prop · GZ0379 · 2012-03-20 00:00:00 — serna samlas och de flesta instanserna accepterar utredningens förslag till Emellertid ifrågasätter bl.a. Justitiekanslern, och vid om inte bestäm- melserna bör placeras i något annat befintligt kapitel än 10 kap. Några re- missinstanser (bl.a. , och In- stitutet mot mutor) förordar för sin del att bestämmelserna samlas i en egen lag eller i ett nytt, särskilt kapitel i . Skälen för regeringens förslag: Att samla straffbestämmelserna om tagande och givande av muta på ett och samma ställe är som framgått en angelägen sak och kan åstadkommas på i huvudsak tre olika sätt. ske genom att bestämmelserna tas in i en helt ny lag eller i ett för ända- målet nyskapat kapitel i eller i något av de befintliga kapit- len i den balken. För regeringen står det klart att den senare lösningen är att föredra. En grundläggande tanke är att central straffrättslig regle- ring ska finnas i . Straffbestämmelserna om tagande och giv- ande av muta är givetvis av sådan central karaktär och ska därför även fortsättningsvis vara placerade i . Placeringen ska då vara i något av balkens befintliga kapitel. Att göra våld på balkens systematik genom att skapa ett nytt kapitel för dessa brott bör av principiella skäl inte komma i fråga och är inte heller sakligt motiverat. I frågan om vilket av balkens kapitel som bör rymma bestämmelserna gör regeringen följande överväganden. Straffbestämmelserna om tagande och givande av muta har för närva- rande sin plats i 20 kap (Om tjänstefel) respektive 17 kap. (Om brott mot allmän verksamhet m.m.). Detta kunde i och för sig tala för att sam- la dem i något av dessa kapitel. Emellertid är denna placering diskutabel, eftersom den dåligt korresponderar med vidden av de intres- sen som bestämmelserna är avsedda att skydda. Vad som och i fram- tiden ska skyddas mot korruptionens skadeverkningar är ju inte bara of- fentlig utan också privat verksamhet. Mot denna bakgrund kunde i stället balkens 10 kap. (Om förskingring och annan trolöshet) framstå som en lämplig placering. samlas straffbestämmelser bl.a. om trolöshet mot huvudman som i de flesta fall har det gemensamt att gärningsmannen på ett eller annat sätt Prop. 2011/12:79 intar en förtroendeställning och att gärningen således innefattar brott mot en förväntad lojalitet. En sådan beskrivning träffar i viss mån även mut- brottsligheten. Som framgått är det utmärkande för den typiska korrup- tionssituationen att en av de direkt berörda parterna är den mutades hu- vudman. Att en arbetstagare eller uppdragstagare låter sig mutas innefat- tar då ett åsidosättande av den lojalitetsplikt gentemot huvudmannen som följer av anställnings- eller uppdragsavtalet. Det framstår därmed inte som främmande att placera brotten i 10 kap. och med beaktande av till- gängliga alternativ bör en sådan lösning väljas. Vad som sagts innebär emellertid inte att kriminaliseringen av kor- ruptionshandlingar ska anses ha som sitt väsentliga syfte att värna den nu uppmärksammade lojalitetsplikten. Som regeringen framhåller i avsnitt 5.1 är det snarare korruptionens allmänt skadliga inverkan på samhällsli- vet som helhet som är det viktigaste skälet att ingripa straffrättsligt. 5.3Hur straffbestämmelserna om korruptionshandlingar bör utformas Regeringens bedömning: Att någon låter sig mutas kan redan enligt gällande rätt vara ett sådant missbruk av förtroendeställning som för- anleder ansvar för trolöshet mot huvudman. Det finns dock inte till- räckliga skäl att ändra den straffbestämmelsen så att detta uttryckligen framgår. Utredningens förslag innebär att det i straffbestämmelsen om trolös- het mot huvudman ska anges att gärningen består i att någon i visst syfte tar emot, godtar ett löfte om eller begär en förmån eller på annat sätt missbrukar sin förtroendeställning och därigenom skadar huvudmannen. Enligt utredningen skulle härigenom uppnås att det blev tydligt att för- troendemissbruket kan utgöras av att gärningsmannen låter sig mutas. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan erinran. Några remissinstanser har emeller- tid betänkligheter. , Ekobrottsmyndig- heten, och vid att det saknas uttalat behov av den föreslagna ändringen och att den dess- utom för med sig flera olägenheter. Enligt medför tillägget att tyngdpunkten i bestämmelsen förskjuts mot ett slags vin- ningsrekvisit, vilket försvagar bestämmelsens karaktär av trolöshetsbrott och kan leda till att andra fall av trolöshet mot huvudman än sådana där belöning har utlovats eller tagits emot kommer att bedömas mildare än vad som är fallet . delar uppfattningen att det föreslagna tillägget skulle skymma det traditionella trolöshetsbrottet och menar därutöver att det i de flesta fall inte längre skulle vara möjligt att döma för både trolöshet mot huvudman och brott som består i tagande av muta. Skälen för regeringens bedömning: Av avsnitt 4.1 har framgått att Prop. 2011/12:79 den omständigheten att någon låter sig mutas kan utgöra sådant förtroen- demissbruk som krävs för straffansvar för trolöshet mot huvudman. Med sitt förslag vill utredningen åstadkomma att detta uttryckligen framgår av lagtexten. Det ligger i öppen dag att varje ändring i en så central straffbestämmel- se som den nu aktuella måste förutsätta bl.a. att det finns ett uttalat behov och att ändringen inte riskerar att försvåra tillämpningen av bestämmel- sen. I båda dessa hänseenden finner regeringen anledning till visst tvivel. Som framhålls av flera remissinstanser leder det knappast till några till- lämpningsproblem att bestämmelsen om trolöshet mot huvudman inte ut- tryckligen nämner tagande av muta som exempel på lojalitetsbrott som kan utgöra missbruk av förtroendeställning. Däremot är det tydligt att ett sådant omnämnande kunde riskera att leda till just tillämpningsproblem. Allvarligast är då att ett framhållande av korruptionshandlingar framför annat förtroendemissbruk kan ta udden av bestämmelsen som ett allmän- giltigt utformat trolöshetsbrott. Både och Ekobrotts- myndigheten ger uttryck för denna farhåga och pekar dessutom var och en för sig på ytterligare tänkbara olägenheter, bl.a. i påföljdshänseende och såvitt gäller möjligheten att i brottskonkurrens döma för både trolös- het mot huvudman och tagande av muta. För regeringen har de nu angivna betänkligheterna sådan tyngd att ut- redningens förslag i denna del inte bör genomföras. 5.3.2Tagande och givande av muta Regeringens förslag: I stället för mutbrott och bestickning ska de bå- da grundläggande korruptionsbrotten benämnas tagande av muta res- pektive givande av muta. Ansvar för tagande av muta ska i huvudfallet förutsätta att en ar- betstagare eller den som utövar uppdrag tar emot, godtar ett löfte om eller begär en otillbörlig förmån för utövningen av anställningen eller uppdraget. Straffansvar införs även för det särskilda fallet att en delta- gare eller funktionär i en tävling som är föremål för allmänt anordnad vadhållning tar emot, godtar ett löfte om eller begär en otillbörlig för- mån för sitt fullgörande av uppgifter vid tävlingen. Brottet givande av muta ska vara en spegelbild av tagande av muta och kunna föranleda straffansvar för den som i motsvarande fall läm- nar, utlovar eller erbjuder en otillbörlig förmån. Regeringens bedömning: Det bör även fortsättningsvis anges i lag- texten att straffansvar kan komma i fråga också om gärningen har be- gåtts innan mottagaren fått en sådan ställning som avses i bestämmel- serna respektive efter det att ställningen upphört. Liksom tidigare bör det också framgå att det är brottsligt att lämna eller ta emot förmånen för någon annan än mottagaren själv. Utredningens förslag överensstämmer i sina huvuddrag med regering- Dock föreslår utredningen en lagtext där otillbörligheten inte längre knyts till själva förmånen utan till den påverkan förmånen kan vara äg- nad att ha på utövningen av tjänsten eller uppdraget. också en särskild gärningsform som tar sikte på det fallet att mottagaren av förmånen är verksam med myndighetsutövning eller offentlig upp- handling och vill för det fallet uppställa ett krav på direkt uppsåt. anser utredningen att det även utan särskild angivelse i lag måste gälla att gärningarna kan begås såväl innan mottagaren fått den aktuella ställning- en som efter det att den upphört. Inte heller ser utredningen behov av att i lagen klargöra att straffansvar kan bli aktuellt även om förmånen getts el- ler tagits emot för någon annan än mottagaren själv. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker utredning- ens förslag eller lämnar det utan erinran. Vissa instanser pekar emellertid på möjliga tillämpningsproblem eller har andra synpunkter på lagförsla- gens närmare utformning. Så anser till en början både och att de föreslagna brottsbenämningarna inte är helt rättvisande och att andra bör övervägas. Enligt hovrätten bör be- nämningen mutbrott användas för att beteckna både den passiva och den lösning går däremot ut på att de hittillsvarande benämningarna mutbrott och bestickning behålls. så gäller möjliga problem vid tillämpningen av de föreslagna bestämmel- serna pekar på att formuleringar som otillbörligt och ägnad att gör att regleringen framstår som svårtillämpad. och är inne på den linjen och menar att det bör övervägas att i lagtexten precisera vad som ska vara otillbör- ligt genom att ange omständigheter som ska beaktas vid den bedöm- För framstår det på ett principiellt plan som tveksamt att knyta otillbörligheten till effekten dvs. för som själva förmånen, eftersom det inte helt kan uteslutas att utredningens förslag öppnar för en mer individualiserad bedömning där mottagarens egna ekonomiska förhållanden och andra individuella om- ständigheter får spela en större roll i den straffrättsliga bedömningen. dare anser och har i den delen samma inställning som att det inte bör komma i fråga att uppställa krav på direkt uppsåt i den gärningsform som tar sikte på att mottagaren av för- månen är verksam med myndighetsutövning eller offentlig upphandling. Enligt kunde detta leda till en inskränkning av straffansvaret i förhållande till gällande reglering. har betänkligheter när det gäller utredningens förslag att från lagtexten ta bort klargörandet att straffansvar kan bli aktuellt även om förmånen getts eller tagits emot för någon annan än mottagaren själv. anser för sin del att det även bör framgå av lag- texten att gärningarna kan begås såväl innan mottagaren fått den aktuella ställningen som efter det att den upphört. och en analys av vad den utvidgade personkret- sen kan innebära för mediebranschen med dess särskilda förhållanden. Skälen för regeringens förslag och bedömning Allmänt om hur brotten bör konstrueras och benämnas Det är uppenbart att regeringens ambition att skapa en lättillgänglig reg- lering bör få genomslag både i brottens konstruktion och i de benämning- ar som kommer till användning för att beteckna dem. I det senare hänseendet står utan vidare klart att brottsbenämningen be- stickning bör undvikas för framtiden. Lika klart är emellertid att det även framgent kommer att finnas behov av separata benämningar på de passi- va och aktiva gärningarna. Att som gemensam benämning använda mut- brott kommer därför inte i fråga. I överensstämmelse med lagrådsremis- sens förslag bör brotten i stället benämnas tagande av muta respektive gi- vande av muta. Vad Lagrådet anfört mot detta förslag att brottsbenäm- ningarna framstår som oegentliga därför att brotten omfattar både muta och otillbörlig belöning och att det för straffansvar inte krävs att någon faktiskt tagit eller gett en muta föranleder inte regeringen att välja en annan lösning. Som kommer att framgå i det följande är avsikten nämli- gen att lagtexten inte längre ska upprätthålla distinktionen mellan muta och belöning. Någon påtaglig olägenhet kan inte heller anses följa av det förhållandet att straffansvaret omfattar även annat handlande än tagande och givande (jfr härtill brottsbenämningen tagande av otillbörlig belö- ning vid röstning i 17 kap. 8 § ). När det sedan gäller frågan om brottens övergripande konstruktion bör till en början följande noteras. Som framgått av avsnitt 5.1 är det en utgångspunkt för regeringen att korrekt myndighetsutövning ska vara ett primärt skyddsobjekt för mut- brottslagstiftningen. Av samma avsnitt har dock framgått att det även i annan offentlig verksamhet och i privat sektor finns ett stort antal be- slutsfunktioner som likaledes måste vara viktiga skyddsobjekt. Mot denna bakgrund kan regeringen inte se samma behov som utred- ningen av en särskild gärningsform och som med krav på särskild form av uppsåt tar sikte på det fallet att mottagaren av en förmån är verksam med myndighetsutövning eller offentlig upphandling. Tvärtom talar mut- brottslighetens skadliga inverkan på samhällslivet som helhet för att be- stämmelserna bör konstrueras på samma sätt alldeles oavsett om de avser brottslighet på offentlig eller privat sektor. Med en sådan inriktning und- viks också de möjliga bevis- och tillämpningssvårigheter som flera re- missinstanser pekar på i anledning av det av utredningen föreslagna kra- vet på direkt uppsåt. Liksom bör beskrivningen av gärningen således inte vara upp- delad på fall som är att hänföra till offentlig respektive privat sektor. Även när det gäller den brottsliga transaktionen finns skäl att i allt väsentligt bi- behålla den nuvarande konstruktionen. Med en lätt språklig justering bör den därför även fortsättningsvis bestå i att gärningsmannen tar emot, godtar ett löfte om eller begär respektive lämnar, utlovar eller erbju- der. I fråga om det som ska vara föremål för transaktionen finns däremot skäl att göra följande överväganden. Att de nuvarande straffbestämmelserna talar om muta eller belöning har sin grund i den åtskillnad som traditionellt har gjorts mellan dessa be- grepp och som också återspeglades i benämningen på brottet i 20 kap. 2 §, som var tagande av muta eller av otillbörlig belöning. Mutan ansågs skilja ut sig på så sätt att dess syfte var att mottagaren skulle göra sig skyldig till pliktstridig tjänsteutövning. Förelåg inte sådant syfte eller sådan påverkan eller var det fråga om ett tack för redan utförd tjänsteutövning, användes i stället det vidare begreppet otillbörlig belöning. Att brottsbenämningen i 20 kap. 2 § sedermera ändrats till mutbrott föran- ledde inte lagstiftaren att gå ifrån bruket av begreppen muta och belöning. Några starka skäl att i lagtexten upprätthålla den berörda distinktionen Prop. 2011/12:79 kan regeringen inte se. I stället framstår det som lämpligt att ersätta be- greppen med det som är av beskaffenhet att kunna vara muta eller belö- ning, nämligen förmån. Vad som ska krävas för straffansvar i fråga om otillbörlighet framgår i det följande. Vad otillbörligheten ska knytas till Utredningens förslag leder till en lösning som innebär att det för straff- barhet förutsätts att den lämnade förmånen ska vara ägnad att otillbörligt påverka eller belöna mottagarens sätt att utföra sina arbetsuppgifter eller sitt uppdrag. Till skillnad från vad som varit fallet skulle otillbör- lighetsbedömningen därmed inte längre vara kopplad till förmånen. En- ligt utredningen ger detta en reglering som bättre framhäver det otillbör- liga agerandet och effekterna av att en förmån erbjuds eller lämnas. För regeringen är det dock tveksamt om dessa skäl har tillräcklig styrka för att motivera en annan ordning än den nuvarande. dighet att beakta är då att det redan av motiven till dagens reglering tyd- ligt framgår att vad som är otillbörligt ska bestämmas på grundval av en samlad bedömning av alla relevanta omständigheter i det enskilda fallet. Att lagtexten knyter otillbörligheten till förmånen kan därför inte tas till intäkt för att bedömningen skulle vara så begränsad. att man med utredningens lösning av allt att döma inte träffar de viktiga fall där korruptionshandlingen