prop · GZ03135 · 2012-04-04 00:00:00 — Det bristande genomslaget för styrningen av rättsväsendet handlar också om att de möjligheter som ny lagstiftning ger inte utnyttjas i tillräcklig utsträckning. Det gäller till exempel möjligheterna att använda förenklat utredningsförfarande, åklagarnas möjligheter att på rättens uppdrag utfärda stämning och kalla till huvudförhandling, möjligheten att döma i den tilltalades utevaro för att bland annat minimera antalet inställda huvudförhandlingar i brottmål och möjligheten för åklagare att lämna upplysningar i samband med ansökan om verkställighet av kvarstad. Utöver detta finns ytterligare indikationer på att styrningen inte fått tillräckligt genomslag. Myndigheterna har i sina styrdokument ofta betonat olika områden som viktiga utan att i årsredovisningarna redovisa vilka åtgärder som vidtagits. Årsredovisningarna bör någorlunda väl spegla vad som gjorts och fokuserats på under respektive år. Det gäller framför allt Polisen, och i viss mån Kriminalvården. För polisens del gäller det exempelvis försöken att få till en kunskapsbaserad brottsförebyggande verksamhet (där man först började redovisa åtgärder) och att förbättra styrningen av ingripandeverksamheten79 samt några av de åtgärder som ansett som viktiga för att öka uppklaringen: underrättelse- och spaningsverksamhet, attityder och värderingar samt att tidigt skriva av ej utredningsbara eller gamla ärenden. För Kriminalvårdens del gäller det flera åtgärder som betonats som viktiga för att förbättra frigivningen, flera av de riktlinjer och normerings- och policydokument som man planerat att utforma, försöksverksamheten som planerades och de nya teknikerna för övervakning som skulle testas och utredas. Forskarna (2006) har redogjort för hur den formella strukturen och styrningen inte alltid speglar vad som görs i vardagen. Det som medlemmar i en organisation säger att de ska göra, det vill säga pratar om, behöver inte leda till beslut, och även om det leder till beslut behöver inte besluten leda till handling, det vill säga det som medlemmarna gör i en organisation.80 79Ett undantag är upprättande av handlingsplaner och nationell prioriteringsordning 2005. redovisar dock inte hur man arbetat för att genomföra dessa i verksamheten. 80Eriksson-Zetterquist, 2006, s. 287. Att hantera brottmål effektivt De skriver vidare om den så kallade löskoppling som ofta finns mellan plan och praktik i organisationer och gör att strukturella element som planer inte speglar det som sedan görs. De menar att den formella strukturen delvis separeras från vad som äger rum i praktiken och innebär att man i praktiken får två organisationsstrukturer, där den formella lätt kan ändras när normer, lagar eller moden förändras.81 Man bör också ha i åtanke att vissa former av styrning inte sker för att verklig förändring eftersträvas. I våra intervjuer har det beskrivits att till exempel regleringsbrev ibland skrivs lika mycket för andra som för själva Man måste visa att man gör något åt vissa specifika frågor och områden. Det handlar i dessa fall om ett slags legitimering av verksamheten. En intervjuperson som beskriver detta menar att detta sätt inte förlåter, men förklarar till exempel ryckigheten i styrningen. Forskarna (2008) beskriver på liknande sätt att beslut ofta fattas för att tillfredsställa aktörer i omvärlden, visa handlingskraft och skapa legitimitet. De benämner detta symboliska beslut. Det är alltså beslut som inte är avsedda att verkställas utan främst är till för att visa handlingskraft eller uttrycka en åsikt. I dessa fall är beslutsfattarna mer intresserade av beslutets symboliska och expressiva sidor än av att följa upp beslutet när det väl har fattats.82 Sådant ökar troligtvis risken för att styrningen inte får genomslag i verksamheten. Men symboliska beslut kan också ge signaler om i vilken riktning man vill att organisationen ska röra sig och kan ha en motiverande effekt inåt i organisationen. 