prop · GZ03135 · 2012-04-04 00:00:00 — I granskningen av Kriminalvårdens verkställighetsplanering och samverkan framkom att det fanns brister i uppföljningen. gäller exempelvis uppföljningen av de insatser som klienten får under verkställigheten. Myndigheten följde inte heller systematiskt upp samverkan med externa aktörer. Ytterligare en iakttagelse är att polismyndigheterna i storstadsområdena inte har någon systematisk eller enhetlig uppföljning av delgivningscentralernas verksamhet och resultat, till exempel över hur ofta uppdragen slutar med lyckad delgivning eller hur vanligt det är att uppdragstiden överskrids. Det saknas också uppföljning av utfallet av statens insatser mot av brott, till exempel går inte polismyndigheternas sakförverkanden att följa i de nuvarande it-systemen utan det krävs en genomgång av varje ärende hos respektive myndighet. I granskningarna har också flera brister i myndigheternas uppföljning av tid och kostnader framkommit. Bland annat går det inte att med någon större exakthet beräkna kostnaderna för polisens brottsförebyggande arbete, och de uppgifter som redovisas är med stor sannolikhet missvisande. Det är också svårt att bedöma kostnaderna för polisens och mängdbrottshantering eftersom kostnaderna för hanteringen av mängdbrott inte separeras i polisens redovisning av resursanvändningen. kan inte heller beräkna hur mycket en kartläggning av ekonomiska förhållanden kostar eller vad den totala kostnaden för arbetet mot av brott är för berörda myndigheter eftersom det inte finns stöd för detta i Cåbra. Bristande uppföljning får till konsekvens att regeringen och myndigheterna saknar information om hur verksamheterna bedrivs, hur mycket tid och Att hantera brottmål effektivt resurser som läggs ned på olika verksamheter samt resultatet av det. Regeringen och myndigheterna får därmed inte den återkoppling som krävs för att kunna analysera var problemen finns eller vad orsakerna till dem är. Underlaget för att kunna styra blir därmed bristfälligt. Det saknas analyser av orsaker till problem och varför problemen inte blir lösta, samt analyser av vad olika styråtgärder lett till För att kunna veta vad i åtgärder och arbetssätt som behöver förändras krävs att regeringen och myndigheterna har kunskap om vad vidtagna åtgärder har lett till i form av resultat och effekter. Rättsväsendets myndigheter redovisar sällan resultat och effekter av olika åtgärder i sina årsredovisningar. Inte heller orsaker till identifierade problem och varför problemen inte har lösts redovisas mer än undantagsvis i styrdokumenten. Undantag finns främst hos och Kriminalvården. I vissa fall undersöker om dess åtgärder i form av utvärderingar av reformer och projekt har fått effekt på genomströmningstiderna. Det gäller till exempel snabbspåret och arbete mot inställda förhandlingar, men inte Tingsrätterna får också statistik med information om hur de ligger till i förhållande till andra tingsrätter. Kriminalvården följer i viss mån upp vad olika åtgärder för att förhindra återfall i brott har lett till. Resultat eller effekt av arbetet med frigivningsförberedelser eller utslussning började följas upp 2007 och omfattningen av klienter som får IÖV som alternativ till fängelse har följts upp (om än på olika sätt) 20002010. Kriminalvårdens behandlingsprogram som syftar till att förhindra återfall i brott är vetenskapligt ackrediterade och utvärderas. Att och Kriminalvården i viss mån följer upp vad olika åtgärder har lett till och orsaker till resultat ger kunskap för att kunna vidta rätt åtgärder och därigenom åstadkomma förändring och förbättring av resultaten. Att dessutom följer resultatutvecklingen för respektive domstol öppnar upp för möjligheter att jämföra domstolarnas resultat och i förlängningen utmejsla framgångsfaktorer i domstolarnas sätt att arbeta. Den generella iakttagelsen är dock att dessa exempel är just undantag. Överlag saknas analyser av orsaker till problem och resultat av vidtagna åtgärder. Ett sätt att