prop · GZ03134 · 2012-04-19 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2011/12:134 om miljökrav i offentlig upphandling är styrningen mot klimatmålet Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som har gjort i rapporten i offentlig upphandling är styrningen mot klimatmålet effektiv? (RiR 2011:29). Regeringen instämmer i huvudsak i övergripande iakttagelse att styrningen av arbetet med miljökrav i offentlig upphand- ling behöver stärkas i syfte att öka effektiviteten. Det i rapporten berörda området är dock föremål för ett flertal initiativ. Rege- ringen har bl.a. tillsatt två utredningar som berör flertalet av Riksrevi- sionens iakttagelser och rekommendationer. Området berörs dessutom av det pågående arbetet inom EU med utarbetande av nya upphandlings- direktiv. Regeringen anser att det, inför det vidare arbetet med styrmedlet, är av vikt att beakta de förändringar av upphandlingslagstiftningen som pågår på unionsnivå, samt att, i berörda delar, invänta betänkanden i de utred- ningar som genomförs på upphandlingsområdet. Regeringen bedömer att regeringens handlingsplan för ökade miljökrav vid offentlig upphandling härefter bör ses över. Det kan då också vara relevant se över om handlingsplanen kan och bör knytas tydligare till miljökvalitetsmålen och riktas mer mot prioriterade miljöproblem. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning.............................................................. rekommendationer till regeringen............ Regeringens bedömning av iakttagelser................. slutsatser och rekommendationer....................................... Styrning och samordning av miljökrav i Miljökrav på vissa produkter........................... Statistik och uppföljning ................................. Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser och rekommendationer ................................................ upphandling är styrningen mot klimatmålet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ....... Ärendet och dess beredning överlämnade rapporten i offentlig upphandling är styrningen mot klimatmålet effektiv? (RiR 2011:29) till regeringen , se bilagan. Syftet med granskningen har varit att utreda om regeringen, och AB Svenska Miljöstyrnings- rådet använder styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling på ett effektivt sätt så att det bidrar till etappmålet för för det nationella miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Även , Kammarkollegiet och Transportstyrelsen har berörts av granskningen i vissa delar. övergripande slutsats är att styrningen av arbetet med miljökrav i offentlig upphandling behöver stärkas i syfte att öka effek- tiviteten. konstaterar att granskningen visar att det är en krävande uppgift att ställa miljökrav i offentlig upphandling. drar slutsatsen att flera grundläggande förutsättningar för styrmedlet miljö- krav i offentlig upphandling behöver utvecklas och stärkas för att upp- handlaren ska kunna använda miljökrav i upphandlingen på ett effektivt sätt. anser härvid att det bland annat är viktigt med ett enkelt upphandlingsstöd och en tydligare riktning i arbetet med miljökrav i offentlig upphandling. drar slutsatsen att regeringen inte i tillräcklig utsträck- ning styrt och samordnat miljökrav i offentlig upphandling på ett tydligt sätt. påpekar att regeringens handlingsplan för att öka miljökrav vid offentlig upphandling1 saknar en tydlig inriktning mot att bidra till det nationella etappmålet för för Begränsad klimat- påverkan och övriga prioriterade miljökvalitetsmål.2 Inriktningsmålen i handlingsplanen är processinriktade och ger inte underlag för att bedöma vilka produktgrupper som upphandlas eller hur många upphandlingar som resulterar i köp av miljöanpassade produkter. Uppföljningen ger därmed heller inte underlag för att bedöma klimatpåverkan eller påver- kan på andra miljömål. anser att handlingsplanen bör knytas tydligare till etappmålet för för Begränsad klimat- påverkan. anser vidare att en starkare styrning och högre effektivitet skulle kunna nås genom att peka ut flera prioriterade produkt- grupper i förordning och att en sådan prioritering skulle kunna lyftas fram i handlingsplanen. 