prop · H00315 · 2012-10-10 00:00:00 — framhåller dock att det rent generellt ingick i hans tjänst att ha ett nationellt perspektiv. Vidare uppfattade tjänstemannen det som sitt ansvar att verka för att avtalets samlade åtagande inte blev för stort i förhållande till totala investeringsbudget.139 Förhandlingsmannens bedömning av projektens samhällsekonomiska effektivitet Vad gäller förhandlingsmannens beaktande av projektens samhällsekonomiska effektivitet utgick han från tidigare bedömningar av , av Stockholmsberedningen och av etcetera. hann förhandlingskansliet enligt uppgift inte göra inom ramen för förhandlingsarbetet. Det gjordes således inga nya samhällsekonomiska analyser vare sig för de enskilda projekten eller för hela åtgärdspaketet. Förhandlingsmannen utgick från att det inte finns ett rättvisande sätt att göra samhällsekonomiska kalkyler; att kalkylerna inte fångar in alla effekter och att det hade varit en annan sak om kvoterna varit betydligt lägre, till exempel runt 1. Förhandlingsmannen menade i stället att de här projekten hade passerat det samhällsekonomiska nålsögat, och även om nettonuvärdeskvoterna var negativa eller osäkra för flertalet av projekten bedömde han att andra aspekter vägde upp, såsom att projekten ändå kan behövas i systemet.140 Förhandlingsmannen gjorde även bedömningen att effekten av de projekt som diskuterades i Stockholmsförhandlingen i hög grad är beroende av att med anslutande investeringar genomförs.141 TomtebodaKallhäll hade vidare lyfts fram som ett angeläget projekt även i Stockholmsförhandlingen, vilket förhandlingsmannen såg som ett ytterligare motiv att ta med projektet i avtalet om medfinansiering av . Förhandlingsmannens utgångspunkt var att staten skulle behöva bygga de övriga åtagandena oavsett medfinansieringen, det var mer en fråga om när i tiden, och där skyndade regionen på processen i och med sina krav i förhandlingarna.142 En senare utbyggnad hade enligt förhandlingsmannens bedömning medfört samhällsekonomiska förluster och hämmad tillväxt i hela landet.143 139Intervju, , . 140Intervju, den statliga förhandlingsmannen, . 141E-post, den statliga förhandlingsmannen, . 142Intervju, den statliga förhandlingsmannen, . 143Intervju, den statliga förhandlingsmannen, . GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR bedömning av projektens samhällsekonomiska effektivitet Tjänstemän vid har framhållit att samma utgångspunkt gäller för alla prioriterade åtgärder oavsett om de är utpekade av regeringen eller om de har genomgått åtgärdsplaneringsprocessen: de ska vara samhällsekonomiskt effektiva och bidra till att uppfylla de transportpolitiska målen. Man anser vidare att det inte har rört sig om ett annat beslutsunderlag för de projekt som ingår i avtalet om regionala medfinansiering jämfört med de beslutsunderlag som används i den gängse planeringen eftersom frågorna hade varit uppe i Stockholmsberedningen144 (2002 samt 2003) vad gäller flera av projekten och att det är som har tagit fram underlagen till förhandlingsarbetet. Vad gäller avtalets utformning och de projekt som ingick i avtalet har man på departementet inte gjort några egna analyser utan detta ansågs vara den statliga förhandlingsmannens ansvar.145 4.1.4Citybanans regionala medfinansiering projekten i avtalet beslutas och prioriteras utan jämförande analyser Enligt den statliga förhandlingsmannen var den övergripande tidsplanen för förhandlingsarbetet hårt satt. Regeringen skulle lägga infrastrukturpropositionen och allt underlag för propositionen skulle vara klart , vilket också innefattade regionala medfinansiering. parternas förslag till avtal om regional medfinansiering av samt resultatet av Stockholmsförhandlingen . Projektet hade , i samband med avsiktsförklaringen, startats upp igen efter det tidigare stoppet och började då göra större upphandlingar för projektet.146 Arbetet med att genomföra analyser och ta fram den senaste åtgärdsplanen pågick under 2008 och 2009.147 lämnade trafikverken förslag till åtgärdsplan148, och fastställde regeringen planen.149 Förhandlingarna och projektets igångsättande föregick således den senaste åtgärdsplaneringen. 