prop · GZ03125 · 2012-03-20 00:00:00 — Även om det finns lagringsplatser i verksamhetsutövarens närområde, är det tänkbart att dessa inte har utrymme för att ta hand om koldioxid från den aktuella förbränningsanläggningen. Om utrustning för koldioxidavskiljning monteras direkt vid uppföran- det av en förbränningsanläggning, ska detta vara tillståndspliktigt i sig enligt artikel 37 i CCS-direktivet. Det är dock inget krav att sådan utrust- ning finns på plats när anläggningen tas i bruk. Verksamhetsutövaren ska dock i ansökan redogöra för om det är tekniskt och ekonomiskt möjligt att i ett senare skede ändra anläggningen genom montering av utrustning för avskiljning av koldioxid. För att uppfylla CCS-direktivets krav bör det i tas in en särskild bestämmelse om vad en ansökan om tillstånd till en stor förbrän- ningsanläggning ska innehålla. Med hänsyn till hur direktivet är utfor- mat, är det inte möjligt att avvika från 300-megawattgränsen. Underlag för bedömningen av miljönytta bör naturligtvis ges in och bedömas. Regeringens förslag: I ett mål om tillstånd till geologisk lagring av koldioxid ska domstolen skicka ett exemplar av ansökningshandling- arna till geologiska undersökning och Europeiska kommis- sionen och underrätta dem om var handlingarna i målet finns till- gängliga. Detta ska göras inom en månad från det att ansökan kom in till domstolen. Promemorians förslag innebar att bestämmelser med samma innebörd skulle tas in i en förordning som regeringen beslutar. Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på promemorians förslag. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 10 i CCS-direktivet ska medlemsstaterna se till att Europeiska kommissionen får tillgång till alla tillståndsansökningar inom en månad från mottagandet. Medlemsstaterna ska också göra annat material tillgängligt som den behöriga myndigheten ska ta hänsyn till när den fattar beslut om att godkänna en lagringsplats. geologiska undersökning kommer att ha en viktig roll i frågor om geologisk lagring av koldioxid och bör därför informeras om de tillståndsansökningar som kommer in till mark- och miljödomstolarna. De bestämmelser som behövs i svensk rätt för att uppfylla direktivets krav i denna del bör införas som en instruktion till mark- och miljödom- stolen i samband med de bestämmelser i som i övrigt avser hur och till vilka mottagare som handlingar i ett mål ska skickas. Domstolen bör vara skyldig att informera såväl geologiska undersökning som Europeiska kommissionen om ansökan och dess inne- håll och att underrätta dem om var handlingarna i ärendet finns. Regeringens förslag: Ett tillstånd till geologisk lagring av koldioxid ska innehålla villkor om exakt lokalisering och avgränsning av lag- ringsplatsen, dess hydrauliska egenskaper, total mängd koldioxid som får lagras, gränser för reservoartryck, sammansättning och kontroll av den koldioxid som får tillföras lagringsplatsen (injekteras), högsta tillåtna injekteringstakt och injekteringstryck, övervakning enligt en särskild plan, åtgärder enligt en särskild plan för avhjälpande av risker för koldioxidutsläpp, ansvar för att sysselsatta i verksamheten har rätt kompetens och utbildning, om stängning och underhåll efter stängning samt om den finansiella säkerheten. Tillståndet ska också innehålla upplysningar om krav som finns i författningar om uppdatering av övervakningsplanen, miljörapport och annan rapportering, ompröv- ning och återkallelse av tillstånd samt underrättelse vid betydande störningar eller läckage av koldioxid. Detta gäller i stället för de speci- fika bestämmelserna om vad ett tillstånd till lagring, bortskaffande eller deponering av avfall ska innehålla. Vidare ska tillståndet inne- hålla skälen för avvikelse från synpunkter som Europeiska kommis- sionen har lämnat i samband med regeringens tillåtlighetsprövning. Ett tillstånd till en ny förbränningsanläggning med en nominell elektrisk effekt på eller mer ska innehålla villkor om att utrymme ska avsättas vid anläggningen för den utrustning som behövs för att avskilja och komprimera koldioxid, om (1) det är lämpligt med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön att avsätta ett sådant utrymme, (2) det är tekniskt och ekonomiskt möjligt att efter- montera utrustning för koldioxidavskiljning, (3) en lämplig lagrings- plats finns tillgänglig för koldioxid från anläggningen och (4) trans- port av koldioxid från anläggningen till en sådan lagringsplats är tekniskt och ekonomiskt genomförbar. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: , Property Evaluation and Transactions (ASPECT) har anfört att de föreslagna spe- cifikationerna synes väl utförliga och detaljerade för att skrivas in i lag- texten och en placering i en förordning skulle kunna vara ett alternativ. har ifrågasatt om punkterna 7, 8 och 10 i promemo- rians förslag är nödvändiga då ställer långt- gående krav på kunskap bl.a. genom de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. verksamhetsutövare förväntas generellt sett leva upp till kraven på att den som är sysselsatt i en verksamhet har den utbildning som behövs. geologiska undersökning har tillstyrkt förslaget men påpekat att i sjätte punkten bör orden injekteringstakt och injekter- ingstryck användas. () har anfört i huvudsak följande. Det vore välkommet med en analys av hur den föreslagna punkten 8 förhåller sig till kunskapskravet i 2 kap. 2 § . Det stämmer inte med struktur i övrigt att i en bestämmelse om vad ett tillstånd ska innehålla, även ange krav på upplysningar i olika avseenden (punkten 10). Det tynger lagtexten och i nästa steg även tillståndsavgörandet om det fordras upplysningar om vad som redan gäller, exempelvis enligt beträffande omprövningar av villkor och tillstånd och enligt egenkontrollförordningen om anmälan om incidenter av olika slag. Något sådant krav på upplysningar i tillståndsavgöranden finns inte för andra typer av verksamheter. Kraven på upplysningar kan också felaktigt ris- kera att uppfattas som uttömmande. Frågan är om CCS-direktivets krav i artikel 9 kan tillgodoses på något sätt som stämmer bättre med miljö- balkens utformning i övrigt. Skälen för regeringens förslag CCS-direktivets krav på vad ett tillstånd ska innehålla behöver i svensk rätt komma till uttryck som rättsligt bindande krav. Med förslaget att till- stånd till geologisk lagring av koldioxid prövas av en mark- och miljö- domstol som första instans är det alltså nödvändigt med rättsligt bin- dande instruktioner för hur domstolarna ska utforma sina domar. Sådana instruktioner kan inte göras på annat sätt än i lag. I 22 kap. 25 § finns bestämmelser om vad en dom som innebär att tillstånd ges till en verksamhet ska innehålla. Specialbestäm- melser för vad en dom som omfattar tillstånd att bedriva en viss typ av verksamhet finns i 22 kap. 25 a25 c §§ . Bestämmelserna i 22 kap. 2525 c §§ är inte avsedda att på ett uttömmande sätt precisera de krav som ställs på ett tillstånd. De är minimikrav. Paragraferna kan ses som någon form av minneslista (jfr prop. 2001/02:65 s. 58). Vad domen ska innehålla i varje enskilt mål måste förutom det som följer av minimikraven anpassas till ansökan och de frågor som aktualiseras i målet (jfr prop. 1997/98:45, Del 2, s. 246). Detsamma bör gälla de speci- fika krav som föreslås för genomförande av CCS-direktivet. Tillstånd till geologisk lagring av koldioxid I CCS-direktivet finns i artikel 9 detaljerade bestämmelser om vad ett tillstånd till geologisk lagring av koldioxid ska innehålla. Direktivet inne- bär att svensk rätt måste kräva av domstolarna att de i ett sådant tillstånd tar in vissa villkor och vissa upplysningar. Förutom de krav på tillståndet som redan följer av bestämmelser måste det i ett tillstånd till geologisk lagring av koldioxid tas in villkor om den exakta lokaliseringen och avgränsningen av lag- ringsplatsen och det område runt lagringsplatsen