prop · GZ03126 · 2012-03-28 00:00:00 — Regeringens proposition 2011/12:126 Elektronisk stämningsansökan i brottmål Regeringen överlämnar denna proposition till . Som ett led i arbetet med att införa ett elektroniskt informationsflöde i brottmålsprocessen kommer åklagarna att börja ge in stämningsansökningar och förundersökningsprotokoll till domstolarna på elektronisk väg. Nuvarande formkrav i innebär dock att det parallellt med den elektroniska ingivningen måste ges in stämningsansökningar och förundersökningsprotokoll i pappersform. I propositionen föreslår regeringen att formkraven anpassas så att det blir möjligt att gå över till en helt elektronisk ingivning. På så sätt skapas förutsättningar för en mer effektiv brottmålshantering. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i .................................. Ärendet och dess beredning .............................................................. Väckande av allmänt åtal ................................................... Formkrav för åklagares stämningsansökan....................................... Formkrav för ingivning av förundersökningsprotokoll .................. Konsekvenser av förslagen ............................................................. Förteckning över remissinstanser ......................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i . Förslag till lag om ändring i Prop. Härigenom föreskrivs att 45 kap. 4 och 7 §§ ska ha I stämningsansökan skall åkla- I stämningsansökan ska åkla- 1. den tilltalade, 1. den tilltalade, 2. målsäganden, 2. målsäganden, 3. den brottsliga gärningen med 3. den brottsliga gärningen med uppgift om tid och plats för dess uppgift om tid och plats för dess förövande och de övriga omstän- förövande och de övriga omstän- digheter, som behövs för dess digheter som behövs för dess kännetecknande, samt de bestäm- kännetecknande samt de bestäm- melser, som är tillämpliga, melser som är tillämpliga, 4. de bevis vad som skall styrkas med varje vad som ska styrkas med varje 5. de omständigheter domstolen behörig, om inte behö- domstolen behörig, om inte behö- righeten framgår på annat sätt. righeten framgår på annat sätt. Vill åklagaren i samband med Vill åklagaren i samband med att åtalet väcks även väcka talan att åtalet väcks även väcka talan om enskilt anspråk enligt 22 kap. om enskilt anspråk enligt 22 kap. 2 §, skall i ansökan lämnas uppgift om anspråket och de omständig- lämna uppgift om anspråket och heter som det grundas på samt de de omständigheter som det grun- bevis som åberopas och vad som das på samt de bevis som åberopas skall styrkas med varje bevis. och vad som ska styrkas med varje Om den tilltalade är eller har Om den tilltalade är eller har varit anhållen eller häktad på varit anhållen eller häktad på grund av misstanke om brott som grund av misstanke om brott som omfattas av åtalet, skall åklagaren omfattas av åtalet, ska åklagaren Uppgift skall dessutom lämnas om Uppgift ska dessutom lämnas om tiden för frihetsberövandet. tiden för frihetsberövandet. om hur målet skall handläggas, bör om hur målet ska handläggas, bör dessa anges i stämningsansökan. dessa anges i stämningsansökan. Ansökan ska vara undertecknad 1 Senaste lydelse 2005:683. nad av åklagaren. En ansökan som ges in på elektronisk väg ska vara undertecknad med en elektronisk signatur enligt 2 § lagen (2000:832) om kvalificerade elek- troniska signaturer eller överföras på ett sätt som uppfyller motsva- rande krav på säkerhet. Har förundersökning ägt rum i målet, skall åklagaren, då åtalet väcks eller därefter, till rätten ge in utskrift av protokoll eller anteckningar från förundersökningen samt de skriftliga handlingar och föremål som han vill åberopa som bevis. Sådant som inte rör åtalet, bör dock inte ges in. Har förundersökning ägt rum i målet, ska åklagaren, då åtalet väcks eller därefter, till rätten ge in protokoll eller anteckningar från förundersökningen samt de skriftliga handlingar och föremål som åberopas som bevis. Sådant som inte rör åtalet bör dock inte ges in. Denna lag träder i kraft . 