prop · H0033 · 2012-09-26 00:00:00 — 339Trakslagsövergripande planeringsunderlag för Begränsad klimatpåverkan, 2010:095. Motsvarande analys görs i Klimatstrategi för vägtransportsektorn, 2004:102, samt i Begränsad klimatpåverkan 2008-2017, 2007:45. granskar: hållbar utveckling klimat EET-styrmedlen införs.340 Utan antagande om dessa styrmedel visar kalkylerna att persontransportarbetet ökar . har tillsammans med konsultföretaget gjort begränsade känslighetsanalyser av utvalda väginvesteringar från den nationella planen.341 Syftet har varit att undersöka vilken eekt en minskad trakvolym får på lönsamheten för de utvalda objekten. Minskad trak på väg påverkar restidsvinster mer än koldioxidutsläpp i kalkylerna Begränsade känslighetsanalyser indikerar att av de i åtgärdsplaneringen lönsamma väginvesteringarna i den nationella planen riskerar att vara olönsamma om planeringen skulle inriktas på att främja ett transportsnålare samhälle i enlighet med beräkningar.342 Kalkylresultatet påverkas inte i första hand av förändrade koldioxidutsläpp, utan av förändrade trakvolymer. Med antagandet om en minskad trakvolym blir resultatet att restidsvinsten och även nettonuvärdeskvoten minskar. Under åtgärdsplaneringen gjorde trakverken känslighetsanalyser där antaganden om traktillväxten ändrades för att se hur det påverkade samhällsnyttorna. Analyserna visade att när trakvolymerna antogs vara oförändrade ledde det till att samhällsnyttorna minskade jämfört med en analys där traktillväxten följer ordinarie trakprognoser.343 7.2.3Känslighetsanalyser av att inkludera de koldioxidutsläpp som uppstår vid byggnation och drift Koldioxidutsläpp uppstår inte bara genom den trak som belastar exempelvis en väg, utan också genom byggande, drift och underhåll. Koldioxidutsläppen ökar med vägens komplexitet och är exempelvis större för vägar som går i tunnel.344 340Alternativa scenariers påverkan på lönsamhet, med era, 2009:98. 341Vilka objekt som valts ut och hur urvalet har gått till speciceras i bilaga 2: Sammanfattning av utförd konsultrapport, känslighetsanalyser. 342Antagandet om en minskad trakvolym medför att vägobjektens nettonuvärdeskvot minskar med 0,2 i fyra fall och över 0,1 för det femte objektet. undersökning, utförd av Trivector Trac: Känslighetsanalyser av koldioxid i samhällsekonomiska kalkyler för väginvesteringar en fallstudie (2012). 343Nationell plan för transportsystemet 2010-2021 Samlad beskrivning eekter av nationell plan och länsplaner, med era 2009:157, s. 139. 344Riksrevisionens undersökning, utförd av Trivector Trac: Känslighetsanalyser av koldioxid i samhällsekonomiska kalkyler för väginvesteringar en fallstudie (2012). infrastrukturplanering på väg mot klimatmålen? har noterat detta och konstaterar i planeringsunderlaget för begränsad klimatpåverkan att hela infrastrukturens livscykel behöver beaktas för att få en helhetsbild av infrastrukturens totala energiförbrukning (från produktion av material, byggprocess, drift och underhåll, till avveckling).345 Enligt bedömning förbrukas av vägsektorns totala energianvändning genom byggande, drift och underhåll av vägen. Motsvarande andel för järnvägar är 20-50 procent.346 För byggnationen av en väg med normal sträckning (utan tunnlar) utgör drivmedelsanvändning för arbetsmaskiner och transporter av byggmaterial generellt den största posten i den totala energianvändningen. Även för drift och underhåll av vägar utgör fossila drivmedel för arbetsmaskiner och andra fordon en stor del av den energi som används.347 Koldioxidutsläpp från byggnations- och driftsfasen ingår inte i de samhällsekonomiska kalkylerna Koldioxidutsläpp från byggnation samt från drift och underhåll ingår inte i investeringskalkylerna eller i trakverkens redovisning av de totala koldioxidutsläppen till följd av investeringarna i den nationella planen 2010-2021. känner till detta och meddelar att det pågår ett utvecklingsarbete för att säkerställa att koldioxidutsläppen från byggnation och drift vägs in i bedömningen