analysera orsaker till problem är att genomföra processkartläggningar. Av våra intervjuer har uppfattningen framkommit att rättsväsendets myndigheter (och även ) saknar erfarenhet och metodkunskap att organisera processer. Processkartläggningar genomförs i viss mån inom Domstolar. Det finns exempel på tingsrätter (till exempel och ) som gjort systematiska försök att kartlägga och Att hantera brottmål effektivt hitta onödiga moment, som exempelvis vilka kontakter med allmänheten som man kan avstå från. Processkartläggningar genomförs också i viss mån inom polisen. Bland annat pågår pilotprojekt för att testa varianter av Lean37 i och . Det innebär bland annat att man inför fler så kallade utredningskvällar- och , vilket medför att fler ärenden bearbetas och genomströmningstiderna kan kortas. Även om det finns exempel på polismyndigheter och tingsrätter som har börjat arbeta mer processorienterat är detta inte särskilt utbrett. Kriminalvården har gjort en processkartläggning av verkställighetsplaneringen som ett led i det pågående förbättringsarbetet. Osäkra bedömningar av det brottsförebyggande arbetet På det brottsförebyggande området har konsekvent redovisat hur det brottsförebyggande arbetet utvecklas, i kvalitativ bemärkelse. Däremot har inte konsekvent bedömt måluppfyllelsen på det brottsförebyggande området. har vid ett flertal tillfällen kritiserat regeringens mål för det brottsförebyggande arbetet utifrån att det inte går att bedöma polisens prestation utifrån statistik över anmäld brottslighet. , 2008 och 2009 grundar sig dock bedömningar av måluppfyllelse framför allt på statistiken över anmälda brott. Därmed görs bedömningar som tidigare ansågs vara omöjliga att göra utifrån kriminalstatistiken, vilket gör att bedömningarna av resultat inte är helt trovärdiga. Bedömningarna av huruvida det brottsförebyggande målet uppnåtts eller inte varierar också mellan åren utan att skillnaderna beskrivs tydligt. Även Statskontoret (2011) pekar på att det är otydligt vilka krav som gäller för att regeringens mål ska anses vara uppnått. Det är också svårt att förstå vilka av de nationella målen som ska vara uppfyllda för att regeringens övergripande mål ska kunna uppnås. Svårast att avgöra är hur målkedjan ser ut när det gäller regeringens mål inom det brottsförebyggande arbetet. Det brottsförebyggande arbetet är inte målsatt i Polisens planeringsförutsättningar, men det har kopplats till ett antal resultatmått i resultatredovisningen.38 I intervjuer med företrädare för har kritik lyfts fram mot polisens redovisning av den brottsförebyggande verksamheten. De anser att det är svårt att läsa ut vad polisen gör inom det brottsförebyggande arbetet och om rätt saker görs. påpekar företrädare för att det även beror på att regeringens styrning inte fungerat tillräckligt bra på det brottsförebyggande området; tydliga beställningar ger bättre återredovisning. Att hitta ett rättvisande sätt att mäta resultat på lyfts fram som en av de stora utmaningarna för polisen. 37Lean är en verksamhetsfilosofi med fokus på effektiva ärendeflöden. Det kan, som i projekt väntan, handla om att tydligt bedöma prioriteringsordning, definiera tidsåtgång för delmoment, ledtider, relevanta nyckeltal och att standardisera den totala ärendehanteringen. 38Statskontoret 2011, s. 68. Att hantera brottmål effektivt 4.2.3Sammanfattande iakttagelser för tillgången på kunskap Regeringen har inte i tillräcklig grad efterfrågat och ställt samman och analyserat de grundläggande problemen i rättskedjan och deras orsaker utifrån ett långsiktigt och samlat perspektiv. Regeringen har inte säkerställt att det finns bra grundläggande kriminalstatistik som kan användas för att följa upp verksamheten inom rättsväsendet, inte heller att det finns uppföljningssystem och uppföljningsmått av god kvalitet. Viktiga uppgifter om resultat redovisas inte av myndigheterna, och regeringen ställer inte heller krav på detta. Det gäller exempelvis redovisning av genomströmningstider hos och redovisning av tider hos som möjliggör sammanslagning med övriga tider i rättskedjan. Redovisningen av resultat är inte konsekvent mellan åren, vilket försvårar jämförelser . När det gäller har resultatredovisningen varit relativt över åren. Det saknas överlag systematiska analyser av orsaker till problem och varför problemen inte blir lösta, och det saknas analyser av vad olika styråtgärder lett till. Det finns brister i uppföljningen av myndigheternas verksamhet, resultat, tid och kostnader. 