som med hänsyn till de geologiska förhållandena har betydelse för lagringens integritet och säkerhet, villkor om lagringsplatsens hydrauliska egenskaper, villkor om den totala mängd koldioxid som får lagras, villkor om gränser för reser- voartrycket, villkor om sammansättningen av den koldioxidström som får injekteras, dvs. tillföras lagringsplatsen, och kontroll av koldioxidström- men, villkor om högsta tillåtna injekteringstakt och injekteringstryck, villkor om övervakning enligt en särskild övervakningsplan och åtgärder enligt en särskild plan för avhjälpande av risker för koldioxidutsläpp samt att planerna ska följas, villkor om vad som ska gälla i samband med att lagringsplatsen stängs för fortsatt tillförsel av koldioxid och underhåll efter stängningen enligt en särskild plan samt villkor om att den säkerhet som krävs enligt 15 kap. 36 § ska fortlöpande gälla och vara i kraft. I tillståndet måste det också tas in upplysningar om krav som gäller enligt andra föreskrifter i fråga om uppdatering av övervakningsplanen, rapportering, omprövning och återkallelse av tillstånd samt underrättelse till tillsynsmyndigheten vid vissa betydande händelser. Av artikel 10.2 i CCS-direktivet framgår att avvikelser från synpunkter som Europeiska kommissionens har lämnat ska motiveras i det slutliga beslutet. Skäl för avvikelser bör därför framgå av såväl regeringens be- slut i tillåtlighetsfrågan i de frågor som har behandlats av regeringen, som av domstolens dom i den mån frågorna behandlas där. Det bör alltså krävas, som Lagrådet har pekat på, att tillståndet ska innehålla skälen för avvikelse från synpunkter som kommissionen har lämnat. Regeringens tillåtlighetsprövning behandlas i avsnitt 11.7. Ytterligare förslag om krav på ett tillstånds innehåll behandlas i avsnitt 12.1. Särskilt om krav på kompetens och utbildning Enligt artikel 8 i CCS-direktivet ska den behöriga myndigheten endast utfärda lagringstillstånd om bl.a. den behöriga myndigheten försäkrat sig om att verksamhetsutövaren är ekonomiskt stabil och tekniskt kompetent och att det går att förlita sig på att denna kan driva och övervaka platsen och att verksamhetsutövaren och all personal kommer att få yrkesmässig och tekniskt utbildning. Kraven på att verksamhetsutövaren är ekono- miskt stabil och tekniskt kompetent genomförs lämpligen som ett villkor för tillstånd i en förordning. Att som förutsättning för tillstånd kräva att personal får behövlig utbildning är mindre lämpligt eftersom detta är svårt att avgöra innan tillstånd ges. I stället är detta något som måste kunna granskas när verksamheten är i drift. När det gäller vilka krav som ska ställas på tillståndets innehåll, bör den nu föreslagna specialregler- ingen av tillstånd för geologisk lagring av koldioxid innebära att tillstån- det alltid ska innehålla villkor om krav på att verksamhetsutövaren ska förvissa sig om att den som är sysselsatt i verksamheten har den kompe- tens och utbildning som behövs. Om förhållandet till kunskapskravet i 2 kap. 2 § kan följ- ande sägas. Bestämmelsen i 2 kap. 2 § gäller alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd. Hänsynsregeln som innebär en skyldighet att skaffa sig den kunskap som behövs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning för att skydda människors hälsa och miljön mot skada eller olägenhet gäller obero- ende av om ett tillstånd för den aktuella verksamheten innehåller ett ut- tryckligt villkor som säger samma sak eller något liknande. Hänsyns- regeln medför t.ex. att man kan kräva att den som bedriver en industriell verksamhet ska skaffa sig den kunskap av relevans som finns inom eller utom landet samt göra egna utredningar och undersökningar (prop. 1997/98:45, Del 2, s. 14). Utöver detta gäller enligt 26 kap. 19 § att verksamhetsut- övaren ska fortlöpande planera och kontrollera verksamheten för att mot- verka eller förebygga olägenheter för människors hälsa eller påverkan på Den nu föreslagna