prop · H00325 · 2012-10-15 00:00:00 — i har i den senaste planeringsomgången sett en tendens på nationell nivå till att objekt där medfinansiering kunnat ordnas har prioriterats högre än andra. Detta innebär enligt att objekt inte prioriterats efter största möjliga samhällsnytta. Det är enligt viktigt att den medfinansiering som kan vara möjlig att hitta i vissa delar av landet inte medför att statliga medel styrs till dessa områden i högre grad än vad som annars varit fallet. Tekniska högskolan (KTH) påpekar att ett centralt motiv bakom medfinansiering är att få investeringar genomförda tidigare än i de statliga planerna. Detta kan enligt KTH leda till att samhällsekonomiskt mindre viktiga projekt genomförs före mer värdefulla. Däremot anser KTH att medfinansiering där kompletterande anläggningar genomförs eller standarden höjs inte innebär samma samhällsekonomiska problem. Eftersom samhällsnyttan länge i praktiken har haft en underordnad betydelse kan en möjlighet enligt KTH vara att överge det samhällsekonomiska perspektivet. Staten skulle då enligt KTH exempelvis endast ha ansvaret för de delar av infrastrukturen som har ett starkt nationellt intresse. Nyttan spelar där en viss roll men andra faktorer såsom enhetlig standard får större betydelse. Varje region skulle enligt KTH:s resonemang i den aktuella delen även kunna få medel tilldelade för att genomföra de projekt som regionen finner angelägna. Det finns också flera instanser som menar att avsteg från en strikt tillämpning av samhällsekonomiska kalkyler i samband med medfinansiering kan ge positiva konsekvenser. anser att eftersom medfinansiering bör kunna förekomma även för stråk och den samhällsekonomiska kalkylen inte ger en fullständig bild kan det vara möjligt att låta medfinansiering få påverka prioriteringen. i påpekar att vid prioritering av åtgärder får inte den samhällsekonomiska nyttan uttryckt i nettonuvärdeskvot vara ensamt avgörande. Det är enligt också av största vikt hur objektet eller åtgärden bidrar till att de transportpolitiska målen uppfylls samt hur väl åtgärden bidrar till nationell och regional utveckling. Samverkansorganet i (Region ) anser att även om finansieringen inte ska vara utslagsgivande i prioriteringsarbetet finns ändå skäl att pröva om medfinansiering i sig genom att resurserna utökas kan innebära att samhällsnyttan i ett objekt kan tillgodogöras tidigare än vad som annars varit fallet. Kommuner och Landsting (SKL) anser att ett viktigt skäl för medfinansiering är möjligheten att påverka utformningen. Det finns enligt SKL flera exempel på att medfinansiering kan leda till bättre utformning av objekt och snabbare genomförande. SKL är positiv till alternativa finansieringsformer men motsätter sig förskottering från kommuner, landsting och regioner då de anser att i stället bör tillåtas att låna i . En annan fråga som flera remissinstanser ger stort utrymme gäller olika aspekter på medfinansieringsavtal. i påpekar att det behövs tydligare riktlinjer och processer för medfinansieringen. återger att gett uttryck för att verket anser att de avtal som ingåtts inför den nu gällande planen 20102021 endast är att betrakta som avsiktsförklaringar som inte är juridiskt bindande. Ska det även fortsättningsvis ges möjlighet till medfinansiering är det enligt viktigt både att de regionala företrädarna kommer in tidigt i processen med samt att de avtal som sluts har en tydlig juridisk status. anser att utredningen gör tydligt hur staten ska se på sitt ansvar vid avsiktsförklaringar och avtal av olika slag. har det enligt kommunen troligen skrivits allt för bindande överenskommelser mycket tidigt i projekten. Det finns dock enligt risk att kommuners och andra intressenters intresse av överenskommelser och medfinansiering blir mindre om det inte går att veta om staten tänker hålla sin del av ett avtal. i i gemensamt yttrande med bl.a. betonar att de avtal om medfinansiering som sluts mellan staten och kommuner och/eller