2 Senaste lydelse 1987:747. Ärendet och dess beredning gav till in promemorian Framställning om ändringar i . Promemorians lagförslag finns i bilaga 1. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissyttrandena finns i lagstiftningsärendet (dnr Ju2011/2902/DOM). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 6. I förhållande till lagrådsremissens lagförslag har vissa språkliga ändringar gjorts i propositionen. 4.1Ett elektroniskt informationsflöde i brottmålsprocessen Inom rättsväsendet pågår ett utvecklingsarbete när det gäller rättsväsendets informationsförsörjning. Arbetet syftar till att införa ett elektroniskt informationsflöde i brottmålsprocessen. Genom att ersätta det pappersbaserade, utbytet av information skapas förutsättningar för en effektivare handläggning av brottmål. Ett elektroniskt informationsflöde mellan myndigheterna innebär dessutom att handläggningens kvalitet förbättras ytterligare. Arbetet är prioriterat i regeringens reformering av rättsväsendet och är ett viktigt led i utvecklingen av e-förvaltningen. Arbetet leds av och samordnas på myndighetsnivå av Rådet för rättsväsendets informationsförsörjning. Utvecklingsarbetet är långsiktigt och omfattande och kommer därför att genomföras i etapper. Regeringen har gett , , , , och Kriminalvården i uppdrag att, i samverkan med , genomföra en första etapp av arbetet . Genom den första etappen införs ett elektroniskt huvudflöde mellan dessa myndigheter. På det sättet skapas möjligheter att återanvända och följa viss information genom rättskedjan. Dessutom läggs grunden för det fortsatta utvecklingsarbetet. Som en del i genomförandet av den första etappen av utvecklingsarbetet kommer åklagarna att börja ge in stämningsansökningar och förundersökningsprotokoll till domstolarna på elektronisk väg. Väckande av allmänt åtal En åklagare som vill väcka åtal ska som huvudregel göra detta genom att ge in en skriftlig ansökan om stämning till tingsrätten (45 kap. 1 § första stycket , RB). En stämningsansökan ska innehålla uppgift om den tilltalade och, i förekommande fall, om målsäganden. Vidare ska åklagaren uppge den brottsliga gärningen med uppgift om tid och plats för dess förövande och de övriga omständigheter som behövs för dess kännetecknande samt de bestämmelser som är tillämpliga (s.k. gärningsbeskrivning). Det ska också av ansökan framgå vilka bevis som åberopas och vad som ska styrkas med varje bevis. De omständigheter som gör domstolen behörig ska uppges, om inte behörigheten framgår på annat sätt. Vill åklagaren i samband med att åtalet väcks även väcka talan om enskilt anspråk ska det i ansökan lämnas uppgift om anspråket och de omständigheter som det grundas på samt de bevis som åberopas och vad som ska styrkas med varje bevis. I stämningsansökan ska åklagaren vidare lämna uppgift om frihetsberövanden samt eventuella önskemål om målets handläggning. Ansökan ska vara undertecknad av åklagaren (45 kap. 4 § RB). En stämningsansökan ska avvisas om det är uppenbart att åklagaren inte är behörig att väcka åtal, t.ex. därför att en målsägande inte angett brottet till åtal, eller att målet på grund av annat rättegångshinder inte kan tas upp till prövning (45 kap. 8 § RB). Sedan talan har väckts kan den i princip inte ändras. Vissa justeringar får dock göras och med rättens tillstånd kan åklagaren utvidga åtalet till att avse en annan gärning (45 kap. 5 och 6 §§ RB). Det finns också möjlighet att ge in en ansökan om tilläggsstämning (45 kap. 3 § RB). När en förundersökning genomförs med anledning av brott ska det föras ett protokoll över vad som där förekommer av betydelse för utredningen (23 kap. 21 § RB). Vilka uppgifter som ska finnas i ett förundersökningsprotokoll framgår av 20 § förundersökningskungörelsen (1947:48). Om åtal beslutas ska åklagaren ge in en utskrift av förundersökningsprotokollet till domstolen. Sådant som inte rör åtalet bör dock inte ges in (45 kap. 7 § RB). 4.3 Elektroniska stämningsansökningar och förundersökningsprotokoll och har, med utgångspunkt i den generella lösning för informationsstruktur och överföringar som utarbe- tats inom ramen för arbetet med rättsväsendets informationsförsörjning, på en detaljerad nivå kommit överens om hanteringen av stämnings- ansökningar i elektronisk form. kommer att innehålla strukturerad information (information som är utfor- mad och sorterad enligt vissa förutbestämda principer) och en stämnings- ansökan i pdf-format. Den strukturerade informationen utgörs av uppgifter hänförliga till den tilltalade och, i förekommande fall, övriga involverade personer. utgörs den strukturerade informationen av uppgifter om den gärning som den tilltalade åtalas för med angivande av framför allt tid och plats för gärningen samt lagrum. Dessa uppgifter kommer som regel att ha Prop. 2011/12:126 registrerats i samband med att anmälan i ärendet upprättats hos polisen och kommer därefter att ha överförts elektroniskt till ärendehanteringssystem (Cåbra). Till domstolen kommer den strukturerade informationen att överföras i olika poster som kan sparas i domstolarnas mål- och ärendehanteringssystem (). De strukturerade uppgifterna kommer sedan att användas vid upprättande av domen, som i sin tur kommer att överföras elektroniskt till Kriminalvården och andra berörda myndigheter i samband med att brottmålet avgörs. Framtagandet av gärningsbeskrivningen i stämningsansökan sker med hjälp av en färdig mall för den aktuella brottsrubriceringen. När åklagaren anser att stämningsansökan är slutligt utformad färdigställs den och beslut om åtal fattas sedan i särskild ordning i Cåbra. Därefter utfärdar åklagaren ansökan, dvs. överför den till domstolen, genom ett nytt beslut i Cåbra. Genom beslutet om utfärdande genereras en stämningsansökan i pdf-format som till utseendet kommer att skilja sig från en ansökan i pappersform endast på så sätt att den saknar åklagarens underskrift. I stället kommer åklagarens namn automatiskt att stämplas in i sidhuvudet på stämningsansökan i samband med att åklagaren beslutar att skicka ansökan till domstol. Den elektroniska överföringen av stämningsansökan kommer att ske via SGSI (Swedish Government Secure Intranet), ett kommunikationsnätverk som ger säker kommunikation mellan myndigheter. SGSI är skiljt från internet och dessutom är trafiken krypterad. Nätverket får endast användas av myndigheter som uppfyller gemensamt framtagna säkerhetskrav. Åklagaren har möjlighet att bifoga förundersökningsprotokollet till den elektroniska stämningsansökningen när denna överförs till domstolen. Förundersökningsprotokoll som ges in på detta sätt kommer till varken innehåll eller utformning att skilja sig från ett förundersökningsprotokoll som ges in i pappersform. Regeringens bedömning: Det elektroniska informationsflödet mellan åklagare och domstol i brottmålsprocessen bör helt ersätta pappershanteringen. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser delar promemorians bedömning eller invänder inte mot den. konstaterar att det övergripande syftet med arbetet med rättsväsendets informationsförsörjning är att effektivisera brottmålshanteringen och öka kvaliteten i informationen och att ett viktigt led i detta är att ingivning av stämningsansökan och förundersökningsprotokoll enbart sker på elektronisk väg. Verket anser att förslagen i promemorian är nödvändiga för att detta ska vara möjligt, en uppfattning som delas av bl.a. . Skälen för regeringens bedömning: Genom att ersätta det informationsflödet mellan myndigheterna i rättskedjan med ett elektro- niskt informationsflöde görs stora effektivitetsvinster. Bland annat Prop. 2011/12:126 kommer avsevärt mindre tid att behöva läggas på registrering av upp- gifter och på