prop · GZ0360 · 2012-02-01 00:00:00 — Enligt den bestämmelsen kan besluta om inhibition av ett beslut att avvisa eller utvisa en utlänning om utlänningen efter det att en ansökan om uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande har avslagits genom ett beslut som har vunnit laga kraft har ansökt om uppehållstillstånd för arbete enligt 5 kap. 15 a § första stycket UtlL. Bestämmelser om inhibition finns vidare i 12 kap. 10, 11, 12 och 13 §§ UtlL. Enligt 12 kap. 10 § ska pröva om verkställigheten av ett beslut om avvisning med omedelbar verkställighet enligt 8 kap. 6 § UtlL ska avbrytas om utlänningen har överklagat beslutet. Enligt 12 kap. 11 § får regeringen, en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen besluta om inhibition av en allmän domstols beslut om utvisning när regeringen eller domstolen prövar en fråga om att upphäva en allmän domstols beslut om Prop. 2011/12:60 utvisning på grund av brott. För tiden till dess regeringen avgör ärendet, får ansvarigt statsråd besluta om inhibition av utvisningsbeslutet. Enligt 12 kap. 12 § ska inhibition meddelas om ett internationellt organ som har behörighet att pröva klagomål från enskilda begär att ska inhibera ett beslut om avvisning eller utvisning. Enligt 12 kap. 13 § UtlL får även i andra fall besluta om inhibition om det finns skäl för det. Mot den angivna bakgrunden anser regeringen att svensk rätt uppfyller direktivets krav i artikel 9. Regeringens förslag: Ett beslut om avvisning eller utvisning av ett ensamkommande barn får inte verkställas om inte den verkställande myndigheten har försäkrat sig om att barnet kommer att tas emot av en familjemedlem, en utsedd förmyndare eller en mottagningsenhet väl lämpad för att ta hand om barn. Regeringens bedömning: Återvändandedirektivets bestämmelse om stöd till ensamkommande barn, är uppfylld genom gällande rätt. Några författningsändringar behövs därför inte för att tillgodose direktivets krav. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har inte något att invända mot utredningens förslag och bedömning. Länsrätten i (numera Förvaltningsrätten i ) och Barnombuds- mannen (BO) efterlyser vägledning när det gäller innebörden av lämplig mottagningsenhet. gör gällande att avgörande bör vara om barnet kan få tillfredställande omvårdnad och att föreslagen ordalydelse ger utrymme för en tolkning som inte står i överensstämmelse med barnets bästa, medan - menar att ett för barnet okänt barnhem inte kan anses vara en lämplig mottagningsenhet. Migra- tionsverket ställer sig positiv till att den praxis som redan tillämpas på myndigheten nu kommer till uttryck i lag. BO och anser att vid avlägsnande av barn såväl stödperson som barnläkare, barn- psykolog eller barnpsykiater bör medverka. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Av artikel 10.1 i återvändandedirektivet framgår att innan ett beslut om återvändande fattas beträffande ett ensamkommande barn, ska stöd av lämpliga organ som inte är verkställande myndighet beviljas med vederbörlig hänsyn till barnets bästa. Innan myndigheterna i en medlemsstat avlägsnar ett ensamkommande barn från medlemsstatens territorium ska de enligt artikel 10.2 i direktivet försäkra sig om att barnet kommer att överlämnas till en familjemedlem, en utsedd förmyndare eller en lämplig mottag- ningsenhet i mottagarlandet. Om ett barn vid ankomsten till är skilt från båda sina föräldrar, ska en god man förordnas att i vårdnadshavarens och för- myndarens ställe ansvara för barnets personliga förhållanden och sköta den unges angelägenheter (1 § lagen [2005:429] om god man för ensam- kommande barn). Det innebär att den gode mannen ska ha regelbunden kontakt med barnet, det hem barnet vistas i, den som företräder barnet i det pågående utlänningsärendet och barnets skola. Vidare ska enligt 18 kap. 1 § UtlL ett offentligt biträde förordnas för barnet bl.a. om barnet riskerar utvisning. Enligt regeringens mening uppfyller härigenom kravet i artikel 10.1. Däremot finns det inte