prop · H00348 · 2012-12-12 00:00:00 — Hantering av maskinella urvalsträffar kan effektiviseras granskning visar att det uppstår effektivitetsförluster i hanteringen av maskinella urvalsträffar. Detta tar sig främst uttryck i att en stor mängd kontrollträffar aldrig åtgärdas. I och med detta lägger ned tid på att göra förgranskningar som inte kommer till nytta inom kontrollen. Ur uppföljnings- och analyssynpunkt borde det vara mer effektivt att detta gjordes inom , inte ute på riksinsatserna. I vissa fall avfärdas träffar på grund av tidsbrist, men omfattningen av detta är okänd hos . I dessa fall går det inte att veta i vilken utsträckning kontrollen riktas mot de mest kontrollvärda urvalsträffarna. I granskningen har vi identifierat flera orsaker till detta problem. Ett exempel är att riksinsatser i vissa fall beställer ett större kontrollurval än man kan hantera inom olika regioner. En annan orsak är att regionerna inte alltid levererar den planerade tiden i form av handläggarresurser till kontrollinsatserna som fastställts i den årliga riksplanen. En tredje orsak är att kvaliteten på kontrollurvalet inte alltid är tillräckligt god för att alla träffar ska vara kontrollvärda. Slutligen är en orsak att man i vissa regioner har hög personalomsättning, vilket leder till att personalen inte alltid har den erfarenhet som behövs för hantering av urvalsträffarna. Granskningen har inte kunnat visa i vilken utsträckning de ovanstående orsakerna bidrar till den höga andelen icke åtgärdade urvalsträffar. Kunskapen om vilka urvalsträffar som väljs bort och varför, förs inte vidare till urvalsprojektet . Sådan kunskap skulle kunna användas för att förbättra urvalen och minimera andelen kontrollträffar som aldrig åtgärdas. rekommenderar att analyserar orsakerna till den höga andel kontrollträffar som inte åtgärdas och vidtar lämpliga åtgärder. Arbetet med val av åtgärd kan förbättras har , som ett led i att effektivisera kontrollverksamheten, planerat och infört att val av åtgärd för kontrollträffarna ska bestämmas av handläggare ute i regionerna. Av granskningen framgår emellertid att arbetssättet inte är enhetligt organiserat eller utfört mellan och inom regionerna.105 Detta beror bland annat på att det saknas centrala instruktioner för hur valet av effektivaste åtgärd ska gå till. Man har inte heller gjort någon form av kostnads-/nyttokalkyl av denna förändring. saknar därför kunskap om arbetsmetodiken val av åtgärd har lett till några effektivitetsvinster. kunskap om effektivaste arbetssätt, samt spridandet av den kunskapen genom organisationen, bör förbättras om ska kunna utnyttja tillgängliga resurser på ett effektivt sätt. Det senare har varit ett syfte med såväl enmyndighetsreformen som införandet av metodiken val av åtgärd. Syftet med metodiken val av åtgärd är att handläggarna ska välja det effektivaste kontrollverktyget. har dock inte analyserat om metodiken val av åtgärd riskerar att göra utredningskedjan längre än nödvändigt. Vår granskning visar att metodiken val av åtgärd ibland tolkas som att handläggarna bör börja med den enklaste utredningsformen för att sedan öka resursinsatsen. Av granskningen framgår också att revisionsresurserna inte alltid finns tillgängliga när behov uppstår inom kontrollinsatserna. Detta är bland annat en följd av att resurserna ägs av de olika skatteregionerna, och inte av kontrollinsatserna. Eftersom tiden för revision är en dyr kontrollresurs, och att volymutvecklingen för revisionerna har sjunkit mätt i antal revisioner, finns även här effektivitetsvinster att göra. rekommenderar att analyserar hur arbetet med metodiken val av åtgärd ska bedrivas och ser till att befintliga handledningar i utredningsmetodik kompletteras. rekommenderar att tar fram rutiner för att samordna behovet av revisionsresurser med resursernas tillgänglighet. 105Med enhetlighet avser vi hur man har hanterat ett ärende inte i vilket beslut man har kommit fram till i skatterättsligt hänseende. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER uppföljning av företagskontrollen är inte ändamålsenlig konstaterar att det finns en brist på ändamålsenlig och styrningsrelevant uppföljningsinformation, såväl på central nivå som på riksinsatsnivå. Dessa brister innebär enligt bedömning att uppföljning av företagskontrollen inte lever upp till flera av de uppgifter som enligt IMF bör ingå i en bra resultatuppföljning För att effektivisera kontrollverksamheten är beroende av ändamålsenlig uppföljningsinformation. Om till exempel volymerna i företagskontrollen skulle sjunka utan att ökar träffsäkerheten i kontrollurvalen eller effektiviteten i övriga delar av verksamheten, skulle detta riskera att motverka mål att minimera skattefelet. Nedan redogörs för de berörda områden som granskats i rapporten. Vi har i granskningen visat att det finns en rad svårigheter med att mäta och analysera utvecklingen av kontrollvolymerna. Sammanslagning av begreppen grundkontroll och utökad kontroll har medfört problem att följa kontrollvolymerna bakåt i tiden och den slopade uppdelningen på dessa kontrollbegrepp riskerar att försvåra detta problem ytterligare. saknas även möjligheten att dela upp kontrollvolymerna på de två områdena Skatteundandragande och . Både uppdelning på kontrolltyper och områden är viktigt ur analyssynpunkt eftersom det handlar om kontroll som är olika tidskrävande och utförs på olika sätt. Överlag har det varit svårt att följa kontrollutvecklingen i granskningen eftersom har ändrat begrepp och definitioner. självfallet kunna göra för att utveckla verksamheten, men det verkar ha gjorts utan att en övergripande analys av informationsbehovet för att beständigt kunna följa verksamheten . Ett ytterligare problem är att saknar möjlighet att mäta antalet genomförda skrivbordskontroller på aggregerad nivå, trots att det finns ett internt mål om att av dessa ska leda till ändring. Vår sammanställning visar att det skedde en ökad fokusering på mer avancerad kontroll, men att kontrollvolymerna förefaller ha varit relativt oförändrade . har det lagts mer tid på kontrollverksamheten, men i den mån det går att följa kontrollvolymerna har dessa minskat . Det tillgängliga uppföljningsunderlaget ger inget definitivt svar på vad som orsakat utvecklingen. En tänkbar förklaring till att kontrollvolymerna har gått ned som nedlagd tid har ökat är att det har skett ett ökat inslag av förebyggande arbete inom tiden som redovisas på kontroll. En annan förklaring skulle kunna vara att arbetet generellt sett består av mer avancerade utredningar. saknar dock uppföljningsdata som kan visa i vilken utsträckning dessa förklaringar stämmer. En slutsats som kan dras är dock att nedlagd tid inte utgör ett bra mått på mängden kontroll som utförs. framhåller uppföljningskontroll som ett viktigt verktyg, men det saknas uppgifter om hur många uppföljningskontroller som genomfördes och . Det är därför inte möjligt att dra några slutsatser om i vilken riktning uppföljningskontrollen har utvecklats under vår mätperiod. Den skiftande uppdelningen av kontrolltyp och bristen på uppdelning i kontrollområden skapar även problem för en utvärdering av urvalens Det är dessutom bara för det maskinella urvalet som kan göra en någorlunda detaljerad analys av urvalet. Motsvarande möjlighet saknas för det övriga urvalet. För det maskinella urvalet går det att ta fram siffror på åtgärds- respektive ändringsfrekvens för de tre skatteslagen som helhet. Dessa båda mått kan kombineras för att mäta utvecklingen av träffsäkerheten. När måtten har använts som ett underlag för styrning av insatserna har emellertid en rad brister framkommit. Sammantaget begränsar bristerna möjligheten att använda uppföljningen av träffar för att mäta urvalens träffsäkerhet och dra andra lärdomar av urvalets utfall. Det är således svårt att dra slutsatser om utvecklingen av träffsäkerheten, både när det gäller det maskinella och det övriga urvalet. Ytterligare ett fall där vi har stött på problem med uppföljningen avser det förebyggande arbete som sker inom kontrollverksamheten. Översyn av dokument