prop · GZ03155 · 2012-06-04 00:00:00 — Genom en bestämmelse som tar sin utgångspunkt i den administrativa referenskod som används i det datoriserade systemet (se t.ex. 22 b § andra stycket LTS) kommer alla uppgifter och handlingar som ingår i meddelanden som avser en och samma flyttning att utan närmare prövning kunna gallras . Förslaget föranleder införandet av ett nytt stycke i 2 kap. 12 § lagen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet. Bestämmelsen ska träda i kraft . 6Ändrade bestämmelser om transportsäkerhet i vissa fall 6.1Bakgrund och gällande rätt Genom uppskovsförfarandet, vilket beskrivs närmare i avsnitt 4.1, åstadkoms att varor under vissa förutsättningar, oavsett att de i och för sig är skattepliktiga, kan tillverkas, bearbetas, förvaras och flyttas utan att det medför några beskattningskonsekvenser. I huvudsak sker hanteringen inom ramen för ett system med skatteupplag, som förestås av godkända upplagshavare. Varor får enligt punktskattedirektivet flyttas under ett uppskovs- förfarande om de flyttas från ett skatteupplag till vissa i direktivet angivna platser, såsom ett annat skatteupplag, en registrerad mottagare eller en plats där de punktskattepliktiga varorna lämnar gemenskapens territorium (artikel 17). Ett nytt datoriserat system för att hantera flyttningar under uppskovsförfarande (, EMCS) har införts och används fullt ut (se prop. 2009/10:40). Vid flyttningar av punktskattepliktiga varor under uppskovsförfarande ska de behöriga myndigheterna i avsändarmedlemsstaten kräva att riskerna i samband med flyttningen under punktskatteuppskov täcks av en garantiförbindelse som lämnas av den avsändande upplagshavaren eller den registrerade avsändaren (artikel 18). får enligt artikel 18.2 medge att säkerheten, i stället för eller gemensamt med avsändaren, ställs av t.ex. transportören eller mottagaren. ställda säkerheten ska enligt artikel 18.3 vara giltig i hela gemenskapen. Närmare bestämmelser om säkerheten ska fastställas av medlemsstaterna. Enligt artikel 18.4 b får avsändarmedlemsstaten göra undantag från krav på säkerhet för flyttningar som sker helt och hållet på dess eget territorium samt för flyttningar inom gemenskapen av energiprodukter under uppskovsförfarande, om flyttningen sker till sjöss eller via fasta rörledningar och övriga berörda medlemsstater samtycker till detta. Bestämmelserna i punktskattedirektivets artikel 18 har, såvitt gäller alkoholvaror, genomförts i den svenska lagstiftningen genom 10 och 14 §§ lagen (1994:1564) om alkoholskatt, förkortad LAS. Enligt 10 § LAS ska en upplagshavare som avser att flytta varor under uppskov ställa säkerhet för betalning av den skatt som kan påföras upplagshavaren i eller ett annat EU-land vid flyttningen av Säkerheten ska ställas hos innan flyttningen påbörjas och uppgå till ett belopp som motsvarar den skatt som i medeltal belöper på de varor som upplagshavaren flyttar . Vid beräkningen av medeltalet ska hänsyn endast tas till de dygn under då flyttningar av varor sker under uppskov. gäller även för registrerade avsändare enligt 14 § LAS. Vad avser möjligheten till undantag från krav på säkerhet vid flyttningar av energiprodukter i artikel 18.4 har denna genomförts i svensk lagstiftning i 4 kap. 8 a § lagen (1994:1776) om skatt på energi, Enligt 4 kap. 8 a § LSE får medge att upplagshavaren inte behöver ställa säkerhet för betalningen av skatten om en leverans av bränsle sker med fartyg eller via rörledning. medgivande får endast lämnas om det är förenligt med överenskommelser mellan och övriga berörda medlemsstater (se 2010/11:48). 6.2 Transportsäkerhet vid flyttningar av etylalkohol i bulk med fartyg och via rörledning Regeringens förslag: Vid flyttningar av etylalkohol i bulk med fartyg eller via rörledning ska säkerhet ställas med ett belopp som motsvarar av den skatt som belöper på varorna. Detta belopp ska användas vid beräkningen av den totala transportsäkerhet som ska ställas av upplagshavaren eller den registrerade avsändaren. Ändringarna ska träda i kraft . Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: ser helst att den sänkning av säkerheten som föreslås enbart ska gälla för bulkimport av etylakohol som ska användas i drivmedelsframställning, om detta är praktiskt genomförbart. Vidare anför att andra kontrollmetoder bör utredas om den föreslagna sänkningen av säkerheten genomförs för det fall sådana kontrollmetoder inte redan finns. tillstyrker förslaget men framhåller även att bestämmelserna om ställande av transportsäkerhet bör ses över i sin helhet. uppfattning är att bestämmelserna är svåra att tillämpa för såväl företagen som och bör göras mer förutsägbara och enklare att kontrollera. och tillstyrker förslaget. anför att etanol bidrar till uppfyllelse av mål för förnybar energi och bedömer att det är rimligt att etanolens potential som drivmedel inte hindras av att den skattetekniskt hanteras som dryckessprit i de fall där risken för sådan användning är liten. Lantmännen ekonomisk förening, nedan Lantmännen, tillstyrker förslaget men anser att lagförslaget bör kompletteras med en reglering innebärande att säkerhet får uppgå till ett lägre belopp i de fall det föreligger skäl med hänsyn till den skattskyldiges ekonomiska förhållanden eller andra särskilda omständigheter. Lantmännen har förståelse för att lagförslaget behöver ges en praktisk utformning men pekar på att även efter ett genomförande av lagförslaget kommer den som producerar etylalkohol i att tvingas ställa transportsäkerhet med . Transportsäkerhetens storlek innebär att distributionen av etylalkohol till drivmedelsmarknaden försvåras. Detta problem drabbar inte distributionen av energiprodukter. Kravet på transportsäkerhet för etylalkohol medför ineffektivitet i lagring och distribution vilket i sin tur medför ökade kostnader vilka producenter i andra EU-länder inte behöver bära. Vid införande av jämkningsmöjligheten avseende lagringssäkerhet, som finns i 14a § LAS, uttalade regeringen att jämkningsmöjligheten utgör en garanti för att upplagshavare inte avkrävs en mer omfattande säkerhet än vad som kan anses nödvändigt i det enskilda fallet (prop. 1996/97:116 s. 65). Lantmännen anser det motiverat, av samma skäl som anfördes av regeringen i ovan nämnda proposition, att en möjlighet till nedsättning också införs för tranportsäkerhet. Enligt Lantmännen är detta en rimlig och proportionell åtgärd med hänsyn till att riskerna för att etylalkohol ska lämna uppskovsförfarandet när transport sker i bulk med fartyg eller via rörledning är mycket små. Detta innebär följaktligen också att risken för skattebortfall vid dessa typer av transporter är näst intill obefintliga. Vidare vill Lantmännen uppmärksamma att möjligheten att ställa säkerhet genom försäkring måste kvarstå. Utan möjlighet att ställa säkerhet genom försäkring blir konsekvenserna av lagstiftningen rörande transportsäkerhet även fortsättningsvis inte hanterbara i praktiken. erkänns försäkring enligt tillämpningsföreskrifter för ställande av säkerhet, RSFS 1997:5. Lantmännen anser att det av förarbetena tydligt bör framgå att försäkring utgör en giltig form av säkerhet. (Svebio) anser att de åtgärder som föreslås inte är tillräckliga och hänvisar till de förslag Lantmännen lämnat i sitt remissyttrande. () anför att säkerhetskravet är en regelkostnad som kommer att föras vidare till konsumentledet och på så sätt få realekonomiska konsekvenser. NNR saknar en reell diskussion om den egentliga risken för skatteundandragande och menar att de stora flöden som kommer att beröras trots allt sker genom stora och väletablerade företag med betydande tillgångar och menar att staten har möjlighet att genom andra rättsliga förfaranden kunna driva in och säkra eventuella skatteskulder. Mot bakgrund av att säkerhetskravet har karaktären av en sunk cost som alltså inte tillför företagen något och att sannolikheten för skatteundandragen får anses vara liten finns utrymme för att diskutera nivån på säkerhetskravet. () anser