prop · H00345 · 2012-11-15 00:00:00 — Regeringens förslag: Den som vill uppträda som ombud för en part i mål i allmän förvaltningsdomstol ska inte behöva styrka sin behörighet genom att visa upp en fullmakt annat än om rätten anser att det behövs. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås att förändringen sker genom att bestämmelserna i 12 kap. 819 §§ RB görs tillämpliga i förvaltningsprocessen (Ds 2010:17 s. 134 f.). Remissinstanserna: Ett stort antal remissinstanser välkomnar försla- Förvaltningsrätten i avstyrker förslaget och anser att huvudregeln bör vara att skriftlig fullmakt ska uppvisas i original när ombudet första gången för talan i målet, men att domstolen i undan- tagsfall kan underlåta att begära in en sådan fullmakt. och Förvaltningsrätten i tillstyrker förslaget men anser att i stället för hänvisningar till bestämmelser i nöd- vändiga föreskrifter om fullmakt bör anges direkt i förvaltningsprocess- ifrågasätter hur de allmänna förvalt- ningsdomstolarna ska tillämpa vissa av de bestämmelser i rättegångs- balken som förslaget i promemorian hänvisar till. och Förvaltningsrätten i tillstyrker förslaget men pekar på att det kan medföra en risk för integritetsintrång. rätten i framhåller ett behov av reglering av fullmaktens Förvaltningsrätten i ifrågasätter om hänvisningen till regler är tillräcklig för att ersätta den nuvarande regler- ingen i förvaltningsprocesslagen om hur rätten ska agera i en situation där domstolen befarar att någon obehörigen uppträder som ombud för en anser att det finns skäl att se över även rätte- gångsbalkens regler om krav på fullmakt för ombud. Skälen för regeringens förslag: Ett ombud som uppträder i rätten gör det på uppdrag av sin huvudman. Huvudmannen måste ha gett ombudet fullmakt, antingen skriftligt eller muntligt, att företräda honom eller Enligt förvaltningsprocesslagen måste en sådan fullmakt presen- teras för rätten. Kravet på att visa upp fullmakt i original i högre rätt har tagits bort i I ärendelagen har man gått längre. över huvud taget inte visas upp annat än om rätten finner att det behövs. förvaltningsmyndigheterna torde samma ordning tillämpas. Krav på att ett ombud ska styrka sin behörighet genom fullmakt i original medför ett visst merarbete för såväl enskilda som domstolarna. Det händer inte sällan att den som är ombud försummar att ge in full- makten eller ger in den endast i kopia. Domstolen måste då t.ex. per telefon eller brev förelägga ombudet att ge in fullmakten i original. Många ombud begär att få tillbaka originalfullmakten efter att ha visat upp den för domstolen, eftersom de behöver den i andra mål eller ärenden. Det bland förvaltningsmyndigheter alltmer utbredda bruket av elektroniska akter medför ökade praktiska svårigheter att regelmässigt begära in originalfullmakter som getts in till myndigheten. Några förvaltningsrätter uppmärksammar risker för den enskilde som kan följa av en uppmjukning av kravet att uppvisa fullmakt. Förvaltningsrätten i framhåller att enskilda i vissa målgrupper i relativt stor omfattning utgörs av individer med begränsad resursförmåga och att det inte är helt ovanligt att anhöriga till äldre och/eller funktionshindrade på egen hand väcker talan i domstol. I mål enligt t.ex. lagen (1993:389) om assistansersättning är det inte ovanligt att den enskilde företräds av olika s.k. assistansbolag. Enligt denna domstol och Förvaltningsrätten i kan det inte uteslutas att dessa bolags ekonomiska intressen kan leda till att processer förs i flera instanser utan den enskildes önskemål eller vetskap. Förvaltningsrätten i pekar på att det till skillnad från processen i allmän domstol är vanligt att ombud i allmän förvaltningsdomstol inte är utbildade jurister med erfarenhet av processföring och medvetenhet om vikten av en klarlagd behörighet i förhållande till uppdragsgivaren. Vidare påpekar några remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i , att om domstolen inte