på ett korrekt sätt utan risk för dubbelräkning.348 Känslighetsanalyserna indikerar att koldioxidutsläpp från byggnation samt från drift och underhåll av vägar inte är försumbara. Om de inkluderades i beräkningar av objektens koldioxidutsläpp skulle de spela en betydande roll för att bedöma om en väginvestering, totalt sett, leder till ökade eller minskade utsläpp.349 345Trakslagsövergripande planeringsunderlag för begränsad klimatpåverkan, 2010:95. Vad gäller byggfasen är det främst masshantering och grundläggning som är energikrävande. Materialproduktion, av asfalt och betong står också för en betydande del. 346E-post från företrädare för , . 347Riksrevisionens undersökning, utförd av Trivector Trac: Känslighetsanalyser av koldioxid i samhällsekonomiska kalkyler för väginvesteringar en fallstudie (2012). 348Trakverket kommenterar i faktagranskningen av att det pågår en förstudie där målet är att implementera ett livscykelperspektiv i de modeller som använder. Förstudien syftar delvis till att undersöka på vilket sätt koldioxidutsläpp bör hanteras i de samhällsekonomiska kalkylerna. 349Riksrevisionens undersökning, utförd av Trivector Trac: Känslighetsanalyser av koldioxid i samhällsekonomiska kalkyler för väginvesteringar en fallstudie (2012). granskar: hållbar utveckling klimat Koldioxidutsläpp från byggnations- och driftsfasen är i två fall av tre större än de utsläpp som beräknas från traken För de större väginvesteringarna som har analyserats blir eekten störst för de två objekt som har jämförelsevis långa tunnlar.350 Detta gäller till exempel för objektet . beräknades enligt ursprungskalkylen minska koldioxidutsläppen från vägtraken med . När utsläpp från byggnation, drift och underhåll inkluderas i känslighetsanalyserna medför det att vägen istället bidrar till en ökning av koldioxidutsläppen.351 Den analys som låtit utföra visar att det kommer att dröja innan de minskade koldioxidutsläpp som beräknas från traken har kompenserat för de koldioxidutsläpp drygt () som genererades under byggandet av . Sammanfattningsvis skulle utsläppen från ett objekt bli betydligt högre om även utsläpp från byggnation och drift ingick i beräkningarna. Vidare skulle färre objekt bedömas som samhällsekonomiskt lönsamma. Kalkylresultatet påverkas om utsläppen från byggnation och drift inkluderas i kalkylen Känslighetsanalyserna visar att om koldioxidutsläpp från byggnation samt från drift och underhåll av vägen inkluderas i kalkylen påverkar det nettonuvärdeskvoten (NNK) nedåt med mellan 0,1-0,2 för samtliga analyserade objekt. Även för de analyserade motorvägarna på landsbygd, som ter sig relativt enkla, utan några tunnlar och med enstaka trakplatser, minskar nettonuvärdeskvoten med 0,1-0,2. Ett av två analyserade vägobjekt på landsbygd352 blir inte längre samhällsekonomiskt lönsamt när utsläppen från byggnations- och driftfasen inkluderas.353 7.2.4Diskonteringsräntan möjliggör jämförelse av samhällsnyttor och kostnader över tid Människor tenderar att värdera sådant som händer högre än det som händer . Bland ekonomer råder en bred enighet om att samhällsekonomiska kalkyler bör kompensera för detta i form av en 350Dessa är samhällsekonomiskt beräknade med Samkalk. 351Detta eftersom drift och underhåll av objektet E20 orsakar utsläpp på drygt koldioxid . undersökning, utförd av Trivector Trac: Känslighetsanalyser av koldioxid i samhällsekonomiska kalkyler för väginvesteringar en fallstudie (2012). 