prop · GZ03125 · 2012-03-20 00:00:00 — Koldioxid- avskiljning och lagring ingår inte i dessa åtgärder och är inte en aktuell åtgärd för att nå målet till 2020. För att nå regeringens långsiktiga vision , om att inga netto- utsläpp av koldioxid ska tillföras atmosfären, kan däremot koldioxidav- skiljning och lagring få en bidragande roll. Koldioxidavskiljning och lag- ring kan framförallt bli nödvändigt för att minska utsläpp av växthusgas från industriella processer, där sådana utsläpp är svåra eller inte möjliga att undvika, t.ex. vid ståltillverkning. I ett långt tidsperspektiv kan det vara rimligt att anta att priset på att släppa ut koldioxid är sådant att det är fördelaktigt för svenska företag som släpper ut stora mängder att ha tillgång till teknik för koldioxidavskiljning och eventuellt även lagrings- platser i . Att genomföra CCS-direktivet i svensk lagstiftning är ett första steg för att möjliggöra att tekniken utvecklas och an- vänds i . På grund av risken för läckage av koldioxid tillbaka till atmosfären vid avskiljning, transport och lagring, vilket kan orsaka olägenhet både lokalt och globalt för människa och miljö, är det av stor vikt att ett regelverk finns som noga reglerar verksamheten och ger lämpliga myndigheter möjligheter till kontroll och uppföljning. bör man undvika onödigt arbete och onödigt stora administrativa kostnader både för före- tag som vill använda tekniken och de berörda myndigheterna. CCS-direktivet utgör ramen för ett enhetligt regelverk inom EU men lämnar till varje medlemsstat att ta ställning till hur regleringen ska ge- nomföras i praktiken och även var geologisk lagring av koldioxid ska tillåtas inom medlemslandet. Följande alternativ för genomförandet i har identifierats: Nollalternativ: Ingen särskild reglering för att uppfylla direktivet görs. Lagring av koldioxid inom svenskt territorium och kontinentalsockel tillåts inte. Alternativ 1 (): Avskiljning och geologisk lagring av koldi- oxid tillåts i och bägge regleras som miljöfarlig verksamhet enligt (A-verksamheter). Anläggningar för forskning och ut- veckling med liten lagringskapacitet omfattas lägre krav. Alternativ 2 (särskild lagstiftning): Avskiljning och geologisk lagring av koldioxid tillåts i och regleras enligt en särskild ny lagstift- ning. Förutsatt att geologisk lagring tillåts i , skapas ett ytterligare alternativ: Att både geologisk lagring under havsbotten och under mark- ytan tillåts respektive att endast lagring under havsbotten tillåts. , myndigheter och enskilda Koldioxidavskiljning är något som på grund av de höga kostnaderna, särskilt för transport och lagring, endast kan komma i fråga för verksam- heter med stora punktutsläpp. Eftersom till stor del saknar stora fossilt eldade kraftverk handlar det i första hand om stora industrier så som cementindustrier, stålverk och raffinaderier samt verksamheter med biogena koldioxidutsläpp som till exempel massabruk och kraftvärme- verk som kan få drivkrafter att införa tekniken. har drygt ett dussin enskilda utsläppskällor med årliga koldioxidutsläpp motsvar- ande en miljon ton eller mer (S. Grönkvist et al, koldioxidavskilj- ning i , , Naturvårdsver- ket). Hur regelverket för koldioxidavskiljning, transport och lagring ut- formas påverkar dessa företag. Ansökningar om tillstånd till avskiljning och lagring av koldioxid kom- mer även att kräva resurser från domstolsväsendet, den utpekade ansvar- iga myndigheten samt andra lokala och nationella myndigheter som ytt- rar sig i prövningsärenden. Vid landbaserad lagring kan närboende, fastighetsägare och andra verksamhetsutövare i närheten av lagringsplatsen påverkas. Fastighetsägare och andra verksamhetsutövare kan även påverkas av att rörledningar för transport av koldioxid dras fram. Lagring under havsbotten kan påverka sjöfart och fiskerinäringen. Koldioxidavskiljning och lagring kan vara en kostnadseffek- tiv åtgärd för att minska nettoutsläpp av koldioxid till atmosfären. EU har tydligt pekat på vikten av CCS-tekniken för att