4.3Användningen av kunskap för att vidta lämpliga åtgärder 4.3.1Regeringens prioriteringar och åtgärder för att skyndsamt se till att lämpliga åtgärder vidtas Det saknas en kraftfull prioritering och strategisk styrning av myndigheternas långsiktiga utvecklings- och effektiviseringsarbete Det är främst i budgetpropositionerna som regeringen samlat lyfter fram de prioriteringar regeringen lagt fast. Enstaka år har också prioriteringar förekommit i regleringsbreven. Något annat samlat dokument som berör övergripande prioriteringar inom rättsväsendet finns inte enligt de intervjuer vi genomfört med företrädare för . Även våra genomgångar av centrala effektivitetsproblem inom rättsväsendet och de åtgärder som regeringen vidtagit visar att det inte finns en gemensam bild och strategisk inriktning av rättsväsendets samlade utvecklingsarbete. En sådan gemensam bild kan ge såväl som rättsväsendets myndigheter stöd för att förstå och besluta om prioriteringar kopplat till resurser. Enligt en företrädare för bör tjänstemännen Att hantera brottmål effektivt inom departementet ha en sådan överblick att de vet var man bäst ska placera varje ytterligare krona för att utveckla rättsväsendet. I de olika budgetpropositionerna för 20002011 finns det dock avsnitt som pekar ut inriktningen för det kommande arbetet i något fall uttalas också vilka prioriteringar som gäller. Men dessa uttalanden är oftast mycket allmänna och inte kopplade till mål och resurser. Deras status som beslut är också Prioriteringarna i regleringsbrev och budgetpropositioner är som tidigare nämnts också relativt många och får då ingen större effekt. När nya prioriteringar görs är det ibland även oklart om tidigare prioriteringar gäller eller inte (när de inte nämns längre). Det är också svårt att i budgetpropositionerna utläsa om centrala problemområden är prioriterade eller inte. Det är förhållandevis sällan som problemen omnämns eller kommenteras även om regeringen i början på decenniet bedömde att dessa var centrala effektivitetsproblem. En förklaring till denna brist är enligt Karlöf Consulting39 att det finns en uttalad ambition i ledningsarbetet på att varje enhetschef ska ha stor frihet att välja hur enheten ska organiseras och ledas. Det skapar engagemang, ansvar och anpassade lösningar. Det kan dock enligt Karlöfs rapport leda till ineffektivitet i form av olika sätt att styra likartad verksamhet, olika bedömningar och beslut trots likvärdiga underlag eller situationer samt svårigheter att aggregera information och få överblick. Karlöfs skriver också i sin rapport att en stor del av det arbete som görs styrs ad-hoc och det finns klara utmaningar med att planera arbetet på . Detta är man medveten om, men det finns ändå ett uttalat önskemål om att skapa möjligheter för att kunna planera och prioritera verksamheten, snarare än att huvudsakligen effektuera olika slag av måste-verksamhet.40 Under större delen av har tidsperspektivet också i huvudsak varit ettårigt. Myndigheterna har via regleringsbrevet fått uppgifter och resurser i taget. Tidsperspektivet har blivit något längre , men flera myndighetschefer anser ändå att regeringen inte agerar tillräckligt långsiktigt. Man faller lätt in i ettårsrytmen, menar en av myndighetsföreträdarna. Det saknas en sammanställning eller övergripande plan (strategi) för prioriterade åtgärder, till exempel över en hel mandatperiod. Vilka viktiga politiska satsningar och frågor som regeringen vill genomföra, planeras och analyseras inte samlat i