353Riksrevisionens undersökning, utförd av Trivector Trac: Känslighetsanalyser av koldioxid i samhällsekonomiska kalkyler för väginvesteringar en fallstudie (2012). infrastrukturplanering på väg mot klimatmålen? diskonteringsränta.354 Diskonteringsräntan benämns även kalkylränta, och avser värdeminskning för samtliga samhällsnyttor och kostnader. Diskonteringsräntan används för att kunna summera samhällsnyttor och kostnader som inträar till ett jämförbart värde. Detta sker vanligen genom att framtida kostnader och nyttor av en åtgärd räknas om till nuvärden så att de blir jämförbara med dagens värden.355. Räntan kan ses som ett avkastningskrav som påverkar vilka investeringar som blir lönsamma. I praktiken innebär diskonteringen att det som sker efter investeringen blir mer betydelsefullt för lönsamhetsbedömningen än det som inträar längre fram . Ju högre diskonteringsränta, desto lägre värderar vi samhällsnyttor och kostnader som beräknas infalla i framtiden.356 Bedömningen av vilken räntesats som är lämplig att tillämpa i infrastrukturinvesteringskalkylen varierar mellan olika länder. tillämpar , , , medan använder 6 procents diskonteringsränta.357 I infrastrukturkalkyler i tillämpas en diskonteringsränta på . Figur 17: Samhällsnyttornas värde påverkas av olika kalkylränta över kalkylperioden 354Samhällsekonomiska principer och kalkylvärden för transportsektorn, 2008:3. Diskonteringsräntan kan förstås som individens och samhällets krav på avkastning för att avstå från konsumtion , men räntan speglar också en osäkerhet om framtiden. Den samhällsekonomiska kalkylen, 2005:5. 355Samhällsekonomiska principer och kalkylvärden för transportsektorn, 2008:3. Diskontering i samhällsekonomiska analyser av klimatåtgärder, (2006). 356Hantering av klimatvärdering i infrastrukturprojekt, VTI 2010. 357Samhällsekonomiska principer och kalkylvärden för transportsektorn, 2008:3. granskar: hållbar utveckling klimat I gur 17 ovan illustreras hur tillämpningen av diskonteringsränta påverkar värdet av alla samhällsnyttor och kostnader som genereras av en infrastrukturinvestering under kalkylperiodens 40 år.358 I exemplet utgår vi från att investeringen genererar samhällsnyttor till ett värde av . Figuren till vänster visar att utan diskonteringen skulle det samlade värdet av samhällsnyttor och kostnader summera till (100 tkr x = 4 000 tkr). I infrastrukturkalkyler tillämpas en diskonteringsränta på för alla samhällsnyttor och kostnader, vilket illustreras i guren till höger. Med fyraprocents diskonteringsränta minskar värdet av investeringens samhällsnyttor och kostnader snabbt och det samlade värdet är nära på halverat vid kalkylperiodens slut (se guren till höger).359 Klimatkostnaderna minskar i kalkylmodellerna Det nns goda skäl att tillämpa en diskonteringsränta i samhällsekonomiska kalkyler, eftersom det innebär högre krav på investeringens samhällsnytta.360 Alla eekter inträar dock inte och infrastrukturinvesteringar ger framförallt eekter på lång sikt. Det går därför att ifrågasätta om diskonteringsräntan är tillämplig för samhällseekter som i praktiken genererar högre kostnader , exempelvis ökade koldioxidutsläpp.361 Utgångspunkten för den svenska klimatpolitiken är att det blir dyrare att minska koldioxidutsläppen och hantera klimatförändringar för framtida generationer än för dagens.362 Tillämpningen av en kalkylränta på för koldioxid medför dock i motsats till detta att värderingen av de samhällsekonomiska kostnaderna för klimatförändringar minskar kraftigt i kalkylerna. Ekonomen anförde 2006, i en rapport till brittiska regeringen om samhällets kostnader för klimatförändringar, att traditionella diskonteringsmetoder är relevanta för jämförelser mellan marginellt olika alternativ, men inte för beräkningar som omfattar klimatförändringar. 358I tillämpas en 40 årig kalkylperiod för investeringskalkyler för infrastruktur. Det innebär att utgångspunkten för kalkylen är att investeringen ska betala sig . 359De samhällsnyttor och kostnader som uppstår väger lika tungt som de samlade samhällsnyttorna och kostnaderna från de kommande 27 åren. , , har värdet av årsnyttan närapå halverats, från 100 till drygt 50. 360Trakverken skriver att utsläppen senare inte är av så stor betydelse i detta sammanhang eftersom 2040-resultaten [...] inte har så stor inverkan på kalkylresultaten. , med era (2008), s. 70. 361På grund av trögheterna i klimatsystemet kommer följderna av koldioxidutsläppen framförallt att bli kännbara längre fram i tiden. Sternrapporten en genomgripande analys av klimatförändringens ekonomi, 2007. 