prop · GZ03179 · 2012-09-18 00:00:00 — I kampen mot den grova organiserade brottsligheten utgör den kriminalunderrättelseverksamhet som bedrivs vid underrättelsesektionen en viktig del. I kriminalunderrättelseverksamheten inhämtas information från många olika källor och genom olika metoder, bland annat öppna källor och informatörer. Genom operativ analys kartläggs specifika kriminella nätverk, enskilda individer och deras brottsliga verksamhet medan strategisk analys syftar till att kartlägga brottsfenomen och kriminella nätverk på en mer övergripande nivå. Myndigheten bearbetar och analyserar den inhämtade informationen för att få underlag för beslut och andra åtgärder. Utifrån den information som inhämtas inom Prop. 2011/12:179 kriminalunderrättelseverksamheten sammanställer en strategisk lägesbild över den grova organiserade brottsligheten för polisens räkning. Baserat på denna lägesbild beslutas inriktningen för kriminalunderrättelseverksamheten inom polisen som helhet och operativa verksamhet. Inriktningarna används i sin tur som underlag för prioriteringar av ärenden. Vid finns även det nationella underrättelsecentret, som sammanställer den myndighetsgemensamma lägesbilden för mobiliseringen mot den grova organiserade brottsligheten. 7Säkerhetspolisen och Rikskriminal- polisen ges rätt att inrikta signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet Regeringens förslag: Säkerhetspolisen och ska ges rätt att inrikta signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av förslaget eller har inget att invända. avstyrker förslaget i den del det avser . kanslern, som delar bedömningen att har behov av att få tillgång till signalspaningsinformation, ifrågasätter om inte behovet kan tillgodoses genom delgivning. utförlig motivering till varför både Säkerhetspolisen och Riks- kriminalpolisen bör kunna inrikta signalspaning. att förslaget är lättare att motivera för Säkerhetspolisen än för Riks- Datainspektionen utesluter inte att det är motiverat att tillföra möjligheten att inrikta Försvarets radio- anstalts signalspaning, men anser att denna fråga behöver analyseras Hovrätten över och och Säkerhets- och integritets- skyddsnämnden ifrågasätter inte att både Säkerhetspolisen och har behov av att i sin underrättelseverksamhet åter inrikta signalspaning men konstaterar att de har svårt att fullt ut ta ställning till promemorians förslag eftersom det finns relevanta frågor som inte behandlas och analyseras. avger inte någon tydlig inställning till förslaget, men upprepar sina tidigare lämnade synpunkter på signalspaningslagen, nämligen att det är praktiskt svårt att urskilja sådan trafik som får respektive inte får samlas Enligt föreningen borde bevisbördan för att trafiken går mellan två individer varav minst den ena befinner sig utomlands ligga hos den Svenska avdelningen av internationella juristkommissionen avstyrker förslaget i dess helhet. artikel 8 och 13 i då det saknar väsentliga rätts- Enligt kommissionen uppfyller inte förslaget Europa- konventionens krav på att en inskränkning av en rättighet tydligt ska framgå i lag och vara förutsebar samt dessutom vara ändamålsenlig och Slutligen anser kommissionen att rätten till ett effektivt rättsmedel inte är uppfylld. förslaget på den grunden att lagen om signalspaning i försvarsunder- rättelseverksamhet, även enligt gällande lydelse, innebär hot mot det Liknande synpunkter framförs av , och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, som tillstyrker förslaget, framhåller ett behov av att inrikta signalspaning även för egen del. Skälen för regeringens förslag Signalspaning utgör en viktig källa för att ge Säkerhetspolisen och underrättelser om utländska förhållanden Säkerhetspolisens uppgift är att förebygga, avslöja och bekämpa sådan allvarlig brottslighet, däribland terrorism och brott mot rikets säkerhet, som utgör direkta hot mot och det svenska samhället. heten äventyrar stora samhällsvärden, utgör hot mot enskilda människors liv och hälsa