1Miljöanpassad offentlig upphandling, skr. 2006/07:54. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377 samt prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300. konstaterar att det är otydligt vilka uppdrag i rege- Skr. 2011/12:134 ringens handlingsplan för ökade miljökrav vid offentlig upphandling 20072009 som fortfarande gäller för , Miljöstyrnings- rådet och . menar att uppdragen i handlingsplanen samt ägardirektiv för behöver upp- dateras, samt att en tydligare inriktning och uppdatering av uppdragen är en nödvändig men inte tillräcklig förutsättning för att effektivisera arbetet med styrmedlet. gäller främst för åren 20072009. Regeringen har påbörjat en översyn av ägardirektivet men någon upp- datering har ännu inte skett. Enligt rapporten är en följd av att ägar- direktivet inte har uppdaterats att inriktningen på arbete numera inte helt följer den gällande handlingsplanens riktlinjer, såsom ägardirektivet anger, utan även i viss grad följer inriktningen i det förslag till reviderad handlingsplan som regeringen avskrivit.3 påpekar att kvarstående uppdrag i handlingsplanen bör genomföras. konstaterar att översynen av förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning ännu inte har genomförts. Översynen ingår som en åtgärd i handlingsplanen och syftet var att undersöka möjligheten att komplettera förordningen med krav på att ställa kostnadseffektiva och välformulerade miljökrav i de statliga ram- avtalen. påpekar att ingen aktör har samordningsansvaret för styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling. Flera departement och myndigheter samt arbetar på något sätt med miljö- krav i offentlig upphandling. Området är dessutom i utveckling med nya tillkommande mål och uppgifter både nationellt och inom EU. Riks- revisionen gör bedömningen att en bättre samordning skulle kunna tydliggöra vilka mål som miljökrav i offentlig upphandling ska bidra till och effektivisera arbetet med styrmedlet. konstaterar att den information som Miljöstyrnings- rådet och ger om styrmedlet inte är helt samstämmig. Regeringen har tillsatt en särskild utredare med uppdrag att utreda hur upphandlingsstödet bör samordnas i syfte att öka kompetens, tillgänglig- het, enhetlighet och synlighet gentemot upphandlingsmarknadens aktö- rer. anser att den bristande samordningen på området riskerar att skapa en otydlighet i den information som ges till upphand- lande myndigheter och därmed minska effektiviteten i arbetet och delar därför regeringens bedömning att upphandlingsstödet bör samordnas. anför att regeringens reglering av inköp av miljöbilar är ett exempel på ett område där prioritering av en produktgrupp har lyckats, trots vissa brister i styrning och uppföljning. Förordningen (2009:1) om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor (miljöbilsförordningen) används även i stor utsträckning i kom- muners och landstings upphandlingar av miljöbilar eftersom förord- ningens miljökrav upplevs som ett stöd till upphandlare. skattningar av totala livscykelkostnader för statens miljöbilsköp 3 Förslag till reviderad handlingsplan för miljöanpassad offentlig upphandling, , Rapport 6329, . visar att frågan om det är en besparing eller kostnad att köpa miljöbilar Skr. 2011/12:134 inte kan besvaras med ett entydigt ja eller nej. ningar visar vidare att minskningen av utsläpp som följd av miljöbilsköp i stat, kommuner och landsting är relativt begränsad. konstaterar dock att styrmedlet också syftar till en långsiktig omställning av konsumtion och produktion. Ett syfte med miljöbilsförordningen är att öka andelen miljöbilar när staten köper och leasar personbilar. Enligt utredning påvisar inte andelen köpta och leasade miljö- bilar någon tydlig trend, trots att kraven på hur stor andel av bilarna som ska