prop · GZ03125 · 2012-03-20 00:00:00 — I 15 a § lagen om kontinentalsockeln regleras de villkor som i enlighet med artikel 79.2 i havsrättskonventionen kan ställas för utläggande av undervattenskablar och rörledningar utanför territorialgränsen. Den prövning som görs enligt 15 a § ställer därför inte lika stränga villkor som den tillståndsprövningen enligt 3 §. De miljö- balksbestämmelser som tillämpas vid tillståndsprövningen enligt 3 § är inte tillämpliga vid en prövning enligt 15 a §. Av artikel 79.4 i havsrättskonventionen följer dock att inget hindrar kuststatens rätt att fastställa strängare villkor i fråga om vissa undervat- tenskablar och rörledningar. Detta gäller undervattenskablar och rörled- ningar som (1) läggs i syfte att utforska kontinentalsockeln eller utvinna dess naturtillgångar, (2) fortsätter in i en kuststats territorialhav och (3) byggs eller används i samband med verksamheten på konstgjorda öar, installationer eller konstruktioner under kuststatens jurisdiktion har kust- staten suverän jurisdiktion och kan självt avgöra vilka villkor som ska gälla. I enlighet med artikel 79.4 i havsrättskonventionen har vissa under- vattenskablar och rörledningar genom det som anges i 15 b § undantagits från tillämpningen av 15 a §. Dessa undervattenskablar och rörledningar omfattas i stället av de strängare villkor som följer av en tillståndspröv- ning enligt 3 § i lagen. omfattas dock endast utläggande av under- vattenskablar och rörledningar i syfte att utforska kontinentalsockeln eller utvinna dess naturtillgångar av undantaget i 15 b §. I förarbetena till införandet av 15 b och 15 a §§ motiverades undantaget i 15 b § med att havsrättskonventionen ger kuststater rätt att ställa strängare villkor i för- hållande till vissa kablar och rörledningar, i enlighet med artikel 79.4 (jfr prop. 1995/96:140 s. 173 och 185). Det ges dock inte i förarbetena någon förklaring till varför de strängare villkoren inte ska gälla alla under- vattenskablar och rörledningar som havsrättskonventionen ger suverän jurisdiktion över enligt artikel 79.4. När det gäller rörledningar till en lagringsplats för geologisk lagring av koldioxid är det möjligt både med rörledningar i den ekonomiska zonen som inte fortsätter in på svenskt territorium, t.ex. om en rörledning dras från en annan medlems- stat till en lagringsplats i den svenska ekonomiska zonen, och rörledning- ar från svenskt territorium till en lagringsplats i den svenska ekonomiska zonen. Det är också troligt att rörledningar kan komma att dras från andra stater till installationer och konstruktioner för lagring av koldioxid i ekonomiska zon utan att passera svenskt territorium. Det är vik- tigt att också i förhållande till dessa undervattenskablar och rörledningar kunna ställa de krav som havsrättskonventionen faktiskt medger och som gäller för undervattenskablar och rörledningar i syfte att utforska kontinentalsockeln och utvinna dess naturtillgångar. Det finns därför anledning att när det gäller rörledningar för transport av koldioxid införa bestämmelser som fullt ut motsvarar artikel 79.4. För att dessa bestämmelser ska bli verkningsfulla bör de inte begränsas till enbart rörledningar för transport av koldioxid för lagring i geologiska formationer utan gälla för undervattenskablar och rörledningar oavsett vad som transporteras i dem. bör därför fullt ut utöva den rätt att ställa villkor på undervattenskablar och rörledningar som havsrättskon- ventionens artikel 79.4 medger. Undantagen i 15 b § bör därför komplet- teras i enlighet med detta. Eftersom 15 b § endast undantar undervattenskablar och rör- ledningar i syfte att utforska kontinentalsockeln eller utvinna dess natur- tillgångar har det inte krävts någon kompletterande bestämmelse för att reglerna om vad som gäller vid utforskning och utvinning av naturtill- gångar i kontinentalsockellagen ska bli tillämpliga för de undervattens- kablar och rörledningar som omfattas av 15 b §. För utläggande av