7.2Beskrivning av organisationskulturen inom rättsväsendet Att styrningen av rättsväsendet till viss del är ineffektiv och inte alltid får genomslag i verksamheten måste förstås utifrån att rättsväsendet till sin karaktär är relativt svårstyrt. I våra intervjuer med företrädare för rättsväsendet har det framförts att rättsväsendet utgörs av starka professioner, organisationskulturer och traditioner. Kulturer har visat sig vara mycket motståndskraftiga och svåra att kontrollera, förändra och styra. En stark organisationskultur kan begränsa styrbarheten av verksamheter, något som gäller både styrningen av myndigheter och styrningen inom myndigheter. Kulturen har i vissa fall visat sig vara en viktig orsak till att förändringar i organisationer misslyckats.83 81Eriksson-Zetterquist, 2006, s. 289. 82Jacobsen & Thorsvik 2008, s. 368. 83Stenmark 2005, 2008. Att hantera brottmål effektivt finns en medvetenhet om att organisationers informella sidor, såsom organisationskulturen, är viktiga faktorer för att förstå och förklara hur organisationer fungerar. Hur stor betydelse organisationskulturen har varierar mellan olika organisationer och situationer, och måste undersökas i de konkreta fallen. Det finns flera olika sätt att definiera organisationskultur, men det som förenar dem är att organisationskultur handlar om mönster av uppfattningar, värderingar, idéer, antaganden, traditioner och normer som delas av flera personer i ett visst socialt sammanhang, som utvecklas och bevaras inom en organisation.84 Organisationskultur kan ses som en uppsättning sanningar som tas för givna och inte ifrågasätts inom gruppen och där individerna ofta inte är medvetna om vad det är som tas för givet. En kultur anger exempelvis vad som är ett lämpligt eller riktigt beteende och förhållningssätt när man ska utföra en viss uppgift.85 I och med att kulturens kärna är antaganden som inte diskuteras eller ifrågasätts, är kulturer till sin karaktär svåra att förändra. Kulturer kan vara mer eller mindre starka. För att det ska utvecklas en distinkt organisationskultur måste medlemmarna av organisationen identifiera sig med sin organisation. Vissa drag hos en organisation ökar identifikationen, såsom tydligheten hos gruppens karaktärsdrag, gruppens status, att det finns en tydlig motpol (ett tydligt de andra i relation till vi), gemensamma mål eller gemensam historia och att det sker ett socialt utbyte mellan individer.86 En stark kultur tenderar ofta att avskärma sig för kritiska invändningar, något som kan hämma utveckling och förändring.87 Hur ser det då ut för rättsväsendet och dess olika myndigheter? Hur kan man karaktärisera organisationskulturen? Nedan följer några utmärkande drag som framstått som tydliga i denna granskning och i tidigare granskningar. 7.2.1Stark kåranda och profession I våra intervjuer har framhållits att mycket handlar om kultur. Särskilt polisen beskrivs som en svårstyrd verksamhet, med många , stark kultur och kåranda och med ett starkt kollektiv bland annat genom sitt starka fack. I en intervju beskrivs polisen som en professionell kår där de flesta har samma 84Se till exempel Bang 1999, 2008, Shein 1985, 2009. 85Jacobsen & Thorsvik 2008. 87Jacobsen & Thorsvik 2008, s. 140. Att hantera brottmål effektivt uppgifter och personalomsättningen är låg och att detta kan vara både ett hinder och en möjlighet i styrningssammanhang. Vad gäller domstolarna framkommer en lite mer splittrad bild. Å ena sidan har det framförts att domarprofessionen borde lyftas upp mer och bli starkare så att stoltheten i yrket finns kvar. Å andra sidan antyds att domarprofessionen är alltför stark när det kommer till synen på självständigheten. Rättsväsendet består av myndigheter med olika professioner och särdrag, som de ska samarbeta och ingår i en gemensam rättskedja. En intervjuperson uttryckte det som att rättsväsendet består av autonoma primadonnor alla vill göra på sitt sätt. I våra intervjuer har det framkommit att det, särskilt bland domarna, finns ett visst motstånd mot