prop · GZ03134 · 2012-04-19 00:00:00 — Inriktningsmålen i regeringens handlingsplan är processinriktade och inte inriktade mot det nationella etappmålet för . Uppföljningen av dessa inriktningsmål ger därmed inte underlag för att bedöma vilka produktgrupper som upphandlas eller hur många upphandlingar som resulterar i köp av miljöanpassade produkter. Uppföljningen ger därmed heller inte underlag för att bedöma klimatpåverkan eller påverkan på andra miljömål. Återrapportering och uppföljning av miljöbilsförordningen behöver förbättras. Ett syfte med förordningen är att öka andelen miljöbilar när staten köper och leasar personbilar. Andelen köpta och leasade miljöbilar visar inte någon tydlig trend, trots att kraven på hur stor andel av bilarna som ska vara miljöbilar successivt har skärpts under dessa år. Det är oklart om den uteblivna ökningen beror utökade möjligheter till undantag från förordningen, att myndigheter inte följer förordningens krav eller på bristande inrapportering. Uppdrag i regeringens handlingsplan för ökade miljökrav vid offentlig upphandling behöver uppdateras. Det är otydligt vilka uppdrag i handlingsplanen som fortfarande gäller för , och . Översynen av förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning har ännu inte genomförts. Översynen ingår som en åtgärd i handlingsplanen och syftet var att undersöka möjligheten att komplettera förordningen med krav på att ställa kostnadseffektiva och välformulerade miljökrav i de statliga ramavtalen. Det nns ramavtal inom 60 ramavtalsområden och värdet på avtalen uppgick till . De statliga ramavtalen skulle därför kunna vara av stor strategisk vikt när det gäller miljökrav i offentlig upphandling. Ramavtalen bidrar dessutom till att hålla transaktionskostnaderna för upphandlande myndigheter låga. Miljökrav i oentlig upphandling har inte uppdaterats. Enligt ägardirektivet gäller direktivet främst . Regeringen har emellertid påbörjat en översyn av . En följd av att ägardirektivet inte har uppdaterats är att dels arbetar efter handlingsplanens inriktning såsom ägardirektivet anger, men även i viss grad också följer inriktningen i förslag till reviderad handlingsplan. Förslaget till reviderad handlingsplan har dock avskrivits och inte beslutats av regeringen. Bör-regeln tycks inte påverka i praktiken. Den nya bör-regeln i innebär att myndigheter bör beakta miljöhänsyn i offentlig upphandling om upphandlingens art motiverar detta. Enligt era av de upphandlare som har intervjuat påverkar inte bör-regeln upphandlingsarbetet i praktiken. Regeln har dock ännu inte uppfattning är att regeln visserligen skapar legitimitet för att ställa miljökrav men att den inte tydligt styr mot att ställa miljökrav. Den styr inte heller mot utpekade eller övergripande miljökvalitetsmål. Det saknas ett utpekat samordningsansvar för området miljökrav i offentlig upphandling. Flera departement och myndigheter samt arbetar på något sätt med miljökrav i offentlig upphandling. Området är dessutom i utveckling med nya tillkommande mål och uppgifter både nationellt och inom EU. En bättre samordning skulle kunna tydliggöra vilka mål som miljökrav i offentlig upphandling ska bidra till och effektivisera arbetet med styrmedlet. Den information som och ger om styrmedlet är inte helt samstämmig. Regeringen har tillsatt en särskild utredare med uppdrag att utreda hur upphandlingsstödet bör samordnas i syfte att öka kompetens, tillgänglighet, enhetlighet och synlighet gentemot upphandlingsmarknadens aktörer. delar regeringens bedömning att upphandlingsstödet bör samordnas. riskerar den bristande samordningen på området skapa en otydlighet i den information som ges till upphandlande myndigheter och därmed minska effektiviteten i arbetet. Att beakta livscykelkostnader vid upphandling kan vara ett sätt att bidra till god hushållning med statens och det offentligas medel. Granskningen visar på vikten av att upphandlande myndigheter beaktar livscykelkostnader vid upphandling, eftersom inköpspriset för en produkt endast är en