prop · GZ03158 · 2012-06-12 00:00:00 — Regeringens proposition 2011/12:158 Sekretessen för djur- och växtarter Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås en ändring i offentlighets- och sekretesslagens (2009:400) bestämmelse om skydd för djur- och växtarter. Förslaget innebär att uttrycket utrotningshotad djur- eller växtart tas bort. Föremålet för sekretessen föreslås i stället vara djur- eller växtarter som är i behov av skydd och som det finns ett intresse av att bevara i livskraftiga bestånd. Vidare föreslås några ändringar i till följd av att bland annat EU:s fågeldirektiv (rådets direktiv /409/EEG av om bevarande av vilda fåglar) har omarbetats och fått en ny beteckning (och rådets direktiv /147/EG av om bevarande av vilda fåglar). Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i 2.2Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).................................................. Ärendet och dess beredning.............................................................. Bestämmelser om artskydd ................................................ 4.2Bestämmelser om skydd för uppgifter om växt- och Offentlighets - och sekretesslagen Pågående arbete med att skydda djur och växter .............. Den nya lydelsen av sekretessbestämmelsen .................................. Sekretesstiden samt rätten att meddela och offentliggöra ................................hänvisningar till fågeldirektivet 10.1Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)................................................ Förslaget till lag om ändring i ...................... Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ............ 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i , och 2.lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs att 7 kap. 27 och 28 §§ ska ha följande lydelse. som regeringen bestämmer skall över naturområden som bör bere- över naturområden som bör skyd- das skydd eller har beretts skydd das eller är skyddade 1. som särskilda skyddsområden enligt rådets direktiv /409/EEG direktiv /147/EG av vilda fåglar, senast ändrat gen- om direktiv /49/EG, ande av vilda fåglar2, 92/43/EEG av 92/43/EEG av om bevarande av livsmiljöer samt om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, ändrat ge- vilda djur och växter, senast ändrat nom direktiv /62/EG, eller 2006/105/EG3, 3. enligt internationella åtaganden eller nationella mål om skydd för Av förteckningen skall det fram- Av förteckningen ska det framgå gå vad som föranlett att området vad som motiverat att ett område har tagits upp i förteckningen och har tagits upp i förteckningen och enligt vilket direktiv, internatio- enligt vilket direktiv, internatio- nellt åtagande eller nationellt mål nellt åtagande eller nationellt mål som förtecknandet har skett. som förtecknandet har skett. Ett område som tagits upp i för- Ett område som tagits upp i för- teckningen skall prioriteras i det teckningen ska prioriteras i det 1Senaste lydelse 2001:437. 2EUT L 20, 26.1.2010, s. 7 (Celex 32009L0147). 3EUT L 363, 20.12.2006, s. 368 (Celex 32006L0105). Regeringen får förklara ett natur- Regeringen får förklara ett natur- område som särskilt skyddsområ- område som särskilt skyddsområ- de, om området enligt direktiv de, om området enligt direktiv 79/409/EEG är särskilt betydelse- 2009/147/EG är särskilt betydelse- fullt för skyddet av vilda fåglar. fullt för skyddet av vilda fåglar. Ett område som enligt artikel 4.4 i direktiv /43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, senast ändrat genom rådets direktiv /105/EG, har valts ut som ett område av intresse för unionen ska av regeringen förklaras som särskilt bevarandeområde. Regeringen får efter samråd med kommissionen upphäva en förklaring enligt första eller andra stycket, om områdets naturvärden inte längre motiverar en sådan förklaring. Denna lag träder i kraft . 4 Senaste lydelse 2011:322. 2.2Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Härigenom föreskrivs att 20 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska ha följande lydelse. Sekretess gäller för uppgift om utrotningshotad djur- eller växtart, om det kan antas att strävanden att bevara arten inom landet eller del därav motverkas om uppgiften röjs. Sekretess gäller för uppgift om en djur- eller växtart som är i behov av skydd och som det finns ett intresse av att bevara i ett livskraftigt bestånd, om det kan antas att ett sådant bevarande av arten inom landet eller del av landet motverkas om uppgiften röjs. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning har i en skrivelse till pekat på behovet av att ändra den bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) som gäller möjligheten att sekretessbelägga uppgifter till skydd för intresset att bevara djur- och växtarter (dnr M2009/4458/R). Efter beredning i har en promemoria om sekretess för djur- och växtarter med förslag till ändringar i offentlighets- och sekretesslagen upprättats i . Med anledning av att bland annat EU:s fågeldirektiv (rådets direktiv /409/EEG av om bevarande av vilda fåglar) har omarbetats och fått en ny beteckning (och rådets direktiv /147/EG av om bevarande av vilda fåglar) har föreslagit några ändringar i . Promemorians förslag, som återges i bilaga 1, har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. Remissvaren och en sammanställning av svaren finns tillgängliga i (M2012/249/R). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över två lagförslag som är likalydande med lagförslagen i propositionen. Lagrådet lämnade förslagen utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga 3. Särskilda bestämmelser till skydd för djur- och växtarter har funnits i naturskyddslagen (1952:688) och senare i naturvårdslagen (1964:822). Vid tillkomst arbetades naturvårdslagens bestämmelser om skydd för djur- och växtarter samt bestämmelserna i lagen (1994:1818) om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter in i . innehåller grundläggande och övergripande bestämmelser om artskydd, medan mer detaljerade regler finns i bl.a. artskyddsförordningen (2007:845). Bestämmelser om artskydd finns också i jakt- och fiskelagstiftningen samt i t.ex. plan- och bygglagstiftningen och skogsvårdslagstiftningen. De centrala naturskyddsdirektiven inom Europeiska unionen är art- och habitatdirektivet, dvs. rådets direktiv /43/EEG av om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT L 206, 22.7.1992, s. 7, Celex 31992L0043), senast ändrat genom direktiv /105/EG (EUT L 363, 20.12.2006, s. 368, Celex 32006L0105) och fågeldirektivet, dvs. och rådets direktiv /147/EG Prop. 2011/12:158 av om bevarande av vilda fåglar (EUT L 20, 26.1.2010, s. 7, Celex 32009L0147). Fågeldirektivet har fått sin nuvarande beteckning efter en s.k. kodifiering som innebär att ett nytt direktiv har ersatt det tidigare fågeldirektivet med hänsyn till alla ändringar i det. Art- och habitatdirektivet har kommit till för att skydda vilda djur och växter samt säkerställa den biologiska mångfalden genom att bidra till att vilda djur och växter och deras livsmiljöer bevaras i medlemsstaterna. Varje medlemsstat ska särskilt bevaka att en gynnsam bevarandestatus bibehålls eller återställs för berörda livsmiljöer och arter. Särskild hänsyn ska tas till de arter som är prioriterade. Gynnsam bevarandestatus innebär att utbredningsområde, areal, populationsutveckling och andra kvaliteter finns och kan bibehållas för arten. Arten ska på lång sikt kunna fortsätta leva i sin naturliga omgivning och dess naturliga utbredningsområde får inte reduceras. Syftet med fågeldirektivet är att skydda alla vilda fågelarter som finns inom Europeiska unionen så att de uppnår och bevarar en populationsnivå som uppfyller de ekologiska, vetenskapliga och kulturella kraven. Enligt direktiven ska det vara förbjudet att avsiktligt döda, fånga, eller, särskilt , störa djur av de arter som anges i direktiven. Det ska också vara förbjudet att i kommersiellt syfte nyttja sådana djur. Enligt art- och habitatdirektivet ska det dessutom vara förbjudet att utrota, samla eller bedriva en jämförbar verksamhet. På samma sätt som för djuren ska det vara förbjudet att i kommersiellt syfte nyttja vissa växtarter. Art- och habitatdirektivet förutsätter att vissa djurarters fortplantnings- och rastplatser inte får förstöras eller försvagas. Direktiven genomförs i svensk rätt med bl.a. bestämmelser i , jaktlagen (1987:259), förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. och artskyddsförordningen (2007:845). Vid sidan av art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet finns den s.k. CITES-förordningen, dvs. rådets förordning (EG) nr 338/97 av om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem (EUT L 61, s. 1, Celex 31997R0338). Förordningen, som gäller direkt i svensk rätt, reglerar handeln med utrotningshotade djur och växter. 4.2Bestämmelser om skydd för uppgifter om växt- och djurlivet Det naturvårdsarbete som bedrivs förutsätter och innebär i stor utsträckning att förhållandevis stora mängder information samlas in för att kartlägga växt- och djurlivet. Genom detta arbete byggs kunskap upp som är nödvändig för planering och genomförande av åtgärder till skydd för djur- och växtlivet. För att inte nyttan av detta arbete ska gå förlorad fordras att känsliga uppgifter om djur- och växtarter i vissa situationer kan sekretessbeläggas. I det följande redovisas regelverket som rör skyddet för sådana uppgifter. Offentlighetsprincipen innebär att allmänheten och massmedierna ska ha insyn i statens och kommunernas verksamhet. När det mer allmänt talas om offentlighetsprincipen avses i första hand rätten att ta del av allmänna handlingar. Denna princip infördes genom tryckfrihetsförordning och regleras numera tryckfrihetsförordning. Vad som avses med allmän handling framgår av 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Med handling förstås framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Även uppgifter i databaser kan utgöra allmänna handlingar. En handling är allmän, om den förvaras hos en myndighet och är att anse som inkommen eller upprättad hos myndigheten. Huvudregel är att en handling anses inkommen när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare tillhanda. En upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med ett tekniskt hjälpmedel anses inkommen när den är tillgänglig för myndigheten med de tekniska hjälpmedel som myndigheten förfogar över. En handling anses som huvudregel vara upprättad hos en myndighet när den har expedierats. En handling som inte har expedierats anses i regel upprättad när det ärende som handlingen hör till har slutbehandlats hos myndigheten eller om handlingen hör till ett visst ärende, när handlingen har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts. Rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas bara om det är påkallat med hänsyn till vissa intressen, bl.a. intresset att bevara djur- eller växtart (2 kap. 2 § första stycket 7 tryckfrihetsförordningen). Denna bestämmelse tillkom 1978 då det efter uppgifter om åtskilliga fall av äggplundring, tagande av rovfågelungar och illegal jakt efter rovdjur hade uppmärksammats att det saknades en grund för att inskränka rätten att ta del av allmänna handlingar av hänsyn till skydd för djur- och växtarter. I motiven till sekretessgrunden angavs bl.a. att syftet var att kunna motverka plundring och skövling av arter som riskerar att försvinna 1975/76:160 s. 110). En begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar ska anges noga i en bestämmelse i en särskild lag eller, om det i ett visst fall anses lämpligare, i en annan lag som den förstnämnda lagen hänvisar till. Efter bemyndigande i en sådan bestämmelse får regeringen genom en förordning meddela närmare föreskrifter om bestämmelsens tillämplighet (2 kap. 2 § andra stycket tryckfrihetsförordningen). Den särskilda lag som avses är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Offentlighets- och sekretesslagen innehåller inte bara begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar. Sekretess innebär ett förbud att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen, genom utlämnande av allmän handling eller på något annat sätt (3 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen). Sekretess innebär alltså både handlingssekretess och tystnadsplikt. Till den del sekretessbestämmelserna innebär tystnadsplikt medför de en begränsning av yttrandefriheten enligt regeringsformen eller enligt den europeiska konventionen angående skydd för de mänsk- Prop. 2011/12:158 liga rättigheterna och de grundläggande friheterna. En sekretessbestämmelse till skydd för intresset av att bevara en djur- eller växtart har placerats i 20 kap. offentlighets- och sekretesslagen. Sekretessens föremål, räckvidd och styrka En sekretessbestämmelse består i regel av tre huvudsakliga rekvisit, dvs. förutsättningar för bestämmelsens tillämplighet. Dessa rekvisit anger sekretessens föremål, dess räckvidd och dess styrka. Sekretessens föremål är den information som kan hemlighållas och anges i lagen genom ordet uppgift tillsammans med en mer eller mindre långtgående precisering av uppgiftens art, t.ex. uppgift om en enskilds personliga förhållanden. En sekretessbestämmelses räckvidd bestäms normalt genom att det i bestämmelsen preciseras att sekretessen för de angivna uppgifterna bara gäller i en viss typ av ärende, i en viss typ av verksamhet eller hos en viss myndighet. Några få sekretessbestämmelser gäller utan att räckvidden är begränsad. Uppgiften kan då hemlighållas oavsett i vilket ärende, i vilken verksamhet eller hos vilken myndighet den förekommer. Sekretessens styrka bestäms i regel med hjälp av s.k. skaderekvisit. Man skiljer i detta sammanhang mellan raka och omvända skaderekvisit. Vid raka skaderekvisit är utgångspunkten att uppgifterna är offentliga och att sekretess bara gäller om det kan antas att en viss skada uppstår om uppgiften lämnas ut. Vid det omvända skaderekvisitet är utgångspunkten den omvända, dvs. att uppgifterna omfattas av sekretess. Vid ett omvänt skaderekvisit får uppgifterna således endast lämnas ut om det står klart att uppgiften kan röjas utan att viss skada uppstår. Sekretessen enligt en bestämmelse kan även vara absolut, dvs. de uppgifter som omfattas av bestämmelsen ska hemlighållas utan någon skadeprövning. Sekretess för djur- och växtarter Sekretess gäller enligt 20 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen för uppgift om utrotningshotad djur- eller växtart, om det kan antas att strävanden att bevara arten inom landet eller del därav motverkas om uppgiften röjs. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att med en utrotningshotad art anses en art för vilken återväxten kan upphöra om inte arten skyddas eller en art vars fortbestånd inte är säkerställd på utan är på tillbakagång i fråga om antal eller geografisk utbredning och som därför behöver skyddas. Även en art som inte är på tillbakagång, men som förekommer i så få exemplar och som därför riskerar att försvinna ansågs som utrotningshotad (prop. 1979/80:2, Del A, s. 292). Ett särskilt regelverk om geografisk miljöinformation har tagits fram för att genomföra det s.k. Inspire-direktivet, dvs. och rådets direktiv /2/EG om upprättande av en infrastruktur för rumslig information i Europeiska gemenskapen (Inspire) (EUT L 108, 25.4.2007, s. 1, Celex 32007L0002). Efter regeringens förslag om ett sammanhäng- ande system för geografisk miljöinformation (prop. 2009/10:224) antog Prop. 2011/12:158 en ny lag (2010:1767) om geografisk miljöinformation och beslutade om ändringar i bl.a. 10 kap. offentlighets- och sekretesslagen. Innebörden av ändringarna är bl.a. att bestämmelsen om sekretess till skydd för djur- och växtarter i 20 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen inte hindrar att en myndighet fullgör samarbetsskyldigheter enligt den nya lagstiftningen om geografisk miljöinformation. En informationsansvarig myndighet ska utan hinder av sådan sekretess dela (elektroniskt tillgängliggöra) geografisk miljöinformation, informationshanteringstjänster och metadata med myndigheter, kommuner och enskilda organ inom Europeiska unionen och med unionens institutioner och organ. Geografisk miljöinformation som i fråga om platser eller geografiska områden avser livsmiljöer och naturtyper eller arters utbredning omfattas av sådan samarbetsskyldighet enligt lagen om geografisk miljöinformation samt förordningen (2010:1770) om geografisk miljöinformation. Enligt Århuskonventionen, dvs. konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslut och rätt till överprövning i miljöfrågor (SÖ 2005:28), får en begäran om miljöinformation avslås om utlämnande av uppgiften skulle få negativa följder för skyddet av den miljö som informationen avser, t.ex. parningsplatser för sällsynta arter (artikel 4.4 h). Även om syftet med tryckfrihetsförordningen, offentlighets- och sekretesslagen och Århuskonventionen är detsamma, är sekretessbestämmelsen i Århuskonventionen bredare eftersom den tar sikte på miljön i stort. Århuskonventionens artikel 4.4 h genomförs i Europeiska unionen med artikel 4.2 h i miljöinformationsdirektivet, dvs. och rådets direktiv /4/EG av om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv /313/EEG (EUT L 41, , s. 26, Celex 32003L0004) och artikel 6 i Århusförordningen, dvs. och rådets förordning (EG) nr 1367/2006 av om tillämpning av bestämmelserna i om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor på gemenskapens institutioner och organ (EUT L 264, 25.9.2006, s. 13, Celex 32006R1367). Miljöinformationsdirektivet genomförs i svensk rätt med tryckfrihetsförordningen, offentlighets- och sekretesslagen samt lagen (2005:181) om miljöinformation hos vissa enskilda organ. 4.3Pågående arbete med att skydda djur och växter Arbete med att skydda djur och växter bedrivs både på myndigheter och hos organisationer. Viktiga redskap i bevarandearbetet är bland annat inventering och övervakning av vilka arter som minskar i antal eller utbredning, åtgärdsprogram, fridlysning, reglering av handel med hotade arter, begränsning av införsel och hantering av främmande arter som eta- blerat sig i , utsättning av vilda arter samt riskvärdering vid utsättning av genetiskt modifierade organismer (GMO). En stor satsning för att bevara hotade arter och deras livsmiljöer ingår i och länsstyrelsernas arbete för att lösa de stora miljöproblemen inom en generation, , där arbetet innebär att miljökvalitetsmål ska nås, bland annat Ett rikt växt- och djurliv, Ett rikt odlingslandskap, Myllrande våtmarker och Levande skogar. Efter beslut innebär miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv att den biologiska mångfalden ska bevaras och nyttjas