prop · GZ03171 · 2012-09-03 00:00:00 — Arbetet innebär att tillsammans med polisen, övriga berörda myndigheter och frivilligorganisationer samarbetar och använder sin samlade kompetens i arbetet med unga som befinner sig i riskzonen för att involveras i brotts- lig verksamhet. Det långsiktiga syftet är bl.a. att åstadkomma tidiga, tydliga och samordnade insatser mot ungas brottslighet och beteenden som innebär en risk för brottslighet. Projektet ska i möjligaste mån utgå från den samverkansstruktur som finns etablerad och ske inom ramen för de medverkandes ordinarie verk- samhet. Detta eftersom det på många håll redan finns former för samver- kan mellan polis och socialtjänst och andra aktörer vad gäller det brotts- förebyggande arbetet bl.a. inom ramen för ingångna samverkansöverens- kommelser mellan kommuner och polismyndigheter. bedrivs pilotverksamheten i tolv områden i landet. 2011/12:171 5 mellan polis och socialtjänst Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) reglerar inte bara begräns- ningarna av rätten att ta del av allmänna handlingar utan också den tyst- nadsplikt som gäller i det allmännas verksamhet. Sekretess innebär såle- des förbud att röja en uppgift, oavsett om det sker genom utlämnande av en allmän handling eller genom att uppgifter röjs muntligt eller på något annat sätt. Vid införandet av sekretesslagen tog lagstiftaren ställning för att de olika sekretessbestämmelserna som huvudregel inte ska vara generellt tillämpliga hos alla myndigheter utan att sekretessen normalt ska regleras område för område. De olika sekretessbestämmelserna har således i regel ett avgränsat tillämpningsområde och gäller ofta för vissa angivna upp- gifter i en viss typ av ärenden, i en viss typ av verksamhet eller hos en viss myndighet. Sekretess gäller som huvudregel inte bara i förhållande till enskilda utan också mellan myndigheter och, i den utsträckning olika verksam- hetsgrenar inom en myndighet uppträder självständigt i förhållande till varandra, även mellan sådana verksamhetsgrenar. Det ligger dock i sakens natur att myndigheter i vissa fall måste kunna utbyta uppgifter för att kunna fullgöra sina uppdrag. Sekretessregleringen innehåller därför särskilda sekretessbrytande regler som har utformats efter en intresseav- vägning mellan myndigheternas behov av att utbyta uppgifter och det intresse den aktuella sekretessbestämmelsen avser att skydda. Sekretess- brytande regler som gäller mellan myndigheter återfinns såväl i anslut- ning till sekretessbestämmelserna i de olika kapitlen som i 10 kap. offentlighets- och sekretesslagen. Enligt 6 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen ska en myndighet på begäran av en annan myndighet lämna uppgift som den förfogar över, om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behö- riga gång. Detta innebär att om det enligt en sekretessbrytande bestäm- melse föreligger förutsättningar för utlämnande av uppgifter från en myndighet och en annan myndighet begär att få ut uppgifterna är myn- digheten också skyldig att lämna ut uppgifter som annars omfattas av sekretess. Denna skyldighet omfattar alla uppgifter som myndigheten förfogar över, alltså inte bara uppgifter ur allmänna handlingar. En av flera grundläggande principer i sekretessregleringen är att sek- retess som huvudregel inte följer med en uppgift när den lämnas till en annan myndighet. Enligt 7 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen gäller att om en myndighet får en sekretessbelagd uppgift från en annan myndighet, gäller sekretess för uppgiften hos den mottagande myndig- heten endast om sekretess följer av en primär sekretessbestämmelse som är tillämplig hos den mottagande myndigheten eller av en bestämmelse om överföring av sekretess (en s.k. sekundär sekretessbestämmelse). Detta beror bl.a. på att behovet av sekretess inte enbart kan bestämmas med hänsyn till sekretessintresset utan en avvägning måste alltid göras mot intresset av insyn i respektive myndighets verksamhet. Det