prop · H0031d35 · 2012-09-20 00:00:00 — Inom tillsynen av den offentliga upphandlingen har otillåtna direktupphandlingar och talan om upphandlingsskadeavgift varit i fokus. Även åtgärder för att öka förutsättningarna för små och medelstora företag att delta i offentliga upphandlingar har genomförts. För att upprätthålla en effektiv konkurrens på marknaden måste tillsynen kunna bedrivas snabbt, rättssäkert och effektivt. Det är i detta sammanhang viktigt att befogenheter vid utövandet av tillsynen är anpassade till de behov som finns och till utvecklingen i omvärlden. Mot bakgrund av bl.a. erfarenheter av tillämpningen av konkurrenslagen, it-ut- vecklingen och harmoniseringen inom EU har det identifierats behov av att överväga förändringar i regelverket. Regeringen har därför tillsatt en utredning, Effektivare konkurrenstillsyn (dir. 2012:37) som kommer att behandla frågor som syftar till att effektivisera konkurrenstillsynen när det gäller prövning av företagskoncentrationer, de svenska reglerna om 2012/13:1 UTGIFTSOMRÅDE 24 eftergift och nedsättning av konkurrensskadeavgift, samarbete vid platsundersökningar och inhämtande av elektronisk bevisning. Domstolarna har meddelat flera domar i konkurrens- och upphandlingsrättsliga mål som grundar sig på stämningsansökningar och ansökningar ingivna av . dömde två bussreseföretag att betala sammanlagt i konkurrensskadeavgift för otillåtet kartellsamarbete. dömde att betala i konkurrensskadeavgift för missbruk av dominerande ställning. Do- men har överklagats till . kom den första domen från förvaltningsdomstol enligt vilken en myndighet ålades att betala upphandlingsskadeavgift för otillåten direktupphandling. Därefter har ett tjugotal domar meddelats. I drygt hälften av domarna har talan bifallits. hade 26 mål i domstol, varav sju med stöd av konkurrenslagen och 19 som rör upphandlingsskadeavgift. Fyra mål som rör tillämpningen av regeln om offentlig säljverksamhet, som infördes i konkurrenslagen , ligger nu i domstol. Un- der 2012 har lämnat in en stämningsansökan med stöd av dessa regler. Den rör fråga om förbud för en kommuns servicekontor att sälja mark- och anläggningsentreprenadarbeten till andra än kommunen själv. De mål som ligger i domstol rör verksamhet avseende utbildning inom räddningstjänsten, beställningstrafik för buss och försäljning av bredbandstjänster. Totalt har lämnat in drygt 30 ansökningar som rör fråga om utdömande av upphandlingsskadeavgift. Cirka hälften av dessa är ansökningar som har lämnat in till förvaltningsdomstol på eget initiativ en möjlighet numera har enligt de nya reglerna om upphandlingsskadeavgift som infördes . Dessa ärenden har bl.a. rört frågor om otillåten direktupphandling inom områdena bygg, gatuunderhåll och drift, medietjänster, ittjänster, hamnrenovering och biljettsystem inom länstrafiken. Inom området för företagskoncentrationer har lämnat in en stämningsansökan till för att stoppa en företagskoncentration rörande 2012/13:1 UTGIFTSOMRÅDE 24 Stämningsansökan återkallades sedan parterna meddelat att koncentrationen inte längre var aktuell att genomföra. har beslutat om avgiftsföreläggande i ett ärende . Två entreprenadföretag accepterade avgiftsföreläggande efter att de bedömts ha gjort sig skyldiga till otillåtet samarbete vid anbudsgivning i samband med en upphandling av transporter av förbränningsrestprodukter. Avgiftsföreläggandet innebär att företagen ska betala konkurrensskadeavgift på sammanlagt . I flera av tillsynsärenden har parterna ändrat sitt beteende eller undanröjt konkurrensproblemet under ärendenas handläggning, se företagskoncentration avseende (amb.) övertagande av ekonomisk förening och Casino Cosmopol AB:s påstådda konkurrensbegränsande offentliga säljverksamhet. Även genom tillsynsbeslut med stöd av upphandlingsreglerna har upphandlande myndigheter ändrat sina upphandlingar så att de inte längre står i strid med lagen. Otillåtna direktupphandlingar har också undanröjts. tog emot drygt 1 000 tips