prop · GZ03177 · 2012-09-11 00:00:00 — Under DO:s första år inkom dessutom drygt 2 500 individanmälningar till DO, vilket var en ökning jämfört det sammanlagda antalet ärenden vid de tidigare diskrimineringsmyndigheterna 2008. avslutade DO endast drygt 1 600 ärenden , varför ärendebalansen ökade kraftigt. ökade antalet anmälningar ytterligare något, men då DO lyckades avsluta betydligt er ärenden kunde ärendebalansen därmed reduceras. uppgick den utgående ärendebalansen till 388 ärenden.60 Trots att ärendebalansen minskat har DO haft fortsatt fokus på individanmälningar i tillsynen även . Enligt DO:s senaste budgetunderlag som avser åren 20122014 kommer prioriteringen av individärenden att fortsätta åtminstone till och med 2012.61 Ett utvecklingsarbete förbereds dock som innefattar omfördelning av resurser från individärendehanteringen till tillsynen av aktiva åtgärder och en förstärkning av främjandeuppdraget62. 59Uppgifterna härrör från årsredovisningarna , 2010 och 2011. 60Riksrevisionens sammanställning av 16 intervjuer om DO, , DO:s årsredovisning och budgetunderlag, Statskontorets myndighetsanalys. 61DO, budgetunderlag, , ärende LED 2011/32. 62DO, årsredovisning . granskar: etablering och integration Tillsyn av aktiva åtgärder Förutom att utreda och eventuellt föra talan vid anmälan om diskriminering ingår det i DO:s tillsynsuppdrag att se till att kraven på aktiva åtgärder följs. Granskning av aktiva åtgärder kan ske på DO:s eget initiativ eller efter anmälan från enskilda eller från fackliga organisationer. Av de intervjuer som genomfört med chefer och tjänstemän vid DO samt av myndighetens årsredovisning framgår att tillsyn av aktiva åtgärder inte var en prioriterad uppgift . sina två första år tog DO inte några egna initiativ till granskningar av arbetsgivares aktiva åtgärder. Samtliga ärenden som övertogs från de tidigare ombudsmannamyndigheterna kunde dock avslutas. Aktiviteten i tillsynen av aktiva åtgärder ökade emellertid något och ökade ytterligare . ck DO in 13 ärenden om arbetsgivares brister vad gäller kravet på aktiva åtgärder. Alla 13 ärendena har avslutats. På utbildningsområdet påbörjade DO en granskning av likabehandlingsplaner på yrkesutbildningar inom sjukvårdsområdet . DO har även inlett en granskning av tio landstings arbete med aktiva åtgärder i arbetslivet gällande kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning . Den absoluta merparten av tillsynsverksamheten avser dock fortfarande individärenden avseende förbud och repressalier.63 Av intervjuer64 och av DO:s årsredovisning framgår att DO anser att arbetet med aktiva åtgärder är resurskrävande och att möjligheterna att bedriva en eektiv tillsyn i många fall är begränsade. Diskrimineringslagens bestämmelser om aktiva åtgärder är inte särskilt detaljerade utan mer av ramlagskaraktär. Enligt DO innebär frånvaron av detaljreglering att det blir svårt att i tillsynen ställa skarpa krav på arbetsgivare utöver de krav som avser lönekartläggningar för kvinnor och män där regelverket är mer detaljerat. DO har därför efterlyst ett utvidgat lagskydd för de aktiva åtgärderna. Av intervjuer framgår också att det nns olika åsikter inom DO om hur eektiva de aktiva åtgärderna egentligen är. Enligt en rapport av Statskontoret om aktiva åtgärder inom arbetsområdet och utbildningsområdet uppger många aktörer att de gör insatser mot diskriminering utan att det nns någon direkt koppling till bestämmelserna i diskrimineringslagen. Av dem som svarat på Statskontorets enkät är det många arbetsgivare och utbildningsanordnare som arbetar aktivt mot diskriminering. Få kopplar dock samman detta arbete med diskrimineringslagens krav på att vidta 63DO, årsredovisning samt DO:s budgetunderlag. 