del av den totala kostnaden. Även driftskostnader kan vara väsentliga. Det kan också underlätta en mer ändamålsenlig uppföljning av kostnader, exempelvis för varor och tjänster som upphandlas med miljökrav. Uppföljningen av styrmedlet försvåras på grund av bristande statistik på upphandlingsområdet. Redan nu är dock viss uppföljning möjlig, exempelvis när det gäller upphandling av miljöbilar. Det nns också tillgång till viss information om styrmedlets miljöpåverkan genom de uppgifter som myndigheter inrapporterar enligt miljöledningsförordningen. Miljökrav i oentlig upphandling rekommenderar regeringen att vidta följande åtgärder i syfte att stärka styrningen av miljökrav i offentlig upphandling. Enligt beslut ska styrmedlet bidra till etappmålet för och andra miljökvalitetsmål. En tydligare styrning kan bidra till ökad måluppfyllelse och att arbetet kan bedrivas mer effektivt. Ytterst syftar rekommendationer till att minska miljöpåverkan till låga kostnader, i enlighet med uttalanden. tHandlingsplanen bör knytas tydligt till klimatmålet och övriga prioriterade miljökvalitetsmål så att det klart framgår att syftet med miljökrav i offentlig upphandling är att minska negativ miljöpåverkan. Med nuvarande inriktningsmål styrs arbetet mot själva processen med att ställa miljökrav i stället för mot att nå minskad miljöpåverkan. Miljömålen utgör grund för det nationella miljöarbetet. En tydligare inriktning mot dessa mål i handlingsplanen kan bidra till det nationella etappmålet för för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan och andra miljökvalitetsmål. tEtt tydligt ansvar för samordning av arbetet med miljökrav i offentlig upphandling bör utpekas, för att styra mot gemensamma mål på området. Ett sådant samordningsansvar saknas trots att era departement, myndigheter och är involverade i arbetet med miljökrav i offentlig upphandling. Området är dessutom i stark utveckling både nationellt och inom EU. tUppdragen i handlingsplanen bör uppdateras för att tydliggöra vilka uppdrag som gäller för berörda myndigheter och . Regeringen bör även genomföra den översyn av förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning som fastställdes i samband med att handlingsplanen presenterades . tDen information om styrmedlet som ges till upphandlare bör vara samstämmig. Den information som ges till upphandlande myndigheter av och är inte helt samstämmig. Det kan bidra till osäkerhet hos upphandlande myndigheter och därmed medföra bristande effektivitet i arbetet. tMöjligheten att utse era prioriterade produktområden i förordning bör utredas. En sådan prioritering kan lyftas fram i handlingsplanen i syfte att tydligare knyta handlingsplanen till de nationella miljökvalitetsmålen. Granskningen visar att miljökrav i offentlig upphandling kan bidra till minskad miljöpåverkan till låga kostnader genom att produktgrupper med betydande negativ miljöpåverkan och stora upphandlingsvolymer pekas ut. Det har regeringen gjort på miljöbilsområdet. Upphandlare har också efterfrågat era prioriterade områden där staten går före. En tydligare prioritering bör inte förhindra att även en bred inriktning i kriteriearbetet behålls för att kunna tillgodose exempelvis lokala miljömål och prioriteringar. Miljökrav i oentlig upphandling har granskat om regeringen, berörda myndigheter och använder styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling på ett effektivt sätt så att det bidrar till etappmålet för för det nationella miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Miljökrav i offentlig upphandling är ett av statens styrmedel för att minska belastningen på miljö och klimat. Staten, landstingen och kommunerna handlar varor och tjänster samt byggentreprenader till ett uppskattat värde av 480-580 miljarder kronor.4 Genom att den offentliga sektorn ställer relevanta och väldenierade miljökrav på varor och tjänster som handlas upp, antas negativ miljöpåverkan kunna undvikas och marknaden för miljövänliga produkter utvecklas. Miljökraven får inte stå i strid