prop · GZ03135 · 2012-04-04 00:00:00 — Hur detta ser ut i praktiken är dock oklart. Av årsredovisningar framgår endast att beredningsjurister i viss mån används och att det hållits utbildningar för beredningspersonal. pekar också i mängdbrottsgranskningen på att målet om 20 000 poliser riskerar att motverka möjligheten att rekrytera civila utredare inom polisen. bedömer att denna typ av deltaljstyrning av personalstyrkans omfattning och sammansättning kan få konsekvenser för effektiviteten i verksamheten. Kritik har också framförts i andra sammanhang om att satsningen på 20 000 poliser inte fått genomslag i verksamheten, bland annat på grund av att poliser utför sådana uppgifter som civilanställda tidigare gjorde69. Sammantaget kan sägas att polisorganisationen i praktiken ges ett 68Kriminalvården ledning och styrning (SOU 2009:80). Att hantera brottmål effektivt mycket litet handlingsutrymme att själv styra verksamheten när det gäller vilken kompetens som behövs och var den bäst kan användas, exempelvis i fördelningen mellan poliser, civilanställda specialister och administratörer. I granskningen om verkställighetsplaneringen ställer frågan om det i praktiken är rimligt att alla kriminalvårdare ska vara kontaktmän med ansvar för verkställighetsplanering eftersom det ställer krav på omfattande kompetensutveckling av personalen. Detta är i sin tur kopplat till frågan om specialisering. Enligt har en viss specialisering av vårdarrollen skett, dels genom ett funktionsansvar för verkställighetsplaneringen, dels genom inrättande av specialiserade avdelningar. är enligt Kriminalvården svår ur säkerhetssynpunkt eftersom det påverkar förutsättningarna att klara täckningsgraden i bemanning, särskilt på häkte och anstalt. visar den höga personalomsättningen bland yngre akademiker på anstalt och häkte på andra problem som kan uppstå på grund av en alltför otydlig kriminalvårdarroll och brist på tillräckliga utvecklingsmöjligheter. 6.2.8 Få exempel på samverkan i strategiska kompetensförsörjningsfrågor I budgetpropositionerna 20002003 pekar regeringen på betydelsen av att utvecklingen av rättsväsendet ska utgå från en helhetssyn på verksamheten, bland annat när det gäller personalutbildning och kompetensutveckling. Detta preciseras i budgetpropositionerna 2003 och 2004. liksom rättväsendets rekrytering av skickliga jurister bör ske med utgångspunkt i en helhetssyn som underlättar personalrörlighet och som gynnar en bred kompetensutveckling inom rättsväsendet.70 Regeringen uttalar också att åklagarväsendet i största möjliga utsträckning ska medverka i polisväsendets kompetens- och verksamhetsutveckling för att säkerställa en effektiv och snabb brottsutredningsverksamhet med högt ställda krav på rättssäkerhet och kvalitet. Regeringen ställer i övrigt mycket få krav i regleringsbreven på samverkan mellan myndigheterna i kompetensförsörjningsfrågor. Enda exemplet är två uppdrag till och , som handlar om att se över formerna för rekrytering av åklagare och redovisa hur samarbetet mellan myndigheterna kan förstärkas och vidareutvecklas på området. För övriga myndigheter finns inga sådana krav. 2002/03:1 utg.omr 4 avsnitt 4.6.2. Att hantera brottmål effektivt Myndigheterna har dock samverkat på eget initiativ. Det gäller exempelvis anordnande av gemensamma utbildningar, som polisen och angående förundersökning och brottsutredning. Det har funnits utbytestjänstgöring mellan och , och har anordnat brottmålsdagar för gemensam kompetensutveckling. Däremot finns mycket få exempel på samverkan i strategiska kompetensförsörjningsfrågor, som rekrytering eller arbete med kompetensförsörjningsstrategier. Kompetensen inom har tagits upp i ett antal utredningar.71 I korthet handlar resonemangen om att det saknas sakkompetens och långsiktig strategisk kompetens inom samt att myndighetsstyrningen ofta ligger på unga handläggare som inte har erfarenhet av att arbeta på myndighet. Denna bild bekräftas också i våra intervjuer med företrädare för