prop · GZ03135 · 2012-04-04 00:00:00 — Den population som har följts upp består av både anstaltsklienter som frigavs och klienter som avtjänade straffet i frihet (frivårdsklienter) . Med återfall menas i studien de av dessa som blivit dömda till fängelsestraff (med verkställighet i anstalt eller i frihet). Resultaten visar bland annat att tillsammans med har en högre andel återfall () i dessa grupper jämfört med , och . har dessutom högst andel återfall i gruppen frigivna från fängelse (). I studien finns även uppgifter som visar om de som ingår i populationen har någon tidigare anstaltsvistelse (fängelsestraff i anstalt), före den påföljd som utgjort urvalskriterium till populationen. Enligt resultaten har även högst andel återfall () bland de som har en sådan tidigare anstaltsvistelse. De övriga länderna ligger här kring . I rapporten betonas att skillnaderna mellan länderna i första hand kan relateras till att populationerna ser olika ut från början. Att hantera brottmål effektivt nordiska ländernas rättssystem (lagstiftning och praxis) resulterar i att gruppen fängelsedömda varierar avseende ålder, kön, huvudbrott, strafftid etcetera som resulterar i olikheter i återfall. Därutöver påtalas att resultaten inte kan användas som mått på olika påföljders effekter eftersom det saknas uppgifter om många viktiga faktorer som spelar roll i sammanhanget. En genomgång av tillgängliga uppgifter om genomströmningstider i rättsväsendet när det gäller , och har också genomförts. En slutsats är att uppgifterna inte är särskilt lättillgängliga och att de också är ganska svåra att jämföra eftersom de är redovisade på olika sätt. Men med detta i åtanke och med en mycket försiktig tolkning av grova trender kan följande iakttagelser göras. I indikerar uppgifter att andelen snabba genomströmningstider, från anmälning till lagföring, har minskat . Däremot finns ingen sådan minskning för tiden mellan att man har en misstänkt gärningsperson och att åtal har väckts. Uppgifter från domstolarna visar bland annat att medelvärdet Afgørelsestid for straffesager har ökat ganska kraftigt i . I däremot har genomströmningstiderna för polisen minskat över hela . Även genomströmningstider i tingretten i visar en tydligt minskande trend, speciellt om toppnoteringen 2002 jämförs med bottentiden . Slutligen visar de två indikatorerna för ökande genomströmningstider. Framför allt ökar tiden från brottets begående till tingsrättens avgörande , men även tiden från brottets begående till åklagarens avgörande visar en ökning (fram ). Sammanfattningsvis indikerade uppgifterna ökande genomströmningstider i och men minskande i . Enligt uppgifter om antalet poliser per 100 000 invånare i sex europeiska länder hamnar i en medelposition när det gäller en nivåjämförelse. En sådan jämförelse är dock ganska osäker eftersom uppgifterna förmodligen inte är fullt jämförbara. Däremot kan man i stället studera relativa trender , och då kan konstateras att ökat sin polistäthet mest av dessa länder över perioden. En viss ökning finns också i , medan andelen poliser i , och legat relativt stabilt och visar en minskad andel. Uppgifter från den nationella trygghetsundersökningen i visar att tryggheten har ökat i efter 2004/2005. Därutöver indikerar resultaten att svenskar har ett förtroende för polisen som ligger kring medelvärdet för europeiska länder och att andelen ökar i de flesta studerade länderna. Att hantera brottmål effektivt avviker inte i någon större utsträckning från övriga nordiska länder när det gäller brottsutveckling och uppklaring. En forskningsstudie visar att tillsammans med har en högre andel återfall () för de bägge grupperna anstalts- och frivårdsklienter jämfört med , och . har högst andel återfall i gruppen frigivna från anstalt (). har även högst andel återfall () bland de med tidigare anstaltsvistelse. De övriga länderna ligger här kring . Det är svårt att göra internationella jämförelser av genomströmningstider. Genomgången