prop · GZ03104 · 2012-04-24 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2011/12:104 Utvärdering av statens upplåning och Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen utvärderar regeringen statens upplåning och skuldförvaltning Skrivelsen ska överlämnas till Utgångspunkten för utvärderingen är det av beslutade målet för statsskuldspolitiken att statens skuld ska förvaltas så att kostnaden för skulden långsiktigt minimeras som risken i förvaltningen beaktas, samt att förvaltningen ska ske inom ramen för de krav penningpolitiken ställer. Föremål för utvärderingen är såväl regeringens styrning som operativa förvaltning av statsskulden. är långsiktigt utvärderas verksamheten i rullande femårsintervall. När den femåriga utvärderingsperioden inleddes var konjunkturen slog finanskrisen till och förutsättningarna Konjunkturen bromsade in, räntorna föll, kronan försvagades och lånebehovet steg kraftigt. I vanliga fall beslutar regeringen om riktlinjer för statsskuldens förvaltning en gång . De förändrade förutsättningarna föranledde dock regeringen att vid tre enskilda tillfällen, , besluta om ändringar återhämtade sig konjunkturen och 2011 fortsatte ekonomin att växa om än i en något långsammare takt. 2010 och 2011 fattades riktlinjebesluten enligt den ordinarie processen. Huvudintrycket är att statens upplåning och skuldförvaltning fungerat väl under hela utvärderingsperioden. De kvantitativa målen har uppnåtts. Den externa granskare som anlitat som stöd för utvärderingen, bedömer att uppfyller målsättningen om en kostnadseffektiv statsskuldsförvaltning. I den externa granskarens rapport lämnas några rekommendationer om styrningen av statsskuldsförvaltningen till regeringen. I skrivelsen redovisar regeringen sin syn på granskarens förslag. Regeringen har för avsikt att ge i uppdrag att utreda och lämna förslag kring en av frågeställningarna. Den okonsoliderade statsskulden uppgick till , motsvarande av BNP. I förhållande till utvärderingsperiodens början är detta en minskning av skulden med eller som andel av BNP. Kraftigt fallande marknadsräntor 2009 ledde till att de kostnadsmässiga statsskuldsräntorna halverades jämfört med året innan. Räntekostnaderna uppgick till 2009. uppgick räntekostnaderna till 22 respektive . Den återstående löptiden för hela statsskulden har ökat från 4,7 till . Den lägre statsskulden och en längre återstående löptid innan den ska betalas gör att statsskuldens betydelse för statsfinanserna har minskat . Mål och process för statsskuldspolitiken ......................................... Utgångspunkter för regeringens riktlinjer ........................................ Den svenska kronan......................................................... Statsskuldens kostnader och risker................................................. Utgifts- och kostnadsmässiga statsskuldsräntor .............. Risker i statsskuldsförvaltningen..................................... Redovisning av regeringens riktlinjebeslut och den externa 4.2Den externa granskningen av riktlinjerna 2010 och 2011 samt regeringens kommentarer ............................... 5 Utvärdering av strategiska och operativa Marknads - och skuldvård Lån för att tillgodose behovet av statslån Bilaga 1 Extern granskningsrapport av statsskuldspolitiken 2010 Utdrag ur protokoll .......vid regeringssammanträde Mål och process för statsskuldspolitiken Målet för statsskuldspolitiken är att statens skuld ska förvaltas så att kostnaden för skulden långsiktigt minimeras som risken beaktas, samt att förvaltningen ska ske inom ramen för de krav penningpolitiken ställer. Målet och processen för statsskuldspolitiken fastställs i 5 kap. budgetlagen (2011:203). Ansvarsfördelningen innebär att regeringen styr statsskuldens egenskaper på en övergripande nivå, medan ansvarar för att den operativa förvaltning sker inom de riktlinjer som regeringen beslutar. Formellt tar den årliga styrprocessen sin början då senast ska ha lämnat förslag till regeringen