samt gjorda intervjuer har visat att det saknas en gemensam bild av vad som är förebyggande arbete och hur det i praktiken ska bedrivas av handläggarna. Följaktligen saknar också uppföljningsmöjligheter av det förebyggande arbetet som kan visa i vilken utsträckning kontrollverksamheten bidrar till ökade fokusering på förebyggande arbete, samt om resursfördelningen utvecklas i en för önskvärd riktning. Det har inte heller gjorts någon utvärdering av effekten av det förebyggande arbetet, vilket vore särskilt motiverat om det förebyggande arbetet är en bidragande orsak till de sjunkande kontrollvolymerna. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Vid granskningen av kontrollinsatsernas styrning har det framkommit en kritik mot ändamålsenligheten i det uppföljningsverktyg som finns tillgängligt. Ett exempel på detta är att det ibland inte har bedömts vara möjligt att mäta om insatsen har lyckats nå de uppställda målen om åtgärds- respektive ändringsfrekvens. Om man inte har uppnått dessa mål har det framstått som enkelt för de ansvariga för insatsen att bortse från dem. En konsekvens av detta förefaller ha blivit att målen som fanns inte fungerat som styrmedel. rekommenderar att analyserar behovet av ändamålsenlig uppföljningsinformation och baserat på detta förbättrar uppföljningen av kontrollens utveckling respektive träffsäkerheten i kontrollurvalet. Regeringens styrning av Skatteverkets företagskontroll Varken budgetpropositionerna eller regleringsbreven ger någon tydlig bild av styrningen av skattekontrollen av företag. litar till att den informella styrningen av fungerar väl. förtroende för att informerar om eventuella problem i de muntliga avstämningar som sker regelbundet . Enligt uttalanden i de senaste årens budgetpropositioner gör regeringen bedömningen att träffsäkerheten i kontrollurval är hög. Granskningen har emellertid visat på brister i underlag för att mäta volymutveckling och träffsäkerhet, liksom enhetligheten i utformningen av företagskontrollen mellan regionerna. Detta gör att det finns grund för regeringen att säkerställa en bättre redovisning av verksamhet avseende utvecklingen av företagskontrollen. rekommenderar regeringen att se till att lämnar adekvat information om utvecklingen av företagskontrollen. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Skatteförfarandelagen (2011:1244) 2011/12:1 Budgetpropositionen 2012 2010/11:1 Budgetpropositionen 2009/10:1 Budgetpropositionen 2006/07:105 Konkurrens på lika villkor i kontantbranschen Regleringsbrev för avseende , Förordning (2007:708) med instruktion för Material från och dess föregångare 131-488656-11/1211, inriktning Rapport 2008:1, Skattefelskarta för Rapport 2005:1, Rätt från början PM, Verksamhetens inriktning 20062012, 2006 PM, Mot ett förändrat arbetssätt 2012 en resa vi redan har påbörjat, Utredningsmetodik, Kontrollmetod, Handledning för skatterevision, Revisionsmodellen SKV 622 Skattekontrollen Omfattning och syfte, RSV 661, 1990 RSV Rapport 1998:3, Skattefel och skattefusk en utvärdering av skattekontrollen 19921997 Insatsen för företags inkomstskatt Slutrapport , Hur slår kontrollen i våra maskinella urvalspaket Planeringsunderlag Riksplan för2010, slutlig version Intern PM, Val av verktyg, strategi och riskplanen, analysrapport, Internrevisionens rapport, Det förändrade arbetssättet urval, åtgärdsval, vägval, dnr. Muntliga uppgifter samt uppgifter via e-post Intervju med tjänstemän vid Intervju med tjänstemän vid regioner GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Telefonintervjuer med tjänstemän vid Intervjuer med tjänstemän vid European Union, 2010, Compliance risk management guide for tax administrations, Fiscalis risk management platform group , , : Performance measurement in tax administration, Technical notes and manuals, IMF 2010 2008, Monitoring Taxpayers compliance: a practical guide based on revenue body experience, Forum on tax administration: compliance sub-group, Final report , RRV 1999:7, Skattekontrollen och pengarna GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Ett beslut tas när kontrollen föranleder en ändring i en deklaration eller redovisning. Det behöver inte vara en beloppsmässig ändring, det kan också röra sig om korrigeringar som tar ut varandra så att den slutliga skatten inte ändras. Ett företag som får beslut om ändring av flera skatteslag eller perioder får separata beslut för varje skatteslag och varje period som ändringen avser. Hur stor andel av de åtgärdade maskinella urvalsträffarna som har lett till beslut. I samband med beslutet kan det också ha lämnats information. Deklaration avser inkomstskatt och redovisningar lämnas för moms och arbetsgivaravgift. Avstämningar och uppenbara fel som kan konstateras utan utredning. Hur stor andel av de åtgärdade maskinella urvalsträffarna som har åtgärdats genom att handläggarna enbart lämnat information till skattebetalarna. Information kan också lämnas i samband med att en träff åtgärdas genom ett beslut, men då kommer träffen att registreras som åtgärdad med beslut och ingå i beslutsfrekvensen. Arbetet med kontroll organiseras vanligtvis inom så kallade riksinsatser. Syftet med en insats är vanligtvis att genomföra kontroll inom ett specificerat riskområde. En riksinsats som bland annat genomför personalliggar- och kassaregisterbesöken. En avstämning mellan de arbetsgivaravgifter som redovisats i skattedeklarationen och de kontrolluppgifter som lämnas på årsbasis. De arbetsuppgifter som krävs för att få in ärenden i systemet, samt ärenden som kan hanteras utan utredning eller genom enklare komplettering (till exempel via kortare telefonsamtal). För ett specifikt riskområde specificerar urvalsregler i samarbete med den berörda insatsen. Dessa utgörs av olika indikationer på att ett företag har gjort en felaktig redovisning. Prius använder sedan olika register och databaser för att söka fram företag som uppvisar dessa indikationer. Ett sådant företag utgör en urvalsträff. De urvalsträffar som tas fram av Prius kallas för maskinella urvalsträffar. Längden på en period beror på vilken typ av redovisning som avses. För inkomstskatten är en period normalt men för företag med förlängt räkenskapsår blir perioden längre. För arbetsgivaravgiften är en period en månad och för momsen kan perioden vara en, tre eller beroende på vilken redovisningsform som företaget använder. Kontrollen av moms och arbetsgivaravgifter som sker löpande . Ett projekt som leds och styrs från huvudkontoret för att utveckla arbetet med att ta fram maskinella urvalsträffar. Projektet drivs tillsammans med medarbetare ute på de olika regionerna. I projektet ingår framtagningen av maskinella urvalsträffar som beställs till de olika insatserna. Med resultatfrekvens avses hur stor andel av de åtgärdade träffarna som har lett till beslut, åtgärdats inom andra system, samt omflyttningar av omsättningsbelopp som inte påverkar skatten. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Den mest avancerade kontrollformen som endast kan utföras av en revisor. En revision ger långtgående möjligheter kräva in underlag, såsom företagets bokföring. Det är dock en mycket kostsam kontrollform. planeringsdokument för att fördela tiden mellan olika riksinsatser, och för att ange vilken tid som respektive region ska bidra med till de olika insatserna. Varje riksinsats har en rikssamordnare som styr och administrerar insatsen, men det är regionerna som ansvarar för att tillhandahålla resurserna. Skillnaden mellan den skatt som skulle ha blivit fastställd om alla skattebetalare redovisade sina verksamheter och transaktioner korrekt, och den skatt som i praktiken fastställs efter kontrollinsatser. delar in kontrollen av företag i två övergripande områden. Inom området för skatteundandragande kontrolleras företag som i olika grad av avancerade försök ägnar sig åt att undgå skatt. Det andra området kallas , där man hanterar övriga riskområden. En kontrollform där en handläggare gör en förfrågan via telefon eller brevutskick för att verifiera det redovisade underlagets korrekthet. Med