prop · H00320 · 2012-10-16 00:00:00 — Det skulle bland annat behövas ett underlag som belyser om det är lämpligt att skilja på normering och tillsyn inom hälso- och sjukvården eftersom denna fråga inte utretts. I propositionen angavs inga andra områden eller frågeställningar där utredningsunderlag saknades. I propositionen om tillsynsreformen angav regeringen följande sammanfattande utgångspunkter för sitt förslag: En samordning av tillsynen inom gav enligt regeringen störst tydlighet för såväl brukaren (patient, klient och anhöriga) som tillsynsobjekt, störst oberoende gentemot tillsynsobjekten och därmed legitimitet åt tillsynen, bäst förutsättningar för att skapa en enhetlig tillämpning av gällande regelverk ur rättsäkerhetssynpunkt, bäst förutsättningar för regeringen att kunna styra tillsynens resurser via anslag till myndigheten, mindre sårbarhet i verksamheten genom att det bildas en större sam- bäst förutsättningar för tillsynen att fungera samordnat, strukturerat bäst förutsättningar att möta framtida utmaningar där hälso- och sjukvård och socialtjänst blir alltmer involverade i varandra, bäst förutsättningar att klara en ökad privatisering och mångfald av utövare inom vård och omsorg, till exempel fritt-valreformen, bäst förutsättningar att uppmärksamma svagheter i vårdkedjan mellan kommuner, landsting och andra utförare. I propositionen fanns också förslag om en rad regelförändringar som sammantaget syftade till att stärka den statliga tillsynens befogenheter. En likalydande definition av begreppet tillsyn och vad tillsynsrollen innebär samt bestämmelser om tillsynsmyndighetens befogenheter inför- des för hälso- och sjukvård, socialtjänst och LSS-verksamhet. granskning av att verksamheter inom hälso- och sjukvården, social- tjänsten och LSS uppfyller de krav och mål som framgår av lagar och andra föreskrifter samt beslut som har meddelats med stöd av sådana Tillsynsrollen är att tillsynsmyndigheten inom ramen för sin tillsyn ska lämna råd och ge vägledning, kontrollera att brister och miss- förhållanden avhjälps samt förmedla den kunskap och de erfarenheter som erhålls genom tillsynen. I uppdraget ingår också att informera och ge råd till allmänheten. I propositionen föreslogs också att kommunernas ansvar för löpande tillsyn av tillståndspliktig enskild verksamhet skulle upphöra och i stället Dessutom fanns förslag i propositionen om bättre tillsyn av verksamheter som rör barn och unga. beslutade att länsstyrelsernas tillsyn och tillståndsgivning enligt socialtjänstlagen och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) skulle föras över till och samordnas med tillsyn över hälso- och sjukvården (bet. 2008/09:SoU22, rskr 2008/09:259). fick också tillsynsansvar över Statens institutionsstyrelses institutioner. Reformen trädde i kraft . 4.4 Ytterligare reformer på tillsynsområdet trädde patientsäkerhetslagen (2010:659) i kraft. Lagen syftar till att främja hög patientsäkerhet inom hälso- och sjukvård och därmed jämförlig verksamhet. I 7 kap. finns bestämmelser om Flera bestämmelser har i sak oförändrade förts över från lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjuk- vårdens område, medan andra är nya. Bland annat infördes bestämmelser Prop. 2012/13:20 om att ska säkerställa att händelser som anmälts till myn- har utretts i nödvändig omfattning samt att vårdgivaren har vidtagit de åtgärder som krävs för att uppnå hög patientsäkerhet. ska även sprida information till vårdgivare om inträffade händelser som anmälts till myndigheten samt i övrigt vidta de åtgärder som anmälan motiverar för att uppnå hög patientsäkerhet. Vidare innebär lagen en reformering av ansvarssystemet inom hälso- och sjukvården. Det disciplinansvarssystem som innebar att kunde påföra hälso- och sjukvårdspersonal en varning eller erinran har ersatts av en skyldighet för att efter anmälan pröva klagomål mot hälso- och sjukvården och dess personal. trädde även ändringar i LSS i kraft som innebar att det krävs tillstånd från för att enskilda assistansanordnare ska få bedriva verksamhet med personlig assistans. 