om kommande års riktlinjer. Förslaget remitteras därefter till för yttrande. fattar regeringen beslut om riktlinjerna. Under ansvarar för strategiska beslut och operativ förvaltningen av statsskulden. Utvärderingsprocessen tar formellt sin början i samband med att lämnar underlag för utvärdering till regeringen avseende förvaltningen av statens skuld. Underlaget utgör en viktig grund till den utvärderingsskrivelse som regeringen lämnar till . Under mellanåren redovisar regeringen en preliminär utvärdering av statsskuldsförvaltningen i budgetpropositionen. Budgetmässig hantering av räntor på statsskulden på statsskulden anvisas inom m.m. anslag 92:1 Räntor på Anslagsredovisningen av statsskuldsräntorna är utgiftsmässig och i princip baserad på hur mycket som betalas (kassamässigt). De utgiftsmässiga statsskuldsräntorna påverkas i hög grad av upplåningstekniska faktorer. Detta gör att det ibland uppkommer variationer mellan åren som inte kan hänföras till underliggande skuld-, ränte- och valutakursfaktorer. Den kostnadsmässiga redovisningen av statsskulden är justerad för dessa upplåningstekniska faktorer (avsnitt 3.1). Det finns två principiellt viktiga skillnader i hanteringen av statsskuldsräntor i förhållande till övriga utgiftsområden och anslag: Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. ligger utanför utgiftstaket. Detta innebär att i situationer då statsskuldsräntorna blir högre än budgeterat krävs inte finansiering från något annat utgiftsområde. På motsvarande sätt frigörs heller inget utrymme i situationer då statsskuldsräntorna blir lägre än budgeterat. ges efter ett särskilt årligt bemyndigande rätt att överskrida anslag 92:1 Räntor på statsskulden och anslag 92:3 provisionskostnader i samband med upplåning och skuldförvaltning, om det krävs för att fullgöra statens betalningsåtaganden. Dessa undantag från de vanliga budgetreglerna är nödvändiga för att ge upplåningsverksamheten den flexibilitet som krävs för att staten i alla lägen (och i rätt tid) ska kunna fullgöra sina åtaganden. Principerna för hur statens upplåning och skuldförvaltning ska utvärderas fastställs i riktlinjebesluten. Utgångspunkten är att utvärderingen ska göras mot det långsiktiga målet för statsskuldsförvaltningen samt i ljuset av den kunskap som fanns vid beslutstillfället. måste ta hänsyn till risker av många slag som dessutom kan variera över tiden. Av detta följer att det inte är möjligt att exakt utvärdera om målet att låna till lägsta möjliga kostnad utan att ta för stora risker uppnåtts. Redovisningen till avser därför främst strategiska överväganden som låg till grund för beslut utifrån den kunskap som fanns vid beslutstillfället. När kvantitativa mått och jämförelser är tillgängliga redovisas dessa. Utgångspunkter för regeringens riktlinjer Sammanfattning: har lånebehovet varierat kraftigt. Från överskott 2007 och 2008 till underskott på 2009. var statens budget i balans och 2011 blev det ett överskott på . Den okonsoliderade statsskulden uppgick till , motsvarande av BNP. Detta är en minskning med eller som andel av BNP i förhållande till utvärderingsperiodens början. har såväl långa som korta statsräntor fallit. har långa räntor fortsatt att falla, medan korta räntor stigit. Den svenska kronan försvagades kraftigt under finansoron och men har sedan i stort återgått till nivåerna . Styrningen av statsskuldsförvaltningen tar sin utgångspunkt i målet för statsskuldspolitiken. Vid utformningen av riktlinjerna beaktas statsskuldens storlek och hur skulden förväntas utvecklas de närmast åren. Situationen på lånemarknaderna och den svenska kronans växelkurs har i vissa fall också betydelse för riktlinjernas utformning. Lånebehov uppstår när staten har större utbetalningar än inbetalningar. När staten har lånebehov (vilket är liktydigt med ett underskott i statens budget) ökar statsskulden medan ett negativt lånebehov (eller överskott i budgeten) minskar statsskulden. Den ekonomiska utvecklingen har en stark