prop · H00332 · 2012-11-05 00:00:00 — Regeringens proposition 2012/13:32 Certifiering av vissa installatörer Regeringen överlämnar denna proposition till . I syfte att genomföra artikel 14.3 i och rådets direktiv /28/EG av om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven /77/EG och 2003/30/EG föreslås att det införs ett system för certifiering av installatörer av vissa värmesystem som drivs med förnybara energislag. De värmesystem som ska omfattas av certifieringssystemet är små pannor och ugnar som drivs med biomassa, solcells- och solvärmesystem, system för ytnära jordvärme samt värmepumpar. Certifieringen föreslås vara frivillig för berörda installatörer och får bara utföras av certifieringsorgan som är ackrediterade för uppgiften. Vidare föreslås att ska ta fram föreskrifter om de krav som måste vara uppfyllda dels för att bli ackrediterad som certifieringsorgan, dels för att bli certifierad som installatör. Kraven ska baseras på kriterierna i bilaga IV till direktiv /28/EG. Bestämmelserna om certifieringssystemet föreslås tas in i en särskild lag som träder i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om certifiering av vissa installatörer......................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Frivillig certifiering av vissa installatörer......................................... Information om certifiering och certifierade installatörer............... Konsekvenser för myndigheter ........................................ Förslaget till lag om certifiering av vissa installatörer ..... Bilaga 1 Artikel 14 och bilaga IV till och rådets direktiv /28/EG av ................. Bilaga 2 Rapporten av installatörer ................................. Bilaga 3 Det remitterade lagförslaget.................................................. Bilaga 4 Förteckning över remissinstanserna...................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om certifiering av vissa installatörer. 2012/13:32 2 Förslag till lag om certifiering av vissa Härigenom föreskrivs1 följande. 1 § Frivillig certifiering får ske i fråga om installatörer av 1.små pannor och ugnar som drivs med biomassa, 2.solcells- och solvärmesystem, 3.system för ytnära jordvärme, eller 2 § Certifiering ska göras av någon som är ackrediterad för uppgiften i enlighet med och rådets förordning (EG) nr 765/2008 av om krav för ackreditering och marknadskontroll i samband med saluföring av produkter och upphävande av förordning (EEG) nr 339/93 samt lagen (2011:791) om ackreditering och teknisk kontroll. Certifiering får också göras av den som uppfyller motsvarande krav enligt bestämmelser i ett annat land inom Europeiska unionen eller Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. 3 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om 1.vilka typer av de anläggningar som anges i 1 §, som ska omfattas av certifieringssystemet, 2.de krav som ska vara uppfyllda för att bli ackrediterad enligt 2 §, 3.de krav som ska vara uppfyllda för att bli certifierad enligt 1 §. Denna lag träder i kraft . 1 Jfr och rådets direktiv /28/EG av om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven /77/EG och 2003/30/EG (EUT L 140, , s. 16, Celex 32009L0028). Ärendet och dess beredning och rådets direktiv /28/EG om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven /77/EG och 2003/30/EG antogs I artikel 14.3 föreskrivs att medlemsstaterna ska säkerställa att ett certifieringssystem eller motsvarande kvalifikationssystem senast den görs eller finns tillgängligt för installatörer av vissa värmesystem som drivs med förnybara energislag. Artikel 14 och bilaga IV till direktivet bifogas som bilaga 1. På uppdrag av regeringen utarbetade till- sammans med och Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (Swedac) rapporten installatörer, som inkom till rege- En sammanfattning av rapporten finns i bilaga 2. utarbetades i i anslutning till rapporten finns i bilaga 3. Rapporten och lagförslaget har remitterats. remissinstanserna finns i bilaga 4. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i Regerings- kansliet () (Dnr 2011/7433/E). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 5. förslaget utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga 6. ändringar har gjorts i lagtexten. och rådets direktiv /28/EG om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven /77/EG och 2003/30/EG (för- nybartdirektivet) antogs . Direktivet syftar till att upprätta en gemensam ram för främjande av energi från förnybara energikällor. Detta mål ska uppnås genom flera Den främsta åtgärden är att se till att av Europeiska unionens slutliga energianvändning ska komma från förnybara energi- Detta ska åstadkommas genom att varje medlemsstat åtar sig att uppnå att en viss andel av medlemsstatens totala energianvändning kommer från förnybar energi enligt en s.k. bördefördelning. denna fördelning, som bestämdes innan direktivet antogs, anges för varje medlemsstat hur stor denna andel ska vara. De olika andelstalen för medlemsstaterna kommer, om de uppfylls, att leda till att EU uppnår den gemensamma andelen om . 