prop · H00352 · 2012-12-28 00:00:00 — Institutet menar bland annat att utredningens förslag gällande huvudmannaskapsfrågan (om att kommunerna tar hand om förebyggande åtgärder och landstingen tar hand om behandlingen) även bör gälla för frågan om spelberoende.199 menar att det finns fyra nivåer på spelproblem. Det allvarligaste, så kallad spelmani, är en psykiatrisk diagnos som berättigar till vård inom med utgångspunkt från hälso- och sjukvårdslagen. När det gäller vården av andra former av spelmissbruk råder en viss oklarhet, som beror på att socialtjänstlagen tar upp behandling av missbruk, men då hänvisas till substansmissbruk.200 Enligt socialtjänstlagen har kommunerna huvudansvaret för missbruks- och beroendevård. skall aktivt sörja för att den enskilde missbrukaren får den hjälp och vård som han eller hon behöver för att komma ifrån missbruket. Nämnden skall i samförstånd med den enskilde planera hjälpen och vården och noga bevaka att planen fullföljs.201 Men, som framgår ovan, nämns inte spelberoende som ett missbruk och inte heller andra former av missbruk. Men i andra avsnitt i socialtjänstlagen hänvisas till bland annat missbruk av alkohol och narkotika. Detta beror på att den form av missbruk som har hänvisats till historiskt har varit så kallat substansmissbruk, såsom alkohol, dopning, tobak och narkotika. Spelberoende ingår till exempel inte i nationella riktlinjer för missbruks- och beroendevård.202 I det arbete som () genomför ingår frågan om att karaktärisera spelberoende. Spelmani eller så kallat spelberoende har ingått i DSM (Diagnostic and statistical manual for mental disorders) sedan version tre (DSM-III) som kom 1980. När den fjärde versionen gavs ut gjordes en del revideringar av kriterierna för spelmani men diagnosen var fortfarande kategoriserad som en impulskontrollstörning. Det förslag som föreligger, i samband med revideringen inför utgivningen av femte upplagan av DSM, innebär att spelberoende flyttas från dagens klassificering som en impulskontrollstörning och läggs i en ny kategori som heter Substance use and addictive disorders. Det innebär att statusen på spelberoende blir jämförbar med bland annat alkoholberoende och enligt Statens 198Bättre insatser vid missbruk och beroende Individen, kunskapen och ansvaret, SOU 2011:35. 199Statens folkhälsoinstitut, Synpunkter från på slutbetänkandet Bättre insatser vid missbruk och beroende Individen, kunskapen och ansvaret (SOU 2011:35), Dnr VERK 2011/270. 200Minnesanteckningar från möte med . 2015 kap 9 § i Socialtjänstlagen (2001:453). 202Nationella riktlinjer för missbruks- och beroendevård; 2007. folkhälsoinstitut väntas beslut om detta inom den amerikanska organisationen i maj 2013.203 7.3.3Spel ingår inte i regeringens ANDT strategi Regeringen har en strategi för sin politik inom alkohol, narkotika, doping och tobak (ANDT). Denna strategi syftar till att underlätta statens styrning av stödet på ANDT-området och skapa bättre förutsättningar för samordning och samverkan inom dessa frågor. fattade beslut om strategin 30 mars 2011.204 Ungefär publicerades utredningen insatser vid missbruk och beroende Individen, kunskapen och ansvaret (SOU 2011:35). Denna utredning inkluderade inte spel, utan var fokuserad på missbruk av alkohol, tobak och narkotika. Enligt utredningen borde kommunens och ansvar för missbruks- och beroendevården tydliggöras. Utredningen menar att totalt sett vore den bästa lösningen att kommunen och har ett fortsatt delat ansvar, som dock behöver tydliggöras.205 lyfter i sitt remissyttrande fram spel som beroendeskapande företeelse. Institutet anser att utredningens förslag kring huvudmannaskapsfrågan, vårdens innehåll, nationella kunskaps- eller kompetenscentra med mera även bör innefatta spelområdet och framhäver kopplingen mellan olika former av beroenden, såsom alkohol, narkotika, receptbelagda läkemedel utan ordination och spel. Institutet menar därför att i likhet med regeringens mål för övrig missbruks- och beroendevård bör regeringen säkerställa tillgången till insatser för vårdbehövanden i hela landet.206 203Minnesanteckningar möte med . 