förslaget vara ett steg i rätt riktning. LRF anser, mot bakgrund av att risken för skattebortfall är mycket liten, att en jämkningsmöjlighet bör införas. Detta skulle enligt LRF garantera att kravet på säkerhet inte blir med omfattande än vad som kan anses nödvändig i det enskilda fallet och skulle bidra till att leverantörer av etylalkohol inte hamnar i en sämre konkurrenssituation än leverantörer av andra drivmedel. Dessutom skulle konkurrensvillkoren jämfört med etylalkohol som produceras i andra länder bli rättvisare. SEKAB stödjer förslaget, men anser att säkerheten bör kunna minskas ytterligare eftersom risken för förluster anses vara mycket liten och eftersom oberoende kontrollbolag närvarar i samband med lastning och lossning till och från fartyg. SEKAB anför även att den schablonmässiga beräkningsmodellen medför att säkerhetsbeloppet blir högre för transporter med båt än för bil, vilket medför att tranporter styrs över till bil. Detta innebär i praktiken att de höga krav på säkerhet som ställs vid bulktransport på båt styr över transporter till bil. Risken för förluster måste anses betydligt högre vid transport med bil då antalet lastnings- och lossningsoperationer ökar markant och tillgänglighet till transportbäraren, bil eller båt, är betydligt större vid transport på väg. Svenska () uppger att man mot bakgrund av det förslag till förändrat energiskattedirektiv som kommissionen lämnat uppfattar att kommissionen anser att etanol för drivmedelsändamål ska klassas som energiprodukt och att man anser att säkerheten bör bestämmas till i avvaktan på ett förändrat regelverk. En högre gräns ger en orimlig kostnadsbelastning. SPBI menar att det är viktigt att verkar på EU-nivå för att regelverket för hantering av drivmedel och bränslen harmoniseras för att undvika att nya produkter inte passar in i befintliga regelverk. Skälen för regeringens förslag: Lantmännen ekonomisk förening, nedan Lantmännen, har i en skrivelse till (Fi 2011/1333) beskrivit hur de nuvarande bestämmelserna om transportsäkerhet enligt deras uppfattning leder till orimliga konsekvenser vid transporter av etanol (även benämnd etylalkohol) för drivmedelsändamål. Lantmännen har mot denna bakgrund hemställt om en ändring av LAS som gör det möjligt att få säkerhetens storlek nedsatt om det föreligger särskilda skäl. Om det med hänsyn till den enskildes verksamhet och ekonomiska förhållanden i övrigt är motiverat bör nedsättning enligt Lantmännen få ske till noll kronor. Lantmännen har i sin skrivelse anfört bl.a. följande. Etanol har i huvudsak tre användningsområden, dryckessprit, industrisprit och etanol för drivmedelsanvändning. Drivmedelsetanolen som produkt handlas och distribueras som en produkt inom energisektorn, med bensin och diesel som närmast jämförbara produkter. Transport av produkten sker i stora kvantiteter och som bulkvara, till skillnad från dryckesspriten som normalt hanteras i mindre kvantiteter och/eller förpackad. Transport i och på den internationella marknaden sker allt väsentligen med fartyg. Lagring sker i cisterner och transport mellan cisterner och fartyg sker genom rörledningar. Handel och distribution av drivmedelsetanol skiljer sig från handeln med såväl dryckessprit som handeln med industrisprit i det att drivmedelsetanolen hanteras enbart som bulkvara och aldrig som förpackad vara. Drivmedelsetanolen hanteras i en infrastruktur som kan jämställas med infrastrukturen för hanteringen av energiprodukter såsom bensin och diesel. I vissa avseende är kraven mer långtgående vid transport av etanol än vid transport av fossila drivmedel (exempelvis kravet på oberoende inspektörers tillsyn vid lastning och lossning av fartyg) men i övrigt är distributionen genom transport och lagring densamma för etanol som vid motsvarande distribution av de fossila drivmedlen. Enligt Lantmännen finns ingen egentlig marknad vid sidan av marknaden för odenaturerad drivmedelsetanol då bensinbolagen, som är de stora köparna av bioetanolen, inte