prop · GZ0372 · 2012-02-14 00:00:00 — Konsultberoendet är även högt. Det har funnits svårigheter med att genomföra alla projekt på grund av personalbrist, men även på grund av uppdrag som kommit från och som måste prioriteras framför vissa planerade projekt. Ett exempel är omorganisationen av länsrätterna, som uppges ha tagit många resurser i anspråk och som medförde att andra projekt senarelades. Granskningen visar att it-verksamheten haft problem med överplanering av olika insatser, vilket medfört att it-utvecklingsbudgeten underutnyttjats . När olika insatser inte kunnat genomföras, bland annat på 153IT-strategi för Domstolar 2008-2011 samt Verksamhetsplan 2011-2013. Denna är inriktad på 2011, även om den också täcker verksamhet som sträcker sig längre fram i tiden. har en mer detaljerad verksamhetsplan som följs upp och justeras löpande . grund av personalbrist och andra yttre omständigheter, har myndighetens investeringsbudget för it-verksamheten totalt haft mycket stora avvikelser mellan budget och utfall. Det totala utfallet mot budget för perioden är . varierar utfallet mellan 35 av budget.154 I intervjuer har framkommit att myndigheten haft förseningar i projekt, vilket fått till följd att investeringstakten varit lägre än planerat. I detta läge har inte genomförda men planerade investeringar förts över till nästkommande års budget. Andra förklaringar som ges är exempelvis att vissa investeringar blivit billigare, svårigheter att göra bedömningar utifrån oklara förutsättningar, senareläggning av investeringar på grund av intensifierat RIF- arbete och att myndigheten fått ett utökat anslag för att kunna öka produktionen i verksamheten. Omprioriteringar och nedskärningar har varit nödvändiga att genomföra utan att de prioriterade önskemål som har framställts från avdelningarna, när det gäller utvecklings- och investeringsbehov, i allt väsentligt har kunnat tillgodoses. En tendens att överbudgetera har i och med detta funnits.155 Vidare finns brister i planeringen av it-projekt. I projekt som inte är RIF- relaterade används ofta en förenklad modell där kostnaderna vägs mot nyttan i kvalitativa termer. Beslutet om projektet tas då inte på ekonomiska grunder. Ett arbete pågår förnärvarande med att ta fram en gemensam modell för kostnads- och nyttoanalyser. Det är oklart när detta arbete avslutas. har krav på att sammanställa avslutade it-projekt i en dokumentmall för slutrapport. I denna mall saknas dock krav på uppföljning av nyttorealisering.156 5.3.5Kompetensförsörjningen är en stor risk Personalförsörjningen inom it-verksamheten är ett stort problem, med personalbrist, konsultberoende och högt arbetstryck i RIF-arbete, enligt företrädare för . Myndigheten går på knäna och det finns en risk att personalen drivs för hårt. har därför begärt en temposänkning i den andra etappen av RIF. It-verksamheten är i behov av bland annat systemanalytiker, arkitekter, verksamhetsanalytiker samt jurister som deltar i analysarbetet att koppla samman it-stöd med verksamheten. försvårande omständighet är att det visat sig vara svårt att rekrytera kvalificerad it-kompetens: vi lever på gränsen. Ett mer långsiktigt och strategiskt arbete 154Inom området it-infrastruktur är utfallet mot budget för hela perioden. Inom området it-utveckling är det totala utfallet mot budget . 155Ernst & , promemoria Granskning av ekonomistyrning av it-verksamheten, . med kompetensförsörjning ingår därför i myndighetens RIF-program. En inriktning och ambition är bland annat att växla över från konsulter till mer av egen personal inom it-verksamheten. Ytterligare en svårighet är nya frågeställningar och problem inom it-verksamheten som inte alltid hade kunnat förutses, och som måste kunna hanteras på ett bra sätt. Kriminalvården har behov av att förbättra it-stödet utifrån bland annat effektivitetskrav på verksamheten.157 Det finns behov av att effektivisera genom att minska en omfattande pappershantering och i högre grad arbeta med elektroniska