de tre skatteslagen åsyftas mervärdesskatt (moms), arbetsgivaravgift och inkomstskatt. När en handläggare har behandlat en maskinell urvalsträff och avgjort om den ska leda till en åtgärd eller om den ska avslutas registreras träffen som uppföljd. Med uppföljningskontroll åsyftas att i efterhand följa upp och se om företag som har fastnat i en kontroll har rättat till det felaktiga beteendet. Urvalsportalen är ett rapporteringsverktyg framtaget av Prius som hämtar information från olika uppföljningssystem för det maskinella urvalet. Portalen kan sammanställa informationen och presentera utfallet av de maskinella urvalsträffarna för specifika insatser och urvalsregler. Inom den utökade kontrollen används begreppet utredning i princip synonymt med kontroll. krävs dock att handläggarna har tagit kontakt med en skattebetalare för att det ska klassas som en utredning. Det går följaktligen att göra en kontroll av ett företag, utan att denna betecknas som en utredning, men det rör sig endast om ett fåtal fall. Kontroll där det finns en indikation på att något kan vara fel, men där det inte går att fatta ett beslut utan att inhämta ytterligare information. Ett nytt arbetssätt som infördes , där det anges att handläggaren ska välja ut den åtgärd som är billigast och effektivast i respektive fall. fanns en central styrning av vilka åtgärder som skulle användas i respektive insats. När en maskinell urvalsträff har lett till en åtgärd, såsom information, skrivbordskontroll eller revision registreras träffen som åtgärdad. Inom kontrollen av inkomstskatt avses hur stor andel av de levererade maskinella urvalsträffarna som har lett till en åtgärd. Inom periodkontrollen avses hur stor andel av de uppföljda maskinella urvalsträffarna som har lett till en åtgärd. Vid formuleringen av de korta målen för används istället begreppet aktivitetsnivå. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Urvalsträffar tas inte bara fram av Prius. Inom vissa riskområden görs egna urval baserat på samverkan med andra myndigheter och aktörer, genom tips från allmänheten med mera. Urvalsträffar som inte tas fram av Prius kallas för det övriga urvalet. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Den här bilagan presenterar tre teoretiska exempel. Dessa ska illustrera hur uppföljningsinformationen som kan tas fram för det maskinella urvalet påverkas av att företag som granskas inom periodkontrollen kan få sin redovisning ändrad för flera perioder tillbaka. Dessutom visar vi hur informationen påverkas av att det inom inkomstskatten förekommer flera urvalsträffar per företag. Ändringar för flera perioder När en handläggare inom periodkontrollen upptäcker att ett fel har begåtts under flera perioder korrigeras detta genom ett ändringsbeslut för varje felaktig period. Det betyder att en enskild urvalsträff då har lett fram till flera ändringar. Varje beslut registreras som en beslutad träff och för att det fortfarande ska vara möjligt att beräkna frekvenser måste det då motsvara antal uppföljda och åtgärdade träffar för det kontrollerade företaget. Uppföljningssystemets funktionssätt vid ändringar i flera perioder kan beskrivas med ett förenklat exempel som presenteras i tabell B1.1. I ett fiktivt urval faller det ut fyra urvalsträffar som träffar företagen A till D. Vid kontrollen upptäcker handläggaren att företag A har redovisat fel under sju perioder. Detta leder till sju ändringsbeslut vilket också redovisas som sju uppföljda respektive åtgärdade träffar. Företag B som har redovisat fel för en period markeras med en träff i samtliga kategorier. Företag som inte har redovisat fel (C och D), resulterar antingen i en träff för uppföljning respektive åtgärd om det genomförs en kontroll, eller bara en träff under uppföljning om ärendet avslutas direkt. Tabell B1.1 Exempel på uppföljningssystemets hantering av träffar som leder till ändringar i flera perioder Raderna Summa respektive Antal i tabellen ovan representerar två olika sätt att utvärdera det ovanstående urvalet. Uppföljningssystemet