362Se till exempel Svensk klimatpolitik - betänkande av Klimatberedningen, SOU 2008:24. infrastrukturplanering på väg mot klimatmålen? är att klimatförändringarna blir så betydande och att eekterna av global uppvärmning till stor del kommer att belasta framtida generationer.363 Den samhällsekonomiska kostnaden för koldioxidutsläpp blir med gängse metod successivt lägre över tiden. Kostnaden för ett visst utsläpp av koldioxid kommer vara värt cirka halva beloppet och återstår av den ursprungliga kostnaden. Frågan om hur framtida koldioxidutsläpp bör värderas i de samhällsekonomiska kalkylerna har avhandlats inom HEATCO,364 såväl som inom den svenska myndighetsgemensamma arbetsgruppen ASEK.365 För skadeeekter som sträcker sig längre än kalkylperioden rekommenderar HEATCO en tillämpning av en avtagande diskonteringsränta.366 ASEK:s rekommendation inför framtagandet av den nationella planen 2010-2021 var dock att tillsvidare ska fortsätta använda en diskonteringsränta på även för koldioxid, men att frågan behöver utredas ytterligare.367 I linje med ASEK:s rekommendation tillämpades fyra procents diskonteringsränta för koldioxidutsläpp i arbetet med den nationella planen 2010-2021. 7.2.5Känslighetsanalyser med förändrad diskonteringsränta för koldioxid En lägre eller negativ diskonteringsränta för koldioxidutsläpp skulle ge uttryck för att det blir dyrare för framtida generationer än för nuvarande att åtgärda klimatförändringarna. För att få en uppfattning om hur en lägre diskonteringsränta för koldioxid påverkar lönsamheten i infrastrukturobjekt har låtit genomföra känslighetsanalyser. Känslighetsanalyserna har utförts av samma vägobjekt som i analyserna av minskad trakvolym, respektive av utsläpp från byggnadsfasen. I analyserna har nuvarande räntesats () jämförts med en kalkylränta på 1,4 respektive -0,. Analyserna rör enbart koldioxidutsläppen och deras värdering i kalkylerna. 363Samhällsekonomiska principer och kalkylvärden för transportsektorn, 2008:3. 364HEATCO står för Developing Harmonised European Approaches for Transport Costing and Project Assessment. Organisationen styrs av direktorat för energi och transporter och samordnas av i . HEATCO-samarbetet syftar till att harmonisera tillämpningen av utvärderingar och samhällsekonomiska kalkyler för transportsektorn i I HEATCO representeras av (). Developing Harmonised European Approaches for Transport Costing and Project Assessment, . 365Arbetsgruppen för samhällsekonomiska kalkyl- och analysmetoder. 366Samhällsekonomiska principer och kalkylvärden för transportsektorn, 2008:3, s.72. 367Samhällsekonomiska principer och kalkylvärden för transportsektorn, 2008:3, s.73. granskar: hållbar utveckling klimat för sig, dels med utsläppen från byggnadsfasen och från drift och underhåll inkluderade. Koldioxid så liten post i kalkylerna att diskonteringen inte får någon eekt Resultatet av analyserna med en förändrad diskonteringsränta för koldioxid från 4 till 1,4 respektive -0,påverkas i ringa utsträckning eftersom koldioxidutsläpp är en så liten post i kalkylerna. Att ändra diskonteringsräntan för en obetydlig kostnad, ger alltså logiskt nog, liten inverkan på totalresultatet.368 För de mindre komplexa väginvesteringarna, mellan tätorter på landsbygd, har en negativ diskonteringsränta ett visst genomslag på nettonuvärdeskvoten. Med en diskonteringsränta på minus minskar nettonuvärdeskvoten med 0,1 för de analyserade objekten. För de större vägobjekten (där restidsvinster utgör en större andel av nyttoeekterna) ger en lägre diskonteringsränta för koldioxid ett något mindre utslag i känslighetsanalyserna.369 Sammantaget påverkas slutsatserna från känslighetsanalyserna av att koldioxid väger lätt i kalkylerna. En ändrad diskonteringsränta skulle rimligen kunna få stora eekter om koldioxid som kalkylparameter vägde tyngre. Granskningen tyder på att de samhällsekonomiska kalkylerna genom diskonteringen av koldioxid inte har samordnats med den övriga klimatpolitiken, som utgår från att kostnaderna för att åtgärda klimatförändringarna är större för framtida generationer än för dagens. En övergripande iakttagelse är att ökade koldioxidutsläpp i kalkylmodellerna kan vägas upp av andra, större positiva eekter. Av detta följer att när de mest samhällsnyttiga objekten prioriteras, kan det vara samhällsekonomiskt lönsamt att låta koldioxidutsläppen fortsätta öka, vilket motverkar klimatmålen. NKoldioxidutsläpp utgör en samhällsekonomisk kostnad i kalkylerna, men kostnaden är liten och blir sällan avgörande för objektets lönsamhet. 