landsting måste vara bindande för bägge parter. Även om avtalen i den senaste planeringsomgången inte är juridiskt bindande bör de likväl anses som bindande. Kommuner och Landsting (SKL) kan inte acceptera medfinansiering innan det finns en gemensam inställning till principerna för medfinansiering. Avtal om medfinansiering ska bygga på ökat inflytande för kommuner och landsting. Även näringslivets aktörer bör kunna delta. SKL instämmer i utredningens förslag om avsiktsförklaringar och bindande avtal. De avtal om medfinansiering som slöts i den senaste planeringsomgången bör ses som bindande även om de inte är det juridiskt sett. Vissa remissinstanser tar upp frågor om ansvarsförhållanden mellan stat och kommun. Försvarsmakten förutsätter att medfinansieringen, oaktat i vilken form den nyttjas, inte medför någon påverkan på statens huvudmannaskap eller rådighet över infrastrukturen. Samverkansorganet i (Region ) påpekar att syftet med medfinansiering av transportinfrastruktur från regioner och kommuner varierar mellan olika objekt. Det kan enligt regionen vara fråga om att påverka utformningen, särskilt i fall där olika intressen möts, där stadsutveck- Prop. 2012/13:25 lingen berörs eller att påverka prioriteringen av objekt. kommun påpekar att det är viktigt att möjlighet till medfinansiering finns för att planeringsprocesserna inte ska bli alltför utdragna eller över huvud taget genomföras och ibland för att uppnå bästa möjliga resultat som en följd av flera intressen och kompetenser som möts. saknar reflektioner kring hur stor andel av projekten som kan medfinansieras. Detta mot bakgrund av att de offentliga finanserna belastas vid medfinansiering, vilket medför ett minskat ekonomiskt utrymme för investeringar inom exempelvis välfärden. kommun anser att alla som har nytta av en investering bör omfattas av förhandlingen om medfinansiering. Det kan vara såväl andra kommuner som företag, fastighetsägare m.fl. Kommunerna bör enligt kommun även ges möjlighet att ta ut investeringskostnaderna för övergripande infrastruktur från till exempel enskilda fastighetsägare. vill understryka behovet av riktlinjer för enhetlig bedömning av medfinansierade och förskottsfinansierade projekt för transportinfrastruktur samt beräkning av respektive parts andel i ett projekt. Skälen för regeringens bedömning Varför bör möjlighet finnas till medfinansiering med externa bidrag? Regeringens uppfattning är att medfinansiering genom bidrag inte ska innebära avsteg från de mål som gäller för transportpolitiken. De infrastrukturprojekt som genomförs ska bidra till att de transportpolitiska målen uppnås och som huvudregel vara samhällsekonomiskt lönsamma oberoende av finansieringsform. Samma utgångspunkter ska gälla för prioritering av objekt oberoende av om det förekommer medfinansiering genom bidrag eller inte. I detta sammanhang är det dock viktigt att framhålla att regeringens bedömning är att en vilja till medfinansiering indikerar samhällsekonomisk nytta på ett sätt som kompletterar andra bedömningsmetoder. Detta synsätt utvecklas nedan. Väglagstiftningen har gett kommuner och landsting möjlighet att lämna bidrag till statliga vägar. finansutskottet följande uttalande med anledning av kommunala bidrag till statliga väginvesteringar (bet. 2003/04:FiU22): Det finns en klar uppdelning mellan de vägar som är statens ansvar och de som är kommunernas när det gäller det befintliga vägnätet. I fråga om nyinvesteringar är dock ansvarsfördelningen inte alltid given, inte minst då infrastrukturinvesteringar i många fall kan vara ett ömsesidigt intresse för staten och de berörda kommunerna. finansieringsansvar för sådana investeringar avgörs i förhandlingar mellan staten och [] Utskottet bedömer att det knappast är möjligt att dra någon skarp gräns mellan statens och kommunernas ansvar i fråga om framtida investeringar i infrastruktur, utan sådana frågor kommer att behöva avgöras från fall till fall i förhand- lingar mellan de