2012/13:32 I direktivet anges ett antal åtgärder som medlemsstaterna ska vidta för att uppnå detta mål. Sedan direktivet antagits kunde man konstatera att redan hade genomfört huvuddelen av dessa åtgärder. De åtgärder som återstod beslutades av efter förslag av regeringen i propositionen Genomförande av direktiv om förnybar energi (prop. 2009/10:128, bet. 2009/10:NU18, rskr. 2009/10:280). En annan fråga som regleras i direktivet är s.k. hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen (biobränslen). Den satsning som EU nu gör när det gäller användning av energi från förnybara energikällor kommer att leda till en global ökning av efterfrågan på bl.a. biobränslen. Eftersom dessa huvudsakligen produceras av råvaror från jord- och skogsbruk kan denna ökade efterfrågan leda till rovdrift och andra problem inom jord- och skogsbrukssektorn. För att förhindra en sådan utveckling kräver direktivet att biobränslen måste uppfylla vissa kriterier som, kort uttryckt, går ut på att de ska härröra från råvaror som inte har medfört sådana problem som närmare beskrivs i direktivet. Det blir visserligen inte förbjudet att använda biobränslen som inte uppfyller hållbarhetskriterierna, men sådana biobränslen får inte räknas in i en medlemsstats kvot av energi från förnybara energikällor och användning av sådana biobränslen får inte komma i fråga för finansiellt stöd, exempelvis genom befrielse från eller nedsättning av skatt. Den delen av direktivet genomfördes genom att godkände regeringens förslag till lag om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen som regeringen la fram i propositionen Hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen (prop. 2009/10:164, bet. 2009/10:MJU26, rskr. 2009/10:299). Den nya lagen trädde slutligen i kraft . Artikel 14 i direktivet har . I artikeln åläggs medlemsstaterna bland annat att säkerställa att viss information finns tillgänglig för aktörer inom det område som regleras i direktivet. Dessutom åläggs medlemsstaterna att säkerställa att ett certifieringssystem eller motsvarande finns tillgängligt för installatörer av vissa anläggningar . Frivillig certifiering av vissa installatörer Prop. Regeringens förslag: Ett system för certifiering av vissa installatörer införs. Certifieringen ska vara frivillig och avse installatörer av små pannor och ugnar som drivs med biomassa, solcells- och solvärmesystem, system för ytnära jordvärme eller värmepumpar. Bestämmelserna om certifieringen tas in i en ny lag. Certifieringen får utföras av den som är ackrediterad för uppgiften. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter om vilka anläggningar som ska omfattas av certifieringen, de krav som ska vara uppfyllda för att bli ackrediterad och de krav som ska vara uppfyllda för att bli certifierad. Rapportens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens I det remitterade lagförslaget föreslogs att bestämmelserna tas in i (2010:900). Remissinstanserna: , och vid , Mark- och miljödomstolen vid , , , , , Kommuner och Landsting, Svensk Fjärrvärme, Hyresgäst- föreningen , och Fastighets- ägarna har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan kommentarer. och byggindustrier anmärker att någon utredning om hur certifieringssystemen ska harmonisera mellan de olika medlemsstaterna inte har genomförts. Detta trots att medlemsstaterna är skyldiga att erkänna certifieringar som har gjorts i andra medlemsstater. anser att certifieringssystemet inte bör styras av lagar och avstyrker att förslagen i rapporten genomförs i de delar som de omfattar elinstallationsarbete. och anser att certifieringen bör avse en Skälen för regeringens förslag: Som beskrivits i avsnitt 4 är huvud- syftet med direktiv /28/EG att öka användningen av energi från Den bestämmelse som finns i artikel 14.3 i direk- tivet om ett certifieringssystem för installatörer av värmesystem som drivs med förnybara energislag utgör en del av de åtgärder som krävs i direktivet för att öka denna användning. De anläggningar som ska omfattas av certifieringssystemet är små pannor och ugnar som drivs med biomassa, solcells- och solvärme- system, system för ytnära jordvärme och värmepumpar. dessa typer av anläggningar är alltså att de drivs med förnybara energi- I