prop · GZ0360 · 2012-02-01 00:00:00 — 12 kap. 15, 13 a och 2123 §§ om verkställighet av beslut om utvisning, 13 kap. 17 §§ om muntlig handläggning hos förvaltningsmyndighet, 13 kap. 10 § om motivering av beslut, 13 kap. 11 § om tolkersättning, 13 kap. 12 § om rättelse av beslut på grund av oriktig uppgift, 13 kap. 15 och 16 §§ om DNA-analys, 16 kap. 1 § andra stycket om Migrationsöverdomstolen, 17 kap. 1 och 2 §§ om skyldighet att lämna uppgifter, 18 kap. 1 § andra stycket om offentligt biträde för barn, samt 19 kap. 14 §§ om kostnadsansvar. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning och Europeiska unionens råd antog direktiv /115/EG om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlems- staterna1 (återvändandedirektivet). Direktivet ska vara genomfört . Återvändandedirektivet finns i bilaga 1. Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att bl.a. ta ställning till hur återvändandedirektivet ska genom- föras i svensk rätt (dir 2009:1). Utredningen antog namnet Förvars- utredningen (Ju 2009:03). Utredningen överlämnade delbetänkandet Åter- vändandedirektivet och svensk rätt (SOU 2009:60). En sammanfattning av betänkandet och utredningens lagförslag finns i bilagorna 2 och 3. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remiss- instanserna finns i bilaga 4. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgängliga i (Ju2009/5250/). I denna proposition behandlas delbetänkande. De författningsförslag som föranleds av och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna),2 i fortsättningen kallad gränskodexen, behandlas dock i annat sammanhang. överlämnade slutbetänkandet Förvar (SOU 2011:17). I slutbetänkandet lämnas bl.a. förslag som avser förändrade processuella regler om förvar och uppsikt samt var en förvarstagen ska vistas. Beredningen av slutbetänkandet pågår inom . Propositionen bygger på en överenskommelse mellan regeringen och de gröna. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de förslag som finns i bilaga 5. Lagrådets yttrande finns i bilaga 6. Lagrådets synpunkter och förslag behandlas i avsnitten 7.7 och 12.6 samt i författningskommentaren. Syftet med återvändandedirektivet är enligt artikel 1 att medlemsstaterna ska införa gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna. 1EUT L 348, 24.12.2008, s. 98, Celex 32008L0115. 2EUT L 105, , s. 1, Celex 32006R0562. Återvändandedirektivet ska tillämpas på tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på en medlemsstats territorium. Medlemsstaterna får dock besluta att inte tillämpa direktivet på tredjelandsmedborgare som har nekats inresa i enlighet med artikel 13 i gränskodexen eller som grips eller hejdas av de behöriga myndigheterna i samband med att de olagligen passerar en medlemsstats yttre gräns landvägen, sjövägen eller luftvägen och som inte därefter har fått tillstånd eller rätt att vistas i den medlemsstaten. Vidare får medlemsstaterna besluta att inte tillämpa direktivet på tredjelandsmedborgare som har utvisats på grund av brott eller som är föremål för utlämningsförfarande (artikel 2 b). Direktivet ska enligt artikel 2.3 inte tillämpas på personer som har rätt till fri rörlighet enligt gemenskapslagstiftningen. Enligt artikel 4 ska direktivet inte påverka tillämpningen av förmån- ligare bestämmelser i bilaterala eller multilaterala avtal och förmånligare bestämmelser för tredjelandsmedborgare i gemenskapens regelverk om invandring och asyl. Direktivet ska inte heller påverka medlemsstaternas rätt att anta eller behålla bestämmelser som är förmånligare för de personer som det är tillämpligt på, förutsatt att dessa bestämmelser är förenliga med direktivet. Vid genomförandet av direktivet ska medlemsstaterna, enligt artikel 5, ta vederbörlig hänsyn till barnets bästa, familjeliv, hälsotillstånd för den berörda tredjelandsmedborgaren och respektera principen om non- refoulement. Artikel 3 i återvändandedirektivet innehåller ett antal definitioner. Med tredjelandsmedborgare avses personer som inte är unions- medborgare i den mening som avses i artikel 17.1 i fördraget (numera artikel 20.1 i EUF-fördraget) och som inte heller är personer som har rätt till fri rörlighet enligt gemenskapslagstiftningen i enlighet med artikel 2.5 i gränskodexen. Med olaglig vistelse avses vistelse på en medlemsstats