med upphandlingsregelverkets krav på icke-diskriminering, transparens, proportionalitet och likabehandling. Det är i huvudsak frivilligt för den offentliga sektorn att ställa miljökrav i upphandlingar. Både EU, och riksdag har lyft fram miljökrav i offentlig upphandling som ett betydelsefullt styrmedel. har regeringen antagit en handlingsplan för ökade miljökrav vid offentlig upphandling.5 Regeringens ambition är att andelen väldenierade miljökrav, det vill säga miljökrav som kan få miljöeffekt, ska öka. Styrmedlet har också fått stärkt lagstöd. trädde en målsättningsbestämmelse i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling i kraft (), den så kallade bör-regeln. Bestämmelsen innebär att upphandlande myndigheter inte bara har möjlighet att, utan bör beakta miljöhänsyn vid offentlig upphandling om upphandlingens art motiverar detta.6 4På jakt efter den goda aären analys och erfarenheter av den oentliga upphandlingen. Delbetänkande från , SOU 2011:73. 2006/07:54. 6Lagen (2007:1091) om oentlig upphandling, 1 kap. 9a§. Miljökrav i oentlig upphandling Regeringen presenterade två propositioner om en sammanhållen klimat- och energipolitik, som beslutade om i juni år 2009.7 För att nå etappmålet för för det nationella miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan, ska utsläppen av växthusgaser vara lägre för den icke-handlande sektorn8 i förhållande till nivå. I klimatpropositionen beskrivs de styrmedel som behövs för att nå etappmålet och hur stor minskning av utsläppen varje styrmedel ska bidra med, mätt som miljoner ton koldioxidekvivalenter. Styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling ingår i styrmedelsgruppen som betecknas Övriga åtgärder, tillsammans med lagstiftning, information, utbildning och miljöledningssystem. Dessa åtgärder beräknas samlat bidra med minskade utsläpp . förstudie visade indikationer på att styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling inte på ett tydligt sätt har inriktats mot att bidra till det nationella etappmålet för för Begränsad klimatpåverkan. utvärderingar visar dessutom att andelen upphandlingar med väldenierade miljökrav minskar medan upphandlingar med svagt denierade miljökrav ökar.9 Sammantaget innebär detta att det nns en risk för att styrmedlet inte används effektivt i förhållande till etappmålet. beslutade därför att inleda en granskning.10 Granskningen har genomförts inom ramen för granskningsstrategi Hållbar utveckling Klimat. Granskningsstrategins övergripande syfte är att undersöka om staten använder sina styrmedel så att utsläppen av växthusgaser minskar i enlighet med uppsatta mål och till rimliga kostnader. 1.2Syfte och granskningens omfattning Den övergripande fråga som granskningen utgår från är om regeringen och övriga berörda aktörer använder styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling på ett effektivt sätt så att det bidrar till etappmål för det nationella miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. 2008/09:162 och 2008/09:163, bet. 2009/10 MJU 25, rskr. 2009/10:377. 8Utsläppen från den icke-handlande sektorn kommer främst från inrikes transporter, jordbruk och avfall m.m. som inte ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter. 9Rapport 6329, , . 10 Dnr 31-2010-0928. Miljökrav i oentlig upphandling har i granskningen i huvudsak fokuserat på regeringens styrning och uppföljning av regeringens handlingsplan för ökade miljökrav vid offentlig upphandling11 och förordningen (2009:1) om miljö- och traksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor. regeln i berörs i viss grad. Dessa tre delar lyfts fram i klimatpropositionen under det avsnitt som handlar om miljökrav i offentlig upphandling. Utöver de delar som nämns ovan har även på ett översiktligt sätt beaktat generella förutsättningar för att styrmedlet ska kunna fungera effektivt. Syftet med granskningen är främst att undersöka om regeringens arbete med styrmedlet har inriktats mot minskade utsläpp i enlighet med etappmålet för samt om styrningen har