accepterar annat än ren bioetanol. Bensinbolagen ställer detta villkor så att bioetanolen kan användas på lämpligt sätt beroende på reglerna i det land där produkten ska blandas med andra komponenter och där produkten ska säljas som drivmedel. Anledning till detta är att olika länder har olika regler för bioetanolens klassificering som förnyelsebar energikälla och andra kvalitetsmässiga regleringar. Det är följaktligen inte möjligt att blanda i bensin eller andra tillsatser vid tillverkningen av bioetanolen eftersom en sådan produkt inte kan avsättas på marknaden. Lantmännen anför vidare att det mot bakgrund av systematiken och kontexten där undantaget för flyttningar av energiprodukter till sjöss eller via fasta rörledningar inom gemenskapen ingår (artikel 18.4 i nya punktskattedirektivet) kan konstateras att undantaget motiveras av att behovet av att ställa säkerhet inte finns i de situationer som är möjliga att undanta. EU-lagstiftaren anser följaktligen att risken för att de punktskattepliktiga varorna ska avvika under förflyttningen kan anses vara mycket liten vid vissa typer av transporter. Även om artikel 18.4 punkten b) avser energiprodukter bör bestämmelsen kunna ge vägledning vid riskbedömningen vid transport av andra punktskattepliktiga varor. Transporter till sjöss av bioetanol för drivmedelsanvändning sker i form av bulktransporter och är att jämställa med sådana transporter av energiprodukter för vilka undantaget från kravet på säkerhet gjorts tillämpligt. Bulktransporter innebär i praktiken en närmast obefintlig risk för att produkter kan avvika under en förflyttning. Detta innebär en mindre risk för att eventuella skatter inte kommer att betalas då det är avsevärt svårare att olovligen komma över produkter som transporteras i bulk jämfört med produkter som transporteras förpackat. Detta oavsett om det är fråga om energiprodukter eller bioetanol. Med hänsyn till den säkerhet som omger bulktransporter av såväl drivmedelsetanol som andra energiprodukter som bensin och diesel bör transportsäkerhetsbeloppet enligt Lantmännen kunna sättas ned till noll avseende bulktransporter av drivmedelsetanol, såvida avsändarens verksamhet också i övrigt stöder sådan nedsättning. Lantmännen har även påtalat att det i vissa andra länder finns ett maxbelopp för säkerhetens storlek vid transport av etanol. Där finns även möjlighet att få transsportsäkerhetsbeloppet nedsatt efter en riskbedömning i varje enskilt fall. Enligt Europeiska kommissionens rekommendation av om riktlinjer för godkännande av lagerhavare enligt rådets direktiv /12/EEG när det gäller punktskattebelagda varor bör vidare beloppet för en garantiförbindelse återspegla den risk som är förbunden med den verksamhet som en lagerhavare eller en näringsidkare med punktskatte- registrering bedriver. Beloppet för garantiförbindelsen bör ses över regelbundet så att det återspeglar förändringar i handelsvolymen, lagerhavarens verksamhet eller de punktskattesatser som gäller i medlemsstaten. Vad som har anförts av Lantmännen föranleder följande bedömning. Enligt LAS ska alkoholskatt betalas bl.a. för varor hänförliga till KN-nr 2207 och 2208 (etylalkohol) med en alkoholhalt överstigande 1,2 volymprocent. Detta gäller även om dessa ingår i en vara som hänförs till ett annat KN-kapitel. Skatt tas ut med per liter ren alkohol (6 § LAS). Undantag från skatteplikten föreligger bl.a. för varor som distribueras i form av alkohol som är fullständigt denaturerad eller ingår i en vara som inte är avsedd att ätas eller drickas, under förutsättning att ingående alkohol är denaturerad i enlighet med någon medlemsstats krav (7 § LAS). Bestämmelserna om beräkning av säkerhetens storlek infördes (prop. 1996/97:116, bet. 1996/97:SkU19, rskr. 1996/97:251, SFS 1997:358). I propositionen anfördes bl.a. att säkerheten i princip ska omfatta all skatt på samtliga transporter. Regeringen ansåg att det i lag borde anges hur stor säkerhet som upplagshavarna ska ställa för transporterna och hur