144SOU 2002:11 och Stockholmsberedningen (2003). 145Intervju, , . 146Några av de större tidiga upphandlingarna var dock villkorade mot att järnvägsplanen skulle vinna laga kraft (vilket den gjorde ). Intervju, , . 147Den uppdrog regeringen åt , , och att inleda förberedelsearbetet för åtgärdsplaneringen av infrastrukturåtgärder för perioden 20102020. (2008). 148Trafikverken lämnade förslag till plan och kompletterande underlag respektive . , Planer-och-beslutsunderlag/Nationell-planering/Nationell-plan-for-transportsystemet-2010-2021/ Forslag-till-Nationell-plan-for-transportsystemet-2010-2021/, (). 149Näringsdepartementet (2010b). Regeringen godkände med vissa justeringar förhandlingsmannens förslag till avtal och i samband med detta gav regeringen direktiv till trafikverken att påbörja den senaste åtgärdsplaneringen.150 I direktivet hänvisas även till regeringsbeslutet om att godkänna avtalet för med att det innehåller ytterligare direktiv om objekt som ska [kursivering] ingå i den nationella planen.151 Här avses och de övriga åtagandena (åtgärder på lång sikt var TomtebodaBarkarby, BarkarbyKallhäll, Härad och ). Under åtgärdsplaneringen togs underlagsmaterial, såsom samlade effektbedömningar, fram för samtliga projekt som ingick i planen, även för de projekt som ingick i avtalet om regionala medfinansiering. Regeringens direktiv inför åtgärdsplaneringen innebar dock att skulle hantera dessa projekt som låsningar som skulle ingå i planen, och deras samhällsekonomiska underlag har därmed inte använts för att analysera och prioritera projekten som ingick i avtalet.152 4.1.5Projektens prioritering i den senaste åtgärdsplanen konstaterar att tre av de fyra projekt som ingår i statens övriga åtaganden nu är bland de tidsmässigt högst prioriterade järnvägsprojekten i den gällande åtgärdsplanen (20102021).153 innebär att alla projekt inom statens övriga åtaganden utöver deletappen ska invigas före eller i samband med invigning 2017. Detta gör att de med nödvändighet har behövt planeras in under den första halvan Som framgår av diagram 5.1 (se kapitel 5) är åtgärdsplanens medel under den första halvan i huvudsak reserverade för redan pågående projekt från föregående åtgärdsplan, eller av satsningar som regeringen aviserat redan före åtgärdsplaneringen. regionala medfinansiering är en sådan satsning som binder en stor del av de medel som fanns tillgängliga under åtgärdsplanens första hälft. För att diskutera hur prioriterade avtalets projekt hade blivit i åtgärdsplanen utan en medfinansiering är det intressant att titta på de samhällsekonomiska analyser som gjordes inför åtgärdsplaneringen.154 Den beräknade samhällsnyttan av projekten anges i de samlade effektbedömningarna som togs fram i den senaste åtgärdsplaneringen. 150Regeringen uppdrog genom beslutet att godkänna avtalet åt att för statens räkning förvalta avtalet. 151Näringsdepartementet (2008b). 152Intervju, , . 153Deletappen TomtebodaBarkarby har ett senare genomförande än de övriga avtalade projekten. 154Observera att dessa inte är de samhällsekonomiska analyser som fanns tillgängliga vid förhandlingarna. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Enligt den samhällsekonomiska kalkylen beräknas nettonuvärdeskvoten för utbyggnaden av (TomtebodaBarkarby och BarkarbyKallhäll) till 0,27.155 I den samhällsekonomiska bedömningen, där analysen även omfattar icke prissatta effekter, bedöms projektet inte heller vara lönsamt. har en beräknad NNK på 0,2 och bedöms med stor osäkerhet i kalkylerna som sannolikt lönsam i den samhällsekonomiska analysen.156 Nettonuvärdeskvoten för SträngnäsHärad ligger på 0,5 och bedöms inte vara lönsam i den samhällsekonomiska analysen.157 Som jämförelse till dessa kvoter kan det nämnas att den genomsnittliga (storleksviktade) lönsamheten