4.5Statskontorets utvärdering av tillsynsreformen beslutade regeringen att ge Statskontoret i uppdrag att följa upp och utvärdera hur väl förändringsarbetet med tillsynsreformen uppfyller propositionens syften, mål och intentioner med reformen. Statskontoret skulle också lämna förslag om ytterligare förändringar behöver göras utifrån remissinstansernas synpunkter, eller om ytterligare steg ska tas genom att en renodlad inspektionsmyndighet bildas. Statskontorets utvärderingsrapport utgör uppdragets slutrapport. Det är reformen om en tydlig och samordnad tillsyn över socialtjänst och hälso- och sjukvård trädde i kraft. Det är enligt Statskontoret för tidigt att avgöra om reformens mål nåtts i alla delar. Däremot går det att följa upp om viktiga förutsättningar är på plats och om intentionerna med reformen har omsatts i styrningen och organiseringen av området. I och med att ansvaret för tillsyn över socialtjänst fördes över från länsstyrelserna till har förutsättningarna för att nå en enhetlig tillsyn förbättrats. Statskontorets uppföljning visar dock på ett flertal brister i styrning, ledning och organisering av den samordnade tillsynen. Bristande system för styrning och uppföljning av tillsynen har många olika uppgifter som var och en ställer skilda krav på myndighetens interna styrning och uppföljning. reformen och patientsäkerhetsreformen har tillsynen kommit att bli största enskilda uppgift. på olika sätt. Tillsynen styrs i huvudsak genom krav i lagar och förord- Övriga delar styrs främst genom att regeringen lägger uppdrag på Denna uppdragsstyrning är i jämförelse med andra myn- digheter omfattande och har ökat . 2012/13:20 Statskontoret konstaterar att dessa olika uppgifter ställer skilda krav på myndighetens interna styrning och uppföljning. För den del som är uppdragsstyrd behövs främst system för att följa resurser och kostnader i uppdrag och projekt. För tillsynen ställs helt andra krav. Tillsynen handlar till stor del om myndighetsutövning, vilket ställer höga krav på rättssäkerhet och transparens. Vidare ska handläggningstiderna vara så korta som möjligt och myndigheten ska ha löpande kontroll över utvecklingen av handläggningstidernas längd. Statskontorets utvärdering visar att inte har utvecklat tillräckligt effektiva system för att styra och följa upp tillsynsverksamheten. Systemet för dokumenthantering kan inte användas för att löpande följa upp tillsynen. Det går till exempel inte att följa handläggningstider. Bristen på fungerande uppföljningssystem och ändamålsenliga rutiner är särskilt bekymmersam med tanke på att balanserna för tillsynsärenden, dvs. antalet icke avgjorda ärenden, har ökat kraftigt . Bristen på uppföljningssystem försvårar naturligtvis myndighetens analyser av ärendebalanser och handläggningstider. En effektiv produktionsstyrning hos en myndighet förutsätter att olika typer av ärenden och eventuella flaskhalsar kan identifieras löpande. Att så inte kan ske när det gäller tillsynsverksamhet är enligt Statskontoret en allvarlig brist. Tillsynsreformen har inneburit en påtaglig utvidgning av tillsynsuppdrag. Överföringen av tillsynsverksamheten från länsstyrelserna innebar att fick 200 nya medarbetare . anställdes därutöver 100 medarbetare inom tillsynsverksamheten. arbetar närmare 500 personer med tillsyn inom . Enligt Statskontoret indikerar bristen på styrsystem och uppföljningsinstrument för den samordnade tillsynen att har haft svårt att ta sig an det växande uppdraget. Reformens mål har inte omsatts i styrning och organisation Tillsynsreformen syftade till att skapa en mindre sårbar, stark, tydlig, samordnad och effektiv tillsyn inom såväl hälso- och sjukvården som och . Statskontoret har följt upp om viktiga förutsättningar är på plats och om intentionerna med reformen har omsatts i styrningen och organiseringen av verksamheten. Statskontorets utvärdering visar att flera av reformens intentioner