har tillgång till fullmakten så minskar möjligheterna att i den huvudsakligen skriftliga förvaltningsprocessen upptäcka eventuella oklarheter eller begränsningar i ombudets behörighet. Regeringen anser att en modern förvaltningsprocess bör vara flexibel och kunna anpassas efter vad som behövs i det enskilda fallet. Regler som kan innebära onödigt besvär och tidsspillan för parter och domstolar bör om möjligt tas bort. De risker som skulle kunna uppstå vid en förändring i nu aktuellt hänseende bör enligt regeringens mening inte överdrivas. Att det inte ställs krav på ombudet att ge in sin fullmakt är en ordning som gäller vid förfaranden enligt förvaltningslagen och ärendelagen samt inom den summariska processen hos . Risken för att någon obehörigen uppträder som ombud för en part måste betraktas som så liten att den inte motiverar bibehållandet av ett ovillkorligt krav på att ombud i samtliga mål ska ge in en fullmakt, vilket är en bedömning som även de remissinstanser som påtalar riskerna ställer sig bakom. Som Förvaltningsrätten i påpekar skulle det dessutom vara motsägelsefullt att ha ett system som medger överklaganden och ansökningar utan krav på egenhändigt undertecknade (se avsnitt 7.2), men som innehåller ett obligatoriskt krav på styrkt behörighet för ett ombud. Som framgår av de påtalade riskerna med en uppmjukning av kravet på fullmakt finns det dock skäl för att rätten, i de fall den anser att det behövs, alltjämt ska kunna kräva att ombud styrker sin behörighet genom fullmakt. Det är av stor praktisk betydelse att rätten i tveksamma fall genom en fullmakt kan få klarlagt dels om personen över huvud taget är behörig att föra partens talan, dels om uppdraget är förenat med någon begränsning. Mot den angivna bakgrunden anser regeringen att regleringen i förvaltningsprocesslagen bör ändras så att den som uppträder som 2012/13:45 ombud för en part inte ska behöva styrka sin behörighet genom fullmakt annat än om rätten anser att detta behövs. Det bör dock betonas att det enbart är det obligatoriska kravet på att uppvisa fullmakt som tas bort. Till grund för samtliga uppdrag som ombud måste det alltjämt finnas en skriftlig eller muntlig fullmakt från huvudmannen. I promemorian föreslås att ändringen i huvudsak genomförs genom en hänvisning till regler om fullmakt (12 kap. 819 §§), vilket ifrågasätts av några remissinstanser. I likhet med bl.a. Kammarrätten i anser regeringen att det för de allmänna förvaltningsdomstolarna inte finns behov av att tillämpa samtliga de bestämmelser i som promemorian hänvisar till. En lämpligare ordning bedöms vara att direkt i förvaltningsprocesslagen införa bestämmelser som ger rätten möjlighet, men inte skyldighet, att begära att någon som uppger sig vara ombud styrker sin behörighet genom en fullmakt samt som anger vad en fullmakt ska innehålla. Som anges ovan kan ett skäl till att rätten i ett enskilt fall ser behov av att ett ombud styrker sin behörighet genom fullmakt vara att få klarlagt om uppdraget är förenat med någon begränsning. Enligt Förvaltningsrätten i bör det av lagtexten framgå att om en fullmakt inte uppvisats ska den anses gälla utan inskränkningar. Detsamma bör gälla om fullmakt lämnats muntligen inför rätten och parten inte angett att fullmakten gäller med vissa inskränkningar. Regeringen instämmer i att en fullmakt oavsett om den ges skriftligen eller muntligen respektive om den visas upp eller inte ska anses gälla utan inskränkningar om inte annat anges. Det åligger därför parten och dennes ombud att vid behov redovisa sådana inskränkningar för rätten. Regeringen anser att det inte finns behov av att närmare reglera detta förhållande. Enligt finns det skäl att se över även reglerna i om krav på fullmakt för ombud. Regeringen konstaterar att en sådan översyn inte kan ske inom ramen för det nu aktuella lagstiftningsärendet. Förvaltningslagen innehåller inte några bestämmelser som direkt tar sikte på en förvaltningsmyndighets