rättskedjebegreppet och tanken på att ingå i en rättskedja, detta på grund av att domarna övertolkar sin självständighet och sin uppfattning att de står utanför kedjan. Denna attityd uppges i viss mån försvåra och krångla till samarbetet. Det finns också de som tonar ned detta och menar att domarna numera har börjat acceptera sig som en del av rättskedjan. Uppfattningen är att det är lättare att få acceptans för begreppet helhetssyn än för rättskedjebegreppet. Samma person poängterar dock att domarna står ovanför och inte är en del av de brottsbekämpande myndigheterna utan ska ses som en länk mellan åklagarna och kriminalvården. I våra intervjuer har framförts att det inom rättsväsendet finns traditioner av att arbeta på vissa sätt, så som man alltid har gjort och med en övertygelse om att man själv vet vad som fungerar bäst. I intervjuerna har det också betonats att det är trögrörligt i rättskedjan, att det är en konservativ och svårstyrd verksamhet som är svår att modernisera. I sin avhandling om polisens organisationskultur beskriver Stenmark88 hur förändringsprojekt inom polisen är svåra att få till stånd. I granskningar har också framkommit att det funnits visst motstånd mot att till exempel arbeta enligt PNU och PUM och med evidensbaserade metoder. Svårigheterna med att få till förändringar beror enligt företrädare för rättsväsendet på motstånd i form av tunga strukturer, professioner och invanda mönster. Inom domstolarna har det enligt intervjuer gått långsamt att ändra arbetssätt och ledning och det beskrivs att domstolarna inte är så förändringsbenägna som önskat. En intervjuperson menar att jurister i regel är för struktur och inte förändring: Det man inom rättsväsendet är tränad 88 , 2005. Att hantera brottmål effektivt på är att finna fel, se svagheter, fria eller fälla. Men att tänka nytt gynnar inte professioner. Ett exempel är att förändringar i lagstiftningen har haft svårt att få genomslag i verksamheten. I intervjuer har framhållits att det inte finns några större behov av reformering i själva lagstiftningen. Det är inte lagstiftningen i sig som utgör ett hinder; i stället finns möjligheter som inte utnyttjas genom att de som arbetar operativt inte vill ändra sina arbetssätt. I våra intervjuer har exempelvis ifrågasatts i vilken omfattning den nya lagstiftningen om förenklad delgivning används. Av intervjuer framkommer dock att en viss förändring i attityden är på gång. Det anses komma från politiskt håll och genom en föryngring av rättsväsendet. Inom polisen förs enligt uppgift numera färre diskussioner om att man inte vill styras. I de fall det saknas kapacitet att ta emot styrning beror det i stället allt oftare på att man inom polismyndigheterna saknar kunskap eller att man försöker men inte lyckas. 7.2.3Ej tillräckligt lärande organisationer Ofta handlar också traditionella arbetssätt om beprövad erfarenhet som fungerar bra, men det finns en risk att man fortsätter arbeta på ett invant och traditionellt sätt och inte är öppen för att ta till sig ny kunskap. Eftersom det är svårt att förändra starka kulturer är det också en svår uppgift att skapa lärande organisationer inom rättsväsendet. Lärande kan ses som en process där människor och organisationer tillägnar sig ny kunskap och förändrar sitt beteende utifrån denna kunskap. och (2008) beskriver att lärande i organisationer förutsätter att enskilda individer i organisationen lär, att det som enskilda individer lärt sig sprids till andra i organisationen och att denna kunskap används.89 Ofta stannar dock kunskapen hos den enskilda individen i form av så kallad tyst kunskap (sådan man inte lyckas sätta ord på och förmedla till andra). För att skapa ett organisatoriskt lärande krävs att organisationer skapar både system som medverkar till att tyst kunskap blir artikulerad och explicit, och system som bidrar till att explicit kunskap tas i bruk och blir en integrerad del av de anställdas tysta kunskap.90 En sådan kunskapsspridning inom organisationer kan ske genom erfarenhetsutbyte. Vikten av erfarenhetsutbyte på olika nivåer inom myndigheterna betonas i våra intervjuer med myndighetschefer. I flera av tidigare granskningar har det dock iakttagits att erfarenhetsutbyte inte sker i tillräcklig utsträckning mellan och inom 89Jacobsen & Thorsvik 2008. 