och klagomål från företag och konsumenter. Cirka 80 av dessa rörde konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet och 340 rörde offentlig upphandling. fattade 138 beslut med tillämpning av konkurrenslagen (2008:579) eller artiklarna 101 och 102 i EUF-fördraget . Av dessa rörde 57 beslut företagskoncentrationer och 21 beslut rörde ärenden om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet. fattade 22 tillsynsbeslut med tillämpning av upphandlingslagarna. Totalt avslutades 92 upphandlingsärenden. I sin tillsyn enligt lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV) fattade verket fem tillsynsbeslut och inledde fyra nya ärenden. har inom området för förbättringsåtgärder presenterat en slutrapport av det senaste regeringsuppdraget inom området för valfrihet inom primärvården, Val av vårdcentral Förutsättningar för kvalitetskonkurrens i vårdvalssystemen, rapportserie 2012:2, en delrapport inom ramen för regeringsuppdraget att följa upp och utvärdera konkurrensförhållandena i kommunernas valfrihetssy- stem, Kommunernas valfrihetssystem så fungerar konkurrensen, rapportserie 2012:1. Även en rapport om konkurrens inom laboratorietjänster, rapportserie 2012:5, och en rapport om Tjänstekoncessioner, rapportserie 2012:4, har presenterats . I sitt arbete med att främja ett konkurrensinriktat synsätt har riktat informationsinsatser om anbudskarteller till offentliga upphandlare och om näringsförbud till aktörer inom byggbranschen. har också genomfört informationsinsatser till upphandlare och leverantörer för att främja en enhetlig tillämpning av de nationella upphandlingsreglerna och för att sprida kunskap om denna tillämpning. Särskild vikt har lagts vid åtgärder för att underlätta små och medelstora företags deltagande i offentliga upphandlingar. Inom området för uppdragsforskning publicerades två rapporter; The effects of Firm Size and Network span on Return on Capital in Swedish Electricity Distribution av docent rörande underlag för att beräkna kalkylräntan vid infrastrukturinvesteringar på elmarknaden och Business Activity and Exclusive in the Swedish PSI Act av jur. doktor och m.fl. Det särskilda anslaget för konkurrensforskning som uppgick till fördelades på sex nya projekt inom konkurrensområdet och tre inom upphandlingsområdet samt på tio pågående projekt, varav sju är konkurrensforskning. De nya forskningsprojekten rör bl.a. svenska och danska valfrihetssystem och deras påverkan på marknadens funktionssätt, kommunalt företagande som konkurrensbegränsning-företagens perspektiv, konkurrens och risktagande samt marknadsmakt och pris på livsmedelsmarknaden. Inom EU-området och det internationella området är aktivt i EU-kom- missionens lagstiftningsarbete och handläggning av ärenden, i formellt informationsutbyte med andra europeiska konkurrensmyndigheter inom Network (ECN) och erfarenhetsutbyten med andra konkurrensmyndigheter. bidrar också till den internationella utvecklingen inom området ge- nom deltagande i diskussioner inom () och Network (ICN). Fram till slutet av är ordförande i (), ett nätverk som bl.a. syftar till att få europeiska företag att delta i offentliga upphandlingar över gränserna. Som ordförande hanterar aktivt frågor som reformering av EU:s upphandlingsdirektiv, motverkande av otillåtna direktupphandlingar och öppnande av EU:s inre marknad mot tredje land. generaldirektör ingår i styrgruppen i . har genomfört en undersökning bland verkets intressenter. Bland alla intressentgrupper finns en mycket utbredd positiv inställning till konkurrens och att konkurrens är till nytta för konsumenterna. En betydande andel, med undantag för myndigheter och verk, anser också att konkurrenslagen har bidragit till väl fungerande marknader. Vid en sammanvägd bedömning anser (jämfört 2010) att de har stort eller mycket stort förtroende för . Andelen med stort förtroende är störst hos branschorganisationer och lägst hos mindre företag. Det har skett en ökning av de som är positiva till