berörda parterna. Regeringen anser att synsättet alltjämt är rimligt och av det följer att det kan vara motiverat att exempelvis en kommun bidrar ekonomiskt till en statlig infrastrukturinvestering om kommunens invånare har en tydlig nytta av en investering som den av staten bedömda nyttan av samma investering inte fullt ut motiverar en statlig finansiering av den. Annorlunda uttryckt: om en statlig investering till någon del är att betrakta som främst en angelägenhet kan det i vissa fall vara rimligt att berörda kommunala skattebetalare bidrar till investeringsdelen ifråga. Regeringens sammantagna bedömning är att medfinansiering genom bidrag från eller privat sektor kan vara motiverad under förutsättning att den utgår från medfinansiärernas nytta. En annan fördel med medfinansiering är att ett gemensamt finansiellt ansvarstagande för ett projekt mellan stat och kommun eller andra direkt berörda kan antas leda till ett mer effektivt genomförande av aktuella projekt samt bättre avvägda lösningar. Även sådana faktorer bör vägas in vid avväganden om medfinansiering bör användas eller inte. Dessutom är det en fördel om volymen av transportpolitiskt motiverade åtgärder kan utökas genom externa bidrag som kan läggas till de satsningar som staten gör. Det innebär i förlängningen att möjligheter att beakta olika regioners skilda förutsättningar i infrastrukturplaneringen sammantaget blir större. När ska medfinansiering genom kommunala och privata bidrag kunna bli aktuell ? ska även fortsättningsvis, främst i samband med framtagande av underlag inför planeringen och beslut om genomförande av infrastrukturobjekt, pröva möjligheterna till medfinansiering från olika intressenter. Det är alltjämt viktigt att understryka att förekomsten av medfinansiering inte förändrar den grundläggande ansvarsfördelningen mellan statliga och kommunala aktörer för transportinfrastrukturen. Huvudprincipen är därmed alltjämt att det är statens uppgift att svara för statliga infrastrukturanläggningar som medfinansiering, i enlighet med finansutskottets uttalande, kan användas som ett sätt att hantera det faktum att det i fråga om framtida investeringar inte går att dra någon skarp gräns mellan statens och kommunernas ansvar. I syfte att undvika att kommuner och landsting ser sig tvingade att bidra till statliga investeringar bör initiativ till medfinansiering som huvudregel komma från den medfinansierande parten. kan det fortsatt finnas skäl för staten att tydliggöra de samordnings- och effektivitetsvinster som kan följa av ett gemensamt ansvarstagande för finansiering och genomförande, särskilt inom ramen för breda och långsiktiga överenskommelser, som exempelvis under föregående planeringsomgång skedde i anslutning till Stockholmsförhandlingen och det s.k. Regeringen anser att förskottering av medel för tidigareläggning av projekt som är prioriterade i långsiktsplanerna även fortsättningsvis ska vara möjliga. Förskotteringarna ska hållas inom de ramar som beslutar och vara räntefria. Regeringen delar bedömning att dagens nivå för förskottering inte behöver höjas. I övrigt kommer regeringen under den kommande planperioden att tillämpa de riktlinjer för förskottering som framgår av regeringens proposition Planeringssystem för transportinfrastruktur (prop. 2011/12:118). En central utgångspunkt för eventuella förhandlingar och diskussioner om medfinansiering i den nu aktuella planeringsomgången och den därefter följande planperioden bör vara att så långt möjligt skapa tydliga premisser för under vilka förutsättningar medfinansiering ska kunna bli Prop. 2012/13:25 aktuell. Det är också angeläget att säkerställa att medfinansiering varken är eller uppfattas som ett sätt att köpa sig förbi kön. har listat följande sju situationer där det kan vara aktuellt med diskussioner om medfinansiering. Regeringens uppfattning är att dessa typfall utgör en bra utgångspunkt för ställningstaganden om vilka kriterier som ska gälla för medfinansiering genom bidrag under den kommande planperioden. 