2010/11:47, bet. 2010/11 SoU8, rskr. 2010/11:203. 205Bättre insatser vid missbruk och beroende Individen, kunskapen och ansvaret, SOU 2011:35. 206Synpunkter från på slutbetänkandet Bättre insatser vid missbruk och beroende Individen, kunskapen och ansvaret (SOU 2011:35); Dnr VERK 2011/270. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 7.3.4Regeringens rapportering till som kunskapsunderlag Regeringen ska i enlighet med reglerna för statsbudgeten redovisa för målen för och de resultat som har uppnåtts i olika verksamhetsområden.207 utgår därför från att genom regeringens återrapportering ska få tydlig information som klargör hur den verksamhet som har genomförts förhåller sig till de mål har fastställt. Detta gäller både genomförandet av politiken i sin helhet och Svenska Spels genomförande. Regeringens återrapportering av spelpolitiken sker i budgetpropositionens utgiftsområde för kultur, medier, trossamfund och fritid, i form av ett kapitel som handlar om tillsyn och reglering av spelmarknaden. Det finns alltså inget eget avsnitt i återrapporteringen som behandlar spelpolitiken. kan konstatera att även om det presenteras information om exempelvis tillsynen framgår det inte vad regeringens bedömning grundar Avseende politikens inriktning är regeringen kortfattad. Sammantaget presenterar regeringen information om vad som har hänt men den ger inte ett svar på hur dessa åtgärder förhåller sig till den spelpolitiska målsättningen. När det gäller folkhälsopolitiken sker återrapporteringen genom budgetpropositionen under utgiftsområde 9 som behandlar hälsovård, sjukvård och samlad omsorg. Delmål elva i folkhälsomålen består av alkohol, narkotika, dopning och tobak samt spelberoende. Sammantaget kan konstatera att även när det gäller folkhälsomålet om spelberoende lämnar regeringen information om enstaka åtgärder men informationen redogör inte för hur dessa förhåller sig till mål. Regeringens återrapportering till för görs i regeringens verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande. Regeringen konstaterar att den har som ambition att bedriva en ansvarsfull spelpolitik i syfte att säkerställa en sund och säker spelmarknad. Sociala skyddshänsyn ska stå i förgrunden för svensk spelmarknad. Regeringen anger även att styrelsen fastställer interna ekonomiska mål för verksamheten som är grundade på en avvägning mellan ansvarstagande och resultat. Det har inte i granskningen framkommit om och hur dessa mål är utformade. Regeringen skriver i sin uppföljning av bolaget att bolaget har uppfyllt de mål som regering och riksdag ställt upp. 207Lagen (1996:1059) om statsbudgeten; av 10 kap 3 § budgetlagen (2011:203) framgår följande: Regeringen ska i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de av beslutade målen. Om enligt 5 kap. 12 § riksdagsordningen har beslutat att hänföra statens utgifter till utgiftsområden ska redovisningen vara anpassad till utgiftsområdena. Sammantaget framgår att regeringen bygger sin bedömning på enstaka åtgärder som har vidtagit, och som bedöms vara i linje med bolagets mål. Regeringens bedömning grundar sig emellertid inte på någon strukturerad och systematisk utvärdering av Svenska Spels verksamhet i förhållande till de mål som angivits. Arbete mot spelberoende, ansvar för forskning samt ansvar för behandling I Statens folkhälsoinstituts kunskapsöversikt framgår att det saknas en enhetlighet och överblick över de åtgärder mot spelberoende som har vidtagits. Det gäller bland annat marknadsföring och spelbranschens spelansvarsverktyg. Vidare konstaterar att det saknas evidensbaserad kunskap om effektiva förebyggande metoder. Dessutom saknas utvärderingar av bland annat spelbolagens åtgärder. Forskningsinsatser inom spelområdet utgörs av Svenska Spels avsättning till forskning på och en delmängd av Statens folkhälsoinstituts anslag på . Ett behov finns att skapa bättre förutsättningar för