prop · H00333 · 2012-10-30 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2012/13:33 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser i rapporten av apotek (RiR 2012:10). Vidare redovisas regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser i rapporten. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. 1 Ärendet och dess beredning .............................................................. 2 iakttagelser och rekommendationer........................ 3 Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Statens försäljning av apotek .............................................. Regeringens analys av behovet av åtgärder....... Behovet av att precisera villkoren för Regeringens styrning av .............. Information om aktörerna på apoteks- marknaden hos ledningen för Apoteksgruppen 4 Regeringens åtgärder med anledning av Apoteksgruppen i Holding AB:s slutredovisning av försäljningarna av apotek .... Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2010 och 2011....................................... Statens andel av apoteksmarknaden ................................. Förtydligande i ägaranvisning 10 Det statliga ägandet i Apoteksgruppen ............................. Utdrag ur .....protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning överlämnade rapporten till regeringen . har granskat statens försäljningar av apotek. Granskningen har redovisats i försäljningar av apotek (RiR 2012:10), se bilagan. Ärendet har beretts inom . 2 iakttagelser och rekommendationer har granskat om regeringen utformat och genomfört för- säljningarna av apotek i enlighet med intentioner och om de redovisats på ett transparent och ändamålsenligt sätt. ningen är att försäljningen av apotek är en central del av omregleringen Försäljningen är komplex och innefattar en hantering av betydande tillgångar och en omfattande omstrukturering. Försäljningens genomförande påverkar dessutom omfattningen på statens åtagande och förutsättningarna för en väl fungerande konkurrens på Även medborgarna påverkas av försäljningen som apotekskunder, näringsidkare och skattebetalare. fierar vidare väsentliga aspekter av betydelse för pågående och kom- mande omregleringar där en dominerande statlig marknadsaktörs till- bedömer att det vid försäljningen av apotek hade varit ändamålsenligt att i förväg analysera i vilka avseenden och inom vilka områden det fanns risker för att marknaden inte skulle kunna leverera det Utifrån en sådan analys kunde regeringen ha över- vägt och undersökt olika åtgärder i förhållande till marknadsaktörerna som kunnat motverka dessa risker och främja måluppfyllelsen. revisionen noterar att det rådde osäkerhet om huruvida olika centrala myndigheter skulle kunna precisera regler och villkor . påverkade förutsättningarna för intresset på marknaden under försälj- konstaterar att regeringens styrning av under förberedelsen och genomförandet av försäljnings- processen inte var ändamålsenlig, något som skapade onödig oro bland de potentiella köparna. bedömer att då ledningen för , nedan OAB, och Apoteksgruppen i är identisk, har bolaget fått ett informationsövertag har funnit att regeringens rapportering till om hur försäljningarna genomförts är knapphändig, otydlig och därmed inte bedömer att bristerna i regeringens redovisning till också gäller redovisningen av koncernstrukturen i Apoteksgruppen i samt redo- visningen av statens totala andel på apoteksmarknaden. rekommenderar regeringen att göra följande: -Lämna en mer utförlig redovisning av försäljningarna till . Regeringen bör även lämna en redovisning av den organisatoriska lösning som skapats vid försäljningen av enskilda apotek och konsekvenserna för staten. -Kartlägga apoteksmarknaden i syfte att klargöra statens ställning på marknaden. -Utreda Apoteksgruppens informationsövertag jämfört med andra aktörer på marknaden ur ett konkurrensneutralitetsperspektiv. -Utreda och redovisa en plan för hur Apoteksgruppen i ska utvecklas. Regeringen bör även utreda hur förutsättningar kan skapas för att staten ska kunna sälja sin andel i de apotek som är medlemmar i i och lämna kontrollen över medlemsorganisationen till medlemmarna. Statens försäljning av apotek Regeringens analys av behovet av åtgärder Regeringen delar inte bedömning att försäljningen av apotek inte föregicks av analyser av i vilka avseenden och inom vilka områden det fanns risker för att marknaden inte skulle kunna leverera det Redogörelsen nedan visar att sådana analyser gjordes fortlöpande och utifrån dessa övervägde regeringen olika åtgärder i syfte att främja uppfyllandet av målen med omregleringen av (S 2006:08) överlämnade 2008 huvudbetänkandet Omreglering av apoteksmarknaden (SOU Betänkandet handlar framför allt om vilka förutsättningar som ska gälla för dem som får tillstånd att bedriva detaljhandel med receptfria och receptbelagda läkemedel till konsument på en omreglerad marknad. Syftet med omregleringen var enligt utredningens direktiv (dir. 2006:136) att åstadkomma effektivisering, bättre tillgänglighet för konsumenterna, prispress samt en säker och ändamålsenlig läkemedels- Utredningen konstaterade att en förutsättning för att en om- reglering av apoteksmarknaden skulle bli verklighet var att olika apo- teksaktörer kunde etablera sig på den svenska marknaden under rimligt långsiktiga och stabila villkor och med rimligt förutsägbar risk. Utredningen gjorde även bedömningen att viljan att etablera sig på den svenska marknaden påverkades av initiala marknads- Utredningen rekommenderade därför staten att begränsa AB:s initiala marknadsandel genom avyttring av delar av apoteken. Utredningen gjorde vidare bedömningen att det på en konkurrensutsatt apoteksmarknad med låga etableringströsklar kommer att etableras fler apotek som har längre öppettider, bättre service och nya tjänster efter kundernas behov och efterfrågan. I stället för att reglera tjänsteutbud och service bedömde utredningen således att en sådan fråga borde bli ett medel i konkurrensen mellan apoteken. Ett område där utredningen bedömde att det var rimligt att införa någon form av särskilda krav på de nya aktörerna på marknaden var för att tillgodose apotekstäckning i glesbygd. Eftersom erfarenheter av andra omregleringar visar att det är svårt att förutsäga effekterna i alla led av en nyordning gjorde utredningen även bedömningen att reformen borde följas upp och utvärderas . Det borde då vara möjligt att se tillräckliga konturer av vilka aktörer som etablerats på den regelreformerade marknaden och dra slutsatser om måluppfyllelse m.m. Utredningen konstaterade att nödvändiga justeringar och tillägg i lagstiftningen på så sätt kunde ske mot bakgrund av faktisk utveckling, utvärderingsresultat och förslag från kompletterade utredningar. I regeringens proposition Bildande av moderbolag för samt vissa omstruktureringsåtgärder (prop.2007/08:87) föreslog regeringen bland annat att skulle bemyndiga regeringen att omstrukturera ägandet av genom att inrätta ett moderbolag som innehade alla aktier i som behövdes för att säkerställa genomförandet av en omreglering av apoteksmarknaden. ställde sig bakom regeringens förslag. Efter bemyndigande från bildades strukturering AB (OAB) som moderbolag till . I regeringens proposition Omreglering av apoteksmarknaden (prop.2008/09:145) bedömde regeringen att konkurrensutsättandet av en marknad är ett effektivt medel för att nå ökad mångfald och ett effektivt resursutnyttjande, pressa kostnader och priser nedåt samt få bättre kvalitet på varor och tjänster. Det grundläggande medlet för apoteksreformen var därför att avveckla monopolet och utsätta marknaden för konkurrens. Målsättningen var att den omreglerade apoteksmarknaden skulle präglas av goda förutsättningar för mångfald där både små och stora aktörer kunde etablera sig och verka på likvärdiga villkor. I samma proposition föreslog