finns Prop. 2011/12:171 dock vissa bestämmelser om överföring av sekretess med begränsade och 5.2Relevanta sekretessbestämmelser på polisens och områden 5.2.1Sekretessen på polisens område Den sekretess hos polisen som är av intresse är sekretessen till skydd för enskilds personliga förhållanden. Bestämmelserna till skydd för enskilda i polisens verksamhet återfinns framförallt i 35 kap. offentlig- hets- och sekretesslagen. Enligt 35 kap. 1 § gäller sekretess till skydd för en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden i polisens och andra myndigheters verk- samhet som avser att förebygga, beivra och bekämpa brott. Sekretess gäller bl.a. i utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål, angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i brottmål eller i annan verksamhet som syftar till att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott och som bedrivs av en polismyndighet eller annan brottsbekämpande myndighet. Sekretessen gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men. Skaderekvisitet är således omvänt, vilket innebär presumtion för sekre- tess. I verksamhet som avser förande av eller uttag av uppgifter ur belast- ningsregistret gäller enligt 35 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen absolut sekretess. Det finns vidare bestämmelser om sekretess i polisens sociala verk- samhet. Enligt 35 kap. 20 § gäller sekretess hos polisen för uppgift om enskilds personliga förhållanden bl.a. i ärenden om hjälp åt enskilda, t.ex. i ärenden om handräckning enligt lagstiftningen om vård av unga. I detta fall gäller sekretess om det kan antas att den enskilde eller någon närstå- ende till denne lider betydande men om uppgiften röjs. Skaderekvisitet är således rakt, vilket innebär en presumtion för att uppgiften är offentlig. Sekretessen inom regleras i 26 kap. offentlighets- och sekretesslagen. Enligt 26 kap. 1 § gäller sekretess till skydd för uppgift om en enskilds personliga förhållanden. Sekretessen gäller enligt para- grafen med ett omvänt skaderekvisit, dvs. presumtionen är för sekretess. Uppgifter får därmed inte lämnas ut, om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att den enskilde eller någon honom eller henne närstående lider men. Med socialtjänst förstås i offentlighets- och sekretesslagen verksamhet enligt lagstiftningen om socialtjänst, verksamhet enligt den särskilda lagstiftningen om vård av unga och av missbrukare utan samtycke och verksamhet som i annat fall enligt lag handhas av socialnämnd eller Sta- 2011/12:171 tens institutionsstyrelse. Sekretessen omfattar således bl.a. handlingar och uppgifter i övrigt som gäller rådgivning, uppsökande verksamhet, vård och behandling vid institutioner såsom barn- och ungdomshem, socialnämnds utredning och framställning om vård av unga eller av missbrukare samt över huvud taget socialt bistånd som lämnas av social- nämnd. Till socialtjänst räknas även viss annan verksamhet, bl.a. verk- samhet som utövar tillsyn över socialnämnds beslut, och med socialtjänst jämställs också vissa ärenden, t.ex. ärenden om bistånd åt asylsökande och andra utlänningar. Inom den kommunala familjerådgivningen råder enligt 26 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen absolut sekretess för en uppgift som någon enskild har lämnat i förtroende eller som har inhämtats i samband med rådgivningen. Här finns inget krav på skada utan sekretessen gäller för alla uppgifter. Det innebär att sekretessen är strängare än den som gäller inom . Enligt 26 kap. 7 § gäller inte sekretessen i 26 kap. 1 § vissa beslut, t.ex. beslut om omhändertagande av en enskild och beslut om sluten ung- domsvård. Offentlighets- och sekretesslagen gäller framförallt den offentliga verksamheten (se 2 kap. om lagens tillämpningsområde). För den som är eller har varit verksam inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet som avser insatser enligt socialtjänstlagen föreskrivs i stället tystnads- plikt i 15 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453). I 15 kap. 2 § föreskrivs vidare tystnadsplikt för den som är eller har varit verksam inom enskild familjerådgivning. Tystnadsplikten innebär att personalen inte obehöri- gen får röja vad han eller hon i verksamheten fått veta om en enskilds personliga förhållanden. 