368Eftersom koldioxidutsläpp är en jämförelsevis liten parameter i kalkylerna kunde det redan på förhand förmodas att de känslighetsanalyser som här gjorts med inkluderande av utsläpp från er skeden av vägprojekt samt förändrad diskonteringsränta skulle påverka utfallet av den samhällsekonomiska kalkylen (NNK) mycket lite, eller kanske inte få något synbart genomslag alls. För diskonteringsräntan har detta skett i ett par fall. undersökning, utförd av Trivector Trac: Känslighetsanalyser av koldioxid i samhällsekonomiska kalkyler för väginvesteringar en fallstudie (2012). 369Riksrevisionens undersökning, utförd av Trivector Trac: Känslighetsanalyser av koldioxid i samhällsekonomiska kalkyler för väginvesteringar en fallstudie (2012). infrastrukturplanering på väg mot klimatmålen? NUtgångspunkten för den svenska klimatpolitiken är att det blir dyrare att minska koldioxidutsläppen och hantera klimatförändringar för framtida generationer än för dagens. Tillämpningen av en kalkylränta på för koldioxid medför dock i motsats till detta att värderingen av de samhällsekonomiska kostnaderna för klimatförändringar minskar kraftigt i kalkylerna. NDet kalkylvärde för koldioxid som används för att värdera eekterna av koldioxidutsläpp baseras på ett inaktuellt klimatmål. uppger dock att arbetsgruppen för samhällsekonomiska kalkyl- och analysmetoder planerar att se över relevanta förändringar i värderingen av kalkylvärden (däribland kalkylvärdet för koldioxidutsläpp). Resultat från känslighetsanalyserna: NKoldioxidutsläpp från byggnadsfasen och från drift och underhåll vägs inte in i de samhällsekonomiska investeringskalkylerna, trots att utsläppen är väsentliga och uppstår som en direkt konsekvens av investeringen. Därmed beaktas inte alla koldioxidutsläpp som skulle Även känslighetsanalyser tyder på att koldioxidutsläpp från byggnation samt från drift och underhåll av infrastruktur har betydelse för kalkylresultatet. NEnligt de begränsade känslighetsanalyser som låtit utföra skulle av väginvesteringarna i den nationella planen riskera att vara olönsamma om skulle planera i enlighet med myndighetens planeringsunderlag för begränsad klimatpåverkan. NRiksrevisionens känslighetsanalyser indikerar att koldioxid är en så liten post i kalkylerna att eekten av en ändrad diskonteringsränta för koldioxidutsläpp är försumbar. Om koldioxid vägde tyngre i kalkylen skulle en ändrad diskonteringsränta få större eekter. granskar: hållbar utveckling klimat 8Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer Infrastrukturinvesteringar bidrar till ökad mobilitet och tillgänglighet och skapar förutsättningar för snabbare och eektivare resor och transporter. Den största andelen resor och transporter sker på väg och trakprognoser visar fortsatt traktillväxt. Resenärer och godstransportörer drar nytta av tillkommande infrastruktur, vilket kan generera samhällsekonomisk nytta i form av bland annat kortare restider och minskad risk för olyckor. Det är i första hand den minskade restiden som investeringarna beräknas leda till som gör det samhällsekonomiskt lönsamt att investera i ny infrastruktur. När befolkningen och ekonomin växer ökar även efterfrågan på resor och transporter. För att tillmötesgå en ökad efterfrågan byggs bland annat ny väginfrastruktur, vilket i sig genererar mer vägtrak. Trakökningar medför även vissa negativa eekter. När traken ökar så ökar även utsläppen av