prop · H00325 · 2012-10-15 00:00:00 — Dessa satsningar, vilka har kommit att benämnas Stockholmsförhandlingen, innebär att bättre vägförbindelser mellan regionens norra och södra delar säkerställs, en ökad spårbunden trafikkapacitet och minskade samhällsekonomiska förluster till följd av trängsel. , i , , och har i avtal givit uttryck för sina åtaganden att ta ett gemensamt ansvar för finansiering och genomförande av de trafik- och infrastruktursatsningar som innefattas i Stockholmsförhandlingen. Finansiering ska ske i form av statliga anslag, intäkter från trängselskatt, medfinansiering från kommuner och andra intressenter samt vägavgift. Överenskommelsen omfattar trafik- och infrastruktursatsningar till en kostnad om , varav prisnivå. Större objekt om ingår i överenskommelsen är , Förbifart , E18 , BarkarbyKallhäll samt /Södertörnsleden. Under innevarande planperiod 20102021 uppgår de statliga anslagen till de objekt i paketet som ingår i den nationella planen till prisnivå. Därtill utreds sträckning genom . Det finns inga slutliga förslag till hur den delen ska realiseras. I den nu gällande planen för perioden 20102021 pekas åtgärder i ut till en kostnad om prisnivå. Huvuddelen av åtgärderna är planerade att slutföras fram , men uppskattningsvis återstår efter planperiodens slut åtgärder motsvarande som slutförs först eller . Det gäller framför allt järnvägsobjektet Västlänken i där byggtiden är svår att bedöma. Insatserna som genomförs i är viktiga för att minska trängseln och den tillhörande miljöbelastningen i de centrala delarna av , skapa bättre förutsättningar för kollektivtrafik och regionförstoring, ge bättre tillgänglighet till viktiga målpunkter i regionen samt för att effektivisera näringslivets nationella och internationella godsflöden. Större objekt utöver Västlänken är till exempel Marieholmstunneln med anslutningar, , kollektivtrafikomställning K2020 med del av samt E45 AngeredsbronTrollhättan. , Västra , , och har i avtal uttryckt sin avsikt att inom ramen för den nu gällande planen ta ett gemensamt ansvar för finansiering och genomförande för viktiga trafikslagsövergripande infrastrukturåtgärder (det s.k. Västsvenska paketet). Överskottet från trängselskatt i ska bidra med , varav uppskattningsvis prisnivå. Därtill kommer regionala/lokala bidrag, marknyttor och annan medfinansiering på prisnivå. För att möjliggöra tidigareläggning av investeringar, som finns med i den nationella planen för perioden 20102021 är bland andra Västra beredd att medverka till en finansieringslösning för ett antal åtgärder, bl.a. och Marieholmstunneln. Åtgärderna syftar till att förbättra de nationella godsflödena till och från hamn. Parterna slutförde förhandlingar om detta . 6.3Effektiva övergångar mellan trafikslagen Trafikslagen har olika egenskaper, olika för- och nackdelar och olika grad av lämplighet för olika typer av resor och transporter. I transportsystemet bör trafikslagen användas så effektivt som möjligt i kombination och var för sig. För att åstadkomma en så effektiv användning av transportsystemet som möjligt behövs smidig samverkan mellan trafikslagen och effektiva terminaler och bytespunkter. Prioritering av strategiska noder och stråk för godstransporter menar i att när det gäller godstransporter förekommer såväl samverkan som konkurrens mellan terminaler och hamnar. Varierande förutsättningar när det gäller geografiskt läge, inriktning och infrastruktur kan enligt generera samverkan för att ta tillvara komparativa fördelar genom till exempel specialisering. framför att det pågår en trend i den riktningen och konstaterar att väl fungerande terminaler på ett effektivt sätt kan knyta samman olika aktörer och trafikslagen i en intermodal kedja. Enligt kan terminalerna och hamnarna ibland vara den felande länken när man eftersträvar effektivisering i den intermodala kedjan genom att minska tidsåtgång och kostnader i övergången mellan trafikslag. I utredningen menar att det i många fall