kravet på vad ett tillstånd till geologisk lagring av koldioxid ska innehålla i fråga om kompetens och utbildning bör infö- ras mot bakgrund av att direktivet kräver att det i den svenska lagstift- ningen ska finnas ett rättsligt bindande krav som säkerställer att tillstånd ges endast om verksamhetsutövaren och all personal kommer att få yrkesmässig och teknisk utbildning. Tillstånd till en stor förbränningsanläggning CCS-direktivet ändrar direktivet om stora förbränningsanläggningar på så sätt att en ny artikel 9 a införs. Se under rubriken om tillstånd till en stor förbränningsanläggning i det föregående avsnittet om ansö- kans innehåll. Lagrådet har anfört följande. Enligt artikel 33.2 ska den behöriga myn- digheten se till att lämpligt utrymme avsätts vid anläggningen för den utrustning som krävs för att avskilja och komprimera koldioxid, under förutsättning att villkoren i artikel 33.1 är uppfyllda. Villkoren enligt den senare punkten är att lämpliga lagringsplatser finns tillgängliga, att trans- porten är tekniskt och ekonomiskt genomförbar och att det är tekniskt och ekonomiskt möjligt att eftermontera utrustning för koldioxidavskilj- ning. Den behöriga myndighetens bedömning ska dels avse om villkoren i artikel 33.1 är uppfyllda men även grundas på annan tillgänglig infor- mation, särskilt när det gäller skydd av miljön och människors hälsa. Mot den angivna bakgrunden är det enligt Lagrådets uppfattning inte tillräck- ligt att villkoret om avsättning av ett utrymme endast ska grundas på en lämplighetsbedömning utan att det finns någon precisering av hur denna ska ske. Regeringen delar Lagrådets uppfattning. I en ansökan om tillstånd till en stor förbränningsanläggning ska fram- gå vad den som ansöker om tillstånd anser i fråga om lämpliga lagrings- platser finns tillgängliga för koldioxid från anläggningen, om transport av koldioxid från anläggningen till en sådan lagringsplats är tekniskt och ekonomiskt genomförbar samt om det är tekniskt och ekonomiskt möjligt att eftermontera utrustning för koldioxidavskiljning (se avsnitt 11.8.1). På grundval av den redogörelse som finns i ansökan och annan till- gänglig information ska domstolen, när tillstånd ges bedöma om de nämnda villkoren är uppfyllda, särskilt när det gäller skydd av miljön och människors hälsa. Om villkoren är uppfyllda och om det är lämpligt med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön ska domstolen i tillståndet kräva att lämpligt utrymme avsätts vid anläggningen för den utrustning som behövs för att avskilja och komprimera koldioxid. CCS-direktivet får förstås så att redogörelsen för tillgängliga lagrings- platser inte ska begränsas till lagringsplatser på svenskt territorium. Det är tänkbart att det inte skapas några platser för geologisk lagring av kol- dioxid i . Kostnaderna kan då bli mycket höga för att transportera koldioxiden till en lagringsplats utomlands. Även om det finns lagrings- platser i verksamhetsutövarens närområde, är det tänkbart att dessa inte har utrymme för att ta hand om koldioxid från den aktuella förbrännings- anläggningen. De krav som med CCS-direktivet har införts i direktivet om stora för- bränningsanläggningar om vad tillståndet ska innehålla behöver genom- föras i lagform eftersom det är mark- och miljödomstolen som prövar ansökningar om tillstånd till sådana anläggningar i första instans (jfr Prop. 2011/12:125 punkt 40.40 i bilagan till förordningen [1998:899] om miljöfarlig verk- samhet och hälsoskydd). Domstolen behöver inte ställa krav på att koldioxid faktiskt ska avskil- jas. Kravet ska gälla en skyldighet att avsätta utrymme för den utrustning som krävs. Genom sådana krav säkerställs att inga nya anläggningar byggs med potential att bli stora utsläppare av koldioxid utan att kol- dioxidavskiljning möjliggörs. CCS-direktivets ändring av direktivet om stora förbränningsanlägg- ningar träffar anläggningar som får sitt ursprungliga tillstånd efter . I