prop · H00350 · 2012-12-18 00:00:00 — gjort i sin upphandlingsstrategi. Trafikverken har tillämpat totalentreprenader i minst 50 projekt sedan 1980-talet.36 finns ett standardavtal för totalentreprenader.37 Vad gäller broar är totalentreprenader den gängse entreprenadformen. Trots detta har inte kunnat redovisa jämförande analyser av kontraktsformerna. Regeringen förefaller heller inte ha frågat efter dem. Det innebär bland annat att man nu har dåliga förutsättningar att utreda varför totalentreprenaderna inte har lett till den förväntade högre produktiviteten och vilka åtgärder som bör vidtas. 4.3.6 Svaga incitament för erfarenhetsåterföring Intervjuade konsulter och Trafikverksmedarbetare har påpekat att incitamenten för att återföra erfarenheter till och inom är svaga. Detta kan vara den bakomliggande orsaken till problemen med erfarenhetsåterföring och konkurrens. Internrevisionen har rapporterat att entreprenörer och konsulter får allt bättre kunskaper, medan beställaren successivt förlorar kunskapen om sina anläggningar.38 Detta skapar privata kunskapsmonopol som blir svåra att konkurrensutsätta . iakttagelser bekräftar denna bild, bland annat eftersom har haft problem att leverera de relativt icke-tekniska och övergripande data som vi efterfrågat till mätningarna som redovisas i kapitel 3. 35Grennberg, T. (1965) Hur kan vägbyggnadstekniken utvecklas? Vägbyggaren 6, . 36I mätning ingår 42 genomförda totalentreprenader, och ytterligare minst 20 föll ifrån på grund av databrist och att samma projekt inte skulle vara representerat med för många deletapper. Utöver dessa redovisas drygt tio projekt i Byggindustrier (2010) Funktionskriterier för vägkonstruktioner, förstudie, SBUF-projekt nr 12283. 37Byggandets (1994) Allmänna bestämmelser ABT 94 för totalentreprenader avseende byggnads-, anläggnings- och installationsarbeten. 38TRV 2011/56806 Revisionsrapport av Underhåll /. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR En konsult har vittnat om hur denna med ansträngning lyckades få uppdrag att genomföra en extern utvärdering. Då denna utföll negativt bad projektledaren konsulten att hemligstämpla rapporten. Även om detta var under Vägverkstiden följer inte heller systematiskt upp sina upphandlingar och kontraktsformer mot faktiska resultat med hjälp av oberoende tredje part. 4.3.7Bristande överblick över inköp och kontrakt har efterfrågat förteckningar över samtliga inköp, kontrakt och upphandlingar för att ur dessa kunna ta stickprov. Det visade sig då inte vara möjligt för att ta fram sådana sammanställningar för tiden med rimliga ansträngningar.39 finns en förteckning över upphandlingar i upphandlingssystem CTM, men fortfarande inte någon förteckning över kontrakten och inköpen. Frånvaro av förteckningar över inköp och kontrakt indikerar att intresset för att följa upp upphandlingarna och inköpsverksamheten varit litet. Det har även framgått av rapporter av forskare vid VTI.40 39Det gäller generellt att bett avstå från omfattande handpåläggning, som innebär att i efterhand skapa förteckningar som ingen efterfrågat förut. 40Ekonomisk debatt 1/2012. Vart tog pengarna vägen? Om behovet av bättre uppföljning för ökad effektivitet i offentlig sektor. , , , och , . GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 5Har uppnått konkurrens? Syftet med delundersökningen har varit att utreda sambandet mellan produktivitet och konkurrens, om konkurrens har uppnåtts, system och rutiner samt möjliga orsaker till bristen på konkurrens. För att besvara frågorna har tagit del av arkiv och informationssystem som sträcker sig över både Trafikverkstiden och Vägverks- och Banverkstiden. har ett flertal rutiner syftande till att åstadkomma hög konkurrens. Många upphandlare söker aktivt efter fler leverantörer. Inget har framkommit i granskningen som talar för att inte genomför upphandlingarna i enlighet med upphandlingslagstiftningen. Ändå har rimliga mål för konkurrensen inte uppnåtts. I av upphandlingarna, beroende på trafikslag