ett längre tidsperspektiv. Därmed är det oklart för aktörerna inom rättsväsendet vilka väsentliga problem, åtgärder 39Rapporten av , . Att hantera brottmål effektivt och brottsområden etcetera som regeringen samlat prioriterar. Detsamma gäller vilka resurser som knyts till sådana prioriteringar och när åtgärderna ska ha påbörjats eller genomförts. En av våra intervjupersoner uttryckte det som att regeringen borde ha en affärsplan. En annan person menar att regeringens styrning är alltför spretig och att det handlar för mycket om punktinsatser och detaljer till förmån för fokus på de större frågorna och att komma överens om vilka frågor rättsväsendet bör fokusera på långsiktigt. En grundläggande tanke i betänkande Att styra staten (SOU 2007:75) är att en effektivare och mer strategisk styrning kan bidra till en bättre måluppfyllelse inom många samhällssektorer. Viktigt är att fokus i styrningen bör ligga på verksamhetsprocesserna och flödet av ärenden mellan Det finns också ett behov av att inom förskjuta arbetet från rutinmässiga arbetsuppgifter till långsiktiga och strategiska uppgifter. Tjänstemän inom måste enligt utredningen i högre grad identifiera relevant kunskap, följa kunskapsutvecklingen på olika områden och analysera verksamheter och samband för att därmed få bättre förutsättningar i arbetet med att stödja den politiska ledningen. Regeringen har inte alltid agerat skyndsamt och uthålligt Vår genomgång av regeringens åtgärder inom identifierade problemområden visar att regeringen inte alltid har agerat tillräckligt skyndsamt och uthålligt utifrån den kunskap regeringen har. Det mest utdragna tidsförloppet rör arbetet med rättsväsendets informationsförsörjning (RIF) och behovet av att få fram en grundläggande statistik för hela rättskedjan. Även förslaget från Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU) om civila utredare har legat länge hos regeringen utan Utredningen om polisutbildningen har också legat länge hos departementet för beredning utan att regeringen vidtagit några åtgärder. Regeringen har inte heller vidtagit mer väsentliga åtgärder för tidig sortering, ingripandeverksamheten och koordinerade första- och andrahandsinsatser. Företrädare för uppger att de har prövat sig fram när det gäller det brottsförebyggande arbetet och över åren hoppat, bytt och provat nya grepp. Regeringen agerade början aktivt för att få fram lokala brottsförebyggande strategier. har regeringen inte tagit något eget initiativ i frågan, men regeringen skriver emellanåt att man följer vad som händer. Det är också främst efter 2005 som regeringen skriver att man vill göra något åt att utveckla kunskaperna inom det brottsförebyggande området och se till att goda Att hantera brottmål effektivt Regeringen har beställt ett fåtal utvärderingar av Brå för att få fram sådana metoder. Brå har inte heller självt ställt samman en förteckning av metoder som internationellt visat sig vara effektiva. Regeringen har inte aktivt krävt att Brå bistår i denna process. När det gäller kriminaltekniska åtgärder har regeringen relativt omgående initierat lagändringar och lämnat uppdrag till myndigheterna med mera som bör ha bidragit till ett bättre utnyttjande av kriminalteknik inom brottsbekämpningen. gav regeringen i uppgift att redovisa vilka åtgärder som vidtagits för att vidareutveckla arbetet med det problemorienterade arbetssättet. Åren 20052010 gav regeringen inga nya uppdrag eller återrapporteringskrav på området. Regeringen har inte några krav på återrapportering eller gett uppdrag som rör en nationell handlingsplan för samverkan för det brottsförebyggande arbetet41. Eventuellt kan polisen själv sägas ha initierat något sådant runt 2007. Det är främst som regeringen har drivit frågan om en mer synlig polis. Det finns ett mål formulerat i anknytning till detta, nämligen målet om 20 000 poliser. Regeringen poängterar vikten av en synlig och tillgänglig polis i uppdragsbeskrivningen till polisen i de senaste årens regleringsbrev. Inom