vara miljöbilar successivt har skärpts under dessa år. Det är oklart om den uteblivna ökningen beror på utökade möjligheter till undantag från förordningen, på att myndigheter inte följer förordningens krav eller på bristande inrapportering. menar att återrapportering och uppföljning av miljöbilsförordningen be- höver förbättras. Efter att ha intervjuat omkring 20 upphandlare gör be- dömningen att den s.k. bör-regeln inte tycks påverka upphandlande myndigheter och enheter att ställa miljökrav i praktiken. menar att regeln visserligen skapar legitimitet för att ställa miljökrav men att den inte tydligt styr mot att ställa miljökrav. Den styr inte heller mot utpekade eller övergripande miljökvalitetsmål. menar att granskningen visar på vikten av att upphand- lande myndigheter beaktar livscykelkostnader vid upphandling, eftersom inköpspriset för en produkt endast är en del av den totala kostnaden. Även driftskostnader kan vara väsentliga. Det kan också underlätta en mer ändamålsenlig uppföljning av kostnader, exempelvis för varor och tjänster som upphandlas med miljökrav. anser att beak- tande av livscykelkostnader vid upphandling kan vara ett sätt att bidra till god hushållning med statens och det offentligas medel. konstaterar vidare att uppföljningen av styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling försvåras på grund av bristande sta- tistik på upphandlingsområdet. Viss uppföljning av styrmedlet är dock möjlig, exempelvis när det gäller upphandling av miljöbilar och beträffande uppgifter som myndigheter inrapporterar enligt miljö- ledningsförordningen. 2.2Riksrevisionens rekommendationer till regeringen rekommenderar regeringen att vidta följande åtgärder. Handlingsplanen bör knytas tydligt till klimatmålet och övriga prio- riterade miljökvalitetsmål så att det klart framgår att syftet med miljö- krav i offentlig upphandling är att minska negativ miljöpåverkan. Med nuvarande inriktningsmål styrs arbetet mot själva processen med att ställa miljökrav i stället för mot att nå minskad miljöpåverkan. Miljö- målen utgör grund för det nationella miljöarbetet. En tydligare inriktning mot dessa mål i handlingsplanen kan bidra till det nationella etappmålet för för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan och andra Ett tydligt ansvar för samordning av arbetet med miljökrav i offentlig Skr. 2011/12:134 upphandling bör utpekas, för att styra mot gemensamma mål på om- Ett sådant samordningsansvar saknas trots att flera departement, myndigheter och är involverade i arbetet med miljö- krav i offentlig upphandling. Området är dessutom i stark utveckling både nationellt och inom EU. Uppdragen i handlingsplanen bör uppdateras för att tydliggöra vilka uppdrag som gäller för berörda myndigheter och . Regeringen bör även genomföra den översyn av förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning som fastställdes i samband med att hand- lingsplanen presenterades . Den information om styrmedlet som ges till upphandlare bör vara samstämmig. Den information som ges till upphandlande myndigheter av och är inte helt samstämmig. Det kan bidra till osäkerhet hos upphandlande myndigheter och därmed medföra bristande effektivitet i arbetet. Möjligheten att utse flera prioriterade produktområden i förordning bör utredas. En sådan prioritering kan lyftas fram i handlingsplanen i syfte att tydligare knyta handlingsplanen till de nationella miljökvali- tetsmålen. Granskningen visar att miljökrav i offentlig upphandling kan bidra till minskad miljöpåverkan till låga kostnader genom att produkt- grupper med betydande negativ miljöpåverkan och stora upphandlings- volymer pekas ut. Det har regeringen gjort på miljöbilsområdet. Upp- handlare har också efterfrågat flera prioriterade områden där staten går före. En tydligare prioritering bör inte förhindra att även en bred inrikt- ning i kriteriearbetet behålls för att kunna tillgodose exempelvis lokala miljömål och prioriteringar. 