kunna tillfredsställa fram- tida energibehov på ett mer uthålligt sätt. Att genomföra en svensk lagstiftning för koldioxidavskiljning och lag- ring utöver vad som anges i nollalternativet, skapar grundläggande admi- nistrativa förutsättningar för att tekniken kan utvecklas också inom . Det kan i ett längre perspektiv innebära att kan uppnå sina utsläppsmål till en lägre kostnad än utan koldioxidavskiljning och lagring. Det kan också innebära konkurrensfördelar för svensk industri jämfört med om står vid sidan av utvecklingen. Sammantaget kan detta innebära en betydande samhällsekonomisk nytta. Om koldioxidavskiljning och lagring däremot inte genomförs på ett miljö- och hälsomässigt säkert sätt och läckage eller annan olägenhet uppstår kan det få stora miljömässiga och hälsovådliga konsekvenser och därmed samhällsekonomiska kostnader. En noggrann tillståndsprövning, som har allmänhetens fulla förtroende, av varje verksamhet är därför nödvändig. En prövning enligt väl utarbetade system för miljöfarlig verksamhet bedöms i större grad tillfredsställa de kraven än en prövning enligt minerallagen. Koldioxidavskiljning och lagring är en av flera möjliga åtgärder och tekniska lösningar för samhället att minska sina utsläpp. Den typ av ut- släpp som tekniken kan användas för är begränsad till stora punktkällor och därmed begränsas den andel av samhällets växthusgasutsläpp som kan åtgärdas. Koldioxidlagring är en mer kostsam åtgärd än t.ex. energi- effektivisering. Olika klimatåtgärder kompletterar varandra och utveck- ling av alla olika typer av tekniker för att minska samhällets klimatpå- verkan behöver ske. Därför är det viktigt att samhällets resurser inte ute- slutande fokuserar på en eller ett fåtal åtgärder. Resurser för avskiljning och lagring av koldioxid bör komplettera, inte tränga ut, satsningar på andra klimatåtgärder som energieffektivisering och utveckling av förny- bara energikällor, så att samhällets resurser används på bästa sätt. Koldioxidlagring kan även innebära en användning av mark- och land- områden som konkurrerar med andra ändamål, t.ex. geotermisk energi eller grundvattenuttag. Om sådan konkurrens finns, får det bästa använd- ningsområdet för samhället avgöras i varje enskild prövning så att väl- färdsförluster minimeras. Att utveckla teknik för avskiljning och lagring av koldioxid kräver lång- siktiga investeringar som kan ge avkastning först på lång sikt. Därför är tydliga regler för hur och om avskiljning och lagring blir tillåtet i viktiga för de företag som berörs. Om företagen ska kunna dra framtida nytta av tekniken, behövs därför en reglering som går utöver nollalterna- tivet. Direktivet som ligger till grund för den svenska regleringen innehåller flera detaljbestämmelser om vad en ansökan ska innehålla. Oavsett val av regleringsalternativ behöver dessa bestämmelser införas och innebära ad- ministrativa kostnader för företagen. Alternativ har ett för företagen välkänt regelverk för pröv- ning av miljöfarliga verksamheter. De administrativa kostnaderna för en tillståndsprocess kan bli förhållandevis höga med tanke på komplexiteten i en lagringsansökan. Tillförlitliga beräkningar av kostnader för en ansö- kan kan inte göras då det är för tidigt att säga vilken omfattning av undersökning m.m. som krävs för att kunna visa att verksamheten kan ske på ett säkert sätt. Men det är ett rimligt antagande att de administra- tiva kostnaderna för själva prövningsprocessen ändå kommer att vara små i förhållande till kostnaden för de underlag i form av platsundersök- ningar som en ansökan kräver och de i sin tur mycket stora investeringar som en lagringsplats skulle kräva. Alternativ särskild lagstiftning skulle innebära att ett nytt förfaringssätt tas fram för tillståndsansökningar för just avskiljning och lagring av koldioxid. Ett nytt förfaringssätt kommer kräva resurser för företagen att lära sig. Även om det då kan finnas möjligheter att förenkla ansöknings- processen och därmed minska företagens administrativa kostnader