även regeringen en skyldighet för öppenvårdsapoteken att tillhandahålla samtliga förordnade läkemedel, och samtliga förordnade varor som omfattas av lagen (2002:160) om läkemedelsförmåner m.m. Regeringen gick även utöver vad utredningen förespråkade och föreslog att öppenvårdsapotek bör tillhandahålla förordnade läkemedel och varor möjligt, dock högst från det att de efterfrågas på öppenvårdsapotek, om det inte finns beaktansvärda skäl. Regeringen gjorde bedömningen att det för att kunna uppfylla tillhandahållandeskyldigheten krävs av apoteken att de har ett tillräckligt sortiment och en tillfredsställande lagerhållning. Regeringen gjorde därför bedömningen att öppenvårdsapoteken på en omreglerad marknad skulle tillgodose de krav som kan ställas på sortiment, lagerhållning och annan kapacitet för att vara konkurrenskraftiga. Någon reglering på detta område bedömdes därför inte vara nödvändig. Regeringen ansåg att även erbjudandet av annan service är ett starkt konkurrensmedel på marknaden och att frågan om vilka öppettider som bör gälla därför bör överlämnas åt den som driver apotek att själv bestämma. Även i frågan om apotekstäckning i glesbygd delade regeringen utred- ningens bedömning, varvid regeringen föreslog att nya aktörer på mark- naden i samband med avyttringen av också borde åläggas ett ansvar för apotekstäckningen i landet, och att detta ansvar bör regleras via avtal som gäller i taget. Regeringen kom senare att ta beslut om en extra ersättning (den så kallade generika-tian) som apoteken får för att expediera läkemedel som är utbytbara. åtgärd som regeringen vidtog för att få företagen att etablera sig på apo- Regeringen instämde vidare i utredningens bedömning och före- språkade en utvärdering av reformen , främst i fråga om effekter på tillgänglighet, service och tjänsteutbud samt läkemedels- och fick i uppdrag att följa och analysera utvecklingen på apoteksmarknaden under om- Även Statskontoret och Tillväxtanalys fick i uppdrag att följa upp omregleringen av apoteksmarknaden. Omstruktureringsarbetet skulle enligt samma proposition präglas av den övergripande målsättningen för omregleringen, dvs. bättre tillgänglighet till läkemedel för konsumenterna, låga läkemedels- kostnader till nytta för konsumenten och det offentliga, en fortsatt säker och effektiv läkemedelsförsörjning samt en god läkemedelsanvändning. Det grundläggande medlet för att uppnå de uppsatta målen som rege- ringen gett uttryck för var att skapa förutsättningar för en väl fungerande konkurrens på en omreglerad apoteksmarknad med beaktande av konkur- renssituationen på apoteks- och läkemedelsmarknaden i sin helhet. till skulle aspekter som små företags möjligheter att förvärva och driva apotek, läkemedelssäkerhet, miljöpåverkan, möjlighet att långsiktigt kunna kontrollera samhällets utgifter för läkemedel och utvecklingsmöjligheter beaktas i genomförandet av bolagets uppdrag. OAB skulle vidare genomföra avyttringen på ett affärsmässigt sätt så att, givet målbilden och de angivna förutsättningarna, bästa möjliga värde kunde uppnås vid försäljningen. Här var av stor vikt att bolaget säker- ställde att konkurrensneutralitet och bästa möjliga förutsättningar för en avyttring upprätthölls i perioden fram till övertagandet av apotek och ställde sig bakom regeringens förslag. Av den slutrapport som OAB överlämnade till regeringen 2012 framgår att bolaget analyserade apoteksmarknaden med utgångspunkt i förslagen från Apoteksmarknads- utredningen, de ägardirektiv (ägaranvisningar) som utfärdades för bolaget samt den lagrådsremiss som av regeringen lämnades OAB genomförde inledningsvis ett antal konsekvensanalyser avseende den planerade omregleringen. omfattande av dessa var arbetet med tänkbara scenarier för konkurrens på en framtida marknad. Bolaget analyserade också prissättningsmodellen utifrån dess möjlighet att svara mot samhällets krav på bland annat kostnadskontroll, som nya aktörers möjligheter att etablera sig varit i fokus. Även en särskild analys av apotek i glesbygd genomfördes. Med utgångspunkt från dessa analyser bedömdes det att det initialt behövde finnas minst tre nya aktörer förutom samt det tilltänkta småföretagarbolaget, varav flera av dem rikstäckande, för att undvika att en oligopolliknande situation skulle uppstå. som budprocessen konstruerades utifrån. Därutöver beräknades att ett antal nya aktörer skulle etablera sig på marknaden efterhand. 