använder den översta raden, det vill säga samtliga urvalsträffar summeras. Men eftersom det i exemplet har gjorts tre kontroller (inte nio som indikeras på den översta raden) och tagits ändringsbeslut i två av fallen vore en alternativ metod att räkna på antalet kontrollerade företag. Detta görs på den andra raden. Det senare sättet att räkna kan dock inte användas i verkligheten eftersom det inte går att följa ett beslut genom hela kedjan, från träff till åtgärd och sedan beslut. De två olika sätten att räkna samman utfallet av urvalet i exemplet ovan blir betydelsefullt när de olika frekvenserna ska beräknas. Utfallet av den befintliga beräkningsmetoden framgår av det vänstra diagrammet i figur B1.1. Det visar att av träffarna inte har lett till åtgärd (alltså en åtgärdsfrekvens på ) och att (8/9) av de kontrollerade träffarna har lett till beslut. Av tabell B1.1 framgick dock att det var en av fyra kontroller som inte ledde till åtgärd (alltså en åtgärdsfrekvens på ), som det var två av tre kontroller som ledde till ändring (alltså en beslutsfrekvens på ). Detta utfall visas i det högra diagrammet. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Figur B1.1 Effekt av uppföljningssystemets hantering av ändringar i flera perioder A) Åtgärdade med ändring A) Åtgärdade med ändring B) Åtgärdade utan ändring B) Åtgärdade utan ändring C) Uppföljda men inte åtgärdade C) Uppföljda men inte åtgärdade Det ovanstående exemplet visar att när träffsäkerhet åsyftar hur stor del av de genomförda kontrollerna som leder fram till att skatten för det träffade företaget blir ändrad, eller hur många av de träffar som handläggarna hanterar som går vidare till att resultera i åtgärd, då är det högra diagrammet som ger det korrekta svaret. Eftersom uppföljningssystemet inte stöder den typen av beräkning blir frågan hur stor betydelse detta får i praktiken. Svaret på detta beror på hur många perioder som i genomsnitt ändras per träff. Om det bara sker ändringar för en period (det vill säga om Företag A i exemplet också bara hade gjort fel i en period), ger de båda beräkningsmetoderna exakt samma utfall, och det vänstra diagrammet hade sett ut på exakt samma sätt som det högra. Men ju fler perioder per träff som ändras, desto positivare siffror kommer att levereras för åtgärds- respektive beslutsfrekvens. Detta innebär en stor risk för att resultatet för kontrollen av arbetsgivaravgifter, och i viss mån även momsen, överskattas i aktivitetsgrad och åtgärdsfrekvens. Flera träffar per företag Inom kontrollen av inkomstskatt är det bara en period som kontrolleras, vilket innebär att den ovanstående problematiken försvinner. Däremot förekommer det att samma företag träffas av flera urvalsfrågor. För inkomstskatten kopplas träffarna till det specifika företaget, vilket innebär att när en kontrollåtgärd leder till ändring av företagets skatt kommer samtliga träffar på företaget att registreras som beslutade, även om det upptäckta felet bara berör en av träffarna. Detta gäller även för uppföljda och åtgärdade träffar. I tabell B1.2 nedan presenteras ett annat fiktivt exempel med företag A till D. Här träffas företag A och B av fyra respektive tre träffar och det är hos dessa två företag kontrollen upptäcker felaktigheter. Företag C och D har färre träffar och där hittas inga fel. Tabell B1.2 Exempel 1 på uppföljningssystemets hantering av flera träffar på samma företag Precis som i det tidigare exemplet kan urvalet analyseras på två olika sätt. Det första är att summera antalet träffar och beräkna frekvenserna därpå (vilket görs i uppföljningssystemet). För det här exemplet genereras då det vänstra diagrammet i figur B1.2 nedan. Åtgärdsfrekvensen blir (9 av 10) och att beslutsfrekvensen blir (7 av 9). Alternativet vore att utgå från antalet kontrollerade företag, vilket skulle resultera i åtgärdsfrekvens på (3 av 4) och en beslutsfrekvens på (2 av 3). Skillnaderna i utfall mellan de både sätten att räkna presenteras i figuren nedan. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER