prop · H00310 · 2012-09-19 00:00:00 — Det kan finnas flera förklaringar till att anmälningar inte utreds men det går inte att säga att det skulle röra sig om obefogade anmälningar eller tyda på att kommunerna generellt sett inte tar anmälningarna på tillräckligt stort allvar. En del av svårigheterna med anmälningsskyldigheten har, enligt , sin grund i spännvidden när det gäller arten och graden av de missförhållanden som förväntas uppmärksammas. Ett yngre barns utsatthet i hemmet, som till stor del är dold för omvärlden, kan skilja sig avsevärt från en tonårings utsatthet. Utredningen anser dock att det skulle vara orimligt att ange bestämda kriterier på när ett barn ska anses fara illa. Regeringen delar denna bedömning. Klargörande om när anmälan bör respektive ska göras I nuvarande formulering ligger en bedömning som kan vara mer eller mindre svår att avgöra för andra än , eftersom anmälaren ska försöka sätta sig in i om och hur socialnämnden kommer att agera. Såväl uppmaningen som skyldigheten att anmäla utgår från att man har kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd. Om det inte finns skäl för nämnden att vidta någon åtgärd föreligger inte heller någon skyldighet att anmäla. Anmälaren förutsätts därmed ha kännedom om nämndens ansvar och förväntade bedömning i den konkreta situationen. Det finns förvisso, som nämnts ovan, en bred uppslutning i samhället kring nödvändigheten att anmäla. Det finns dock en stor osäkerhet om var gränsen går för anmälningsskyldigheten. För att komma åt de problem som finns kring uppmaningen att anmäla och anmälningsskyldigheten förordar en tydligare formulering om när anmälan bör respektive ska göras. Regeringen delar utredningens bedömning och föreslår att vägledande vid anmälan i stället ska vara när allmänheten respektive anmälningsskyldiga får kännedom om eller misstänker att ett barn far illa. Den förändrade formuleringen är inte avsedd att vare sig begränsa eller utvidga den grupp barn som förväntas anmälas till . Den utgår i stället från förhållanden när socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd. När anmälningsskyldiga och andra får kännedom om eller misstänker att ett barn far illa måste socialnämnden enligt socialtjänstlagen som regel inleda en utredning. Det är därför rimligt att det klart framgår av lagen att det är som anmälningsskyldighet respektive uppmaningen att anmäla ska gälla. Den föreslagna formuleringen förutsätter inte någon förkunskap om arbete och anmälaren är, som bl.a. påpekat, inte tvungen att sätta sig in i om socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd. Det nya begreppet utgår istället från anmälarens egna iakttagelser och oro för barnet. Enligt regeringens bedömning bör detta kunna underlätta för anmälaren att avgöra när en anmälan ska respektive bör göras. JO har invänt att den föreslagna nya lydelsen i vissa fall kan komma att tolkas så att det föreligger en skyldighet att göra en anmälan i fler situa- tioner än där socialnämnden har möjlighet att ingripa. Detta, enligt JO, eftersom den begränsning av anmälningsskyldigheten som finns inte finns kvar i det nu framlagda förslaget. Regeringen anser dock, i likhet med flertalet remissinstanser, att den föreslagna lydelsen blir tydligare jämfört med dagens formulering för såväl dem som uppmanas att anmäla som för dem som är skyldiga att anmäla. Om ett anmält missförhållande inte ryms inom nämndens ansvarsområde kan nämnden inte åtgärda det. Nämnden får då överväga och pröva om anmälan kan, bör eller ska lämnas över till annan myndighet. I detta sammanhang kan det även erinras om att det görs ett stort antal anmälningar som inte leder till någon åtgärd från socialnämnden. Som tidigare nämnts är skälen till detta inte kända. Men det finns, enligt regeringens bedömning, ingen anledning att anta att antalet obefogade anmälningar skulle öka med den nya föreslagna lydelsen. Det är däremot inte möjligt att som önskar närmare exemplifiera situationer när barn far illa. Det går