någon uttrycklig bestämmelse i svensk rätt med motsvarande innebörd som artikel 10.2. För att tillförsäkra ensamkommande barn den rätt de har enligt denna artikel bör det därför införas en ny bestämmelse i utlänningslagen. Som framgår av bl.a. Länsrätten i och BO:s remissvar rymmer begreppet lämplig mottagningsenhet enheter av olika slag och kvalitet. Det bör klargöras att det endast är sådana enheter för mottagande som är väl lämpade att ta hand om ett barn som kan komma ifråga. I den nya bestämmelsen ska därför anges att ett beslut om avvisning eller utvisning av ett ensamkommande barn inte får verkställas om inte den verkställande myndigheten har försäkrat sig om att barnet kommer att tas emot av en familjemedlem, en utsedd förmyndare eller en mottagningsenhet väl lämpad för att ta hand om barn. Liksom när det gäller övriga bestämmelser i utlänningslagen ska den nya bestämmelsen tolkas med beaktande av portalstadgandet om barnets bästa i 1 kap. 10 § UtlL. 8.1När ska ett återreseförbud meddelas? Regeringens förslag: En polismyndighets beslut om avvisning och beslut om avvisning eller utvisning som inte inne- håller någon tidsfrist för frivillig avresa ska förenas med ett återrese- förbud, om inte särskilda skäl hänförliga till utlänningens personliga förhållanden talar mot att ett sådant förbud meddelas. Ett avvisningsbeslut varigenom en tredjelandsmedborgare nekas att resa in i landet ska dock inte förenas med återreseförbud. Ett beslut om avvisning eller utvisning som avser en EES-med- borgare eller en sådan medborgares familjemedlem eller en utlänning som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 § UtlL får förenas med ett återreseförbud endast om beslutet har fattats av hänsyn till allmän ordning och säkerhet. Ett återreseförbud ska meddelas om en polismyndighet eller upphäver ett beslut om tidsfrist för frivillig avresa, om inte särskilda skäl hänförliga till utlänningens personliga förhållanden talar mot att ett sådant förbud meddelas. Har en utlänning inte lämnat landet när en tidsfrist för frivillig avresa löpt ut ska den myndighet som meddelade tidsfristen meddela ett återreseförbud. Ett återreseförbud får dock inte meddelas om beslutet om avvisning eller utvisning inte får verkställas på grund av ett beslut om inhibition, en ansökan om uppehållstillstånd eller en an- sökan om ny prövning eller om särskilda skäl talar mot att ett sådant förbud meddelas. Regeringens bedömning: Bestämmelserna om återreseförbud i lagen om särskild utlänningskontroll uppfyller direktivets krav. Några ändringar av den lagen behövs därför inte. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens med den skillnaden att det enligt utredningens förslag endast är som ska kunna meddela ett återreseförbud när en utlänning som har beviljats en tidsfrist för frivillig avresa inte har lämnat landet när tidsfristen har löpt ut. Vidare innehåller utredningens förslag inte någon begränsning av skyldigheten att meddela återreseförbud när beslutet om avvisning eller utvisning inte får verkställas. Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser, bl.a. och , invänder mot utredningens förslag att använda begreppet humanitära skäl i utlänningslagen. Länsrätten i (numera Förvaltningsrätten i ) och Länsrätten i (numera Förvaltningsrätten i ) föreslår att begreppet humanitära skäl byts ut mot begreppet synnerligen ömmande omständigheter. Länsrätten i föreslår att alla beslut om återvändande, även de som innehåller en tidsfrist för frivillig avresa, ska förenas med ett återreseförbud. Länsrätten i län (numera Förvalt- ningsrätten i ) och anser däremot att över- vägande skäl talar för att ett återreseförbud ska meddelas i efterhand för den utlänning som inte följer ett beslut om tidsfrist för frivillig avresa. och Säkerhetspolisen anser att även polismyndig- heterna ska kunna meddela återreseförbud om en utlänning inte har lämnat landet när tidsfristen för frivillig avresa har löpt ut. väcker frågan om anteckningen i Schengens informationssystem (SIS) får ske redan när återreseförbudet meddelas eller om det krävs att det vunnit laga kraft. utredningens förslag att införa en bestämmelse i utlänningslagen som undantar offer för människohandel från krav på återreseförbud. International Svenska sektionen anser inte heller att ett offer för människohandel ska meddelas återreseförbud. asylsökande och flyktingar ifrågasätter det lämpliga i att överhuvudtaget införa en möjlighet till återreseförbud för personer som betecknas som offer för människohandel. anser att det är oklart i vilka situationer det krävs att ett beslut förenas med återreseförbud av hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet eller nationell säkerhet. Skälen för regeringens förslag och bedömning I artikel 11.1 första stycket i återvändandedirektivet finns en tvingande regel som föreskriver att ett beslut om återvändande ska åtföljas av ett inreseförbud om någon tidsfrist för frivillig avresa inte har beviljats eller om en person inte har följt ett beslut att återvända. andra stycket får en medlemsstat också i andra fall besluta att ett beslut om avvisning eller utvisning ska åtföljas av ett inreseförbud. medlemsstat har dock enligt artikel 11.3 tredje stycket alltid möjlighet att av humanitära skäl avstå från att utfärda ett sådant förbud. Direktivets begrepp inreseförbud motsvaras i svensk rätt av begreppet Bestämmelser om återreseförbud finns i 8 kap. 13, 19 och 21 §§ UtlL. En allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott ska innehålla ett återreseförbud. migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen beslutar om avvisning eller utvisning får beslutet förenas med ett återreseförbud. bestämmelser innebär även att en polismyndighets avvisningsbeslut i vissa fall ska innehålla ett återreseförbud. Någon möjlighet för en polismyndighet att meddela beslut om återreseförbud finns dock inte enligt nuvarande ordning. Artikel 11.1 b innebär att en utlänning, som inte följt ett beslut om frivillig avresa, ska meddelas återreseförbud. således kunna meddelas inte endast i ett beslut om avvisning eller utvisning utan även i efterhand. Någon sådan ordning finns inte enligt Enligt regeringens mening kan två huvudalternativ Det ena alternativet är att alla beslut om avvisning eller utvisning ska innehålla ett återreseförbud. En sådan lösning har förespråkats av Läns- Enligt detta alternativ måste således alla avvisnings- och utvisningsbeslut innehålla ett återreseförbud, oavsett om någon tidsfrist för frivillig avresa har beviljats eller inte. individualiserad prövning skulle dock ske och myndigheterna skulle kunna avstå från att meddela ett återreseförbud av humanitära skäl. Enligt detta alternativ bör dock ett beslut om återreseförbud kunna upphävas i de fall en utlänning kan visa att han eller hon lämnat landet i full överensstämmelse med beslutet om avvisning eller utvisning (jfr artikel 11.3). Det andra alternativet är att en utlänning ska meddelas ett återreseförbud endast om någon tidsfrist för frivillig återresa inte har meddelats eller om han eller hon inte lämnat landet när tidsfristen för frivillig avresa har löpt ut. En sådan lösning har förespråkats av såväl utredningen som av Länsrätten i län och . Även enligt detta alternativ kan man överväga att införa regler som innebär att ett beslut om återreseförbud ska kunna upphävas. Regeringen anser att man bör vara försiktig med att införa generella regler om återreseförbud med hänsyn till att en registrering av ett åter- reseförbud på spärrlistan i SIS medför ett förbud för en utlänning att resa in i samtliga Schengenstater. Regeringen anser därför, liksom Länsrätten i län och , att en utlänning ska meddelas ett återreseförbud endast om någon tidsfrist för frivillig återresa inte har meddelats eller om han eller hon inte lämnat landet när tidsfristen för frivillig avresa har löpt ut. Dessutom ska en utlänning som har beviljats en tidsfrist för frivillig avresa meddelas ett återreseförbud om tidsfristen