rättsväsendet. En intervjuperson uttrycker att ofta hamnar i ett kunskapsunderläge gentemot expertmyndigheterna, att förmåga att ta emot och ta hand om myndigheternas återrapportering brister samt att man är alltför kortsiktig. Beställar- och mottagarkompetensen inom behöver också utvecklas. Myndighetsföreträdare har vid intervjuer framhållit vikten av att har rätt kompetens för att kunna styra myndigheterna på ett bra sätt. Vissa menar att det märks att har begränsade personalresurser och att det inte finns tillräcklig kunskap i sakfrågorna. Andra menar att det finns bra juridisk kompetens. Av våra intervjuer med tjänstemän vid framgår att de anser att de resursmässigt är för få sett till antalet handläggare i relation till uppdraget och storleken på myndigheterna. erfarenhet från arbete på förvaltningsmyndighet, genomströmningen är hög och det finns ett begränsat lärande. En uppfattning som framförts är också att handläggarna sitter för isolerat och skulle tjäna på ett ökat utbyte. Det finns också en uppfattning att det skulle behövas mer specialistkompetens. menar tjänstemännen vid att departementet levererar det man ska och med kvalitet. Det finns också en bra blandning av kompetens. De enheter som varit juristtunga på myndighetshandläggarsidan har medvetet efterfrågat mer styrningskompetens. 71Bland annat , PM till statsministern om vikten av effektiva politiska institutioner i globaliseringens tid, 2009, och REKO-rapporter. Att hantera brottmål effektivt Den svenska förvaltningsmodellen med små departement och självständiga myndigheter sätter dock i slutändan ramen för kompetensfördelningen mellan departement och myndigheter. Även om det har förts diskussioner och funnits förslag om att lägga mer analyskompetens inom så har det inte fått något större genomslag i praktiken. 6.3Kunskapsstödet behöver utvecklas och samordnas I detta avsnitt analyserar vi kunskapsstödet inom rättsväsendet. Med kunskapsstöd menar vi de aktörer och funktioner som ska ta fram och bidra med kunskap till rättsväsendet. Kunskap kan genereras inom myndigheterna, genom (Brå) och som har särskilda uppdrag som samt genom extern forskning. 6.3.1Verksamheten inom rättsväsendet ska bygga på kunskap Kunskap är viktigt för rättsväsendets utveckling. Det framgår av regeringens uttalanden i budgetpropositionerna. skriver regeringen så här: De verksamheter som rättsväsendet bedriver måste bygga på väl underbyggd kunskap. En grundläggande källa till sådan kunskap är det forsknings- och utvecklingsarbete som bedrivs vid universitet och högskolor och inom ramen för olika myndigheters verksamheter. Regeringen tar också initiativ till utvärderingar av reformer och till att det bedrivs forsknings- och utvecklingsarbete av olika slag inom och i anslutning till rättsväsendet. Dessutom måste kunskap från andra länder tillvaratas och omsättas i praktisk verksamhet. Myndigheterna inom rättsväsendet ansvarar för att de egna verksamheterna bygger på bästa möjliga kunskap och för att de dokumenteras och bedöms utifrån hur väl de fungerar.72 Såväl regeringen som myndigheterna har alltså ett ansvar för att verksamheten inom rättsväsendet bygger på kunskap. 6.3.2Brottsförebyggande rådet och i rättsväsendet Särskilt (Brå) men även har en särställning som i rättsväsendet. Brå ska bidra med kunskap och forskning inom kriminalpolitiken Brå har enligt sin instruktion till uppgift att bidra till kunskapsutvecklingen inom det kriminalpolitiska området och främja brottsförebyggande arbete.73 Brå ansvarar bland annat för den officiella rättsstatistiken och ska initiera 2003/04:1 utg.omr. 4 avsnitt 3.4.1 och prop. 2005/06:1 utg.omr. 4 avsnitt 3.4.1. 