inverkan på lånebehovet, men lånebehovet påverkas också av engångsvisa händelser, t.ex. försäljningsinkomster av aktier i statligt ägda bolag. Diagram 2.1: Statens lånebehov (miljarder kronor) Statens lånebehov steg, räntorna föll och den svenska kronan försvagades. Från överskott på över vändes överskotten till underskott uppgick lånebehovet till varav Skr. 2011/12:104 vidareutlåning till (i syfte att stärka valutareserven) förklarade drygt halva underskottet. återhämtade sig ekonomin starkt och statens budget var för året som helhet i balans. Ekonomin fortsatte att växa och budgetöverskottet blev detta år. I diagram 2.1 redovisas lånebehovet (statens budgetsaldo med omvänt tecken) fördelat på primärt lånebehov och räntor på statsskulden. Av diagrammet framgår att räntebetalningarna minskade 2009 trots att lånebehovet steg med mer än jämfört med . En anledning till att ränteutgifterna minskade var att räntenivåerna föll kraftigt under finanskrisen. De lägre räntenivåerna var en effekt av att och andra centralbanker sänkte sina styrräntor, att konjunkturutsikterna försvagades och att efterfrågan på svenska statspapper steg. Statsskuldens utveckling i ett längre perspektiv Statsskulden är ett resultat av att statens budget historiskt visat större underskott än överskott. Förenklat ökar statsskulden när statens budget visar underskott och minskar när budgeten visar överskott. Statsskulden som andel av BNP har ökat kraftigt under två perioder: 1976 till ökade statsskulden från av BNP 1990 till ökade statsskulden från av BNP Den okonsoliderade statsskulden som andel av BNP var störst . Skuldkvoten var då . Detta motsvarar i stort genomsnittet för EU-ländernas konsoliderade offentliga bruttoskuld vid slut. har statsskulden minskat och vid slutet av uppgick skuldkvoten till (diagram 2.2). Diagram 2.2: Okonsoliderad statsskuld i procent av BNP Den konsoliderade bruttoskulden, den s.k. Maastrichtskulden, definieras av EU-regler och används vid bedömningen av medlemsländernas För svenska förhållanden innebär definitionen att skulden består av statsskulden och den kommunala sektorns skulder på kapitalmarknaden, med avdrag för AP-fondernas innehav av Vid slut var den konsoliderade offentliga bruttoskulden för Motsvarande för EU27 var och för De svenska statsfinanserna är därmed att betrakta som starka ur ett såväl internationellt som historiskt perspektiv. Diagram 2.3 Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld Med undantag har statsskulden i förhållande till BNP minskat . Av statsskuldsökningen 2009 berodde en stor del av vidareutlåningen till . Diagram 2.4 Okonsoliderad statsskuld i procent och miljarder kronor Vid utvärderingsperiodens början uppgick statsskulden till 1 270 miljarder kronor och vid dess utgång till , dvs. I förhållande till BNP har Skr. 2011/12:104 statsskulden minskat från , dvs. Statsskuldens förändring fördelat på lånebehov och skulddispositioner Statsskuldens storlek påverkas förutom av lånebehovet även av omvärdering av valutaskulden och av kortfristiga placeringar (s.k. skulddispositioner). När kronkursen stärks eller försvagas i förhållande till föregående årsskifte minskar eller ökar valutaskulden uttryckt i svenska kronor. Tabell 2.1 Förändring i okonsoliderad statsskuld, miljarder kronor Den okonsoliderade statsskulden minskat med till slutet av 2011, dvs. från till (tabell 2.1). Överskott på statens budget (statens lånebehov med omvänt tecken) har bidragit med av minskningen, medan förändringar av skulddispositioner förklarar resterande minskning under dessa år. I skulddispositioner ingår förändringar som påverkar statsskulden utan att påverka lånebehovet. Dit hör t.ex. omvärdering av valutaskulden, bokföringsmässiga skillnader mellan affärs- och likviddag, omvärdering av inflationskompensation för realobligationer, säkerheter i motpartsrelationer och förändringar i penningmarknadstillgångar. Kronans kraftiga försvagning och dess återhämtning 2009 och 2010 speglas i posten orealiserade