ansvar för utredningen i ett ärende. innehåller däremot allmänna bestämmelser om förfarandet som ger ett visst stöd för att myndigheterna har huvudansvaret för att ärendena blir En förvaltningsmyndighet ska lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myn- Hjälpen ska lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet (4 § första stycket FL). handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt, utan att rättssäker- Myndigheten ska vid handläggningen beakta möjlig- heterna att själv inhämta upplysningar och yttranden från andra myndigheter, om sådana behövs (7 § FL). För vissa ärendetyper finns särskilda bestämmelser om det utredningsansvar som en förvaltningsmyndighet har. Ett sådant exempel är bestämmelserna i 40 kap. 1 § skatteförfarandelagen (2011:1244, SFL) som föreskriver att ska se till att ärendena blir tillräckligt utredda. En allmän förvaltningsdomstol ska enligt 8 § FPL se till att målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Enligt paragrafen ska rätten vid behov anvisa hur utredningen bör kompletteras. Det föreskrivs vidare att överflödig utredning får avvisas. Bestämmelserna har varit oförändrade sedan förvaltningsprocesslagens tillkomst . I förarbetena till de aktuella bestämmelserna anförde departementschefen att även om domstolen ytterst har ansvaret för att målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver, måste det i stor utsträckning ankomma på parterna själva att ta fram utredningen (prop. 1971:30 del 2 s. 530). Departementschefen menade vidare att domstolens aktivitet på detta område måste växla, beroende bl.a. på vad för slags mål det är fråga om, om det finns en offentlig motpart i målet och om enskild part har ombud i målet. Därvid anfördes att det ligger i sakens natur att domstolen i allmänhet bör ägna särskild uppmärksamhet åt processledningen när en enskild part inte har ombud i ett enpartsmål och det framgår att parten har svårigheter att ta till vara sin rätt (a. I förarbetena berördes även hur uppfattningen om rättens objektivitet och opartiskhet kan påverkas av hur den processledande uppgiften utförs. För att rättens objektivitet och opartiskhet inte ska ifrågasättas borde processledningen ske fullt öppet i förhållande till den vägleddes motpart och inriktas främst på uppenbara brister och förbiseenden i den enskildes talan. Departementschefen uttryckte att utrymmet för processledning är större i enpartsmål än i exempelvis skattemål, där den enskilde har en allmän motpart (a. Enligt departementschefen var det lämpligast att uttrycka rättens uppgift i fråga om processledningen på det sättet att rätten vid behov anvisar hur utredningen bör kompletteras. Härav framgår att det främst ankommer på parterna att skaffa fram utredning i målet. I förarbetena påpekades att en bestämmelse av det angivna slaget givetvis inte utesluter att domstolen själv vidtar åtgärder som ligger närmast till hands för den, exempelvis att skaffa in upplysningar och annat material från andra myndigheter (a. Frågan om de allmänna förvaltningsdomstolarnas utredningsansvar har varit föremål för överväganden efter förvaltningsprocesslagens ikraftträdande. I betänkande Domstolarna inför 2000- talet (SOU 1991:106 del A s. 512 f.) behandlades frågan ingående. Utredningen anförde att frågorna om den lämpliga omfattningen av domstolars processledning hör till processrättens mest omdiskuterade och att de är av principiellt intresse så till vida att de aktualiserar processens funktion i samhället samt domstolens och parternas roller i processen. Frågorna lät sig enligt utredningen inte så lätt greppas av lagstiftaren eller av dem som i andra former svarar för rättsbildningen. 