bilaga IV till direktivet anges de kriterier på vilka ett certifierings- system ska grundas. Gemensamt för de fyra typerna av anläggningar är att installatörerna ska certifieras genom ett ackrediterat utbildningsprogram eller av en 2012/13:32 ske genom en ackrediterad utbildningsleverantör. Utbildningsleverantören är det organ som också ska certifiera installatören. I propositionen används benämningen certifieringsorgan, som alltså ska ackrediteras och som motsvarar begreppet utbildningsleverantör i bilaga IV till direktivet. I detta fall skiljer sig regleringen därmed något från vad som är det vanliga när det gäller certifieringsorgan. Certifieringsorganet ska alltså, utöver själva certifieringen, också svara för utbildning av installatören. Utbildningen av installatörer som ska certifieras ska innehålla både teoretiska och praktiska moment. I punkten 6 i bilaga IV till direktivet anges närmare vad utbildningen ska innehålla. I avsnitt a anges för de olika typerna av anläggningar de praktiska kunskaper som installatören ska inhämta och i avsnitten bd de teoretiska kunskaper som installatören ska inhämta för respektive typ av anläggning. De krav på teoretiska kunskaper som ställs upp i avsnitten bd visar att certifieringen syftar till att ge en installatör betydligt bredare kunskaper än som gäller själva installationen av anläggningen. Syftet med certifieringen är nämligen att installatören ska kunna informera och råda en kund om en rad omständigheter som är förknippade med anläggningen. Som exempel kan nämnas marknadsläget, ekologiska aspekter, brandskydd, stöd och subventioner, kostnads- och lönsamhetskalkyler, underhåll, europeiska standarder, nationell lagstiftning och gemenskapslagstiftning. Utbildningen inför certifieringen går alltså långt utöver förmågan att installera själva anläggningen. Av texten i den aktuella artikeln framgår att det enda som krävs är att det finns ett certifieringssystem som är tillgängligt för berörda installatörer. Bestämmelsen gör alltså inte certifiering obligatorisk för nämnda installatörer. Det ska bara finnas möjligheter för de installatörer som så önskar att bli certifierade. För att kunna bli certifierad måste installatören uppfylla vissa krav. Det finns olika möjligheter när man beslutar om vilken instans som ska ta fram föreskrifter om dessa krav. En möjlighet är att låta den berörda branschorganisationen göra detta. När den frågan bedöms måste man dock uppmärksamma följande. I artikel 14.3 i direktivet anges att certifieringssystemet ska baseras på kriterierna i bilaga IV till direktivet. I bilagan anges, som nämnts, ett stort antal kriterier som måste vara uppfyllda. Om föreskrifterna om de krav som installatören måste uppfylla för att bli certifierad inte uppfyller de krav som anges i bilaga IV är direktivet inte rätt genomfört. Om en branschorganisation har utfärdat föreskrifterna saknar staten möjlighet att framtvinga rättelse av dessa föreskrifter. Konsekvenserna av en sådan situation kan bli allvarliga genom att kan ådömas ett högt skadestånd för att inte ha genomfört direktivet på ett korrekt sätt. Därför bör dessa föreskrifter utfärdas av staten. Regeringen avser att med stöd av ett bemyndigande i den föreslagna lagen bemyndiga att meddela sådana föreskrifter. Dessa föreskrifter ska alltså baseras på kriterierna i punkten 6 i bilaga IV till direktivet. I frågan om vilket eller vilka organ som ska utföra själva certifieringen anser regeringen att det bör stå öppet för alla intresserade organ att bli ett certifieringsorgan. Som har nämnts ovan är certifieringen visserligen frivillig men direktivet ställer upp omfattande och ingående krav som måste vara uppfyllda för att någon ska kunna bli certifierad. Det är därför viktigt att ett certifieringsorgan har den kompetens som krävs för att kunna bedöma om dessa krav är uppfyllda eller ej av den som vill bli certifierad. Det råder viss tveksamhet om direktivet kräver att certifieringsorganet ska vara ackrediterat eller om det räcker med någon form av auktorisation eller annat godkännande. Detta beror på att olika begrepp används i olika språkversioner. Även om det i direktivet inte ställs upp krav på ackreditering är det ingenting som hindrar att en medlemsstat inför krav på ackreditering. I den rapport, som utgör beredningsunderlag för propositionen och som har utarbetats av i samråd med Swedac och föreslås ett krav på ackreditering. Regeringen delar denna uppfattning och föreslår därför att ett certifieringsorgan ska vara ackrediterat enligt förordning (EG) nr 765/2008. Ackreditering sker i genom Swedac. Detta innebär dock inte att Swedac tar fram de krav som ett organ måste uppfylla