är det därmed inte säkert, eftersom det kommer röra sig om ett så litet antal an- sökningar, att kostnaden i slutänden blir lägre. Det är dock en förutsätt- ning att samma krav på lagringsplatsernas säkerhet etc. skulle ställas i en sådan reglering, varför de administrativa kostnaderna för företagen att uppfylla dessa inte påverkas av valet av regleringsalternativ. Vad gäller lagringsplatser för koldioxid är det rimligt att uppskatta den relativa kostnaden för lagring under havsbotten till högre än för land- baserad lagring för verksamhetsutövaren. Dock kommer det vid land- baserad lagring tillkomma kostnader för kontakter med och eventuellt ersättning till påverkade fastighetsägare. De närboendes acceptans för lagringen kommer troligtvis i hög grad påverka den totala kostnaden för företaget, som därför blir svår att uppskatta. Transporten av koldioxiden från avskiljning till lagringsplatsen blir också en stor kostnad. I de flesta fall handlar det om stora avstånd mellan avskiljningsplatsen och lagringsplatsen. Därför är det troligtvis båttrans- port som är det mest realistiska transportsättet för svenska företags del. I ett längre tidsperspektiv skulle även rörledningar kunna bli aktuellt om tekniken får ett brett genomslag. Det är alltså av stor vikt att det EU- rättsliga regelverket utformas så att båttransport blir möjligt . Oavsett vilket regleringsalternativ som väljs kommer de administrativa kostnaderna förknippade med prövningsprocessen att vara små i förhåll- ande till de investeringar som krävs för transport och lagring. Lagstiftningen förväntas inte innebära statsfinansiella kostnader utöver administrativa kostnader. Dessa innefattar kostnader för själva genomför- andet samt tillståndsprövningen och tillsyn av verksamheterna. Kostna- dernas storlek är helt beroende av om tillstånd kommer att ges för geo- logisk lagring av koldioxid i . Det bedöms att det på sin höjd blir fråga om en eller ett par ansökningar . Störst kostnader förväntas geologiska undersökning (SGU) få, som tillförs nya uppgifter som tillsynsmyndighet. Dessa kostnader bör finansieras av verksamhetsutövaren genom prövnings- och tillsynsavgif- ter samt en eventuell lagringsavgift. Vad gäller övriga kostnader för myndigheten att bygga upp sin kompetens inom området och följa med i nationell och internationell utvecklingen är detta inte att betrakta som en ny uppgift utan bör rymmas inom myndighetens grundläggande uppdrag och befintlig ram. Kostnader kan även uppstå för mark- och miljödomstolen för pröv- ningar av ansökningar om tillstånd enligt att bedriva geo- logisk lagring av koldioxid. Med hänsyn till att det sannolikt blir fråga om mycket få ansökningar, om ens någon, ska domstolarnas kostnader rymmas inom befintliga anslagsramar. Kostnader kan uppstå för kommu- ner och länsstyrelser för anmälningsärenden respektive tillståndsärenden enligt avseende anläggningar för avskiljning av koldioxid. För kommunernas del bedöms att det kommer att bli fråga om mycket få anmälningar om ens några eftersom anmälningsplikten endast berör min- dre verksamheter. Kommunfullmäktige kan med stöd av 27 kap. 1 § mil- jöbalken meddela föreskrifter om avgifter för kostnader för prövning och tillsyn enligt balken eller föreskrifter som har meddelats med stöd av Avskiljning av koldioxid förutses främst ske från större anlägg- ningar. Från en liten anläggning med små utsläpp av koldioxid bedöms det inte vara ekonomiskt genomförbart med avskiljning av koldioxid. För länsstyrelsernas del kommer det att dröja innan tillsyn över avskiljning blir aktuellt. Då länsstyrelserna redan bedriver tillsyn av dessa anläggningar är detta inte att betrakta som en ny uppgift. Tillsyn av avskiljning bedöms därmed rymmas inom befintliga anslags- ramar. kan få vissa ökade kostnader för pröv- ning av tvister om skyldighet att transportera koldioxid åt annan. Även dessa eventuella kostnader ska rymmas inom befintliga anslagsramar. Lantmäteriet kommer att pröva frågor om ledningsrätt för rörledningar för