handlingar. Den stora utmaningen består i att avveckla det föråldrade klientadministrativa systemet och uppgradera till en modernare plattform. Diskussioner om en avveckling har pågått . beslutades att en treårig avveckling av beräknas påbörjas och ska vara genomförd till slutet av 2014.158 5.4.2Det finns ett stort behov av bättre it-stöd men det är oklart hur behovet fångas upp Ett verksamhetskritiskt arbete är att avveckla det gamla klientadministrativa KLAS-systemet och integrera nyutvecklade KLAS-funktioner eller liknande i KVR. Detta kräver anpassningar i KVR.159 Av Kriminalvårdens dokumentation framgår att det finns behov av förbättringar i KVR.160 Flera andra it-system behöver dessutom nyutvecklas eller vidareutvecklas, till exempel för transporttjänsten och verkställighetsplaneringen. Myndighetens ledning är även angelägen om att it och informationssäkerheten förbättras.161 har Kriminalvården infört en organisation för att i den årliga verksamhets- och budgetplaneringsprocessen ta emot förslag på it-investeringar och insatser för diskussion och beslut om vilka åtgärder som bör genomföras under kommande budgetår. 157Intervjuer vid och . 158Beslut om en avveckling av , (dnr 50-2011-114268). Kriminalvårdens beslut om Avveckling (dnr 50-2011-114268). 160Kriminalvårdens IT-projektkatalog , s. 12 Det finns en lång lista på problem och förslag till förbättringar av enskilda funktioner i KVR. 161Intervju vid samt Kriminalvårdens budgetunderlag 2012 till regeringen. Kriminalvården uppger att säkerhetsarbetet är påbörjat och att stora delar av och är analyserade. menar att det finns ett flera kanaler för personalen att föra fram förslag till förbättringar av it-stödet. I gruppintervjuer på lokal nivå har det i granskningen framkommit kritik mot hur synpunkter till förbättringar av it-stödet samlas in.162 Det har också framförts att it-samordningen upplevs vara oklar på regional nivå. Vid huvudkontoret finns en medvetenhet om att det är svårt att få en bra kommunikation som rör it-stödet mellan olika nivåer i organisationen.163 Sammantaget är det oklart hur behovet fångas upp. Det saknas dock en dokumenterad långsiktig bedömning av behovet av olika it-insatser och utvecklingen av it-stöd med koppling till budget och finansiering. 5.4.3Det har tagit att besluta om en avveckling av Den verksamhetskritiska frågan om en avveckling av har inte tidigare prioriterats, trots att behovet har varit väl känt . bedömde Kriminalvården att systemet skulle kunna vara utbytt . Detta visade sig inte vara möjligt, bland annat för att nyckelpersoner slutade.164 Därefter har olika tidpunkter för en avveckling diskuterats utan att formellt beslut tagits om en avveckling. Efter att ha diskuterat avvecklingsfrågan på ledningsnivå beslutade Kriminalvården att ska avvecklas före slutet av 2014. Planering och budget av it-verksamheten sker i huvudsak med framförhållning och beslutade insatser följs sedan upp i Kriminalvårdens projektkatalog. I den årliga verksamhetsplaneringen och budgetprocessen tar Kriminalvården beslut om it-insatser för det kommande verksamhetsåret.165 Kriminalvårdens it-utvecklingsbudget visar att it-insatser beslutade i verksamhetsplaneringen inte alltid genomförs som planerats.166 Företrädare för myndigheten bekräftar att det finns en viss överoptimistisk budgetering och planering för olika it-insatser.167 Detta uppges dock ha varit en medveten strategi, det vill säga att ha en budget som är väl tilltagen i stället för att räkna på en mer realistisk budget som riskerar att senare justeras Det råder delade meningar internt om huruvida detta är ett bra sätt att 162Gruppintervjuer vid : respektive Österåkeranstalten . 163Intervjuer vid , och . 164Intervju vid , . 165Kriminalvårdens IT-strategi, beslutad . 166Kriminalvården, svar på frågeformulär . 167Intervjuer vid och . Åtgärder för att få en ökad realism i budgeteringen har ännu inte genomförts. Inför varje delårsavstämning får verksamhetsansvariga bedöma realismen i itutvecklingsbudgeten. De ansvariga rapporterar ofta till ekonomiavdelningen att de inte hinner med de planerade insatserna. Orsaker till detta är bland annat att kravspecifikationer från beställarna till it-avdelningen är sena, tidsplanerna är för optimistiska och konsultberoendet högt. Det finns även svårigheter med att anlita rätt kompetens.168 Enligt it-enheten har det hänt att vissa it-satsningar har kostat mindre än beräknat. Kriminalvården har haft problem med att få fram uppgifter om it-kostnader, exempelvis har inte myndigheten definierat vad som är it-verksamhet och vilka personalkategorier som ingår i denna. 5.4.5Den långsiktiga styrningen av it-verksamheten har förbättrats men brister kvarstår Kriminalvården har haft betydande svårigheter att åtgärda väl kända brister i it-stödet. Myndigheten har också haft en otillräcklig styrning av it-verksamheten. Det har varit en viss turbulens med flera chefsbyten inom itavdelningen.169 Dessutom har det, enligt företrädare för myndigheten, funnits svårigheter med kompetensförsörjningen på beställarsidan under åren 2007- 2009.170 uppmärksammades Kriminalvårdens ledning på behovet av en bättre it-styrning i en offentlig utredning.171 Myndigheten instämde i kritiken att det strategiska perspektivet i it-verksamheten behövde förstärkas. En ny it-chef anställdes med uppdrag att se över styrningen av it-verksamheten. En viktig åtgärd blev att inrätta ett it-råd med generaldirektören som ordförande. Under it-rådet är ansvaret och kontrollen för it-stödet fördelat på ett antal styrgrupper ansvariga för system och projekt inom olika områden.172 togs beslut om en ny it-strategi. En ny organisation och styrning för it-verksamheten fastställdes i strategin. En projektkatalog över pågående och i verksamhetsplanen prioriterade it-projekt, som löpande följs upp under aktuellt verksamhetsår, togs också fram, samt beslut om tekniska utgångspunkter och standarder för it-verksamheten. Enligt företrädare för Kriminalvården 168Ernst & , Granskning av Kriminalvårdens ekonomiska styrning av it-verksamheten, . 171SOU 2009:80 betänkande Kriminalvården ledning och styrning. Kriminalvårdens remissvar (dnr 2009-024382). var myndighetens gällande it-strategi närmare och it-chefstjänsten var vakant. 172Enligt it-strategi utförs löpande förvaltningsarbete av förvaltningsgrupper underställda styrgrupperna. I detta arbete ingår även kommunikationen med användarna av it-stödet. är dialogen mellan kärnverksamheten och it-verksamheten numera bättre, och ytterligare åtgärder anses inte vara nödvändigt för närvarande.173 Kriminalvården har inte diskuterat behov av en it-strateg eller CIO.174 Vidare har Kriminalvårdens it-strategi brister i kopplingen mellan verksamhetens utveckling och it-stödet.175 I strategin ställs allmänna krav dels på organisationens it-verksamhet, dels på att it-stödet ska stödja kriminalvårdens kärnverksamhet och dess stödjande funktioner. Kriminalvården aviserade dock sent 2009, i myndighetens svar på utredningen om Kriminalvårdens ledning och styrning, att myndigheten skulle överväga behovet av att i någon form av styrdokument samla de större och mer långsiktiga utvecklingsinsatserna.176 Enligt uppgift har diskussioner på ledningsnivå därefter pågått om långsiktiga mål för Kriminalvården, men något formellt arbete kopplat till dessa diskussioner med att ta fram en strategi för verksamhetsutvecklingen har inte initierats.177 Det saknas därmed en strategi för verksamhetsutvecklingen som grund för kraven på it-stödets utveckling. I avvaktan på en långsiktig inriktning av kärnverksamheten och krav på it-stödet i verksamhetsutvecklingen har it-verksamheten utgått från Kriminalvårdens långsiktiga vision från 2007.178 Denna vision är inte uppdaterad och ger inte tillräcklig grund för en långsiktig planering av it-verksamheten.179 Av Kriminalvårdens budgetunderlag för 2012-2014 redovisas dock en långsiktig utmaning för it-verksamheten att vidareutveckla klientsystemen från att ha varit så kallade inrapporteringssystem till att vara moderna stödsystem.180 En viktig del i detta arbete är, som tidigare nämnts, att avveckla och införa bättre klientadministrativa funktioner i KVR. Sammantaget visar dessa insatser på en ökad medvetenhet i myndigheten om vikten av bättre styrning av it-verksamheten för att få ut mer verksamhetsnytta av it-stödet. 174Telefonintervju med företrädare för Kriminalvården . 175Kriminalvårdens it-strategi är ett relativt kortfattat dokument. It-strategin ska uppdateras , och enligt uppgift påbörjas arbetet med att uppdatera strategin , e-post . 176Kriminalvårdens remissvar (dnr 2009-024382) på betänkande SOU 2009:80 Kriminalvården ledning och styrning framgår att myndigheten inte hade en särskild utvecklingsstrategi och inte heller en ansvarig för myndighetens utvecklingsarbete. Enligt är detta dock inte detsamma som att prioritering av olika utvecklingsinsatser saknas. Myndigheten redovisar i svaret flera olika Kriminalvården kommer att överväga behov av att i någon form av styrdokument samla de större och mer långsiktiga utvecklingsinsatserna. Utredningens beskrivningar kan enligt Kriminalvården vara en indikation på behov av att tydligare och på ett mer samlat sätt lyfta fram vissa utvecklingsinsatser. 177Intervju vid och telefonintervju med företrädare för Kriminalvården . 179Kriminalvården, Bättre ut Kriminalvårdens vision och värdegrund, . 180Kriminalvården, Budgetunderlag för Kriminalvården . 5.4.6 Styrningen av it-verksamheten finns inte med i riskanalysen Kriminalvårdens arbete med riskhantering är dokumenterat och myndigheten har förstärkt den interna styrningen i samband med en riskanalys med utgångspunkt i förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll.181 När det gäller årliga riskbedömningar av förslag till it-insatser görs detta av enheterna i verksamhetsplaneringen. Sättet att identifiera risker inom myndigheten varierar och saknar ett metodstöd. Riskerna utreds inför start av varje nytt it-projekt. Riskerna följs sedan i projekten och inför övergången till en ny projektfas.182 En risk som uppmärksammas på myndighetsnivå i arbetet med riskanalyser är att underhåll och utveckling av it-stödet blir bristfälligt eller orimligt dyrt på grund av systemets tekniska plattform och att databasen inte kan hanteras med befintlig kompetens och för att tillgången på konsulter är begränsad.183 Myndighetens förslag till åtgärd är att införa KLAS-funktioner i KVR på en annan teknisk plattform. Några andra riskbedömningar på avdelningsnivå finns inte.184 Granskningen visar att Kriminalvården avser att genomföra flera större aktiviteter under de närmaste tre åren.185 Ett delsyfte är att få en mer effektiv och resurssnål it-verksamhet. För att detta ska vara genomförbart måste styrningen fungera när det gäller exempelvis prioriteringar, resurstilldelning, uppföljning och vidareutveckling. Den övergripande riskanalysen behandlar dock inte risk för brister i styrning och kontroll av it-verksamheten. Inte heller återfinns denna risk i protokollen från it-rådets möten. Kompetensförsörjningen inom it-området är också en riskfaktor (se nedan). 5.4.7Otillräcklig kompetensförsörjning är en risk Utvecklingen av nytt it-stöd och avvecklingen av har inte kunnat genomföras, bland annat på grund av brist på personal. Det har också funnits problem med otydliga beställningar och kravspecifikationer, vilket gjort det svårare att bedöma omfattningen på den beställda funktionaliteten i relation till den preliminära budgetkalkylen.186 På utförarsidan har problem med kompetensförsörjningen uppstått.187 Fler systemutvecklare 181Kriminalvården, pm Kriminalvårdens arbete med intern styrning och kontroll, 2010. 182Ernst & , Granskning av Kriminalvårdens ekonomistyrning av it-verksamhet, . 183Kriminalvården, Kriminalvårdens riskanalys 2010 version 1.0, . Kriminalvården har en it-säkerhetsansvarig som i samråd med myndighetens ansvarige för informationssäkerhet bevakar risker inom it-området. 185Exempelvis avveckling av och överföring av data från till KVR, förbättringar i funktionalitet av KVR, avveckling av gamla it-stöd samt utveckling av nytt it-stöd. och projektledare behövs men det är svårt att rekrytera sådan personal, och även konsulter, då konkurrensen om samma resurser på marknaden är stor. It-arkitekturfrågor och avvecklingen av it-system, till exempel knutna till KVR, är också svåra frågor som kräver specialistkompetens. Kriminalvården har haft problem med att ha egen kompetens inom detta område. Om bristerna i kompetensförsörjningen inte löses riskerar detta att leda till att planerade it-insatser tvingas senareläggas. It-verksamheten är på så sätt sårbar och påverkar kärnverksamhetens utveckling. Behov finns att stärka och utveckla kompetensen internt för it-verksamheten när det gäller exempelvis kravställande, projektledning, kalkylering och uppföljning. Behov finns bland annat av projektledare som är specialister på verksamhetsförändring och på att analysera processer och aktiviteter. har ett arbete med att stärka styrgruppernas kompetens att styra it-projekten påbörjats. En annan identifierad sårbarhet är beroendet av externa konsulter för förvaltningen av . Som tidigare nämnts avser myndigheten att minska beroendet och kostnaderna för konsultstödet. Strategin är att i stället förstärka kompetensen inom myndigheten och ta över förvaltningen av i egen regi. I övrigt finns en risk med hög arbetsbelastning på både beställarsidan och utförarsidan, vilket kan leda till att en temposänkning kan bli nödvändig. Frågor om kompetensförsörjning inom it-verksamheten har sammantaget ökat i betydelse. Otillräcklig kompetens på olika nivåer i organisationen för att styra it-verksamheten är därmed ett riskområde. granskning visar följande: Granskade myndigheter arbetar mer fokuserat med att förbättra styrningen av it-verksamheten. RIF-arbetet är högprioriterat i myndigheterna och har påverkat denna utveckling. Myndigheterna har kommit olika långt i det egna arbetet med behovs- och riskanalyser, men medvetenheten om behovet av sådana analyser har ökat. arbetar myndigheterna i huvudsak var och en för sig med behovs- och riskanalyser. I RIF-arbetet finns dock en viss samverkan mellan myndigheterna inför beslut om leveransplan och överenskommelser om åtaganden. Flera myndigheter har svårigheter att långsiktigt planera, budgetera och ta fram prognoser för it-verksamheten. dokumenterad långsiktig planering och prognoser för it-verksamheten med it-strategi, handlingsplan och finansieringsplan som gäller . Det finns dock en risk för att polisens handlingsplan sammantaget är alltför optimistisk. har en it-strategi för 2008-2011 som har svag koppling till verksamhetsutvecklingen. har prognoser i taget, men saknar en dokumenterad finansieringsplan och har svårt att på kort sikt planera och realisera olika it-insatser, bland annat på grund av problem med personalbrist och oklara förutsättningar i RIF-arbetet. saknar en aktuell it-strategi och långsiktig dokumenterad planering och prognoser för it-verksamheten, samt en dokumenterad finansieringsplan. Kriminalvården har en it-strategi som har svag koppling Kriminalvården saknar en långsiktig dokumenterad planering, prognoser och dokumenterad finansieringsplan för it-verksamheten. Myndigheternas ekonomiadministrativa rutiner för it-verksamheten har brister, framför allt när det gäller rutiner för att säkerställa om ett it-projekt är lönsamt. Myndigheterna har även brister i kraven på beslutsunderlag för investeringsprojekt. Det finns behov av att förbättra tillförlitligheten i budgetar och utveckla arbetet med utvärdering av projekten. och Kriminalvården har återkommande överplanerat och/eller överbudgeterat it-utvecklingen i förhållande till tillgängliga personalresurser. Detta har fått till följd att planerade projekt försenats eller inte har kunnat genomföras. Myndigheternas kompetensförsörjning är kritisk, exempelvis finns brist på it-arkitekter och erfarna projektledare. Konsultberoendet är högt i flera projekt och det är svårt att rekrytera rätt kompetens, vilket i flera fall har orsakat förseningar i verksamheten. har 2011 beslutat om en kompetensförsörjningsplan, en så kallad sourcingplan. Motsvarande plan finns ännu inte framtagen av övriga granskade myndigheter. Myndigheterna i rättskedjan har inte heller samverkat genom exempelvis gemensamma upphandlingar av it-tjänster och har inga etablerade rutiner för att bättre utnyttja varandras kompetenser. Det övergripande målet för rättsväsendet är den enskildes rättstrygghet och rättssäkerhet. Regeringen fastställde i ett regeringsbeslut en strategi för samordningen av rättsväsendets informationsförsörjning. Regeringens målsättning är att ärendeflödet i rättskedjan ska vara elektroniskt och strukturerat samt att en uppgift normalt endast ska registreras en gång och kontrolleras direkt vid källan. Regeringen har dock inte uttalat när detta ska vara genomfört (jfr avsnitt 2.2). 6.1Vägen fram till regeringens beslut Regeringen beslutade att åtta myndigheter i rättsväsendet skulle effektivisera rättskedjans informationsförsörjning med stöd av it. utökades RIF-arbetet till totalt elva myndigheter. ledde dock arbetet till få konkreta resultat och regeringens krav uppfylldes inte. Regeringens styrning av arbetet bestod främst av uppdrag och återrapporteringskrav i myndigheternas regleringsbrev. Myndigheterna gjorde ett försök 2008 att intensifiera och förstärka arbetet genom att komma överens om en målsättning för arbetet i dokumentet Målbild 2012. Dokumentet presenterades för regeringen i anslutning till att årsredovisningen för RIF 2007 överlämnades. I samband med detta informerade myndigheterna (RIF11) regeringen om de svårigheter myndigheterna hade med att gemensamt hålla samman och prioritera utvecklingsarbetet. Gemensamma målsättningar för RIF-arbetet kom i konflikt med den enskilda myndighetens verksamhetsintressen och bidrog till att målen inte kunde uppnås. RIF11- myndigheterna lämnade också en skrivelse till regeringen där de framförde att arbetet innebar en kraftsamling och viktig prioritering i förhållande till andra åtaganden, samt att lagändringar skulle behövas framöver för de berörda myndigheterna. RIF11-myndigheterna hemställde i skrivelsen att regeringen skulle ge till känna en viljeyttring och ställa sig bakom arbetet som i huvudsak framgick av Målbild 2012 och den preliminära handlingsplanen.188 188Rättsväsendets informationsförsörjning, Årsredovisning och redovisning av RIF- myndigheternas arbete med att utveckla informationshanteringen i rättskedjan, , dnr 450-01/08. Problembilden och myndigheternas hemställan till regeringen blev starten på ett beredningsarbete inom . Regeringen fokuserade på att få det elektroniska huvudflödet i brottmålsprocessen framåt i rättskedjan att fungera uteblivna resultat. gjorde en översyn och analyserade brister i regeringens dåvarande organisering av RIF-arbetet. styrningen kunde konstateras som bidragande orsaker till att konkreta resultat uteblivit. Analysen visade bland annat att en professionell projektorganisation saknades, myndigheternas engagemang och ansvar var splittrat med många involverade personer, och att endast en handfull personer arbetade på heltid med RIF-frågor. Vidare fanns inte en avdömningsfunktion, vilket ledde till att problemen i stället för att lösas lades på hög. Det saknades incitament för myndigheterna att lösa problem. Dessutom saknades en budget och det fanns behov av att dela upp arbetet på ett bättre sätt. analys visade också att myndigheterna i första hand prioriterade den egna verksamheten och nyttan i stället för helheten i rättskedjan.189 Under beredningsarbetet fördes bland annat diskussioner med dåvarande ordförande för , som framhöll att borde ta över samordningsansvaret för RIF-arbetet. Förslaget möttes initialt av viss tveksamhet inom , eftersom denna typ av arbete vanligtvis inte bedrivs inom och för att kompetens saknades för dessa it-frågor inom myndigheten.