prop · GZ03139 · 2012-04-11 00:00:00 — Detta leder till att medfinansierade objekt åsätts högre nyttor på ett sätt som leder till att investeringsunderlagen inte varit jämförbara på ett rättvisande sätt i den samhällsekonomiska prioriteringen. 148Svårigheten att mäta nyttorna är en anledning till att de inte redan ingår i objektens samhällsekonomiska kalkyl. Medfinansiering av statlig infrastruktur granskning visade också att vissa intressenter har kunnat bekosta underlag (framförallt förstudier, utredningar och konsultrapporter om lokala nyttor) som sedan använts inte bara i själva finansieringsförhandlingen utan även i trafikverkens prioritering jämfört med andra objekt.149 8.1.7Förhandlingar om brukaravgifter har medfört problem Ett antal åtgärder i senaste åtgärdsplaneringen framför allt stora projekt finansieras via trängselskatt respektive vägavgifter som en följd av medfinansieringssatsningen. För medfinansiering i form av brukaravgifter, väg- och banavgifter och trängselskatt, finns särskilda risker knutna just till själva finansieringsformen. För det första är anläggnings-, drift- och uppbördskostnader för brukaravgifter ofta höga och finansieringsformen är därmed dyrare än anslagsfinansiering. För det andra är intäkterna mer osäkra eftersom de endast kan uppskattas baserat på prognoser om framtida beteenden. En tredje risk med avgifter och trängselskatt är också att när kommunerna förhandlar om denna sorts medfinansiering upplever de en betydligt svagare budgetrestriktion eftersom finansieringen ska betalas av de framtida brukarna. Detta riskerar öka kostnaderna för den lösning som förhandlas fram. Brukaravgifter har även trafikavledande effekter eftersom brukarna kommer att ändra sitt beteende till följd av avgiftsuttaget. Alla dessa särskilda risker med brukaravgifter behöver identifieras, analyseras, beräknas och hanteras i varje enskilt fall. kan konstatera att underlagen för detta varit mycket bristfälliga i senaste åtgärdsplaneringen. Risken för effektivitetsförluster är därmed stor. Särskilt stor bedömer risken vara när det gäller införandet av trängselskatt i . Detta då trängelskatten här inte är utformad med huvudsyftet att minska trängseln utan huvudsyftet är att generera avgifter för att finansiera det Västsvenska infrastrukturpaketet. Dels rör det sig om ett system som sammantaget ska generera stora intäktsflöden under en mycket och dels är det Västsvenska infrastrukturpaketet kraftigt olönsamt. slutsats är att brukaravgifter i första hand bör användas som styrmedel och att de då bör utformas med syfte att internalisera externa effekter. Styrande avgifter genererar intäkter som sedan kan användas för infrastruktursatsningar om riksdag och regering ställer sig bakom detta. 149Det senare problemet finns även utan medfinansiering, men försvåras när medfinansiering spelar in. Medfinansiering av statlig infrastruktur 8.1.8 Förskotteringar har inte använts ändamålsenligt och har lett till problem Statsmakternas ursprungliga intention med förskottering var att lokala intressenter i särskilda fall där de kunde ha stor nytta av att förskottera exempelvis inför stora evenemang såsom i eller när stora samordningsvinster med andra investeringar kan uppnås skulle få förskottera statliga investeringar. granskning bekräftar Kommunala kompetensutredningens farhåga om att instrumentet mer kommit att användas av trafikverken för att hantera förseningar i de nationella planerna och av intressenterna som ett slags försäkring om att det egna projektet verkligen kommer att bli av. I kapitel 6 redovisades resultatet av granskning av trafikverkens förskotteringsärenden . Vi konstaterade att trafikverken i sin hantering av ärendena inte i tillräcklig grad levt upp till de riktlinjer för förskottering som infördes i myndigheternas regleringsbrev för att öka transparensen och rättvisan i förskotteringarna. Detta gäller särskilt eftersom inga kvalificerade bedömningar genomförts av hur enskilda förskotteringar påverkar