731 § förordningen (2007:1170) med instruktion för . Att hantera brottmål effektivt och bedriva forsknings- och utvecklingsarbete för att ge regeringen och myndigheterna inom det kriminalpolitiska området underlag för åtgärder och prioriteringar. Brå ska också medverka till att rättsväsendet och andra brottsförebyggande aktörer får kunskap och information om nationella och internationella forsknings- och utvecklingsprojekt på det kriminalpolitiska området. Brås forsknings- och utvecklingsverksamhet resulterar totalt sett i mellan 20 och 30 publicerade rapporter samt en del engelska översättningar av rapporterna. Brå anordnar också konferenser och seminarier. är Brå på uppdrag av regeringen arrangör av Criminology Symposium. Vår genomgång av regeringsuppdragen i regleringsbreven visar dock att Brå i praktiken har fått relativt få uppdrag från regeringen som avser rättsväsendet som helhet. De uppdrag som har ett tydligt helhetsperspektiv handlar bland annat om genomförande av en återkommande nationell brottsoffer- och trygghetsundersökning, utvärdering av snabbspåret, att medverka i arbetet inom rättsväsendets informationsförsörjning (RIF), att stödja , , och Kriminalvården med att utveckla prognosarbetet och att medverka i uppdrag att ta fram ett nationellt samordningsprogram för brottsofferfrågor samt att anordna ett internationellt, vetenskapligt symposium över aktuell kriminologisk forskning. Ytterligare ett exempel är uppdraget att genomföra en kvalitetssäkring av databasen för rättsväsendet uppföljningssystem (RUS) och att med stöd av RUS redovisa genomströmningstiderna hos polismyndigheterna, och domstolarna för mål och ärenden som rör brottstyperna misshandel, rån, våldtäkt, stöld och utpressning.74 Därutöver har Brå fått i uppdrag att analysera specifika brottsområden eller brottstyper som kan anses vara relevanta för ett flertal myndigheter inom rättsväsendet. Enligt företrädare för Brå har regeringsuppdragen också en klar tonvikt på kriminalvårdsfrågor. Uppdragen från polisenheten vid är något färre, och från åklagar- respektive domenheten vid 74Övriga uppdrag i Brås regleringsbrev 20002011 som avser rättsväsendet som helhet är uppdrag att medverka till att arbetet mot den grova organiserade brottsligheten mobiliseras runt om i landet, uppdrag att utvärdera om syftet med den reform om ingripande mot unga lagöverträdare som trädde i kraft har uppnåtts, uppdrag att undersöka förekomsten av diskriminering i rättsprocessen av tilltalande och målsägande med utländsk bakgrund. Att hantera brottmål effektivt har mycket få uppdrag getts . Detta bekräftas också av vår genomgång av uppdragen i Brås regleringsbrev. Det kan enligt företrädare för Brå hänga samman med att Brå som myndighet ligger under kriminalpolitiska enheten tillsammans med bland annat Kriminalvården. Brå gör inga löpande sammanställningar över vilka projekt som myndigheten startat och genomfört i samarbete med enskilda myndigheter och aktörer. Enligt företrädare för Brå har antalet samarbetsprojekt med polisen varierat , från två tre stycken till inga alls. Brå har i något fall hjälpt med metodstöd och statistik. Utöver regeringsuppdragen har Brå inte haft några överenskommelser om samarbetsprojekt med Kriminalvården och inte heller med . Däremot har Brå ibland ingått överenskommelser om samarbetsprojekt med sittande utredningar, och Brå genomför ofta samarbetsprojekt med andra myndigheter och aktörer utanför rättsväsendet. Brå har inte arbetat aktivt för att ingå fler överenskommelser om samarbetsprojekt med rättsväsendets myndigheter. Resurserna sätter ramen för hur mycket Brå kan genomföra projektmässigt. Brå har kritiserats för att inte ha gått tillräckligt långt i att ge förslag till lösningar. Polisen har uttryckt att det är svårt att föra ut resultaten på polismyndigheterna och omsätta dem i konkreta åtgärder. Regeringen har också pekat på betydelsen av att i högre grad analysera effekter av insatser, bland annat när det gäller polisens brottsförebyggande arbete. uppgift är att främja brottsoffers rättigheter, uppmärksamma deras behov och intressen samt vara ett för brottsofferfrågor.75 Myndigheten ska genom utåtriktad verksamhet verka för att myndigheter, andra aktörer och allmänheten får ökad kunskap om brottsofferfrågor. ska också bidra till att förbättra