prop · GZ03118 · 2012-03-27 00:00:00 — Underlag från den kommunala översiktsplaneringen om t.ex. befolkningsutveckling, utbyggnadsstrategier och liknande måste självfallet ge betydelsefulla utgångspunkter för planeringen av vägar och järnvägar. Det gäller både i fråga om bedömningar av vilka sträckningar som är möjliga och vid utvärdering av effekter av olika sträckningsalternativ. Den sammanhållna planeringsprocess för vägar och järnvägar som regeringen föreslår har en flexibilitet som ger möjligheter till ett utvecklat samspel mellan infrastrukturbyggarens planering och den kommunala översiktsplaneringen. Kommunerna kan därmed dra nytta av ett aktivt arbete med sådan fördjupning av översiktsplanen där avvägningar mellan transportintresset och andra allmänna intressen görs. 2011/12:118 Också den möjlighet som finns att göra s.k. tematiska tillägg till översiktsplanen kan naturligtvis utnyttjas i sådana sammanhang. är en viktig samrådspart vid en sådan översiktlig planering som ska hantera utbyggnad av vägar eller järnvägar. Det ger goda möjligheter till att etablera och organisera samverkan mellan kommun och i ett tidigt skede vid planering av väg- och järnvägsutbyggnad. De samrådsaktiviteter som genomförs i planeringsprocessen enligt PBL underlättar för samrådet vid kommande planering enligt väglagen eller banlagen. Det nu sagda är ju inte minst viktigt i de fall som den kommunala planeringen avser att behandla sådana områden som är av riksintresse för kommunikationer. Sammantaget menar regeringen att den kommun som på ett aktivt sätt använder sig av översiktsplaneinstrumentet kan skapa goda förutsättningar för planering och utbyggnad av vägar och järnvägar på ett sätt som är väl samordnat med kommunens fysiska planering. Regeringen bedömer att den föreslagna nya planeringsprocessen underlättar en sådan utveckling. Regeringen ska avgöra vilka projekt som ska prövas Regeringens bedömning: Regeringen bör även i fortsättningen tillåt- lighetspröva större väg- och järnvägsprojekt med stor påverkan på miljön och hushållningen med mark och vatten. Regeringens förslag: Regeringen ska avgöra vilka projekt som ska ska underrätta regeringen om sådana vägar och järnvägar som bör bli föremål för regeringens tillåtlighets- prövning enligt bestämmelserna i . obligatoriska tillåtlighetsprövningen av vägar och järnvägar som omfattas av vissa kriterier i ska avskaffas. bedömning och förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning och förslag. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna ställer sig positiva till att den obligatoriska tillåtlighetsprövningen avskaffas och att regeringen avgör vilka projekt som ska prövas. Flera instanser anser att det bör utarbetas tydliga kriterier för att avgöra vilka projekt som ska prövas, att det bör förtydligas vad regeringens beslut om tillåtlighet ska handla om och vilket underlag det ska grunda sig på. anser också att det behöver preciseras hur processen ska se ut inför rege- ringens ställningstagande till om prövning ska ske. däribland vid och , ifrågasätter nuvarande prövningsstruktur och anser att miljöprövningen bör göras av en oberoende prövningsinstans, t.ex. mark- och miljö- Ett par instanser menar att tillåtlighetsprövning av regeringen utgör en inskränkning av rättssäkerheten. Skälen för regeringens bedömning och förslag: Regeringens tillåt- lighetsprövning klargör om en trafikanläggning kan tillåtas på en viss För större projekt med stor påverkan på miljön och hushållningen med mark och vatten är ett sådant tidigt besked från regeringen om lokaliseringen av stort värde. Tillåtlighetsbeslutet underlättar därigenom den fortsatta planeringen. tar tillåtlighetsprövningen tid och resurser i anspråk och bör därför bara genomföras när det är motiverat. Till de projekt som bör tillåtlighetsprövas hör enligt regeringens bedömning dels projekt där det finns alternativa sträckningar eller utformningar att överväga, många motstridiga