inte heller att tydligt ange vid vilken misstankegrad anmälan ska göras. Som utredningen anger varierar det av naturliga skäl beroende på barnets ålder och förhållanden i övrigt. Viss vägledning ges i propositionen Stärkt skydd för barn i utsatta situationer (prop. 2002/03:53 s. 47 f.) och från handboken i Utreda planera och följa upp planerade slutsatser (2006), som kompletterar allmänna råd om handläggning och dokumentation av ärenden som rör barn och unga. Det kan t.ex. avse barn och ungdomar som i hemmet utsätts för fysiskt eller psykiskt våld, sexuella övergrepp, kränkningar, fysisk eller psykisk försummelse eller som har allvarliga relationsproblem i förhållande till sin familj. Vidare ingår barn och ungdomar som far illa på grund av sitt eget beteende, exempelvis på grund av missbruk, kriminalitet och annat självdestruktivt beteende eller som utsätts för hot, våld eller andra övergrepp från jämnåriga. Barn med stora problem i skolsituationen föranledda av en social problematik kan också anses ingå i målgruppen. Psykisk ohälsa eller störning hos barn och unga, exempelvis depression, självskadebeteende eller neuropsykiatrisk funktionsnedsättning faller däremot utanför kompetensområde, om det inte därtill finns en social problematik. Inte heller renodlade inlärningsproblem är ett ansvar för barn- och ungdomsvården. Lokala strategier, behov av samsyn, information och rutiner kring anmälningsskyldigheten har tillsammans med och dåvarande Myndigheten för skolutveckling tagit fram en nationell strategi för samverkan Strategi för samverkan kring barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa (2007). Strategin är ett stöd i arbetet med att ta fram lokala strategier för samverkan. I strategin betonas bl.a. betydelsen av formella överenskommelser mellan berörda verksamheter om gemensamma mål, , och ansvarsgränser i förhållande till målgruppen för att garantera att barn och unga får sina behov tillgodosedda. Samsynen behöver öka genom bl.a. en gemensam kunskapsbas och gemensamma begrepp. 2012/13:10 Om skillnaden är stor mellan en anmälares och uppfattning om vilka situationer som kräver ett agerande från sida finns ett sådant behov av en ökad samsyn. Åtgärder för en ökad samsyn och rutiner kring anmälningsförfarandet bör vara ett av de viktigaste områdena att behandla i överenskommelser om samverkan. Det är också viktigt att kommunerna informerar om anmälningsskyldigheten och kommer överens om hur man kan underlätta för dem som är anmälningsskyldiga att uppfylla sitt ansvar. har lyft fram betydelsen av handlingsplaner hos anmälningsskyldiga verksamheter och rutiner för hur anmälningar ska hanteras. Regeringen anser att det är angeläget att det finns tydliga rutiner för hur anmälningar hanteras. Ytterst måste det dock vara upp till var och en att ansvara för hur rutinerna ska formaliseras. I nuvarande lydelse av myndigheters, anställdas och yrkesverksammas uppgiftsskyldighet anges att de ska lämna alla uppgifter som kan vara av betydelse för en utredning av ett barns behov av skydd. Regeringen delar utredningens förslag att det även ska vara uppgifter som kan vara av betydelse för utredning av ett barns behov av stöd. Detta eftersom skydd antyder att tvångsomhändertagande skulle kunna komma ifråga medan stöd har kommit att förknippas med enbart frivilliga insatser. Det finns dock, som utredningen påpekar, ingen skarp gräns mellan begreppen. Det är vidare en anpassning till den formulering som används för utredningar om ett barns behov av stöd eller skydd. skyldighet att anmäla till en nämnd i en annan kommun Barn i utsatta situationer riskerar att bli mer utlämnade om familjen flyttar. Det har förekommit enskilda fall där avbrott i kontinuiteten när det gäller myndigheternas kontakt med barn och familjer i utsatta situationer har fått förödande konsekvenser. Om en utredning pågår i den kommun som familjen flyttar ifrån ska utredningen, enligt gällande bestämmelser, slutföras. Den nya kommunen är skyldig att på begäran