i hela planen var cirka 0,07.158 Dessutom hade åtgärdsplanens genomsnittliga lönsamhetsnivå sjunkit från en NNK på 0,2 till denna nivå till följd av att andra medfinansierade projekt hade lyfts in i åtgärdsplanen av regeringen efter att lämnat sitt förslag. Nettonuvärdeskvoterna för två av de övriga åtagandena ligger betydligt under dessa nivåer. bedömning av projektens prioritering Tjänstemän vid har bedömt hur prioriterade projekten hade varit om de hade analyserats och rangordnats på gängse vis av trafikverken i åtgärdsplaneringen. Projekten bedöms som motiverade att genomföra, men utifrån det befintliga underlaget osäkert när i tiden trafikverken skulle ha bedömt det som lämpligast att de hade genomförts.159 Två160 av projekten har negativ nettonuvärdeskvot vilket i sig talar för att de inte hade varit så prioriterade. anses det generellt som svårt att räkna hem alla nyttor med projekt i storstadsregioner, och detta hade troligtvis vägt upp den sammantagna bedömningen för dessa projekt.161 bedömning av projektens prioritering Det är regeringen som i slutändan fastställer åtgärdsplanen och har möjlighet att ändra trafikverkens förslag till prioriterade åtgärder. 155Nettonuvärdeskvoten avser det alternativ med tunnel genom , som enligt är det alternativ som kan få acceptans (se kapitel 3). Vid åtgärdsplaneringen upprättades även en samhällsekonomisk kalkyl för ytspårsalternativet. Nettonuvärdeskvoten beräknades för detta alternativ till 0,02. (2009c) och (2009d). 156Banverket (2008b). 157Banverket (2008a). 158Riksrevisionen (2011c), s. 86. 159Intervju, , . 160I den senaste åtgärdsplaneringen gjorde en samhällsekonomisk analys för hela sträckan TomtebodaKallhäll. Med andra ord behandlades utbyggnaden av som ett projekt och man beräknade inte samhällsnyttan av delsträckorna TomtebodaBarkarby respektive BarkarbyKallhäll. Med anledning av detta ses utbyggnaden av i det här sammanhanget som ett projekt. 161Intervju, , . har inte velat göra en bedömning av sannolikheten att projekten hade blivit särskilt utpekade av regeringen utan medfinansiering; man framhåller att det är svårt att på tjänstemannanivå svara på frågor om överväganden i politiska beslut.162 Att flera av dessa projekt ingick i Stockholmsberedningen och har funnits med i tidigare åtgärdsplaner och förhandlingar samt att man av Stockholmsberedningens utredningar drar slutsatsen att det krävs ytterligare åtgärder för att få full effekt av talar dock för att dessa projekt hade ingått i åtgärdsplanen. konstaterar att de övriga åtaganden som ingår i regionala medfinansiering har varit med i tidigare åtgärdsplaner men inte har varit högt prioriterade. I nuvarande åtgärdsplan är de övriga åtagandena (exklusive deletappen TomtebodaBarkarby) bland de tidsmässigt högst prioriterade järnvägsprojekten. togs fram vid den senaste åtgärdsplaneringen var i flera fall lägre än genomsnittliga nettonuvärdeskvoten för hela den nationella planen, och flera av projekten befann sig på relativt tidiga utredningsstadier för åtgärdsplaneringen. De regionala företrädarnas utgångspunkt vid förhandlingarna var vidare att man genom medfinansieringen säkerställde ett tidigt genomförande av de övriga åtagandena. Detta talar för att en prioritering av avtalets projekt grundat på de sedvanliga samhällsekonomiska analyser som togs fram inom ramen för den senaste planomgången med stor sannolikhet hade lett till att de prioriterats lägre än i den nuvarande medfinansierade planen. De statliga aktörerna har dock angett systemperspektiv som motiv till projektens tidsmässigt höga prioritering och anfört att befintliga kalkyler inte fångar upp denna aspekt. I tidigare granskning om och järnvägen längs (RiR 2011:22) tas problem med bristande (nationellt) systemperspektiv i infrastrukturplaneringen upp. En central slutsats i granskningen är att inte kommer att kunna nyttjas så som tänkt till följd av att nödvändiga investeringar i omkringliggande järnvägsnät saknas. Detta