1.Staten bygger och den andra parten passar då på tillfället att göra investeringar som faller på dennes ansvar. 2.Staten bygger och den andra parten vill ha en tidsmässig samordning med investeringar som denne har planerat. 3.Staten bygger och den andra parten vill ha en högre standard hos den aktuella statliga anläggningen (väg eller bana med högre hastighet eller kapacitet). 4.Staten bygger och den andra parten vill ha en annan utformning (t.ex. överdäckning, planskild korsning). 5.Staten bygger och den andra parten vill ha en annan lokalisering för anläggningen som bättre överensstämmer med dennes planering. 6.Staten bygger och den andra parten vill ha en annan principiell lösning (t.ex. Pågatåg Nordost). 7.Staten och den andra parten vill ta ett större samlat grepp om flera komponenter av transportförsörjningen i ett område (t.ex. Stockholmsöverenskommelsen och Västsvenska paketet). Det första fallet, dvs. att en annan part passar på att genomföra en egen investering, avser egentligen inte medfinansiering eftersom det inte handlar om intäkter i staten. Detsamma gäller det andra fallet, dvs. Men även om det inte genereras några statliga intäkter bör samma kriterier tillämpas för de överenskommelser som eventuellt ingås i dessa situationer. Vilka kriterier som bör gälla för medfinansieringsavtal utvecklas i ett särskilt avsnitt nedan. När det gäller tidsmässig samordning bör det nämnas att det i sådana fall kan vara aktuellt med s.k. förskottering, vilket genererar intäkter i staten och är att betrakta som en form av kommunala eller privata bidrag till statlig infrastruktur. Regeringens uppfattning är att medfinansiering enligt typfallen 3, 4, 5 och 6 har fördelen att det framstår som uppenbart att det finns en tydlig koppling mellan nyttan hos medfinansiärerna och viljan att lämna bidrag eftersom risken för att motivet skulle kunna vara att påverka hur projekt rangordnas kan antas vara små. I dessa fall kan staten ien första fas bestämma grundutföranden av projekt som prioriteras enligt gängse bedömningsgrunder i planeringen för 20142025. Det bör dock anses vara en självklarhet att sådana ställningstaganden från statens sida föregås av diskussioner med berörda lokala och regionala företrädare. Diskussioner och förhandlingar med potentiella medfinansiärer om tillägg eller andra förändringar i förhållande till helstatligt finansierade grundutföranden kan föras även efter det att planen för 20142025 är fastställd. Förhandlingar om tillägg eller andra förändringar kan t.ex. gälla en alternativ sträckning för bättre koordinering med planering, överdäckning eller anläggningar för gående och cyklister. Förutsatt att medfinansiären i fråga endast betalar för aktuella tillägg och dessutom står för samtliga kostnader som går utöver det statliga grundutförandet kan sådana förhandlingar med fördel påbörjas efter det att den nationella planen för 20142025 är fastställd. Förhandlingarna kan då ta sikte på de två kommande besluten, enligt propositionen Planeringssystem för transportinfrastruktur (prop. 2011/12:118), om åtgärder som ska byggstartas år 46 respektive år 13. Det nya planeringssystemet beskrivs närmare i avsnitt 7.1. I sammanhanget bör det understrykas att hela åtgärden (inklusive medfinansierade tillägg) som huvudregel ska vara samhällsekonomiskt lönsam och att framtida underhållskostnader bör beaktas i förhandlingar och inför beslut om byggande av medfinansierade tillägg. Vad som ska avses med grundutföranden blir ytterst en fråga för att definiera och ta ställning till i varje enskilt fall. Utgångspunkten bör vara att grundutföranden ska vara ändamålsenliga och väl avvägda trafiklösningar, sett ur ett övergripande perspektiv redan utan eventuella tillägg eller förändringar. Att låta diskussioner om medfinansiering ta sin utgångspunkt i investeringars grundutföranden ska därmed t.ex. inte innebära att staten frånhänder sig finansiellt ansvar för