valutakursdifferenser. I syfte att minska risken i statsskulden är skulden fördelad på tre skuldslag; nominell skuld i svenska kronor, real skuld i svenska kronor och nominell skuld i utländsk valuta. Den största andelen av statsskulden utgörs av nominella lån i svenska kronor. Denna upplåning görs främst i statsobligationer och statsskuldväxlar, men repor, dagslån och likviditetsväxlar ingår också. Det näst största skuldslaget utgörs av reala lån i svenska kronor. Denna upplåning görs främst i realobligationer, vilka säljs på den institutionella marknaden. Det finns även en mindre 1 ändrade den officiella definitionen på statsskulden . I utvärderingen används dock genomgående den tidigare definitionen. Den nya definitionen har ingen effekt på kostnaderna för statsskulden. andel reala privatmarknadslån upplånade via Riksgäldsspar. 2011/12:104 i utländsk valuta sker både via obligationer i utländsk valuta och genom byten av kronupplåning till exponering i utländsk valuta via valutaswappar (se avsnitt 5.1). Nedan redovisas den okonsoliderade statsskulden fördelad per skuldslag och skuldinstrument. Tabell 2.2 Okonsoliderad statsskuld fördelad per skuldinstrument lån i svenska kronor Reala lån i svenska kronor Faktaruta: Olika mått på statsskulden Statsskulden mäts på olika sätt beroende på måttets syfte. avsnitt redovisas det officiella måttet okonsoliderad statsskuld. denna skuld förvaltar. använder regeringen i huvudsak måttet konsoliderad statsskuld. okonsoliderad statsskuld visar statens totala skuld, medan den konsoliderade statsskulden visar statens skuld till aktörer utanför Skillnaden utgörs av statliga myndigheters innehav av uppgick detta innehav till 32 Båda måtten visar statens framtida åtaganden i termer av summerade nominella slutbelopp för utestående låneinstrument, med respektive utan myndigheternas För styrning av statsskulden används måttet statsskuldens summerade kassaflöde (SSK-måttet). risken i statsskulden genom att omfatta framtida åtaganden i termer av kupongbetalningar och inflationskompensation. skillnad jämfört med måtten okonsoliderad och konsoliderad statsskuld är att SSK-måttet inkluderar kassaflöden från tillgångar som tillgångar har ökat till följd av t.ex. extraupplåning i statsskuldväxlar () och vidareutlåning till De styrande målandelarna för statsskuldens sammansättning liksom riktvärdena för löptiden i de olika skuldslagen baseras på SSK-måttet. Statens kostnad för att låna på olika löptider kan förenklat beskrivas med hjälp av avkastningskurvan på svenska statspapper. Avkastningskurvan har i regel en positiv lutning, vilket innebär att upplåning på kortare löptider (statsskuldväxlar) görs till lägre ränta än upplåning på längre löptider (statsobligationer). Den kortare upplåningen innebär dock att ränteomsättnings- och refinasieringsrisken ökar, eftersom skulden omsätts oftare till på förhand okända villkor. När avkastningskurvan är brant förbättras utbytesförhållandet mellan kostnad och risk, dvs. kostnaderna förväntas minska mer när löptiden förkortas om lutningen är brant (allt annat lika). och inledningen av 2009 föll de korta statspappersräntorna kraftigt till följd av att och andra centralbanker sänkte sina styrräntor till historiskt låga nivåer (diagram 2.5). Räntesänkningarnas syfte var att mildra den ekonomiska krisen. Även de längre statspappersräntorna föll om än inte lika kraftigt. steg de korta räntorna medan de längre obligationsräntorna fortsatte ner . De låga långräntorna förklaras av den europeiska skuldkrisen och oron för svag ekonomisk utveckling i omvärlden men också av stark tilltro till de svenska statsfinanserna. Det gjorde att internationella investerare sökte sig till svenska statspapper i sin strävan att undvika kreditrisk, vilket sänkte statens lånekostnader. Diagram 2.5 Trettioårs, tioårs och tremånaders statsränta i I takt med att de korta räntorna stigit och de långa räntorna fallit har avkastningskurvans lutning avtagit . var skillnaden mellan den