beror till stor del på att beslutsunderlaget saknade en redovisning av att är beroende av kringliggande projekt för att ändamålen med banan ska kunna nås. kan i fallet se en parallell till , då och regeringens utredningar inte heller i detta fall innehåller någon egentlig systemanalys. Det har inte utretts vilka följdinvesteringar som krävs 162 Intervju, , . GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR i omkringliggande järnvägsnät för att möjliggöra ett effektivt nyttjande av kapacitet. konstaterar att medfinansiärerna till de kringliggande länen i utbyte mot sina finansiella bidrag till krävde ytterligare investeringsprojekt . Skälen de anförde var just ett systemperspektiv, det vill säga att dessa investeringar krävdes för att de skulle få ut någon nytta av själva . De regionala parterna gjorde det slutliga valet av projekt som skulle ingå i paketet, förhandlingsmannen har dock framhållit att staten till stor del delade bedömningen av nödvändigheten av de övriga projekten. Det systemperspektiv parterna applicerade under förhandlingarna behöver emellertid inte sammanfalla med ett nationellt systemperspektiv. Uppgörelsen var resultatet av både förhandlingen om regional medfinansiering mellan region och stat och en inbördes samordning mellan medfinansiärerna i regionen kring de krav som gemensamt skulle ställas mot staten. Enskilda regioners syn på nyttan av en statlig infrastrukturinvestering skiljer sig oftast från landets sammantagna nytta av denna. Utifrån ett nationellt perspektiv ska varje investerings samtliga nyttor och kostnader vägas mot alternativa satsningar i landet. Regionalt ses nyttan av investeringen utifrån att den region där infrastrukturprojektet byggs ofta främjas av en stor del av nyttorna, som infrastrukturen finansieras huvudsakligen statligt. En investering kan således vara mer prioriterad utifrån ett regionalt än utifrån ett nationellt systemperspektiv. Vid förhandlingar om medfinansiering vill lokala och regionala aktörer säkerställa att de får något i utbyte för sina finansieringsbidrag. De kommer således att försöka få till stånd respektive tidigarelägga projekt som sannolikt inte skulle ha prioriterats lika högt Det ligger alltså i medfinansieringsförhandlingarnas natur att de inte är förenliga med prioritering av projekt efter nationell samhällsekonomisk nytta. Eftersom det har visat sig att statliga aktörer i tidigare utredningar och planeringsomgångar som föregick förhandlingarna inte utrett de nationella systemaspekterna på finns det dock en möjlighet att de regionala och nationella intressena skulle kunna sammanfalla (åtminstone delvis), trots dessa parters olika perspektiv. Utan relevanta underlag går det dock inte att bedöma om så är fallet. Att de övriga projekten behövs för att få ut nyttan av innebär vidare inte att hela åtgärdspaketet, med nyttor och kostnader för samtliga projekt, är samhällsekonomiskt lönsamt och bör prioriteras över andra projekt i den nationella åtgärdsplanen. Enligt mening bör det vara staten, i form av , som genomför den grundläggande analysen av hur systemet hänger ihop, om och i vilken ordning som en eventuell etapputbyggnad är lämplig och vilken samhällsekonomisk lönsamhet som systemet som helhet har. är den aktör som ska tillvarata det nationella intresset genom att väga utbyggnaden av systemet i en region mot investeringar i övriga landet. I samband med förhandlingarna och regeringens beslut gjordes emellertid inte någon samlad samhällsekonomisk analys för hela avtalets åtgärdspaket, trots att flera av projekten i avtalet hade negativa nettonuvärdeskvoter som förhandlingsparterna menade skulle uppvägas av projektens nytta i systemet. Ett sådant underlag hade enligt behövts då utökad systemkapacitet är ett huvudsyfte med och det var ett av de främsta motiven för att välja framför andra alternativ, till exempel ett ytspår. Till följd av att regeringen satte en stram tidsplan för förhandlingsarbetet fanns inte heller