prop · H00315 · 2012-10-10 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2012/13:15 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sina bedömningar av iakttagelser och rekommendationer i granskningsrapporten medfinansiering (RiR 2012:8). Vidare redovisar regeringen vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av rapporten. 2012/13:15 Innehållsförteckning Ärendet och dess beredning .............................................................. iakttagelser och rekommendationer ........................ Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Motiv och utgångspunkter för granskningen ...................... Effektiviteten i finansieringen av ...................... Regeringens åtgärder med anledning av Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ..... Ärendet och dess beredning har granskat den regionala medfinansieringen av . Granskningen har redovisats i rapporten medfinansiering (RiR 2012:8), se bilagan. Syftet med granskningen har varit att bedöma om regionala medfinansiering har varit effektiv med avseende på medfinansieringens påverkan på berörda infrastrukturprojekt och den övergripande infra- N2012/2179/TE). 2Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer två övergripande slutsatser i granskningsrapporten är att medfinansiering inte har varit en effektiv finansieringsform för City- banan och att medfinansieringen inte har varit tillräckligt underbyggd Medfinansieringen har enligt bedömning lett till ökad samordning mellan region och stat, en effekt som dock är begränsad och svår att belägga. sammantagna bedömning är att de positiva effekterna av medfinansieringen inte kompenserar de negativa. Den regionala medfinansieringen av innebär enligt Riks- revisionen ökade risker och kostnader för offentlig sektor som inte före- ligger då infrastrukturprojekt anslagsfinansieras. är att projekt som bedöms vara av nationellt intresse borde finansieras I andra hand menar att staten kan låta utreda möjligheten att få in medel genom en finansieringsform som inte bygger på förhandlingar eller på annat sätt bryter mot väl motiverade principer för styrning av medel inom infrastruktursektorn. menar att de projekt som utgör statens övriga åtaganden i avtalet om medfinansiering av troligtvis hade prioriterats lägre än de gör i nuvarande åtgärdsplan om de hade prioriterats utifrån de samhällsekonomiska analyser som togs fram under den senaste plan- genomgången, där flera av åtagandena uppskattades vara olönsamma. anför att det inte är möjligt att säga om förhandlingen har lett till effektiv utbyggnad då det inte finns underlag som beskriver hela systemutbyggnadens samhällsekonomiska effektivitet. revisionen ser det har regeringen därmed inte säkerställt att det är sam- hällsekonomiskt effektivt att prioritera projekten i avtal. prioritera projekt utan ett samhällsekonomiskt underlag bryter enligt mot principen om att samhällsekonomisk lönsamhet ska vara den vägledande prioriteringsgrunden på infrastrukturområdet. Även andra underlag för medfinansieringen är otillräckliga enligt Riks- konstaterar att de län som bjöds in till för- handlingarna inte valdes utifrån någon väl motiverad princip; flera län som får nytta av bjöds inte in till förhandlingarna. påpekar vidare att en finansieringsprincip som utgår från bidrag till pendeltågsstationerna har varit vägledande för hur mycket de regionala parterna skulle bidra med, trots att de regionala parterna inte får någon del i ägandet eller driften av infrastrukturen, till skillnad från . ser även problem med att regeringens motiv till medfinansieringen var finansieringsunderskott i projektet och påvisade regionala nyttor. Enligt har avsteget från principen om att samhällsekonomi ska spela en viktig roll vid prioriteringen av infrastrukturbyggnader inte motiverats, inte heller varför det var nödvändigt att frångå principen om statligt ansvar för infrastrukturen. Bristen på hållbara motiv och riktlinjer har som ser det skapat godtycklighet som försvagar styrningen inom infrastruktursektorn och riskerar att sänka den samlade samhällsekonomiska nyttan av de statliga infrastrukturbyggnaderna i landet. Ett avsnitt i rapporten behandlar frågan om att ingen statlig aktör hade ett tydligt ansvar att tillgodose allmänintresset i förhandlingarna. Förhandlingarna om regionala medfinansiering visar enligt att det är svårt att upprätthålla viktiga principer och kostnadskontroll i och med intressentens krav på motprestationer för att lämna bidrag till statlig infrastruktur. kritiserar även att regeringen inte har informerat om kostnaderna för de åtgärder som staten åtar sig att genomföra i och med avtalet. menar att detta inte är förenligt med den grundläggande principen om att regeringen och myndigheter ska ha medgivande för att fatta beslut om åtaganden . När det gäller de nya reglerna i lagen om redovisning (1997:614), som antogs bl.a. mot bakgrund av medfinansieringen av , ser följande problem. Enligt bestämmelserna får kommunala bidrag till statlig infrastruktur redovisas som tillgång, något som strider mot god redovisningssed. Detta innebär att de faktiska kostnader som kommunerna får i och med medfinansieringen inte framgår vilket innebär att kommunerna kan öka sina utgifter för medfinansiering utan att begränsas av det kommunala balanskravet. Då den ökade skuldsättningen döljs, kan förtroendet för de offentliga finanserna komma att urholkas. Regeringen har inte heller utrett konsekvenserna av den nya redovisningen vid sammanställningen av nationalräkenskaperna. riktar även kritik mot avtalets vitesklausuler, som innebär att staten ska betala viten till de regionala parterna vid förseningar av de övriga åtagandena om förseningen beror på underlåtenhet från statens sida. Dessa viten kan enligt leda till låsningar i framtida handlingsutrymme, som i sin tur kan bli kostnadsdrivande och/eller leda till ineffektivt genomförande av åtgärdsplanen. menar slutligen att dokumentationshanteringen i ärendet har varit bristfällig då ärendet inte finns i en enskild akt och dokumenten har registrerats under olika diarienummer. lämnar följande rekommendationer till regeringen: Respektera den samhällsekonomiska prioriteringsgrunden vid planeringen av transportinfrastruktur. Om förhandlingar om medfinansiering bedöms nödvändiga bör detta redovisas transparent, riktlinjer för medfinansiering utveck- las samt hållbara motiv anges som hanterar avstegen från viktiga Ge en statlig aktör ett uttalat ansvar för att bevaka och balansera allmänintresset mot andra aktörers drivkrafter i förhandlingar om infrastruktur. Informera om framtida kostnader för medfinansierade projekt. Utred konsekvenserna av medfinansiering i den offentliga redovisningen. Använd inte vitesklausuler i medfinansieringsavtal. 3Regeringens bedömning av iakttagelser 3.1Motiv och utgångspunkter för granskningen En stor andel av de slutsatser drar i den nu aktuella granskningsrapporten har samma utgångspunkter som i av statlig infrastruktur (RiR 2011:28) . Regeringens bedömningar av den föreliggande rapporten överensstämmer således till stor del med de bedömningar som gjordes i regeringens skrivelse Medfinansiering av statlig infrastruktur (skr. 2011/12:139). I skrivelsen redogjorde regeringen för de åtgärder som redan vidtagits i syfte att åstadkomma tydligare processer och riktlinjer för medfinansiering av statlig infrastruktur. I korthet rör det sig om tillsättandet av som resulterade i två betänkanden, dels delbetänkandet Medfinansiering av transportinfrastruktur utvärdering av förhandlingsarbetet jämte överväganden om brukaravgifter och lånevillkor (SOU 2011:12), dels slutbetänkandet Medfinansiering av transportinfrastruktur Ett nytt system för den långsiktiga planeringen av transportinfrastruktur samt riktlinjer och processer för medfinansiering (SOU 2011:49). Vidare handlar det om de förslag och bedömningar som regeringen presenterat i propositionen Planeringssystem för transportinfrastruktur (prop. 2011/12:118). Regeringen anser således alltjämt att de motiv och utgångspunkter som anger för att granska den medfinansiering av statlig infrastruktur som skett i huvudsak är välgrundade. Dock är det fortfarande regeringens uppfattning att det likhetstecken mellan samhällsekonomisk lönsamhet och resultaten från myndigheternas samhällsekonomiska kalkyler som förefaller sätta bör ifrågasättas. motiverar granskningen av regionala medfinansiering bl.a. med att inte redovisar någon djupare undersökning av enskilda medfinansieringsavtal. revisionen har därför bedömt att en granskning av medfinansieringen av 2012/13:15 kan ge en mer ingående kunskap om området. I tidigare rapport, Medfinansiering av statlig infrastruktur, utgår granskningen från ett bredare anslag. påpekar att viss överlappning finns mellan dessa rapporter, men att de även kompletterar varandra. Regeringen ställer sig emellertid tveksam till om regionala medfinansiering skiljer sig så pass mycket från medfinansiering generellt att den motiverar en särskild granskning. Det finns dock vissa frågeställningar i föreliggande rapport, som inte behandlades i rapporten av infrastruktur, som regeringen finner skäl att kommentera. 3.2Effektiviteten i finansieringen av I granskning framhåller de flesta parter som var delaktiga i medfinansieringsförhandlingen av att samarbetet och det gemensamma ansvarstagandet mellan parterna har blivit bättre. menar dock att det utifrån de undersökningar som har gjorts inte går att fastställa om det är medfinansieringsförhandlingen som har varit den primära orsaken till förbättrat samarbete. Regeringen bedömer i skrivelsen Medfinansiering av statlig infrastruktur att samordning och samplanering av statliga och lokala investeringar är ett tydligt mervärde av det ökade inslaget av medfinansiering. Detta konstaterande görs mot bakgrund av såväl av statlig infrastruktur som den utvärdering av medfinansieringen i åtgärdsplaneringen 20102021 som genomförts av . I den nu aktuella rapporten gör bedömningen att även regionala medfinansiering har lett till ökat samarbete, både mellan regionerna och mellan regionerna och staten. Regeringen noterar att i rapporten av statlig infrastruktur anser att det även i fortsättningen kommer att behövas förhandlingar om utformning, ansvar och finansiering av ny infrastruktur, inte minst när det gäller de mer komplexa behov som finns i storstäderna. Därtill gör trafikutskottet bedömningen, i det betänkande som rör propositionen Planeringssystem för transportinfrastruktur, att frivillig medfinansiering kan vara ett angeläget sätt att öka investeringsvolymen och att ökat samarbete också kan ge en bättre utformning av åtgärderna och skapa utrymme för fler förbättringar av den statliga infrastrukturen (bet. 2011/12:TU13). Regeringen utvecklar sina bedömningar kring medfinansiering av statlig infrastruktur i den infrastrukturproposition som lämnas till . Samhällsekonomiska prioriteringsgrunder vid planering av transportinfrastruktur har granskat om medfinansieringen av är utformad enligt de principer som har uttalat för den ekonomiska planeringen och finansieringen av transportinfrastrukturen. som berörs är att medfinansiering inte ska påverka prioriteringsordningen och att samhällsekonomiska analyser bör spela en viktig roll vid prioriteringen av infrastrukturinvesteringar (se t.ex. bet. 2008/09:TU2). I både föreliggande rapport och i rapporten av statlig infrastruktur verkar likställa samhällsekonomisk lönsamhet med resultaten från myndigheternas samhällsekonomiska kalkyler. Som regeringen redogjorde för i skrivelsen Medfinansiering av statlig infrastruktur anser regeringen att kalkylerna är ett mycket viktigt urvalskriterium, men en strikt rangordning utifrån samhällsekonomisk lönsamhet är inte möjlig att göra då detta inte fångar alla aspekter som kan vara relevanta att beakta. Särskilt större projekt i storstäder kan behöva genomföras trots att de inte visar de högsta lönsamheterna vid beräkningar med traditionella samhällsekonomiska kalkylmodeller. När det gäller sådana projekt finns komplexa orsakssamband kopplade till specifika arbetsmarknader som är svåra att fånga i en lönsamhetskalkyl. Flertalet investeringsprojekt medför också icke prissatta effekter såsom negativa effekter för den biologiska mångfalden. Vid en politisk helhetsbedömning kan i vissa fall andra prioriteringsgrunder än de som fångas av kalkylerna vara avgörande. Regeringen kommenterade vidare i skrivelsen Medfinansiering av statlig infrastruktur att inför åtgärdsplaneringen betonade att medfinansiering är en frivillig uppgift och att medfinansiering är en faktor som inte isolerat kan bestämma prioriteringen av ett enskilt projekt (bet. 2008/09:TU2). Som påtalar i rapporten av statlig infrastruktur innebär en strikt tolkning av villkoren, i betydelsen att den samhällsekonomiska prioriteringsgrunden ska tolkas absolut, att intressenternas vilja till medfinansiering påtagligt sjunker. Regeringen bedömer att det inte finns ett system med strikt prioritering efter samhällsekonomisk lönsamhet att återgå till. Förhandlingar om åtgärders genomförande och utformning är inget nytt inslag i planeringsprocessen. Av slutbetänkande Medfinansiering av transportinfrastruktur Ett nytt system för den långsiktiga planeringen av transportinfrastruktur samt riktlinjer och processer för medfinansiering (SOU 2011:49) framgår att medfinansiering i första hand inneburit att relationen mellan parterna i denna befintliga typ av förhandlingar har förändrats. Regeringen anser att planeringsprocessen i stället behöver ändras i grunden, i enlighet med förslagen i propositionen Planeringssystem för transportinfrastruktur, så att det blir fler kontrollstationer och tydligare krav på myndigheternas beslutsunderlag. På så sätt bör förutsättningarna öka för att komma till rätta med en del svagheter i medfinansieringsprocesser som påtalat i flera av sina granskningar på infrastrukturens område. Regeringens syn på samhällsekonomiska prioriteringsgrunder vid planering av transportinfrastruktur behandlas ytterligare i infrastrukturpropositionen som lämnas till . Om transparens, riktlinjer och motiv för medfinansiering anför i rapporten att underlagen för förhandlingarna har varit bristfälliga på flera sätt. För att undvika godtycklig behandling av lokala aktörer anser att staten bör utgå från en väl motiverad och genomarbetad princip för att bestämma geografisk avgränsning och bidragsnivå vid medfinansiering, något som inte har gjorts i detta fall. menar vidare att det saknas analyser av hela projektets kostnader och nyttor samt riskanalyser när det gäller kostnadsökningar i de övriga åtagandena. Regeringen har enligt uppfattning inte heller motiverat det slutliga åtgärdspaketet eller varför det varit nödvändigt att frångå principen om statligt ansvar för infrastrukturen. Riktlinjer för medfinansiering har tagits fram i propositionen Planeringssystem för transportinfrastruktur och kommer att utvecklas vidare i infrastrukturpropositionen som lämnas till . Enligt regeringens bedömning, som regeringen redogjorde för i skrivelsen Medfinansiering av statlig infrastruktur, kommer den nya processen att bidra till ökad tydlighet kring prioriteringen mellan olika åtgärder. Genom de årliga besluten kommer regeringen att ta ett större formellt ansvar för vilka åtgärder som slutligen ska genomföras. De tydligare uppdragen för framtagande och granskning av beslutsunderlagen bör föra med sig att dokumentationen förbättras, bl.a. i enlighet med förslag. Regeringen påpekar i skrivelsen Medfinansiering av statlig infrastruktur att ambitionen är att modellen för ekonomisk planering för infrastruktur, som presenteras i propositionen Planeringssystem för transportinfrastruktur, ska kunna tillämpas under överblickbar framtid. För att det ska vara möjligt, som en nyvald eller omvald regering ges möjlighet att välja inriktning, är det nödvändigt att processen inte är för hårt styrd. Som framgår av propositionen anser regeringen att den