varit effektiv. har även genomfört skattningar av koldioxidutsläpp för statens och hela den offentliga sektorns upphandling av miljöbilar för en avgränsad tidsperiod. har därutöver undersökt transaktionskostnader för miljöbilsköp i offentlig sektor samt skattat livscykelkostnader till följd av statens miljöbilsköp . Syftet med dessa skattningar och räkneexempel är att ge underlag för en diskussion om hur styrmedlet kan användas på ett mer effektivt sätt så att det bidrar till etappmålet för och övriga nationella miljökvalitetsmål. De myndigheter som främst har berörts av granskningen är och det av staten majoritetsägda bolaget . , Kammarkollegiet och Transportstyrelsen har berörts av granskningen i vissa delar. har inte granskat kommuners och landstings arbete med styrmedlet. har dock intervjuat upphandlare inom statliga myndigheter, kommuner och landsting eftersom styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling riktar sig till hela den offentliga sektorn . Syftet har varit att få en bild av upphandlarnas syn på styrmedlet samt att få underlag för skattning av transaktionskostnader12 för att ställa miljökrav i upphandlingar. har även bearbetat statistik över den offentliga sektorns miljöbilsinnehav i syfte att skatta minskade utsläpp till följd av detta innehav. Granskningen omfattar inte de eventuella effekter som miljökrav i offentlig upphandling kan bidra till när det gäller teknikutveckling eller för att skapa nya marknader för miljöprodukter. 2006/07:54. 12Transaktionskostnader är de administrativa kostnader som kan uppkomma. Miljökrav i oentlig upphandling Utgångspunkten för granskningen är framförallt klimatpolitiska beslut och de mål och åtgärder som läggs fast i detta beslut.13 Etappmålet för innebär att utsläppen av växthusgaser ska vara lägre för den icke-handlande sektorn, jämfört med nivå. Regeringen har pekat ut era styrmedel, däribland miljökrav i offentlig upphandling, som ett av de styrmedel som ska bidra till att nå målet. Granskningen har också utgått från de 16 nationella miljökvalitetsmålen. har beslutat att dessa mål ska utgöra grund för den nationella miljöpolitiken.14 har även beaktat de ställningstaganden som framfört om styrmedlet i olika sammanhang. betonar att frågan om att miljöhänsyn bör beaktas vid upphandling är viktig.15 Miljö- och jordbruksutskottet konstaterar att transportområdet har pekats ut som särskilt viktigt vad gäller miljökrav vid offentlig upphandling. Utskottet menar vidare att det är viktigt att den offentliga sektorn är ett föredöme i arbetet för en hållbar utveckling. Den offentliga sektorn bör enligt utskottet, så långt som det är möjligt enligt upphandlingslagstiftningen och , ställa miljökrav vid upphandling.16 har även efterfrågat bättre uppföljning och redovisning av regeringen avseende klimatområdet. Bland annat att det är viktigt att regeringen löpande följer upp och utvärderar de åtgärder som genomförs inom klimatområdet samt redovisar och analyserar uppnådda resultat till . Resultatredovisningen bör vara tydligare inriktad på resultat och effekter av de insatser som görs.17 En annan utgångspunkt för granskningen är att i olika sammanhang påpekat att klimatmålen bör uppnås till lägsta möjliga kostnad för samhället, det vill säga med beaktande av samhällsekonomisk effektivitet och kostnadseffektiva åtgärder.18 har haft följande utgångspunkter för att bedöma regeringens styrning. För att styrningen ska fungera på ett effektivt sätt behöver de åtgärder som pekats ut som viktiga för styrmedlets bidrag till etappmålet på ett tydligt sätt inriktas mot detta mål. För att arbetet ska kunna genomföras 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300. 14Svenska miljömål - för ett eektivare miljöarbete, Prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377. 2009/10:FiU22. 2008/09:MJU28 Riktlinjer för klimatpolitiken m.m. 2008/09:MJU1, rskr. 2008/09:103. 