princip har således CCS-direktivet en retroaktiv utform- ning eftersom direktivet i sig inte ska vara genomfört förrän . Vid genomförandet i svensk rätt föreslås dock bestämmelserna träda i kraft som övriga förslag. Regeringens förslag: Om mark- och miljödomstolens dom avser till- stånd till geologisk lagring av koldioxid, ska domstolen underrätta geologiska undersökning och Europeiska kommissionen om innehållet i domen och regeringens beslut i frågan om tillåtlighet. Detta ska göras när domen har vunnit laga kraft. Promemorians förslag innebar att bestämmelser med samma innebörd skulle tas in i en förordning som regeringen beslutar. Remissinstanserna har inte haft några synpunkter. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 10 i CCS-direktivet ska medlemsstaterna se till att Europeiska kommissionen informeras om det slutliga beslutet. Kommissionen ska också informeras om eventuella av- vikelser från det yttrande som kommissionen kan ha avgett, se avsnitt 11.7. Inom ramen för regeringens tillåtlighetsprövning ges kommissionen tillfälle att yttra sig på det sätt som direktivet kräver. Regeringen har möjlighet att ta hänsyn till kommissionens synpunkter i utformningen av sitt beslut i tillåtlighetsfrågan. Regeringen kommer då att motivera even- tuella avvikelser från kommissionens synpunkter. Regeringens beslut blir en del av underlaget för mark- och miljödomstolens dom. De svenska be- stämmelser som behövs för att genomföra kravet på information till kommissionen om det slutgiltiga beslutet och om eventuella avvikelser från kommissionens yttrande bör tas in i i anslutning till de bestämmelser som rör underrättelser om innehållet i domen. geologiska undersökning kommer att ha en viktig roll i frågor om geologisk lagring av koldioxid och bör därför också informeras om de tillstånd som mark- och miljödomstolarna ger. 11.10 Skyldighet att lagra koldioxid åt annan Enligt artikel 21 i CCS-direktivet ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att se till att potentiella användare får tillträde till transport- nät och lagringsplatser. Sådant tillträde ska ges på ett transparent och I direktivet anges även vissa kriterier som man ska ta hänsyn till när tillträdet utformas. Liknande bestämmelser om tillträde för tredje part finns i artikel 18 i och rådets direktiv /55/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv /30/EG (EUT L 176, , s. 57, Celex 32003L0055) samt artikel 20 i och rådets direktiv /54/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv /92/EG (EUT L 176, , s. 37, Celex 32003L0054). I svensk rätt finns bestämmelser om tillträde för tredje part i bl.a. 4 kap. 5 och 6 §§ naturgaslagen (2005:403) och 3 kap. 6 § ellagen (1997:857). I detta lagstiftningsärende föreslås att regler om koncession för rörled- ningar för transport av koldioxid tas in i lagen (1978:160) om vissa rör- ledningar. På så sätt genomförs CCS-direktivets artikel 21 i den del som rör transportnätet, se avsnitt 11.11. I detta avsnitt behandlas frågan om skyldighet att lagra koldioxid åt annan. 11.10.1Skyldighet med hänsyn till kapacitet och behov Regeringens förslag: En verksamhetsutövare som driver en anlägg- ning för geologisk lagring av koldioxid är skyldig att på skäliga villkor lagra koldioxid åt andra innehavare av koldioxid. Vid bedömningen av om villkoren är skäliga ska hänsyn tas till den kapacitet som lagrings- platsen har eller som rimligen kan göras tillgänglig, behovet av att samordna olika tekniker, verksamhetsutövarens behov av lagringsplat- sen, andra än verksamhetsutövarens behov av att viss lagringskapaci- tet används och påverkan på andra som använder lagringsplatsen eller driver verksamhet som har samband med lagringsplatsen. Om verksamhetsutövaren nekar att lagra koldioxid åt annan på grund av bristande kapacitet eller för att anslutning inte är möjlig, ska verksamhetsutövaren ange skälen för sitt nekande och mot skälig ersättning, om det inte försämrar säkerheten vid transport eller lagring, göra de förbättringar som krävs för att möjliggöra lagring åt andra. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Regeringens förslag har förtydligats så att det framgår att med lagrings- platsens kapacitet avses den kapacitet som är ledig eller rimligen kan göras tillgänglig. Remissinstanserna: geologiska undersökning har anfört att förslaget uppfyller de krav som ställs i direktivet. red Surveying, Property Evaluation and Transactions (ASPECT) har anfört att såväl funktionellt som rättsligt är upplägget att en verksamhets- utövare och innehavare av tillstånd för ett geologiskt lager för koldioxid ska kunna tvingas att lagra koldioxid åt andra högst osäkert och olämp- ligt, varför alternativa lösningar bör sökas. har anfört i huvudsak följande. Tillträde för tredje part är inte något som normalt förekommer i samband med tillstånds- prövningar enligt . Med de föreslagna bestämmelserna om skyldighet att upplåta plats åt annan för lagring av koldioxid uppkommer frågan om hur dessa regler förhåller sig till verksamhetsutövarens till- stånd till lagring av koldioxid. Innebär bedömningen av villkorens skä- lighet en omprövning av tillståndet? Tillståndets omfattning och rätts- kraft i förhållande till de nya krav som kan ställas på att vidta åtgärder för att exempelvis förbättra anläggningens kapacitet behandlas inte heller i promemorian. Det kan vara fråga om tillståndspliktiga ändringar oavsett om det gäller åtgärder för att möjliggöra lagring av koldioxid eller trans- port åt andra. Förhållandet mellan tillstånd till koldioxidlagring och de föreslagna reglerna om upplåtelse av lagringsplats måste tydliggöras. Skälen för regeringens förslag: Mot bakgrund av CCS-direktivets krav om skyldighet att lagra koldioxid åt annan bör bestämmelser med sådan innebörd införas i . Eftersom 28 kap. be- handlar tillträde m.m. bör bestämmelserna placeras där. Det behövs en bestämmelse enligt vilken en verksamhetsutövare som driver en anläggning för geologisk lagring av koldioxid är skyldig att på skäliga villkor lagra koldioxid åt andra innehavare av koldioxid. När be- dömningen görs av om villkoren är skäliga bör hänsyn tas till lagrings- platsens kapacitet. Det kan även finnas tekniska orsaker som försvårar för verksamhetsutövaren att lagra annans koldioxid, vilket man också ska ta hänsyn till i skälighetsavvägningen. Dessutom bör hänsyn tas till på- verkan på andra som använder lagringsplatsen eller driver verksamhet som har samband med lagringsplatsen. Det kan t.ex. vara fråga om föräd- lings- eller hanteringsanläggningar. CCS-direktivet ger medlemsstaterna möjlighet att i skälighetsavväg- ningen ta hänsyn till hur stor andel av den skyldighet medlemsstaten har enligt Kyotoprotokollet och gemenskapslagstiftningen att minska koldi- oxidutsläppen som medlemsstaten avser uppfylla genom avskiljning och geologisk lagring av koldioxid. Regeringen har inte satt upp några sådana mål men det kan inte uteslutas att det kan ske . Därför bör en möjlighet införas att ta hänsyn till andra än verksamhetsutövarens behov av att viss lagringskapacitet används. Om det saknas kapacitet, är det inte möjligt för verksamhetsutövaren att lagra koldioxid åt annan och verksamhetsutövaren har då även möjlig- het att neka sådan lagring. Dock innebär CCS-direktivet att innehavaren av koldioxid i ett sådant läge ska ha möjlighet att kräva att verksamhets- utövaren mot skälig ersättning och, om det inte försämrar säkerheten vid transport eller lagring, gör de förbättringar som krävs för att möjliggöra lagring. En sådan bestämmelse behövs därför. bestämmelser om ändring och omprövning av tillstånd gäller oavsett om verksamhetsutövaren är skyldig att bedriva verksam- heten för att tillgodose andras behov. Om det står klart att en viss lagring av koldioxid åt annan ryms inom det tillstånd som verksamhetsutövaren har, kan en sådan lagring göras utan att tillståndet behöver ändras.