synpunkter på val av lokalisering samt flera starka och svårförenliga intressen samt, dels stora tekniskt komplicerade projekt med betydande risker. Regeringen bedömer därför att de generella skäl för tillåtlighetsprövning av regeringen som anfördes vid tillkomst fortfarande har giltighet (prop. 1997/98:45 del 1 s. 435437). Det bör i sammanhanget betonas att skälet för att regeringen ska tillåtlighetspröva ett projekt inte är att åstadkomma en miljöprövning som annars inte skulle komma till stånd. materiella bestämmelser de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap., hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. samt skyldigheten att iaktta miljökvalitetsnormer i 2 kap. 7 § och 5 kap. 3 § ska alltid tillämpas vid prövning enligt väglagen och banlagen. Tillåtlighetsprövningen är också vidare i den bemärkelsen att den är bindande för efterföljande prövningar, inte bara de som sker enligt väglagen och lagen om byggande av järnväg utan även enligt så som t.ex. vattenverksamhet och biotopskydd. Natura 2000-tillstånd ska sökas och prövas i enlighet med regler. En fördel med dagens system med obligatorisk prövning för projekt som uppfyller i lag fastställda rekvisit är att det redan i förväg är tydligt för alla vad som gäller. Ett sådant system förutsätter att de rekvisit som finns i lagen fångar in de projekt som verkligen behöver prövas. Att konstruera sådana bestämmelser är svårt. Lagstiftaren insåg detta redan när de nuvarande bestämmelserna kom till och bedömde att det var nödvändigt med ventiler i såväl utvidgande som inskränkande riktning. Svårigheten att genom generella kriterier avgränsa de projekt som verkligen behöver tillåtlighetsprövas innebär en risk för att projekt prövas trots att det inte är motiverat. har det nuvarande obligatoriet visat sig inte fånga in de projekt som verkligen skulle behöva tillåtlighetsprövas. Även om urvalet kan bli bättre genom justerade rekvisit är det enligt regeringens bedömning inte möjligt att göra regleringen tillräckligt effektiv och träffsäker. Regeringen har därför kommit till slutsatsen att den obligatoriska prövningen, som omfattar motorvägar och motortrafikleder samt andra vägar med minst fyra körfält och en sträckning av , respektive järnvägar avsedda för fjärrtrafik och anläggande av nytt spår på en sträcka av för befintliga järnvägar för fjärrtrafik, ska avskaffas. Ett av de bärande skälen för regeringens tillåtlighetsprövning är att den ger möjlighet till politisk styrning inom ramen för rättsreglerna. Med hänsyn härtill är det rimligt att regeringen aktivt påverkar valet av vilka projekt som bör prövas och i fortsättningen avgöra vilka projekt som ska tillåtlighetsprövas. Det innebär inte att miljökraven eller miljöambitionerna för transportsektorn minskar. Tillåtlighetsprövningen som sådan tas inte bort utan regeringen kommer även i fortsättningen att pröva större väg- och järnvägsprojekt med stor Prop. 2011/12:118 påverkan på miljön och hushållningen med mark och vatten. ges en uttrycklig skyldighet att underrätta regeringen om vilka väg- och järnvägsprojekt som verket anser bör bli föremål för regeringens prövning enligt bestämmelserna i 17 kap. 3 § . Bestämmelsen om underrättelseskyldigheten i 17 kap. 5 § andra stycket har justerats med anledning av Lagrådets yttrande. Syftet är att tydliggöra att underrättelseskyldighet vad gäller vägar och järnvägar går utöver den allmänna underrättelseskyldigheten som gäller för kommuner och myndigheter enligt paragrafen. Det finns dock inget som hindrar att även andra myndigheter eller kommuner vänder sig till regeringen med en begäran om att regeringen ska förbehålla sig tillåtlighetsprövning av ett visst väg- eller järnvägsprojekt. Prövningen ska sedan ske genom att regeringen förbehåller sig prövningen enligt 17 kap. 3 § . Enligt denna paragraf får regeringen för ett visst fall förbehålla sig att pröva tillåtligheten av en verksamhet som inte är obligatoriskt