svenska tioårs och tremånaders statspappersräntan som mest . Vid utgången av 2011 var den svenska avkastningskurvan i princip helt flack (diagram 2.6). Diagram 2.6 Skillnaden mellan tioårs och tremånaders statspappersräntor Valutaskuldens storlek uttryckt i svenska kronor påverkas av den svenska kronans valutakurs. Under finanskrisen och försvagades den svenska kronan kraftigt. Kronan låg därefter kvar på en låg nivå . stärktes kronan successivt i takt med att finansmarknaderna stabiliserades och då konjunktursignalerna blev mer positiva. handlades kronan i stort på samma nivåer som före finanskrisen. I diagram 2.7 framgår den svenska kronans utveckling i förhållande till euro och dollar. Diagram 2.7 Kronan i förhållande till euron och dollarn 3 Statsskuldens kostnader och risker Sammanfattning: De kostnadsmässiga statsskuldsräntorna halverades 2009 jämfört med året innan. Räntekostnaderna uppgick till 2009. uppgick räntekostnaderna till 22 respektive . Räntekostnaderna sett i förhållande till BNP har minskat från . De genomsnittliga emissionsräntorna för den utestående statsskulden har successivt minskat . Risken mätt som variationen i genomsnittlig emissionsränta var högre än normalt men har fallit tillbaka till nivåer före finanskrisen. Den återstående löptiden för hela statsskulden har ökat från 4,7 till . Den lägre statsskulden och en längre återståendelöptid innan den ska betalas gör att statsskuldens betydelse för statsfinanserna har minskat . De yttre faktorerna, i första hand skuldens storlek, räntenivåer och växelkursutveckling har störst påverkan på statsskuldens totala kostnader. Givet dessa förutsättningar påverkar regeringens riktlinjer och av statsskulden också statsskuldens kostnader och risker. 3.1Utgifts- och kostnadsmässiga statsskuldsräntor anvisades på anslaget Räntor på statsskulden och 2011 anvisades , varav på höständringsbudgeten . Tabell 3.1 Utgifts- och kostnadsmässiga statsskuldsräntor 2007-2011 Över-/underkurser vid emission -3,5 -8,0 -10,8 -11,2 -6,0 Räntor på in/utlåning -5,4 -4,8 -6,5 -7,8 -4,6 -6,5 -0,1 -0,2 -0,1 Summa räntor (se tabell ovan) -0,6 -0,2 blev utfallet på anslaget och blev utfallet . Ökningen i ändringsbudgeten 2011 berodde bland annat på valutakursförluster och förändrad låneplan. Statsskuldens kostnader beräknas genom att justera de utgiftsmässiga statsskuldsräntorna på anslaget för upplåningstekniska effekter. Utfallet för räntekostnaderna blev 2010 och 2011 (nedre delen av tabell 3.1). Den kraftiga räntenedgången förklarar varför de kostnadsmässiga statsskuldsräntorna halverades 2009 i förhållande innan. har räntekostnaderna ökat något i förhållande till 2009. Som framgår i diagram 3.1 blev räntekostnaderna dessa år dock betydligt lägre än under de närmast föregående åren. I förhållande till BNP var statsskuldsräntorna 2002. har andelen fortsatt minska från 2007 och till 2011. Diagram 3.1 Kostnadsmässiga statsskuldsräntor 2002-2011 Det övergripande kostnadsmåttet i styrning och uppföljning av statsskuldsförvaltningen är den genomsnittliga emissionsräntan.2 Med emissionsränta avses den ränta (eller yield) som staten vid emissionstillfället lånade till. Genomsnittet för respektive skuldslag beräknas genom att väga samman alla enskilda emissionsräntor med respektive utestående volym. Med emissionsräntan som kostnadsmått betraktas betalningarna som jämnt fördelade över instrumentets löptid. Emissionsräntorna för de enskilda skuldslagen är dock inte helt jämförbara i kostnadstermer. Inflationskompensation tillkommer som kostnad på emissionsräntan för realskulden och valutakutsutvecklingen påverkar kostnaden för valutaupplåningen. Diagram 3.2 Genomsnittliga emissionsräntor 20072011 I diagram 3.2 visas den genomsnittliga emissionsräntan för de olika skuldslagen. Som framgår av diagrammet slår förändrade marknadsräntor snabbare igenom på den genomsnittliga emissionsräntan i valutaskulden som har kortast räntebindningstid. Längst räntebindningstid har den reala kronskulden