leder till att den intermodala kedjan blir mindre attraktiv för transportköpare och speditörer. Inför framtagandet av den nationella transportplanen 20102021 pekades ett antal centrala stråk och noder ut (terminaler/hamnar). Nätet har uppdaterats av med utgångspunkt från det pågående arbetet med det transeuropeiska nätverket för transporter, TEN-T. föreslår att det utpekade godsnätet bör vara vägledande för framtida prioriteringar av satsningar på transportinfrastrukturen. Ett effektivt utnyttjande av sjöfarten är enligt regeringens uppfattning en viktig förutsättning för näringslivets tillväxtmöjligheter. Stora ökningar av godstransporter för import och export förutses för alla trafikslagen och i synnerhet sjöfarten bedöms ha en potential för detta. Som beskrivs närmare i avsnitt 10.2 väntas särskilt handeln med öka kraftigt vilket sannolikt innebär ökade transporter till och från flera hamnar i . Arbete pågår med att överväga införande av om inre vattenvägar i svensk lagstiftning vilket skulle skapa förutsättningar för branschen att utveckla såväl godssom passagerartrafik med sjöfart. Detta är också viktigt med tanke på att möjliggöra fler sjötransporter för att motverka den kapacitetsbrist som finns på väg- och järnvägssidan. Regeringen anser att det är av stor betydelse att färjetrafiken till och från även fortsättningsvis ger god tillgänglighet som tillfredsställer behoven hos medborgare och näringsliv i regionen. Frågan om hanteringen av det s.k. Gotlandstillägget bereds fortsatt inom . Attraktiva bytespunkter för bättre kollektivtrafik Bytespunktens utformning och funktion är av avgörande betydelse för hur resenären upplever sin resa. Valet av färdsätt kan påverkas av i vilken utsträckning den som reser kan använda bytespunkten smidigt, effektivt och enkelt. Det handlar bl.a. om hur plattformar och planskildheter är organiserade i förhållande till omgivningen. Viktiga faktorer i anslutning till bytespunkten är parkeringsmöjligheter för cykel och bil, trafikmiljön kring bytespunkten och tillgång till service av olika slag. Det handlar också om möjligheten att hantera bagage och förflyttningar inom bytespunkten samt att trafikinformationen fungerar tillfredsställande. Dessa faktorer bidrar till upplevelsen av attraktiva, effektiva och trygga bytespunkter och regeringen vill betona deras betydelse för Prop. 2012/13:25 arbetspendlingen. Förbättringar i bytespunkterna kan bidra till ökad effektivitet i transportsystemet. Många aktörer är involverade i bytespunkterna och en bytespunkt kan till olika delar ägas av , kommunen, , trafikhuvudmannen, och privata fastighetsägare. Det krävs enligt en aktiv samverkan mellan de olika aktörerna för att skapa goda förutsättningar för attraktivitet i bytespunkterna och på så sätt underlätta för resenärerna. 6.4Kostnadsansvaret i svensk transportpolitik Det har varit en framträdande princip i svensk transportpolitik ända att de transportpolitiskt motiverade skatterna och avgifterna bör utformas så att de främjar en samhällsekonomiskt effektiv resursanvändning inom transportsektorn. Skatter och avgifter som tas ut för trafiken och som är transportpolitiskt motiverade bör därmed för att vara samhällsekonomisk effektiva motsvara trafikens samhällsekonomiska kostnader. Dessa bidrar därmed till att de transportpolitiska målen nås till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. Det finns i teorin ingen konflikt mellan å ena sidan att nå politiska mål och å andra sidan samhällsekonomisk effektivitet. Det är i praktiken svårt att beräkna en skattesats eller avgift som är optimal för att nå alla politiska mål . Om regering och riksdag bedömer ett visst utfall som oacceptabel är internalisering av marginalkostnaderna inte alltid tillräckligt. Ekonomiska styrmedel måste då kompletteras med tydliga restriktioner i form av t.ex. förbud i lagstiftningsform. Regeringens och definition av det transportpolitiska kostnadsansvaret har varit relativt tydlig och