prövningspliktig, bl.a. om verksamheten i betraktande av de intressen som ska främjas enligt 1 kap. 1 § kan antas få betydande omfattning eller bli av ingripande slag. I portalparagraf (1 kap. 1 §) anges att bestämmelserna i balken syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl. I tillämpningen måste ekologiska, sociala och samhällsekonomiska intressen vägas mot varandra på ett sätt som sammantaget främjar en långsiktigt god hushållning. Genom den föreslagna ordningen säkerställs att grundläggande värden även fortsättningsvis sätts i centrum för regeringens tillåtlighetsprövning. Förslaget innebär ändringar av 17 kap. 1 och 5 §§ . 7.3.2Prövningstidpunkt, underlag och rättsverkan Regeringens bedömning: Tillåtlighetsbeslutet bör även i fortsättningen vara bindande för efterföljande prövningar. Beslutet bör fattas under den fysiska planeringen. Underlagets detaljeringsgrad måste anpassas efter förhållanden i det enskilda fallet. Om projektet kräver ett Natura 2000-tillstånd måste utredningen i tillåtlighetsärendet visa att tillstånd kommer att kunna ges. bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna delar bedöm- ningen att tillåtlighetsbeslutet även i fortsättningen bör vara bindande för efterföljande prövningar och förutsättningarna för att lämna ett Natura- 2000 tillstånd vara klarlagda inför tillåtlighetsprövningen. instanser, däribland Kammarkollegiet, i län, , och , anser dock att Natura 2000-frågor bör avgöras separat före eller senast i samband med regeringens tillåtlighetsprövning. i anser att det bör övervägas om även artskyddet, i likhet med Natura 2000, ska ingå i tillåtlighetsprövningen. kommun anser det inte vara en godtagbar lösning att, som föreslagits, låta regeringen, på grund av bristande underlag för att ta ställning i Natura 2000- frågor, avstå från att tillåtlighetspröva svåra projekt som egentligen borde prövas. Några instanser, däribland , kommun och i , tar upp frågor kring underlagets detaljeringsgrad när tillåtlighetsprövningen enligt förslaget är tänkt att ske i ett tidigare skede än . Skälen för regeringens bedömning: I förarbetena till nuvarande regler sägs att tillåtlighetsprövningen bör ske i ett tidigt skede i planeringsprocessen innan lokaliseringen blivit alltför låst och stora kostnader lagts ned i projekteringen (prop. 1997/98:45 del 1 s. 446). Av väglagen och banlagen framgår att tillåtlighetsprövningen ska ske på grundval av en vägrespektive järnvägsutredning. Det finns ingen generell bestämmelse i enligt vilken regeringens beslut om tillåtlighet är bindande för en myndighet vid efterföljande tillståndsprövning enligt balken. I förarbetena sägs dock att regeringens beslut i tillåtlighetsfrågan bör vara bindande för den efterföljande prövningen på så sätt att om regeringen har prövat tillåtligheten av en verksamhet kan domstolar och andra prövningsmyndigheter inte pröva den frågan. Frågan om tillåtlighet är då avgjord och ska inte ingå i en efterföljande tillståndsprövning enligt (prop. 1997/98:45 del 1 s. 436 och 443). har bekräftat att en tillståndsmyndighet får anses vara bunden av en tillåtlighetsprövning som regeringen har gjort. Sedan regeringen meddelat sitt beslut angående tillåtlighet är det tillståndsmyndighetens, dvs. eller mark- och miljödomstolens, uppgift att efter ansökan från verksamhetsutövaren meddela erforderliga tillstånd. kan då inte sätta ifråga regeringsbeslutet att ingreppet i och för sig är tillåtligt och förenligt med bestämmelserna för när tillstånd kan ges. Däremot ska tillståndsmyndigheten, i den mån regeringen inte har gjort det, pröva frågor om villkor m.m. (MÖD 2006:44). Inte heller när det gäller tillåtlighetsbeslutets rättsverkan i förhållande till senare prövningar enligt väglagen eller banlagen finns några uttryckliga bestämmelser. Tillåtlighetsbeslutet är givetvis bindande för på så sätt att en väg- eller järnvägsplan inte får strida mot tillåtlighetsbeslutet. Av praxis framgår att regeringen