transport av koldioxid. Av 27 § ledningsrättslagen (1973:1144) följer att ledningsrättshavaren som huvudregel ska svara för förrättningskostna- derna. Vissa mindre kostnader kan uppkomma när det gäller information, utbildning, anpassning av handböcker och tekniska system m.m., men dessa borde vara försumbara. Några ytterligare kostnader bedöms därför inte uppstå för Lantmäteriet med anledning av att ledningsrätt ska kunna beviljas för rörledningar för transport av koldioxid. Om geologisk lagring påbörjas i ska staten ta över ansvaret när lagringsplatsen stängs. Utgångspunkten i CCS-direktivet är enligt artikel 20 att verksamhetsutövaren ska betala en avgift som ska täcka åtmin- stone den förväntande kostnaden för övervakning . Om verksamhetsutövaren t.ex. begått ett fel, kan verksamhets- utövaren bli ansvarig för kostnader även efter ansvarsövergången. Det kan dock inte uteslutas att kostnader uppstår för staten efter ett övertag- ande av ansvaret för en lagringsplats. Mot bakgrund av att det inte ens är säkert om någon lagringsplats kommer att finnas i och ett eventuellt övertagande av ansvar ligger mycket långt in är det inte möjligt att göra en bedömning av statens kostnader i den här delenKostnaderna måste analyseras ytterligare, bl.a. i frågan om hur principen om att förorenaren ska betala ska tillgodoses. Regeringen avser att behandla detta i ett annat lagstiftningsärende. Statens kostnader för tillsyn och prövning av ansökningar om tillstånd kan täckas genom avgifter från verksamhetsutövaren. Regeringen kan enligt 27 kap. 1 § meddela föreskrifter om avgift för myn- digheters kostnader för prövning och tillsyn enligt balken eller föreskrif- ter meddelade med stöd av balken. Sådana föreskrifter om avgifter finns i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt mil- jöbalken. För att bedöma hur stor en sådan avgift för t.ex. geologisk lag- ring av koldioxid eller avskiljning av koldioxid bör vara krävs dock ytterligare utredning och frågan får därför behandlas i det fortsatta lag- stiftningsarbetet. En utgångspunkt bör vara att verksamhetsutövaren ska bära den fulla kostnaden för prövning och tillsyn. För landbaserad lagring är det komplicerat att skapa ett fungerande regelverk eftersom en lagringsplats påverkar ett så stort landområde och därmed många fastighetsägare. Att ytterligare utreda hur ett regelverk för att möjliggöra lagring under tredjeparts mark ska utformas innebär ytter- ligare administrativa kostnader. Tillståndsprocessen på land, även med ett sådant regelverk på plats, kan antas bli mer komplicerad och mer kostnadskrävande för berörda myndigheter jämfört med lagring under havsbotten, på grund av det stora antalet sakägare. Om en lagringsplats i blir aktuell i realiteten kan man dock anta att de administrativa kostnaderna för regelverk och tillståndspro- cessen är proportionellt små jämfört med de undersökningar och in- vesteringar som krävs för att etablera lagret. De miljömässiga konsekvenserna avgörs till stor del av hur säker en lag- ringsplats för koldioxid blir. Kan man säkerställa att koldioxiden blir varaktigt och fullständigt innesluten innebär tekniken en miljönytta för att begränsa klimatförändringar, motsvarande den mängd koldioxid som undantas från atmosfären. Uppstår däremot läckage från lagringsplatsen omintetgörs den miljönyttan och man får dessutom ytterligare lokala mil- jökostnader när halten av koldioxiden i luften respektive havet riskerar att nå skadliga nivåer för människa och miljö i närheten av läckaget. Tekniken för själva avskiljningen kan också få miljömässiga konse- kvenser. De så kallade postcombustion-teknikerna är generellt mer kemi- kaliekrävande och kan av den anledningen förväntas ha vissa negativa miljökonsekvenser. Oxyfuel-tekniken ger miljöfördelar i och med att den tillsammans med koldioxiden också avskiljer kvicksilver, vilken då kan undantas från att spridas till atmosfären. Lagringen påverkar i hög grad den akvifär som koldioxiden injekteras i och dess eventuella