för att bli ackrediterat som certifieringsorgan inom ett visst område. Swedac ställer bara upp grundläggande krav för ackrediterade certifieringsorgan. De mer specificerade kraven inom det aktuella området ställs upp av en sektorsmyndighet. Regeringen avser därför att, med stöd av ett bemyndigande i den föreslagna lagen, bemyndiga att meddela föreskrifter om de krav som ska vara uppfyllda för att ett organ ska bli ackrediterat. Dessa ska baseras på de kriterier som anges i punkterna 35 i bilaga IV till direktivet. Föreskrifterna kommer främst att innehålla krav på den utbildning som certifieringsorganet ska erbjuda installatörerna. Även detta avviker något från vad som är normalt i dessa fall. Detta beror på att certifieringsorganet inte bara ska certifiera installatörren utan också svara för utbildning av installatören. Direktivet innehåller inte bara krav på de färdigheter som installatören ska inhämta för att bli certifierad utan också krav på det utbildningsprogram som certifieringsorganet ska erbjuda installatören. Därför måste ett certifieringsorgan visa att dess utbildningsprogram uppfyller de krav som kommer att fastställa i sina föreskrifter. I annat fall får inte Swedac ackreditera certifieringsorganet. Detta innebär dock inte att själva utbildningsprogrammet ska ackrediteras utan programmet utgör bara en förutsättning för att certifieringsorganet ska kunna bli ackrediterat. Denna måhända något udda reglering i detta sammanhang är nödvändig för att direktivet ska anses genomfört på ett korrekt sätt. I artikel 14.3 anges att medlemsstaterna ska erkänna certifieringar som andra medlemsstater utfärdat i enlighet med kriterierna i direktivet. Regeringen avser därför att ge i uppdrag åt att utfärda intyg åt installatörer som genomgått certifiering i en annan medlemsstat. anser att certifieringssystemet inte bör styras av lagar och föreskrifter. Som skäl anför verket att det i finns ytterst få formella kompetenskrav för yrkesutövare. Med hänsyn till vad regeringen anfört ovan kan inte regeringen dela uppfattning. Regeringen vill också framhålla att certifieringen inte är obligatorisk till skillnad mot de formella kompetenskrav som finns för vissa yrkesutövare. och byggindustrier anmärker att någon utredning om hur certifieringssystemen ska harmonisera mellan de olika medlemsstaterna inte har genomförts. Detta trots att medlemsstaterna är skyldiga att erkänna certifieringar som har gjorts i andra medlemsstater. Frågan om harmonisering av certifieringssystemen mellan medlems- staterna kan säkerligen bli aktuell längre fram i tiden. Det är dock, enligt regeringens uppfattning, för tidigt att ta upp den frågan innan certifie- ringssystemen har trätt i kraft. Frågan tas därför inte upp i detta samman- hang men den kan naturligtvis bli aktuell inom EU. har framfört en rad kritiska synpunkter på rapportens förslag och avstyrkt att förslagen genomförs i de delar som de omfattar Verket anser att artikel 14.3 i direktivet redan är genomfört genom de bestämmelser som redan finns avseende elinstallationer och elinstalla- Regeringen gör i den delen följande bedömning. Installation av de typer av anläggningar som berörs i direktivet är i allmänhet förknippade med elinstallationer. Som verket framhållit finns det bestämmelser om elinstallationer Starkströmsförordningen (2009:22) innehåller föreskrifter om elsäker- het i fråga om elektriska anläggningar. De anläggningar som berörs är främst starkströmsanläggningar, dvs. anläggningar med sådan spänning, strömstyrka eller frekvens som kan vara farlig för personer eller egen- Bestämmelserna riktar sig till innehavaren av en anläggning. havaren åläggs en rad skyldigheter som alla syftar till att undvika olyckor med eller störningar från anläggningen. Bestämmelserna riktar sig alltså inte till den som utför installationarbete på anläggningen. Bestämmelserna i elinstallatörsförordningen (1990:806) riktar sig däremot till den som utför elinstallationsarbete på en starkströmsanlägg- Bestämmelserna syftar till att förebygga risk för skador på person och egendom till följd av bristfällig eller felaktig elinstallation. Elinstallationarbete får utföras endast av den som av meddelats behörighet att utföra sådant arbete eller av den som står under överinseende av den som meddelats sådan behörighet. Syftet med denna reglering är alltså att undvika skador till följd av fel- aktigt utfört installationsarbete. Kravet på behörighet är obligatoriskt. Syftet med den certifiering som föreslås och som är frivillig är ett Certifieringen syftar till att bredda kompetensen hos de installatörer som sysslar med installation av anläggningar som drivs med förnybara