traditionell pappershantering. Ett elektroniskt informationsflöde mellan myndigheterna innebär dessutom att handläggningens kvalitet förbättras. Eftersom uppgifter inte behöver registreras minskar antalet felkällor. Myndigheternas möjlighet att ge god service till enskilda underlättas, t.ex. skapas förutsättningar för parter i rättsprocessen att kunna följa sitt ärende genom rättskedjan, och handläggningstiderna förkortas. Ett elektroniskt informationsflöde i rättskedjan ger väsentligt förbättrade möjligheter att analysera information och kan därmed bidra till ny kunskap om brottsligheten och verksamhetsresultaten. Detta skapar i sin tur förbättrade förutsättningar för brottsbekämpningen och för möjligheterna att bedöma effektiviteten av de åtgärder som vidtas. Det är enligt regeringens uppfattning viktigt att de avsedda effektivitetsvinsterna kan uppnås fullt ut. Det elektroniska informationsflödet bör därför helt ersätta pappershanteringen. Formkrav, dvs. krav på att ett dokument eller meddelande ska ha en viss form eller tillkomma på visst sätt för att ha en viss rättsverkan, kan hindra att enbart elektronisk kommunikation eller dokumentation används. Regeringen anser därför, i likhet med promemorian och remissinstanserna, att formkrav som hindrar elektroniska rutiner att helt ersätta pappershanteringen bör avskaffas eller anpassas till de elektroniska rutinerna. Med denna utgångspunkt behandlas nedan först formkrav för åklagares stämningsansökan (avsnitt 6) och därefter formkrav för ingivning av förundersökningsprotokoll (avsnitt 7). 6 Formkrav för åklagares stämningsansökan Regeringens förslag: En åklagare ska kunna ansöka om stämning på elektronisk väg. Ansökan ska då vara undertecknad med en elektronisk signatur eller överföras på ett sätt som uppfyller motsvarande krav på säkerhet. Promemorians förslag: I promemorian föreslås att kravet i 45 kap. 4 § RB att åklagaren ska underteckna stämningsansökan ersätts med ett krav på att stämningsansökan ska förses med en säkerställbar uppgift om den åklagare som ansöker om stämning. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller invänder inte mot det. E-delegationen anser att det är svårt att utläsa av promemorian vilken säkerhetsnivå som eftersträvas för att skydda informationen i en elektronisk stämningsansökan. Vidare invänder E-delegationen mot promemorians kritik mot elektroniska signaturer som baserar sig på certifikat och anser att det är en brist att promemorian inte närmare redogör för hur den valda lösningen förhåller sig till autenticitet och oavvislighet . understryker vikten av att all information i en elektronisk stämningsansökan omfattas av samma säkerhet. Verket anser vidare att det nya formkrav som föreslås i promemorian bör göras tydligare. att den elektroniska stämningsansökan utgörs av både informationen i Prop. 2011/12:126 pdf-filen och den strukturerade informationen. Om innehållet i de båda delarna skulle skilja sig åt är det enligt verkets uppfattning viktigt att det står klart för domstolarna vilken del som ska ha företräde. framför liknande synpunkter. Såväl som Datainspektionen anser att det bör klargöras hur det avsedda elektroniska uppgiftslämnandet förhåller sig till bestämmelserna om säker informationsöverföring i personuppgiftslagen (1998:204). Skälen för regeringens förslag Enligt 45 kap. 1 § RB ska en åklagare som vill väcka åtal göra detta genom att ge in en skriftlig ansökan om stämning till tingsrätten. Ett krav på skriftlighet brukar normalt inte anses hindra elektroniska rutiner (jfr departementspromemorian Formel, formkrav och elektronisk kommunikation, Ds 2003:29 s. 66 och 92 f.). Emellertid krävs enligt 45 kap. 4 § RB också att stämningsansökan ska undertecknas av åklagaren. Även om det finns vissa funktionella likheter mellan traditionella underskrifter och vissa elektroniska rutiner, får det förutsättas att explicita krav på underskrift enligt inte kan