bistå med den utredning som socialnämnden i den gamla kommunen kan behöva för att kunna fatta beslut i ärendet. Det är också möjligt för den nya kommunen att ta över ansvaret för utredningen och slutföra den. Om det pågår en frivillig insats med stöd av socialtjänstlagen när familjen flyttar kan familjen avsäga sig insatsen. I situationer när föräldrarna eller barnet, om det fyllt , inte önskar fortsatta insatser i den nya kommunen, måste överväga att göra en anmälan till den kommun dit familjen flyttar. Detta eftersom den sekretessbrytande anmälnings- och uppgiftsskyldigheten, enligt regeringens bedömning, gäller för i utflyttningskommunen när ett barn misstänks fara illa och tidigare insatser avbryts när barnets familj flyttar. Regeringen delar därmed den bedömning som utredningen gjort, dvs. att socialnämndens skyldighet att anmäla missförhållanden till en socialnämnd i en annan kommun redan framgår av gällande bestämmelse och därmed inte behöver förtydligas. 6.2Erbjudande om möte och återkoppling av beslut Regeringens förslag: När det föreligger anmälningsplikt bör socialnämnden erbjuda barnet, vårdnadshavaren och den som gjort anmälan ett möte om det med hänsyn till barnets bästa är lämpligt. När det föreligger anmälningsplikt får socialnämnden informera den som gjort anmälan om att utredning har inletts, inte har inletts eller redan pågår. Sådan information ska på begäran lämnas till anmälaren om det med hänsyn till omständigheterna inte är olämpligt att göra detta. Det införs en ny sekretessbrytande bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen. Bestämmelsen innebär att sekretess inte hindrar att uppgift om beslut att inleda eller inte inleda utredning eller uppgift om att utredning redan pågår lämnas till en anmälningsskyldig person eller myndighet som gjort en anmälan till socialnämnden. En förutsättning för detta är dock att det inte med hänsyn till omständigheterna framstår som olämpligt att lämna ut uppgiften. förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslog att den anmälningsskyldige ska ha rätt att påkalla ett möte samt att anmälningsskyldiga, på begäran, ska informeras om beslut att inleda eller inte inleda utredning. Utredningen föreslog vidare att den sekretessbrytande bestämmelsen skulle vara utan förbehåll. Remissinstanserna: Flertalet som kommenterar de olika förslagen är positiva till dem. Det finns dock ett antal instanser som avstyrker eller har andra invändningar. Möte om anmälan: (), som avstyrker förslaget, anser att möten bör kunna komma till stånd på frivillig väg och att vårdnadshavarna bör få bestämma om ett möte ska äga rum. JO framhåller att den enskilde ofta befinner sig i ett underläge och kan ha svårt att bedöma konsekvenserna av om han eller hon inte kommer till ett möte med anmälaren. menar bl.a. att det i situationer där det finns misstanke om att barnet är utsatt för våld, sexuella övergrepp eller andra brott mot sin person från någon närstående, kan vara förenat med risker att hålla ett möte i ett så tidigt skede som avses. Ett sådant möte kan äventyra möjligheterna att säkra bevis i en brottsutredning och riskera barnets säkerhet. Det är därför enligt myndigheten nödvändigt att ta fram tydliga riktlinjer för de situationer då ett möte bör undvikas. för fram att förslaget bör utformas så att inte fråntas möjligheten att göra en bedömning av om och när det är lämpligt att kalla till möte med anmälare. påpekar att det bör framgå att barnet eller den unge har rätt att avstå från att vara med på ett sådant möte. Återkoppling av beslut: JO delar uppfattningen att det finns fördelar med att socialnämnden får informera om huruvida anmälan har lett till en utredning eller inte men vill inte förorda att socialnämnden åläggs att lämna ut uppgifter till anmälaren om vad utredningen närmare ska belysa. JO är därför tveksam till förslaget om återkoppling och menar att det finns skäl att överväga om det vore lämpligare att ge socialnämnden möjlighet i stället för skyldighet