långsiktiga inriktningen av infrastrukturplaneringen även bör omprövas ungefär en gång per mandatperiod. I det sammanhanget är det naturligt att regeringen i en proposition redogör för sin inställning när det gäller om och i vilka former alternativ finansiering ska användas under den kommande planperioden samt för vilka principer och riktlinjer som ska gälla för dessa. Regeringen avser att även framöver upprätta en långsiktig nationell plan för infrastrukturåtgärder, som omfattar en period . Regeringen bedömer dock att den nu gällande ordningen med långsiktiga planer bör kompletteras med årliga beslut om åtgärders genomförande. Regeringen bör fatta beslut om vilka åtgärder i den nationella planen som får genomföras de närmast följande tre åren (år 13) och ett beslut om vilka åtgärder som bör förberedas för genomförande de därpå följande tre åren (år 46). Av besluten för år 13 bör eventuell alternativ finansiering tydligt framgå. För åtgärder som ingår i regeringens beslut för år 13 kan sedan formellt fatta beslut om byggstart. Beslut och bedömningar med ekonomisk innebörd som avser år 13 ska överensstämma med de beslut fattat om statens budget och med den information regeringen gett i den senast lämnade budgetpropositionen. I det ligger att före ett sådant regeringsbeslut ska ha fattat de beslut som är nödvändiga för att möjliggöra eventuell alternativ finansiering. Som underlag till besluten bör ges i uppdrag att lämna förslag på åtgärder som kan börja byggas . Förslaget om åtgärder för år 13 ska omfatta åtgärder där det i princip inte råder några osäkerheter om att de kan påbörjas och genomföras på det sätt och till de kostnader I förslaget 46 kan åtgärder där alla förutsätt- ningar inte är helt utredda tillåtas. lösningar ska vara helt utredda för båda kategorierna och de effekter den föreslagna finansieringslösningen för med sig ska redovisas. verkets förslag kommer att remitteras till Trafikanalys, som i första hand ska granska de samhällsekonomiska kalkyler, kostnadsberäkningar, planeringsunderlag och, i förekommande fall, analyser av alternativa finansieringslösningar som ligger till grund för förslag. årliga besluten om åtgärders genomförande medför att beslutet om den långsiktiga nationella planen blir mindre definitivt än i dagens system. Detta beslut, som kan fattas långt före byggstart, innebär att skapa legitimitet för att resurser läggs på utredning, projektering och fysiska planeringsåtgärder för åtgärden i fråga. Kraven på utredning blir med den nya processen högre när åtgärden närmar sig ett möjligt genomförande. Därmed bör möjligheterna att på ett rättvisande sätt jämföra och prio- ritera mellan åtgärder som skulle kunna bli aktuella för byggstart öka. Även möjligheterna att snabbt identifiera och åtgärda eventuella syste- matiska felbedömningar i beslutsunderlagen bör öka till följd av detta. infrastrukturpropositionen som regeringen kommer att lämna till riks- dagen tydliggörs regeringens avsikter när det gäller tillämp- ning av olika former av finansiering närmare. Ytterligare förslag som rör finansieringsformer för transportinfrastruktur kan bli aktuella längre Om ansvaret att bevaka och balansera allmänintresset Liksom i den tidigare medfinansieringsgranskningen rekommenderar i föreliggande rapport regeringen att se över hur allmänintresset kan stärkas i förhandlingar om infrastrukturinvesteringar. Som regeringen anger i skrivelsen Medfinansiering av statlig infrastruktur kan processbrister behöva åtgärdas genom tydligare riktlinjer om det är så att förhandlingsprocesser har lett till en förskjutning mot ett ökat statligt åtagande. menar att förhandlingsmannen för regionala medfinansiering inte hade ett tydligt uppdrag och mandat att tillgodose allmänintresset, i form av kostnadskontroll och hög samhällsekonomisk lönsamhet, i förhandlingarna. Enligt regeringen är det närmast en självklarhet att statens förhandlare ska företräda staten och allmänintresset. När det gäller regionala medfinansiering utsåg regeringen en förhandlingsman som hade till uppgift att tillgodose statens perspektiv. Av den ursprungliga uppdragsbeskrivningen, Uppdrag att utse förhandlingsman om infrastruktur, framgår det att förhandlingsmannen skulle prioritera åtgärderna utifrån deras samhällsekonomiska nytta och ha ett nationellt perspektiv på frågorna (dnr N2006/9229/IR). Information till om framtida kostnader för medfinansierade projekt anser att regeringen inte har informerat om kostnaderna för de åtgärder som staten åtagit sig att genomföra i och med avtalet om regionala medfinansiering. Enligt beräkningar åtar sig staten genom citybaneavtalet att genomföra projekt till en kostnad av (inklusive kostnaden för ). drar slutsatsen att detta strider mot den grundläggande principen att regering och myndigheter ska ha medgivande för att fatta beslut om åtaganden . I regeringsbeslutet om medfinansiering av hänvisas till att regeringen i propositionen Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35) anger hur statens åtgärder för att fullfölja avtalet ska hanteras (dnr N2008/91/IR). I propositionen anges bl.a. att villkoret för denna medfinansiering är att staten åtar sig åtgärder på kort och på lång sikt. Det specificeras även vilka åtgärderna är. Regeringen inväntade beslut om propositionen innan man godkände avtalet. Det framkom heller inga invändningar mot den tänkta hanteringen i behandling av propositionen. Regeringen informerade således om citybaneavtalet och dess konsekvenser innan avtalet ingicks. Att åtgärderna i fråga ingår i den nationella trafikslagsövergripande planen för utveckling av transportsystemet för perioden 20102021 och därmed ryms i de ekonomiska planeringsramar godkänt framgår explicit av regeringens skrivelse till om åtgärdsplaneringen (skr. 2009/10:197). hävdar emellertid att statens åtaganden enligt citybaneavtalet borde ha rymts i de beställningsbemyndiganden som regeringen begär inom ramen för den årliga budgetprocessen. menar således att det inte räcker att de statliga åtgärderna i citybaneavtalet ryms i den av godkända planeringsramen. Frågor om rutiner som gäller beställningsbemyndiganden har berörts i flera sammanhang, bl.a. av regeringen i propositionen En reformerad budgetlag (prop. 2010/11:40). Där har regeringen informerat om att rutiner kring att begära bemyndiganden tidigare inte har varit klarlagda. Ett kontinuerligt arbete pågår med att förbättra kvalitet och rutiner i fråga om de förslag om beställningsbemyndiganden som regeringen lämnar till . När det gäller överenskommelser om medfinansiering handlar det i de flesta fall inte om regelrätta åtaganden från statens sida att genomföra specifika projekt utan snarare om avsiktsförklaringar som i vissa fall senare övergår i genomförandeavtal när en byggstart närmar sig. De ekonomiska åtaganden som då eventuellt görs från statens sida går normalt inte utöver de åtaganden som staten gör i de avtal med entreprenörer som ingås eller i samband därmed. Regeringens uppfattning är att åtaganden i den typen av medfinansieringsavtal inte behöver något särskilt bemyndigande från eftersom godkänner statens ekonomiska åtaganden inom ramen för den befintliga ordningen för beställningsbemyndiganden. Med andra ord: för det fall staten förbinder sig att genomföra ett specifikt projekt både gentemot en entreprenör och en kommun bör det inte föranleda en fördubblad ram för beställningsbemyndigandet. Den ordning som tillämpats när det gäller medfinansieringsavtal har varit att de åtgärder staten förbinder sig att göra, antingen det handlar om avsiktsförklaringar eller formella åtaganden, ska rymmas i den av Frågan behandlas i Medfinansie- ringsutredningens slutbetänkande Medfinansiering av transportinfra- struktur Ett nytt system för den långsiktiga planeringen av transport- infrastruktur samt riktlinjer och processer för medfinansiering (SOU 2011:49), där brister i processer kring detta uppmärksammas. problem som utredningen påpekar är just att det i många fall uppfattas