denna ska beräknas. Bestämmelser infördes om att storleken av säkerheten skulle beräknas enligt en schablonregel. Regeringen gjorde vidare bedömningen att det inte fanns anledning att införa någon särskild möjlighet till jämkning av transportsäkerhetens storlek. Avsikten med transportsäkerheten är att den ska täcka de risker som är förknippade med transporten. Vid flyttning från ett skatteupplag till ett annat skatteupplag under skatteuppskov är det fråga om risken att varan avviker från uppskovsförfarandet på vägen och att skattskyldighet därvid uppkommer. Säkerheten är inte enbart avsedd att täcka skatteanspråk från svenska skattemyndigheter utan även sådana anspråk från skatte- myndigheter i andra medlemsstater inom EU. Detta kan bli aktuellt exempelvis om varan under flyttning till en upplagshavare i en annan medlemsstat blir stulen eller på annat sätt avviker från uppskovs- förfarandet på denna medlemsstats territorium. Vid bedömningen av säkerhetens storlek ska således beaktas den risk som är förknippad med flyttningen. Med den gällande lagstiftningen åstadkoms detta genom att säkerheten ska motsvara beloppet av den skatt som kan komma att bli aktuell för de flyttningar som säkerheten avser. Av praktiska skäl beaktas risken vid flyttningen genom en schablonmässig beräkning. Normalt får det anses tillräckligt att hänsyn på detta sätt tas till skattebeloppets storlek. I vissa speciella situationer kan det dock inte uteslutas att den schablonmässiga beräkningen av säkerhetens belopp medför att säkerheten beräknas till belopp som framstår som oskäligt höga. Etylalkohol används i relativt stor utsträckning som drivmedel. Sådan etylalkohol hanteras i praktiken som en energiprodukt och konkurrerar på marknaden för drivmedel. Fram till dess att etylalkohol blandas med bensin och på annat sätt denatureras, omfattas etylalkoholen av bestämmelserna i . När etylalkoholen efter denaturering används som drivmedel omfattas den av LSE men kan, såsom andra biodrivmedel, befrias från skatt genom dispensbeslut med stöd av 2 kap. 12 § LSE. Betydande skillnader vad gäller skattesatser föreligger mellan beskattningen av etylalkohol enligt LAS (ca /liter) och beskattningen enligt LSE av konkurrerande bränslen (t.ex. bensin /liter), vilket kan få mycket stor betydelse för de aktörer som hanterar etylalkohol. I punktskattedirektivet föreligger en särskild möjlighet till undantag från krav på säkerhet vad gäller energiprodukter som flyttas med fartyg och via rörledningar. Bakgrunden till detta undantag får anses vara att risken för att skatten inte ska komma att betalas har bedömts vara lägre i dessa fall. Såsom anförts av Lantmännen medför användandet av motsvarande transportsätt, dvs. av varor via rörledningar och med fartyg, vad gäller etylalkohol att mycket stora säkerhetsbelopp blir aktuella. Ett krav på säkerhet som motsvarar hela skattebeloppet kan vid dessa flyttningar innebära att det blir omöjligt att i praktiken bedriva handel med etylalkohol i de situationer som här är aktuella. Mot bakgrund av att flyttningar med sådana transportsätt kan bedömas innebära mindre risk för att etylalkoholen ska försvinna under flyttningen och skattskyldighet enligt bestämmelserna om oegentlighetsbeskattning därmed ska uppkomma, kan det övervägas om det inte finns anledning att begränsa säkerhetens storlek i dessa fall. Någon möjlighet att helt undanta flyttningar av etylalkohol via rörledning eller i bulk med fartyg från krav på säkerhet föreligger inte under punktskattedirektivet. Detta får inte heller anses vara en lämplig lösning. I detta sammanhang bör EU- domstolens dom i mål C-503/10 (Evroetil) nämnas. Detta mål rörde bl.a. frågan huruvida etylalkohol för drivmedelsändamål kan betraktas som energiprodukt. uttalade att etylalkohol omfattas av de regler som gäller för skatt på alkohol så länge den inte denaturerats genom någon särskilt föreskriven denatureringsprocess. Vid införandet av bestämmelserna om säkerhet för lagerbrister i ett