samverkan och gemensamma insatser mellan aktörer som hanterar det förebyggande arbetet. har inget uppdrag om att skapa sådana förutsättningar. Möjligheterna till behandling kan se väldigt olika ut i olika delar av landet. Av granskningen framgår att en bidragande orsak till detta är att det är oklart vilket ansvar som gäller. Frågan grundar sig på hur spelberoende ska definieras i förhållande till hälso- och sjukvårdslagen respektive socialtjänstlagen. Medel för att finansiera tre behandlingscentra har förts över från till . Vidare har genom en utvärdering av två behandlingsmetoder funnit evidens för dessa och frågan om utveckling av metoder för behandling av spelberoende väntas överföras från institutet till . Regeringen har emellertid ännu inte fattat ett formellt beslut om detta, varför det inte finns någon aktör med ansvar för frågan. Även när frågan överförs kommer det att ta innan kan komma med riktlinjer inom området. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Regeringens rapportering till som kunskapsunderlag Regeringens återrapportering i budgetpropositionen utifrån spel- och folkhälsopolitikens mål består av en allmän redogörelse för enstaka åtgärder inom området. Det handlar om information som ger en inblick in vad som har hänt inom området . Det är svårt att utifrån regeringens återrapportering få kunskap om hur dessa åtgärder förhåller sig till mål. Regeringen har i sin återrapportering om statliga bolag till uppgett att har uppnått sina mål. Regeringens bedömning bygger på en övergripande bedömning över enstaka åtgärder bolaget har vidtagit, men det lämnas inte någon information om åtgärdernas eventuella effekt. Det blir därför svårt att utifrån regeringens information få kunskap om hur bolagets verksamhet förhåller sig till mål. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 8Finns det risk för att svensk spelpolitik inte är i linje med åtagande gentemot EU? utgår från att den svenska spelpolitiken i sig måste vara sammanhängande och systematisk mot bakgrund av det syfte som ska uppnås för att kunna vara effektiv och ändamålsenlig och därigenom även förenlig med . Givet åtagande inom ramen för EU-medlemsskapet utgår från att det är viktigt att den svenska spelpolitiken inte ska riskera komma i konflikt med EU-rätten.208 Den anser att den svenska regleringen generellt sett är i överensstämmelse med EU-rätten.209 Det har dock inkommit flera klagomål till som ännu inte har avgjorts. utredningar som regeringen har tillsatt har inte gett något entydigt svar på frågan.210 Det finns inte några genomförda rättsutredningar inom området. har som ett led i granskningen av effektiviteten och ändamålsenligheten på spelmarknaden, med hjälp av experter, låtit göra en rättsanalys och en second opinion av hur den svenska spelregleringen förhåller sig till . Dessa rättsexperter inom är allmänt kända och vedertagna i den akademiska världen.211 Hela kapitlet bygger på rättsanalysen och second opinion om det inte anges annat. 208Svenska Spel har i samband i faktagranskning av rapportutkast kommenterat om det är uppgift att närmare analysera den svenska spelregleringen i förhållande till . Bolaget menar att det saknas genomförda rättsutredningar men att utfallet av rättsanalyser och tillämpningar varierar beroende på vilken juridisk expertis som anlitas. Rättstillämpningen kan också variera över tiden med hänvisning till att överlämnat åt de nationella domstolarna att vid varje aktuellt tillfälle pröva om den praktiska tillämpningen av medlemsstaternas reglering harmoniserar med gemenskapsrätten, (Svenska Spels synpunkter på rapportutkast ). 209Finansdepartementet, Den yttrande över Europeiska kommissionens grönbok om onlinespel på den inre marknaden, (KOM (2011) 128 slutlig), , Fi 2011/1666. 210SOU 2006:11 och SOU 2008:124. 211Riksrevisionen har anlitat , juris doktor i europeisk integrationsrätt, som gjort en rättsanalys för att bedöma riskerna för att den svenska spelregleringen inte ligger i linje med EU- rätten. har också i granskningen gjort ett antal iakttagelser som berör och som Hettne har bedömt. har vidare begärt in en second opinion om Hettnes rättsanalys. Denna second opinion har genomförts av och . 