2012/13:45 behovet av processledning blivit mindre frekvent bidrog dock, enligt utredningen, att det blivit vanligare att de i processen förekommande allmänna intressena företräds av ett allmänt organ. ansåg att reglerna om domstolens utredningsansvar i de förvaltningsrättsliga målen borde sträcka sig minst lika långt som reglerna i . Detta ledde enligt utredningen till slutsatsen att det borde införas en regel om att domstolen genom frågor och påpekanden ska försöka att avhjälpa otydligheter och ofullständigheter i parternas framställningar. Den nya regeln borde enligt utredningen liksom motsvarande regel i tillämpas oavsett om det var en företrädare för det allmänna eller en enskild part som uttryckt sig otydligt eller ofullständigt. Den av utredningen förordade regeln togs in i utredningens förslag till en ny lag, som skulle ersätta bl.a. förvaltningsprocesslagen. Regeln som sådan föranledde inga invändningar när utredningens betänkande remissbehandlades men utredningens lagförslag kom av andra skäl inte att genomföras (prop. 1995/96:115 s. 75). Några uttalanden om rättens utredningsansvar gjordes inte i förarbetena i samband med att förvaltningsprocessen som huvudregel blev en tvåpartsprocess (prop. 1995/96:22, bet. 1995/96:JuU7). Av Högsta förvaltningsdomstolens praxis framgår dock att officialprincipen gäller utan hinder av att förvaltningsprocessen blivit en tvåpartsprocess (se bl.a. RÅ 2002 ref. 22 och RÅ 2006 ref. 46). För tvistemål, brottmål och domstolsärenden i allmän domstol gäller bestämmelser som i fråga om utredningsansvaret i stort sett stämmer överens med bestämmelserna i 8 § FPL. Även en allmän domstol ska sålunda se till att målet blir utrett efter vad dess beskaffenhet kräver (43 kap. 4 § andra stycket och 46 kap. 4 § andra stycket RB samt 12 § ÄL). I stället för att rätten vid behov ska anvisa hur utredningen bör kompletteras föreskrivs för allmän domstol dock att rätten genom frågor och påpekanden ska försöka avhjälpa otydligheter och ofullständigheter i parternas framställningar. Bestämmelsen i 8 § FPL att en allmän förvaltningsdomstol får avvisa överflödig utredning motsvaras för allmän domstol närmast av regler i 35 kap. 7 § RB om avvisande av bevisning. En allmän domstol ska vidare se till att inget onödigt dras in i målet eller ärendet (43 kap. 4 § andra stycket och 46 kap. 4 § andra stycket RB samt 12 § ÄL). Terminologiskt talas det i allmän domstol sällan om domstolens utredningsansvar utan detta betecknas i stället som materiell processledning. Regeringens förslag: De allmänna förvaltningsdomstolarnas utredningsansvar ska förtydligas genom att det i 8 § förvaltningsprocesslagen föreskrivs dels att rätten genom frågor och påpekanden ska verka för att parterna avhjälper otydligheter och ofullständigheter i sina framställningar, dels att rätten ska se till att inget onödigt förs in i målet. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens (Ds 2010:17 s. 141 f.). Remissinstanserna: Många remissinstanser välkomnar ett förtydligande av domstolens utredningsansvar. Flertalet remissinstanser, däribland JO, Förvaltningsrätten i , Patentbesvärsrätten och , ställer sig bakom eller har inte någon erinran mot promemorians förslag. Ett antal remissinstanser, bl.a. Regeringsrättens ledamöter, i och Förvaltningsrätten i , framför dock synpunkter på förslagets närmare utformning. Kammarrätten i och Förvaltningsrätten i avstyrker förslaget i sin helhet och framför att ett förtydligande av utredningsansvaret bör föregås av en mer ingående analys. Förvaltningsrätten i är tveksam till om de föreslagna förändringarna bidrar till att parterna uppfattar domstolens utredningsansvar på ett tydligare sätt. LO-TCO Rättsskydd framhåller vikten av att domstolen går igenom målet och myndighetens beslutsunderlag direkt när målet kommer in så att domstolen skyndsamt kan besluta om eventuell återförvisning till myndigheten för nödvändig utredning. Skälen för regeringens förslag Behovet av att förtydliga domstolens utredningsansvar Bestämmelserna om allmän förvaltningsdomstols utredningsansvar består av en grundregel som kompletteras av två tilläggsregler. Grundregeln reglerar förutsättningarna för domstolens processledande verksamhet