skatteupplag enligt 10 § tredje stycket LAS gjordes bedömningen att säkerheten normalt ska uppgå till av skatten på de varor som förvaras i skatteupplaget. Även i de fall som här är aktuella kan en säkerhet som motsvarar av den skatt som belöper på varorna anses utgöra en skälig säkerhet. Säkerheten för flyttningar av etylalkohol via rörledning och i bulk med fartyg bör mot denna bakgrund begränsas till av det fulla skattebelopp som belöper på varorna. Detta belopp ska användas vid beräkningen av den skatt som i medeltal belöper på de varor som upplagshavaren eller den registrerade avsändaren flyttar . Såvitt framkommit förekommer även att etylalkohol transporteras med fartyg förpackad på flaska eller fat. En sådan transport bör inte omfattas av den föreslagna undantagsbestämmelsen och ett ytterligare villkor för att flyttningen med fartyg ska omfattas av den föreslagna bestämmelsen bör därför vara att flyttningen avser etylalkohol i bulk. ser helst att den sänkning av säkerheten som föreslås enbart ska gälla för bulkimport av etylakohol som ska användas i drivmedelsframställning, om detta är praktiskt genomförbart. anför att andra kontrollmetoder bör utredas om sådana kontrollmetoder inte redan finns. Regeringen bedömer det som praktiskt svårt att utforma en reglering som bara omfattar etylalkohol som ska användas i drivmedelsframställning. Vad gäller andra kontrollmetoder vill regeringen peka på den möjlighet som finns för att meddela föreskrifter om anlitande av kontrollbolag vid handel med teknisk sprit (4 § alkoholförordningen). anser att bestämmelserna om ställande av transportsäkerhet bör ses över i sin helhet. Bestämmelserna är enligt uppfattning svåra att tillämpa och bör göras mer förutsägbara och enklare att kontrollera. Regeringen konstaterar att denna fråga ligger utanför detta lagstiftningsärende men att det kan finnas skäl att se över dessa bestämmelser i annat sammanhang. Lantmännen ekonomisk förening, nedan Lantmännen, tillstyrker förslaget men anser att lagförslaget bör kompletteras med en reglering innebärande att säkerhet får uppgå till ett lägre belopp i de fall det föreligger skäl med hänsyn till den skattskyldiges ekonomiska förhållanden eller andra särskilda omständigheter. Vid införande av jämkningsmöjligheten avseende lagringssäkerhet, som finns i 14a § LAS, uttalade regeringen att jämkningsmöjligheten utgör en garanti för att upplagshavare inte avkrävs en mer omfattande säkerhet än vad som kan anses nödvändigt i det enskilda fallet (prop. 1996/97:116 s. 65). Lantmännen anser det motiverat, av samma skäl som anfördes av regeringen i ovan nämnda proposition, att en möjlighet till nedsättning också införs för transportsäkerhet. Även LRF och Svebio anser att en jämkningsmöjlighet bör införas. Lantmännen anser vidare att försäkring även fortsättningsvis bör utgöra en giltig form av säkerhet. NNR saknar en reell diskussion om den egentliga risken för skatteundandragande och menar att de stora flöden som kommer att beröras trots allt sker genom stora och väletablerade företag med betydande tillgångar och menar att staten har möjlighet att genom andra rättsliga förfaranden kunna driva in och säkra eventuella skatteskulder och anser att nivån på säkerhetskravet ska diskuteras. SEKAB anser att säkerheten bör kunna minskas ytterligare och SPBI uppger att säkerheten bör bestämmas till . Regeringen vill peka på att det enligt punktskattedirektivet inte är möjligt att helt undanta flyttningar av etylalkohol från krav på säkerhet. Som framgår ovan anser regeringen att flyttningar av etylalkohol via rörledning eller i bulk med fartyg kan innebära mindre risk för att etylalkoholen ska försvinna under flyttningen. Eftersom så är fallet anser regeringen att kravet på säkerhet kan begränsas till av den skatt som belöper på varorna. Detta är en markant sänkning av säkerhetskravet. Enligt de regler som gäller ska säkerhet ställas med ett belopp som motsvarar den skatt som i medeltal belöper på de varor som flyttas .