upphävs. Regeringen anser, i likhet med Säkerhetspolisen och Rikspolis- styrelsen, att den myndighet som har meddelat tidsfristen för frivillig avresa bör ha befogenhet att meddela ett återreseförbud för en utlänning som inte har lämnat landet när tidsfristen för frivillig avresa har löpt ut. Enligt direktivet får en medlemsstat avstå från att utfärda ett inreseförbud av humanitära skäl. Utredningen har därför föreslagit att ett beslut om avvisning eller utvisning som inte innehåller en tidsfrist för frivillig avresa inte ska förenas med ett återreseförbud om det finns humanitära skäl däremot. Ett flertal remissinstanser, bl.a. och , har invänt mot utredningens förslag att på nytt använda begreppet humanitära skäl i utlänningslagen. Begreppet humanitära skäl togs bort som grund för uppehållstillstånd i samband med att nuvarande utlänningslag ersatte utlänningslag eftersom det ansågs vara alltför oprecist och innebar att en närmast diskretionär prövning måste göras. I stället infördes begreppet synnerligen ömmande omständigheter, som bättre skulle svara mot karaktären av undantags- bestämmelse för situationer som inte omfattas av någon av huvud- grunderna för uppehållstillstånd (prop. 2004/05:170 s. 185). Regeringen delar bedömningen att begreppet humanitära skäl inte bör återinföras i utlänningslagen. Regeringen anser dock inte heller att det är lämpligt att använda begreppet synnerligen ömmande omständigheter, som har föreslagits av Länsrätten i och Länsrätten i . Detta begrepp kan leda till en för stor restriktivitet. Regeringen anser därför att ett beslut om avvisning eller utvisning som inte innehåller någon tidsfrist för frivillig avresa ska förenas med återreseförbud om inte särskilda skäl hänförliga till utlänningens personliga förhållanden talar mot att ett sådant beslut meddelas. Återreseförbud ska även kunna meddelas när en tidsfrist för frivillig avresa upphävs. Motsvarande begränsning bör gälla även i dessa fall. Återreseförbud bör alltså inte meddelas om särskilda skäl hänförliga till utlänningens personliga för- Prop. 2011/12:60 hållanden talar mot att ett sådant förbud meddelas. Har en utlänning som beviljats en tidsfrist för frivillig avresa inte lämnat landet när tidsfristen löpt ut ska återreseförbud också kunna meddelas. Det finns dock situationer när det inte är rimligt att en utlänning som inte har lämnat landet ska meddelas ett sådant förbud. Om utlänningen är kvar i när tidsfristen för frivillig avresa löper ut på grund av att beslutet om avvisning eller utvisning inte får verkställas ska något återreseförbud inte kunna meddelas. Så är fallet om beslutet om avvisning eller utvisning har inhiberats, om utlänningen i vissa fall har ansökt om uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande (jfr. 12 kap. 8 a § UtlL) eller om utlänningen har ansökt om ny prövning enligt 12 kap. 19 § UtlL. Ett återreseförbud bör inte heller meddelas om det finns andra särskilda skäl som talar emot att ett sådant förbud meddelas, t.ex. om utlänningen inte har kunnat lämna landet av skäl som han eller hon inte råder över. När det gäller den av väckta frågan om registrering i SIS, innebär genomförandet av direktivet inga förändringar av befintlig reglering. Ett återreseförbud ska enligt denna registreras först när det har vunnit laga kraft. Ett beslut om utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll ska förenas med ett förbud för utlänningen att utan tillstånd av regeringen återvända till (4 § LSU). Den regleringen uppfyller direktivets krav. Några författningsändringar behövs därför inte för att tillgodose direktivets krav i denna del. Undantag från direktivets tillämpningsområde Medlemsstaterna får enligt artikel 2.2 a i återvändandedirektivet besluta att inte tillämpa direktivet på tredjelandsmedborgare som nekats inresa i enlighet med artikel 13 i gränskodexen. Regeringen delar utredningens bedömning att en utlänning som nekats inresa inte bör meddelas ett återreseförbud. Beslut om nekad inresa bör därför inte förenas med återreseförbud. Direktivet ska enligt artikel 2.3 inte tillämpas på personer som har rätt till fri rörlighet enligt gemenskapslagstiftningen. Enligt 8 kap. 19 § andra stycket UtlL får ett beslut om avvisning eller utvisning av en EES- medborgare eller en familjemedlem till en sådan medborgare förenas med ett återreseförbud endast om beslutet har fattats på grund av hänsyn till allmän ordning och säkerhet. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att denna ordning bör bestå. Tredjelandsmedborgare som beviljats uppehållstillstånd i enlighet med rådets direktiv /81/EG av om uppehållstillstånd till tredjelandsmedborgare som fallit offer för människohandel eller som fått hjälp till olaglig invandring, vilka samarbetar med de behöriga myndigheterna, särbehandlas i återvändandedirektivet. Enligt artikel 11.3 andra stycket ska beslut om inreseförbud enligt artikel 11.1 a meddelas endast om en sådan tredjelandsmedborgare utgör ett hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller nationell säkerhet. artikel 11.1 b, dvs. i de fall en tredjelandsmedborgare inte återvänt frivilligt inom den tidsfrist som föreskrivits, ska dock meddelas för dessa Prop. 2011/12:60 tredjelandsmedborgare på samma sätt som för andra. En bestämmelse som motsvarar artikel 11.3 andra stycket bör införas för att uppfylla direktivets krav. Den kategori utlänningar som avses i artikel 11.3 andra stycket kan enligt 5 kap. 15 § UtlL få tidsbegränsat uppehållstillstånd i . Bestämmelserna i 5 kap. 15 § UtlL är emellertid tillämplig på fler utlänningar än dem som fallit offer för människohandel eller som fått hjälp till olaglig invandring. Den kan tillämpas också på utlänningar som utsatts för eller bevittnat annan brottslighet. För att skapa enhetliga regler bör samtliga utlänningar som avses i 5 kap. 15 § UtlL omfattas av den nya bestämmelsen. Det innebär förmånligare regler än vad direktivet föreskriver. En sådan förmånligare bestämmelse är förenlig med direktivet enligt artikel 4.3. Begreppet risk för allmän ordning, allmän säkerhet eller nationell säkerhet motsvaras, enligt regeringens mening, av begreppet allmän ordning och säkerhet som används i utlänningslagen. Sistnämnda begrepp kan därför användas i den nya bestämmelsen. Regeringens förslag: Ett återreseförbud som inte avser en utlänning som utvisats på grund av brott, ska meddelas . Ett återreseförbud som meddelas i samband med ett avlägsnandebeslut ska bestämmas till högst . Om utlänningen utgör ett allvarligt hot mot allmän ordning och säkerhet får dock bestämmas. Ett återreseförbud som meddelas när en utlänning som har beviljats en tidsfrist för frivillig avresa inte har lämnat landet när tidsfristen löpt ut ska bestämmas till . Utredningen föreslår att ett återreseförbud som meddelas när en utlänning som har beviljats en tidsfrist för frivillig avresa inte har lämnat landet när tidsfristen löpt ut ska bestämmas till högst . I övrigt överensstämmer utredningens förslag med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har något att erinra mot utredningens förslag. och Säkerhetspolisen har väckt frågan hur berörda myndigheter i praktiken ska få reda på att en utlänning utgör ett sådant allvarligt hot som bestämmelsen tar sikte på. Länsrätten i (numera Förvaltningsrätten i ) har anfört att förekomsten av återreseförbud av olika längd kan skapa förvirring. En möjlighet att undvika det vore att avstå från administrativa återreseförbud när det finns ett lagakraftvunnet förordnande om utvisning. Skälen för regeringens förslag: I artikel 11.2 i återvändandedirektivet finns en tvingande regel som föreskriver hur länge ett inreseförbud får gälla. Längden av ett förbud ska fastställas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet och får inte överstiga . Om en tredjelandsmedborgare utgör ett allvarligt hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller nationell säkerhet får ett inreseförbud vara längre. Uttryckliga regler om hur länge ett