genomförandet av planen i sin helhet respektive hur de påverkar andra enskilda projekt. Regeringen säkerställde inte heller att så skedde. Vidare bedömer att risken för att förskotteringar inte har använts som det var avsett från början har ökat väsentligt. För det första har granskningen visat att förskotteringar använts i stor utsträckning för att hantera uppkomna förseningar, vilket överför en kostnad för infrastrukturen till intressenterna. För det andra har omfattningen av förskotteringar ökat, vilket riskerar få konsekvenser för hela den nationella planens genomförande och för andra enskilda objekt. För det tredje har förskottering använts mot reglerna som en del i medfinansieringsförhandlingarna i senaste åtgärdsplaneringen. Den tidigareläggning trafikverken där förhandlade om var i förhållande till en icke fastställd plan, vilket på grund av förhandlingarnas spelregler ger intressenten drivkrafter att förskottera investeringar för att köpa sig en plats i den kommande nationella planen. Det åligger trafikverken att säkerställa att omfattningen av förskotteringarna inte överstiger taket på av varje års investeringsanslag. bedömer att detta tak är för högt och sätter den samhällsekonomiska prioriteringsgrunden i fara. Om så mycket som av alla pågående investeringar är förskotterade ofta baserat på intressenternas vilja att få statliga investeringsmedel till den egna regionen grumlas den samhällsekonomiska prioriteringen. Eftersom förskottering är ren lånefinansiering innebär det att framtida investeringsanslag tecknas in, vilket kan begränsa handlingsutrymmet för möjligheter till omprioriteringar och för konjunkturpolitik . Medfinansiering av statlig infrastruktur 8.1.9Medfinansieringssatsningen har inneburit risk för sämre kostnadskontroll granskning har visat att medfinansieringsförhandlingar med oklara spelregler och förda under tidpress, kan vara kostnadsdrivande i och med att onödigt dyra lösningar överenskoms för att få ett avtal till stånd. Granskningen har också visat att förhandlingar som rör större paket av åtgärder har lett till att vissa klart olönsamma åtgärder beslutats. granskning av ingångna medfinansieringsavtal visade även att mycket få avtal ger drivkrafter till ett gemensamt ansvarstagande för att dämpa kostnadsökningar. konstaterar också att ett ökat inslag av medfinansiering och förhandlingslösningar riskerar att öka inslaget av nyinvesteringar, vilket kan vara dyrt och ineffektivt om samma infrastrukturproblem hade kunnat lösas med trafikstyrande åtgärder eller med mindre ombyggnad av befintlig infrastruktur. Förhandlingar om utformning, ansvar och finansiering av ny infrastruktur kommer att behövas även framgent. Ett par uppenbara exempel är när det gäller större infrastruktursatsningar eller de mer komplexa behov som finns i storstäderna. Detta leder till att det är än mer viktigt med tydliga principer så långt det går om vad som är statens ansvar och vad som är någon annans ansvar och hur trafikverken ska hantera detta i en förhandlingssituation. Mot bakgrund av ovanstående slutsatser riktar följande rekommendationer till regeringen och till . riktar sex rekommendationer till regeringen. Den första är att återgå till de centrala prioriteringsprinciper som finns i infrastrukturplaneringen. Sedan följer två rekommendationer om att söka alternativ finansiering till infrastruktur i form av välmotiverade, enkla, likformiga system för olika avgiftsuttag. bedömer att statsmakterna även kommer att behöva förhandla om ny infrastruktur med olika intressenter. I en fjärde och femte rekommendation utvecklas därför vilka spelregler vi anser bör gälla vid sådana förhandlingar. Slutligen följer en rekommendation om att förtydliga intentionerna med förskottering och att överväga att begränsa det maximala förskotteringsutrymmet. Medfinansiering av statlig infrastruktur Återgå till den samhällsekonomiska prioriteringsgrunden där investeringarnas finansieringsform inte spelar in Det finns både för- och nackdelar med medfinansieringsförhandlingar. Fördelarna är ett visst tillskott till den statliga ramen och samordningsvinster när statlig och lokal nivå samarbetar om en finansieringslösning. De största och viktigaste nackdelarna är att det är mycket svårt att öka statens intäkter med bibehållen prioriteringsgrund och frivillig medfinansiering. För att medfinansieringsförhandlingar ska kunna väntas ge något betydande tillskott till den statliga ramen krävs såsom man också gjorde i den senaste åtgärdsplaneringen att man frångår både principen om samhällsekonomisk lönsamhet som prioriteringsgrund och principen om att en investerings finansieringsform inte ska påverka prioriteringen. bedömer att det man uppnår med medfinansieringsförhandlingarna inte tillräckligt kompenserar för det man förlorar genom att frångå dessa principer. anser att dessa två välförankrade och välmotiverade principer ger de bästa förutsättningarna för att nå högsta effektivitet i statens medel avsatta för infrastruktur. Vi rekommenderar därför att man undviker breda satsningar som bygger på förhandlingar där intressenternas drivkraft att köpa sig in i planen utgör den centrala finansieringsbasen. Vi rekommenderar också att man i de fall man avser frångå dessa grundprinciper, till exempel vid mycket stora infrastrukturinvesteringar eller storstadspaket, motiverar detta i varje enskilt fall. Överväg att utreda effektivt utformade, likformiga brukaravgifter Om och regeringen bedömer att statens budgetmedel till infrastruktur behöver kompletteras med alternativ finansiering är ett ökat uttag av brukaravgifter mest lämpligt. Därför bör regeringen överväga att utreda om hur dagens avgifter och skatter inom transportsektorn förhåller sig till trafikslagens marginalkostnader. Om det skulle visa sig att vissa trafikslag är underprissatta finns det utrymme för ett effektivitetshöjande avgiftsuttag. För att detta ska få så små negativa effekter som möjligt behöver avgiftsuttagen vara enkla, likformiga och transparenta så att godtycke, ryckighet och bristande insyn minimeras. Om marginalkostnadsanpassade brukaravgifter inte bedöms ge ett tillräckligt tillskott till anslagen kan finansierande avgifter utredas. Viktigt är att uttaget av dessa även då sker på ett enkelt, likformigt och transparent sätt. Lokal förankring kan krävas i vissa fall, men staten bör undvika att förhandla fram brukaravgifter i enskilda fall så långt som möjligt. Medfinansiering av statlig infrastruktur Överväg att utreda om det är möjligt och önskvärt att återföra delar av ökade markvärden till staten Grundtanken bakom medfinansieringssatsningen var de lokala nyttor som uppstår till följd av statliga investeringar. Om och regeringen skulle vilja återföra delar av värdeökningar till följd av lokala nyttor till staten kan man utreda om det även för denna intäktsbas skulle gå att utforma enkla, likformiga, transparenta avgifter (inklusive skatter). Detta är att föredra framför breda satsningar på finansieringsförhandlingar baserade på olika intressenters betalningsvilja och förhandlingsstyrka. Utveckla tydliga principer för statens ansvar för infrastrukturen Statens och andra intressenters ansvar och intressen möts i många investeringsprojekt. granskning visar att det då finns möjligheter att genom samråd och förhandlingar göra samordningsvinster, dra nytta av stordriftsfördelar och att utarbeta en utformning så att hela investeringens effektivitet ökar. För att möjliggöra att dessa vinster kan realiseras som infrastrukturplaneringen karaktäriseras av transparens, likabehandling och kostnadseffektivitet, är det viktigt att utveckla så tydliga principer för sådana förhandlingar som möjligt. rekommenderar därför regeringen att utreda hur statens ansvar för väg och bana kan göras tydligt så långt det går. Se över hur intressenters drivkrafter kan balanseras mot allmänintresset i förhandlingar om infrastruktur Klargör också hur allmänintresset, särskilt i form av krav på kostnadskontroll