3Regeringens bedömning av iakttagelser 3.1Regeringens bedömning av övergripande slutsats Regeringen framför i handlingsplanen för ökade miljökrav vid offentlig upphandling att miljöanpassad offentlig upphandling är ett marknads- baserat och kraftfullt styrmedel i arbetet med att styra samhället mot en långsiktigt hållbar konsumtion och därmed produktion.4 Även i proposi- tionen En sammanhållen klimat- och energipolitik beskrivs miljöanpas- sad offentlig upphandling som ett styrmedel för att styra i första hand offentlig konsumtion och produktion mot långsiktig hållbarhet.5 4Miljöanpassad offentlig upphandling, skr. 2006/07:54, rskr. 2006/07:186. 2008/09:162. Regeringen instämmer i huvudsak med övergripande Skr. 2011/12:134 slutsats att styrningen på området behöver stärkas. berörda området är dock föremål för ett flertal initiativ. Ett arbete med utarbetande av nya direktiv på upphandlingsområdet har inletts på unionsnivå. Europeiska kommissionen lämnade förslag till nya upphandlingsdirektiv.6 Förslagen innehåller bestämmelser om miljöhänsyn samt om styrning avseende tillsyn och vägledning för upphandlande myndigheter och för leveran- törer. Förslagen ger bl.a. upphandlarna möjlighet att bygga sina till- delningsbeslut på livscykelkostnader, ställa krav på produktions- processen och under vissa förutsättningar utesluta aktörer som har åsido- satt bl.a. miljökrav. Medlemsstaterna ska vidare utse en enda nationell myndighet som ska ansvara för övervakning, genomförande och kontroll av offentlig upphandling. Vidare ska medlemsstaterna bygga upp kunskapscentra. Förslagen är föremål för förhandling mellan medlemsstaterna i rådet. Regeringen har härutöver, i flera avseenden, redan vidtagit åtgärder för att hantera de frågor som har uppmärksammat genom att tillsätta två utredningar på upphandlingsområdet. Den ena utredningen, Utvärdering av upphandlingsregelverket och översyn av upphandlings- statistiken, som har antagit namnet , har i uppdrag att göra en utvärdering av upphandlingsregelverket ur ett ekonomiskt och samhällspolitiskt perspektiv.7 Utredningen lämnade ett delbetänkande och ska redovisa sitt uppdrag i ett slut- betänkande . delbetänkande belyser bl.a. frågan om offentlig upphandling som ett styrmedel för att nå samhällspolitiska mål på hållbarhetsområdet.9 Utredningen anför att kostnadseffektivitet är en viktig utgångspunkt när det gäller att avgöra i vilken utsträckning offentlig upphandling ska utnyttjas som politiskt styrmedel, men även andra aspekter måste noga övervägas. Utredningen konstaterar att det saknas vetenskapligt underlag för att bedöma kostnadseffektiviteten i samband med att miljökrav ställs. Utredningen anför vidare att forskningen , när det gäller många typer av miljöpåverkan, visar att de beslut som fattats inte räcker för att möta uppställda mål. När det gäller klimatutsläppen är den officiella målsättningen inom EU att minska utsläppen till 2050, vilket gör att krav på klimathänsyn inom upphandlingen i det stora flertalet fall borde kunna ge positiva bidrag i arbetet med att nå målen. Den andra utredningen, Ett samordnat och effektivare statligt upphand- lingsstöd, som har antagit namnet , ut- reder frågan om hur upphandlingsstödet bör samordnas i syfte att öka kompetens, tillgänglighet, enhetlighet och synlighet gentemot upphand- lingsmarknadens aktörer.10 Utredningen ska redovisa sitt uppdrag i ett betänkande . 6KOM(2011) 895 slutlig, KOM(2011) 896 slutlig samt KOM(2011) 897 slutlig. 8På jakt efter den goda affären analys och erfarenheter av den offentliga upphandlingen (SOU 2011:73). 9SOU 2011:73, s. 194 f. Regeringen anser att det vore olämpligt att, i berörda delar, Skr. 2011/12:134 föregripa ovan nämnda utredningar samt förslag. 