90Jacobsen & Thorsvik 2008, s. 388. Att hantera brottmål effektivt Det gäller till exempel för polisens brottsförebyggande verksamhet, för insatserna för att komma åt vinster från brottslig verksamhet, inom och mellan tingsrätter i arbetet mot inställda förhandlingar samt i verkställighetsplaneringen inom . Att kartlägga och sprida goda exempel framhålls ofta som viktigt, och arbete med det pågår, till exempel inom polisen och inom Domstolar. har i uppdrag i regleringsbrevet att kartlägga goda exempel, ett uppdrag som växte fram i samarbete mellan och efter att påtalat ett sådant behov. I intervjuer har dock även risken med goda exempel lyfts fram det goda exemplets förbannelse, som en person uttryckte det. Goda exempel fångas ofta upp och sprids utan att det är säkert att de är generella och lämpar sig i andra kontexter. Vidareutbildning är en annan aspekt av organisatoriskt lärande. Intresset för vidareutbildning är i vissa fall svalt. I intervjuer med företrädare för rättsväsendet har framkommit att det till exempel finns domare som inte tycker att de behöver vidareutbildning och att utbildning därmed prioriteras bort. Bra uppföljningar och utvärderingar är ytterligare en aspekt av lärande i organisationer och lyfts fram som viktigt av flera myndighetschefer. Som framgått i tidigare kapitel fungerar dock inte uppföljningen på ett tillfredsställande sätt i myndigheterna. I tidigare granskningar av rättsväsendet har det framkommit att det finns viss skepsis till att dokumentera och följa upp sitt arbete inom till exempel polisen och kriminalvården. Många tycker att det är svårt att hinna med att dokumentera och har också svårt att se värdet av att dokumentera arbetet. Det ses som att detta endast skapar extra byråkrati som inte tillför något för verksamheten. Om arbetet inte dokumenteras omöjliggörs dock tillkomsten av ny kunskap genom utvärderingar och forskning. I flera intervjuer lyfts det fram att Polisen inte är en lärande organisation. Det beskrivs bland annat att det inte finns en tradition att lära nytt genom att uthålligt utvärdera kunskaper och åtgärder, och att man inom polisen jobbar enligt principen learning while doing. En av våra intervjupersoner menar att myndigheterna måste ha krav på sig att följa upp och utvärdera sina metoder, men också att kraven på evidensbaserade arbetsmetoder inom rättsväsendets myndigheter måste vara rimliga. Kunskap i vardagen är minst lika viktigt liksom att bygga in lärande i organisationerna och att det finns en vilja att lära sig och bli bättre. Att hantera brottmål effektivt Inom polisen finns en stark tradition att arbeta reaktivt och händelsestyrt, något som också konstaterats i forskningen om polisens organisationskultur. Det försvårar till exempel möjligheterna att få till stånd ett planerat brottsförebyggande arbete i den omfattning som regeringen och avsett. Även verksamhet är till stor del reaktiv. En intervjuperson uttrycker att långsiktigheten i regeringens styrning störs av de snabba reaktioner mot dagsaktuella händelser som regeringen väljer att agera på ad hoc. har inte tillräcklig kompetens att agera långsiktigt. En orsak till att insatserna huvudsakligen är reaktiva är att rättsväsendets uppgifter är reaktiva till sin natur. I andra delar handlar det dock om traditioner som skulle kunna ändras i syfte att öka långsiktigheten och det strategiska agerandet. Organisationskulturer kan vara mer eller mindre enhetliga. I de organisationer där de flesta har gemensamma åsikter om till exempel arbetssätt är kulturen mer enhetlig än där olika grupperingar av åsikter förekommer. Inom organisationer är det också vanligt att olika sociala grupper med egna