uppfyllas på annat sätt än med namnteckning med penna på papper. Krav på underskrift kan därför inte inom ramen för gällande rätt fullgöras med elektroniska rutiner (jfr prop. 1999/2000:67 s. 12, prop. 2005/06:187 s. 9 och Ds 2003:29 s. 88 f.). Kravet att stämningsansökan ska undertecknas av åklagaren utgör alltså ett hinder mot att det elektroniska informationsflödet i brottmålsprocessen helt kan ersätta pappershanteringen. Kan kravet på undertecknande tas bort? Att ett undertecknande inte kan ske med elektroniska rutiner innebär att formkravet måste tas bort eller anpassas till sådana rutiner för att åklagaren inte ska vara tvungen att parallellt med den elektroniska ingivningen också ge in stämningsansökan i pappersform. Det bör först övervägas om ett formkrav överhuvudtaget behövs eller om det kan avskaffas. En underskrift sägs ibland vara ett uttryck för en vilja. Den som skriver under någonting får anledning att överväga innebörden och vikten av det som undertecknas. Detta kan vara angeläget exempelvis när konsumentskyddsintressen gör sig gällande. I andra fall torde det snarare vara så att huvudsyftet med underskriften är att koppla handlingen till en utställare och därmed garantera att viljeyttringen härrör från honom eller henne. Den sistnämnda funktionen, dvs. utställarangivelsen, torde vara den viktigaste i processrättsliga sammanhang. Behovet av att ställa krav på underskrift av processinlagor har övervägts . I samband med ett lagstiftningsärende fann regeringen att det var tveksamt om man skulle kunna avstå från bestämmelser om egenhändigt undertecknande när det gäller så viktiga handlingar som stämningsansökningar. Kravet på att en stämningsansökan ska vara egenhändigt undertecknad borde därför enligt vad regeringen angav, åtminstone tills vidare, stå kvar (prop. 1993/94:190 s. . 2011/12:126 108, jfr även Ds 2003:29 s. 66 f. och 88 där motsvarande bedömning Regeringen noterar att i promemorian utgår från att det fortfarande behövs någon form av utställarangivelse när en åklagare ger in en stämningsansökan, oavsett om ingivningen sker på traditionellt sätt eller på elektronisk väg, och att ingen remissinstans framför någon annan uppfattning. En stämningsansökan som ges in av en åklagare är en handling som initierar ett förfarande av stor betydelse, inte minst för den som åtalet riktar sig mot. Regeringen bedömer att det med hänsyn härtill finns ett behov av att kunna säkerställa utställare och innehåll och anser därför, i likhet med promemorian och remissinstanserna, att det alltjämt bör finnas ett formkrav. Detta behöver dock inte hindra att det öppnas en möjlighet för åklagare att ansöka om stämning på elektronisk väg. I promemorian föreslås att det nuvarande kravet att åklagaren ska underteckna stämningsansökan tas bort och ersätts med ett krav på att ansökan ska förses med en säkerställbar uppgift om den åklagare som ansöker om stämning. E-delegationen anser att det är svårt att utläsa av övervägandena i promemorian vilken säkerhetsnivå som eftersträvas men att den verkar vara knuten till rutiner i de befintliga tekniska systemen. Detta kan enligt delegationen vara nödvändigt nu men bör målsättningen vara att nå myndighetsgemensamma strukturer, vilka även bör innefatta säkerhetslösningarna. anser att det i promemorian föreslagna formkravet är något otydligt och att dess utformning bör övervägas ytterligare. Regeringen konstaterar att förslaget att det ska finnas en säkerställbar uppgift om åklagaren inte i sig innefattar ett formkrav och inte heller någon nivå på den säkerhet som eftersträvas. Kravet på säkerställbar uppgift är i promemorian tydligt kopplat till den tekniska lösning som har valts för elektroniska stämningsansökningar. Bland annat med hänsyn till den snabba tekniska utvecklingen anser regeringen, i likhet med E-dele- gationen, att ett krav som är helt knutet till en specifik teknisk lösning inte är idealiskt. Som påtalar