indikerar dock ökande genomströmningstider i och men minskande i . Enligt uppgifter om antalet poliser per 100 000 invånare i sex europeiska länder hamnar i en medelposition när det gäller en nivåjämförelse. har ökat sin polistäthet mest av dessa sex länder över perioden. Att hantera brottmål effektivt I det här kapitlet redogör vi för de iakttagelser som framkommit i våra granskningar och som rör själva kärnverksamheten och det operativa arbetet inom rättsväsendet. Effektiva rutiner och arbetssätt genom hela rättskedjan är nyckeln till förbättrade resultat för att genomströmningstiderna ska kunna kortas och lagföringen öka. Eftersom rättsväsendets myndigheter är beroende av varandras arbete och information krävs en bra samordning genom hela rättskedjan. Granskningarna har visat att flera delar av rättskedjan inte fungerar effektivt. Genomströmningstiderna i rättskedjan påverkas av liggtider då inga aktiva åtgärder görs. I granskningarna har det framkommit att ärendena ligger passiva innan de delas ut till den som ska utreda brottet och att polisen väntar med att aktivera utredningar trots att förundersökning inletts initiala utredningsåtgärder ofta sker sent och är bristfälliga det åtminstone i ungdomsärenden tar innan den misstänkte förhörs och delges misstanke (i genomsnitt efter att förundersökningen inleddes) polisen dröjer länge med att slutföra förundersökningen trots att den misstänkte erkänt brott och all bevisning är på plats åklagare ofta väntar med att avsluta ärenden som är färdiga för beslut i åtalsfrågan och att det i ungdomsärenden delvis beror på att yttranden från beställs och inkommer . Granskningen av statens insatser mot av brott visade också att ekonomiska kartläggningar och analyser startar för sent i lagföringsprocessen. Att hantera brottmål effektivt 3.2Brister i samordning, kommunikation och informationsöverföring I granskningar har flera exempel lyfts fram som visar att samordningen i rättskedjan inte fungerar effektivt. Kommunikationen mellan polis och åklagare under förundersökningen kan förbättras, exempelvis vad gäller direktiv, informationsöverföring, påminnelser, kvalitetssäkring och återkoppling. saknas effektiva rutiner för informationsöverföring mellan olika aktörer inom rättskedjan. Åklagarna har svårt att överblicka tingsrätternas planering, och planeringen innebär ibland att åklagaren får onödigt stora luckor mellan huvudförhandlingarna. Samordningen mellan utredningar fungerar inte tillfredsställande då en person är misstänkt i flera parallella utredningar. Det finns ännu inget etablerat gemensamt synsätt för åklagarkammare och tingsrätter för att hantera tilläggsstämningar när en svårdelgiven person begår nya brott. Stämningsmannaverksamheten vid delgivningscentralerna har inte samordnats med den övriga polisverksamheten. När poliser i yttre tjänst tar kontakt med länskommunikationscentralen (LKC) för att skaffa uppgifter om personer, får de inte alltid information om att delgivning är aktuell. Det krävs att LKC gör en särskild sökning för att få fram uppgifter i delgivningssystemet, något som i stort sett aldrig görs. Och inte ens då är det möjligt att se alla öppna ärenden i delgivningssystemet. Delgivning av svårdelgivna personer kräver god samverkan och informationsutbyte mellan tingsrätt och delgivningscentraler, men den fungerar inte tillräckligt bra. Tingsrätter och delgivningscentraler har till exempel begränsad kännedom om varandras behov och arbetssätt. I arbetet mot av brott utnyttjas inte genvägarna att ta pengar genom information och samarbete, och kommunikationen mellan brottsutredare och åklagare i fråga om överlämnande av ekonomiska kartläggningar brister. Brottsutredare gör också ekonomiska kartläggningar utan direktiv från åklagarna, vilket i vissa fall medför att brottsutredarnas arbete genomförts i onödan. I Kriminalvårdens återfallsförebyggande arbete fungerar inte frivårdens ansvar för samordningen av verkställighetsplaneringen fullt ut i praktiken. I stödet till brottsutsatta samverkar inte de ansvariga myndigheterna tillräckligt med varandra i den operativa verksamheten när det skulle underlätta för den brottsutsatta. I granskningarna har det också framkommit brister i samverkan med aktörer utanför rättsväsendet. I det brottsförebyggande arbetet planeras samverkan Att hantera brottmål effektivt som inte blir av i praktiken, och polisens roll är i viss mån otydlig för samverkansaktörerna (det gäller framför allt samverkan med skolan). När det gäller samverkan inför intagnas frigivning upplever samverkansaktörerna att Kriminalvården alltför ofta tar kontakt i ett för sent skede. tar också anstalten och frivården separata kontakter utan att dessa är samordnade. I flera granskningar konstateras att samverkan inte är tillräckligt väl utvecklad. Ofta saknas struktur för samverkan, vilket medför att den samverkan som sker ofta är personberoende och därmed sårbar. Kraven på samverkan är ofta allmänt hållna och svåra att följa upp och ger inte tillräcklig vägledning för den operativa samverkan. I viss mån utgör också regler om sekretess ett hinder för samverkan och för en effektiv rättskedja. 3.3Kvalitetsbrister och avsaknad av viktiga rutiner I granskningar har flera kvalitetsbrister i rättskedjan iakttagits. Några av dessa påverkar direkt utredningskvaliteten och därmed uppklaringsmöjligheterna. Exempel på det är följande: Det finns kvalitetsbrister i anmälningarna som godkänts av Polisens kontaktcenter (PKC). Det saknas rutiner för att snabbt identifiera om ett ärende är möjligt att utreda. Ärenden som ska läggas ned läggs inte ned tillräckligt snabbt, något som är viktigt för en effektiv resursanvändning. Ungefär 320 årsarbetskrafter inom polisen går åt till att hantera enbart ärenden som inte ska utredas.23 Det finns brister i de initiala utredningsåtgärderna och relevanta utredningsåtgärder i övrigt har inte alltid vidtagits. Tilltalade delges inte alltid stämning eller kallelse till huvudförhandling i tingsrätt, vilket delvis beror på bristande rutiner för uppdatering och kvalitetssäkring av kontaktuppgifter. Informationen till brottsutsatta varierar, och den information som ges upplevs till viss del som svårbegriplig. Andra kvalitetsbrister som uppmärksammats i granskningarna har att göra med polisens och Kriminalvårdens insatser för att minska brottsligheten och återfallen. Ett exempel är att polisen inte arbetar kunskaps- och problemorienterat i tillräcklig utsträckning i sitt brottsförebyggande arbete. Ett annat exempel är att Kriminalvården inte upprättar verkställighetsplaner i tillräcklig omfattning, och att många av planerna inte fastställs i tid 23Promemoria , Åtgärder för minskad arbetsbelastning och ökad effektivitet i rättsväsendet Övergripande faktorer. Slutrapport från delprojekt 1. Att hantera brottmål effektivt eller revideras i tillräcklig omfattning. I såväl granskningen av polisens brottsförebyggande arbete som den om Kriminalvårdens återfallsförebyggande arbete framkom kvalitetsbrister i planeringen och i planerna som beskriver insatserna. Exempel på det är: Motivering till val av insats finns . Problemanalyser och problemprecisering saknas ofta. Välformulerade mål för insatserna saknas ofta. Det saknas en röd tråd mellan planeringens olika steg. Uppföljningarna är bristfälliga. Den uppföljning som Kriminalvården gör av klienters planer är bristfällig och otillräcklig och kan inte heller användas som underlag för forskning och verksamhetsutveckling. De uppföljningar som polisen gör av brottsförebyggande insatser saknar ofta viktig information om hur man arbetat med insatsen och huruvida föreslagen metod har använts. Det saknas också kommentarer till bristande måluppfyllelse. I de brottsförebyggande insatserna följs ofta målen upp, men i mindre grad själva arbetet. I Kriminalvårdens insatser är det tvärtom så att det främst är själva insatserna som följs upp men inte målen. I