tillämpningen i transportpolitiken har varit mycket stabil över tiden. Beskrivningen av prissättningens syfte, kostnadsansvarets omfattning och vilka skatter och avgifter som kan betraktas som transportpolitiskt motiverade har i allt väsentligt legat fast . I fråga om kostnadsansvarets omfattning byggde politiken på en delvis annan syn . Skillnaden mot tidigare och nuvarande riktlinjer var dock i praktiken inte stor och fick begränsat praktiskt genomslag. I regeringens proposition Moderna transporter (prop. 2005/06:160, bet. 2005/06:TU5, rskr. 2005/06:308 ) anges att utformningen av trafikens kostnadsansvar är en tillämpning av principen att trafikens samhällsekonomiska kostnader generellt ska beaktas när transportpolitikens styrmedel tas fram. Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transportsystem (prop. 2001/02:20, bet. 2001/02:TU2, rskr. 2001/02:126) att fokus under borde ligga på att åstadkomma ökad differentiering för att bidra till utveckling av ett långsiktigt hållbart transportsystem. I enlighet med beslut om propositionen Mål för framtidens resor och transporter (prop. 2008/09:93, bet. 2008/09:TU14, rskr. 2008/09:257), fastställdes en ändrad och förenklad transportpolitisk målstruktur. De transportpolitiska målen och de transportpolitiska principerna skulle enligt beslut vara den viktigaste utgångspunkten för regeringens åtgärder och val av styrmedel inom transportområdet. Syftet var att underlätta avvägningar i beslutsprocessen och styrningen liksom planeringen, genomförandet och uppföljning av den statliga transportpolitiken. Alla transportpolitiska principer har mer eller mindre stark koppling till kostnadsansvarets utformning även om det är tydligast när det gäller principen att trafikens samhällsekonomiska kostnader ska vara en utgångspunkt när transportpolitiska styrmedel utformas. I propositionen anges också att en tillämpning är det s.k. kostnadsansvaret, som innebär att de skatter och avgifter som tas ut av trafiken som är transportpolitiskt motiverade bör motsvara trafikens samhällsekonomiska kostnader och bidra till att de transportpolitiska målen nås. Styrmedlens ändamålsenlighet och effektivitet utvärderas kontinuerligt och nivåerna på skatter och avgifter anpassas för att nå optimalt utnyttjande av transportsystemet och största möjliga uppfyllnad av de transportpolitiska målen. För att analysera utvecklingen i förhållande till klimatmålen genomförs till exempel en så kallad kontrollstation 2015 som kan komma att leda till justeringar av styrmedel och instrument. Regeringen arbetar kontinuerligt med frågan och det är särskilt viktigt att ta fram kunskapsunderlag där det finns kunskapsluckor. I avrapporteringen från myndigheter och utredningar och senare har ingen uttalad omformulering skett av den ursprungliga tolkningen av kostnadsansvaret, de transportpolitiskt motiverade skatterna och avgifterna eller transportpolitikens syfte med kostnadsansvaret. Järnvägstrafiken har varit föremål för kraftiga reala ökningar av internaliserande avgifter . Ökningen av uttag av banavgifter var emellertid något lägre än genomsnittet för perioden 20082012. Beskattningen av övriga trafikslag ökade måttligt och minskade till och med i vissa fall, mätt i reala termer. I ett europeiskt perspektiv är banavgifterna i förhållandevis låga. Sammantaget visar olika studier att godstransporter med tunga lastbilar har den största beräknade icke-internaliserade kostnaden för externa effekter. Internaliseringsgraden är dock högre för godstransporter med tunga lastbilar jämfört med godstransporter på järnväg. För järnvägstrafik är det särskilt på stråk med trängsel på spåren som förorsakar trafikstörningar som det finns icke internaliserade externa kostnader. För persontrafik har färjor och flygtrafik relativt höga icke-inter- naliserade externa kostnader, jämfört med persontrafik på järnväg och personbilstrafik på landsbygden. Personbilstrafik på landsbygden med bensindriven bil är den enda typ av transport för vilken de externa effekterna tycks vara fullt internaliserade. Personbilstrafik i tätorter kan ha ungefär lika höga icke-internaliserade kostnader som flyg- och färjetrafik. Detta gäller i synnerhet dieseldriven personbilstrafik. Trängselproblem bör analyseras och hanteras separat från andra externa effekter och åtgärdas genom egna former av styrmedel. Ett viktigt skäl till detta är att trängselproblem som regel har stark geografisk och/eller tidsmässig koppling, vilket innebär att de inte kan hanteras med generella styrmedel. I stället måste de hanteras med styrmedel som har samma typ av geografiska och/eller tidsmässiga variationer. Ett skäl till att skattningar av vissa typer av marginalkostnader och Prop. 2012/13:25 andra viktiga ekonomiska sammanställningar fortfarande saknas är bristen på ekonomiska grunddata. Avregleringar och marknadsöppningar gör transportmarknaderna alltmer präglade av privat företagsamhet och affärsmässig konkurrens. Det går inte att inte ta för givet att privata företag lämnar ut andra ekonomiska data än de aggregerade kostnader och intäkter som presenteras i årsredovisningarna. Det gäller även privata transportföretag. Data över resursåtgång och produktionskostnader för olika typer av transporter och transportmedel är därför svåra att få tag i. I stort sett allt som produceras inom ramen för den officiella statistiken består av olika typer av fysiska data (körsträckor, fordonsbestånd etc.). Detta gör det i sin tur svårt att göra analyser av olika kostnadssamband och kostnadsjämförelser. Detta gäller framför allt fordons- och trafikeringskostnader inom kollektivtrafik och större trafiksystem. Det finns ett stort behov av fortsatt forskning och utredning när det gäller analyser av transportsektorn ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Tillgången är god på väl utvecklade teoretiska analysmetoder och principer, såväl ekonomiska som statistiska. Det stora problemet är bristen på underlagsmaterial i form av ekonomiska grunddata och tillförlitliga skattningar av olika ekonomiska värden. () tar på Trafikanalys uppdrag fram beräknade marginalkostnader för olyckor (den externa delen av kostnaden), slitage på infrastruktur och buller från bussar och lätta lastbilar. Trängselkostnader är emellertid outforskade för samtliga fordon på väg och järnväg. Även kostnader för hälsoeffekter av emissioner och buller behöver utredas vidare. Det gäller i synnerhet för flyg och sjöfart. Eventuella miljöeffekter av sjöfart på vatten och vattenmiljöer är ett annat område som behöver utforskas och eventuella kostnader skattas. Ett exempel kan vara ändringarna i EU:s svaveldirektiv som medför att utsläppen av luftföroreningar minskar och därmed minskar sannolikt även sjöfartens externa kostnader avseende svavel (Rådets direktiv /32/EG av om att minska svavelhalten i vissa flytande bränslen och om ändring av direktiv /12/EEG17). 6.4.1Europeiska kommissionens syn på kostnadsansvaret Europeiska kommissionens betoning av transportavgifternas betydelse för utvecklingen av ett effektivt och hållbart transportsystem i och en fungerande inre marknad på transportområdet har kommit till uttryck på många olika sätt. Ett betydelsefullt steg var vitboken om Rättvisa trafikavgifter, KOM (1998) 466 slutlig, som kommissionen publicerade 1998. I den senaste vitboken gemensamt transportområde ett konkurrenskraftigt och resurseffektivt transportsystem, KOM (2011) 144 slutlig, om den gemensamma transportpolitiken handlar det tionde 17 EGT L 121, , s. 13 (Celex 31999L0032). och sista målet om avgiftspolitiken. Här har kommissionen ambitionen Prop. 2012/13:25 att ta ytterligare steg mot en fullständig tillämpning av principerna användaren betalar och förorenaren betalar. Enligt kommissionen spelar prissignaler en viktig roll vid många beslut som har långtidsverkan på transportsystemet. Transportavgifter och transportskatter bör omfördelas så att de i större utsträckning avspeglar principerna om förorenaren betalar och användaren betalar, vilket kan tolkas som en strävan att knyta kostnaderna till enskilda transporter. Beträffande kostnadsansvarets utformning anger kommissionen att den totala belastningen på sektorn bör återspegla de sammanlagda transportkostnaderna, inklusive infrastruktur och externa kostnader. Kommissionen anger en rad syften med prissättning av transporter och för fram att det är väsentligt att användare, operatörer och investerare får korrekta och entydiga ekonomiska incitament. Internalisering av externa kostnader, undanröjande av skattemässig snedvridning och av obefogat stöd samt fri konkurrens utan snedvridning är därför en del av ansträngningarna för att anpassa marknadens val till hållbarhetsbehoven. De är även nödvändiga för att skapa likvärdiga villkor mellan olika transportmedel som direkt konkurrerar med varandra. I flera delar ligger således kommissionens beskrivning av principerna för de ekonomiska styrmedlen nära motsvarande principer i . Det är dock viktigt att betona att regeringen inte i alla delar ställer sig bakom kommissionens uppfattning om det praktiska genomförandet av dessa principer. Riktlinjerna för infrastruktur- och trafikavgifterna inom EU kan komma att förändra förutsättningarna också för den svenska transportpolitiken. Det som tidigare kanske varit det mest avgörande hindret för att fullt ut omsätta transportpolitikens övergripande principer och riktlinjer till praktisk verklighet internationella överenskommelser och utländsk konkurrens skulle kunna komma att upplösas gradvis genom gemensamma riktlinjer för EU:s medlemsstater. 6.5Tillämpning av riktvärden för buller Omkring två miljoner människor bedöms vara exponerade för trafikbuller som överskrider riktvärdet ekvivalent ljudnivå utomhus vid sina bostäder. Den största delen bullerutsatta finns längs det kommunala vägnätet. Statliga medel har under avsatts för skyddsåtgärder, bl.a. har fönsteråtgärder för de mest exponerade utförts. Regeringen har i propositionen Infrastrukturinriktning för framtida transporter (prop. 1996/97:53) redovisat sin bedömning beträffande vilka riktvärden för trafikbuller som normalt inte bör överskridas vid nybyggnation av bostadsbebyggelse eller vid nybyggnation eller väsentlig ombyggnad av trafikinfrastruktur. (A) ekvivalentnivå inomhus, (A) maximalnivå inomhus , (A) ekvivalentnivå utomhus (vid fasad), (A) maximalnivå vid uteplats i anslutning till bostad. För utomhusnivån avses för flygbuller FBN18 (A). Vid åtgärder i Prop. 2012/13:25 järnväg eller annan spåranläggning avser riktvärdet för buller utomhus (A) ekvivalentnivå vid uteplats och (A) ekvivalentnivå i bostadsområdet i övrigt. I propositionen Svenska miljömål för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155) hänvisade regeringen till den bedömning som gjordes i prop. 1996/97:53. Regeringen konstaterar att de riktvärden för trafikbuller som redovisades i 1996/infrastrukturproposition och de avstegsfall som har redovisats i båda ovan nämnda propositioner är väl etablerade. Regeringen anser att de även i fortsättningen bör vara vägledande i planeringsammanhang för såväl transportinfrastruktur som bostadsbebyggelse. Regeringen gör i avsnitt 8.2.2 bedömningen att frågor om planering av infrastruktur och planering av bostadsförsörjning bör samordnas i större utsträckning än vad som har gjorts tidigare. kan konstateras att en förutsättning för en god samverkan mellan infrastrukturåtgärder och planering för nya bostäder är att det är tydligt hur buller ska hanteras vid planläggning och lovgivning enligt (2010:900) respektive prövning och tillsyn enligt . Detta är inte tillräckligt tydligt . I rapporten effektiv och transparent plan- och byggprocess? Exemplet buller (RiR 2009:5) konstaterar att det finns brist på transparens och förutsebarhet i plan- och byggprocessen i frågor om buller. I rapporten anger att det finns en bristande samordning av de statliga myndigheternas vägledningar inom bullerområdet och att länsstyrelserna tillämpar riktvärdena för trafikbuller olika. Mot bakgrund av ändrade regeringen instruktion, så att verket i stället för ett övergripande ansvar för bullerfrågor fick i uppgift att samordna myndigheternas arbete avseende omgivningsbuller. Ansvaret för bullerfrågan är dock fördelat på olika myndigheter beroende på vilken lagstiftning som utgör utgångspunkt. I sin roll som samordnande myndighet för omgivningsbuller leder ett projekt där även bl.a. , , och Transportstyrelsen ingår i styrgruppen. 6.5.1Bättre samordning i fråga om buller Regeringens bedömning: Det bör tillsättas en utredning som ska föreslå nya eller ändrade bestämmelser i syfte att öka samordningen av planläggning och lovgivning enligt med prövning och tillsyn enligt i fråga om buller. Skälen för regeringens bedömning: Som regeringen konstaterar i avsnitt 4.4.1 råder det brist på bostäder i . Flera av landets övriga tillväxtregioner är i samma situation. Bostadsbristen riskerar att hämma den ekonomiska tillväxten i landet som helhet. Ett av hindren för bostadsbyggande är den osäkerhet som i vissa fall finns avseende hur 18 En för flygbuller viktad ekvivalentnivå. buller från bl.a. trafik ska hanteras vid planering och byggande av nya Prop. 2012/13:25 bostäder. Osäkerheten beror framför allt på att det i samband med planering i vissa fall kan vara oklart om framtida prövnings- eller tillsynsbeslut enligt kan komma att leda till konsekvenser för verksamheter som ligger nära den planerade bostadsbebyggelsen. kan det innebära en ekonomisk risk för infrastrukturhållare om bostäder byggs med avsteg från riktvärdena för trafikbuller. En infrastrukturhållare kan med stöd av föreläggas att vidta åtgärder i efterhand om bullersituationen bedöms utgöra en olägenhet för människors hälsa. Vidare kan avsteg från riktvärdena leda till att näringsverksamhet, såsom flygplatser, hamnar och industrier, i närheten av bostäderna begränsas vid kommande tillståndsprövningar enligt . Detta gäller inte minst flyg- och hamnverksamhet i citynära områden. Regeringen bedömer att de beskrivna situationerna bl.a. kan försvåra för en god bostadsförsörjning och en god samordning av infrastruktur- och bostadsförsörjningsåtgärder. För att det ska bli enklare att bygga bostäder i bullerutsatta lägen bör en utredning tillsättas som får i uppdrag att bl.a. lämna förslag på nya eller ändrade bestämmelser i syfte att öka samordningen av planläggning och lovgivning enligt med prövning och tillsyn enligt i fråga om buller. Förslagen ska leda till att det blir tydligt hur man ska förhålla sig till givna tillstånd enligt , kända infrastrukturplaner och framtida trafikprognoser vid planering enligt respektive hur man vid en prövning enligt ska förhålla sig till beslutade planer och lov enligt . Utredningens förslag bör åtföljas av konsekvensanalyser. Utredningen ska samarbeta med berörda myndigheter samt den förhandlingsperson som tillkallas för uppdraget om utbyggnad av tunnelbanan och ett ökat bostadsbyggande i . Utredningen bör vara klar . En översyn av det här slaget är viktig för att kunna säkerställa att de infrastrukturåtgärder som görs samspelar med ett ökat bostadsbyggande som hänsyn tas till människors hälsa. Regeringens bedömning: uppdrag att vägleda kommuner och andra när det gäller hur riktvärdena för trafikbuller ska tillämpas vid planering och byggande av bostäder bör tydliggöras i verkets instruktion. Skälen för regeringens bedömning: Av (2010:900) framgår att bebyggelse och byggnadsverk ska lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet, bl.a. med hänsyn till människors hälsa och säkerhet. Buller ingår som en del i denna bedömning. kommunerna som gör bedömningen. Enligt plan- och byggförordningen (2011:338) har i uppgift att ge råd och stöd om tillämpningen av lagen. enligt förordningen (2012:546) med instruktion för inom sitt Prop. 2012/13:25 verksamhetsområde verka för att det generationsmål för miljöarbetet och