kriminalvårdsområdet har regeringen varit förhållandevis aktiv i sitt agerande. Försöksverksamheten med IÖV, som pågått , permanentades 1998 och utvidgades till att omfatta dömda upp är ett sådant område. Den senaste utvidgningen hade föregåtts av en utvärdering från Brå som visade på positiva resultat. har dock ingen utvärdering gjorts. Försöksverksamheten med medling har också enligt vår genomgång fått rimlig tid på sig och utvärderingar har skett tämligen regelbundet . har i regleringsbrevet fått i uppdrag att utvärdera hur kommunerna arbetar med medling avseende unga lagöverträdare. första har regeringen vidtagit flera typer av åtgärder för att Kriminalvården ska utveckla verkställighetsplaneringen. Därefter har regeringen följt utvecklingen genom Kriminalvårdens återrapportering och noterat bristerna i verkställighetsplaneringen i budgetpropositionerna. Regeringen gav fram flera uppdrag till Kriminalvården om frigivningsförberedelser. Inga utvärderingar har dock gjorts och uppdragen till Brå har varit inriktade på att utvärdera IÖV samt sysselsättningar och program. 41 Lokala utvecklingsavtal finns dock. Att hantera brottmål effektivt 4.3.2Myndigheternas agerande utifrån kunskap eller avsaknad av kunskap I detta avsnitt redovisas iakttagelser som rör vad myndigheterna gjort och inte gjort utifrån den kunskap som finns. Har myndigheterna reagerat snabbt på kända problem, har de varit uthålliga i sina åtgärder och har de förändrat sina styråtgärder när resultaten inte förbättrats eller problemen inte lösts? och har i vissa fall reagerat sent på kända problem På några områden har det dröjt länge innan (och regeringen) agerat med någon styråtgärd trots medvetenhet om problemet. Det gäller till exempel frågan om synlighet och tillgänglighet samt den om strukturerad samverkan i det brottsförebyggande arbetet. reagerade sent i frågan om åklagarnas samverkan med domstol (2006). När det gäller problemet kring uppgiftsfördelningen mellan åklagare och polis agerade däremot snabbt och var aktiv med att betona vikten av att åtgärda problemet. I den mån kan sägas ha agerat i fråga om bättre utnyttjande av förenklat utredningsförfarande, agerade myndigheten sent (2007). Myndigheterna har ibland släppt frågor innan problem har lösts har överlag varit aktiv i sin styrning och betonat vikten av att komma till rätta med många av de problem som undersöks här, även i de fall då regeringen varit mer passiv. Exempel är polisens första- och andrahandsåtgärder (att de ska ske i ett svep och samordnat), förenklat utredningsförfarande och samverkan i syfte att förbättra utredningsarbetet och nå målen om kortare genomströmningstider och ökad uppklaring. Det gäller också åtgärder för att förbättra det brottsförebyggande arbetet, få till ett kunskapsbaserat arbetssätt, strukturerad samverkan samt för att införa polisens underrättelsemodell (PUM) och polisens nationella utredningskoncept (PNU). Även om det inte går att säga att problemen är lösta vilket bland annat påvisades i granskning av polisens brottsförebyggande arbete så finns en tydlig ambition och uthållighet i styrning inom dessa områden. Det finns även flera exempel på att släppt frågor som tidigare betonats som viktiga utan att de har lösts. Det gäller frågan om ett problemorienterat brottsförebyggande arbete (som visserligen till viss del kan sägas inrymmas i PUM, men PUM används inte särskilt ofta av poliser på fältet42), om ansvarsfördelningen mellan polis och åklagare (som inte lyfts 42 Polisens brottsförebyggande arbete, RiR 2010:23 Att hantera brottmål effektivt fram efter 2002) och arbetet med brottsförebyggande strategier (som inte kommenteras efter 2008). Ett exempel på att har arbetat mer uthålligt är åtgärderna för att få till ett kunskapsbaserat brottsförebyggande arbete där man arbetat aktivt med frågan och satsat på att utvärdera metoder. Både och arbetade aktivt med frågan om snabbspår . Försöksverksamheten med snabbspåret upphörde att gälla efter två utvärderingar. Därefter