1.2Den offentliga skulden och sparandet måste utvecklas på ett hållbart sätt Även om regeringen bedömer att finanspolitiken är finansiellt hållbar kan finansiella marknader, hushåll och företag, som agerar utifrån kortare tidshorisonter, göra en annan bedömning. Till exempel kan ett tillfälligt försämrat finansiellt sparande, med en temporär uppgång i stats- skulden, skapa en osäkerhet kring den offentliga sektorns förmåga att fullgöra sina åtaganden. Detta kan minska förtroendet för finans- politiken och leda till höjda riskpremier och räntor, vilket i sin tur kan medföra att det intertemporala budgetvillkoret är uppfyllt. För att finanspolitiken ska betraktas som hållbar måste därför utvecklingen av statsskulden och det finansiella sparandet även ligga inom ramarna för vad kreditgivare och övriga aktörer bedömer som trovärdigt. Ett antal studier visar att en försämring av de offentliga finanserna leder till högre räntor, men att sambandet mellan det finansiella läget och riskpremiernas storlek är otydligt.125 Det är även oklart vilka nivåer på statsskulden och budgetunderskottet som resulterar i högre riskpremier. Det är därför svårt att bedöma hur de finansiella marknaderna reagerar på variationer i statsskulden och det finansiella sparandet och under vilka förutsättningar de uppfattar de offentliga finanserna som hållbara. För en övergripande bedömning kan ändå de uppsatta reglerna inom stabilitets- och tillväxtpakten samt det svenska överskottsmålet användas. Reglerna kan inte direkt kopplas till de finansiella marknadernas reaktioner, men utgör etablerade politiska normer med tydliga gränser som både skulden och det finansiella sparandet kan jämföras med.126 Misslyckas finanspolitiken med att nå sina egna uppsatta eller internationellt pålagda normer skadas politikens trovärdighet. 13.1.3Fördelningen av välfärden måste vara rimlig En finansiellt hållbar finanspolitik kan nås på olika sätt. Alla sätt är dock inte samhälls- ekonomiskt önskvärda eller genomförbara i längden. Uppnås den finansiella hållbarheten på bekostnad av t.ex. stora sänkningar av ersättningsnivåerna i trygghetssystemen, kraftiga omfördelningar mellan generationer eller stora skattehöjningar kan detta skapa problem för den förda politiken. Finanspolitikens genom- förbarhet kan komma att ifrågasättas eftersom sättet som hållbarheten uppnås på kan vara fördelningspolitiskt orimligt, och inte nöd- vändigtvis accepteras av alla samhällsgrupper. För att finanspolitiken ska betraktas som hållbar måste den finansiella hållbarheten uppnås på ett sätt som inte omfördelar välfärden och de ekonomiska resurserna på ett oacceptabelt sätt. Hur skatter och offentliga utgifter påverkar fördelningen mellan generationer kan bedömas genom s.k. generationsräkenskaper. Metoden innebär i stora drag att nu levande generationers nettobidrag till den offentliga sektorn jämförs med framtida generationers bidrag. Överstiger nettobidraget från framtida generationer bidraget från nu levande individer är detta en indikation på att nuvarande generationer tar en del av framtida generationers konsumtions- utrymme i anspråk, och att finanspolitiken har effekter som kan uppfattas som fördelnings- mässigt orimliga.127 Det är även viktigt att försöka analysera och bedöma hur den förda politiken påverkar in- komstfördelningen . Till exempel kan reglerna i pensionssystemet i kombination med en stigande livslängd bland de äldre medföra att pensionärernas relativa in- komst faller över tiden jämfört med de förvärvs- aktivas.128 Följden kan bli att inkomstspridningen både allmänt och inom generationer ökar och att pensionerna upplevs som otillräckliga. 125Haugh, D., P. Ollivaud och D. (2009), What drives sovereign risk premiums? An analysis of recent evidence from the Euro area, Economics Department Working Papers, nr. 126Enligt stabilitets- och tillväxtpakten får Maastrichskulden inte överstiga av BNP och budgetunderskottet inte överstiga av BNP. 127För att kunna bedöma fördelningen mellan generationer utvecklar en ny dynamisk allmän jämviktsmodell med överlappande generationer. 