vid sin prövning av en överklagad väg- eller järnvägsplan inte är skyldig att överpröva det tillåtlighetsbeslut som planbeslutet bygger på (RÅ 2008 ref. 89). Något uttryckligt hinder mot att överklaga planbeslutet till den del det avser frågor som redan är avgjorda genom tillåtlighetsbeslutet finns dock inte. Regeringens bedömning är att tillåtlighetsbeslutet måste vara bindande för den efterföljande prövningen på motsvarande sätt som . Infrastrukturbyggaren, normalt , måste kunna utgå från att vägen eller järnvägen faktiskt får byggas i den angivna korridoren; i annat fall förlorar det tidiga lokaliseringsbeskedet sin funktion. bör inriktningen, så som framgår av förarbetena, vara att prövningen ska Det kan enligt regeringens mening finnas en viss motsättning mellan behovet av ett bindande beslut och önskemålet om beslut i ett tidigt skede. I det tidiga skedet är underlaget relativt översiktligt. Eftersom beslutet ska vara bindande för efterföljande prövning måste dock regeringen ha tillräckligt underlag för att överblicka effekterna av beslutet. Enligt regeringens bedömning är det i många fall såväl möjligt som lämpligt att fatta ett tillåtlighetsbeslut på ett relativt översiktligt underlag. Regeringen bör jämföra olika alternativa sträckningar utifrån ett översiktligt utredningsmaterial. Materialet ska beskriva de olika alternativa sträckningar som den som vill bygga vägen eller järnvägen bedömer som rimliga att genomföra. Utredningsarbetet måste ha drivits så långt att det går att bedöma att det med hänsyn till regler är tillåtet att anlägga en väg eller järnväg inklusive de tekniska åtgärder, skydds- och säkerhetsåtgärder, skadeförebyggande åtgärder m.m. som är nödvändiga. Hur vägen eller järnvägen ska byggas mer i detalj bör däremot normalt inte prövas i detta skede. Underlaget måste dock anpassas efter omständigheterna i det enskilda fallet. Här intar projekt som berör ett Natura 2000-område en särställning. Tillstånd krävs för verksamhet eller åtgärd som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett Natura 2000-område (7 kap. 28 a § ). Tillstånd får bara lämnas om verksamheten eller åtgärden ensam eller tillsammans med andra pågående eller planerade verksamheter eller åtgärder inte 1) kan skada den livsmiljö eller de livsmiljöer i området som avses att skyddas, 2) medför att den art eller de arter som avses att skyddas utsätts för en störning som på ett betydande sätt kan försvåra bevarandet i området av arten eller arterna (7 kap. 28 b § ). Regeringen kan under vissa förutsättningar tillåta att tillstånd lämnas trots att de angivna förutsättningarna inte är uppfyllda (7 kap. 29 § ). Skyldigheten att skydda Natura 2000-områden följer av två EG- direktiv, fågeldirektivet och art- och habitatdirektivet. Enligt EG- domstolens praxis måste de behöriga myndigheterna försäkra sig om att planen eller projektet inte kommer att ha en skadlig inverkan på Natura 2000-området innan verksamheten godkänns. Så är fallet när det ur ett vetenskapligt perspektiv inte föreligger några rimliga tvivel om att verksamheten inte kan ha en skadlig inverkan. Tillstånd ska inte beviljas när det råder osäkerhet om huruvida planen eller projektet kan komma att ha en sådan inverkan (C-127/02, C-239/04 och C-304/05). Regeringens tillåtlighetsbeslut ger inte rätt att genomföra projektet utan ett Natura 2000-tillstånd. Finns inte det tillståndet när tillåtlighetsbeslutet fattas måste tillståndet sökas senare innan de planerade åtgärderna kan utföras. Regeringen måste vid tillåtlighetsprövningen ha beaktat förutsättningarna att meddela ett Natura 2000- tillstånd. Påverkan på området och möjligheterna att vidta relevanta och tillräckliga kompensationsåtgärder måste därför ha varit kända vid tillåtlighetsprövningen. Det står enligt regeringen klart att tillåtlighetsprövning av projekt som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett Natura 2000-område ställer större krav på detaljerat