undervattenskablar och rörledningar i de andra fall som nämns i arti- kel 79.4 i havsrättskonventionen blir däremot kontinentalsockellagens Prop. 2011/12:125 bestämmelser om utforskning och utvinning av naturtillgångar inte auto- matiskt tillämpliga genom att dessa undantas från 15 a §. En bestäm- melse med innebörden att det som enligt kontinentalsockellagen gäller för utforskning av kontinentalsockeln och utvinning av dess naturtill- gångar ska gälla även för utläggning av de ovan nämnda undervattens- kablarna och rörledningarna behövs därför. Eftersom 15 a § endast gäller utanför territorium behöver dock undantaget från den bestäm- melsen, till skillnad från vad som föreslogs i promemorian, inte omfatta undervattenskablar och rörledningar som dras fram inom terri- torium. För sådana undervattenskablar och rörledningar som inte fortsätter in på territorium eller byggs eller används i samband med verk- samhet på konstgjorda öar, anläggningar och konstruktioner på konti- nentalsockeln gäller fortsatt att dessa får prövas enligt de mindre långt- gående kraven i 15 a §. CCS-direktivet innehåller i artikel 21 och 22 bestämmelser om skyldig- het att transportera koldioxid åt annan. Av artikel 2 följer att CCS-direk- tivet ska tillämpas på geologisk lagring av koldioxid bl.a. i den ekono- miska zonen. Det står således inte uttryckligen att direktivets bestämmel- ser om rörledningar ska tillämpas i den ekonomiska zonen. Det förefaller dock ha varit avsikten. Det skulle få märkliga konsekvenser om en inne- havare av koldioxid skulle kunna tilltvinga sig transport i annans rörled- ning fram till territorialgränsen men inte på den delen av rörledningen som sträcker sig från territorialgränsen till en eventuell lagringsplats i den ekonomiska zonen. Bestämmelser om skyldigheter att transportera koldioxid åt annan genomförs på svenskt territorium med 8 b8 d §§ lagen (1978:160) om vissa rörledningar. För att genomföra artikel 21 och 22 i CCS-direktivet även i den ekonomiska zonen behövs en bestämmelse om att vid ut- läggande av undervattenskablar och rörledningar som avser transport av koldioxid för geologisk lagring utanför territorialgränsen ska 8 b8 d §§ lagen (1978:160) om vissa rörledningar tillämpas. Detta gäller ledningar för transport av koldioxid som fortsätter in på svenskt territorium eller avser transport till en lagringsplats på kontinentalsockeln. Regeringens bedömning: För genomförandet av CCS-direktivet be- höver inga nya påföljdsbestämmelser införas i , lagen om kontinentalsockeln eller lagen om vissa rörledningar. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på bedömningen. Skälen för regeringens bedömning: Enligt artikel 28 i CCS-direktivet ska medlemsstaterna fastställa regler om sanktioner vid överträdelse av nationella bestämmelser som genomför direktivet. effektiva, proportionella och avskräckande. Eftersom regleringen av rörledningar huvudsakligen inte är ett genom- förande av CCS-direktivet kräver inte några särskilda straff- Det kan dock konstateras att bestämmelser om straff finns i 22 § lagen (1978:160) om vissa rörledningar. bestämmelser bedöms inte nödvändiga. När det gäller lagringsplatsen kommer straffbestämmelserna i 29 kap. att bli aktuella. Exempelvis kan den som påbörjar eller dri- ver en lagringsanläggning utan tillstånd eller bryter mot ett villkor i till- ståndet dömas för otillåten miljöverksamhet enligt 29 kap. 4 §. när det gäller behövs det några nya bestämmelser om straff eller andra sanktioner. Eftersom undersökning och lagring av koldioxid jämställs med utforsk- ning av kontinentalsockeln och utvinning av dess naturtillgångar kan även straffbestämmelsen i 11 § lagen (1966:314) om kontinentalsockeln 12.1Tillstånd ska vara förenliga med Osparkonventionen Regeringens förslag: Ett tillstånd till geologisk lagring av koldioxid ska innehålla en beskrivning av den geologiska formationens egenska- per, en beskrivning av varifrån den koldioxid som ska tillföras lag- ringsplatsen