3.2Regeringens bedömning av slutsatser och rekommendationer 3.2.1Grundläggande förutsättningar för styrmedlet Regeringen instämmer delvis i iakttagelser om att det finns behov av ytterligare stöd och en tydligare riktning i arbetet med miljökrav i offentlig upphandling. Regeringen konstaterar inledningsvis att det är mycket viktigt att se till att upphandlaren ges goda förutsättningar att ställa miljökrav. De i rap- porten intervjuade upphandlarna nämner det ökande antalet överpröv- ningar inom upphandlingsområdet i stort11 samt det delvis oklara rätts- läget som hinder mot att ställa miljökrav. Aktuell problematik berörs i delbetänkande.12 arbete omfattar visserligen inte en översyn av de rättsmedel som gäller enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling () och lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUF) eller de s.k. rättsmedelsdirektiven. Utredningen kommer dock, enligt delbetänkandet, i sitt fortsatta arbete att närmare analysera frågor om domstolarnas handläggningstider, påtalade problem om spretig kammarättspraxis och, vid behov, lämna förslag på förbätt- ringsåtgärder. Regeringen noterar i sammanhanget att i sitt delbetänkande konstaterar att en svag ledningsförankring av upphand- lingsverksamheten i de upphandlande myndigheterna riskerar att leda till att upphandlarnas uppdrag blir oklart samt till ett valhänt genomförande av bl.a. miljömässiga mål.13 Regeringen anser att de upphandlande myndigheter även har ett eget ansvar att se till att förutsättningarna för att ställa relevanta miljökrav är gynnsamma. När det gäller rekommendationen att utreda möjligheten att utse fler prioriterade produktområden hänvisas till avsnitt 3.2.3 nedan. 11Se Domstolars årsredovisning 2011, s. 39. statistik visar på ett minskat antal ansökningar om överprövning i mål om offentlig upphandling jämfört med . 12SOU 2011:73, s. 79 f. 13SOU 2011:73, s. 139 f. Styrning och samordning av miljökrav i offentlig Styrning mot etappmålet för Begränsad klimatpåverkan och andra miljökvalitetsmål granskning utgår bl.a. från propositionen En samman- hållen klimat- och energipolitik (klimatpropositionen).14 I klimatproposi- tionen lade regeringen fram förslaget att utsläppen 2020 bör vara lägre än utsläppen . Målet gäller för de verk- samheter som inte omfattas av systemet för handel med utsläppsrätter. I propositionen redovisar regeringen bedömningar av hur stora utsläpps- minskningar olika åtgärder kan leda till. Ingen enskild bedömning görs av hur stora utsläppsminskningar som miljöanpassad offentlig upp- handling kan leda till, utan regeringen redovisade bedömningen att detta tillsammans med en rad andra icke kvantifierade nationella åtgärder kan ge en utsläppsminskning om ca . I samma proposition betonar regeringen att miljöanpassad offentlig upphandling framför allt kan ha en teknikdrivande verkan och främja innovationer inom miljöteknikområdet. I klimatpropositionen anges att arbetet för att nå klimatmålet ska följas upp i en kontrollstation: En kontrollstation genomförs i syfte att analysera den faktiska utvecklingen av energibalans och kostnader samt klimatpåverkan i förhållande till målen, liksom kunskapsläget vad gäller klimatförändringar. Kontrollstationen gäller inte politikens grund- läggande inriktning men kan komma att leda till justeringar av styrmedel och instrument. Regeringen noterar att bara gjort beräkningar av mins- kade koldioxidutsläpp till följd av statens och hela den offentliga sek- torns miljöbilsinnehav för åren 20082010. Regeringen vill erinra om att många andra offentliga upphandlingsförfaranden sannolikt också bidrar med betydande utsläppsminskningar. Regeringen instämmer i detta sam- manhang i huvudsak i iakttagelser när det gäller behovet av att utarbeta ett bättre dataunderlag för att kunna följa upp effekterna av åtgärderna och vill påminna om att den av regeringen tillsatta Upp- handlingsutredningen har fått i uppdrag att se över upphandlings- statistiken. Regeringen noterar att flera av de internationella studier Riks- revisionen redogör för visat på betydande kostnadsbesparingar i samband med användande av miljöanpassad offentlig upphandling som minskat utsläppen av växthusgaser. Sedan regeringen presenterade en handlingsplan för ökade miljökrav vid offentlig upphandling har flera initiativ tagits både natio- nellt och inom EU. Inom EU pågår nu förhandlingar i rådet om de förslag till upphandlingsdirektiv som Europeiska kommissionen presen- terat. Regeringens preliminära ståndpunkt är att det är positivt att kom- missionen i sina förslag utvecklar möjligheterna och friheterna att beakta strategiska hänsyn. granskade kommissionen den nuvarande situationen för miljökrav i offentlig upphandling i medlemsstaterna. 