underlag än vad som annars gäller. För att undvika konflikter med måste det, om det inte redan finns ett Natura 2000-tillstånd, finnas utredning om påverkan på området och Prop. 2011/12:118 möjligheterna att vidta relevanta och tillräckliga kompensationsåtgärder. Utredningen måste vara tillräckligt detaljerad för att regeringen ska kunna bedöma att ett Natura 2000-tillstånd kommer att kunna meddelas. Natura 2000-områdena är avgränsade på vetenskapliga grunder. Gränserna är dock i praktiken ofta anpassade till vägar, vattendrag, fastighetsgränser och liknande. I vissa fall är det därför möjligt att t.ex. utifrån bevarandeplanen för ett Natura 2000-område bedöma om det finns områden som uppenbart inte berör den skyddade livsmiljö. kan då klargöra att en planerad väg eller järnväg i eller i närheten av ett Natura 2000-område inte riskerar att påverka den art eller livsmiljö som ska skyddas. I andra fall kan det vara uppenbart att Natura 2000-frågorna är så svårbedömda att det krävs kunskaper av en sådan art att beslutsunderlaget måste göras betydligt mer detaljerat för att möjliggöra regeringens bedömning om tillstånd kommer att kunna lämnas. 7.3.3Tillåtlighetsprövning i den nya planeringsprocessen Regeringens förslag: Om ett projekt ska tillåtlighetsprövas enligt 17 kap. , ska den som avser att bygga vägen eller järnvägen, i normalfallet , överlämna ärendet till regeringen med eget yttrande. Ärendet ska överlämnas när den som avser att bygga vägen har tagit ställning till vilka alternativ som är rimliga och rangordnat dessa. Ärendet ska innehålla en miljökonsekvensbeskrivning och det övriga underlag som behövs för tillåtlighetsprövningen. Miljökonsekvensbeskrivningen ska uppfylla kraven i och ha godkänts av berörda länsstyrelser. Innan ärendet överlämnas till regeringen ska kungörelsesamt gransknings- och remissförfarande genomföras. förslag: Överensstämmer med Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna ställer sig positiv till förslaget om rangordning av alternativ. däribland och , anser att det behöver förtyd- ligas vad som avses med rimliga alternativ. törerna betonar att det inte alltid finns realistiska alternativ, t.ex. vid Trafikanalys anser att rangordningen borde utgå från de förslaget om rangordning och anser att ska ansöka om tillåtlighet för den lösning som bäst uppfyller regler. Skälen för regeringens förslag: Enligt regeringens förslag ska den fysiska planeringen ske i en sammanhållen process i stället för som i tre skeden. Väg- och järnvägsutredning kommer inte att upprättas. innebär att dagens ordning med tillåtlighetsprövning på grundval av en vägrespektive järnvägsutredning inte kan behållas. Regeringen anser att tillåtlighetsprövningen ska ske så tidigt som möjligt i planeringen och underlaget anpassas efter förhållandena i det När planeringen kommit så långt att infrastruktur- byggaren har tagit ställning till vilka alternativ som är rimliga och rangordnat dessa bör ärendet överlämnas till regeringen. Ett krav på rangordning av alternativen är en nyhet i förhållande till dagens regler. och har vanligen sökt tillåtlighet för endast ett alternativ. Det har dock förekommit att fört fram rangordnade alternativ till regeringen. Enligt regeringens mening bör i fortsättningen alltid de alternativ som bedöms rimliga att genomföra rangordnas. Då blir det tydligare att regeringen samlat ska bedöma flera lokaliseringsalternativ (jfr prop. 1997/98:45 del 1 s. 446). Den som avser att bygga vägen eller järnvägen, i normalfallet , ska i fortsättningen bereda tillåtlighetsärendet för regeringens räkning och ansvara för att det finns ett tillräckligt underlag. Det underlag som behövs ska hämtas från den pågående planeringsprocessen. Av underlaget ska framgå verksamhetens grundläggande förenlighet med bestämmelser och allmänna planeringssynpunkter, inklusive en allsidig bedömning av bl.a. markanvändnings-, miljö- och riskfrågor. De olika alternativens förenlighet med kommunala