vilket förklarar varför variationen är lägst i detta skuldslag. var den genomsnittliga emissionsräntan för den nominella kronskulden , vilket var högre än . Ökningen beror på högre korta räntor. Den genomsnittliga emissionsräntan för statsskuldväxlar steg jämfört 2010. har den emitterade volymen statsskuldväxlar uppgått till bortsett då sammanlagt emitterade statsskuldväxlar till ett värde av . Den högre volymen detta år berodde på de extra emissioner av 2 Ofta används i stället den engelska benämningen av emissionsräntan yield to maturity vilket är den ränta som används för att beräkna priset på en obligation. Kuponger och över/underkurser periodiseras därmed jämnt över löptiden. Den genomsnittliga emissionsräntan är därmed ett ändamålsenligt mått på statsskuldens kostnad, speciellt när instrumentet behålls till förfall. statsskuldväxlar som gjorde för att dämpa finansoron Skr. 2011/12:104 och tillgodose marknaden med den kraftigt stigande efterfrågan på statsskuldväxlar.3 För nominella obligationer föll den genomsnittliga emissionsräntan jämfört . Den genomsnittliga emissionsräntan för den utestående volymen nominella obligationer har gradvis sjunkit från till . Tabell 3.2 Genomsnittliga emissionsräntor 2007-2011 Utestående volym1, miljarder kronor GER utestående skuld, procent Såld volym2, miljarder kronor GER upplåning, procent Utestående volym1, miljarder kronor GER utestående skuld, procent Såld volym2, miljarder kronor GER upplåning, procent Utestående volym1, miljarder kronor GER utestående skuld, procent Såld volym2, miljarder kronor GER upplåning, procent 1Övertagna lån ingår ej 2Emitterad volym i auktioner 4För att jämföra den genomsnittliga emissionsräntan för nominella respektive reala instrument måste den genomsnittliga emissionsräntan för realobligationer justeras för inflationen. Den redovisade skulden för realobligationer inkluderar upplupen inflation. uppgick den genomsnittliga emissionsräntan för stocken reala obligationer till vilket var lägre än . Den genomsnittliga emissionsräntan för realobligationer har gradvis fallit från 2011. emitterades realobligationer till ett värde av . Stocken realobligationer uppgick vid slut till vilket var oförändrat jämfört med slut. var den genomsnittliga emissionsräntan för valutaskulden vilket är högre än . Löptiden i valutaskulden är varför marknadsräntan snabbt får genomslag på emissionsräntan. Kostnaden för valutaupplåningen påverkas även av den 3 Se Skr. 2009/10:104 avsnitt 5.7 samt avsnitt 5.7 i denna skrivelse. svenska kronans valutakursutveckling. Om kronan försvagas ökar Skr. 2011/12:104 räntebetalningarna uttryckt i kronor. Då uppstår valutaförluster på förfallande lån som kupongbetalningarna blir högre i kronor räknat. Om kronan däremot stärks blir den faktiska kostnaden i stället lägre än vad den genomsnittliga emissionsräntan visar. På övergripande nivå definieras risken i statsskuldsportföljen som dess bidrag till variationer i budgetsaldot och statsskulden. En mindre statsskuld för med sig lägre kostnader och därmed mindre variationer i kostnaderna (uttryckt i kronor). Att konkret mäta den sammantagna risken i statsskuldsförvaltningen är inte möjligt. I stället används mått på olika typer av risker, som ränteomsättningsrisk och refinansieringsrisk. Med ränteomsättningsrisk menas risken att räntan på skulden snabbt stiger till följd av högre marknadsräntor. Som konstaterades i föregående avsnitt slår en förändrad marknadsränta snabbare igenom ju större andel korta och rörliga lån skulden består av. Kort upplåning är i regel billigare än lång upplåning. Detta innebär att en avvägning måste göras mellan kostnad och risk. Avvägningen kan variera över tiden. Generellt gäller att en mindre statsskuld och starkare statsfinanser ger ökat utrymme att ta risk i utbyte mot lägre förväntade kostnader. Diagram 3.3 Standardavvikelse, genomsnittlig emissionsränta 20072011 Som mått på ränteomsättningsrisken används variationer i emissionsräntan (diagram 3.3).