i materiellt hänseende och finns i 8 § första stycket FPL. Den föreskriver att domstolen ska se till att målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. De två tilläggsreglerna konkretiserar domstolens processledande verksamhet och finns i 8 § andra stycket FPL. Den första tilläggsregeln innebär att rätten vid behov ska anvisa hur utredningen bör kompletteras. Den andra tilläggsregeln innebär att överflödig utredning får avvisas av rätten. Vad en domstols utredningsansvar, dvs. domstolens materiella processledningsskyldighet, innebär i praktiken varierar från måltyp till måltyp och är beroende av omständigheterna i det enskilda fallet. Avgörande för omfattningen av domstolens ansvar är såväl processföremålets natur som partsförhållandena i målet. Bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen har utformats just i syfte att det ska framgå att utredningsansvaret sträcker sig olika långt i olika mål som handläggs enligt den lagen (prop. 1971:30 del 2 s. 529). Reglerna i förvaltningsprocesslagen och de ovan nämnda reglerna i och ärendelagen tillskapar alltså inte 2012/13:45 en skyldighet att tillämpa en officialprincip, utan lämnar i stället utrymme för tillämpningen av en sådan princip. Det som styr hur långt domstolen ska gå i det hänseendet är i första hand de bestämmelser som finns i den materiella lagstiftningen om enskildas och det allmännas intressen och om tyngden av dessa intressen. Behovet av processledande åtgärder påverkas bl.a. av om det finns en offentlig motpart i processen och av styrkeförhållandena i denna (RÅ 2006 ref. 46 och RÅ 2009 ref. 69). Det är därför svårt och inte heller lämpligt att genom lagstiftning i detalj reglera vad som ska gälla. Det står dock klart att domstolen bör ha ett yttersta ansvar för utredningen i målet. Den s.k. officialprincipen bör alltså vara vägledande för handläggningen av ett mål hos en allmän förvaltningsdomstol. Trots att officialprincipen har en mindre framträdande plats i en del mål som förekommer i allmän domstol, gäller samma grundregel som den i 8 § FPL även för alla mål och ärenden vid allmän domstol (se prop. 2009/10:215 s. 164 f.). Bland annat med hänsyn till att förvaltningsprocessen numera är en tvåpartsprocess anser regeringen att det finns anledning att överväga en ändrad utformning av 8 § FPL. Ett stort antal remissinstanser instämmer i att det finns ett behov av att förtydliga domstolens utredningsansvar. Regeringsrättens ledamöter och anser att bestämmelserna tydligare bör återspegla att officialprincipen tillämpas olika beroende på vilken typ av mål det handlar om. Grundregeln i 8 § första stycket FPL har, som framgår ovan, utformats i syfte att markera att utredningsansvaret sträcker sig olika långt i olika mål. Regeringen anser att regeln alltjämt framstår som ändamålsenlig och därför bör finnas kvar i sin nuvarande lydelse. Däremot finns det anledning att överväga på vilket sätt det bör uttryckas hur rätten ska agera om det finns ett behov av komplettering eller avvisning. Övervägandena bör således ta sikte på de båda tilläggsreglerna i 8 § andra stycket FPL. Tilläggsregeln att domstolen vid behov ska anvisa hur utredningen ska kompletteras bör förändras Behovet av att ändra tilläggsregeln i 8 § andra stycket första meningen FPL, som innebär att rätten vid behov ska anvisa hur utredningen bör kompletteras, bör bedömas mot bakgrund av hur förhållandena i de allmänna förvaltningsdomstolarna har utvecklats . Målsammansättningen har genomgått betydande förändringar. Vidare har nya regler om förvaltningsmyndigheters skyldighet att ompröva ett överklagat beslut lett till att många enklare mål har fallit bort och att andra mål kan inledas i domstol med ett bättre underlag. Av störst betydelse är dock de regler om tvåpartsprocess som infördes (prop. 1995/96:22, bet. 1995/96:JuU7, rskr. 1995/96:55). Reglerna gäller när en enskild överklagar en förvaltningsmyndighets beslut till förvaltningsrätt