5.2.3Sekretessbrytande bestämmelser och undantag från sekretessen Bland annat mot bakgrund av att myndigheter har behov av att samverka med varandra finns det sekretessbrytande bestämmelser och bestämmel- ser om undantag från sekretess. Flera av dessa bestämmelser har samlats i 10 kap. offentlighets- och sekretesslagen. Nedan ges en beskrivning av de bestämmelser som kan vara av intresse vid samverkan mellan polis och socialtjänst och särskilt för socialtjäns- tens möjlighet att lämna uppgifter till polisen. En av de viktigaste utgångspunkterna för är enligt 1 kap. 1 § tredje stycket socialtjänstlagen att verksamheten ska bygga på respekt för individens självbestämmande och integritet. Denna grundläggande förutsättning för verksamheten har haft en avgörande betydelse för utformningen av sekretessregleringen. har bl.a. mer begränsade möjligheter än vad de flesta andra myndigheter har att lämna ut uppgifter som angår misstankar om brott till åklagarmyndighet, polis- myndighet eller annan myndighet som har att ingripa mot brottet. Den enskilde kan själv förfoga över sekretess som gäller till skydd för honom eller henne, om inte annat anges i offentlighets- och sekretessla- gen. Sekretess till skydd för den enskilde gäller nämligen enligt 10 kap. 1 § och 12 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen som huvudregel inte i förhållande till den enskilde själv. Detta innebär att sekretessbelagda uppgifter, som annars inte skulle få lämnas till en myndighet, kan över- lämnas till en annan myndighet om den enskilde samtycker till uppgifts- lämnandet. Sekretess kan i viss utsträckning gälla i förhållande till en underårigs vårdnadshavare, men om så inte är fallet förfogar denne ensam eller, beroende på den underåriges ålder och mognad, tillsammans med den underårige över sekretessen till skydd för den underårige. Har den underårige nått en sådan ålder och grad av utveckling att han själv kan ta ställning till sekretessfrågan ska i princip samtycke lämnas av vårdnads- havaren och den unge. Handlar det om ungdomar som kommit upp i tonåren torde dock vederbörandes eget samtycke vara tillräckligt (prop. 1979/80:2 Del A s. 330). Vid samarbetet i sociala insatsgrupper är det vanligt att sekretessfrågan löses genom samtycke. Enligt 10 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen hindrar sekretess inte att en uppgift lämnas till en enskild eller till en annan myndighet, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet. Enligt de ursprungliga förarbetena till sekretesslagen ska bestämmelsen tillämpas restriktivt och sekretessen får således bara efter- ges om det är en nödvändig förutsättning för att en myndighet ska kunna fullgöra ett åliggande. Det är inte tillräckligt att myndighetens arbete ska bli mer effektivt. När det gäller uppgifter om brott har det i förarbetena uttalats att det ligger inom en myndighets verksamhet att se till att en misstanke om brott blir utredd. Som ett exempel har nämnts att ett fall av barnmisshandel kommer till en socialnämnds kännedom. Det har uttalats att det ligger i denna myndighets intresse att få utrett huruvida misshandel verkligen förekommit och att nämnden i vissa fall måste se till att brottet beivras. Om den som vänder sig till socialnämn- den däremot avslöjar att han eller hon har gjort sig skyldig till t.ex. snat- teri får denna uppgift inte i strid mot socialtjänstsekretessen vidarebe- fordras till polis eller åklagare (prop. 1979/80:2 Del A s. 123). Förhindrande eller avbrytande av vissa brott Enligt 10 kap. 19 § offentlighets- och sekretesslagen hindrar inte social- tjänstsekretessen att en uppgift lämnas till en polismyndighet eller någon annan myndighet som ska