och kan, om brotten fullbordas, få mycket omfattande kon- Utförda attentat och avbrutna attentatsplaner har visat att det finns en verklig risk för terroristattentat i eller mot svenska intressen, vilket regeringen konstaterar i skrivelsen Ansvar och engagemang en nationell strategi mot terrorism (skr. s. 6). är också det sammantagna terrorhotet mot reviderat från lågt till förhöjt, dvs. från två till tre på en fem- Bedömningen av hotnivån är föremål för fortlöpande revidering (skr. 2010/11:39 s. 6 och skr. 2011/12:38 s. 5). måste ha förmåga att värja sig mot dessa typer av hot. ligger att åtgärder måste kunna vidtas för att förebygga och förhindra att sådan brottslighet planeras och genomförs. Behovet av ett effektivt underrättelsearbete är därför här särskilt tydligt, vilket också har kommit till uttryck genom att Säkerhetspolisens uppdrag är inriktat på att före- bygga och förhindra sådan brottslig verksamhet. drag ingår också att motverka spridning av massförstörelsevapen. delen har Säkerhetspolisen en viktig del i internationella ansvar för att verka för nedrustning och förhindrande av ytterligare spridning av Även i detta arbete finns ett stort behov av en effektiv underrättelseinhämtning, särskilt när det gäller uppgifter om ut- De brott som Säkerhetspolisen har i uppdrag att förebygga och för- hindra har ofta en koppling till förhållanden utomlands. om att terroristbrott planeras i en organisation som befinner sig i ett annat land eller att en främmande makt bedriver underrättelseinhämtning mot eller svenska intressen utomlands. trots detta, inte har några befogenheter att självständigt bedriva polis- verksamhet utanför måste kunskapen om utländska förhållanden inhämtas på annat sätt. Ett sätt är att samarbeta med myndigheter i andra länder för att på så sätt inhämta information. Sådant samarbete före- kommer och tillför stort värde. Den aktuella typen av samarbete har dock vissa begränsningar. I vissa fall saknas helt möjlighet att få information från myndigheter i andra länder. Även i de fall sådan information kan fås saknar Säkerhetspolisen möjlighet att påverka urvalet av information och har även begränsade möjligheter att kontrollera informationens tillför- litlighet. har signalspaning, som efter inriktning från Säkerhets- polisen bedrivits av , utgjort en viktig källa för att ge Säkerhetspolisen underrättelser om utländska förhållanden. Rege- ringen anser, i likhet med det stora flertalet remissinstanser, att Säker- hetspolisens behov av att åter få möjlighet att inrikta signalspaning är stort och angeläget. Även har tidigare haft möjlighet att inrikta den signalspaning som bedrivs av . Rikskriminal- polisen arbetar särskilt med att förebygga och förhindra grov organiserad brottslighet. Det rör sig bland annat om internationell kriminalitet av stor omfattning och kvalificerad art som till exempel handel med vapen, droger eller människor. Hos vissa kriminella nätverk finns både en avsikt och en förmåga att skada och störa grundläggande demokratiska processer, såsom verkställandet av politiska beslut och, i viss mån, den fria debatten. Många aktörer inom den grova organiserade brottsligheten utgör ett hot mot en rad olika samhällssfärer, såsom enskildas fysiska säkerhet, den legala ekonomin och det allmännas myndighetsutövning. En begränsad del av den grova organiserade brottslighet som ingår i uppdrag att förebygga och förhindra är av så allvar- ligt slag att den ytterst kan hota grundläggande samhällsintressen. Det kan röra sig om grovt kriminella nätverk som är på väg att bygga upp verksamhet som riktar sig mot och vars förmåga till våld, otillåten påverkan och omsättning av kriminella vinster i till exempel fastigheter, företag m.m. i förlängningen ger dessa en maktposition som i sin tur kan leda till en påverkan av samhället och de demokratiska spelreglerna som sådana. Kriminalitet i form av handel med till exempel vapen och narkotika utgör i detta sammanhang ett medel för att finansiera verksamheten