att lämna uppgifter till anmälaren. Ändring i offentlighets- och sekretesslagen: anser att det i den fortsatta beredningen av ärendet bör övervägas om den föreslagna bestämmelsen i offentlighets- och sekretesslagen inte också ska omfatta de uppgifter som ligger till grund för beslutet i aktuella ärenden. Skälen för regeringens förslag Erbjudande om möte med anmälningsskyldiga Enligt visar forskning att det är många barn som misstänks fara illa men att det inte kommer till socialnämndens kännedom eftersom misstanken inte anmäls. Det gäller särskilt förskolebarn där undersökningar visar att högst hälften av fall där barn far eller misstänks fara illa anmäls. Det kan också orsakas av en befogad tvekan och reell omsorg om barnet. Som skäl till att man inte anmäler barn som man oroar sig över uppges bl.a. vara oron för att skada barnet och risken för att tappa relationen till barnet och familjen och därmed möjligheten att fortsättningsvis kunna vara ett stöd. Andra skäl är bristen på kunskap om vad anmälan leder till och bristen på återkoppling om vad anmälan resulterar i. Bakom tvekan hos den anmälningsskyldige finns också ofta en misstro inför möjligheter att kunna förbättra situationen för barnet. Den som överväger att göra en anmälan om ett barns situation är ofta starkt engagerad i barnet. Det finns ofta en oro inför föräldrarnas reaktion om anmälan gäller hemförhållandena. Föräldrarna, och i vissa fall barnen, kan å sin sida uppleva anmälningssituationen som kränkande, särskilt om anmälaren inte i förväg har informerat om sin avsikt att göra anmälan. Situationen är dessutom ofta förenad med stress. Mot denna bakgrund och för att kunna förbättra barnets situation anser att det är angeläget att få till stånd ett samarbete med familjen. Formerna för en del anmälningar skulle kunna utvecklas mot ett mer öppet förfarande och därigenom öka förutsättningarna för ett bra samarbete. Ett anordnat möte om anmälan skulle enligt utredningen kunna leda till ett mer respektfullt bemötande av barn och familjer i en anmälningssituation, som det också på ett bättre sätt tar vara på den kompetens, engagemang och vilja till samarbete som ofta finns hos den som har anmält. Regeringen anser att ansatsen att utveckla nya former för hur anmälan kan tas om hand för att få till stånd ett bra samarbete är bra. Regeringen delar dock inte utredningens bedömning att det är lämpligt att den som har anmälningsskyldighet ska kunna begära att kallar till ett möte mellan , den anmälningsskyldige och den berörda familjen i samband med anmälan. Som och har anmärkt kan det finnas vissa situationer då det är klart olämpligt att anordna ett möte. Sådana situationer kan vara att anmälan rör misstanke om att barnet utsatts för våld, övergrepp eller något annat brott av någon närstående, hedersrelaterat våld och förtyck eller att har annan information som gör mötesformen olämplig. Informationen i anmälan kan också vara sådan att den kräver ett omhändertagande. I dessa situationer inleds en utredning genast. Regeringen föreslår i stället att initiativet till att anordna ett möte till Prop. 2012/13:10 vilket barnet, vårdnadshavaren och anmälaren bjuds in läggs på social- Mötet får inte ske om det är olämpligt med hänsyn till barnets bästa. Såväl barnet som vårdnadshavaren ska själva kunna välja om de vill delta i mötet. Det är i detta sammanhang angeläget att noga informerar vårdnadshavare och barnet om syftet med mötet och att det är frivilligt. Ett sådant möte bör infalla inom den tidsgräns som föreslås gälla för en förhandsbedömning (se avsnitt 7.1). Därefter har kommunen antingen beslutat att inleda eller inte inleda en utredning, såvida det inte förelegat synnerliga skäl att avvakta. Regeringen anser inte heller att det är nödvändigt att i det här läget införa en skyldighet för kommunerna att erbjuda ett möte. Däremot är det angeläget att formerna för anmälningar utvecklas och att kommunerna använder sig av möjligheten att kalla till möten. Regeringen kommer