energislag på det sätt som beskrivits ovan. om en helt annan typ av kompetens än den som berörs i elinstallatörs- Därmed kan bestämmelserna i artikel 14.3 i direktivet inte ens delvis anses vara genomförda genom de svenska bestämmelser som verket Verket anser vidare att denna, enligt verkets uppfattning, parallella reglering kommer att bidra till en ökad förvirring hos både bransch- aktörer och konsumenter. Regeringen vill först påpeka att de nu föreslagna reglerna om certifiering måste införas för att direktivet ska anses genomfört på ett korrekt sätt. Artikel 14.46 i direktivet innehåller bestämmelser om omfattande informationsinsatser som medlemsstaterna ska genomföra och regeringen anser mot den bakgrunden att risken för ökad förvirring bland branschaktörer och konsumenter inte ska överdrivas. Slutligen befarar verket att medborgare från andra medlemsstater som har fått den aktuella certifieringen kommer att ansöka om att få sina kvalifikationer erkända i för att få behörighet som elinstallatör här i landet. Regeringen gör följande bedömning. Den fråga verket tar upp regleras i föreskrifter om behörighet för elinstallatörer (ELSÄK-FS 2007:2). Huvudregeln finns i 2 kap. 1 §. Enligt den gäller att den som har behörighet att utföra elinstallationsarbete enligt ett examens-, utbildnings- eller annat kompetensbevis som har utfärdats i ett annat EES-land än efter ansökan hos ska meddelas behörighet om sökanden uppfyller vissa angivna villkor. I bilaga IV till det nu aktuella direktivet finns en omfattande och noggrann beskrivning av de färdigheter som en installatör ska inhämta för att bli certifierad. På några få ställen nämns mycket kortfattat frågor som har med elarbete att göra. Den helt övervägande delen av de färdigheter som nämns handlar uteslutande om andra saker än sådana som rör elinstallationer. Om en medborgare i ett EES-land gör en ansökan enligt 2 kap. 1 § och endast åberopar en certifiering enligt direktivet torde det vara tämligen uppenbart att de krav som uppställs i 2 kap. 1 § inte är uppfyllda. På samma sätt kan knappast en svensk medborgare som endast har en certifiering enligt direktivet anse sig ha behörighet som elinstallatör. är ansvarigt för branschreglerna Säker Vatteninstallation och för auktorisation av VVS-företag. Bolaget anser att certifieringen bör avse en juridisk person. Som skäl åberopar bolaget att det måste finnas ett avtalsförhållande mellan kund och leverantör för att man ska få garantier för att installationen utförs på ett korrekt sätt. Artikel 14.3 i direktivet är dock inte formulerad på ett sådant sätt att den av bolaget föreslagna lösningen kan genomföras. Direktivtexten ger nämligen varje installatör, oavsett om han är egen företagare eller anställd, rätt att bli certifierad. Huvudsyftet med bestämmelsen är att förmå fler installatörer att bredda sin kompetens när det gäller de fyra typer av värmeanläggningar som nämns i direktivtexten. Ytterligare ett syfte får anses vara att ge möjlighet för en installatör att, genom certifieringen, marknadsföra sig själv både gentemot kunder och potentiella arbetsgivare. Den av bolaget föreslagna lösningen kan därför inte genomföras. 2012/13:32 6 Information om certifiering och Regeringens bedömning: bör ges i uppdrag att i samråd med berörda myndigheter genomföra de informationsinsatser och övriga åtgärder som krävs för att artikel 14 i direktivet ska anses vara genomfört. Rapportens förslag: I rapporten föreslås att information och kommunikation kring systemet hanteras via ett certifieringsutskott där berörda myndigheter och branschorgan ingår. Remissinstanserna: anser att artikel 14.4 i direktivet om tillgång till information om certifieringssystemet kan uppfyllas utan myndighetsinblandning och ifrågasätter därmed bildandet av ett certifieringsutskott. konstaterar att inte kan ansvara för information och kommunikation i de delar som avser elinstallation. saknar en analys om huruvida det som föreslås i rapporten ger önskvärda effekter enligt direktivets intentioner och föreslår därför att en uppföljning av reformen görs efter att den har introducerats. Vidare föreslår att förslag tas fram redan före genomförandet på hur marknaden ska understödjas med kompletterande åtgärder i händelse av att uppföljningen visar på dålig följsamhet bland konsumenter och installatörer. Kyl- och värmepumpföretagen och INCERT anser att det krävs en massiv information och marknadsföring av certifieringen för att fastighetsägaren ska efterfråga certifieringen. Även Svensk Försäkring konstaterar att får ett stort ansvar för att informera den enskilde fastighetsägaren om fördelarna med att anlita certifierade installatörer.