i . Arbetet med att bekämpa grov organiserad brottslighet är i stor ut- sträckning underrättelsestyrt och kräver att har kun- skap om tendenser i samhället, om var kriminella nätverk finns och bedriver sin verksamhet, om vilken brottslighet nätverken är inriktade på och om vilka som ingår i nätverken. Underrättelseinhämtningen utövas skilt från brottsutredande verksamhet vid under- rättelsesektion. I den strategiska analysen kartläggs brottsfenomen och kriminella nätverk på en mer övergripande nivå. Här är det bland annat av stor betydelse att kunna få information om utländska företeelser och förhållanden. Liksom Säkerhetspolisen saknar befogenheter att självständigt bedriva polisverksamhet utanför . Det är också ofta omöjligt att få nödvändiga uppgifter från myndigheterna i det aktuella landet. På samma sätt som när det gäller Säkerhetspolisen har därför information från försvarsunderrättelse- verksamhet som har kunnat hämtas in genom signalspaning utgjort en viktig källa när det gäller underrättelseinhämtning om utländska förhållanden. 2011/12:179 När det gäller anser regeringen att det för den mest allvarliga brottslighet som organisationen har att förebygga och förhindra, nämligen sådan allvarlig brottslighet som kan hota grund- läggande samhällsintressen, är särskilt angeläget att har tillgång till källor för att inhämta uppgifter om utländska förhållan- den. För den begränsade delen av verksamheten anser regeringen att behov av signalspaning är både stort och angeläget. Detta är en bedömning som majoriteten av remissinstanserna, bland annat ombudsmän, domstolarna och Säkerhets- och integri- tetsskyddsnämnden, har tillstyrkt eller inte invänt emot. Justitiekanslern, som visserligen delar bedömningen att Riks- kriminalpolisen har behov av att få tillgång till signalspanings- information, och Datainspektionen, som inte heller utesluter att det är motiverat att ge sådan tillgång, har väckt frågan om inte behov kan tillgodoses genom delgivning av information från på det sätt som sker . Även om signalspaning kan ske i försvarsunderrättelseverksamhet för att kartlägga strategiska förhållanden avseende internationell terrorism och annan grov gränsöverskridande brottslighet som kan hota väsentliga nationella intressen är en förutsättning för att inriktning ska ske mot dessa företeelser att någon av de inriktande myndigheterna, dvs. regeringen, eller Försvarsmakten, vänder sig till med ett sådant inriktningsuppdrag. Dessa myndigheter har emellertid varken det uppdrag eller den kunskap som krävs för inriktning mot internationell terrorism och grov gräns- överskridande brottslighet. Därmed kan det, utan inriktning från Säkerhetspolisen eller , inte förväntas att signal- spaning inriktas mot sådana företeelser annat än i mycket begränsad utsträckning. För att Säkerhetspolisen och ska kunna ha någon verklig nytta av information från signalspaning krävs alltså att de ges möjlighet att påverka vilken information som hämtas in. Sammanfattningsvis gör regeringen bedömningen att både Säkerhets- polisen och har ett stort behov av att åter kunna inrikta signalspaning. När det gäller de övriga myndigheter som för egen del har framfört ett behov av att få inrikta signalspaning saknas bered- ningsunderlag för att i detta lagstiftningsärende pröva den frågan. De kunskaper och resurser som finns vid bör användas bedriver signalspaning i försvars- underrättelseverksamhet. I det remitterade förslaget görs bedömningen att bör vara den myndighet som utför signal- spaning även för polisiära behov. Signalspaning är en synnerligen resurskrävande verksamhet som tar att bygga upp. I ett land av storlek skulle det sannolikt, även om de ekonomiska förutsättningarna gavs, vara svårt att rekrytera kunnig personal till ännu en signalspaningsmyndighet. Det skulle också ta , om ens vara möjligt, för en ny organisation att få förtroende hos myndigheter i andra länder. Att låta utföra uppgiften bedöms inte ha några nackdelar från