2012/13:33 gjorde även bedömningen att marknadsandel borde hamna på för att möjliggöra för nya aktörer att etablera sig och verka på liknande villkor. Efter det att tagit beslut om att merparten av de apotek som innehade skulle kvarstå i statlig ägo och resterande del under moderbolagets ledning skulle avyttras till utomstående, tog OAB beslut om att åtta kluster innehållande av apoteken skulle etableras för försäljning till stora och medelstora aktörer. Dessutom skapades ett nionde kluster innehållande 150 apotek för det så kallade småföretagarkonceptet, sedermera Apoteksgruppen i . På detta sätt bedömde bolaget att god konkurrens skulle uppnås på den nya marknaden. Beslut togs om att överlåtelseavtalen skulle innehålla klausuler som hindrade köparna av kluster från att sälja enstaka eller samtliga apotek till andra klusterköpare eller enstaka apotek till andra apoteksaktörer. Ett särskilt glesbygdsåtagande inkorporerades också i samtliga överlåtelseavtal för att säkra apotekstillgången på utvalda orter. Hänsyn till rationell drift togs i grupperingen av apoteken. Exempelvis bedömdes att ett litet kluster inte skulle omfatta apotek som var utspridda över hela landet. Dessutom togs hänsyn till att vissa apotek organisatoriskt var beroende av andra apotek för att till exempel kunna låna personal vid sjukdom och semester. Grundläggande är att staten reglerar de krav som ska gälla för produkter och tjänster eller verksamheter på en marknad med hjälp av författningsreglering och inte via särskilda avtal med vissa aktörer. Ingående av särskilda avtal med köparna av apotekskluster i enlighet med vad förordar skulle medfört att endast en del av marknaden skulle varit bunden av eventuella krav och villkor, då det utöver klusterköparna fanns flera andra nya aktörer på marknaden. Avtalen hade lett till att klusterköparna förfördelats i relation till de övriga aktörer som etablerat sig på marknaden och skulle därmed kunna leda till en snedvridning av konkurrensen på marknaden. Regeringen bedömer att en sådan ordning skulle ha gått tvärt emot ett av de grundläggande medlen för att nå de uppsatta målen med omregleringen, nämligen en väl fungerande konkurrens på apoteksmarknaden. Avtalen om särskilda åtaganden avseende apotekstäckning och överlåtelserestriktioner mellan OAB och klusterköparna var av särskild karaktär då de innefattade krav och villkor som uteslutande berörde köparna av klusterapotek. 3.1.2 Behovet av att precisera villkoren för marknaden noterar att det rådde osäkerhet om huruvida olika centrala myndigheter skulle kunna precisera regler och villkor . påverkade enligt förutsättningarna för intresset på mark- naden under försäljningsprocessen. Regeringen gör en annan bedömning Regeringen konstaterar att omregleringen av apoteks- marknaden innebar att ett stort antal förändringar skulle göras under en Regeringen konstaterar vidare att beslut från 2012/13:33 kom att fördröjas. Sammantaget innebar denna försening dock ingen påverkan på faktisk tidsplan eller faktiskt slutresultat. Den totala köpeskillingen uppgick till ca . Som konstaterar i sin rapport översteg försäljningslikviden den värdering som gjordes av OAB och de referenspriser som sattes inför försäljningen. konstaterar att regeringens styrning av under förberedelsen och genomförandet av försäljningsprocessen inte var ändamålsenlig, något som enligt skapade onödig oro bland de potentiella köparna. Regeringen instämmer inte