förutsättningarna för samverkan i brottsofferfrågor mellan olika samhällsaktörer. Huvuduppdraget är enligt dock handläggning av ärenden om brottsskadeersättning. Rollen som tar sig bland annat uttryck genom att ordnar utbildningar för aktörer både inom och utanför rättsväsendet samt deltar i grund- och vidareutbildning för personal inom rättsväsendet. Utbildningarna har bland annat avsett bemötande- och informationsfrågor. Via den särskilda webbplatsen Rättegångsskolan ges information om hur en rättegång går till. fördelar också forskningsmedel via brottsofferfonden. Ett program för viktimologisk 75 1 § förordningen (2007:1171) med instruktion för . Att hantera brottmål effektivt forskning har tagits fram. har med utgångspunkt i ett regeringsuppdrag tagit fram ett nationellt samordningsprogram i brottsofferfrågor i samarbete med bland annat rättsväsendets myndigheter. Myndigheten har också samverkat med de olika myndigheterna inom rättsväsendet för att stärka kompetensen i brottsofferfrågor. Samarbetet med polisen har varit särskilt viktigt för att åtgärda de brister som finns i polisens brottsofferarbete. Av våra intervjuer framgår dock att det inte alltid är så lätt för att nå fram eftersom Polisen är en så stor organisation. 6.3.3 Myndigheternas kunskapsstöd ser olika ut Brister i myndigheternas uppföljning och utvärdering av verksamheten har varit ett återkommande tema i utredningar och granskningar av rättsväsendet. En annan fråga har varit användningen av och genomslaget för kunskap i organisationerna. Regeringen gav en utredare i uppdrag att kartlägga forsknings- och utvecklingsverksamheten hos rättsväsendets myndigheter.76 Mot bakgrund av de betydande resurstillskott som rättsväsendet fått önskade regeringen få en tydligare bild av myndigheternas forsknings- och utvecklingsverksamhet och vilken nytta den har för myndigheternas utveckling. Rapporten, i form av en idéskiss, presenterades . I rapporten konstaterar utredaren att myndigheternas arbete med utvärdering, forskning och utveckling ser mycket olika ut. Till forsknings- och utvecklingsverksamhet räknades myndigheternas arbete med utvärdering och forskning. Utredaren är tydlig med att myndigheter inte bör bedriva eller finansiera forskning om de inte har ett tydligt och uttalat uppdrag att göra det. Utredningen har kritiserats från myndighetshåll för att titta för mycket på form och för lite på innehåll. I våra intervjuer med myndighetschefer har det framförts att det finns ett behov av en kartläggning också av innehåll. Det är oklart vilken status utredningen har och hur den hanteras inom . I utredningen framgår att vissa myndigheter, som , och , har sin utvecklingsverksamhet direkt kopplad till den ordinarie verksamheten. De bedriver inte någon forskning. Andra myndigheter, som och (), har i uppdrag att bedriva forskning inom sina respektive verksamheter och gör också det. 76Ju2010/8842/P. 77Ju 2010:I En tydligare och starkare organisation för en kunskapsbaserad utveckling av rättsväsendets verksamhet. Att hantera brottmål effektivt Polisen och Kriminalvården sticker ut i sammanhanget. Polisen genom att ha en utvärderingsfunktion under uppbyggnad och Kriminalvården genom att ha en särskild funktion för forskning och utveckling och genom att finansiera externa forskningsprojekt. Regeringens utredare kritiserar vara alltför forskningsinriktad och inte ha en tydlig koppling till den ordinarie verksamhetsutvecklingen. När det gäller Kriminalvården är utredaren kritisk till att Kriminalvården bedriver egen forskning och finansierar forskning utan att ha en tydlig koppling till verksamhetsutvecklingen. Av Kriminalvårdens egen utvärdering dras slutsatsen att forsknings- och utvecklingsverksamheten är väl organiserad och dimensionerad samt har en balanserad mix av extern och intern FoU. Det saknas dock tydliga strukturer och incitament för att omsätta resultat i praktiken. Kriminalvården fick i uppdrag av regeringen att, som ett led i regeringens satsning för att öka effektiviteten i rättsväsendet, ta fram en plan för hur tillämpad forskning och utveckling kan omsättas i praktisk verksamhet för att minska återfall i brott. 