inte har omsatts på ett tillfredställande sätt. Det finns enligt Statskontoret ännu inte förutsättningar för att tillsynen fullt ut ska kunna vara tydlig, samordnad eller effektiv. Enligt tillsynsreformens intentioner är den statliga tillsynen ett särskilt viktigt styrmedel över socialtjänst och hälso- och sjukvård. Statskontoret har i sin utvärderingsrapport identifierat följande problemområden med tillsyn : Tillsynen har ingen tydlig särställning gentemot övriga åtaganden Det saknas en löpande resultatuppföljning med koppling till tillsynens finansiella resurser Resursfördelningen till tillsynen är inte tillräckligt transparent Det saknas styrmodeller, uppföljningsrutiner och verktyg för ärende- Prop. 2012/13:20 hantering anpassade till stora ärendevolymer och myndighetsutövande roll. Statskontoret bedömer att det är alltför svårt för att inom ramen för sitt samlade uppdrag genomföra alla de åtgärder som skulle behövas för att utveckla tillsynen enligt tillsynsreformens intentioner. Inrättande av en renodlad inspektionsmyndighet Statskontoret anser att en renodlad inspektionsmyndighet för hälso- och sjukvård, LSS- och socialtjänstverksamhet skulle ge flera vinster. skulle genom att besluta om anslag till en inspektionsmyndighet få det övergripande ansvaret för prioritering av statliga tillsynsresurser inom området. Tillsynen skulle genom denna ansvarsfördelning få en särställning som statligt styrmedel inom hälso- och sjukvård, LSS-verk- samhet och socialtjänst. Ett inrättande av en renodlad inspektionsmyndighet skulle enligt Statskontoret ge regeringen bättre möjligheter att styra såväl tillsynsområdet som övriga statliga åtaganden inom socialtjänst, LSS-verksamhet och hälso- och sjukvård. Resursfördelningen till statens olika åtaganden skulle bli mer transparent. Det skulle också vara möjligt att i myndighetens instruktion tydliggöra och avgränsa uppdragen för myndigheten. Den statliga tillsynen över hälso- och sjukvård, LSS- och socialtjänstverksamhet skulle få en tydlig avgränsning gentemot andra statliga åtaganden inom området. Som ansvarsfördelningen nu ser ut utövas tillsynen i en myndighet som även har andra åtaganden gentemot hälso- och sjukvård och socialtjänst, exempelvis bidragsgivning. fördelar olika typer av statsbidrag till både hälso- och sjukvård och socialtjänst som myndigheten är ansvarig tillsynsmyndighet. Detta kan äventyra tillsynsverksamhetens trovärdighet. Om tillsynen förlades till en renodlad inspektionsmyndighet skulle dessutom enligt Statskontoret risken för konkurrens om resurser med andra statliga åtaganden inom hälso- och sjukvård, LSS och socialtjänst minska. An- svaret för prioriteringarna mellan statens olika åtaganden skulle inte längre ligga på myndigheten utan istället bli en fråga för regering och riksdag. Statskontoret menar att en renodling av tillsynen i en inspektionsmyndighet skulle förtydliga statens olika åtaganden när det gäller hälso- och sjukvård, LSS- och socialtjänstverksamhet gentemot huvudmännen. Det skulle bli tydligt vem som ansvarar för kunskapsåterföring kring tillsynens iakttagelser. När huvudmännen ansöker om medel för utvecklingsprojekt skulle de få vända sig till en annan myndighet. Därmed får tillsynen en renodlad roll. En ny inspektionsmyndighet har möjlighet att från början anpassa sina interna styrmodeller, uppföljningssystem och ärendehanteringssystem till de stora ärendevolymerna och sin myndighetsutövande roll. Att från början utveckla en myndighetskultur som grundas på det lagreglerade tillsynsuppdraget innebär enligt Statskontorets mening betydande för- Detta skulle förbättra möjligheterna för att inom myndigheten 2012/13:20 kunna utveckla en tydlig yrkesroll och utarbeta en strategi för kompetensförsörjning. En renodlad inspektionsmyndighet skulle innebära att tillsynen och normering skiljs åt. Statskontoret bedömer att det inte finns några hinder för att separera dessa två uppgifter om regeringen så vill. Statskontoret har i en särskild rapport