trafiklösningar för gående och cyklister i det statliga vägnätet. Som huvudregel bör därför initiativ till medfinansiering komma från den medfinansierade parten. Frågan om medfinansiering genom bidrag från eller privat sektor är en lämplig finansieringsform eller inte blir mer komplicerad om inte anser att statlig finansiering av ett projekt i sin helhet kan anses motiverad ens i ett grundutförande och om bedömer att medfinansiering därmed är en förutsättning för att en åtgärd bör komma till stånd överhuvudtaget. Detta knyter an till det sjunde och sista av typfall, dvs. att staten och den andra parten vill ta ett större samlat grepp om flera komponenter av transportförsörjningen i ett område. Det bör enligt regeringens bedömning även kunna handla om enskilda åtgärder för vilka det finns kommuner, landsting eller företag som bedömer sig ha så stor nytta att man även är beredda att lämna bidrag till grundutföranden. Denna bedömning är i linje med de remissinsatser som invänt mot uppfattning att medfinansiering främst är en fråga i större städer. Det finns då åtminstone två möjliga varianter att förhålla sig till. Det kan för det första handla om en situation där en åtgärd eller en del av en åtgärd, oberoende av bedömd samhällsekonomisk lönsamhet, till en så stor del är att betrakta som en eller privat angelägenhet att staten genom anser att berörda kommuner eller företag bör vara med och betala. Det skulle t.ex. kunna handla om att en statlig väg avlastar ett kommunalt vägnät i en sådan utsträckning att vissa framtida investeringar i kommunens egna vägnät inte längre blir nödvändiga. Det kan för det andra handla om åtgärder där den av staten, enligt gängse kriterier, bedömda samhällsekonomiska lönsamheten inte motiverar tillräckligt hög prioritering för ett genomförande, men där bidragsgivarnas vilja att medfinansiera ses som uttryck för att åtgärdernas sammanlagda positiva samhällsekonomiska effekter i själva verket är större än vad bedömningar enligt gängse kriterier visar. Det kan t.ex. gälla värdering av exploateringsvinster men det kan även gälla andra bedömningar av hur stort resandet kommer att bli som kan grunda sig på att en medfinansiär har andra kunskaper eller helt enkelt gör andra bedömningar än vad som görs i de kalkyler som används. Viljan till medfinansiering indikerar samhällsekonomisk nytta på ett sätt som kompletterar andra bedömningsmetoder. om medfinansiering av statlig infrastruktur (skr. 2011/12:139) görs på s. 10 följande bedömningar som anknyter till detta: I vilken mån det uppstår exploateringsvinster i samband med infrastrukturinvesteringar är beroende av hur en kommun väljer att utnyttja det kommunala planmonopolet. Det innebär att den lokala nyttan inte är något absolut resultat av den statliga investeringen, som staten ensidigt kan fastställa [] Oavsett hur man går till väga är det inte troligt att olika intressenter öppet kommer att redovisa alla sina motiv för att bidra ekonomiskt till en investering. En förhandling ger möjligheter för staten att trots detta, och trots att exploateringsvinsterna är genuint svåra att identifiera och värdera, få del av den nytta som uppstår. Det är just i detta förhandlingslösningen har sin styrka. Det är dock angeläget att den som företräder staten har en god förståelse för hur nyttor uppstår och kan värderas, inte minst för att nå framgång i förhandlingen. För åtgärder i den kommande planen för 20142025 kan medfinansiering även av åtgärders grundutföranden vara tänkbar men det finns ett antal aspekter som bör beakta i dessa fall. För det första blir frågan om bidragsgivarnas nytta en betydligt mer grannlaga fråga och för att staten ska acceptera att en åtgärd i sitt grundutförande får finansiering av en annan part bör det vara tydligt att bidraget framstår i rimlig proportion till medfinansiärens nytta och ansvarsområde. Det är emellertid viktigt att notera att staten i sin roll som motpart i en förhandling varken kan eller bör ha