integritetsskyddssynpunkt. Datainspektionen och , som har haft i uppdrag att särskilt granska den verksamhet som bedrivs vid , har båda gjort bedömningen att integritetsskyddsfrågor har en naturlig plats i verksam- heten och tas på stort allvar. Det är också en fördel om signalspaningen utförs av ett annat organ än det som behöver informationen i sin verk- samhet. Ur integritetsskyddsperspektiv är det vidare angeläget att be- gränsa den aktuella typen av information till så få aktörer som möjligt, vilket talar mot att inrätta en ny myndighet. och anser att Försvarets radio- anstalt, innan förslaget genomförs, måste vidta åtgärder med anledning av påpekanden som Statens inspektion för försvarsunderrättelse- verksamheten lämnat inom ramen för myndighetens ordinarie tillsyns- verksamhet. Försvarets radioanstalts verksamhet är, enligt nu gällande ordning, föremål för en omfattande granskning. Det förhållandet att tillsynsmyndigheten lämnar påpekanden till myndigheten visar enligt regeringens mening att kontrollen fungerar. har också vidtagit åtgärder med anledning av de påpekanden som gjorts. Regeringen anser därför inte att de påpekanden som lämnats av Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten utgör skäl att inte gå vidare med förslaget. De instanser som i övrigt särskilt uttalat sig i utförarfrågan, , och , har delat den bedömning som görs i det remitterade förslaget. Regeringen anser sammantaget att samtliga skäl talar för att Försvarets radioanstalts kunskaper och resurser bör användas även för sådan signalspaning som genomförs efter inriktning av Säker- hetspolisen och . En lösning inom det befintliga signalspaningsregelverket Inom ramen för den beredning som har föregått detta förslag har olika lösningar diskuterats för att åter ge polisen tillgång till signalspaning. Ett alternativ, vilket föreslås i betänkandet Signalspaning för polisiära behov (SOU 2009:66), skulle kunna vara att ta fram ett nytt regelverk för signalspaning, där inhämtningsmetoden tillåts användas direkt i syfte att såväl förebygga och förhindra som att utreda brott. Ett annat alternativ är att, i enlighet med det remitterade förslaget, låta Säkerhetspolisen och inrikta signalspaning enligt det regelverk som gäller, nämligen den signalspaning som sker i försvarsunderrättelseverksamhet. Såväl Säkerhetspolisen och som Försvarets radio- anstalt, vilka alla berörs av verksamheten, anför att förslaget är angeläget och bedöms tillföra ett stort mervärde. Säkerhetspolisen lyfter fram att förslaget inte fullt ut tillgodoser myndighetens behov. Enligt kan information som inhämtas genom signalspaning bidra till fullgörande av myndighetens uppdrag på en övergripande nivå, men inte utgöra en tillgång i den operativa brottsbekämpande verk- samheten i de fall brott eller hot om brott tagit mer konkreta former. Säkerhetspolisen ser det därför som angeläget att möjligheten att inrikta signalspaning framöver anpassas fullt ut till dess uppdrag och behov. 2011/12:179 Även om ett förslag i linje med det som lämnas i betänkandet Signal- spaning för polisiära behov skulle vara mer anpassat för den brotts- bekämpande verksamhetens förutsättningar och i högre grad tillgodose polisens behov, anser regeringen att ett sådant förslag skulle väcka flera komplicerade frågor som skulle behöva analyseras mer djupgående innan det kan leda till lagstiftning. Det förslag som övervägs handlar, till skillnad från betänkandets, om inhämtning av uppgifter på strategisk nivå när det gäller bland annat internationell terrorism och annan grov gräns- överskridande brottslighet som kan hota väsentliga nationella intressen. Ett antagande av detta förslag innebär att man inte utvidgar ändamålen för vilka signalspaning inom försvarsunderrättelseverksamhet får ske och innebär också att inriktning av signalspaning inte får ske inom ramen för förundersökningar. De remissinstanser som har synpunkter på förslaget vänder sig inte i första hand mot den föreslagna lösningen att låta Säkerhetspolisen