och innebär att den myndighet som först beslutade i saken ska vara den enskildes motpart sedan handlingarna i ärendet överlämnats till domstolen (7 a § FPL). I en tvåpartsprocess blir utredningsmaterialet fylligare. Genom att parterna i en tvåpartsprocess ansvarar för att utredningsunderlaget är fullgott har behovet av aktivitet från domstolens sida minskat. Mot den angivna bakgrunden anser regeringen att tilläggsregeln i 8 § andra stycket första meningen FPL passar mindre väl för hur förvaltningsprocessen har kommit att utveckla sig sedan införandet av förvaltningsprocesslagen . Regeln är inte heller fullt ut anpassad till de allmänna förvaltningsdomstolarnas rättskipande uppgifter och kan snarare ge de processande parterna en missvisande bild av handläggningens karaktär. En part kan få den felaktiga uppfattningen att rätten ska anvisa hur utredningen bör kompletteras för att han eller hon ska nå framgång med sitt överklagande. Domstolens utredningsansvar innebär att se till att målet är klart för avgörande genom att utredningen är fullständig. Ansvaret syftar inte till att uppnå en viss utgång eller att hjälpa en part att nå framgång. De ovan beskrivna förhållandena leder regeringen till slutsatsen att denna tilläggsregel bör ändras. Tilläggsregeln i 8 § andra stycket första meningen FPL motsvaras för de allmänna domstolarnas del närmast av den regel som innebär att rätten i alla mål och ärenden genom frågor och påpekanden ska försöka avhjälpa otydligheter och ofullständigheter i parternas framställningar. I promemorian föreslås att detta ska gälla också i allmän förvaltningsdomstol. Några remissinstanser, bl.a. Regeringsrättens ledamöter och Kammarrätten i , avstyrker förslaget i denna del eftersom de anser att formuleringen genom frågor och påpekanden knappast beaktar att förvaltningsprocessen i grunden är skriftlig utan synes ta sikte enbart på processledning under muntlig förhandling. Regeringen anser för sin del att frågor och påpekanden till parterna i detta syfte kan framställas lika gärna i skrift, som t.ex. per telefon eller vid en muntlig förhandling. Samma formuleringar används dessutom i ärendelagen, som i likhet med förvaltningsprocesslagen reglerar en i huvudsak skriftlig process. Förvaltningsrätten i invänder att det inte framgår om ändringarna ska anses utgöra en exemplifiering av hur domstolen kan medverka till en bättre utredning och därvid till ett bättre beslutsunderlag eller om ändringarna avser ett tydliggörande av hur utredningen ska genomföras. Om det finns sådana oklarheter i de skriftliga eller muntliga framställningar som görs av parterna att målet inte bedöms vara möjligt att avgöra ser regeringen det som naturligt att rätten i ett första skede genom frågor och påpekanden verkar för att dessa brister avhjälps. Det kan därefter krävas ytterligare agerande, från parterna eller rätten, för att målet ska anses vara tillräckligt utrett. Rätten har befogenheter att vid behov hämta in utredning som kompletterar parternas utredningsmaterial, t.ex. genom att besluta om syn på stället (23 § FPL) eller om inhämtande av utlåtande från sakkunnig (24 § FPL). Regeringen, i likhet med bl.a. Förvaltningsrätten i och , instämmer i promemorians bedömning att den föreslagna tilläggsregeln för såväl enskilda som offentliga parter i förvaltningsprocessen otvivelaktigt är tydligare än den nuvarande tilläggsregeln. Den uttrycker enligt regeringens mening på ett bättre sätt vad som krävs av rätten i den situation då utredningsansvaret ska utövas. Att behovet av processledande åtgärder i olika mål varierar har inte primärt att göra med vilket domstolsslag målet handläggs i. Kammarrätten i och vid anser att det vore värdefullt att klargöra för parterna att det är de som har huvudansvaret för att ta fram utredningen (jfr SOU 2010:29 s. 419). Regeringen instämmer i att det i stor utsträck- 2012/13:45 ning måste ankomma på parterna själva att ansvara för utredningen i målet.