128Med en ökad medellivslängd blir ingångspensionen lägre givet att den genomsnittliga pensionsåldern är oförändrad. Ingångspensionen beräknas genom att dividera pensionsbehållningen med ett delningstal. Delnings- talet är högre ju högre medellivslängden är vid pensioneringstillfället. Överskottsmålet och långsiktig finansiell hållbarhet har fastställt att det finansiella sparandet i den offentliga sektorn ska motsvara av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Om överskottsmålet upprätt- hålls på lång sikt blir de offentliga finanserna per definition finansiellt hållbara. Hållbarheten uppnås då genom att finanspolitiken anpassas så att överskottsmålet nås. Anpassningen sker genom förändringar i skatterna eller i de offentliga utgifterna. Med ett permanent över- skottsmål är sparandet medan politiken varieras. Detta står i kontrast till hur analysen av den långsiktiga hållbarheten görs i detta avsnitt, där avsikten är att bedöma om dagens utformning av finanspolitiken är långsiktigt hållbar. För att uppnå syftet med hållbarhets- kalkylerna måste således politiken hållas , medan sparandet tillåts variera. Nivån på överskottsmålet utgör därför inte en restriktion för finanspolitiken i de långsiktiga beräkningarna. Regeringen har bestämt att en översyn av överskottsmålets nivå ska göras regelbundet. De sparandeförlopp som blir resultatet i en långsiktsberäkning med en långsiktigt hållbar finanspolitik kan ligga till grund för en om- prövning av överskottsmålets nivå. Regeringen anser att den nuvarande nivån på överskotts- målet ska upprätthållas under innevarande mandatperiod och så länge det är nödvändigt för att de offentliga finanserna ska utvecklas på ett långsiktigt hållbart sätt. En översyn av över- skottsmålet är därför inte aktuell för när- varande.129 Detta sätter press på de offentliga finanserna och kring 2030 försvagas därför det offentliga sparandet av rent demografiska skäl. Ur både fördelnings- och effektivitetssynpunkt bör, som tidigare nämnts, sådana variationer inte justeras då detta kan ge både effektivitets- förluster och oönskade omfördelningar. innebär det försämrade sparandet att fallhöjden i de offentliga finanserna blir lägre och att stabiliseringspolitikens marginaler för att möta försvagningar i konjunkturen eller akuta kriser är begränsade. Långa perioder av svagt finansiellt sparande kan medföra att finanspolitiken tvingas in i en målkonflikt, där stabiliseringspolitiska över- väganden står mot struktur- och fördelnings- politiska mål. För att finanspolitiken ska kunna bedömas som hållbar bör målkonflikten vara begränsad. Hur stark målkonflikten är kan värderas i termer av hur det finansiella sparandet utvecklas framöver och om sparandet kan anses vara svagt. Ett sätt att bedöma detta är om det finansiella sparandet faller under gränsen för den nuvarande nivån på överskottsmålet . 13.1.5En sammantagen bedömning ger en bättre bild av hållbarheten Finanspolitisk hållbarhet används här i en vidare mening än enbart finansiell hållbarhet. För att finanspolitiken ska kunna bedömas vara hållbar måste det intertemporala budgetvillkoret vara uppfyllt, som de finansiella marknaderna och andra aktörer uppfattar politiken som trovärdig. Vidare bör finans- politiken inte medföra orimliga omfördelningar av välfärden och de ekonomiska resurserna, varken mellan eller inom generationer. 13.1.4Målkonflikten mellan fördelnings-, förandet av en önskvärd stabiliseringspolitik bör stabiliserings- och strukturpolitik inte heller påtagligt försvåra möjligheterna att nå närmar sig den generation som föddes de vårdkrävande åldrarna , som den generation som föddes går i 129 Se departementspromemorian Utvärdering av överskottsmålet (Ds 2010:4). fördelnings- och strukturpolitiska mål. Genom att göra en sammantagen bedömning av finanspolitiken utifrån de ovanstående fyra bedömningsgrunderna möjliggörs en närmare undersökning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. På detta sätt kan hänsyn tas till andra delar av den problematik som finanspolitiken står inför, som långsiktig genomförbarhet och samhällsekonomisk önskvärdhet. 13.2Finanspolitiska utmaningar på de offentliga finanserna kan förväntas återställas. Finanspolitiken och de offentliga finanserna står inför ett antal utmaningar på som endast till en mindre grad ligger inom politikens räckvidd att påverka.