på ett hållbart sätt, för nuvarande och framtida generationer. Arternas livsmiljöer och ekosystemen samt deras funktioner och processer ska värnas. Arter ska kunna fortleva i långsiktigt livskraftiga bestånd med tillräcklig genetisk variation. Människor ska ha tillgång till en god natur- och kulturmiljö med rik biologisk mångfald, som grund för hälsa, livskvalitet och välfärd (prop. 2004/05:150 s. 203 f. och prop. 2009/10:155 s. 230 f.). Satsningen sker bland annat i form av områdesskydd och åtgärdsprogram för hotade arter. Ett åtgärdsprogram för en hotad art är ett vägledande dokument som fastställs av . Åtgärdsprogrammet ska innehålla en översikt av kunskaperna om den hotade arten, artgruppen eller naturtypen, konkreta åtgärder som behövs för att bevara den, fördelning av ansvar, finansieringsplan och en plan för uppföljning. För att kunna veta var och vilka naturvårdsinsatser som behövs är det nödvändigt med kunskap om vilka arter som minskar i antal eller utbredning. En del av den kunskapen sammanställs i s.k. rödlista, som Artdatabanken vid har i uppdrag från att ta fram. rödlista är en redovisning av arters risk att dö ut från ett område, t.ex. ett land. års rödlista följer Artdatabanken naturvårdsunionens (IUCN) kategorier och kriterier för rödlistning. De arter som uppfyller kriterierna för någon av kategorierna nationellt utdöd, akut hotad, starkt hotad, sårbar, nära hotad (tidigare missgynnad) eller kunskapsbrist rödlistas. Ur ett rödlisteperspektiv är en art hotad om den kategoriseras som akut hotad, starkt hotad eller sårbar. Om en art kategoriseras som nära hotad, anses den följaktligen inte vara hotad enligt den betydelse uttrycket har i rödlista. För att minska risken för vissa typer av hot mot känsliga arter har Artdatabanken tagit fram en nationell skyddsklassning av arter. Skyddsklassningen innebär en fördelning i olika skyddsklasser specifikt art för art och går ut på att fynduppgifter för de mest känsliga arterna döljs eller diffuseras i varierande grad. Syftet är att uppgifterna ska vara offentliga på en mer övergripande nivå som mer exakta uppgifter ska vara reserverade för ansvariga handläggare. Artdatabankens lista över nationellt skyddsklassade arter används även som en riktlinje för regional hantering av fynduppgifter för dessa arter. 5 Den nya lydelsen av sekretessbestämmelsen Regeringens förslag: Föremålet för sekretess ska vara en djur- eller växtart som är i behov av skydd och som det finns ett intresse av att bevara i livskraftigt bestånd. Sekretess enligt bestämmelsen ska gälla för uppgift om sådan art om ett utlämnande kan antas motverka ett bevarande av arten i livskraftigt bestånd inom landet eller del av landet. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna har med ett undantag tillstyrkt förslaget. remissinstanser har anfört att det behövs ett förtydligande av vad som menas med att en djur- eller växtart är i behov av skydd och vad som utgör ett intresse av att bevara. Kungsörn har ansett att uttrycket som det finns ett intresse av att bevara i ett livskraftigt bestånd kan tas bort. och Kungsörn har också anfört att det geografiska perspektivet bör utvidgas eftersom det kan finnas ett behov av att även kunna sekretessbelägga uppgifter om arter som tillfälligt finns i , men som främst förekommer i andra länder och där är i behov av skydd. Det kan också finnas anledning att tillämpa ett omvänt skaderekvisit för särskilt känsliga arter. i län och har efterfrågat ett tydliggörande om sekretess av djur och växter även omfattar exempelvis svampar, som naturvetenskapligt inte är en djur- eller växtart. Svensk vindenergi har avstyrkt förslaget med hänvisning till att det kommer att dröja länge innan bestämmelsen har blivit uttolkad genom praxis. Fram till dess kommer en sekretessprövning behöva ske för varje art. Konsekvenserna för företagen kan i förlängningen bli tidsödande utredningar och sekretesstvister. Skälen för regeringens förslag Föremålet för sekretess enligt den nuvarande utformningen av 20 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen är uppgift om utrotningshotad djur- eller växtart. Behovet av en förändrad sekretessbestämmelse Uttrycket utrotningshotad används numera sällan i samband med skydd av arter. Det förekommer i EU:s CITES-förordning men har där en mycket snäv betydelse. CITES-förordningen genomför konventionen om internationell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växter (CITES). I förordningen används uttrycket utrotningshotad i direkt anslutning till tillämpningsområdet för en förteckning över de mest hotade arterna vars överlevnad kan äventyras även av en internationell handel av mycket liten omfattning.