och inrikta signalspaning inom försvarsunderrättelse- verksamheten. Endast Hovrätten över och framför syn- punkter på lösningen och anser att det framstår som inkonsekvent att låta dessa inrikta signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet eftersom de saknar mandat att bedriva sådan verksamhet. Försvarsunderrättelse- verksamhet bedrivs mycket riktigt av ett begränsat antal myndigheter. Inriktning av signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet är dock inte detsamma som att bedriva försvarsunderrättelseverksamhet. Av de myndigheter som tillåts inrikta signalspaning, regeringen, och Försvarsmakten, är det bara Försvarsmakten som bedri- ver försvarsunderrättelseverksamhet. Lagrådet har anmärkt att enligt 4 § lagen om försvarsunderrättelse- verksamhet är brottsbekämpande och brottsförebyggande verksamhet uttryckligen undantagen från den lagens, och därmed även signal- spaningslagens, tillämpningsområde. En förutsättning för att polis- myndighet ska ha behov av att ange inriktningen av signalspaning är då, enligt Lagrådet, att signalspaningen gäller verksamhet som inte är brotts- bekämpande eller brottsförebyggande. Lagrådet anser att frågan om uppdelningen mellan de berörda polisorganens olika verksamheter inte närmare berörs i remissen och att det framstår som oklart hur den närmare avgränsningen mellan olika verksamheter hos polisen inom vilka signalspaning får och inte får förekomma ska göras. Även om förenligheten med 4 § försvarsunderrättelselagen kommer att uppmärk- sammas av Försvarsunderrättelsedomstolen och det därigenom skulle utvecklas en konsekvent och klar praxis, anser Lagrådet att det är tvek- samt om en sådan ordning kan anses uppfylla de krav på insyn och förut- sebarhet som bör ställas i ett sammanhang som detta. I 4 § lagen om försvarsunderrättelseverksamhet anges att det inom försvarsunderrättelseverksamheten inte får vidtas åtgärder som syftar till att lösa uppgifter som enligt lagar eller andra föreskrifter ligger inom ramen för polisens och andra myndigheters brottsbekämpande och brotts- förebyggande verksamhet. I andra stycket anges att de myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet får lämna stöd till andra myndigheters brottsbekämpande och brottsförebyggande verksamhet om det inte finns hinder enligt andra bestämmelser. Bestämmelsen fick sin nuvarande lydelse i samband med ändringar i Prop. 2011/12:179 lagen om försvarsunderrättelseverksamhet som trädde i kraft den De åtgärder som inte får vidtas i försvarsunder- rättelseverksamheten är, enligt vad som anges i förarbetena till bestämmelsen, konkreta åtgärder i den brottsförebyggande och brottsbekämpande verksamheten med det direkta syftet att lösa uppgifter som föreskrivs för denna verksamhet. Det handlar om sådana åtgärder som, om de vidtogs av andra myndigheter, skulle kunna störa utövandet av den brottsbekämpande eller brottsförebyggande verksamheten. Be- gränsningen träffar endast sådana åtgärder för inhämtning av information som tar sig mer konkreta uttryck än t.ex. inhämtning av signaler i elektronisk form vid signalspaning (prop. 2006/07:63 s. 135 f.). Regeringen anser mot denna bakgrund att bestämmelsen i 4 § lagen om försvarsunderrättelseverksamhet inte utgör något hinder mot att åtgärder vidtas inom försvarsunderrättelseverksamheten för att inhämta under- rättelser som kan delges polisen inom ramen för dennas under- rättelseverksamhet. En annan sak är att signalspaning inte får användas i syfte att kringgå de bestämmelser som finns om till exempel hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och andra tvångsmedel som kan vidtas inom ramen för en förundersökning. Precis som Lagrådet har påpekat ankommer det på Försvarsunderrättelsedomstolen att pröva att så inte sker. Regeringen anser att den föreslagna ordningen är tillräckligt tydlig när det gäller inom vilka delar av polisens verksamhet som signalspaning kan användas och att den uppfyller de krav på insyn och förutsebarhet som kan