64Intervjuer med tjänstemän inom DO . aktiva åtgärder mot diskriminering. I synnerhet arbetsgivare anser att arbetet i första hand sker som följd av omvärldens förväntningar på att företag och organisationer tar ett sådant ansvar. Dessutom nns liknande krav i annan lagstiftning. Bland utbildningsanordnare är det er som anser att diskrimineringslagen har påverkat arbetet mot diskriminering.65 Det har dock framkommit andra åsikter. JämO menade att lönegranskningar, det vill säga granskningar av hur arbetsgivarna följer bestämmelserna om lönekartläggning, gav goda resultat. Lönekartläggning är ett bra verktyg för att hitta bland annat osakliga löneskillnader mellan kvinnor och män, menade Regeringen har återkommit i budgetpropositionen där regeringen redovisar att frågan om aktiva åtgärder behöver övervägas när det gäller hur efterlevnaden av bestämmelserna om aktiva åtgärder i arbetslivet kan förbättras. Utöver att bedriva tillsyn har DO i uppdrag att verka för att diskriminering inte förekommer på någon av de sju diskrimineringsgrunder som lagen har angett. Detta så kallade främjande uppdrag följer främst av DO-lagen och inbegriper aktiviteter som rådgivning, information och utbildning, överläggningar med olika aktörer, bevakning av forsknings- och utvecklingsarbete och internationellt arbete. I uppdraget ingår också DO:s utredningsarbete och remisshantering samt övrigt arbete som kan relateras till DO:s uppgift att föreslå författningsändringar eller andra åtgärder som kan motverka diskriminering. svarade DO:s främjande arbete för av DO:s totala resurser. Av detta svarade DO:s kommunikationsarbete för medan utbildning, medverkan och samverkan stod för och utredningsarbete för 22 procent.67 svarade det främjande arbetet för av myndighetens samlade resurser, varav kommunikationsarbetet svarade för 65Statskontoret (2011:4), Aktiva åtgärder mot diskriminering eekter och kostnader. 66Miljongranskningen - Resultatet av etapp 2 och slutrapport (JämO, ). 67DO, Årsredovisning . granskar: etablering och integration Rådgivningsverksamheten har minskat i omfattning En viktig del av DO:s främjande arbete är DO:s rådgivningsverksamhet.68 I DO-lagen stadgas nämligen särskilt att DO genom råd och på annat sätt ska medverka till att den som utsätts för diskriminering kan ta till vara sina rättigheter. svarade DO:s rådgivningsverksamhet för omkring av det främjande arbetet. var utfallet av främjandearbetet. DO konstaterar att färre personer har vänt sig till rådgivningen 2011 än tidigare år.69 DO:s utredningsarbete har i huvudsak utgått från regeringsuppdrag DO har efter uppdrag från regeringen låtit genomföra en kvalitativ undersökning om upplevd diskriminering. DO har vidare på regeringens uppdrag genomfört en studie av diskrimineringen på bostadsmarknaden. Tillsammans med Kommuner och Landsting har DO även tagit fram rapporten för mänskliga rättigheter. Utredningarna ger en indikation på diskrimineringen i samhället. DO ck extra resurser för att utföra uppdraget om upplevd diskriminering men har ändå av resursskäl varit tvungen att avgränsa uppdragets omfattning.70 har DO publicerat två rapporter: en om åldersdiskriminering och en om romers rättigheter. Rapporten om åldersdiskriminering bygger på djupintervjuer i fokusgrupper medan rapporten om romers rättigheter i huvudsak är en analys av ärenden där romer har anmält att de blivit diskriminerade.71 DO arbetar med att utveckla sitt främjandeuppdrag DO arbetar enligt myndigheten med att utveckla sitt främjandeuppdrag trots att myndighetens främjandeinsatser även fått stå tillbaka för den prioritering som gjorts på tillsynssidan. har myndigheten bland annat genomfört egenarrangerande utbildningar. Myndigheten har också utvecklat och genomfört samverkan med det civila samhället i större utsträckning . Myndigheten anser att det nns fortsatta behov av utvecklingsarbete inom era områden.72 68Till rådgivningen kan enskilda människor som upplever att de blivit diskriminerade eller missgynnade vända sig. Rådgivningen vänder sig även till arbetsgivare och andra som vill få vägledning i hur man förebygger diskriminering. 69DO, årsredovisningar . 70DO, Årsredovisning och DO:s budgetunderlag. 