varken polisens brottsförebyggande insatser eller i Kriminalvårdens insatser kommenteras insatserna och deras koppling till utfallet. Bristerna i uppföljningen består till stor del av de brister i dokumentationen som iakttagits i såväl Kriminalvårdens verkställighetsplaner som polisens brottsförebyggande insatser. Brister i dokumentationen och uppföljningen av verksamheterna försvårar metodutvecklingen genom att möjligheterna till utvärderingar och spridning av goda exempel begränsas. Kriminalvården har inte gjort statistikutdrag ur planerna som underlag för forskning Inom polisen har det förekommit att man använt sådana uppgifter för utvärdering, exempelvis för att utvärdera ungdomssatsningen.24 De brister i rättskedjan som framkommit i granskningarna redovisas i figur 3.1. En uppdelning har gjorts på var i rättskedjan bristerna finns och vad de huvudsakligen påverkar i termer av genomströmningstid, uppklaring och kvalitet. 24 Utvärdering av den nationella ungdomssatsningen 20092010. Att hantera brottmål effektivt Figur 3.1 samlade iakttagelser om brister i rättskedjan Det saknas rutiner för lagen att döma i huruvida ett ärende är möjligt att utreda. inte fullt ut. länge med att aktivera en person är misstänkt inte stämning och/ inte alltid och förhör har vari- uppslag följs inte upp. Möjligheten att lämna spontanupplysningar till Kronofogden används inte i tillräcklig utsträckning. Polisen brottsförebyggande arbete avbryts ibland i onödan. Polisen arbetar inte tillräckligt kunskaps- och problem- orienterat. Brister i planeringen av brotts- förebyggande insatser och i beslutsunderlagen. Den får inte heller operativt genomslag. KUT och brottsutredare gör för åklagare i fråga om till KFM i samband startar för sent i lagförings- och övriga myndigheter i Verkställighetsplaner har inte upprättats i tillräcklig omfattning. Planerna fastställs och revideras inte som de ska. Kvalitetsbrister i verkställighetsplanerna. Att hantera brottmål effektivt 45 Rättsväsendets myndigheter lever inte upp till lagens krav på skyndsamhet i ungdomsärenden.25 Enligt granskning överskreds de två lagstadgade tidsfristerna om i stor utsträckning i av fallen. utvärdering av ungdomssatsningen 20092010 indikerar att den första tidsfristen har överskridits i av fallen mellan 2007 och 2009.26 I ungdomsärenden uppfylls inte heller lagens krav på att de bör hanteras av särskilt utsedd personal. I lagen finns också särskilda krav på innehållet i de yttranden om unga misstänkta som åklagaren beställer från . Granskningen visade att av yttrandena inte uppfyller dessa krav. Ytterligare ett krav i ungdomsärenden är att företrädare för , med vissa undantag, ska närvara vid förhör med den misstänkta. I granskningen konstaterades att en representant för närvarade i av förhören med misstänkta i tingsrättsavgjorda ungdomsärenden. Inom kriminalvården finns krav på att alla klienter ska ha en verkställighetsplan27. I kriminalvårdsgranskningen framkom att av klienterna helt saknade verkställighetsplan. Bland unga förstagångsdömda och bland återfallsbenägna klienter med korta straff saknade en sådan plan. 3.5Resurser är inte problemet I våra granskningar har framkommit att ovanstående brister och de otillfredsställande resultaten i form av till exempel genomströmningstider och uppklaring i första hand inte kan förklaras med avsaknad av resurser. Exempelvis visade granskningen av rättsväsendets hantering av unga lagöverträdare att brist på resurser inte var ett avgörande skäl till de utdragna Kostnaden för att hantera mängdbrott uppgår till en tredjedel av kostnaden för polisens verksamhetsgren utredning och lagföring, men trots denna relativt omfattande resursinsats är resultaten svaga och varierande när det gäller genomströmningstider och uppklaring. 254 och 18 §§ lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare. 26Utvärdering av den nationella ungdomssatsningen 2009-2010. 