transparensen i ärendehantering. Öppna och väl fungerande marknader Väl fungerande marknader är en av flera grundläggande förutsättningar för tillväxt och högre välstånd. Tydliga regler och avsaknad av onödiga hinder för att träda in på och ur olika marknader skapar förutsättningar för företagen att hantera en föränderlig omvärld och anpassa sig till nya villkor. Det ska vara möjligt att starta nya verksamheter och att utmana befintliga företag på en marknad. På en väl fungerande marknad ska företag kunna konkurrera på likvärdiga villkor både med privata och offentliga företag. Spelreglerna bör vara enkla, tydliga och likvärdiga för aktörerna på en marknad. Konsumenterna bör ha goda förutsättningar att välja mellan olika produkter och tjänster. Att den offentliga upphandlingen fungerar väl är också en viktig förutsättning för väl fungerande marknader inom de 2012/13:1 UTGIFTSOMRÅDE 24 områden där offentliga aktörer köper varor och tjänster. Kartläggning av utvärderingar av omregleringar Regeringen gav Statskontoret i uppdrag att genomföra en kartläggning av genomförda eller beslutade utvärderingar rörande om- och avregleringar och framåt. Uppdraget grundade sig på ett tillkännagivande från , bet. 2010/11:NU 23, rskr. 2010/11:306, av vilket det framgick att regeringen uppmanades att göra en utvärdering av genomförda om- och avregleringar. Syftet är att detta ska tjäna som vägledning när utvärderingar planeras och genomförs samt som underlag vid bedömningar av behovet av fortsatta utvärderingar av omreglerade marknader. Särskilt elmarknaden och persontrafiken på järnväg lyftes fram i tillkännagivandet men även de övriga reformer som genomförts under berördes. Statskontoret överlämnade rapporten av om- och avregleringar en kartläggning (2012:10). Kartläggningen omfattade marknaderna för apotek, el, fordonsbesiktning, förskola, inrikesflyg, persontrafik på järnväg, kollektivtrafik, post, primärvård, skola, taxi och elektronisk kommunikation. Dessa marknader har utvärderats i olika sammanhang och i flera fall vid ett flertal tillfällen. Det vanligaste är att utvärderingarna gjorts av statliga myndigheter, antingen på uppdrag av regeringen eller eller att de utförts på eget initiativ av myndigheterna. Även icke-statliga aktörer har utvärderat reformerna, främst reformerna rörande vård, skola och omsorg. Flera av marknaderna har blivit föremål för relativt omfattande utvärdering över en utsträckt tidsperiod, t.ex. elmarknaden och marknaden för inrikesflyg. Förändringar på området för förskola har däremot utvärderats i betydligt mindre utsträckning. När det särskilt gäller utvärdering av elmarknaden och persontrafik på järnväg, se avsnitt 2.4.2 utgiftsområde 21 Energi och avsnitt 3.5 utgiftsområde 22 Kommunikationer. Flera av de problem som utvärderarna i kartläggningen har ställts inför har dock varit desamma, oavsett marknad. Utvärderingarna har i huvudsak utgått från målen med respektive reform. Att utsätta marknaden för konkurrens, stärka den fria etableringsrätten och rätten till valfrihet samt uppnå ökad kostnadseffektivitet och kvalitet har varit återkommande mål för omregleringarna och har 2012/13:1 UTGIFTSOMRÅDE 24 följaktligen också omfattats av utvärderingarna. Vissa mål med omregleringarna är enklare att mäta och därmed mer utvärderingsbara än andra. Effekter på priser och kostnader samt utvecklingen på marknaden i form av antalet aktörer, marknadsandelar etc. finns i regel med i de studier som gjorts. Kvalitet och service är dock begrepp som är svårare att mäta, delvis eftersom de inte har samma innebörd för alla men även för att det saknas en tydlig måttstock. En slutsats som Statskontoret drar är att förutsättningarna för kommande utvärderingar i flera fall kan förbättras, framför allt genom att planera för utvärdering och datainsamling . Referensalternativ kan exempelvis skapas genom att öppna marknader för konkurrens successivt i landet. De perfekta utvärderingsförutsättningarna kan dock i praktiken