full insyn i vilka nyttor en kommun har av att en åtgärd kommer till stånd. För samtliga åtgärder som föreslår ska medfinansieras, bör det finnas tydliga beskrivningar av vilka nyttor efter samråd med andra aktörer bedömer att medfinansiärerna har av aktuella investeringar eller investeringsdelar. Detta blir av särskilt stor vikt om det handlar om medfinansiering av åtgärder i sina grundutföranden och inte endast om medfinansiering av olika former av tillägg eller ändringar i förhållande till helstatligt finansierade grundutföranden. I de fall gör bedömningen att en vilja till medfinansiering indikerar samhällsekonomisk nytta som gängse bedömningsgrunder inte motiverar tillräckligt hög prioritering för ett genomförande är det av särskilt stor vikt att lämnar tydliga motiveringar till varför myndigheten anser att de sammanlagda positiva samhällsekonomiska effekterna av aktuella åtgärder ändå är tillräckligt stora. Vidare gäller att åtminstone inledande förhandlingar om medfinansiering av åtgärders grundutföranden bör vara avslutade i och med åtgärdsplaneringen. De diskussioner och förhandlingar som kommer att föras inför besluten 46 och år 13 enligt det nya planeringssystemet bör endast gälla nödvändiga justeringar vart efter planeringsläget klarnar. I de avsiktsförklaringar eller motsvarande som görs, såväl inför att den nationella planen för 20142025 fastställs som inför de årliga infrastrukturbeslut som kommer att fattas i enlighet med det nya planeringsystemet, bör det göras klart hur risker i form av fördyringar eller dylikt bör fördelas. föreslår att berörda statliga myndigheter ska ha bemyndigande från för att få teckna medfinansieringsavtal som medför utgifter för staten på . I 6 kap. budgetlagen finns bestämmelser om ekonomiska åtaganden för staten som sträcker sig längre än innevarande budgetår. Av 1 § framgår bl.a. att regeringen får beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter under senare budgetår än det budgeten avser för det ändamål och intill det belopp som beslutat om. Det är i kraft av sådana riksdagsbeslut (s.k. beställningsbemyndiganden) och vidare reglering med stöd av anslagsförordningen (2011:223) som får ingå avtal om framtida entreprenader som medför utgifter efter innevarande budgetår. I enlighet med förslag avser regeringen att från och med nästkommande planperiod låta även statens eventuella åtaganden till följd av att eller någon annan statlig myndighet ingår medfinansieringsavtal med t.ex. kommuner omfattas av begärda beställningsbemyndiganden. Regeringen anser emellertid att det är en mer lämplig ordning om staten inte binder sig vid någon motprestation i medfinansieringsavtal. Detta helt enkelt av den anledningen att staten inte bör göra ekonomiska åtaganden vare sig gentemot kommuner eller företag att genomföra specifika åtgärder. Eventuella löften att genomföra åtgärder bör i första hand vara politiska. Det kan således vara tydligt att det föreligger en politisk bindning från statens sida att genomföra projekt på det sätt som framgår av medfinansieringsavtal eller andra uppgörelser även om det inte föreligger någon avtalsmässig bindning om ekonomiskt åtagande för statens del. Utgångspunkten för framtida medfinansieringsavtal bör i stället vara att en kommun eller annan medfinansiär förbinder sig att lämna bidrag till staten så snart staten genomför givna insatser. Exempel på sådana insatser kan vara att ingå avtal med entreprenörer och att byggstarta eller färdigställa ett projekt. I vilken mån staten ska bli bunden att genomföra åtgärder gentemot en medfinansiär bör dock ytterst vara en förhandlingsfråga som avgörs från fall till fall. I de fall staten, trots allt, gör ekonomiska åtaganden i medfinansieringsavtal bör åtagandena, som innebär framtida utgifter, ingå i ramen för beställningsbemyndigande från . Det kan finnas fall där det kan vara motiverat inte bara att staten binder sig i avtal utan även att det sker med en längre framförhållning än .