72DO, årsredovisningar . DO har problem med ärendehandläggningen DO har vid era tillfällen fått kritik från JO för långsam handläggning och för vissa frågor om hantering av individanmälningar.73 Av DO:s interna handläggningsrutiner för individärenden framgår att det är viktigt att anmälaren får tid att själv väcka talan om DO väljer att inte gå vidare med ärendet.74 Den genomsnittliga handläggningstiden för ett individärende DO har därmed minskat handläggningstiden något (motsvarande handläggningstid var ).75 Av intervjuer och Statskontorets myndighetsanalys framgår att en anledning till att handläggningen drog ut var att det funnits stora skillnader i synen på hur ärenden skulle hanteras inom myndigheten. Bland annat saknades tydliga kriterier för när man skulle driva ett ärende vidare. Det har också, enligt DO, visat sig svårare att skapa en enhetlig och eektiv ärendehandläggning än vad som tidigare förutsågs. Rutinerna hos de tidigare ombudsmännen skilde sig åt.76 Många medarbetare som tidigare saknat erfarenhet av att arbeta med handläggning ck sådana uppgifter i den På grund av arbetsbelastningen fanns det inte utrymme för kompetensutveckling. Åtgärder har vidtagits för att lösa problemen påbörjade DO som ett led i att utveckla ärendehandläggningen ett arbete med att ta fram gemensamma kriterier och ramar för systematiska genomgångar av individärenden.77 Ett mål sattes också upp om en längsta handläggningstid för ett normalärende och för ett mer komplicerat ärende. Den genomsnittliga handläggningstiden ska inte överstiga eller fram till dess att DO beslutar i ärendet. 73Anmälan mot () angående underlåtenhet att besvara frågor, m.m. Dnr 7126-2009, beslutsdatum . Anmälan mot () angående långsam ärendehandläggning, m.m. Dnr 4591-2010, beslutsdatum . Anmälan mot () angående långsam handläggning, m.m. Dnr 4930-2010, beslutsdatum . 74DO:s handläggningsrutin för individärenden, beslutad . 75DO, årsredovisningar samt LED 2011/5, ärendeförteckning till Justitiekanslern, , dnr. 77Åtgärder för att säkerställa en eektiv, strategisk och rättssäker hantering av individanmälningar (pm, ärende LED/2010/5, ). granskar: etablering och integration Genom utvecklingsarbetet vill DO säkerställa att utredarna lägger ned tid på rätt ärenden och att rätt åtgärder vidtas i de ärenden som myndigheten bedömer bör utredas. DO vill också säkerställa att enskilda inte lider rättsförluster. Det nya sättet att arbeta med ärenden har införts successivt. beslutades bland annat om en ny handledning för individärenden.78 Syftet med arbetet är att en eektivare ärendehandläggning ska frigöra resurser för annat arbete, bland annat tillsyn av aktiva åtgärder. Som framgått av tidigare avsnitt har ärendebalansen också utvecklats positivt . Detta kan bero på att ärendehanteringen har eektiviserats, men också på att antalet inkommande anmälningar har minskat . DO har inte analyserat vad det senare beror på.79 Diariesystemet fortfarande under utveckling En annan möjlig orsak till DO:s problem med ärendehandläggningen är att diariesystemet, som även är myndighetens ärendehanteringssystem, inte var färdigutvecklat när DO startade sin verksamhet . Utredningen om bildandet av upphandlade diariesystemet först , och man hann inte med att ta fram en ordentlig kravspecikation. att problemen med diariesystemet var en bidragande orsak till de stora ärendebalanser som uppstod vid DO . Enligt intervjuerna är det dock inte säkert att det hade varit möjligt att ta fram en bättre kravspecikation eftersom det var svårt att veta från början exakt vilka behov som myndigheten hade. Till detta kommer att ingen kunde det nya systemet från början. Av Statskontorets myndighetsanalys av DO framgår att det fortfarande nns problem med diariesystemet. Systemet anses svårt att använda, och det förekommer att personer registrerar uppgifter på olika sätt, till exempel vid avslut av ärenden. Ett internt projekt inom DO har genomförts för att ta fram en funktion som gör det möjligt att snabbt hitta information om ärenden i diariet, ta fram statistik med mera. DO uppger dock att det fortfarande återstår en del utvecklingsarbete.80 78Handledning för individärenden, , . 