och hög samhällsekonomisk lönsamhet, kan stärkas i förhandlingar om infrastrukturinvesteringar. Se över hur detta allmänintresse kan tillvaratas i förhållande till de drivkrafter förhandlingens olika aktörer har. Överväg att sänka taket för förskotteringar och förtydliga dess syfte konstaterade att förskotteringar är en form av lånefinansiering som kommit att användas av trafikverken för att hantera förseningar i planeringen och av intressenter för att försäkra sig om att projekt blir Förskotteringar intecknar framtida anslagsutrymme. När man ligger nära taket för förskotteringsverksamheten av pågående infrastrukturinvesteringar är förskotterade av olika intressenter riskerar den samhällsekonomiska prioriteringsordningen sättas ur spel i för stor utsträckning. Överväg därför att sänka taket och förtydliga syftet med förskotteringar. Detta skulle leda till högre samhällsekonomisk effektivitet, ett ökat handlingsutrymme och en ökad transparens. Medfinansiering av statlig infrastruktur riktar i det följande ett antal rekommendationer till . De handlar främst om att ta fram principer och utveckla olika typer av underlag. Förbättra dokumentationshanteringen generellt i verket Flera av de rekommendationer som följer nedan rör hur specifika underlag och dokumentation bör utvecklas. I arbetet med granskning har vi emellertid frekvent erfarit svårigheter att få en bild över vilken dokumentation som finns och sammanställningar över relevanta uppgifter. De sammanställningar som gjort över avtal om medfinansiering respektive förskotteringar och relevanta uppgifter i dessa borde exempelvis funnits tillgängliga i . Mot bakgrund av detta ser skäl för att se över sin dokumentationshantering på ett generellt plan så att alla uppgifter och dokument som är av betydelse för ett ärende framgår och hålls ordnade. Denna rekommendation ska ses mot bakgrund av att det anses vara god förvaltningspraxis att dokumentera det som krävs för att följa ett ärendes gång och det som kan påverka ärendets utgång. Nödvändigheten av dokumentation har flera skäl, exempelvis att underlätta myndighetens interna arbete, att möjliggöra uppföljning, utvärdering och revision samt att bereda allmänheten insyn i myndighetens verksamhet i enlighet med offentlighetsprincipen. Tydliggör vem som är beställare av och syftet med olika underlag har i sin granskning iakttagit ett antal fall där underlag som använts i åtgärdsplaneringen inte är tydliga kring i vilket syfte de tagits fram eller vem som beställt och finansierat det. Inför därför rutiner så att det alltid framgår vem som beställt och betalat för olika underlag som ingår i förhandlingar och/eller prioriteringar och i vilket sammanhang sådana underlag syftar till att användas. Förbättra den samlade redovisningen av investeringarnas kostnader och finansiering granskning har visat att det varit svårt att få en samlad bild över den totala finansieringen av statens infrastruktur. Inför därför rutiner och upprätta nödvändig dokumentation som tydliggör vad varje åtgärd kostar totalt och hur denna kostnad fördelar sig på olika typer av finansiering, inklusive förskotteringskostnader. Detta för att ge riksdag och regering en samlad bild av omfattningen av och samhällets kostnader för förskottering, medfinansiering och samfinansiering samt för att möjliggöra verkets egen uppföljning av enskilda investeringars kostnader, nytta m.m. Medfinansiering av statlig infrastruktur Utveckla metoderna för värdering, beräkning och behandling av lokala nyttor granskning har visat att den utpekade grunden för medfinansiering viljan hos intressenten att betala för den statliga investeringens lokala nyttor varit oklar på ett antal punkter i den senaste åtgärdsplaneringen. bedömer att lokala nyttor inte bör ligga till grund för generella medfinansieringssatsningar . Trots detta behöver området utvecklas på följande sätt. Utveckla metoderna för att identifiera och värdera lokala och regionala nyttor. Utveckla sedan principer för hur dessa