6.3.4 Brister i statistiken påverkar kunskapsstödet Som framgått i tidigare avsnitt finns brister i verksamhetsstatistiken inom rättsväsendet. Det är svårt att få fram uppgifter för enskilda processer och för enskilda myndigheter, men framför allt samlat för rättsväsendet och rättskedjan. Det finns också brister i kriminalstatistiken. Enligt Statskontorets utredning78 är användningsområdena för den officiella kriminalstatistiken begränsade. Statskontoret ser ett särskilt behov av att kriminalstatistiken i större utsträckning än kan användas för att utveckla verksamheten i myndigheterna i rättskedjan. När det gäller återfallsstatistik tog Brå och Kriminalvården under fram parallell statistik utifrån olika källor. togs kravet på Kriminalvården att redovisa återfallsstatistik bort. Brå har därefter på uppdrag av regeringen och i samråd med Kriminalvården utvecklat en ny återfallsstatistik som bygger på statistik från lagföringsregistret men även på återfall som mäts utifrån Kriminalvårdens och Statens institutionsstyrelses register. Den nya statistiken ska börja publiceras från och med 2012. Problemen i statistiken bidrar till bristande kunskap inom rättsväsendet om hur verksamheter fungerar och vilka resultat och effekter som olika åtgärder och insatser ger. Det påverkar också förutsättningarna för utvärdering och forskning på området. 78 Brå och kriminalstatistiken, Statskontoret 2011:15. Att hantera brottmål effektivt 6.3.5Det finns ingen samlad bild av kunskapsläget och kunskapsbehovet i rättsväsendet Det är inte enkelt att samlat se vilken kriminalpolitisk forskning som bedrivs i . För detta krävs information från de myndigheter som själva bedriver eller finansierar forskning Kriminalvården, Brå, , och att läggas till de satsningar som görs runt om på olika universitet. Huvudfrågan är ändå vilken kunskap och forskning som efterfrågas och behövs inom rättsväsendet. Att det finns ett behov har uttalats vid våra intervjuer med företrädare för rättsväsendet. Någon samlad behovsanalys finns dock inte och inte heller någon samlad bild av kunskapsläget inom rättsväsendet. De enskilda myndigheterna inom rättsväsendet tar fram kunskapsunderlag inom sina respektive områden. I myndigheternas årsredovisningar framgår dock sällan någon information om de samlade insatserna när det gäller kunskapsutveckling inom myndigheten. I stället återrapporterar myndigheterna aktuella regeringsuppdrag och i vissa fall görs också en genomgång av fungerande metoder och arbetssätt. Hur kunskaperna används i verksamheten och vilken påverkan de har på verksamhetsresultaten redovisas inte i någon större omfattning. Regeringen efterfrågar inte heller systematiskt detta. har i regleringsbrevet fått i uppdrag att redovisa resultat av forskning som finansierats via Brottsofferfonden. Brå ska enligt regleringsbrevet redovisa genomförda och pågående projekt som myndigheten genomfört och i vissa fall redovisa vilka myndigheter som berörs av projekten. Brå ska även redovisa vilka insatser som vidtagits för att sprida resultaten av kriminologisk forskning och övrig kunskapsutveckling inom det kriminalpolitiska området. Det finns dock ingen aktör som har i uppdrag eller som tagit initiativ till att analysera eller inventera det samlade kunskapsläget och kunskapsbehovet inom rättsväsendet. Brå skulle, som inom rättsväsendet, kunna ha en sådan roll. Flera av de företrädare för rättsväsendet som vi intervjuat uttrycker att kunskap är viktigt för att kunna utveckla rättsväsendet. Vissa ställer stora förhoppningar till arbetet med rättsväsendets informationsförsörjning (RIF) och de möjligheter som ges när det finns ett elektroniskt informationsflöde i rättskedjan. Med en mer samlad bild av vilken kunskap som finns förbättras också förmågan både hos aktörerna inom rättsväsendet och hos