79Av DO:s webbplats framgår dock att en stor del av minskningen beror på att kampanjen om tillgänglighet för funktionshindrade har slutat uppmana deltagare att anmäla till DO. Plockar man bort de anmälningarna blir den totala minskningen , vilket kan vara en naturlig variation. , Nya-rutiner-ger-snabbare-arendehantering-hos-DO/. 80DO, årsredovisningar och Statskontoret (2011), Myndighetsanalys av , rapport 2011:26. 4.4Resultat av arbetet med individanmälningar DO har stort utrymme att välja hur individanmälningar ska hanteras. Av intervjuer, DO:s årsredovisning samt Statskontorets myndighetsanalys av DO framgår att DO från start i princip drev de ärenden till domstol där bevisläget var sådant att ärendet kunde gå att driva med framgång. Det nns era motiv till varför DO lade stor vikt vid att utreda och förbereda ärenden för en domstolsprocess. När ärenden drivs i domstol sker detta med utgångspunkten att ge anmälaren upprättelse i de fall där DO efter utredning gjort bedömningen att det som anmälts strider mot diskrimineringslagstiftningen. Det ligger också i DO:s uppdrag att driva på rättsutvecklingen inom diskrimineringsområdet genom att till exempel driva strategiska ärenden för att få fram rättspraxis. Ett tredje syfte med arbetet med individanmälningar är att driva ärenden för att väcka uppmärksamhet och skapa debatt. I den nya handledning för individärenden som beslutades anges dock att syftet med DO:s uppdrag inte kan vara att DO ska företräda alla personer som har diskriminerats.81 Få ärenden drivs vidare till domstol DO avgjorde omkring cirka 2600 anmälningsärenden . I de esta fall avslutas ärenden på grund av att DO bedömer att bevisläget är för svagt för att man ska kunna driva ärendet i domstol () eller för att anmälan gäller en situation som inte omfattas av diskrimineringslagstiftningen DO får nämligen ett stort antal anmälningar från enskilda individer rörande upplevd diskriminering som inte täcks av lagens bestämmelser. En av orsakerna till detta är att olika organisationer har bedrivit massanmälningsaktioner till DO för att få till stånd en förändrad lagstiftning.82 Figuren nedan visar avslutningsgrunder för individärendena för åren 20092011. 81Handledning för individärenden, , . 82Sådana massanmälningsaktioner förekom även vid de tidigare ombudsmannamyndigheterna. 2007/08:1 utgiftsområde 13 s. 30. granskar: etablering och integration Figur 4.1 Avslutningsgrund för individärenden Källa: DO:s årsredovisning 2011. Som framgår av guren är det endast en liten andel av individärendena som drivs vidare till domstol. Totalt till och med har 41 diskrimineringsmål avgjorts i domstol.83 DO har haft framgång i 13 av dessa mål. Många av domarna avser dock ärenden i vilka de tidigare ombudsmännen stämt och som sedan förts över till den Jämfört med de tidigare ombudsmännen har DO dock haft större framgång med de mål man drivit i Arbetsdomstolen. till och med har DO vunnit 6 av de 17 mål man drivit i Arbetsdomstolen.84 Något er ärenden till förlikning Jämfört med hur många ärenden som DO driver vidare till domstol är det er individärenden som går till förlikning. När en förlikning uppnås innebär det att den enskilda individen får upprättelse i form av ekonomisk kompensation men att ärendet inte blir föremål för domstolsavgörande. till 2011 drevs 124 ärenden vidare till förlikning vilket är betydligt er än ärenden som processats vidare till domstol. Jämfört med det totala antalet ärenden är det dock väldigt få ärenden () som drivs vidare till förlikning. 