därför att följa hur bestämmelsen används och om det är nödvändigt återkomma i frågan. Mötet kan, förutom att uppmärksamma barnets situation, resultera i erbjudanden om förebyggande insatser. Det kan också resultera i att inleder en utredning, med målet att vid behov erbjuda insatser, som förutsätter formellt beslut och uppföljningsmöjligheter. I den situationen kan det vara lämpligt att öppet tala om hur den anmälningsskyldige kan bidra med information till utredningen. kan också förhöra sig om föräldrar och barnet kan tänka sig en återkoppling till anmälaren och hur den ska ske, exempelvis i samband med att utredningen avslutas. Att informera om innehållet i anmälan tillsammans med anmälaren kan också vara ett sätt att konkretisera det allmänna kravet på och önskan om stärkt samverkan med dem som på olika sätt kommer i kontakt med barn som far illa eller misstänks fara illa. En anmälningsskyldig som vid ett möte anmäler att ett barn far illa eller misstänks fara illa kan utan hinder av sekretess lämna de uppgifter behöver (jfr 14 kap. 1 § socialtjänstlagen och 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen, förkortad OSL). Föräldrars och i den mån det är lämpligt barns närvaro, medför dessutom att eventuella sekretesshinder i princip kan undanröjas, om familjen samtycker till ett sådant informationsutbyte. Skulle föräldrarna välja att inte närvara finns inget som hindrar att mötet ändå genomförs. I kontakten med hälso- och sjukvården medger 25 kap. 12 § OSL visst informationsutbyte oavsett samtycke. På motsvarande sätt hindrar inte socialtjänstsekretessen som råder enligt 26 kap. 1 § OSL att uppgifter i vissa fall lämnas till hälso- och sjukvården eller annan myndighet inom , t.ex. till annan nämnd (26 kap. 9 §). Om familjen har en pågående kontakt med kan det vara lämpligt att tala med föräldrar och barn före mötet om vilken information kan lämna ut vid ett sådant möte. Vägledning om när möten bör undvikas Regeringen instämmer i synpunkt att det är angeläget att ha tydliga riktlinjer för de situationer då ett möte bör undvikas. Regeringen avser därför att ge ett uppdrag att utarbeta en vägledning, se vidare avsnitt 11. Bristen på återkoppling är något som, enligt , ofta åberopas när efterlevnaden av anmälningsskyldigheten ifrågasätts i olika sammanhang. Den som anmäler vet i vissa fall inte om anmälan har lett till utredning eller inte, såvida inte har kontaktat anmälaren inom ramen för en inledd utredning. Ofta har anmälaren en fortsatt kontakt med barnet och osäkerhet kan bl.a. uppkomma om ny anmälan bör göras då missförhållandena kvarstår. Motivationen att göra en förnyad anmälan kan påverkas negativt i en situation där ingen återkoppling sker vilket kan påverka barnets situation negativt. Det kan leda till att barnet går miste om det stöd och skydd som det behöver och att barnet i värsta fall får leva under allvarliga missförhållanden. finns endast rekommendationen att socialnämnden bör se till att uppgifterna i den nedskrivna anmälan bekräftas av den som anmält (allmänna råd om anmälan om missförhållanden enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen, SOSFS 2003:16). För att kunna lämna ytterligare information till anmälaren krävs samtycke från föräldrar och barn . Återkoppling kan byggas in i rutinerna kring anmälningar. Det kan ske genom att handläggaren rutinmässigt frågar vårdnadshavaren hur den ställer sig till att har kontakt med och ger information till den som anmält. Som påpekar är det också vanligt att vårdnadshavare och ungdomar samtycker till att information lämnas vidare. Ett annat sätt, som tillämpas i en del kommuner, är att föreslår ett möte med anmälaren och familjen inom ramen för förhandsbedömningen eller i det inledande skedet av en utredning. Ett sådant möte förutsätter dock frivillighet från alla parter. Vid ett sådant möte kan föräldrarna och den unge som fyllt ge sitt samtycke till ett visst informationsutbyte. (Se även förslag ovan.) anser att trots de möjligheter, som