ingripa mot brott, om uppgiften behövs för att förhindra ett förestående eller avbryta ett pågående fylleribrott enligt bl.a. lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott. polisiärt ingripande mot unga Av 10 kap. 20 § offentlighets- och sekretesslagen följer att socialtjänst- sekretessen inte hindrar att en uppgift som behövs för ett polisiärt ingripande lämnas till en polismyndighet när någon som kan antas vara under påträffas av personal inom under förhållanden som uppenbarligen innebär överhängande och allvarlig risk för den unges hälsa eller utveckling eller om den unge påträffas när han eller hon begår brott. Första punkten i bestämmelsen, dvs. när den unge påträffas under förhållanden som innebär en risk för den unges hälsa eller utveckling, korresponderar med 12 § polislagen. Bestämmelsen infördes eftersom det rådde osäkerhet i frågan om personal inom kunde lämna uppgifter till polisen för att få till stånd ett poli- siärt ingripande, utan att göra sig skyldig till sekretessbrott (se vidare avsnitt 7.1.2). Misstankar om begångna brott Enligt 10 kap. 24 § offentlighets- och sekretesslagen hindrar sekretess normalt inte att en uppgift som angår misstanke om ett brott lämnas till t.ex. en polismyndighet, om fängelse är föreskrivet för brottet och påfölj- den kan antas bli annan än böter. Det gäller dock bl.a. inte för uppgifter som omfattas av socialtjänstsekretess. För sådana uppgifter gäller enligt 10 kap. 23 § offentlighets- och sekretesslagen i stället ett krav på att det ska röra sig om misstanke om ett brott för vilket inte är föreskrivet lind- rigare straff än fängelse . För uppgifter som gäller försök till brott är huvudregeln ett krav fängelse i straffskalan för att ett utläm- nande ska få ske. Misstankar om vissa brott begångna mot unga har större möjligheter att lämna ut uppgifter som rör misstankar om vissa brott begångna mot unga än uppgifter om andra brottsmisstankar. Enligt 10 kap. 21 § offentlighets- och sekretesslagen hindrar inte socialtjänstsekretessen att en uppgift som angår misstanke om brott som riktats mot någon som inte har fyllt lämnas till en åklagarmyndighet eller en polismyndighet om det är fråga om brott som avses i 3, 4 eller 6 kap. eller lagen (1982:316) med förbud mot könsstympning av kvinnor. Detta undantag föreslogs under utskottsbehandlingen av förslaget till ny sekretesslag (KU 1979/80:37 s. 24 och 38). Det hade uppmärksam- mats under riksdagsbehandlingen att avsaknaden av ett sådant förslag i propositionen innebar en begränsning av den dåvarande möjligheten för hälso- och sjukvården och att anmäla till polismyndigheten att ett barn utsatts för misshandel eller annat straffbart övergrepp. Soci- alutskottet ansåg att det vore stötande om sekretessregler i vissa fall skulle kunna tvinga socialvård och sjukvård att medverka till att dölja även allvarliga brott som barn utsatts för av sina vårdnadshavare eller andra familjemedlemmar och att lagtexten därför borde utformas på ett sätt som gav de berörda myndigheterna frihet att själva bedöma vad som är lämpligt i varje särskilt fall med hänsyn till barnets bästa. Konstitut- ionsutskottet delade socialutskottets uppfattning. Vidare gäller enligt 10 kap. 22 § offentlighets- och sekretesslagen att socialtjänstsekretessen inte hindrar att en uppgift lämnas till en åklagar- myndighet eller en polismyndighet, om uppgiften angår misstanke om brott som innefattar överlåtelse eller anskaffning till någon som inte har fyllt och brottet avser överlåtelse av narkotika i strid med narkoti- kastrafflagen (1968:64), överlåtelse av dopningsmedel i strid med lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel eller icke ringa fall av olovlig försäljning eller anskaffning av alkoholdrycker enligt alkoholla- gen (1994:1738). När bestämmelsen infördes konstaterade regeringen att eftersom bruk av alkohol, narkotika och dopningsmedel dels kan skada den unge, dels utgör en riskfaktor som kan medföra att den unge övergår till kriminella aktiviteter, kan ett resonemang motsvarande det som socialutskottet förde gällande nuvarande 10 kap. 21 § även föras när det gäller lämnande av uppgifter om olovlig överlåtelse av narkotika, alkohol eller dopningsme- del till en underårig (prop. 2005/06:161 s. 91 f.). Enligt den s.k. generalklausulen i 10 kap. 27 § offentlighets- och sekre- tesslagen får en sekretessbelagd uppgift lämnas till en myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Med stöd av denna bestämmelse kan uppgifter om enskilda lämnas ut av polisen. Bestämmelsen gäller dock inte uppgifter som omfattas av socialtjänstsekretess och kan därför inte tillämpas av . Sekretessbrytande bestämmelser i form av uppgiftsskyldighet Enligt 10 kap. 28 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen hind- rar sekretess inte att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om upp- giftsskyldighet följer av lag eller förordning. En sådan sekretessbrytande uppgiftsskyldighet finns i 14 kap. 1 § andra stycket socialtjänstlagen. Där anges att myndigheter vars verksamhet berör barn och ungdom samt andra angivna myndigheter, bl.a. inom , är skyldiga att genast till socialnämnden anmäla om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan innebära att social- nämnden behöver ingripa till ett barns skydd. I fjärde stycket samma paragraf anges att bl.a. nämnda myndigheter också är skyldiga att lämna socialnämnden alla uppgifter som kan vara av betydelse för utredning av ett barns behov av skydd. Även i 12 kap. 10 § andra stycket socialtjänstlagen finns en uppgifts- skyldighet. Där föreskrivs att utan hinder av sekretess bl.a. ska lämna ut uppgift om huruvida någon vistas i ett hem för vård eller boende eller ett familjehem, om uppgiften för särskilt fall begärs av en domstol, åklagarmyndighet, polismyndighet, eller . Föreskrifter som mer generellt föreskriver samarbete mellan myndig- heter, som t.ex. 6 § förvaltningslagen (1986:223), är emellertid inte av det slag att de bryter sekretess enligt 10 kap. 28 § första stycket. Det- samma gäller polisens skyldighet enligt 3 § polislagen (1984:387) att 2011/12:171 samarbeta med och andra myndigheter och organi- sationer vilkas verksamhet berör polisverksamheten. Utlämnande av uppgifter som omfattas av tystnadsplikt inom enskild verksamhet Som redogjorts för ovan är tystnadsplikten inom enskild verksamhet konstruerad på så sätt att en anställd inte obehörigen får röja vad han eller hon i verksamheten fått veta om en enskilds personliga förhållan- den. Vid tolkningen av obehörighetsrekvisitet har det ansetts naturligt att söka ledning i sekretesslagens skaderekvisit. Som obehörigt röjande anses inte att någon fullgör uppgiftsskyldighet som följer av lag eller förordning. Tystnadsplikten inom enskild verksamhet anses inte heller hindra att misstankar om allvarliga brott framförs till polisen (prop. 1980/81:28 s. 23 och prop. 1981/82:186 s. 26). 6 En ny sekretessbrytande bestämmelse vid samverkan mot ungdomsbrott 6.1 behandling av frågan om informationsutbyte Frågan om vilka möjligheter polisen och bör ha att utbyta uppgifter vid samverkan mot ungdomsbrottslighet har behandlats tidi- , som tillsattes , hade bl.a. i upp- drag att undersöka förutsättningarna för det lokala brottsförebyggande arbetet som bl.a. bedrevs i samarbete mellan polis och socialtjänst. Kommittén konstaterade i sitt betänkande Reaktion mot ungdomsbrott (SOU 1993:35) att en fråga som ibland upplevs som ett problem i samar- betet mellan myndigheterna är sekretessen. också på sekretesslagens syfte att upprätthålla den enskildes förtroende för myndigheternas verksamhet och att myndigheternas behov av upp- gifter därför skulle vägas mot de intressen som sekretessen har att värna. Kommittén lämnade dock inte några förslag i fråga om vilken informat- ion myndigheterna och de enskilda befattningshavarna, särskilt när det gäller polisens samarbete med , borde kunna lämna ut. Frågan behandlades i stället i promemorian Sekretess vid samarbete mot ungdomsbrott (Ju 1994:E). I promemorian konstaterades att det vid myndigheternas brottförebyggande arbete beträffande ungdomar ibland uppstår problem i det vardagliga samarbetet mellan i första hand polisen Det huvudsakliga skälet till problemen syntes vara den långtgående sekretessen inom . Polisen fick inte de uppgifter som man ansåg sig behöva och en allmän uppfattning inom tycktes vara att samarbetet beträffande unga skulle under- lättas om man gavs något större möjligheter att lämna ut uppgifter. Vidare konstaterades att det vore rimligt att polisen i brottsförebyggande syfte skulle kunna få del av uppgifter om den unges personliga förhållan- den, bl.a. adresser, familjeförhållande, kamratkrets, missbruk samt plane- rade och gjorda insatser från sida och uppgifter om den unges familj. Uppgifter om begångna brott skulle dock enligt vad som konstaterades i promemorian inte kunna lämnas ut. För att underlätta ett sådant uppgiftsutbyte i brottsförebyggande syfte föreslogs ett undantag från sekretessen enligt dåvarande 7 kap. 4 § sek- retesslagen (1980:100), numera 26 kap. 1 § offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400). Förslaget innebar att sekretessen inte skulle hindra att uppgift om enskild, som inte fyllt , eller närstående till denne fick lämnas från myndighet inom till polismyndighet, om det fanns påtaglig risk att den unge skulle begå brott och uppgiften kunde antas bidra till att förhindra brott. Det underströks att misstankar om begångna brott även fortsättningsvis endast skulle kunna lämnas ut med stöd av 14 kap. 2 § femte stycket sekretesslagen (numera 10 kap. 23 § offentlighets- och sekretesslagen). I mer allmänna ordalag skulle dock uppgifter om begångna brott också kunna lämnas ut. Promemorian remissbehandlades och samtliga remissinstanser utom tre, , och Lunds universitets juridiska fakultetsstyrelse, tillstyrkte förslaget. Den kritik som riktades mot förslaget var främst att gränsen mellan det brottsförebyggande och brottsbeivrande arbetet var svår att upprätthålla, att det inte av promemo- rian framgick på vilket sätt som polisens brottsförebyggande arbete skulle underlättas med kunskap om angivna uppgifter samt att det fanns en risk för att ungdomars förtroende för skulle urholkas genom lagförslaget. Förslaget ledde inte till lagstiftning. Offentlighets- och sekretesskommittén lämnade därefter ett flertal för- slag på lättnader i sekretessen i sitt slutbetänkande Ny sekretesslag (SOU 2003:99). Bland förslagen finns det förslag som behandlas i denna pro- position om en utökad möjlighet för att i brottsförebyg- gande syfte lämna uppgifter om unga till polisen. Förslaget överens- stämmer i stort med promemorians förslag. Kommittén lämnade även andra förslag om samarbete mot ungdomsbrott, bl.a. om att skulle få lämna uppgifter till polisen om unga när det finns behov av ett polisiärt ingripande och när det gäller överlåtelse av narko- tika eller alkoholdrycker till unga. De senare förslagen genomfördes i propositionen Sekretessfrågor Skyddade adresser, m.m. (prop. 2005/06:161). uppdrog chefen för åt en utredare att biträda departementet med en processkartläggning för att visa hur rätts- väsendets myndigheter arbetar med ungdomar som riskerar att utveckla en vanekriminell livsstil (Ju 2009:G). I uppdraget ingick även att utifrån den framtagna kartläggningen beskriva och identifiera hinder i myndig- heternas arbete med att förebygga ungdomsbrottslighet samt att föreslå konkreta åtgärder för att avhjälpa dessa hinder. Arbetet redovisades i promemorian Effektivare insatser mot ungdomsbrotts- lighet (Ds 2010:9). Vid de hearingar som utredaren anordnade framför- des att sekretessen hindrar en angelägen samverkan mellan myndigheter. Utredarens slutsats var att orsaken är att det ofta saknas tillräckliga kunskaper hos de anställda, både inom polisen och hos kom- munerna, om hur sekretessbestämmelserna ska tillämpas för att under- lätta en angelägen myndighetssamverkan. Utredaren föreslog därför att