83Ett mål kan avse era individärenden. Därför överensstämmer inte antalet domar med antalet ärenden avslutade genom dom. Jfr även i diskrimineringsmål 19992009 en förstudie (, 2010). En analys av domar i diskrimineringsmål av på uppdrag av Integrations- och jämställdhetsdepartementet. Den nya diskrimineringsersättning som infördes har resulterat i höjda ersättningar i förlikningar. har förlikningar ingåtts på som högst , vilket kan jämföras med det tidigare högsta utdömda allmänna skadeståndet om 100 000 kronor.85 Att ta till vara erfarenheten från arbetet med individärenden DO lägger stora resurser på att utreda individärenden innan beslut tas om ärendet ska drivas vidare eller inte. Av Statskontorets myndighetsanalys av DO framgår att även om myndigheten nu är bra på att avsluta ärenden så nns det fortfarande en frustration inom myndigheten över att så mycket tid läggs på att utreda ärenden mot domstolsprocess när en så liten andel faktiskt drivs så långt.86 En viktig fråga är hur erfarenheterna från arbete med individärenden tas till vara. Enligt Statskontorets myndighetsanalys av DO har antalet ärendeanalyser under myndighetens första verksamhetsår varit litet. Den kunskap utredarna får från de fall som inte drivs vidare mot process riskerar därmed att gå förlorad eftersom det inte finns rutiner eller utrymme för att fånga upp och samla kunskapen när ärendet avslutas. DO:s ledning uppger dock att man nu kommit i gång med ärendeanalyser. Myndigheten har börjat ett arbete med att gå igenom kunskapen från de ärenden som inte utreds rättsligt. Kunskapen från ärendehanteringen förmedlas också vidare inom ramen för de tre samverkansgrupper mellan tillsyn och främjande som myndigheten initierat. Ett exempel på ärendeanalyser är den rapport om diskriminering av romer som DO presenterade och som bygger på en analys av 230 ärenden där romer anmält diskriminering.87 Behovet av ökad kunskap om diskriminering och strategisk riskanalys Även om DO börjat ta till vara kunskapen från ärendehanteringen så ger den anmälda diskrimineringen inte någon fullständig bild av hur den faktiska diskrimineringen i samhället ser ut och hur den utvecklats. DO konstaterar exempelvis att det minskade antalet anmälda diskrimineringsärenden sannolikt inte beror på att diskrimineringen i samhället skulle ha minskat. Det minskade antalet anmälningar är snarare ett resultat av att massanmälningsaktioner från handikapporganisationer nu har upphört.88 2011/12:1 utgiftsområde 13 s.40 f. 86Statskontoret (2011), Myndighetsanalys av , rapport 2011:26. 87Statskontoret (2011), Myndighetsanalys av , rapport 2011:26, DO (2011), Romers rättigheter Diskriminering, vägar till upprättelse och hur juridiken kan bidra till en förändring av romers livsvillkor. 882012-12-08, \\wvl01\users$\anjos\mina dokument\DO\Webb\Nya rutiner ger snabbare ärendehantering hos DO DO.mht. granskar: etablering och integration DO har ännu inte utvecklat något systematiskt analysarbete i syfte att ta reda på var i samhället och på vilka grunder diskriminering är vanligt förekommande samt förändringen . I de senaste årens budgetpropositioner anger regeringen att kunskapen om hur diskriminering förekommer i samhället är centralt i arbetet mot diskriminering. konstaterar regeringen att det är svårt att få någon tydlig bild av om diskrimineringen ökar eller minskar eftersom systematiska och jämförbara analyser saknas.89 Det nns dock exempel på myndigheter som gör återkommande risk- eller problemanalyser inom de områden de ansvarar för och som skulle kunna utgöra en inspirationskälla för DO, låt vara att varje samhällsområde förstås har egna unika förutsättningar för riskanalysen. Här kan som exempel nämnas Brottförebyggande rådets (Brå) återkommande så kallade oerundersökningar.90 I dessa undersökningar frågar man ett urval av befolkningen om de varit utsatta för olika brottsliga händelser , om de anmält händelsen, deras inställning till polisen och upplevd trygghet eller otrygghet. Ett annat exempel är återkommande nationella hotbildsdokument, den senast utgivna benämnd Sedan DO bildades har era justeringar av organisationen genomförts. Den första organisationen av DO var det förslag som lämnades av Utredningen om bildandet av till regeringen. Utgångspunkter för DO:s initiala organisation Utredningen om bildandet av DO föreslog