nyttor ska beräknas i de fall de ska utgöra grunden för ett finansieringsåtagande från någon intressent. Detta arbete bör sikta på en ökad transparens, enhetlighet och jämförbarhet. Utarbeta även tydliga principer för om och när lokala nyttor ska räknas med i objektens samhällsekonomiska underlag (kalkyl respektive bedömning). Även för detta arbete behöver transparens, enhetlighet och jämförbarhet vara ledande. Utveckla för den samlade effektbedömningen Under den senaste åtgärdsplaneringen togs nya mallar fram för hur resultaten från de samhällsekonomiska bedömningarna skulle redovisas för Efter åtgärdsplaneringen har ett fortsatt utvecklingsarbete kring dessa mallar skett vilket är positivt. erfar dock att mallarna saknar riktlinjer för hur kostnader och effekter av alternativ finansiering ska hanteras på ett lämpligt sätt. Utveckla därför för den samlade effektbedömningen i detta avseende så det av beslutsunderlaget tydligt framgår vilka kostnader och konsekvenser tänkt finansiering har för ett objekts lönsamhetsbedömning. Ta fram riktlinjer för hur förhandlingar om finansiering, utformning och genomförande ska dokumenteras granskning har visat att avtalen om medfinansiering är alltför knapphändiga och att nödvändiga uppgifter inte heller återfinns i kompletterande underlag. Detta får till följd att motiv för förhandlingen, dess genomförande och vilka prioriteringar som gjorts inte är transparent. Ta därför fram riktlinjer för hur förhandlingar ska dokumenteras, vilka uppgifter som avtal och avsiktsförhandlingar ska innehålla samt vilka tillhörande analyser och beslutsunderlag som ska finnas. Exempel på uppgifter som anser behöver tydliggöras i underlagen är motiv för vald finansieringslösning relativt andra lösningar, uppgifter om ansvarsfördelning, prisnivåer och rutiner för uppräkning av kostnader, principer för omförhandling etc. Medfinansiering av statlig infrastruktur Utveckla centrala principer för brukaravgifter I åtgärdsplaneringen valdes vägavgifter i fyra fall och Västsvenska infrastrukturpaketet finansieras till stor del med en trängselskatt i ett finansierande syfte. Motiven för alla dessa ställningstaganden är oklara. Ta därför fram och tillämpa vid behov centrala principer, grundade på samhällsekonomisk effektivitet, för när tillstyrker brukaravgifter. Ta vidare fram principer för hur rättvisande underlag bör vara utformade så att avgifternas samtliga effekter, kostnader och risker relativt sedvanlig anslagsfinansiering framgår. Anpassa de verksinterna rutinerna för förskottering till regleringsbrevets riktlinjer och utveckla prioriteringsprinciper håller på att ta fram en ny rutin för förskotteringsärenden och en mall för förskotteringsavtal. Som en hjälp i detta arbete rekommenderar att dessa dokument tydligt anpassas till de samhällsekonomiskt motiverade riktlinjerna i regleringsbrev. Som ett tillägg till dessa riktlinjer föreslår också att alla eventuella förseningar och nedprioriteringar som tidigare rört projektet bör framgå i avtalet om förskottering eller dokumenteras på annat sätt. Utveckla och dokumentera också tydliga prioriteringsprinciper för situationer när intresset för förskottering är större än utrymmet under taket, så att det blir tydligt för en intressent som fått avslag på vilka grunder avslaget skett. Medfinansiering av statlig infrastruktur Medfinansiering av statlig infrastruktur Budgetlag (2011:203) Lag (1995:1649) om byggande av järnväg Lag (1996:1059) om statsbudgeten Väglag (1971:948) Förordning (2010:185) med instruktion för 2010/11: KU14 Förslag till 2000/01:RR11, revisorers förslag angående Nya vägar till vägar och järnvägar?, bet. 2000/01:TU16, rskr. 2000/01:286. Proposition 1987/88:50, Om trafikpolitiken inför 1990-talet, bet 1987/88:TU20, rskr. 1987/88:297. Proposition 1989/90:88, Om vissa näringspolitiska frågor, bet 1989/90:TU27, rskr. 1989/90:325. Proposition 1997/98:56, Transportpolitik för en hållbar utveckling, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266. Proposition 