8.1Bedömningskriterier om en sammanhängande och systematisk politik EU har inte antagit några specifika regler rörande speltjänster. Det innebär att de krav som följer av avseende nationella spelregleringar hänför sig till de grundläggande fördragsbestämmelserna, framför allt om etableringsfrihet och fri rörlighet för tjänster.212 ställer följande generella krav på nationella spelregleringar: De måste tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt. De måste framstå som motiverade med hänsyn till ett trängande samhällsintresse (allmän ordning, minska spelberoendet m.m.). De ska vara ägnade att säkerställa förverkligandet av den målsättning som eftersträvas genom dem. De ska inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå denna målsättning (proportionalitetsprincipen).213 8.2EU-rättens inverkan på medlemsländernas nationella lagstiftning har varit tämligen försiktig med att kritisera nationella spelregleringar. På spelområdet har medlemsstaterna fått ett förhållandevis stort handlingsutrymme. har ställt allt mer långtgående krav på att den politik som förs är sammanhängande och systematisk mot bakgrund av det syfte som ska uppnås. I annat fall kan inte de begränsningar som de nationella regleringarna innebär i den fria rörligheten för speltjänster godtas. har också försökt säkerställa att de medlemsstater som valt koncessionssystem är öppna för utländska spelföretag som är beredda att underkasta sig kraven i den nationella regleringen.214 Se vidare elektronisk bilaga 6. 212Jörgen Hettne: Statens roll på den svenska spelmarknaden ett EU-perspektiv, , artikel 4955 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF) gällande etableringsfriheten, artikel 56 FEUF gällande fria rörligheten för tjänster. 213Jörgen Hettne: Statens roll på den svenska spelmarknaden ett EU-perspektiv, . 214Jörgen Hettne: Statens roll på den svenska spelmarknaden ett EU-perspektiv, . GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 8.3Den svenska spelregleringens överensstämmelse med EU-rätten215 Den svenska lotterilagstiftningen har i klagomål till kritiserats för att bygga på andra syften än de som framhålls i lotterilagens förarbeten. I klagomål till har det anförts att i synnerhet , för svenska statens räkning, uppmuntrar till att delta i lotterier, hasardspel eller vadhållning, i syfte att erhålla intäkter. skulle därmed inte kunna hänvisa till, till exempel konsumenthänsyn som grund för sin spelreglering. Den svenska lagstiftningen har också kritiserats från ett proportionalitetsperspektiv, det vill säga lagstiftningen påstås ingripa mer i handeln än som är nödvändigt. När ett statligt monopol tillåts bedriva en offensiv marknadsföring och expansiv verksamhet aktualiseras frågan om den aktuella lagstiftningen står i proportion till sitt syfte att begränsa spelandet.216 I målet Wermdö 217 prövade Regeringsrätten (nu ) den svenska spelregleringens överensstämmelse med . Regeringsrätten slutsats var att lotterilagstiftningen och dess tillämpning visserligen på olika punkter väckte frågor om förenligheten med de villkor som i sammanhanget ställt upp, men att det svenska systemet ändå totalt sett fick anses motsvara kraven. har också prövat den svenska spelregleringen i domen Bakgrunden var att hade begärt tolkningshjälp av i ett mål där chefsredaktörerna på och åtalades för att i strid med lotterilagen ha publicerat reklamannonser från de utländska spelbolagen . Domstolen fann enligt rättsanalysen att ett av syftena med den svenska spelregleringen var att de svenska konsumenterna endast ska ägna sig åt spel inom ramen för det system som godkänts nationellt. Detta motiveras med bland annat att kulturella, moraliska eller religiösa överväganden kan motivera inskränkningar av friheten att tillhandahålla speltjänster. 