aktörer utanför rättsväsendet att beställa och efterfråga kunskap. Att hantera brottmål effektivt Regeringen har varit mer styrande när det gäller polisens och Domstolars kompetensförsörjning än för . För Kriminalvården har regeringen i huvudsak tillsatt utredningar för att analysera kompetensförsörjningen. Utredningen om polisutbildningen bereds ännu på . För polisen har regeringens mål om 20 000 poliser fått konsekvenser för möjligheten att satsa på civilanställda specialister. kompetensförsörjning har bedrivits långsiktigt och strategiskt men har påverkats negativt av resursläget. har också arbetat strategiskt men har inte lyckats åtgärda problemet med Kriminalvården har genomfört olika åtgärder, bland annat vad gäller grundutbildningen, men har inte haft en strategisk plan som grund för arbetet. Iakttagelser i granskningar visar på att myndigheterna inte alltid använder rätt kompetens och på det mest effektiva sättet. Det finns få exempel på samverkan mellan myndigheterna i fråga om strategisk kompetensförsörjning. Det saknas i viss mån sakkompetens och långsiktig strategisk kompetens inom . I huvudsak Brå men även ska vara för rättsväsendet. Brås uppdrag har haft en tyngdpunkt på kriminalvården och polisen, medan uppdrag haft en bredare spridning inom rättsväsendet. Myndigheterna arbetar på olika sätt när det gäller forskning och utveckling. Kopplingen till verksamhetsutveckling är inte alltid tydlig. Ingen aktör har ett ansvar eller har tagit ansvar för att ta fram en samlad bild av kunskapsbehovet i rättsväsendet som grund för verksamhetsutveckling och effektivisering. Att hantera brottmål effektivt Att hantera brottmål effektivt har i tidigare kapitel konstaterat att resultatutvecklingen inte har förbättrats tillräckligt . En stor del av de problem som uppmärksammades och som ansågs vara viktiga att lösa för att förbättra resultatet och måluppfyllelsen kvarstår i mångt och mycket . Det framgår av granskningar. Regeringens och myndighetsledningarnas styrning av rättsväsendet är en viktig förklaring till de iakttagelser gjort, och i vår granskning av styrningen har vi sett att det finns en stor förbättringspotential. Men för att ge en rättvis bild krävs att hänsyn tas till den miljö som styrningen verkar i. Detta kapitel tar därför upp frågan om organisationskultur, som är en viktig faktor i bedömningen av styrningen av rättsväsendet. Iakttagelserna kommer från granskningar och från intervjuer med företrädare för rättsväsendet och relateras till forskning om organisationskultur. 7.1Styrningen får inte tillräckligt genomslag tidigare granskningar av rättsväsendet har visat att styrningen i flera fall inte har fått genomslag i praktiken. Det handlar om problem som varit kända länge och som regeringen och myndigheterna arbetat aktivt med men som fortfarande kvarstår. Det gäller exempelvis andelen inställda huvudförhandlingar i brottmål, som i stort sett är densamma som . Det gäller också genomströmningstider och uppklaring av mängdbrott, som inte förbättrats trots särskilda åtgärder och förstärkta resurser. Det gäller även bristerna i it-stödet som varit kända och kvarstår. Bristande genomslag för styrningen handlar också om svårigheter att införa nya arbetssätt och rutiner. I granskning av mängdbrott framkom att polisen inte lyckats genomföra och verkställa de förändringar som polisens nationella utredningskoncept (PNU) förutsätter. Granskningen av polisens brottsförebyggande arbete visade på liknande sätt att polisens underrättelsemodell (PUM) inte fått ordentligt genomslag i den operativa verksamheten. Ambitionerna om ett kunskapsbaserat och problemorienterat brottsförebyggande arbete har inte uppnåtts. Att hantera brottmål effektivt verkställighetsplaner visade på bristande kvalitet i planeringen av verkställighet och att alla klienter inte har en plan trots tydliga krav på detta. Inte heller frivårdens samordningsansvar för verkställighetsplaneringen som infördes har fått fullt genomslag i verksamheten.