subkulturer eller delkulturer bildas. Subkulturer kan ibland spegla den formella organisationsstrukturen (olika avdelningar och enheter eller olika hierarkinivåer), men ibland baseras de på sådant som olika professioner, ålder eller kön. I vissa fall, men långt ifrån alltid, kan dessa stå i konflikt och motarbeta varandra.91 granskningar har visat på flera exempel där olika delkulturer eller praxis utvecklas i olika delar av verksamheten. Inom finns kulturella skillnader mellan anstalt och frivård. Skillnaderna ligger dels i utbildningsnivå, dels i traditioner. Traditionellt har arbetet på frivårdskontoren präglats av en stöd- och hjälpinriktad kultur, något som inte varit lika utbrett på anstalterna där en stor del av arbetet består i att övervaka klienterna. Detta påverkar samordningen mellan anstalter och frivård och därmed Kriminalvårdens möjlighet att arbeta effektivt internt. Det påverkar också samverkan med andra aktörer. Olika tingsrätter eller avdelningar har olika kulturer eller praxis när det gäller att bedöma när ett mål anses tillräckligt utrett för att sättas ut till Att hantera brottmål effektivt Det finns också olika attityder till att genomföra delar av huvudförhandlingar för att uppta bevisning i den tilltalades utevaro. Bland åklagare är vissa arbetsuppgifter och visst ansvar inte lika högt prioriterade som andra. Det handlar exempelvis om att förbereda och föra talan om brottsskadestånd och i rollen som sökande av verkställighet av beslut om kvarstad i insatser mot av brott. Inom polisen tolkar olika polismyndigheter möjligheterna att använda förenklade förfaranden på olika sätt. Det medför skillnader mellan myndigheterna i användandet av förenklade förfaranden. Inom polisen finns också olika sätt att definiera vad brottsförebyggande arbete är. Det finns också kulturella skillnader mellan polisen och Brå, vilket försvårar för forsknings- och utvärderingsresultat att få genomslag i den operativa polisverksamheten. 7.2.6Låg status för vissa verksamheter Vissa delar av rättsväsendets verksamheter har låg status och prioritet i det operativa arbetet, vilket försvårar möjligheterna att bedriva en bra verksamhet och få genomslag för den. Exempel är utredningar av mängdbrott och ungdomsbrott samt stämningsmannaverksamheten inom polisen, vilket framgått av tidigare granskningar. När det gäller utredningar av mängdbrott och ungdomsbrott finns vissa svårigheter med att rekrytera personal och behålla dem man har i tjänst. När det gäller till exempel stämningsmännens verksamhet finns en utbredd okunskap om stämningsmännens uppgifter och arbetsmetoder inom polisen. Detta ger en signal om verksamhetens status i organisationen. arbetsförmedlare att vara kontaktperson gentemot Kriminalvården har en låg status inom Arbetsförmedlingen. 7.3Hur hanteras organisationskulturen i styrningen? För att få genomslag i styrningen, lyckas förändra arbetssätt och rutiner, kunna lösa viktiga problem och nå förbättrade resultat, krävs att regeringen och myndigheterna i sin styrning tar hänsyn till den miljö man styr i. Inom forskningen om organisationskultur förs en diskussion om huruvida organisationskulturer är påverkbara om till exempel ledningen i en organisation eller ett företag kan styra kulturen i viss riktning eller om det snarare är något som lever sitt eget liv och inte kan styras.92 Många betonar svårigheter i detta men menar att viss påverkan är möjlig. 92Se till exempel 2008, Eriksson-Zetterquist, 2006, 2009. Att hantera brottmål effektivt Regeringen och myndighetsledningarna inom rättsväsendet har inte alltid lyckats hantera det motstånd som finns mot förändringar och anpassa sin styrning efter den miljö den verkar i, det vill säga hittat rätt sätt att påverka för att få genomslag och kunna förbättra resultat. En intervjuperson uttryckte att det är ledning och styrning som måste till för att man ska lyckas förbättra resultaten. Nedan beskrivs problem som i varierande grad förekommer i styrningen, vilka alla påverkar möjligheterna att få genomslag för styrningen och få igenom förändringar. 