miljövärde eller alternativa användningsområden. Infrastruktur för transporter, mellanlager och injektering kan också få miljömässiga konsekvenser, t.ex. för havsmiljön, fiske, sjöfart etc. Om transport av koldioxid med fartyg blir aktuellt till lagringsplatser i eller en eventuell framtida lagringsplats i söder om kommer det innebära en ökad fartygstrafik. Hur stor den ökningen blir och vilka miljörisker den innebär måste därför prövas i varje enskilt fall. är det dock svårt att ytterligare bedöma eller kvantifiera effekterna innan möjliga lagringsplatser närmare har utpekats och tekni- ken för avskiljning har förfinats. Det är därför viktigt att regelverket stäl- ler tydliga krav på utredning av miljökonsekvenserna innan tillstånd kan ges till en verksamhet för koldioxidavskiljning eller lagring. Sammanfattningsvis innebär detta att en noggrann utredning av miljö- konsekvenserna vid varje enskild anläggning krävs. Nollalternativet bedöms inte skapa de förutsättningar som krävs för att tekniken för koldioxidavskiljning och lagring kan utvecklas och , om så blir gynnsamt, användas i . Den samhällsekonomiska nytta som kan realiseras vid en eventuell sådan användning överstiger de ad- ministrativa kostnader för staten som regleringsalternativen innebär. Detta förutsätter dock att användningen sker på ett miljömässigt säkert och för allmänheten godtagbart sätt, varför en reglering enligt miljö- balken är att föredra. Nollalternativet skulle inte heller till fullo uppfylla de skyldigheter som följer av anslutning till EU. Regleringen påverkar i praktiken enbart mycket stora företag med stora utsläpp av koldioxid. Koldioxidavskiljning och lagring är i sig en så stor investering varför de administrativa kostnaderna för en ansökan kan be- dömas vara små i sammanhanget. Det bedöms vara av större vikt att re- gelverket är tydligt och att allmänheten har acceptans för tekniken. från verksamhetsutövarnas perspektiv bedöms en reglering enligt miljö- balken vara att föredra. Vad en ansökan ska innehålla regleras till stor del av direktivet varför valet av regleringsalternativ inte påverkar den admi- nistrativa kostnaden för företagen i så stor utsträckning. Vad gäller lagring under markytan eller under havsbotten är bedöm- ningen inte entydig. Landbaserad lagring är relativt billigare för verksam- hetsutövaren för lagringsplatsen och i vissa fall även för transporten dit. Men det stora antalet sakägare (fastighetsägare, boende etc.) kan inne- bära betydande juridiska svårigheter, och därmed kostnader, med till- Landbaserad lagring kräver därför en mer ingående ut- redning av hur regelverket ska anpassas, vilket skulle fördröja implemen- teringen av direktivet. är det därför lämpligt att endast tillåta De eventuella fördelarna med landbaserad lagring gör dock att det bör utredas vidare hur och under vilka förutsättningar landbaserad lagring kan tillåtas. Förslaget till lag om ändring i 1 kap. 2 § Paragrafen är ny. Enligt artikel 2 i CCS-direktivet ska direktivet tilläm- pas på geologisk lagring av koldioxid inom medlemsstaternas territo- rium, i deras ekonomiska zon och på deras kontinentalsocklar i den mening som avses i havsrättskonvention, UNCLOS (SÖ 2000:1). I första stycket anges att det som enligt balken gäller i fråga om hus- hållning med mark- och vattenområden, tillstånd, anmälan och tillåtlighet för geologisk lagring gäller också utanför territorialgränsen. att de bestämmelser som avser prövning (t.ex. 2, 9 och 11 kap.), tillsyn, avgifter, sanktioner m.m. som är kopplade till balkens bestämmelser om tillstånd, anmälan och tillåtlighet också blir tillämpliga. hushållningsbestämmelserna innebär bl.a. att det nu föreslagna bemyndi- gandet i 4 kap. 9 § gäller också områden utanför territorialgränsen. I andra stycket upplyses om att det i balken finns ytterligare bestäm- melser om tillämpning utanför territorialgränsen. ser om områdesskydd i 7 kap. och om dumpning av avfall i 15 kap samt bestämmelser i lagen (1966:314) om kontinentalsockeln och i lagen (1992:1140) om ekonomiska zon. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 11.2. 4 kap. 9 § Paragrafen är ny. Enligt artikel 4 i CCS-direktivet får medlemsstaterna själva bestämma vilka områden som kan komma i fråga för val av lag- Detta innefattar en rätt för medlemsstaterna att inte tillåta geologisk lagring av koldioxid i vissa delar av eller inom hela sitt juris- diktionsområde. Enligt artikel 2.1 och 2.3 ska direktivet tillämpas på geologisk lagring av koldioxid på medlemsstaternas territorium, i deras ekonomiska zoner och på deras kontinentalsocklar i den mening som avses i Förenta natio- nernas havsrättskonvention, UNCLOS, och lagring av koldioxid på en lagringsplats med ett lagringskomplex som sträcker sig utöver dessa om- råden ska inte tillåtas. Enligt artikel 2.4 ska lagring i vattenpelaren, dvs. den vertikala sammanhängande vattenmassan från ytan till bottensedi- mentet i en vattenförekomst, inte tillåtas. Det kan därför finnas behov av att avgränsa de geografiska områden där lagring får ske respektive inte ske i förhållande till med hänsyn till lagringsplatsernas avgränsning mot land och vatten, mot allmänt och enskilt vatten samt mot och andra staters territorier och ekono- miska zoner. I paragrafen bemyndigas regeringen att meddela föreskrifter om var geologisk lagring av koldioxid får ske med hänsyn till lagrings- platsernas avgränsning mot land och vatten, mot allmänt och enskilt vatten samt mot och andra staters territorier och ekonomiska zoner. Det betyder att regeringen i en förordning får ange att geologisk lagring av koldioxid ska vara tillåten endast inom vissa geografiska om- råden och alltså förbjuden inom andra områden. Paragrafen har kom- pletterats med anledning av Lagrådets synpunkter. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 11.2. 15 kap. 32 a § Paragrafen är ny. Koldioxid som avskiljs för geologisk lagring är avfall. Genom ändringar i Londonprotokollet och Osparkonventionen har dump- ning av koldioxid som ska lagras geologiskt möjliggjorts. För att möjlig- göra geologisk lagring av koldioxid under havsbotten får regeringen meddela föreskrifter om undantag från dumpningsförbudet när det gäller sådan lagring. Bemyndigandet behandlas i avsnitt 11.4. 15 kap. 36 § Paragrafen är ny. Med paragrafen genomförs kravet på finansiell säkerhet i artikel 19 i CCS-direktivet. Säkerheten ska täcka fullgörandet av de skyldigheter som gäller för verksamheten, inte bara enligt vad som följer av och föreskrifter som har meddelats med stöd av balken utan även enligt vad som följer av verksamhetsutövarens tillstånd enligt 9 kap. . Dessutom ska säkerheten täcka verksamhetsutöva- rens skyldigheter enligt lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter. De skyldigheter som aktualiseras enligt den lagen är främst att utsläpp av koldioxid ska täckas med utsläppsrätter. Hänvisningen till 16 kap. 3 § innebär att bestämmelserna där om ställande av säkerhet, säkerhetens beskaffenhet och prövning av säker- heten också ska tillämpas för geologisk lagring av koldioxid. Regeringen avser att meddela föreskrifter om hur länge säkerheten ska gälla i tiden. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 11.5. 16 kap. 2 § Paragrafen har varit föremål för ändringar vid flera till- fällen och här görs ändringar i förhållande till den lydelse som paragrafen enligt den senast beslutade ändringen, SFS 2011:1101, kommer att ha . Första stycket innebär en sammanslagning av de tidigare första, andra och tredje styckena. Normgivningsbemyndigandet i tidigare första stycket andra meningen utgår ur paragrafen och tas i stället in i en ny paragraf, 2 a §. I övrigt har det nya första stycket samma innebörd som de tidigare första, andra och tredje styckena men uttryckt med färre ord. Ordet lämnas byts ut mot ges för att anpassa texten till det mer mo- derna skrivsätt där uttrycken att ge tillstånd och att ge dispens an- vänds vid ändringar i balken. Andra stycket motsvarar det tidigare fjärde styckets första mening.