ställas. Regeringen bedömer sammanfattningsvis att Säkerhetspolisen, genom signalspaning som sker i syfte att kartlägga till exempel strategiska förhållanden avseende internationell terrorism eller främmande underrättelseverksamhet mot svenska intressen, skulle få del av uppgifter som medför ett stort mervärde i dess underrättelseverksamhet. Även skulle enligt regeringens mening tillföras ett stort mervärde om denna tilläts inrikta signalspaning i syfte att kartlägga grov gränsöverskridande brottslighet som kan hota väsentliga nationella intressen. Som också har framhållit ger denna lösning möjlighet för Säkerhetspolisen och att vid sina respektive inriktningsuppdrag till bidra med väsentlig information, vilket förbättrar myndighetens möjligheter att bedriva en än mer träffsäker och effektiv signalspaning beträffande strategiska förhållanden avseende internationell terrorism och grov gränsöverskridande brottslighet. Det minst ingripande alternativet Enligt signalspaningslagen tillåts signalspaning i såväl etern som i tråd i syfte att kartlägga vissa uppräknade företeelser. För den vars kommunikation är föremål för signalspaning innebär verksamheten ett ingrepp i den privata sfär som skyddas av både 2 kap. 6 § RF och artikel 8 i . Lagens bestämmelser om ändamålen med signalspaning och olika integritetsskyddsmekanismer har mot denna bakgrund utformats för att uppfylla RF:s och krav. Några remissinstanser, framför allt och Svenska avdelningen av internationella juristkommissionen, ifrågasätter om förslaget att låta Säkerhetspolisen och inrikta signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet är proportionerligt. invändning gäller den del som avser Rikskriminal- polisen medan kommissionen ifrågasätter förslaget mer generellt. Kommissionen anser att Säkerhetspolisen och tydligare behöver visa på vilket sätt signalspaning utgör ett nödvändigt redskap i verksamheten och om fördelarna står i rimlig proportion till den inskränkning av integritetsskyddet som lagändringarna skulle innebära. Datainspektionen och framför farhågor om att förslaget kan innebära en risk för att fler personer med anknytning till blir föremål för signalspaning, att sökbegrepp direkt kopplade till person kan komma att användas i större utsträckning samt att förslaget kan innebära en ökad risk för att trafik som inte passerar gräns Att låta Säkerhetspolisen och inrikta signal- spaning i försvarsunderrättelseverksamhet innebär ingen utvidgning av de ändamål för vilka signalspaning får bedrivas. Säkerhetspolisen och endast möjlighet att påverka vilken information som hämtas in för de syften som ut- tömmande räknas upp i signalspaningslagen. Försvarsunderrättelsedomstolen som även måste godkänna de sök- begrepp som får användas vid inhämtningen. Tillstånd får endast lämnas om syftet med inhämtningen inte kan tillgodoses på ett mindre ingripande sätt och uppdraget beräknas ge information vars värde är klart större än det integritetsintrång som inhämtning i enlighet med ansökan Försvarsunderrättelsedomstolen skriver också i sitt remissvar att den nu har erfarenhet av tillståndsprövning av ansökningar om signalspaning och att dess bedömning är att nuvarande regelverk ger goda möjligheter att bedöma ett signalspaningsuppdrag ur Enligt domstolen innebär rätten att inrikta att en dialog kommer att ske mellan uppdragsgivaren och signalspanings- myndigheten varigenom sökbegrepp kan förfinas och precisionen i inhämtningen öka som mängden överskottsinformation kan Att fler organ ges rätt att inrikta signalspaning behöver därför enligt domstolens mening inte alltid vara negativt ur integritets- Regeringen instämmer i denna bedömning. När det gäller Säkerhetspolisen har regeringen ovan konstaterat att dess behov av att få inrikta signalspaning för att få underrättelser om utländska förhållanden är stort och angeläget. radioanstalt har framhållit att en inriktningsmöjlighet för Säkerhets- polisen kommer att innebära att den vid sina inriktningsuppdrag kan