7.3.1Otillräcklig kunskap om organisationskultur och verksamhetslogik Förändringar kan underlättas av kunskaper om organisationskulturen inom de aktuella verksamhetsområdena. och (2008) skriver att ledare som ska förstå och styra organisationer också måste förstå hur struktur och kultur samverkar. Kunskap om organisationskulturen kan underlätta för att fatta kloka beslut och undvika fällor.93 Betydelsen av kunskap om verksamhetslogik har betonats av personer vi intervjuat. Det verkar inte finnas tillräcklig kunskap om verksamhetslogiken det vill säga hur olika åtgärder tas emot i de egna organisationerna, vad som fungerar och inte. I den mån kunskap om detta finns, anses det tveksamt om de kunskaperna används. I myndigheternas styrdokument kommenteras i stort sett aldrig hur den organisatoriska kontexten påverkar styråtgärderna och genomslaget för dessa. Där kommenteras inte heller huruvida eventuellt motstånd inom organisationen bör hanteras. (verksamhetsplanen 2002) antyds exempelvis att det inom Domstolar finns ett visst motstånd till att samarbeta inom rättskedjan. Hur detta ska motverkas ges dock inga förslag på. När det gäller polisens brottsförebyggande arbete beskriver polisenheten vid att de inte riktigt lyckats hitta de styrande ord som korresponderar mot ett bra brottsförebyggande arbete. 93Jacobsen & Thorsvik 2008, s. 173, Eriksson-Zetterquist, 2006 och 2009. Att hantera brottmål effektivt 7.3.2Bristande förankring och delaktighet Forskning har påvisat betydelsen av delaktighet och förankring för att kunna åstadkomma förändringar och få genomslag för styrning.94 Ledningens visioner, mål och liknande måste upplevas som legitima och meningsfulla för att de ska ha påverkan i verksamheten.95 Även i intervjuer har det betonats att förankring är viktigt för att få genomslag, både regeringens förankring hos myndigheterna och myndighetsledningarnas förankring i sina respektive organisationer. I våra intervjuer med företrädare för rättsväsendet har det dock poängterats att myndigheterna borde involveras mer i regeringens styrning. engagerar inte i tillräcklig grad myndighetscheferna och förankrar inte viktiga beslut och reformer. en uppfattning också en övertro på sin egen förmåga och har inte tillräcklig kunskap för att främja myndigheternas utveckling. En person menar att det är viktigt att kalla till sig myndighetscheferna och diskutera hur något ska genomföras och användas i organisationen. En annan person menar på liknande sätt att Regeringen måste göra klart vad man vill uppnå och sedan ge myndigheterna i uppdrag att komma tillbaka med förslag på hur de ska gå tillväga. Vikten av delaktighet och av informell styrning betonas. Styrning och ledning är viktigt, men det är ännu viktigare att få myndighetscheferna att själva vilja göra det som ska göras, att de får chans att göra det till något eget. På myndighetsnivån finns ett visst motstånd mot införandet av nya styrmodeller och sätt att arbeta, vilket i vissa fall beror på att det saknas förståelse och förankring. Exempelvis visar granskningen av verkställighetsplaneringen inom att inte alla kontaktmän inom förstår syftet med eller vikten av verkställighetsplanering. Alla upplever sig inte heller ha tillräcklig kompetens att göra till exempel risk- och behovsbedömningar i planeringen. Cheferna i verksamheten måste därför bättre förklara och motivera varför verkställighetsplaneringen är viktig, som det också måste tydliggöras hur prioriteringarna är tänkta att göras. 7.3.3Otydlighet i styrning och prioriteringar Problemen att införa och få genomslag för nya regelverk och reformer skulle i vissa fall kunna åtgärdas med ökad tydlighet och chefskap. En intervjuperson menar att styrningen är för klen, att man visst kan säga såhär ska ni göra, ställ in er i ledet, och att det gäller även lägre chefer. 94Fixsen m.fl. 2005. 95Alvesson 2009, s. 147 och 162. Att hantera brottmål effektivt