förutsättningar för att ta fram något sådant underlag under förhandlingarna. Det är mening att relevant samhällsekonomiskt underlag är en förutsättning för att prioritera projekt utan att bryta mot principen om att samhällsekonomisk lönsamhet ska vara den vägledande prioriteringsgrunden. Att staten väljer en förhandlingslösning är enligt inget skäl för att göra undantag från att låta relevanta samhällsekonomiska analyser utgöra ett viktigt underlag till förhandlingsarbetet. Om det på grund av förhandlingarnas natur görs andra överväganden än rent samhällsekonomiska är det viktigt att ett sådant underlag kan utgöra en referens till de avvägningar som görs i förhandlingen. Ett relevant samhällsekonomiskt underlag ger transparens till förhandlingarnas resultat och de efterföljande besluten om infrastrukturen. 4.2Har avsteget från grundprincipen om anslagsfinansiering motiverats? 4.2.1Motiven till regional medfinansiering av I regeringsuppdraget till den statliga förhandlingsmannen anges, som skäl för regeringens beslut, att den reviderade kostnadsberäkningen i redovisar ett finansieringsunderskott för . Mot bakgrund av detta finner regeringen det nödvändigt att låta undersöka förutsättningarna för ytterligare finansiering av . I uppdraget redovisas även slutsats om att nyttan av den extra kapacitet som skulle medföra (jämfört med en ytspårslösning) i stora delar hade tillfallit angränsande regioner.163 163 (2007d). GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Varken de regionala företrädarna eller de statliga aktörerna i förhandlingarna (förhandlingsmannen och ) ansåg att nyttorna av enbart motiverade en regional medfinansiering. Det gjordes inte heller någon analys av de regionala nyttorna av hela paketet (se kapitel 8). Den valda utformningen av medfinansieringen, där regionen ger medfinansiering till och staten åtar sig att genomföra samt ytterligare åtgärder i ett större paket har vidare inte motiverats av regeringen. kan således konstatera att de statliga aktörerna agerade utifrån att regeringens motiv om regionala nyttor av enbart inte var välgrundat och att regeringen inte har motiverat den slutliga utformningen av medfinansieringen. har i den tidigare granskningen av medfinansiering konstaterat grundläggande problem med att basera förhandlingar på lokala nyttor.164 Lokala nyttor är svåra att identifiera, avgränsa och beräkna och risken är stor att medfinansieringsförhandlingar baserade på regionala nyttor blir godtyckliga. Problemet förstärks av att det saknas viktiga riktlinjer för att beräkna regionala nyttor. Vad gäller det så kallade finansieringsunderskottet av projektet anser att det inte rådde något sådant i detta fall, utan att staten valde att prioritera annat. Om bedömts som ett prioriterat projekt hade staten möjlighet att prioritera medel till projektet via anslag. bedömer vidare att avsaknad av medel som motiv till förhandlingar om regional medfinansiering innebär flera problem. I tidigare granskning av medfinansiering av statlig infrastruktur dras slutsatsen att det är svårt att öka statens intäkter utan att frångå principen om samhällsekonomisk lönsamhet som prioriteringsgrund och principen om att en investerings finansieringsform inte ska påverka prioriteringsordningen. gjorde vidare bedömningen att det man uppnår med medfinansieringsförhandlingarna inte tillräckligt kompenserar för det man förlorar genom att frångå dessa principer. Som nämns i kapitel 2 föreslår vidare att förhandling om medfinansiering primärt ska syfta till att öka värdet av de investeringar som omfattas av förhandlingarna. Att volymen investering kan komma att ökas bör enligt utredningen vara en konsekvens, inte ett syfte i sig. 164 (2011c). Projekten som utgör statens övriga åtaganden i avtalet om medfinansiering av jämfördes inte med andra projekt i landet när de prioriterades högt i den senaste åtgärdsplanen. gör bedömningen att om projekten prioriterats utifrån de samhällsekonomiska analyser