i iakttagelse att regeringen brast i sin styrning av under försäljningen av apotek. I verksamhetsavtalet mellan staten och (avsnitt 8 i tillkännagivandet av avtal mellan staten och om bolagets verksamhet [SFS 2008:129]) åtar sig att vidta de nödvändiga förberedande omstruktureringsåtgärder som krävs för att uppnå de mål med omregleringen av apoteksmarknaden som efter regeringens förslag fastställts av . Vid genomförandet av dessa omstruktureringsåtgärder skulle , förutom verksamhetsavtalet, även följa bland annat bolagets ägardirektiv (ägaranvisning) och bolagsordningen. Bolaget skulle underrätta staten om det fanns risk för att någon åtgärd skulle komma att innebära att bolaget handlade i strid med ovan nämnda regelverk. I samma avtal anges att OAB ska verka för samt följa upp att agerande vid omstruktureringen är transparent, konkurrensneutralt och i linje med omregleringens intentioner om att skapa en väl fungerande apoteksmarknad med beaktande av konkurrenssituationen på apoteks- och läkemedelsmarknaden i dess helhet. Dessa åtaganden förnyades i följande års verksamhetsavtal. I statens ägardirektiv (ägaranvisning) till OAB daterad stadgas åter att syftet med en avyttring av apotek är att skapa konkurrensneutrala marknadsförutsättningar för detaljister på apoteksmarknaden genom att minska marknadsandel vid inträdet på den omreglerade marknaden. Regeringen anser att ovanstående intentioner även kom till uttryck i de ägaranvisningar som OAB i sin tur gav till , som begränsade möjligheter att agera fullt kommersiellt. 3.1.4Information om aktörerna på apoteksmarknaden hos ledningen för Apoteksgruppen i anger i sin rapport (avsnitt 3.6 och 5.1.4) att man anser att ledningen för Apoteksgruppen i fått ett informationsövertag och bättre kunskap om de nya konkurrenterna jämfört med andra aktörer på marknaden. Regeringen kan inte se att Apoteksgruppen i eller Skr. 2012/13:33 något av deras dotterbolag skulle sitta på någon unik information vare sig om de s.k. klusterköparna eller de enskilda apotek som köparna av klusterapotek har förvärvat. Klusterköparna hade full tillgång till s.k. datarum, som innehöll omfattande legal och finansiell information om samtliga enskilda apotek, vilket även inkluderar de apotek som inte såldes dvs. de som tillhör samt Apoteksgruppen i . Klusterköparna har därmed haft möjlighet att tillgodogöra sig samma information som ledningen för dåvarande OAB (senare firmaändrad till Apoteksgruppen i ) hade vid tillfället för tillträdet, dvs. Av förklarliga skäl har inte Apoteksgruppen i någon information om vad som skett med de sålda apoteken därefter. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser rekommenderar att regeringens redovisning av försäljningarna blir mer omfattande. En sådan redovisning bör omfatta försäljningens affärsmässiga resultat, inklusive de totala kostnaderna, samt resultatet av försäljningen i förhållande till målen. rekommenderar även att regeringen bör lämna en redovisning av den organisatoriska lösning som skapats vid försäljningen av enskilda apotek och konsekvenserna för staten, inklusive resursbehov och risker i verksamheten. 4.1.1Apoteksgruppen i Holding AB:s slutredovisning av försäljningarna av apotek Bolaget har löpande i delårsrapporter och årsredovisningar redogjort för försäljningar av s.k. apotekskluster och enskilda apotek. Bolaget överlämnade till regeringen en rapport om slutredovisning av försäljningarna av apotek. Den är diarieförd i under dnr S2011/9613/FS. 4.1.2Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2010 och 2011 Regeringen har i verksamhetsberättelsen för företag med statligt ägande 2010 (t.ex. sid.1011) utförligt redogjort för försäljningsprocessen, försäljningspris och reavinst vid försäljningarna. Regeringens skrivelse redogörelse för företag med statligt ägande (skr. 2010/11:140), med bilagan verksamhetsberättelse, överlämnades till 2011 och behandlades i . 2012/13:33 görelse för och Apoteksgruppen i finns i verksamhetsberättelsen. Regeringen har löpande under omregleringen av apoteksmarknaden återrapporterat i budgetpropositionerna 2010, 2011, 2012 och 2013 om de förändringar som skett. Det gäller även förändringar i statens ägande i de olika bolagen. 4.2Statens andel av apoteksmarknaden rekommenderar regeringen att kartlägga apoteksmarknaden i syfte att klargöra statens ställning på marknaden. Statens inflytande över verksamheten i dotterbolaget i bör då beaktas. anger att fler och mer utvecklade mått på marknadsandel och marknadsstyrka bör användas i tillägg till andel av totala antal apotek. fick en konsultfirma i uppdrag av regeringen att bland annat klargöra och analysera nuvarande konkurrens- och marknadssituation på hela apoteksmarknaden. Syftet med uppdraget var att säkerställa att regeringen fick ett kvalificerat underlag för att kunna ta ställning till vilka begränsningar som bör kringgärda verksamhet på öppenvårdsmarknaden samt behovet av motsvarande begränsningar på slutenvårdsmarknaden. Utgångspunkten för uppdraget var att skapa förutsättningar för en väl fungerande konkurrens på den omreglerade apoteksmarknaden. slutförde konsultfirman sitt uppdrag. Av rapporten framgår bland annat att var den största aktören på apoteksmarknaden med en marknadsandel på följd av Apotek Hjärtat (22,), (13,) och Apoteksgruppen (10,). överfördes ansvaret för förvaltningen av och Apoteksgruppen i från till . Syftet var att särskilja ägarfrågor från tillsyn och reglering av apoteksmarknaden. Vid antogs en ny ägaranvisning. I ägaranvisningen förnyades den särskilda begränsning för bolagets verksamhet som sattes i och med omregleringen. I ägaranvisningens stadgas numera att bolaget inte får nyetablera öppenvårdsapotek så länge koncernens marknadsandel på öppenvårdsapoteksmarknaden överstiger . Med koncernens marknadsandel avses koncernens andel av den totala omsättningen på öppenvårdsapoteksmarknaden exklusive försäljning av dosdispenserade läkemedel, hemofililäkemedel och försäljning genom distanshandel. Det statliga ägandet i Apoteksgruppen rekommenderar regeringen att utreda och redovisa hur Apoteksgruppen i ska utvecklas. Vidare rekommenderar att regeringen bör utreda hur förutsättningar kan skapas för att staten ska kunna sälja sin andel i de apotek som är dotterbolag till i och hur detta bolag kan lämna över kontrollen över den medlemsorganisation som Apoteksgruppen i driver för dessa bolag som är medlemmar i organisationen. anger som grund till rekommendationen att social- och näringsutskotten i behandlingen av beslutet om omregleringen bedömde att statens ägarandel i detta bolag skulle kunna komma att upphöra helt. Regeringen utvärderar löpande bolagen och prövar skälen till ett fortsatt statligt ägande i samtliga statligt ägda bolag, se skrivelsen redogörelse för företag med statligt ägande (skr. 2010/11:140). Regeringen avser att minska det statliga ägandet (prop. 2006/07:1, UO24 s. 5859). Social- och näringsutskotten uttalade i socialutskottets betänkande 2008/09:SoU21 att Statens ägande av ska framöver successivt minskas genom avyttring. Vidare planeras ett nyinrättat bolag med högst ca 200 apotek ha enskilda entreprenörer som delägare. Såväl socialutskottet som näringsutskottet bedömer att statens ägarandel i dessa företag kan komma att upphöra helt.. Regeringen kommer fortsatt att återrapportera till om utvecklingen för de statligt ägda apoteksbolagen. Regeringen bedömer mot bakgrund av detta att granskningen inte föranleder några ytterligare åtgärder från regeringens sida och rapporten anses därmed vara slutbehandlad. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Statens försäljningar av apotek är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978 91 7086 283 0 rir 2012:10 apotek hjärtat form: ad&d tryck: interntryckeri, 2012 GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Statens försäljningar av apotek