koldioxid, vilket motverkar klimatmål. trakutskott konstaterar att tydliga prioriteringar behöver göras när infrastrukturen byggs ut . Beslut som vi fattar kommer att påverka transportmöjligheterna och därmed även exempelvis lokalisering av bostäder och arbetsplatser för . Utskottet slår fast att investeringar i ny infrastruktur sammantaget behöver bidra till att minska koldioxidutsläppen, och att det krävs prioriteringar som bidrar till en sådan utveckling. får inte en rättvisande bild konstaterar att lönsamheten för många objekt bygger på antaganden om trakvolymer och trakökningar som med nu tillgänglig kunskap sannolikt är svåra att förena med klimatmålen.370 Eftersom regeringen inte har tydliggjort sambandet mellan lönsamhet, trakökningar och ökade 370Det nationella miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan innefattar ett etappmål och koldioxidutsläppen ska minska kraftigt i riktning mot nettonollutsläpp (se kapitel 2). infrastrukturplanering på väg mot klimatmålen? koldioxidutsläpp blir rapporteringen till inte transparent, konsistent, eller rättvisande utifrån klimatmålen.371 Granskningen visar också att koldioxidutsläppen som följer av den nationella infrastrukturplanen har underskattats. Enligt bedömning har både regeringens otydliga styrning av hur klimatmålen ska beaktas och trakverkens tillämpning av prognosmodeller under åtgärdsplaneringen bidragit till underskattningen. Det är osäkert om den nationella planen sammantaget leder till minskade koldioxidutsläpp och därmed bidrar till klimatmålen. En rättvisande redovisning behövs för att ska kunna fatta välgrundade infrastrukturbeslut. Bristande rapportering till om begränsad klimatpåverkan genom trakslagsövergripande planering Regeringen motiverade den gemensamma planeringsramen till vägar och järnvägar med att planeringen skulle vara trakslagsövergripande. trakslagsövergripande inriktningen skulle enligt regeringens rapportering till bland annat bidra till begränsad klimatpåverkan. Granskningen visar dock att regeringen redan hade låst fördelningen mellan vägar och järnvägar och att trakverkens möjligheter att påverka fördelningen mellan trakslagen i praktiken var begränsad. Det är därför svårt att se hur regeringens ambition om en trakslagsövergripande ansats har fått genomslag i planeringen eller bidragit till begränsad klimatpåverkan. hade till skillnad från tidigare planeringsomgångar, inte haft formell insyn eller beslutsmakt över fördelningen mellan trakslagen. Regeringen har inte heller i efterhand redovisat fördelningen av planeringsramen mellan vägar och järnvägar till . lönsamhet som bygger på trakökningar genererar ökade koldioxidutsläpp svåra att förena med klimatmålen har tagit fram planeringsunderlag för transportsektorn där myndigheten beskriver hur de långsiktiga klimatmålen kan nås, utan att tillgängligheten i samhället försämras. Motsvarande underlag har tidigare tagits fram av . I dessa underlag konstateras att fortsatt ökande vägtrak är 371Om trakvolymerna skulle minska skulle koldioxidutsläppen också minska, men då skulle också många investeringars lönsamhet minska. Omvänt gäller att om trakvolymerna skulle öka i prognoserna skulle koldioxidutsläppen också öka, men då skulle också många investeringars lönsamhet öka. granskar: hållbar utveckling klimat svår att förena med klimatmål. Varken regeringen eller trakverken har dock samordnat planeringsunderlagen med de utgångspunkter som styrde infrastrukturplaneringen. Om infrastrukturplaneringen skulle genomföras med utgångspunkten att klimatmålen ska nås skulle det sannolikt påverka vilka investeringar som blir lönsamma, vilket regeringen inte har rapporterat till . Regeringen fastställer den nationella infrastrukturplanen, efter trakverkens åtgärdsplanering. Eftersom redovisning av den nationella planens eekter bygger på myndighetens kalkyler och prognoser, är det väsentligt att dessa utgår från rimliga antaganden om regeringens klimatpolitik. Annars blir inte redovisningen rättvisande.