och typ av vara eller tjänst, erhålls inte tre konkurrerande anbud. har framfört att det beror på marknadsstrukturerna, och har förordat att utländska entreprenörer bjuds in för att utmana dessa. menar emellertid att har bidragit till att konkurrensen blivit svag. analys av sambandet mellan antal anbud och produktivitet är inte signifikant men indikerar att ett positivt samband finns. Antalet anbud riskerar att ha påverkats negativt av att marknadsföringsinsatser, sammanslagning av små åtaganden till större och omfattande administrativa krav har missgynnat mindre företag. Standardavtalens komplexitet och oskriven praxis missgynnar utländska företag. De innehåller också potentiellt konkurrensbegränsande inslag såsom rätt för entreprenören till tilläggsbeställningar utan konkurrensutsättning. Upphovsrättsliga problem med standardavtalen försvårar för att bilägga dem till förfrågningsunderlaget, trots att de gäller och har stor betydelse för anbuden. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR På järnvägsområdet har tillämpat begränsad annonsering och selektiva rutiner då mer öppna förfaranden hade kunnat öka konkurrensen. Att ett tillräckligt antal anbud inkommer är ett nödvändigt men inte tillräckligt krav på effektiv konkurrens. Löpande räkning, vinstdelning och strategisk prissättning riskerar innebära att entreprenören kan kompensera ett lågt anbud med tilläggsersättning i efterhand. har noterat att mätningar av samarbetsklimatet, med stora inslag av självvärdering, har varit vanliga. Däremot har mätningar av resultatet i form av produktivitet och kvalitet varit mindre vanliga. Entreprenörer har förmedlat bristande kontroll av att kontrakten uppfylls. Risk finns att det leder till en osund konkurrens. Svårigheter att värdera konsulters kompetens kan leda till sämre projekterade anläggningar och högre kostnader för projektering, byggande och drift. Standardavtalen försvårar konkurrensutsättning av tilläggsarbeten. Nya och utländska entreprenörer missgynnas av bristande erfarenheter av den praxis som utvecklats kring avtalens tillämpning. riktade 2005 anmärkning mot bristande kontrollsystem av jäv, korruption och oegentligheter. De åtgärder som vidtagits, inklusive de åtgärder som aviserat 2011 och 2012, är främst av informations- och utbildningskaraktär. Det ansåg vara otillräckligt . Förutom de rättsliga aspekterna innebär utrymmet för oegentligheter risk för bristande konkurrens, vid urval av anbudsgivare, vid anbudsutvärderingen och vid kontraktets fullgörande. I och tillämpas ofta selektiva upphandlingar och privat finansiering av infrastrukturen. Detta förefaller dock vara ett politiskt och pragmatiskt val, snarare än ett val som skett efter noggrann analys av effektivitet och produktivitet. Den brittiska vägmyndigheten har försökt mäta produktivitet i infrastrukturprojekt men har inte hittat någon accepterad modell. Inget av länderna hade sådana data allmänt tillgängliga som produktivitetsmätningsmetod förutsätter. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 5.2Produktivitet och antal anbud har mätt sambandet mellan antal godkända anbud och produktiviteten i datamaterialet som samlats in till produktivitetsmätningen. Produktivitetens samband med antalet godkända anbud. Talet inskrivet i staplarna anger antalet upphandlingar med respektive antal anbud. y = 0,06x + 0,84 Produktivitetsskillnaderna mellan kategorierna i figur 2 är dock inte signifikanta varför resultatet bör tolkas försiktigt. Fluktuationerna i produktivitet ger anledning att utöka undersökningen med fler observationer och även att närmare granska om och varför kategorin 1 anbud fått relativt hög produktivitet. Kategorierna 0, 6, 7 och 8 anbud innehöll ytterligare några enstaka upphandlingar. Men minst fem upphandlingar per kategori bedömdes nödvändigt för att föranleda genomsnittsberäkning och presentation i figur 2, varför dessa kategorier uteslutits. Med dessa reservationer kan koefficienten 0,06 till höger i diagrammet tolkas som att produktiviteten enligt mätningen ökar per tillkommande anbud och att det optimala antalet anbud är fyra. Konkurrensen i upphandlingar har undersökts med hjälp av uppgifter ur upphandlingssystem CTM. Systemet infördes och ska innehålla alla upphandlingar som gjorts . har analyserat de knappt 400 entreprenadupphandlingar som ledde till kontrakt tecknade . TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR är långt ifrån målet om minst tre anbud per upphandling. Inom byggande fick färre än tre anbud i av upphandlingarna. För vägrelaterade upphandlingar var andelen och för järnvägsrelaterade . I var fjärde upphandling erhölls ingen konkurrens alls (0 eller 1 anbud). Figur 3 ger en bild av antalet anbud i upphandlingarna . Antalet anbud per upphandling avseende byggande. När andra entreprenadkategorier utöver byggande räknas in, såsom drift, underhåll, materialförsörjning och projektering, fick färre än tre anbud i av upphandlingarna och av inköpsvolymen.41 centrala upphandling av järnvägsmateriel har i mätning uppnått ungefär lika få anbud som upphandlingen av entreprenaderna. Undersökningen och metoden beskrivs närmare i bilaga 4. Det finns konkurrensutsättningseffekt trots få anbud, om anbudsgivaren inte vet hur många andra anbudsgivare som deltar. har anledning att vidmakthålla och förstärka denna ovisshet. Öppen annonsering kan vara en del av detta. Effekten kan dock avta allt eftersom utvärderingsprotokoll från tidigare upphandlingar visar att inte har lyckats intressera många anbudsgivare. Urval begränsade till registrerade i kvalificeringssystemet och andra selektiva metoder (till exempel förfrågan efter produkter med artikelnummer som endast en leverantör kan identifiera) försvagar den upplevda risken för konkurrerande anbud. Sådana förfrågningar har påträffats i granskningen. 41 Beräknad på kalkylerade värde av en entreprenad inför upphandlingen. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 5.3Omfattande rutiner för att åstadkomma konkurrens kan konstatera att den bristande konkurrensen inte beror på att det saknas rutiner. Detta avsnitt redovisar rutiner som redogjort för och som återfinns i dokument. Möjliga orsaker till bristen på anbud återkommer vi till i avsnitt 5.4. beskriver upphandling som en process med åtta faser: behovsanalys, framtagning av förfrågningsunderlag, annonsering, anbudsregistrering, kvalificering och anbudsprövning, tilldelning, kontraktsskrivning och uppföljning under avtalsperioden.42 Utöver detta har skapat en funktion med uppgift att aktivt söka och uppmuntra utländska företag att delta i upphandlingarna. 5.3.2Trafikverkets tillämpning av upphandlingslagarna upphandlar produkter och tjänster för den järnvägsrelaterade verksamheten enligt LUF och för den vägrelaterade verksamheten enligt . Lagarna har introducerats i avsnitt 1.3.1 och fördjupad information finns i bilaga 2. Samtliga upphandlingar över direktupphandlingsgränserna inom ramen för annonseras på och i minst en allmänt tillgänglig nationell databas. Upphandlingar över tröskelvärdena inom ramen för annonseras även i (), EU:s databas för upphandlingar. På järnvägssidan använder sig av ett kvalificeringssystem (TransQ), i vilket leverantören måste registrera sig och sitt intresse att leverera specifika produkter och tjänster till för att bli inbjuden att delta i upphandlingar över tröskelvärdena. Systemet är internetbaserat och drivs av ett privat företag. Även den norska motsvarigheten till verkar använda systemet . En årlig administrativ avgift () tas ut av leverantören för att denna ska förbli registrerad. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR användning av kvalificeringssystemet annonseras en gång i en allmänt tillgänglig databas i och i EU-databasen . I annonsen finns en lista på varor, tjänster och entreprenader som planerar att upphandla, och intresserade uppmanas att registrera sig. Denna information finns även på webbplats. Två tredjedelar av upphandlingarna över tröskelvärdena annonseras även enskilt i , med en inbjudan till den som vill delta i upphandlingen att registrera sitt intresse i kvalificeringssystemet. Genom att använda kvalificeringssystemet bedömer att de får fler anbud samt en snabbare och effektivare upphandlingsprocess, eftersom de som finns med i systemet är kontrollerade och godkända som leverantörer till . Andra fördelar är minskad risk för leverantörer att missa potentiella upphandlingar samt minskad administration för både köpare och säljare vid den enskilda upphandlingen. Säljaren kan även ha minskad administration genom att kvalificeringssystemet används av även andra köpare än . Utöver annonsering, marknadsför systemet på mässor och leverantörsdagar för att få fler leverantörer att registrera sig. har uppgett att de använder kvalificeringssystemet endast för upphandlingar på järnvägsområdet över tröskelvärdena. uppgick det kalkylerade värdet för upphandlingarna i systemet till . Upphandlingar inom järnvägsområdet under tröskelvärdena, men över direktupphandlingsgränserna, annonseras enligt i allmänt tillgänglig nationell databas och inte med kvalificeringssystemet. Detta visade sig dock inte stämma då granskade databasen, vilket vi återkommer till i avsnitt 5.4.3. Redan i ett stickprov på endast fem upphandlingar, påträffades två upphandlingar under tröskelvärdena. 5.3.3Trafikverket försöker förbättra konkurrensen Nedan följer en sammanfattning av insatser för att uppnå konkurrens, utöver att tillämpa upphandlingslagarna.43 bildade och tillsammans med branschen samarbetsforumet , Förnyelse i anläggningsbranschen. har i eget namn och inom ramen för arrangerat årliga leverantörsdagar. På dessa informeras om kommande upphandlingar. Totalentreprenader och funktionskrav har antagits stimulera produktivitet och innovationsgrad. 43Uppgifterna är i huvudsak baserade på egen redogörelse över vilka åtgärder som verket vidtagit med anknytning till de fyra revisionsfrågorna (mätning av produktivitet och upphandling, erfarenhetsåterföring, konkurrens och regeringens insatser). GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR har arbetat för att marknadsföra och konkretisera totalentreprenader och funktionskrav hos beställare, projektörer och utförare. En handlingsplan med syfte att renodla beställarrollen skall vara klar . avser att driva arbetet vidare med fokus på att genomföra stegvisa förändringar med delmål . Målet är att få fullt genomslag med det nya arbetssättet om . Som en del i arbetet pågår TEIP- projektet (totalentreprenader i praktiken). riktlinjer för val av affärsform Affärsformer är det samlingsbegrepp för upphandlings- och kontraktsformer som använder. och hade tills regeringen och uppmärksammade frågan 2009 inte genomfört mätningar av affärsformernas effekt på produktiviteten. den utredning av mätning av produktivitet för olika produktområden som nämnts tidigare. Exempel på produktområden är kontaktledning, vägbeläggning, spårväxlar, tjälsäkring/bärighet. Flera av dessa är på väg in i en implementeringsfas för att etableras i den löpande uppföljningen.44 Utifrån strategi, och ökningen av andelen totalentreprenader som omnämnts i 2.1.1 och 2.1.2, har arbetat fram riktlinjer för val av affärsform.45 Riktlinjerna riktar sig till projektledaren och den chef som har delegation att fatta beslut om tilldelning i den aktuella entreprenaden. Med utgångspunkt från organisationens och projektets målsättningar analyseras marknadens, projektets och den egna organisationens förutsättningar inför valet av affärsform. Valet ska optimera produktivitet, innovation och konkurrens i samverkan. Utökad samverkan bidrar, enligt uppfattning, till mer väg och järnväg för pengarna eftersom samarbete främjar drivkraften att hitta bra lösningar kontinuerligt i ett anläggningsprojekt. I riktlinjerna för val av affärsform noterar att de upphandlingsförfaranden, entreprenadformer, ersättningsformer och samverkansformer som finns beskrivs övergripande. Vidare anmodar riktlinjerna att omfattning, tidplan, beroenden, komplexitet, frihetsgrader, risker, leverantörsmarknaden, egen kompetens med mera ska beaktas. Vissa av dessa konkretiseras ytterligare. Beträffande leverantörsmarknaden anförs till exempel att totalentreprenad kräver att entreprenören har tillgång till projekteringskompetens. En utförandeentreprenad kan attrahera mindre entreprenörer vilket gynnar konkurrensen. En särskild motivbilaga ska upprättas om kostnaden överskrider . Affärsformen ska övervägas och beslutas tidigt i processen. 44TRV Årsredovisning 2011, avsnitt 10.3. 45Val av affärsform för entreprenader i investeringsverksamhet (TDOK 2010:238, s. 9 och 11). TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR Till vilken grad åtaganden för att realisera infrastruktur ska kombineras till ett kontrakt, eller uppdelas i flera, är ett strategiskt beslut. bedömde 2009 att rätt paketering av produkter kan reducera kostnaden för genomförandet. Paketering kan ske med avseende på till exempel geografisk anknytning och specialistkunskaper. Större paket förväntas öka konkurrensen genom att locka utländska anbudsgivare. har en särskilt utsedd projektledare med ansvar för att locka utländska entreprenörer till den svenska marknaden. Att dela upp större åtaganden i mindre delar kan dock också vara motiverat av tekniska eller kommersiella skäl. anger i sina riktlinjer om val av affärsform att uppdelning kan vara lämpligt i ett område med bristande konkurrens. I ett sådant fall kan handla upp flera små entreprenader på enkla förfrågningsunderlag som ger förutsättningar för mindre leverantörer att växa. fastställde nya riktlinjer för anbudsutvärdering . Syftet med riktlinjerna är att säkerställa att en gemensam utvärderingsmodell används där det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet används som tilldelningsgrund. 5.3.4Trafikverket informerar omfattande om korruption Effektiv konkurrens kan sättas ur spel om jäv, korruption och andra oegentligheter förekommer i samband med upphandlingen eller under genomförandet. har tydligt informerat sina anställda, och i viss utsträckning även konsulter, entreprenörer och leverantörer, om vad som betraktas som jäv, oegentligheter och korruption. Det handlar bland annat om regler för representation och mottagande av gåvor.46 Omfattande utbildningsinsatser har initierats för chefer och medarbetare på området. Beträffande kontroller av att riktlinjerna efterlevs, planerar att inrätta en extern whistleblowerfunktion. Vidare uppstår en viss kontroll då en överordnad kontrasignerar tilldelningsbeslut och medarbetares leveransgodkännanden av fakturor. har dock påpekat att de två närmast inblandade ofta känner varandra väl och representerar samma del av organisationen, och att det därför övervägs om en tredje mer oberoende part även bör signera i en del fall. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 5.4Möjliga orsaker till bristen på anbud Som framgått av föregående avsnitt har omfattande rutiner för att åstadkomma konkurrens. I detta avsnitt analyserar vi tänkbara orsaker till att tillräcklig konkurrens trots dessa insatser inte har uppnåtts. 5.4.1Hög andel inköp har upphandlats korrekt har undersökt om avsteg från upphandlingslagarna har förekommit i stor utsträckning eftersom ett av deras syften är att åstadkomma konkurrens. CTM är en upphandlingsförteckning och inte en inköpsförteckning. Den inkluderar därmed inte med säkerhet alla inköp. Därför har i stället utgått ifrån attesterade fakturor för att skapa den population av inköp ur vilket stickprovet togs. Stickprovet som togs omfattade 39 entreprenadrelaterade inköp . Bland dessa kunde i 37 fall förevisa handlingar som översiktligt styrker att upphandlingslagarna har följts. Inget svar har inkommit för de återstående två inköpen. I bilaga 4 redogör vi utförligare för metoden och dess överväganden. Eftersom en hög andel inköp förefaller ha upphandlats formellt korrekt som graden av regelefterlevnad inte varit central för granskningen, har vi inte ytterligare fördjupat oss i saken. 