kommer och hur den ska transporteras till lagringsplatsen samt villkor om den exakta lokaliseringen och avgränsningen av den anläggning som ska användas för att tillföra koldioxid till lagrings- platsen. En ansökan om ett sådant tillstånd ska innehålla beskrivningar av den geologiska formationens egenskaper, av varifrån koldioxiden kommer och hur den ska transporteras och av den anläggning som ska användas för att tillföra koldioxid. Promemorians förslag innebar att det i en bestämmelse skulle anges att ett tillstånd till geologisk lagring av koldioxid inom ett område som täcks av Osparkonventionen, konventionen för skydd av den mil- jön i Nordostatlanten (SÖ 1994:25), ska vara förenligt med beslut /2 till den konventionen och med de riktlinjer för riskbedömning och lagring av koldioxid som har antagits under konventionen. Regeringens förslag innebär att lagtexten, i stället för en hänvisning till Osparkonven- tionen, uttryckligen anger vad ett tillstånd och en ansökan ska innehålla oavsett var lagringen är avsedd att ske. Remissinstanserna: har anfört att i den mån det är möjligt bör de krav som följer av beslut /2 till Osparkonventionen anges uttryckligen i . Skälen för regeringens förslag Osparkonventionen är en regional konvention för Nordostatlanten (inklu- sive de för relevanta havsområdena och ) om att skydda havets miljö. Konventionen trädde i kraft och är en sammanslagning och modernisering av Oslo- och Pariskonven- Konventionens parter ska arbeta för att förhindra och helst Prop. 2011/12:125 stoppa förorening av havet samt vidta nödvändiga åtgärder för att skydda Konventionen har undertecknats av , , , Fin- land, , , , , , , , , , , och Europeiska Unionen. Konventionens verkställande organ, , får anta ändringar av konventionen och dess bilagor och tillägg. Ändringar i bilagorna II och III till Osparkonventionen Genom samförstånd mellan de fördragsslutande parterna antog Ospar- kommissionen vid sitt möte i Oostende, , ändringar av två bilagor till konventionen. De bilagor som avses är bilaga II om för- hindrande och eliminering av förorening genom dumpning eller förbrän- ning samt bilaga III om förhindrande och eliminering av förorening från havsbaserade källor. Bestämmelserna överensstämmer i princip helt med dem som gjorts i bilaga 1 till Londonprotokollet. Enligt artikel 17 jämförd med artikel 15 i Osparkonventionen ska an- tagna ändringar i bilagorna föreläggas de fördragsslutande parterna för ratificering, antagande eller godkännande. Ändringen träder i kraft för de fördragsslutande parter som ratificerat, den trettionde dagen efter det minst sju fördragsslutande parter har ratificerat. Ändringen ska därefter träda i kraft för övriga fördragsslutande parter den trettionde dagen efter det att de fördragsslutande parterna deponerat sina ratifikations-, antag- ande- eller godkännandeinstrument. Ändringarna i bilagorna II och III trädde i kraft för de länder som ratificerat ändringarna, , , , , och . har även ratificerat ändringen av bilagorna. Det var som Europeiska unionens råd beslutade att på EU:s vägnar godkänna ändringarna av bilagorna II och III till Osparkonventionen. I beslutet fastslogs att medlemsstater som är för- dragsslutande parter till Osparkonventionen bör vidta de åtgärder som behövs för att i möjligaste mån kunna deponera sina ratifikations-, god- kännande- eller godtagandeinstrument med hänsyn till att Ospars minis- terkonferens skulle hållas . De förutsättningar för dumpning av koldioxidströmmar som anges i bilaga 1 till Londonprotokollet samt bilagorna II och III till Osparkon- ventionen överensstämmer med bestämmelserna i . De nämnda bilagorna föranleder därför inga författningsändringar utöver de som krävs för genomförandet av direktivet. Två Osparbeslut om geologisk lagring av koldioxid Under Osparkonventionen har även antagits två beslut om geologisk lag- ring av koldioxid, besluten /1 och 2007/2. Enligt artikel 13 i Osparkonventionen blir beslut bindande efter ut- gången av en period om tvåhundra dagar efter det att beslutet fattats för de fördragsslutande parter som röstat för beslutet och under förutsättning att tre fjärdedelar av de föredragsslutande parterna vid utgången av denna period antingen har röstat för beslutet och inte återkallat sitt godkännan- de eller skriftligen anmält att de inte kan godta beslutet. röstat för besluten och kravet på trefjärdedels majoritet har också upp- är således bundet av besluten. Beslut /1 innehåller ett förbud mot lagring av koldioxid i vattenpela- ren eller på havsbotten. Beslutet trädde i kraft . Bestämmelserna i beslutet överensstämmer med artikel 4 i CCS-direk- Det behövs därför inga författningsändringar utöver de som görs för att genomföra artikel 4 i CCS-direktivet. Beslut /2 innehåller bl.a. bestämmelser om vad ett tillstånd till geo- logisk lagring av koldioxid ska innehålla och bestämmelser om rappor- Beslutet träder i kraft när det gäller landbaserade källor och i övrigt när ändringarna i bilaga II och III till Osparkonventionen träder i kraft, . Beslutet stämmer inte överens med CCS-direktivet i alla delar. skillnad från CCS-direktivet sägs i beslut /2 bl.a. att ett tillstånd ska vara förenligt med riktlinjer antagna av Ospar för bl.a. riskbedömning. I beslutet anges också att det i tillståndet ska anges en beskrivning av den geologiska formationen, källorna för koldioxidströmmarna, den geograf- iska lokaliseringen av injekteringsanläggningen och metoderna för tran- sport av koldioxid. Någon motsvarighet till dessa bestämmelser finns inte Om ett tillstånd till koldioxidlagring ges i , ska även informera lämpligt underorgan till Ospar om tillståndet och om hur be- slut /2 har genomförts. Lagstiftningsåtgärder för att genomföra beslut /2 Osparkonventionen är en regional konvention för Nordostatlanten. bedömningen av hur beslut /2 ska följas uppstår frågan om samma bestämmelser bör införas inom ett större område än det som omfattas av Kraven är så allmänt hållna och avser sådant som det är ofrånkomligt att inte ha med i en ansökan och ett tillstånd. tas in i uppräkningen av vad som till följd av krävs av en ansö- kan respektive tillstånd. Eftersom den föreslagna svenska prövningsordningen för geologisk lagring av koldioxid innebär att det är mark- och miljödomstolen som är första instans, behöver de bestämmelser i beslut /2 som innehåller krav på vad ett tillståndsbeslut ska innehålla genomföras med lag. Den rapportering som ska ske enligt beslut /2 till Osparkommis- sionen föreslås fullgöras av tillsynsmyndigheten. detta kan tas in i en förordning. 12.2Godkännande av ändringarna i bilaga II och III till Osparkonventionen Regeringens förslag: godkänner ändringarna i bilagorna II och III till konventionen om skydd för den miljön i nordöstra (Osparkonventionen). Promemorians förslag: Promemorian innehöll inte något förslag om godkännande. De författningsändringar som föreslås med anledning av genomförandet av CCS-direktivet innebär dock att uppfyller de krav som följer av ändringarna i bilagorna II och III till Osparkonven- tionen. Skälen för regeringens förslag: Som anges i avsnitt 12.1 antog ändringar av bilagorna II och III till Osparkonven- tionen . Ändringarna gör geologisk lagring av koldioxid förenligt med Osparkonventionen och överensstämmer i princip helt med dem som gjorts i bilaga 1 till Londonprotokollet. Förutsättningarna för när geologisk lagring av koldioxid får ske enligt bilaga 1 till Londonpro- tokollet och ändringarna i bilagorna II och III till Osparkonventionen överensstämmer i sin tur med bestämmelserna i . Genom de författningsändringar som i detta lagstiftningsärende föreslås för att genomföra CCS-direktivet kan uppfylla de krav som följer av ändringarna i bilagorna II och III till Osparkonventionen. kan därefter ratificera ändringarna. Regeringens förslag: Ändringarna träder i kraft . Promemorians förslag innebar att ändringarna skulle träda i kraft den förutom de som specifikt