271 kap. 5 § andra stycket fängelselagen (2010:610). reglerades verkställighetsplaneringen i 5 § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt och 6 § förordningen (1974:248) om kriminalvård i anstalt. Att hantera brottmål effektivt Myndigheterna har inte heller framhållit att resursbrist är orsaken till problemen. I stället bör existerande resurser kunna utnyttjas mer effektivt, genom förbättrade rutiner och arbetssätt samt genom bättre styrning och ledning. Det finns brister i viktiga rutiner och arbetssätt i rättskedjan. Ärenden blir liggande och det bildas flaskhalsar i kedjan. Det finns brister i samordningen och kommunikationen mellan till exempel polis och åklagare under förundersökningen. Dessutom finns kvalitetsbrister i centrala uppgifter och det saknas viktiga rutiner. Exempelvis finns brister i förstahandsåtgärder och det saknas rutiner för att snabbt identifiera utredningsbara ärenden. Kvalitetsbrister finns också i planeringen och uppföljningen av brottsförebyggande insatser inom polisen och verkställighetsplaner inom samt i informationen till brottsoffer. Lagkrav för rättsväsendets hantering av unga lagöverträdare och för Kriminalvårdens verkställighetsarbete efterlevs inte. Resurser är inte ett avgörande skäl till de iakttagna bristerna. Att hantera brottmål effektivt Att hantera brottmål effektivt 4Regeringens och myndigheternas styrning mot de övergripande målen I kapitel 3 och i figur 3.1 framgår samlade iakttagelser om bristerna i rättskedjan utifrån granskningarna. Dessa brister stämmer väl överens med de effektivitetsproblem som lyftes fram av olika aktörer bland annat revisionen, regeringen och myndigheterna (se bilaga 2). Problemen kan därmed till stor del sägas kvarstå än i dag28, trots att de ansetts vara viktiga att lösa för att kunna förbättra resultaten och måluppfyllelsen i rättsväsendet. I detta kapitel analyserar vi regeringens och myndigheternas styrning perioden 20002011. Vi fokuserar på de brister och problem som bland annat framkommit i våra granskningar och som är kopplade till de fyra centrala målen för rättsväsendet: minskad brottslighet och återfall i brott, kortare genomströmningstider och ökad uppklaring. Vad har regeringen och myndigheterna gjort och inte gjort i sin styrning för att komma till rätta med problemen och måluppfyllelsen? Utgångspunkterna för vår analys framgår av avsnitt 1.4. Analyserna baseras till stor del på genomgångar av regeringens och myndigheternas styrdokument samt uppföljningar och utvärderingar . 4.1Tydlighet i mål och krav 4.1.1Regeringens mål och krav I bilaga 3 finns en detaljerad genomgång av hur regeringen i instruktioner, regleringsbrev med mera formulerat mål och krav för rättsväsendet vad avser de övergripande målen om kortare 28Arbete har pågått och pågår avseende flera av problemen. Skillnader finns också i olika delar av landet. I flera fall finns oklarheter om ett problem kvarstår. Det är sällan som myndigheterna i sina årsredovisningar uttryckligen beskriver om dessa problem har lösts. Se vidare bilaga 2. Att hantera brottmål effektivt genomströmningstider, högre uppklaring samt minskad brottslighet och återfall i brott. Nedan sammanfattar vi våra iakttagelser om hur regeringen inriktat verksamheten inom rättsväsendet i dessa avseenden. Inga gemensamt formulerade, tydliga och sammanhängande verksamhetsmål för rättskedjans myndigheter fanns ett övergripande mål för genomströmningstiden i hela rättskedjan i regleringsbreven. Detta mål var dock inte nedbrutet till tidsmål för de enskilda myndigheterna. Det togs bort kring 2006, och har inte ersatts av andra formuleringar i myndigheternas instruktioner och regleringsbrev. Det finns således numera inget gemensamt mål för genomströmningstiden från anmälan till verkställighet. Regeringen har inte heller krävt att uppgifter om genomströmningstider från de enskilda myndigheterna ska vara sådana att de lätt kan läggas samman och följas upp. Polisen ska enligt regeringen endast mäta medianvärden för