2008/09:162. Resultaten, som redovisades , kommer att ligga till Skr. 2011/12:134 grund för att fastlägga framtida mål. På nationell nivå införlivades år 2010 bör-regeln i upphandlingslagarna, vilket innebär att offentliga upphandlare bör ställa miljökrav och sociala krav om upphandlingens art motiverar detta. Vidare ska och avrapportera respektive . På pågår arbetet med regeringens uppdrag att ta fram en fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålen. Verket ska rapportera uppdraget . En del i uppdraget är att göra en analys och utvärdering av miljöeffekten av de styrmedel och åtgärder som har införts för att nå miljökvalitetsmålen, dvs. om införda styrmedel och åtgärder har medfört önskat resultat.15 Regeringen instämmer i iakttagelse att regeringens handlingsplan inte är tydligt inriktad mot etappmålet för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan eller mot andra miljökva- litetsmål. Delmålet till 2020 för miljökvalitetsmålet Begränsad klimat- påverkan beslutades dock, precis som noterar, inte förrän 200916 medan handlingsplanen presenterades . I den befintliga handlingsplanen är målen inriktade på själva processen, dvs. att i första hand se till att välformulerade miljökrav verkligen ställs och att det är en större andel myndigheter inom stat, kommun och landsting som regel- bundet ställer sådana krav. Det finns fortfarande utmaningar när det gäl- ler denna del och regeringen bedömer att processmålen fortfarande har viss relevans. Regeringen bedömer dock att handlingsplanen bör ses över efter det att utredningarna redovisat sina uppdrag och presenterat sitt arbete. Det kan då vara relevant se över om handlingsplanen kan och bör knytas tydligare till miljökvalitetsmålen och riktas mer mot prio- riterade miljöproblem. Regeringen har även möjligheten att återkomma till frågorna om miljöanpassad offentlig upphandlings roll för att nå klimatmålen i samband med den kontrollstation för klimatpolitiken som ska genomföras 2015. Uppdrag i handlingsplanen samt ägardirektiv Regeringen instämmer i iakttagelse att regeringen inte uppdaterat uppdragen i handlingsplanen. De uppdrag Ekonomistyrnings- verket respektive fick i samband med handlingsplanen har genomförts.17 Handlingsplanen har fortsatt att gälla, vilket t.ex. innebär att kontinuerligt bör följa upp ut- vecklingen av miljökrav vid offentlig upphandling, bl.a. resultaten av handlingsplanen. En del av verksamhet avseende offentlig upp- handling präglas av handlingsplanen. Bolaget har t.ex. genomfört olika aktiviteter för att uppfylla de strategiska målen. 15Dnr M2010/3869/Mk. 16Våren 2010 beslutade att delmålet ersätts med ett etappmål med samma lydelse. 17Regeringsbeslut Fi2007/9586 samt regeringsbeslut M2007/5130/H. verksamhet har gett mycket goda resultat. 2011/12:134 terade en rapport innehållande en utvärdering av medlems- staternas arbete med miljökrav vid offentlig upphandling.18 kom här på första plats, vilket regeringen ser positivt på.19 Vilka nya uppdrag som ska ges får regeringen ta ställning till efter det att Upphandlings- utredningen och har presenterat sina uppdrag. Ägardirektivet för är . Regeringen in- stämmer i iakttagelse att ägardirektivet bör uppdateras. I enlighet med vad har noterat pågår det ett arbete med att ta fram en ny ägaranvisning. Regeringens avsikt är att ägaranvisningen ska ersätta det nu gällande ägardirektivet. Vikten av samstämmig information om styrmedlet ansvarar Kammarkollegiet för en övervägande del av upphand- lingsstödet, medan bl.a. och ansvarar för mindre delar.