har regeringen styrt mer generellt mot mängdbrott genom att besluta om två uppdrag till myndigheterna inom rättskedjan i syfte att höja kvaliteten och effektiviteten i verksamheten. Därutöver har en ny delgivningslag trätt i kraft som bland annat innehåller regler om förenklad delgivning i brottmålsprocessen. Även när det gäller samverkan har det kontinuerligt pågått ett aktivt arbete. Myndigheterna fortsätter med samma åtgärder trots att resultaten inte förbättrats Det finns flera exempel där myndigheterna fortsätter att styra och arbeta på samma sätt trots att positiva resultat uteblir eller problem inte blir lösta. fortsätter att se mer eller fördjupad och utvecklad samverkan som en av de viktigaste framgångsfaktorerna för att nå kortare genomströmningstider, trots att påpekar att resultat uteblivit trots ökat samarbete. (Samverkanskraven har visserligen preciserats , vilket kan tolkas som ett försök till förbättrad eller ändrad styrning av samverkan.) har tillsammans med tingsrätterna arbetat kontinuerligt för att minska antalet inställda förhandlingar i brottmål. Trots det har problemet inte lösts, utan kvarstår i samma omfattning, vilket granskning av inställda huvudförhandlingar i brottmål visade. Det indikerar att varken myndigheterna eller regeringen vidtagit lämpliga åtgärder i tillräcklig utsträckning. Man har alltså inte lyckats åstadkomma förändring, trots en tydlig vilja och ambition att undvika inställda förhandlingar. fortsätter också att fokusera på balansbearbetning, men det grundläggande problemet med långa genomströmningstider kvarstår. En intervjuperson påpekar att problemen med balanser har funnits i 10 till . Han pekar också på risken att avbearbetarna även gör ordinarie arbete, vilket kan medföra att domstolarna inte omprövar arbetssätt som borde omprövas. Kriminalvården förändrar inte i någon större utsträckning åtgärderna för att förhindra återfall i brott, trots att statistiken (fram ) visar att varken antal eller andel återfall minskar. Det är dock viktigt att ha i beaktande Att hantera brottmål effektivt att Kriminalvården har en begränsad möjlighet att påverka återfallsfrekvensen genom sina insatser. Myndigheten är beroende av insatser från andra aktörer både inom och utanför rättsväsendet. Trots att Kriminalvården har arbetat kontinuerligt med frågan om verkställighetsplanering har myndigheten inte lyckats få till stånd en tillräcklig kvalitetshöjning. granskning visade bland annat att myndighetsledningen inte varit tydlig i sin styrning och att det finns ett behov av att se över vilken kompetens som krävs för planeringen. Det indikerar att Kriminalvården inte använt rätt styrmedel. 4.3.3Sammanfattande iakttagelser för användningen av kunskap Det saknas en kraftfull prioritering och strategisk styrning av myndigheternas långsiktiga utvecklings- och effektivitetsarbete. Regeringen har inte alltid agerat skyndsamt och uthålligt i sin styrning. och har i vissa fall reagerat sent på kända problem. Framför allt , men i viss mån även och , har haft en tendens att släppa frågor innan problemen har lösts. Kriminalvården har överlag agerat snabbt på kända problem och arbetat uthålligt med dessa. Trots aktiv styrning och kontinuerligt arbete har åtgärderna inte fått tillräcklig effekt. Problem i verkställighetsplaneringen kvarstår och andelen klienter som blir föremål för utslussningsåtgärder är fortfarande liten, även om förbättringar skett. Detta visar att Kriminalvården har svårt att få genomslag för sin styrning eller att styrningen har inriktats på fel åtgärder. Myndigheterna har ofta fortsatt att styra på samma sätt, med samma åtgärder, trots avsaknad av förbättrade resultat. Att hantera brottmål effektivt Att hantera brottmål effektivt I detta kapitel redovisar vi våra iakttagelser av hur samverkan har styrts av regeringen och myndigheterna inom rättsväsendet . Vi utgår i våra analyser från de krav och kriterier som redovisats i avsnitt 1.4. Samverkan har getts olika innebörder i olika sammanhang.