5.4.2Hinder för små företag Stora åtaganden utestänger mindre företag. intryck från intervjuerna är att storleken på upphandlingarna, och övriga marknadsföring av sina behov, i stor utsträckning har anpassats efter de stora företagen. Satsningar har gjorts för att intressera utländska stora företag för den svenska marknaden, och en särskild projektledare har utsetts för att ta tillvara denna möjlighet till ytterligare konkurrens. Möjligheterna att få anbud från mindre företag har visserligen uppmärksammats i riktlinjerna för val av affärsform, men inte i den kommunikation till marknaden som tagit del av. Ingen projektledare har utsetts för att ta tillvara den potential som de små företagen innebär. Detta håller dock på att förändra. Enligt vänder man sig till alla kategorier av företag. Upphandlingstidplanen översätts för kontrakt ända ned till för att även nå mindre utländska företag. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR Förfrågningsunderlag innehåller krav som ibland upplevs som oproportionerligt omfattande för små entreprenörer.47 Det gäller särskilt mindre entreprenader där kan ställa samma administrativa krav som i stora entreprenader. Som exempel kan nämnas att till en mindre entreprenad inkom först inga anbud. När de administrativa kraven reducerades inkom 6 anbud. Trafikverksmedarbetare har framhållit att de små och mellanstora företagen behöver ett tryggt och långsiktigt utbud av mindre och mellanstora åtaganden. Det är riskfyllt för dem att konkurrera med de stora företagen, som kan vara viktiga kunder och som de är underentreprenörer till. har enligt intervjuer använt selektiv upphandling för att de utvalda ska känna sig mer motiverade att lämna ett anbud. att stora företag i utlandet har förmedlat detta som ett villkor för att delta i upphandlingarna. På finns information om hur leverantörer av järnvägsrelaterade material och tjänster kan registrera sitt intresse för att bli leverantör åt i ett kvalificeringssystem. En inbjudan att registrera sig annonseras även . En tredjedel av de specifika behoven annonseras inte utanför systemet, enligt undersökning. Mot bakgrund av den bristande konkurrensen och de ringa kostnaderna för att annonsera digitalt, finns anledning att analysera ändamålsenligheten med att begränsa annonseringen. För att få registrera sig i kvalificeringssystemet måste företagen betala en deltagaravgift. Även om kostnaderna är överkomliga (per företag och år), finns anledning att analysera varför skapar hinder överhuvudtaget när konkurrensen är så liten. Principiellt kan det diskuteras om det är rimligt att behöva betala avgifter för att bli inbjuden och för att lämna anbud åt en statlig myndighet. Avgifterna kan särskilt avskräcka små och medelstora företag, och förutom den direkta kostnaden tillkommer arbetet med registrering och kvalificering, för både beställare och utförare. Avgifterna och kvalificeringskraven skapar i praktiken hinder för utomståendes insyn i och överblick över vilka upphandlingar som är aktuella. 47 SOU 2009:24, De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden, , s. 72. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR har uppgett att systemet bara används över tröskelvärdena. Vid kontroll var dock två av fem upphandlingar under tröskelvärdena. En generell inbjudan att registrera sig annonseras öppet . Både avgift och arbete är dock till liten nytta tills en relevant upphandlingssituation uppstår. Med vanlig öppen upphandling hade denna kostnad uppstått först då den är motiverad. Avgiften och arbetet med registrering och kvalificering ska därför även bedömas utifrån den hypotetiska situationen att alla olika offentliga upphandlare i olika länder skulle ha egna system. Det blir då uppenbart att detta skulle hämma konkurrensen jämfört med att alla upphandlingar finns tillgängliga på nätet utan avgifter. Vid en upphandling hämtar upphandlaren de leverantörer som har registrerat sig på den kod som upphandlaren bedömer mest relevant.