2001/02:163, rskr. 2008/09:300. Miljökrav i oentlig upphandling effektivt behöver de aktörer som på olika sätt arbetar med styrmedlet vara samordnade och inrikta verksamheten inte bara mot processmål utan även mot övergripande mål. Enligt kan det också vara en fördel om det går att kvantiera styrmedlets bidrag till minskade utsläpp. För att besvara den övergripande granskningsfrågan har Riksrevisonen under förstudien och granskningen genomfört intervjuer med berörda myndigheter, bolag och departement samt företrädare för leverantörer och näringsliv. Vi har även intervjuat omkring 20 upphandlare och upphandlingschefer inom stat, kommun och landsting. Intervjuerna har genomförts som gruppintervjuer och inkluderar upphandlare från en stor kommun, ett stort landsting, ett kommunalt upphandlingsnätverk samt upphandlare från tre statliga verk. Därutöver har under förstudien intervjuat företrädare för offentliga inköpare () och även genomfört en workshop med företrädare för upphandlare, leverantörer, myndigheter, bolag, riksdag och departement. har också genomfört dokumentstudier av offentligt tryck (propositioner, skrivelser, rapporter, beslut med mera), utvärderingar och forskningsstudier. har även intervjuat företrädare för Direktoratet for forvaltning og IKT (Di) i för att få en uppfattning om hur man arbetar med styrmedlet i . Eftersom det saknas information om vilka kostnader och miljöeffekter som miljökrav i offentlig upphandling kan ge upphov till har genomfört skattningar och beräkningar. De omfattar koldioxidutsläpp till följd av miljöbilsinnehav i stat, kommuner och landsting samt livscykelkostnader för statens miljöbilsköp . har även undersökt vilka transaktionskostnader som kan uppkomma i samband med den offentliga sektorns miljöbilsköp. har anlitat () för att beräkna koldioxidutsläpp. SCB har bearbetat uppgifter i fordonsregistret och körsträckedatabasen. har bidragit med råd om uppläggning av studien för att ge en så korrekt skattning av utsläppen som möjligt. Även Transportstyrelsen och SCB har bidragit med råd i denna del. Studien av kostnader omfattar dels transaktionskostnader, dels livscykelkostnader. Transaktionskostnader är den administrativa mertid som kan uppkomma för att ställa och följa upp krav i en upphandling. För att bedöma transaktionskostnader för offentlig sektors miljöbilsköp Miljökrav i oentlig upphandling har intervjuat upphandlare i stat, kommun och landsting, företrädare för ramavtalsansvariga organisationer och myndigheter samt företrädare för en stor leverantör av miljöbilar till offentlig sektor. En livscykelkostnadsanalys beaktar den totala kostnaden för en produkt under livscykeln. För bilar tar en sådan analys alltså inte bara hänsyn till bilens inköpspris utan också till drift- och underhållskostnader. För att beräkna livscykelskostnader som följd av statens miljöbilsköp har anlitat () för insamling av underlag. I beräkningen av livscykelkostnader har varit behjälpligt med råd om uppläggning av studien samt kvalitetssäkrat underlagen till beräkningarna. Även , ett företag knutet till Kommuner och Landsting, har bidragit med råd i denna del. För närmare beskrivning av metod och genomförande, se bilaga 1. Kapitel 2 är i första hand ett bakgrundskapitel som redogör för upphandlingsregelverket, styrmedlets framväxt internationellt och i , regeringens styrning av området samt berörda aktörers ansvar och uppdrag. I kapitel 3 redogörs för iakttagelser om regeringens styrning och samordning av miljökrav i offentlig upphandling, samt upphandlarnas uppfattning av styrmedlet. Kapitel 4 innehåller en genomgång av studier kring effekter av styrmedlet. Här redovisas även studie av utsläppsminskningar till följd av offentlig sektors miljöbilsinnehav samt transaktions- och livscykelkostnader. I kapitel 5 redogörs för de slutsatser och rekommendationer som följer av granskningen. Miljökrav i oentlig upphandling 2Miljökrav i oentlig upphandling Miljökrav i offentlig upphandling är ett styrmedel som fått en allt större politisk betydelse både i , inom EU och internationellt. Styrmedlet har lyfts fram som ett kraftfullt verktyg för att utveckla miljövänliga