avsåg genomförandet av Ospar- De skulle träda i kraft den dag regeringen bestämmer. Remissinstanserna: Statskontoret har anfört att ikraftträdandet borde flyttas framåt i tiden så långt som möjligt. I övrigt har remissinstanserna inte haft synpunkter på ikraftträdandet. Skälen för regeringens förslag: I CCS-direktivet artikel 39 anges att medlemsstaterna ska sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet . vets artikel 4.1 får medlemsstaterna själva bestämma vilka områden som kan komma i fråga för val av lagringsplatser. Detta innefattar rätt för medlemsstaterna att inte tillåta lagring i vissa delar av eller på hela sitt Enligt 20 h § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verk- samhet och hälsoskydd gäller att geologisk lagring av koldioxid är Förbudet gäller dock inte om lagringen uppgår till högst och görs för forskning, utveckling eller prövning av nya pro- dukter eller processer. Sådan lagring omfattas inte av CCS-direktivet. länge det svenska förbudet gäller i avvaktan på att de nu föreslagna lag- ändringarna träder i kraft uppfyller de krav som ställer i fråga om geologisk lagring. Detta eftersom direktivets krav på geologisk lagring endast behöver genomföras till svensk lagstiftning om väljer att tillåta geologisk lagring av koldioxid. Om avser att tillåta geologisk lagring av koldioxid är det nöd- vändigt att de nu föreslagna lagändringarna först träder i kraft. De fåtal ändringar som inte direkt följer av CCS- direktivet, nämligen ändringarna i ledningsrättslagen (1973:1144) och några av ändringarna i lagen (1978:160) om vissa rörledningar bör träda i kraft som övriga ändringar. I samband med det fortsatta arbetet med föreskrifter i anslutning till lagförslagen kommer frågan om upphör- ande av förbudet i 20 h § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd att hanteras. Beslut /2 under Osparkonventionen träder i kraft, när det gäller lagring enligt bilagorna II och III till den konventionen, när tilläggen till de bilagorna träder i kraft. Enligt artikel 17 jämförd med artikel 15 i Osparkonventionen ska antagna ändringar i bilagorna föreläggas de för- dragsslutande parterna för ratificering. Ändringen träder i kraft för de fördragsslutande parter som ratificerat, den trettionde dagen efter det att minst sju fördragsslutande parter har ratificerat. träda i kraft för övriga fördragsslutande parter den trettionde dagen efter det att de fördragsslutande parterna deponerat sina ratifikations-, antag- ande- eller godkännandeinstrument. Eftersom de lagändringar som be- hövs för att genomföra Osparkonventionen nu föreslås träda i kraft sam- tidigt med de andra lagändringarna, behövs inget särskilt ikraftträdande som är kopplat till ratifikationen. Det faktum att det inte finns någon geologisk lagring av koldioxid i påverkar förutsättningarna för detta lagstiftningsarbete. praktiska erfarenheter är det svårt att skapa ett välfungerande regelverk. Det är svårt att i det här skedet analysera och bedöma hur en stängd lag- ringsplats ska hanteras efter det att staten har övertagit ansvaret. således tänkbart att ytterligare ändringar kommer att behövas i regel- verket när en lagringsplats aktualiseras i . När det gäller prövning och tillsyn samt att hålla koldioxiden varaktigt och säkert innesluten även efter att övervakningsansvaret för den stängda lagringsplatsen har lämnats över till staten måste de förväntade kostnad- erna analyseras ytterligare, bl.a. i frågan om hur principen om att förore- naren ska betala ska tillgodoses. Regeringen avser att behandla detta i ett CCS-direktivet anger i artikel 2 ett undantag från direktivets tillämp- ningsområde för geologisk lagring av koldioxid med en sammanlagd planerad lagring på under som görs för forskning, utveckling eller provning av nya produkter och processer. undantas dock inte från lagen (1992:1140) om kontinentalsockeln. ytterligare krav som ska ställas på en sådan verksamhet behöver dock ut- Det pågår även ett arbete inom