vara svåra att få till stånd utan att kompromissa med omregleringens genomförande, eftersom det politiska sammanhang inom vilket om- och avregleringar utreds, beslutas och utvärderas sätter gränser för i vilken utsträckning det är rimligt och möjligt att skapa perfekta förutsättningar för utvärdering. Svårigheter att isolera reformens effekter från andra påverkande faktorer och avsaknad av referensalternativ är också faktorer som påverkar förutsättningarna för utvärdering. Enligt Statskontorets slutsatser bör statsmakterna därför ha rimliga förväntningar på de svar utvärderingarna kan ge. Härigenom anser regeringen att tillkännagivande bet. 2010/11:NU23, rskr. 2010/11:306, är tillgodosett. Likvärdiga förutsättningar inom privat och offentlig sektor Av regeringens förvaltningspolitiska proposition Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315) framgår att statliga myndigheter som regel inte bör sälja varor och tjänster om försäljningen snedvrider konkurrensen på marknader och därmed tränger undan privat näringsverksamhet. trädde reglerna om förbud mot konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet i konkurrenslagen (2008:579) i kraft. som lagen var i kraft genomförde en bred informationsinsats till landets kommuner, vilket ledde till att flera kommuner beslöt att upphöra med viss säljverksamhet. har fokus i stället legat på tillsyn av de nya reglerna. fattat 21 beslut enligt dessa regler och har totalt lämnat in fyra stämningsansökningar enligt de nya reglerna sedan lagstiftningen infördes. Regeringen ser kontinuerligt över statliga verksamheter i syfte att tydliggöra vilken säljverksamhet som myndigheterna bör bedriva på marknaden samt för att förbättra möjligheten till kontroll och styrning av sådan verksamhet. Det bakomliggande syftet med reglerna om offentlig upphandling är att säkerställa fri rörlighet för varor, tjänster, personer och kapital på EU:s inre marknad så att upphandlande myndigheter på ett öppet sätt ska kunna utnyttja konkurrensen och tillvarata det offentligas medel på bästa möjliga sätt. Ogenomtänkta upphandlingsstrategier kan negativt påverka konkurrens och utveckling av näringslivet. presenterade och fakta om offentlig upphandling, rapportserie 2012:3. Av rapporten framgår att mer än 1 000 svenska myndigheter och kommuner annonserade närmare 19 000 upphandlingar . I genomsnitt kom det in drygt fyra anbud i varje upphandling. De vanligaste upphandlingarna rörde byggentreprenader. Vid upphandlingar av hotell-, restaurang- och detaljhandelstjänster deltog i genomsnitt drygt sex anbudsgivare per upphandling. av de annonserade upphandlingarna överprövades av förvaltningsdomstol. Den statistik som presenteras i rapporten bygger på en ny metod som verket har tagit fram och bör ses som en miniminivå för vad upphandlingsstatistiken enligt bör innehålla . antog regeringens proposition Offentlig upphandling från eget företag och vissa andra frågor (prop. 2011/12:106, bet. 2011/12:FiU42, rskr. 2011/12:210). Ett nytt undantag införs härigenom permanent i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling () . Undantaget innebär att när myndigheter köper varor eller tjänster från företag som de helt eller delvis äger eller är medlemmar i ska det, om vissa förutsättningar är uppfyllda, inte krävas någon offentlig upphandling. Ändringen innebär att begrepp och systematik från praxis återspeglas i högre grad i det nya undantaget. Det permanenta undantaget skiljer sig något från den nuvarande temporära regleringen genom att det är något mer generellt utformat. Regeringen tillkallade en särskild utredare med uppdrag att utvärdera upphandlingsregelverket och genomföra en översyn av upphandlingsstatistiken, Utvärdering av upphandlingsregelverket och översyn av upphandlingsstatistiken (dir. 2010:86). Utredningen ska utvärdera upphandlingsregelverket ur ett ekonomiskt och samhällspolitiskt perspektiv för att klarlägga om det i tillräcklig utsträckning möjliggör goda ekonomiska affärer