redan finns och används av en del kommuner för återkoppling, så är det inte tillräckligt för att täcka de behov av återkoppling som finns. Detta framhålls också av flera remissinstanser. Kriminalvården redovisar t.ex. att sedan barnombud infördes i kriminalvården har antalet anmälningar ökat. Ett bekymmer har dock varit att man sedan inte fått information om någon utredning görs eller inte. Det ger upphov till osäkerhet för både personal och klient i arbetet med planering av verkställigheten och kontakt med familjen. har angett att personal i skola och förskola upplever en frustration över att inte få veta vad som händer med de anmälningar som görs till . Skolinspektionen påpekar att bristen på återkoppling påverkar viljan att anmäla negativt. Regeringen anser mot denna bakgrund att det finns ett behov av att öka möjligheterna att återkoppla viss information med anledning av en anmälan. Den information som är av intresse är uppgift om beslut att inleda eller inte inleda en utredning eller uppgift om att en sådan utredning redan pågår. De nu aktuella uppgifterna omfattas hos av sekretessen enligt 26 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen. Denna sekretessbestämmelse är utformad med ett omvänt skaderekvisit, vilket innebär att det råder en presumtion för sekretess. Den starka sekretessen har sin grund bl.a. i önskemålet att skapa en stramare reglering av informationsflödet från till andra myndigheter och på så vis bidra till enskildas förtroende för verksamhet (jfr prop. 1979/80:2 Del A, s. 182). De intressen som sekretessen enligt 26 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen avser att skydda får därför anses väga förhållandevis tungt. I det nu aktuella fallet ska emellertid detta intresse vägas mot ett annat tungt intresse, nämligen intresset av att barn så tidigt och snabbt som möjligt får det skydd och det stöd som de behöver. Regeringen anser att intresset att bryta sekretessen för de ifrågavarande uppgifterna som är klart avgränsade och definierade väger tyngre än det intresse sekretessen avser skydda och att det därför finns anledning att skapa en sekretessbrytande bestämmelse. Regeringen föreslår, liksom utredningen, att den sekretessbrytande bestämmelsen ska gälla till förmån för de myndigheter, anställda och yrkesverksamma som har en anmälnings- och uppgiftsskyldighet. Bestämmelsen bör som anges i det föregående begränsas till att gälla uppgifter om att utredning inletts eller inte inletts eller att utredning redan pågår. Skyldighet till återkoppling föreslås inte gälla generellt utan bör i huvudsak föreligga endast när den som gjort anmälan begär återkoppling. Det kan dock inträffa att socialnämnden i vissa fall kan ha intresse av att lämna information om att en utredning har inletts eller inte inletts till en anmälningsskyldig, trots att han eller hon inte begärt sådana uppgifter. Regeringen föreslår därför att nämnden även på eget initiativ ska kunna lämna sådana uppgifter till den som gjort anmälan. Enligt regeringens uppfattning kan det inte uteslutas att det kan uppstå situationer när det är olämpligt att lämna ut sådana uppgifter som är aktuella. Regeringen anser därför, till skillnad från utredningen, att bestämmelsen bör konstrueras så att någon skyldighet att lämna ut uppgifter inte föreligger i sådana situationer. Det kan handla om att ett utlämnande av uppgift t.ex. kan antas försämra möjligheten att ge barnet det skydd och stöd som barnet behöver. Lagrådet har angett att något konkret exempel på en sådan situation inte har lämnats. Lagrådet anser att det kan ifrågasättas om så oklara motiv för en inskränkning är förenlig med kravet i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen att begränsningar av rätten att ta del allmänna handlingar ska anges noga. Lagrådet har därför förordat att orden om det med hänsyn till omständigheterna inte är olämpligt att uppgiften lämnas ut utgår. Regeringen bedömer att det trots allt finns skäl för att ha kvar nämnda inskränkning.