som togs fram under den senaste planomgången hade de troligtvis prioriterats lägre än de gör i den nuvarande planen. I förhandlingen motiverades åtgärdspaketet utifrån att samtliga projekt i avtalet skulle ses ur ett helhetsperspektiv. Det bedömdes att de enskilda projektens låga nytta vägdes upp av att de behövdes i systemet. gör bedömningen att det kan förekomma positiva systemeffekter genom en samordnad byggnation av och de Eftersom det inte finns ett underlag som beskriver hela systemutbyggnadens samhällsekonomiska effektivitet går det dock inte att avgöra om förhandlingen har lett till en effektiv utbyggnad. Regeringen har i uppdraget till förhandlingsmannen som motiv för medfinansiering av angett avsaknad av statliga medel och att projektet medför regionala nyttor i angränsande regioner. ser flera problem med att i en förhandling om medfinansiering utgå från dessa motiv. konstaterar vidare att de statliga såväl som de regionala aktörerna förhandlade utifrån andra utgångspunkter än regeringens motiv. Regeringen har inte heller motiverat den slutliga utformningen av medfinansieringen (den större paketlösningen). GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 5Konsekvenser av regionala medfinansiering i den nationella åtgärdsplaneringen I detta kapitel fördjupas analysen från föregående kapitel 4. Här diskuteras mer ingående hur åtgärdsplaneringen har påverkats av att projekt har bundits genom den regionala medfinansieringen av . Diskussionen motiveras av att projekten som ingår i medfinansieringsavtalet utgör drygt 15,7 miljarder kronor165 av den nuvarande åtgärdsplanens medel, vilket är en relativt stor andel av det totala utrymmet för järnvägsinvesteringar. 5.1I utgångsläget är åtgärdsplanen delvis bunden I kapitel 2 och bilaga 1 redogörs närmare för infrastrukturens ekonomiska planering och hur åtgärdsplaneringen går till. I korthet syftar åtgärdsplaneringen till att upprätta en plan för genomförandet av infrastrukturinvesteringar som i så hög grad som möjligt lever upp till de transportpolitiska målen.166 utarbetar underlag, bland annat samhällsekonomiska analyser, för att därefter utarbeta ett planförslag inom en viss ekonomisk ram. Utifrån förslag tar regeringen beslut om planen. Den nu gällande planen omfattar åren 20102021. När en ny åtgärdsplan utarbetas är den i utgångsläget delvis bunden, exempelvis till följd av att redan pågående projekt behöver anslagsmedel i planen för att kunna färdigställas. Regeringen påbörjar dessutom som regel nya åtgärdsplaner innan de gamla är avslutade, vilket innebär en möjlighet att göra nya och mer relevanta prioriteringar i takt med att behoven eventuellt förändras, men som även leder till att fler pågående projekt ärvs från 165Anledningen till att denna summa är mindre än den som redovisas i kapitel 3.4.3. är att en del medel ingår i föregående åtgärdsplan som pågick , att en del medel kommer att ingå i efterföljande åtgärdsplan efter 2021, samt att kostnaderna i åtgärdsplanerna 20102021 anges i en tidigare prisnivå än i denna granskningsrapport. 166Förordning (2009:236) om en nationell plan för transportinfrastruktur. I denna anger regeringen att planen ska ange den inriktning på investeringar och förbättringsåtgärder som bedöms ha störst effekt för att uppnå de transportpolitiska målen. Dessutom ger regeringen i uppdrag att Planen ska innehålla en tydlig beskrivning av de förväntade effekterna för transportsystemet som helhet samt en redogörelse för strategiska överväganden när det gäller vad som anges i 4 § 1 p (det vill säga det första av de ovanstående citaten). föregående plan.167 I pågående åtgärdsplan bands medel till ett stort antal projekt redan i direktivet till trafikverken om att påbörja åtgärdsplaneringen. I de fall som regeringen i direktivet har angett vilka projekt som ska ingå i planen behandlas de av trafikverken som en del av planen utan att först vägas mot andra projekt.168 5.1.1Skäl till att åtgärdsplanen är bunden