att DO skulle organiseras i tre avdelningar Tillsynsavdelningen, Utvecklingsavdelningen och Administrativa avdelningen. Under dessa avdelningar bildades åtta enheter. Därutöver inrättades en stab. Uppdelningen av tillsyn och utveckling i olika avdelningar skulle säkerställa en tydlig skillnad mellan den granskande och främjande verksamheten i enlighet med utredningens direktiv. Enheterna under Tillsynsavdelningen delades in efter sakområdena Arbetsliv, Utbildning respektive Samhällsliv och inte efter olika diskrimineringsgrunder. Detta var ett medvetet val av utredningen eftersom en indelning efter diskrimineringsgrunder hade gått emot motiven bakom den nya lagstiftningen 2011/12:1 utgiftsområde 13 s. 39 samt prop. 2010/11:1 utgiftsområde 13 s. 36 f. 91Problembild 2011 sekretessprövad version, RKP Rapport 2009:1, , . och sammanslagningen av de tidigare diskrimineringsmyndigheterna. Det inrättades dessutom en särskild processenhet på Tillsynsavdelningen. Detta mot bakgrund av att de tidigare ombudsmannamyndigheterna varit väldigt beroende av externa resurser och extern kompetens för att driva processer. Under Utvecklingsavdelningen fanns enheterna Främjande och Under Administrativa avdelningen fanns enheterna Personal och administration samt Ekonomi och IT. Därutöver fanns en stab med fyra personer. DO bestod alltså av tre avdelningar, åtta enheter och en stab. Utredningens förslag innebar att personalen från de tidigare fyra myndigheterna, som alla var organiserade efter och därmed specialiserade på enskilda diskrimineringsgrunder, ck arbeta med samtliga sju diskrimineringsgrunder. En del av medarbetarna vid DO ck därmed från början sätta sig in i en delvis ny lagstiftning. Som har nämnts ck DO även ta över ett stort antal pågående ärenden från de tidigare myndigheterna. Problem kopplade till och verksamhetsinriktning Vid DO:s bildande beslutades att en översyn av och verksamhet skulle göras efter ungefär . Vid översynen, som utfördes av externa konsulter, framkom att det fanns behov av att skapa tydlighet i roller och ansvar, att öka samsynen om DO:s uppdrag bland medarbetarna och att kvalitetssäkra beredningsarbetet och beslutsfattandet. Dessutom framkom i översynen en önskan om ökad delaktighet från medarbetarnas sida. konstaterades också att den rådande organisationsstrukturen inte var optimal för att tillgodose dessa behov. Av översynen och intervjuer framkommer dessutom att en bidragande orsak till DO:s problem var att det fanns stora skillnader i arbetssätt och kulturer mellan personal från de fyra tidigare diskrimineringsmyndigheterna. Dessa kulturskillnader anses ha bidragit till svårigheterna att komma överens om hur den nya myndigheten ska arbeta och prioritera. Statskontoret konstaterar i sin myndighetsanalys av DO att man internt underskattat skillnaderna mellan de tidigare myndigheterna och svårigheterna med att slå samman dessa i en ny, sammanhållen diskrimineringsmyndighet. Flera åtgärder har vidtagits Flera åtgärder har vidtagits för att hantera de problem som framkommit vid översynen av och verksamhet. En organisationsjustering genomfördes och innebar bland annat att avdelningsnivån togs bort. placerades processförarna på andra tillsynsenheter och processenheten blev vilande. DO har även fortsatt att utveckla sin styrmodell. Det innebär bland annat att enheterna fått ett tydligare uppdrag att arbeta tillsammans mot gemensamma mål. granskar: etablering och integration DO utvecklat den interna uppföljningen, infört tidsredovisning samt tagit fram en struktur för månatlig ärenderapportering.92 gäller en ny arbetsordning.93 I samband med införandet av arbetsordningen justerades även organisationen ytterligare något. en stab, en HR-enhet, en administrativ enhet samt tre enheter som är organiserade efter samhällsområden: Arbetslivsenheten, Utbildningsenheten och Samhällslivsenheten. Därutöver nns Främjandeenheten och Kommunikationsenheten. DO har inte klarat ut verksamhetsinriktningen och strategierna