återreseförbud får gälla saknas i svensk rätt. Enligt Migrationsöverdomstolen ska varaktigheten av ett återreseförbud bestämmas utifrån en allsidig bedömning av vad som ligger utlänningen till last. Den varaktighet som bestäms måste alltid stå i proportion till de individuella rättsverkningar återreseförbudet får för utlänningen (2008:31). I praxis har varaktigheten i allmänhet bestämts till . För att uppfylla direktivets krav måste det införas en bestämmelse som föreskriver en längsta giltighetstid för återreseförbud. Som framgår av avsnitt 8.1 föreskriver direktivet att återreseförbud ska meddelas i två situationer, dels om ett avlägsnandebeslut inte förenas med en tidsfrist för frivillig avresa, dels om en utlänning som har beviljats en tidsfrist för frivillig avresa inte har lämnat landet när fristen löpt ut. Regeringen delar utredningens uppfattning att den längsta giltighetstiden för ett återreseförbud som meddelas i samband med ett avlägsnandebeslut bör vara . Någon ändring av praxis är dock inte avsedd. Den möjlighet artikeln ger att meddela ett längre återreseförbud om en utlänning utgör ett allvarligt hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller nationell säkerhet bör utnyttjas. I lagtexten bör dock begreppet allmän ordning och säkerhet användas eftersom begreppet redan finns i utlänningslagen och betydelsen är densamma. Direktivet anger inte någon yttersta tidsgräns för dessa återreseförbud. Regeringen finner heller ingen anledning att föreslå någon sådan gräns, utan anser att de rättstillämpande myndigheterna i de fallen bör ha möjlighet att meddela ett återreseförbud av en längd som de i det enskilda fallet anser vara lämplig. Att en utlänning som inte lämnar landet inom föreskriven tid ska meddelas ett återreseförbud innebär en nyordning i svensk rätt. Regeringen anser att tiden för ett återreseförbud som meddelas i dessa fall bör vara kortare än tiden för ett återreseförbud som meddelas i samband med ett avlägsnandebeslut. I dessa fall är återreseförbudet dessutom enbart en konsekvens av att utlänningen inte har lämnat landet när en tidsfrist för frivillig avresa har löpt ut. Det finns därför i praktiken inte något utrymme att beakta andra omständigheter vid fastställandet av återreseförbudets längd. På grund härav anser regeringen att återreseförbudet i samtliga fall när utlänningen inte lämnat landet när tidsfristen löpt ut bör bestämmas till . Enligt 4 § LSU kan ett återreseförbud meddelas utan tidsbegränsning. Lagen om särskild utlänningskontroll behandlar utlänningar som utgör hot mot allmän ordning och säkerhet och regleringen är därför förenlig med artikel 11.2. Några författningsändringar behövs inte i den lagen för att tillgodose direktivets krav. och Säkerhetspolisen har väckt frågan hur berörda myndigheter i praktiken ska få reda på att en utlänning utgör ett sådant allvarligt hot som bestämmelsen tar sikte på. Som framgår är begreppet allvarligt hot mot allmän ordning och säkerhet inte ett nytt begrepp i utlänningslagen. Det förekommer när det gäller bedömningen av en utlännings vistelse i . Redan etablerade myndighetskontakter är tillräckliga för att berörda myndigheter ska få tillräcklig kunskap om eventuella hotbilder. Som Länsrätten i påpekar kan förekomsten av Prop. 2011/12:60 återreseförbud av olika längd leda till att fler än ett beslut om återreseförbud måste beaktas. Det administrativa återreseförbudet utgår från andra intressen än ett beslut om utvisning på grund av brott. Regeringen finner därför att den nuvarande ordningen där flera återreseförbud kan komma att löpa parallellt bör bestå. Enligt artikel 2.2 b i direktivet kan en utlänning som utvisats på grund av brott undantas från direktivets tillämpningsområde. Regeringen anser att nuvarande reglering i 8 kap. 1314 §§ UtlL om utvisning på grund av brott, som innefattar möjlighet till längre återreseförbud än , är väl avvägd och återspeglar den reaktion som bör följa på allvarlig brottslighet som utlänningar begår i landet.