215Jörgen Hettne: Statens roll på den svenska spelmarknaden ett EU-perspektiv, . 216Jörgen Hettne: Statens roll på den svenska spelmarknaden ett EU-perspektiv, , Jfr Meyrowitsch, A, Allroth, E och Hettne, J, EU och svenska monopol teori, verklighet och framtid, Siepsrapport 2005:6, s. 87. Se även Hettne, J., Rättsprinciper som styrmedel, Nordsteds juridik 2008, s. 180, , N., Vad är oddsen för att det svenska spelmonopolet är förenligt med EG- rätten? Regeringsrättens dom i Wermdö , ERT 2005, s. 119, , och , H., Europeiseringstendenser och domstolskritik i svensk rätt Regeringsrättens domar i spelmålen, ERT 2005, s. 713 och , M. och Hettne, J., inför rätta Kontrollen av medlemsstaterna i Europeiska unionen, Sieps 2006:3, s. 63 ff. 217Jörgen Hettne: Statens roll på den svenska spelmarknaden ett EU-perspektiv, , Regeringsrättens dom i Wermdö av , Mål nr 5819-01, RÅ 2004 ref. 95. 218Jörgen Hettne: Statens roll på den svenska spelmarknaden ett EU-perspektiv, , i de förenade målen C-447/08 och C-448/08, inte ännu publicerad i rättsfallssamlingen. Av rättsanalysen framgår att domstolen fann att det svenska förbudet mot att främja de tjänster som utländska spelbolag tillhandahåller konsumenter som är bosatta i , stämde överens med målet att utesluta privata vinstintressen från spelbranschen, och att förbudet kunde anses nödvändigt för att uppnå detta mål. Rättsanalysen konstaterar att mot bakgrund av ovanstående accepterade EU- domstolen i princip den svenska spelregleringen. Det enda som uttryckte tveksamhet över enligt rättsanalysen var det förhållandet att det i lotterilagen endast föreskrivs straff för främjande av spel anordnade i en annan medlemsstat och inte för främjande av sådana spel som utan tillstånd anordnas i . Efter att ha mottagit förhandsavgörande, konstaterade hovrätt219 att det inte finns något hinder för ett främjandeförbud för ett utom landet anordnat lotteri i den svenska lagstiftningen. Däremot skulle prövas om den i målet tillämpliga straffbestämmelsen innebär en diskriminering. Hovrättens slutsats blev att straffbestämmelsen innebär att den som främjar sådana spel som anordnas i en annan medlemsstat i EU kan få strängare straff än den som främjar sådana spel som anordnas i utan tillstånd. Detta innebär enligt rättsanalysen att straffbestämmelsen stred mot diskrimineringsförbud. Bestämmelsen kunde därför inte tillämpas mot . Tingsrättens domar upphävdes följaktligen och åtalen ogillades. Riksåklagaren har överklagat domen till som meddelade prövningstillstånd. 8.3.1Har godtagit den svenska spelregleringen? Second opinion av rättsanalysen bekräftar rättsanalysens resultat220 och menar att rättsanalysen är omsorgsfullt utförd och att de slutsatser som läggs fram generellt sett framstår som välgrundande om än framförda med viss försiktighet. second opinion framför att regleringen av spelmarknaden är mångfasetterad och på flera sätt svårbedömd. I ett enskilt fall har analysen som återges i second opinion uttryckt en annorlunda inställning. Detta framgår i det följande. Second opinion framhåller att flera domar från senare år visar på ett delvis motsägelsefullt förhållningssätt inom . De svenska strategierna anses inte vara samlade, vilket knappast heller kan förväntas när olika domstolar avgör enstaka fall inom olika områden. Domarna omfattar till exempel brott mot lotterilagen m.m., förelägganden med eller utan 219Jörgen Hettne: Statens roll på den svenska spelmarknaden ett EU-perspektiv, , artikel 49 EG om fri rörlighet för tjänster (nu artikel 56 FEUF), Mål nr B 1016-08 och B 1103-08 (). 