skulle det föreslagna kravet på säkerställbar uppgift, utan denna anknytning, framstå som oklart. Det skulle då närmast bli upp till domstolen att avgöra vad som krävs för att uppgiften ska anses säkerställbar och att bedöma om uppgiften i det enskilda fallet är det. En sådan ordning framstår som mindre lämplig. Regeringen ser mot denna bakgrund skäl att välja en annan utformning av formkravet än den som föreslås i promemorian. Elektronisk signatur som utställarangivelse Utformningen av formkravet i bör vara så tydlig som möjligt. Med tanke på att det rör sig om en processrättslig reglering bör den inte kompletteras genom bestämmelser i förordning eller genom myndighetsföreskrifter. När nya formkrav som tillåter elektroniska rutiner har införts på skilda rättsområden har olika lagtekniska konstruktioner valts, t.ex. elektroniska signaturer och elektroniska dokument (se t.ex. prop. 2005/06:28 s. 20 f. och prop. 2005/06:135 s. 26 f.). Enligt regeringen framstår det som mest naturligt att i första hand överväga en utställarverifiering i form av en elektronisk signatur. En elektronisk signatur kan i en rättegång ha samma funktion som en underskrift. Äktheten av en traditionell namnunderskrift kan dock sällan kontrolleras av domstolen. För en motpart eller annan kan det vara enklare. I sista hand står endast kriminaltekniska metoder till buds. Vid användning av elektroniska rutiner beträffande en inlaga som ges in till domstol kan i stället utställarkontrollen normalt ske i domstolen. För motparten kan det vara svårare att göra kontrollen. Möjligheten att bedöma äktheten skiljer sig alltså åt mellan de båda metoderna. Något principiellt hinder mot att tillmäta elektroniska underskrifter samma betydelse som namnteckningar har dock inte ansetts föreligga i tidigare lagstiftningsärenden (se t.ex. prop. 2004/05:85 s. 306). Det finns enligt regeringens uppfattning inte skäl att nu göra någon annan bedömning. Tekniken med elektroniska signaturer präglas av hög säkerhet och i det praktiska rättslivet har systemet med sådana signaturer i stället för namnunderskrifter fungerat väl. Regeringen anser därför att systemet bör kunna användas även för åklagarens undertecknande av en stämningsansökan. Det är nu fråga om ansökningar som kommer att ges in av myndighetsföreträdare och inte av privaträttsliga subjekt. Regeringen bedömer därför att det inte är påkallat att ställa särskilda krav på den elektroniska signaturen. Av samma skäl bör det lämnas visst utrymme för berörda myndigheter att välja någon annan teknisk lösning för att säkerställa utställaren och innehållet, förutsatt att metoden i fråga uppfyller motsvarande krav på säkerhet som en elektronisk signatur. Som framgår av promemorian har noggranna överväganden gjorts när det gäller valet av teknisk lösning och därmed säkerhetsnivå. Den elektroniska överföringen kommer att ske via SGSI, vilket är ett kommunikationsnätverk som ger säker kommunikation mellan myndigheter (se närmare avsnitt 4.3). bedömer i promemorian att den valda tekniska lösningen för elektroniska stämningsansökningar når upp till säkerhetsnivån för elektronisk signatur. Regeringen delar den bedömningen. I lagrådsremissen föreslogs därför att det som ett alternativ till en elektronisk signatur ska vara godtagbart att överföra stämningsansökan på ett sådant sätt att motsvarande säkerhet uppnås. Lagrådet föreslår att det i stället anges att överförandet ska ske på ett sätt som uppfyller minst lika höga krav på säkerhet som en elektronisk signatur. Den lydelse som Lagrådet föreslår kan skapa osäkerhet om huruvida åklagarna borde välja en teknisk metod med högre säkerhet än den som redovisas i promemorian. Regeringen anser därför att bestämmelsen bör utformas på det sätt som föreslogs i lagrådsremissen. Lagrådet väcker också i sammanhanget frågan om att helt avskaffa formkravet. Som ovan anges bedömer regeringen att det alltjämt bör finnas ett formkrav.