tiden i bearbetade ärenden29. ska mäta median- och genomsnittstider30. Domstolarna ska numera mäta medianvärden för den . Kriminalvården har inget krav att mäta tider från dom till verkställighet. Mål för genomströmningstider lyfts i våra intervjuer fram som ett bra övergripande mål som kan vara gemensamt för flera myndigheter. finns inte heller andra gemensamma verksamhetsmål formulerade i instruktioner eller regleringsbrev. Exempelvis finns inget gemensamt uppklaringsmål för berörda myndigheter. Återfallsmålet gäller bara Kriminalvården, men torde omfatta insatser även av andra myndigheter, till exempel polisen. Dock finns vissa mer övergripande mål beskrivna i budgetpropositionerna, till exempel om rättssäkerhet och om att antalet brott ska minskas, men budgetpropositionen har som dokument en oklar status i förhållande till myndigheterna. Frågan är därmed om mål beskrivna av regeringen i budgetpropositionen är bindande för myndigheterna. Tydligheten minskar också när det inte finns samstämmighet i formuleringar och mål som anges i budgetpropositioner, men inte i regleringsbrev. Utöver formuleringar om mål finns som nämnts i avsnitt 1.4 även uttalanden från regeringen i budgetpropositioner och emellanåt i regleringsbrev om ett antal perspektiv som ska genomsyra hela verksamheten 29Hittills redovisar dock polisen även genomsnittstider. 30Även redovisar fortfarande genomsnittliga tider. Att hantera brottmål effektivt Det gäller till exempel uttalanden om att verksamheten ska präglas av en helhetssyn och ett rättskedje-, medborgar- och brottsofferperspektiv. Regeringen har dock inte tydligt preciserat vad man menar med dessa perspektiv och hur dessa ska kunna följas upp. Verksamhetsmålen för rättskedjans aktörer har inte varit tillräckligt långsiktiga och uthålliga De enskilda myndigheternas verksamhetsmål i regleringsbreven har ändrats ett flertal gånger . har till exempel polisen haft mål för tider, inte. hade polisen som mål för utredning och lagföring att korta de genomsnittliga utredningstiderna. finns inget sådant tidsmål. Däremot angav regeringen ett tidsmål för politikområdet fram . Polisen har därefter inte haft ett tidsmål angivet i regleringsbreven. fick som mål att genomströmningstiderna ska minska. har regeringen inte angivit något tidsmål för utredning och lagföring inom (däremot angavs ett tidsmål för politikområdet fram ). Under början av tidsperioden gav regeringen domstolarna mål i form av mediantider, exempelvis att genomströmningstiden för brottmål inte skulle överstiga . Målet ändrades 2007 till att av brottmålen inte skulle ta än att avgöra. Kriminalvårdens verksamhetsmål har i liten utsträckning eller inte alls rört genomströmningstider. Även mål och återrapporteringskrav för uppklaring och återfall har ändrats . När regeringen angett mål för uppklaring har man pendlat mellan att ange målet i antal och andel personuppklarade brott respektive uppklarade brott inklusive tekniskt Detsamma gäller delvis när målet uttrycks i form av lagförda brott. Polisen hade mål om att öka antalet bearbetade ärenden (FU- protokoll), vilket kan komma i konflikt med mål om att öka andelen lagförda ärenden. Målen för det brottsförebyggande arbetet har i budgetpropositioner och regleringsbrev och över tiden fått olika formuleringar och även angivits i antal anmälda brott, vilket inte nödvändigtvis speglar den faktiska brottsutvecklingen. Att hantera brottmål effektivt En genomgång av instruktionen och regleringsbreven för Kriminalvården 20002011 visar att målet om att minska återfall i brott har varit . har detta mål följts upp bland annat genom antal verkställighetsplaner i förhållande till antal klienter. Kriminalvården ska åren 20002011 inte redovisa antalet återfall, med undantag för åren 20042005.31 Många allmänna uttalanden om inriktningen och målliknande prioriteringar I budgetpropositionerna förekommer en rad uttalanden av regeringen som har en inriktande och målliknande karaktär.