220Jörgen Hettne: Statens roll på den svenska spelmarknaden ett EU-perspektiv, . GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN vite och gränsdragning mot yttrandefriheten enligt tryckfrihetsförordningen (1949:205, TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (1991:1469; YGL). har i sina förhandsavgöranden utgått från själva fördragsreglerna. Målen har alltid haft sin bakgrund i de speciella förhållandena i respektive medlemsland. praxis har således vidareutvecklats successivt men är fortfarande inte entydig.221 Svenska domstolar hade enligt second opinion kunnat klarlägga rättsläget vad gäller den svenska spelregleringens förenlighet med genom att begära förhandsavgörande av i mål som gällt åtal eller vitesförbud på grund av överträdelse av svenska regleringsbestämmelser. Second opinion framhåller att så har i regel inte skett, fastän det funnits många sådana mål. Dåvarande Regeringsrätten valde också i Wermdö krogmålet att inte fråga . Enligt second opinion har de svenska domstolarna genom detta tillvägagångssätt bidragit till att det inte fullt ut har bedömts om den svenska spelregleringen är acceptabel i ett EU-perspektiv.222 I analysen av avgörande i målet gällde målet en speciell fråga och bör enligt second opinion tolkas med viss försiktighet.223 Målet gällde en specifik, begränsad och konkret fråga, nämligen om lotterilagens straffbestämmelser hade en diskriminerande utformning.224 Det framgår av domsmotiveringen i målet att för att en nationell spelreglering ska vara godtagbar enligt krävs att den säkerställer möjligheten till att nå det av staten åberopade målet på ett sammanhängande och systematiskt sätt och under alla omständigheter tillämpas icke-diskriminerande. Det är dock oklart enligt second opinion, om den svenska spelregleringen verkligen uppfyller dessa av uppställda krav, eftersom detta inte blev prövat i målet . 221Wiweca Warnling-Nerep & : Second opinion av pm Statens roll på den svenska spelmarknaden i ett EU-perspektiv, . 222Wiweca Warnling-Nerep & : Second opinion av pm Statens roll på den svenska spelmarknaden i ett EU-perspektiv, , se t.ex. RegR:s dom i mål 3582-07 och KamR i dom i samma mål (mål nr 781-06)). jfr Warnling-Nerep, 2011, s. 26 ff. 223Wiweca Warnling-Nerep & : Second opinion av pm Statens roll på den svenska spelmarknaden i ett EU-perspektiv, . anför i sin faktagranskning att även omfattade fem tolkningsfrågor till , . 224Wiweca Warnling-Nerep & : Second opinion av pm Statens roll på den svenska spelmarknaden i ett EU-perspektiv, . synpunkter vid faktagranskning , Det stämmer att dom i målet och endast gällde en specifik fråga och inte hela den svenska spelregleringen. Men den specifika frågan var inte endast straffbestämmelsen kopplad till främjandeförbudet, utan gällde främjandeförbudet i sin helhet, varvid det också slogs fast att fördraget inte utgör hinder för den svenska lagstiftningen enligt vilken det är förbjudet att främja deltagande i ett utom landet anordnat lotteri. Den fråga som ska prövas i HD är däremot mer avgränsad till Svenska Spels synpunkter vid faktagranskning , anför att målet inte gällde endast en specifik, begränsad och konkret fråga. Den hänskjutande domstolen ställde fem tolkningsfrågor till . godtog i målet utan närmare prövning att den svenska spelregleringen utesluter privata vinstintressen.225 Vilken utgången skulle bli vid en ny prövning kan bland annat komma att bero på hur väl olika skäl och motskäl blir belysta inför framhåller second opinion. Frågan om den svenska spelregleringen verkligen uppfyller de krav uppställer får därför fortfarande anses stå öppen enligt second opinion.226, 227 Sammanfattningsvis konstaterar att det utifrån rättsanalysen och second opinion framgår att det råder delade meningar om målet har klargjort om den svenska spelregleringen är förenlig med eller inte. 8.4Risker som inte prövats av eller svenska domstolar Det kan successivt uppkomma förhållanden som gör att domstolen återigen prövar om den svenska spelregleringen ligger i linje med . har i sin granskning gjort vissa iakttagelser som kan ha EU-rättslig betydelse för den svenska spelregleringen. Rättsanalysen har bedömt huruvida dessa iakttagelser kan utgöra en risk för att den svenska spelregleringen inte ligger i linje med . Vissa risker har av rättsanalysen avfärdats medan andra har lyfts fram. En av dessa redogörs för i det följande. 8.4.1Hur motiveras att och de ideella organisationerna konkurrerar på samma marknad?