EU med framtagande av bl.a. riktlinjer Prop. 2011/12:125 som kan medföra ändringar i regelverket. För del är sjötransport av koldioxiden från avskiljningsplatsen till lagringsplatsen troligtvis en förutsättning, åtminstone initialt, för att tekniken ska bli kommersiellt intressant. Detta kräver att regelverket för EU:s utsläppshandelssystem tillåter sådan transport vilket inte är fallet . bör därför driva frågan om att inkludera sjötransport av avskild koldioxid i regelverket för det europeiska handelssystemet. Förberedande kontakter med Europeiska kommissionen och andra intres- serade medlemsländer bör tas och ett förslag till regelverk behöver tas fram. När ett konkret projekt blir aktuellt kan sedan ansöka om att ska få inkludera detta i handelssystemet. kan sedan regelverket för hela EU ändras. Enligt uppgift från geologiska undersökning är sannolikheten stor för att de flesta tänkbara lagringsplatser sträcker sig under territoriet eller den ekonomiska zonen på flera länder än . I CCS-direktivet sägs att vid gränsöverskridande lagringsplatser ska medlemsstaternas be- höriga myndigheter gemensamt uppfylla kraven i direktivet och i annan relevant gemenskapslagstiftning. Frågan om hur detta ska lösas i prakti- ken kommer att kräva ytterligare arbete. Förslaget till lagstiftning innebär att geologisk lagring av koldioxid kan bli möjlig inom svenskt territorium och kontinentalsockel. Förslaget till regelverk och de alternativa ställningstaganden som är möjliga kan inne- bära samhällsekonomiska, företagsekonomiska, statsfinansiella samt mil- jömässiga konsekvenser. Europeiska kommissionen genomförde 2008 en konsekvensanalys av sitt förslag till CCS-direktiv (SEC(2008) 554). Enligt denna är de kumu- lativa administrativa kostnaderna för förslaget för verksamhetsutövarna, för medlemsstaterna och för kommissionen. I konsekvensanalysen drogs slut- satsen att det är samhällsekonomiskt mer fördelaktigt att reglera koldi- oxidavskiljning och lagring så som direktivet föreslår (frivilligt med driv- krafter genom inkludering i utsläppshandeln) jämfört med att göra koldi- oxidavskiljning och lagring obligatoriskt eller att inte inkludera tekniken i utsläppshandeln. En översiktlig bedömning av konsekvenserna av att införa direktivet i redovisas här. Konsekvensbedömningen är gjord i relation till de alternativa handlingsvägar som genomförandet av direktivet möjliggör. Regeringens förslag, och därmed inte heller konsekvensanalysen, tar inte ställning till om avskiljning och lagring av koldioxid är en lämplig åtgärd för för att nå klimatmålen. Att genomföra CCS-direktivet hand- lar om att skapa rättsliga förutsättningar för att tekniken ska kunna fort- sätta utvecklas och , om så bedöms fördelaktigt, kunna användas i . En konsekvensanalys av om, och i så fall var, geologisk lagring bör genomföras i har därför inte gjorts, men bör göras innan statliga medel avsätts till ytterligare undersökningar eller stöd till sådana anläggningar. Det har heller inte varit möjligt att med bestämdhet beräkna de admi- nistrativa kostnader och andra ekonomiska effekter som uppstår för de berörda företagen till följd av lagstiftningsförslagen. Det beror på att de osäkerheter vad gäller teknikens utveckling och tillämpning i är betydande. Att inkludera sådana uppskattningar har inte bedömts som meningsfullt. Konsekvensanalysen innehåller inte heller någon fullständig samhällsekonomisk analys av CCS-direktivets konse- kvenser eftersom möjligheterna till att påverka direktivets bestämmelser i detta läge är mycket begränsade. Men man kan konstatera att en tydlig lagstiftning för geologisk lagring av koldioxid är efterfrågat av företag och näringslivsorganisationer. Tydliga förutsättningar som grund för långsiktiga investeringsbeslut väger tyngre än de administrativa kostna- der som regelverket innebär för de berörda företagen. För att nå klimatmål på medellång sikt, , har reger- ingen genomfört och planerar att genomföra en rad åtgärder.