visserligen inte objektivt sett är ägnad att påverka mottagarens t.ex. en domares handlande men där det straff- värda består i angreppet på tjänstens integritet. framhåller kan det inte heller uteslutas att en koppling av otillbörligheten till påverkansrisken kan bjuda in till mer individualiserade bedömningar där mottagarens egna ekonomiska förhållanden blir en faktor att beakta. Det sagda visar att utredningens förslag är förenat med nackdelar och att dessa inte uppvägs av de åberopade fördelarna. ska otillbörligheten även fortsättningsvis vara knuten till förmånen. Vem som ska omfattas av ansvar i huvudfallet När det övervägs vilken krets av personer som med nuvarande nivå på kriminaliseringen ska kunna omfattas av ansvar för tagande av muta och givande av muta är det en helt avgörande principiell utgångspunkt att ansvar ska kunna träffa alla straffvärda fall och att lagens tillämpning inte framstår som slumpmässig. Som framgått innebär dagens ordning att det i straffbestämmelsen om mutbrott anges att ansvar för det brottet kan komma i fråga för dels alla arbetstagare, dels de uppdragstagare och andra funktionärer som nämns i en nio punkter lång uppräkning. Samma personkrets skyddas mot att bli mutad genom att straffbestämmelsen om bestickning anger att ansvar för en givare av en förmån bara kan komma i fråga om mottagaren är arbets- tagare eller en sådan person som omfattas av uppräkningen. ven var skälen till den gjorda begränsningen på uppdragstagarsidan att ett mutansvar för uppdragstagare i allmänhet skulle komma att omfatta en alltför bred och varierande personkrets (se prop. 1975/76:176 s. 34). Flera skäl talar för att tiden nu är mogen att göra en annan bedömning i denna fråga. Det är t.ex. tydligt att den använda lagstiftningstekniken ger upphov till betydande gränsdragningssvårigheter. I rättstillämpningen är det besvärligt att avgöra om en viss uppdragstagare ska el- ler inte ska hänföras till den ansvariga kretsen. I förekommande fall kan det dessutom på grund av uppräkningens delvis överlappande karaktär vara svårt att avgöra till vilken punkt i förteckningen som en viss upp- dragstagare ska hänföras. En allvarlig konsekvens är också att man med en konstruktion som den nuvarande är dåligt att möta samhällsför- ändringar och de åtaganden som följer av internationella instrument som ingås på korruptionsbekämpningens område. Inte minst den senare typen av åtaganden har medfört att uppräkningen återkommande behövt juste- ras för att omfatta ytterligare kategorier av uppdragstagare och funktionä- rer. Den förmodligen svåraste nackdelen med den gällande ordningen är emellertid att den kan synas rymma sådana inslag av slumpmässighet som enligt det sagda till varje pris måste undvikas. Så kan det be- roende på hur arbetet organiserats i det enskilda fallet in- träffa att man är förhindrad att ingripa mot straffvärda korruptionshand- lingar bara av det skälet att vissa uppgifter kommit att fullgöras på upp- dragsbasis i stället för inom ramen för en anställning. Tillfälligheter kan därmed komma att innebära att personer som i ett visst fall i skyddsvär- dehänseende borde vara underkastade straffansvar t.ex. en egen företa- gare med självständigt uppdrag inte omfattas av personkretsen. Vad som sagts leder till slutsatsen att en annan ordning bör använ- das för att peka ut dem som ska omfattas av straffansvar. Denna nya ord- ning ska innebära att personkretsen anges omfatta arbetstagare och dem som utövar uppdrag. Till den senare kategorin ska givetvis hänföras alla som nämns i uppräkningen. Därutöver ska alla som fullgör materiella eller immateriella uppdrag omfattas. Att detta leder till en personkrets som är bredare och mer varierad än den nuvarande är uppenbart och framhölls redan i lagrådsremissen. Även Lagrådet har pekat på detta och ansett att beaktansvärda skäl kan anföras för en sådan utvidgning. Att emellertid även vardagliga uppdrag kommer att omfattas har Lagrådet tagit till intäkt för att det för framtiden kvarstår ett behov av att mer systematiskt pröva förutsättningarna för en reglering som är differentierad för olika situationer. Vidare har Lagrådet ansett att rekvisitet otillbörlig förmån i förening med den utvidgade personkretsen leder till att önskemålet om tydliga kriterier för straffansvar inte uppfylls. Något underlag för ytterligare prövning i systematiskt hänseende har regeringen inte i detta lagstiftningsärende. Det framstår emellertid som tydligt att några påtagliga nackdelar inte följer av en vidgad personkrets, varken i allmänhet eller vilket ett par remissinstanser befarat för me- diebranschen. Skulle t.ex. förtroendeställningen mellan en uppdragsta- gare och dennes huvudman i ett visst fall framstå som mindre uttalad, är detta något som det blir anledning att beakta vid den åtalsprövning som föreslås i avsnitt 5.4. Liksom finns dessutom möjlighet att vid be- dömningen av gärningens otillbörlighet ta i beaktande sådant som kan ta- la för straffrihet. Personkretsen ska alltså vidgas och omfatta arbetstagare och dem som utövar uppdrag. I detta ligger att regeringen för sin del funnit att de upp- ställda kriterierna för straffansvar uppnår en tillräcklig grad av tydlighet. och i ett särskilt fall I följande fall bör ansvar för tagande av muta och givande av muta kunna komma i fråga oavsett om mottagaren är eller inte är arbets- eller upp- dragstagare och oavsett om han eller hon möjligen inte ens har en huvud- man i förhållande till vilken en förtroenderelation råder. I avsnitt 4.3 dras slutsatsen att det finns anledning att överväga om det bör vara straffbart att ta emot eller lämna en otillbörlig för- mån även i det fallet att mottagaren är deltagare eller funktionär i en täv- ling som är föremål för allmänt anordnad vadhållning och transaktionen har ett samband med hans eller hennes fullgörande av uppgifter vid täv- lingen. Till stöd för slutsatsen åberopas att ett tillkommande beaktansvärt intresse numera utgörs av integriteten hos de system för kommersiell vadhållning som tillåts i anslutning till tävlingar. Vid närmare påseende talar bl.a. följande skäl för att det finns behov av en sådan kriminalisering. Den kommersiella vadhållning som anordnas för allmänheten i samband med både idrottstävlingar och andra tävlingar omsätter mycket stora belopp. I uppmärksammade fall utomlands har det kunnat beläggas att tävlingsdeltagare tagit emot förmåner för att inte göra en fullgod prestation eller på visst sätt eller i visst antal göra en bestämd typ av misstag, vilket gett möjlighet för förmånens givare att göra stora vinster genom att satsa pengar på tävlingens resultat eller enskilda delta- gares uppträdande. Med beaktande av spelmarknadens internationella ka- raktär och de inblandade beloppens storlek kan en motsvarande utveck- ling för svensk del inte uteslutas. De höga beloppen gör också att de in- gripande sanktioner som en arrangör eller ett förbund kan ha möjlighet att tillgripa mot den som tar emot otillbörliga förmåner t.ex. böter eller avstängning i just dessa fall kan riskera att vara otillräckligt avhållande. I förhållande till förmånens givare är de givetvis helt utan verkan. Inget har heller framkommit som motsäger behovet av eller på annat sätt hindrar att det införs ett straffansvar som tar sikte på att det tas emot eller lämnas otillbörliga förmåner för att påverka utgången eller förloppet av tävlingar som är föremål för allmänt anordnad vadhållning. Visserli- gen kommer otillbörlighetsbedömningen i en del fall inte att kunna an- knytas till pliktstridighet i förhållande till en huvudman, något som Lag- rådet pekat på som ett problem med den valda lagstiftningstekniken. Av författningskommentaren framgår emellertid att bedömningen av förmån- ens otillbörlighet kan och bör ta sikte även på annat. Där utvecklas också vad som ska avses med allmänt anordnad vadhållning. Regeringen gör i övrigt följande överväganden i fråga om ansvarets ut- formning.