varor och tjänster och på så sätt bidra till minskad miljöpåverkan. I detta kapitel redogör vi för lagstiftning, för styrmedlets framväxt internationellt och i , regeringens styrning av området samt hur ansvaret är fördelat. Den offentliga upphandlingen ska vara effektiv och rättssäker och har till syfte att tillvarata konkurrensen på marknaden så att skattemedlen används på bästa sätt till nytta för medborgarna, den offentliga sektorn och näringslivet.19 Offentlig upphandling styrs av lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (). omfattar både statliga myndigheter, kommuner och landsting samt ertalet kommunala och en del statliga bolag. Även sammanslutningar av en eller era upphandlande myndigheter eller ett eller era offentligt styrda organ, till exempel bolag, föreningar och stiftelser som tillgodoser behov i det allmännas interesse, omfattas av när de ska upphandla varor eller tjänster.20 Med offentlig upphandling menas de åtgärder som vidtas av en upphandlande myndighet för att tilldela kontrakt eller ingå ett ramavtal för varor, tjänster och byggentreprenader.21 ger möjlighet, men inte skyldighet, att ställa miljökrav vid upphandling. Möjligheten att ställa miljökrav i offentlig upphandling, liksom andra krav, regleras förutom i i lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUF) och lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet (LUFS). 2011/12:1, UO2, avsnitt 4. 20De som omfattas av skyldigheten att upphandla enligt kallas upphandlande myndigheter. Denna beteckning används också i denna rapport. 21Upphandlingsreglerna - en introduktion, . Miljökrav i oentlig upphandling Upphandlingslagarna har successivt kompletterats med bestämmelser om miljöhänsyn, det senaste tillägget trädde i kraft . Då infördes en målsättningsbestämmelse som anger att upphandlande myndigheter bör beakta miljöhänsyn och sociala hänsyn vid offentlig upphandling om upphandlingens art motiverar detta.22 Även innan målsättningsbestämmelsen infördes var det möjligt för upphandlande myndigheter att ställa miljökrav.23 Den nya bestämmelsen, även kallad bör-regeln, syftar till att uppmuntra upphandlande myndigheter och enheter att i större utsträckning utnyttja de möjligheter att ställa miljökrav som ges i både och . Bestämmelsen var inte föranledd av EU-direktiv utan har tillkommit på svenskt initiativ.24 2.1.1Grundläggande principer för oentlig upphandling I upphandlingsregelverket nns fem grundläggande principer som gäller för all offentlig upphandling i hela EU: principen om icke-diskriminering, likabehandling, transparens, proportionalitet och ömsesidigt erkännande.25 Principen om icke-diskriminering innebär att det är förbjudet att direkt eller indirekt diskriminera leverantörer på grund av nationalitet. Den upphandlande myndigheten eller enheten får inte ställa krav som enbart svenska företag känner till eller kan utföra i syfte att gynna svenska företag. Upphandlande myndighet får heller inte ge företräde till lokala företag. Principen om likabehandling innebär att alla leverantörer ska behandlas lika och ges lika förutsättningar. Alla leverantörer måste till exempel få samma information och vid samma tillfälle. Principen om transparens innebär skyldighet för den upphandlande myndigheten att lämna information om upphandlingen och hur den kommer att genomföras. Förfrågningsunderlaget måste vara klart och tydligt och innehålla samtliga krav på det som ska upphandlas. Principen om proportionalitet innebär att kraven på leverantören och i kravspecikationen måste ha ett naturligt samband med och stå i rimlig proportion till det som ska upphandlas. De krav som ställs ska vara både lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet med upphandlingen. 22Lag (2007:1091) om oentlig upphandling, 1 kap. 9 a §. 23Bestämmelser om miljökrav i oentlig upphandling infördes i EU-direktiven (2004/17/EG) och (2004/18/EG). Skälet var att miljökraven hade fått en stärkt ställning inom EU vilket hade fått till följd att artikel 6 i EG-fördraget hade förändrats.