genom att tillvarata konkurrensen på marknaden och använda köpkraften till att förbättra miljön, ta sociala och etiska hänsyn samt verka för ökade affärsmöjligheter för små och medelstora företag. Utredningen skall lägga fram sitt slutbetänkande . tillsatte regeringen en utredare med uppdrag att utreda hur upphandlingsstödet bör samordnas i syfte att öka kompetens, tillgänglighet, enhetlighet och synlighet gentemot upphandlingsmarknadens aktörer, Ett samordnat och effektivare statligt upphandlingsstöd (dir. 2011:78). Enligt regeringen är det viktigt att stödet bidrar till att stärka kompetensen såväl hos upphandlande myndigheter eller enheter som hos leverantörer. ansvarar Kammarkollegiet för en övervägande del av arbetet med det allmänna upphandlingsstödet, medan och ansvarar för mindre delar. Uppdraget, Upphandlingsstödets framtid (2012:32), redovisades och beredning avseende utredningens betänkande pågår i . Se vidare under avsnitt 4.3 utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning. Vårdval inom primärvården: överlämnade en slutrapport baserad på regeringsuppdraget att analysera mångfalden av vårdgivare inom primärvården och analysera förutsättningarna för kvalitetskonkurrens i vårdvalssystemen, Val av vårdcentral Förutsättningar för kvalitetskonkurrens i vårdvalssystemen, rapportserie 2012:2. Detta var ett av flera uppdrag som har utfört inom detta område. I rapporten konstateras att för att ett valfrihetssystem ska leda till konkurrens måste brukarna känna till att de har möjlighet att välja 2012/13:1 UTGIFTSOMRÅDE 24 De måste ha möjlighet att välja mellan minst två alternativ och de måste ha tillräcklig information om alternativen. konstaterar i rapporten att dessa förutsättningar är uppfyllda i stora delar av . Möjligheten att välja vårdcentral är väl känd av invånarna, i genomsnitt av , i samtliga landsting. De flesta har minst två vårdcentraler inom rimligt avstånd. För av invånarna tar det att åka till en annan vårdcentral än den närmaste. Ett tecken på att vårdvalet har lett till kvalitetskonkurrens är att den patientupplevda kvaliteten är högre ju fler nyetableringar av vårdcentraler som skett inom ett område. Även om nyetableringarna i huvudsak är privata tenderar även bedömningen av de offentliga vårdcentralerna att bli bättre. Se- dan vårdvalssystemen infördes har antalet vårdcentraler ökat eller med 190 vårdcentraler. 258 privata vårdcentraler har tillkommit medan 60 har lagts ner. har nio landstingsdrivna vårdcentraler tillkommit medan 17 har lagts ner. pekar på ett antal förbättringsåtgärder, bl.a. att landstingen bör tillämpa likvärdiga villkor för egenregin respektive privata leverantörer och förtydliga eventuella skillnader i uppdragen. Landstingen bör också utveckla informationen om vårdvalet och vårdcentraler. Se även avsnitt 4.6 och 4.7 under utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg. Valfrihetssystem inom omsorg: har ett uppdrag att följa upp lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV) och har presenterat en delrapport, Kommunernas valfrihetssystem så fungerar konkurrensen, rapportserie 2012:1. Av delrapporten framgår att vid utgången av 2011 hade 138 av landets 290 kommuner lagt upp minst ett förfrågningsunderlag på Kammarkollegiets nationella valfrihetswebb. Valfrihetssystem har införts inom totalt 23 tjänsteområden men omfattningen skiljer sig åt mellan kommunerna. De största områdena är hemtjänst, ledsagning, avlösning samt daglig verksamhet. Den främsta anledningen till införandet av LOV-system är att kommunen vill öka brukarnas valmöjligheter och tillgänglighet. Även effektivitetsskäl och kvalitet avseende den egna verksamheten samt stimulans av det lokala näringslivet anges som skäl. 2012/13:1 UTGIFTSOMRÅDE 24 Utredningen ökad delaktighet och valfrihet (SOU 2011:77) har i betänkande lämnat förslag på olika lösningar för att det ska gå att införa fritt val av hjälpmedel för personer med funktionsnedsättning. Se även avsnitt 7.3 under utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg. Etableringslotsar och jobbcoachning: tillhandahölls Arbetsförmedlingens första tjänst, etableringslots, enligt valfrihetssystemet. Nyanlända som deltar i etableringsuppdraget har vid sidan av Arbetsförmedlingens insatser erbjudits professionellt stöd av så kallade etableringslotsar. Arbetsförmedlingen upphandlar denna tjänst enligt LOV. Även de nya tjänsterna coacher över tröskeln och jobbcoachning, båda inrättade , är tillhandahållna i enlighet med valfrihetssystemet. Upphandling har påbörjats och dessa båda tjänster kommer att börja tillhandahållas . Arbetsförmedlingen gav in en återrapportering avseende nyanlända, Nyanländas etablering, reformens första år, AF 2010/436389, . Av återrapporteringen framgår att antalet tillgängliga etableringslotsar på marknaden har stigit och vid utgången av året uppgick till 191 företag på 941 verksamhetsadresser. Mångfalden på marknaden har ökat och det finns en spridning bland lotsföretagen vad gäller företagens storleksklass, bolagsform och branschinriktning. Den vanligaste typen av företag är utbildningsföretag, rekryteringsföretag, personaluthyrning m.m. Av företagen har färre än 10 anställda och har över 200 anställda. Andelen personer som har en etableringslots har också ökat och utgjorde vid årets utgång av alla med en etableringsplan. Antalet kommuner med lots har ökat sedan den senaste mätningen, från 169 kommuner till 193 . Utifrån tidigare erfarenheter är det rimligt att anta att lotsmarknaden, med viss eftersläpning, kommer att anpassas till kundunderlaget. I kommuner som helt saknar nyanlända samt i kommuner med endast ett fåtal nyanlända är marknadsutsikterna för att etablera sig som lots av naturliga skäl begränsade. Arbetsförmedlingen undersöker hur marknaden ytterligare kan stimuleras och hur en mångfald av aktörer kan främjas. Se även avsnitt 3.4 under utgiftsområde 13 Integration och jämställdhet och avsnitt 4.4 un- der utgiftsområdet 14 Arbetsmarknad och arbetsliv. Tillväxtanalys presenterade en rapport, Geografisk tillgänglighet till läkemedel, Delrapport 1 En analys av omregleringen av apoteksmarknaden, 2011:49, mot bakgrund av det regeringsuppdrag myndigheten har att analysera den geografiska tillgängligheten efter omregleringen av apoteksmarknaden. Av delrapporten framgår att apoteksreformen medfört att ett stort antal nya apotek etablerats och att tillgängligheten, mätt som närhet till det närmaste , i ett nationellt perspektiv har ökat sedan tiden före apoteksreformens införande. av befolkningen har med bil till det närmaste och når det närmaste med bil. Tillgängligheten har ökat främst i områden med närhet till tätorter. Enligt har även de genomsnittliga öppettiderna förbättrats från 45 till sedan omregleringen. Även tillgängligheten till receptfria läkemedel har ökat markant sedan försäljning tilläts utanför öppenvårdsapoteken. Närmare hälften av försäljningsställena har startats i områden med närhet till tätorter. har etablerats i områden med låg tillgänglighet till tätorter. Tillväxtanalys kommer att presentera en slutrapport . Statskontoret har fått i uppdrag att följa upp och utvärdera omregleringen av apoteksmarknaden utifrån målen med reformen. presenterades en delrapport, vilken visar på varierande resultatet när det gäller de fem övergripande målen för omregleringen. För samtliga mål finns det vissa indikationer som pekar i såväl positiv som negativ riktning. En samlad bedömning kommer att redovisas i den slutrapport som ska lämnas senast . Tillväxtanalys har även i uppdrag att följa prisutvecklingen på läkemedelsmarknaden med anledning av omregleringen av apoteksmarknaden. Uppdraget kommer att redovisas . En utredning tillsattes för att göra en översyn av vissa frågor som rör prissättning, tillgänglighet och marknadsförutsättningar inom läkemedels- och apoteksområdet, Vissa frågor om prissättning, tillgänglighet och marknadsförutsättningar inom läkemedels- och apoteksområdet (dir.