2001/02:20, Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transportsystem, bet. 2001/02:TU2, rskr. 2001/02:126. Proposition 2003/2004:100, ekonomiska vårproposition, bet. 2003/04:FiU21, rskr. 2003/04:274. Medfinansiering av statlig infrastruktur Proposition 2007/08:1, Budgetpropositionen , bet. 2007/08:TU1. Proposition 2008/09:35, Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt, bet. 2008/09:TU2, rskr. 2008/09:145. Proposition 2008/09:93, Mål för framtidens resor och transporter, bet. 2008/09:TU14, rskr. 2008/09:257. Proposition 2008/09:228, Redovisning av medfinansiering till statlig infrastruktur. SOU 2006:33, Andra vägar att finansiera nya vägar, Utredningen om vägavgifter på , N 2005:06. SOU 2007:72, kompetens i utveckling, Kommunala kompetensutredningen, Fi 2006:4. SOU 2009:31, Effektiva transporter och samhällsbyggande En ny struktur för sjö, luft och järnväg, , N 2008:06. SOU 2010:57, Effektivare planering av vägar och järnvägar, , N 2009:03. SOU 2011:12, Medfinansiering av transportinfrastruktur utvärdering av förhandlingsarbetet jämte överväganden om brukaravgifter och lånevillkor, Delbetänkande av , . SOU 2011:49, Medfinansiering av transportinfrastruktur ett nytt system för den långsiktiga planeringen av transportinfrastruktur samt riktlinjer och processer för medfinansiering, Slutbetänkande av , . Dir. 2008:90, Översyn av myndigheter och verksamheter inom transportområdet, Dir. 2009:16, Effektivisering av planeringsprocessen för transportinfrastruktur, Dir. 2010:92, Medfinansiering i samband med den långsiktiga planeringen av transportinfrastruktur samt riktlinjer och processer för medfinansiering, . (2007), Alternativ finansiering av vägar och järnvägar, Medfinansiering av statlig infrastruktur och rådets direktiv /76/EU av om ändring av direktiv /62/EG om avgifter på tunga godsfordon för användningen av vissa infrastrukturer. (2007), Uppdrag att utreda förutsättningarna för offentligprivat samverkan vid infrastrukturinvesteringar, N2007/3002/IR. (2008a), Uppdrag att inledande av åtgärdsplanering för infrastrukturåtgärder m.m., dnr N2008/243/IR. (2008b), Uppdrag att genomföra åtgärdsplanering inför fastställandet av nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet och trafikslagsövergripande länsplaner för regional transportinfrastruktur, dnr N2008/8698/IR, N2008/8869/IR (delvis). (2009a), Uppdrag att lämna förslag till ett nytt planeringssystem för transportinfrastrukturen, dnr N2009/7620/IR. (2009b), Regleringsbrev för avseende inom utgiftsområde 22 Kommunikationer, N2009/8616/IR, N2009/8907/KLS (delvis). (2009c), Regleringsbrev för avseende inom utgiftsområde 22 Kommunikationer, N2009/8515/IR, N2009/8907/KLS (delvis). (2010a), Regleringsbrev för avseende inom utgiftsområde 22 Kommunikationer, N2011/125/TE, N2010/7753/KLS (delvis). (2010b), Bilaga 1 till beslut om fastställelse av nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av tranportsystemet samt fastställelse av definitiva ekonomiska ramar för trafikslagsövergripande länsplaner för regional transportinfrastruktur för perioden 20102021, Bilaga 1 till regeringsbeslut II , N2009/6374/TE N2008/8869/TE (delvis). (2010c), Transporter, infrastruktur, IT-politik, En sammanfattning av regeringens insatser 2006-2010, N2010.27. Regeringen (2010), Regeringens skrivelse 2009/10:197, Åtgärdsplanering för transportssystemet 2010-2021, Skr. 2009/10:197. revisorer (2000), Nya vägar till vägar och järnvägar?, RR 2000/01:5. (2004), Insyn i ett samfinansierat infrastrukturprojekt, Medfinansiering av statlig infrastruktur (2010a), Kostnadskontroll i stora väginvesteringar?, RiR 2010:25. (2010b), Förvaltning av samhällsekonomiska metoder inom infrastrukturområdet, RiR 2010:27. (2011), Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?, RiR 2011:6. (2009), Värden och metoder för transportsektorns samhällsekonomiska analyser - ASEK 4, Rapport 2009:3. (2010), Basfakta 2008, Övergripande statistik om transportsektorn,