behandlat den statliga tillsynen i stort. (Tänk till om tillsynen. Om utformningen av statlig tillsyn. I rapporten diskuteras kopplingen mellan normering och tillsyn. Regeringen har valt olika lösningar inom olika samhällssektorer. Om inspektionsmyndigheten utöver tillsyn ges normeringsuppgifter är det i vart fall, enligt Statskontorets mening, viktigt att normeringen organisatoriskt skiljs från tillsynsuppgiften. Statskontorets utvärdering visar att det finns starka skäl att gå vidare med tillsynsreformen i enlighet med utredningens förslag och bilda en renodlad tillsynsmyndighet. De risker som har identifierats går enligt Statskontorets bedömning att hantera med en ändamålsenlig styrning från regeringens och den nya myndighetens sida. Statskontoret föreslår att regeringen: tar initiativ till att en renodlad inspektionsmyndighet för tillsyn över socialtjänst och hälso- och sjukvård inrättas, inrättar en organisationskommitté som särskilt ska beakta att den nya myndigheten redan från starten har ändamålsenliga system och rutiner för styrning, prioritering och uppföljning av tillsynsärenden, ger organisationskommittén direktiv att överväga tillståndsverksamhetens organisatoriska ställning, genom myndighetens instruktion ställer krav på att den nya myndigheten utvecklar rutiner för att planera tillsyn grundad på egen riskanalys, samt inledningsvis ställer tydliga krav på den nya myndighetens kontroll och uppföljning av handläggningstider. 4.6 Kommunernas och landstingens uppfattning Kommuner och Landsting (SKL) har genomfört en enkät till kommunernas socialchefer om deras uppfattning om tillsyn efter reformen. Enkäter besvarades av 250 socialchefer. var tredje socialchef () har fått mindre förtroende för tillsynen av sedan tog över tillsynen från läns- Varannan () är missnöjd med stödet och rådgiv- ningen från tillsynsmyndigheten. har försummat den del av tillsynen som innebär vägledning och rådgiv- ning om hur regler ska tillämpas samt kunskapsåterföring av tillsynens Kommunala företrädare vet heller inte till vem på Social- styrelsen de kan vända sig för att få vägledning om hur det nationella regelverket ska tillämpas. Socialcheferna klagar även på kompetensen hos handläggarna och på de långa handläggningstiderna. det är meningslöst att få reda på resultatet av en tillsyn först efter 912 Prop. 2012/13:20 månader. anser att inte varit helt tydliga i sina tillsynsbedömningar. Flertalet kommunala företrädare anser att det var enklare att få vägledning och råd , då tillsynen över låg på länsstyrelserna. av kommunerna anser att kunskapsåterföringen från tillsynen har försämrats efter reformen. Statskontoret har genomfört en enklare mailenkät till hälso- och sjukvårdsdirektörer om deras syn på tillsyn efter reformen. Även den visar på ett missnöje med längre handläggningstider och att det ökade antalet nyrekryteringar medfört kvalitetsbrister i tillsynen av hälso- och sjukvården. 4.7Statens vård- och omsorgsutredning Statens vård- och omsorgsutredning, som avlämnat sitt slutbetänkande Gör det enklare! (SOU 2012:33), konstaterar liksom Statskontoret att tillsynsverksamhet har stora brister och att de har svårt att garantera de kvalitetsnivåer som ska gälla i alla verksamheter inom hälso- och sjukvården och . Utredningen menar bl.a. att balansen mellan den granskande rollen och uppgiften att ge råd och vägledning är oklar. Dagens tillsyn är heller inte tillräckligt anpassad till den förändringstakt och ökande mångfald av utförare, där tillsynen måste omfatta flera olika aktörer såväl direkt till verksamheterna som till deras uppdragsgivare och beställare. Tillsynen behöver också enligt utredningen förstärkas. Utredningen föreslår därför att en ny myndighet för hälsa, vård och omsorg inrättas. Den föreslagna inspektionen ska säkerställa att grundläggande regelverk och kvalitetskrav följs genom tillsyn, utfärdande av yrkeslegitimationer och verksamhetstillstånd samt godkännanden av läkemedel och medicinsktekniska produkter. Myndighetens verksamhet föreslås omfatta vård- och omsorgssektorn, läkemedelsindustrin, apoteksmarknaden, internationella adoptionsfrågor, alkohol, tobak och narkotika. Utöver det löpande arbetet med tillsyn, legitimationer, godkännanden och tillstånd ska inspektionen bidra till sektorns löpande utveckling genom att med stöd av sina iakttagelser bidra till successivt lärande. Verksamhetstillsyn ska vara en stor del av myndighetens arbete. Tillsynen ska på samma sätt som ha granskande uppgifter samt råd och vägledning i anslutning till detta. Insatserna ska vara riskbaserade, så att rutinmässiga kontroller görs ofta, snabbt och enkelt och följs av mer djupgående granskningar inom de områden och på de enskilda enheter där det bedöms motiverat. Myndigheten föreslås också ha ansvaret för tillsynen över apoteksverksamhet, läkemedelsindustri, medicintekniska företag och liknande samt för uppföljning av läkemedelsbiverkningar och angränsande frågor. Dessutom föreslås myndigheten ha ansvar för central tillsyn inom alko- hol-, tobaks- och narkotikaområdet. Dessa verksamheter liksom tillsynsarbetet för internationella adoptionsfrågor skiljer sig från den verksamhetstillsyn som riktar sig direkt till vård- och omsorgsverksamhet. 2012/13:20 Myndigheten föreslås också utfärda de verksamhetstillstånd och yrkeslegitimationer som vård- och omsorgssektorn behöver. Inspektionen ska också hantera de svenska delarna av EU:s godkännandeprocess för läkemedel, medicintekniska produkter och frågor med anknytning till detta. Eftersom arbetet med godkännanden har starka kopplingar till föreskriftsarbetet inom området föreslås också utfärdande av föreskrifter riktade till industrin vara en uppgift för den nya myndigheten. Utredningen föreslår att myndigheten får en resursram motsvarande omkring 1 045 årsarbetskrafter, som ska ge utrymme för en förstärkning av framför allt verksamhetstillsynen inom hälso- och sjukvården och . Det är enligt utredningen tydligt att statens effektivitet i arbetet med tillsyn och tillstånd behöver förbättras. Kapaciteten måste öka och arbetssätten effektiviseras och förnyas. Inte minst behöver den information och dialog som ska komplettera den granskande tillsynen vidareutvecklas. Tillsynens iakttagelser bör också enligt utredningen användas som stöd för ett successivt lärande. Dessutom måste alltid betonas att huvudmännens verksamhetsansvar innebär ett ansvar för egen uppföljning och utveckling. 5En ny tillsynsmyndighet för hälso- och sjukvård och socialtjänst En väl fungerande tillsyn är enligt regeringens uppfattning viktig för att säkerställa att såväl kvinnor som män får vård och omsorg som är säker, har god kvalitet och bedrivs i enlighet med gällande lagar, förordningar och föreskrifter. Tillsynen är ett styrmedel som ytterst ska upprätthålla respekten för folkviljan. Tillsynen över hälso- och sjukvård, LSS-verk- samhet och socialtjänst behöver enligt regeringens mening stärkas och bli mer kraftfull. Inte minst en ökad mångfald och förändringstakt gör det viktigt att kvaliteten i verksamheterna, oberoende av om verksamheterna bedrivs i eller enskild regi, följs noga och att eventuella problem åtgärdas effektivt. Tillsyn kräver integritet, tydlighet och likabehandling gentemot tillsynsobjekten. Även Statskontorets utvärdering visar att det är väl motiverat att gå vidare med tillsynsreformen och bilda en fristående tillsynsmyndighet och att detta inte kan vänta. Syftet är att tillsynsarbetet ska stå självständigt från normering, kunskapsutveckling och bidragsgivning. Det är mot denna bakgrund som regeringen beslutat att inrätta en ny tillsynsmyndighet för hälso- och sjukvård, socialtjänst och verksamheter enligt LSS . Skälen för regeringens förslag avseende de lagstadgade uppgifter som den nya myndigheten ska omfatta framgår av avsnitt 6. för bildandet av en ny Regeringen har beslutat att tillkalla en särskild utredare med uppgift att förbereda och genomföra bildandet av en ny tillsynsmyndighet för hälso- och sjukvård och socialtjänst. Nuvarande tillsynsverksamhet enligt patientsäkerhetslagen (2010:659), socialtjänstlagen (2001:453) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, förkortad LSS, vid bryts ut och en ny renodlad tillsyns- och tillståndsmyndighet för vård och omsorg inrättas. Utredaren ska bl.a. bemanna myndigheten och lämna förslag till instruktion och anslag. Utredaren ska även vidta de åtgärder som i övrigt krävs för att Inspektionen för vård och omsorg ska kunna inleda sin verksamhet . Uppdraget har getts med förbehåll för beslut i nödvändiga delar och ska slutredovisas . Åtgärder för en effektivare tillsyn Flera skäl talar enligt regeringens uppfattning för att tillsynen inom vård- och omsorgssektorn behöver bli mera effektiv. Inte minst utvecklingen mot en ökad mångfald och hög förändringstakt gör det viktigt att kvaliteten följs noga och att eventuella problem åtgärdas snabbt och effektivt. Tillsynen behöver också ha ett tydligt och genomgående jämställdhetsperspektiv. Statskontorets utvärdering visar på ett flertal brister i nuvarande tillsynsverksamhet (se avsnitt 4.5) som bör åtgärdas för att få till stånd en effektivare tillsyn över hälso- och sjukvården, verksamhet enligt LSS och . Den nya tillsynsmyndigheten behöver enligt regeringens bedömning utveckla metoder, statistik, uppföljning och andra insatser i tillsynen. Även IT-system, register, tillsynsdatabaser och rutiner som möjliggör en effektiv styrning, prioritering och uppföljning av tillsynsärenden och handläggningstider behöver utvecklas och resultatuppföljningen förbättras så att det går att följa verksamhetens ekonomiska utfall. Kunskapsåterföringen av tillsynens iakttagelser är enligt regeringens uppfattning viktig och behöver utvecklas. Vidare behöver kompetensen förbättras liksom analyser och ett systematiskt lärande av genomförd tillsyn som kan återföras till utförare och huvudmän. Enligt gällande regler är det tillsynsmyndigheten som har ett primärt ansvar för att ge information, råd och vägledning av det som har samband med tillsynen. Det innebär att de som utövar tillsyn inte enbart ska ägna sig åt att granska. Att följa upp att brister och missförhållanden åtgärdas samt att förmedla den kunskap och de erfarenheter som tillsynen ger är enligt regeringens uppfattning centrala uppgifter för tillsynsmyndigheten och helt i linje med den lagstiftning som föreligger. I tillsynsmyndighetens uppgifter ingår även andra aktiviteter som kompletterar tillsynen i syfte att vara lärande, förebyggande och stödjande. givning och vägledning kring tillsynen är sådana uppgifter som det är 2012/13:20 viktigt att tillsynsmyndigheten ägnar sig åt. Inspektionen för vård och omsorg ska inom ramen för sin tillsyn lämna råd och ge vägledning, kontrollera att brister och missförhållanden avhjälps, förmedla kunskap och erfarenheter som erhålls genom tillsynen samt informera och ge råd till allmänheten (7 kap. 4 § patientsäkerhetslagen, 13 kap. 3 § socialtjänstlagen, 26 a § LSS). Enligt regeringens uppfattning är det önskvärt att den nya tillsynsmyndigheten kan tillhandahålla en systematisk kunskapsåterföring i samband med tillsynen, såväl vad gäller identifierade styrkor som svagheter beträffande arbetssätt, organisation och resultat. För att få en större flexibilitet och snabbt kunna agera vid extraordinära händelser bör tillsynsmyndigheten ha en beredskap att beroende på förutsättningar, fokus i samhället, brister som uppmärksammas etc. kunna anpassa tillsynen till olika nya behov och omständigheter. Huvuddelen av resurserna får inte vara intecknade redan vid årets start. Myndigheten behöver även utveckla rutiner för att bättre än kunna planera tillsyn grundad på egen riskanalys och riskbedömning när indikationer på allvarliga kvalitetsproblem finns. Bedömningskriterier för tillsynen behöver dessutom utvecklas på samtliga tillsynsområden. 6 Överväganden och förslag 6.1Socialstyrelsens tillsynsverksamhet förs över till Inspektionen för vård och omsorg