planer, miljökvalitetsnormer och de nationella miljökvalitetsmålen ska också framgå. Speciella frågor för det aktuella projektet ska tas upp. Det är också viktigt att det av underlaget tydligt framgår vad anser ska omfattas av tillåtlighetsbeslutet. En viktig del av underlaget är en MKB. När underlaget för tillåtlighetsprövningen ska sammanställas kommer normalt arbetet med att upprätta en MKB för väg- eller järnvägsplanen att ha bedrivits och samråd pågår. Även den MKB som ska ligga till grund för tillåtlighetsprövningen kan därför upprättas utifrån den befintliga utredningen. Kraven i 6 kap. 7 § på en MKB:s innehåll ska givetvis uppfyllas. Det ligger dock i sakens natur att MKB:n inte kan vara lika detaljerad i detta skede som när väg- eller järnvägsplanen är färdig. Hänsyn måste tas till vilka uppgifter som är relevanta för det aktuella stadiet av tillståndsprocessen. Ett sådant synsätt förutsätts också i artikel 5.1 a i MKB-direktivet. MKB:n ska godkännas av på motsvarande sätt som gäller för den MKB som senare upprättas till väg- eller järnvägsplanen. Underlaget för tillåtlighetsprövning, inklusive MKB, ska kungöras och hållas tillgängligt för granskning på motsvarande sätt som gäller för väg- och järnvägsplan. Det innebär att allmänheten, miljöorganisationer m.fl. har möjlighet att lämna synpunkter på den rangordning som gjorts och på utredningen i övrigt. Väg- eller järnvägsbyggaren bör också skicka ärendet på den remiss som är en del av beredningen av ärendet för regeringens räkning. Remissen och granskningen bör dock, till skillnad från , av tidsmässiga skäl ske i ett sammanhang. bör tillsammans med , löpande se över de praktiska rutinerna för en effektiv och ändamålsenlig handläggning av tillåtlighetsärenden. Efter remiss och granskning ska väg- eller järnvägsbyggaren med eget yttrande lämna över ärendet till regeringen. Yttrandet bör redogöra för och bemöta de synpunkter som lämnats under remissen och granskningen. Eventuella krav från remissinstanserna på att tillåtligheten förenas med särskilda villkor bör särskilt kommenteras. Ett projekt ska tillåtlighetsprövas i ett sammanhang. Vad som är ett projekt påverkas inte av att en väg- eller järnvägssträcka av praktiska skäl hanteras i flera olika delar och slutligen kommer att resultera i flera Prop. 2011/12:118 planer. Samtliga planerade delsträckor som gemensamt ska lösa ett transportproblem är ett projekt. Det är alltså det gemensamma ändamålet som håller samman projektet. Inget hindrar att ett projekt delas upp i flera ärenden vid tillåtlighetsprövningen. I sådana fall ska ärendena dock överlämnas till regeringen så att regeringen kan göra sin bedömning utifrån hela projektet och dess direkta, indirekta och kumulativa effekter. 7.3.4Länsstyrelsen ska få tillåta mindre avvikelser från tillåtlighetsbeslut Regeringens förslag: Om det finns särskilda skäl ska få tillåta en mindre avvikelse från ett tillåtlighetsbeslut. Beslutet ska få överklagas till regeringen. förslag: Överensstämmer till del med regeringens förslag. Enligt kommittén ska beslut inte Beslutet ska heller inte vara bindande för efterföljande Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som haft synpunkter på förslaget tillstyrker det. Ett par instanser anser dock att det bör förtyd- ligas vad som avses med mindre avvikelse. Skälen för regeringens förslag: Ett regeringsbeslut om tillåtlighet för en väg eller järnväg är bindande för fortsatta planering; väg- eller järnvägsplanen får inte omfatta en väg- eller järnvägs- sträckning utanför det område som regeringsbeslutet avser (prop. 1997/98:45 del 1 s. 449). Det förhållandet att den obligatoriska prövningen ska avskaffas har i detta avseende ingen betydelse. ringen har förbehållit sig prövningen av vägen eller järnvägen, får denna inte genomföras i strid mot tillåtlighetsbeslutet. Det har förekommit att den korridor som lagts fast i tillåtlighetsbeslutet behövt justeras längre fram i planeringen.