territorium av en tredjelandsmedborgare som inte, eller inte längre, uppfyller villkoren för inresa enligt artikel 5 i gränskodexen eller andra villkor för att resa in i, vistas eller vara bosatt i den medlemsstaten. Med återvändande avses en tredjelandsmedborgares återresa oavsett om den skett frivilligt i överensstämmelse med en skyldighet att återvända eller med tvång till ursprungslandet, ett transitland i enlighet med återtagandeavtal eller andra arrangemang eller till ett annat tredje- land där tredjelandsmedborgaren frivilligt väljer att återvända och där han eller hon kommer att tas emot. Med beslut om återvändande avses ett administrativt eller rättsligt beslut enligt vilket en tredjelandsmedborgares vistelse är olaglig och som ålägger eller fastställer en skyldighet att återvända. Med avlägsnande avses verkställighet av skyldigheten att återvända, det vill säga den faktiska transporten ut ur medlemsstaten. Med inreseförbud avses ett administrativt eller rättsligt beslut om Prop. 2011/12:60 förbud mot inresa och vistelse på medlemsstaternas territorium under en , som åtföljer ett beslut om återvändande. Med risk för avvikande avses skäl i det enskilda fallet och på grundval av objektiva kriterier fastställda genom lag att anta att en tredjelands- medborgare som är föremål för förfaranden för återvändande kan komma att avvika. Frivillig avresa definieras som fullgörande av skyldigheten att åter- vända inom den tidsram som fastställts i beslutet om återvändande. Med utsatta personer avses slutligen underåriga, ensamkommande barn, funktionshindrade, äldre, gravida, ensamstående föräldrar med underåriga barn och personer som utsatts för tortyr, våldtäkt eller andra allvarliga former av psykiskt, fysiskt eller sexuellt våld. 4.4Avslutande av den olagliga vistelsen (kapitel II) Av artikel 6 i återvändandedirektivet framgår att medlemsstaterna ska utfärda beslut om återvändande för de tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på deras territorium. Medlemsstaterna får emellertid när som helst, av ömmande, humanitära eller andra skäl, bevilja ett självständigt uppehållstillstånd eller någon annan form av tillstånd som ger rätt att stanna i landet. Medlemsstaterna ska vidare överväga att avstå från att utfärda ett beslut om återvändande om tredjelandsmedborgaren är föremål för ett förfarande för förlängning av hans eller hennes uppehålls- tillstånd eller något annat tillstånd som ger rätt att stanna i landet. Ett återvändandebeslut ska enligt artikel 7 i direktivet innehålla en lämplig tidsfrist på mellan sju och för frivillig avresa. Om det finns särskilda omständigheter i det enskilda fallet kan fristen förlängas. Däremot ska ingen frist för frivillig avresa eller en kortare frist än föreskrivas om det finns risk för avvikande eller om en ansökan om laglig vistelse avvisas såsom uppenbart ogrundad eller bedräglig eller om den berörda personen utgör en risk för allmän ordning, allmän säkerhet eller nationell säkerhet. Enligt artikel 8 ska medlemsstaterna vidta alla nödvändiga åtgärder för att verkställa beslut om återvändande om någon tidsfrist för frivillig avresa inte har beviljats. Artikel 9 innehåller bestämmelser om när verkställigheten får skjutas upp. I artikel 10 finns särskilda bestämmelser om verkställighet av avlägsnandebeslut avseende ensamkommande barn. Enligt artikel 11 ska ett beslut om återvändande åtföljas av ett inreseförbud om inte någon tidsfrist för frivillig avresa har beviljats eller om åläggandet att återvända inte har följts. Inreseförbudet får inte överstiga såvida inte tredjelandsmedborgaren utgör ett allvarligt hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller nationell säkerhet. Rättssäkerhetsgarantier (kapitel III) Av artikel 12 i återvändandedirektivet framgår att ett beslut om återvändande, inreseförbud och avlägsnande ska utfärdas skriftligt och en redovisning av de faktiska och de rättsliga omständig- heterna, liksom uppgift om tillgängliga rättsmedel. Informationen om de Prop. 2011/12:60 faktiska omständigheterna kan begränsas av säkerhetsskäl, exempelvis med hänsyn till nationell säkerhet. Den berörda tredjelandsmedborgaren ska enligt artikel 13 ha tillgång till effektiva rättsmedel för att kunna överklaga eller begära omprövning av beslut om återvändande, möjlighet att få juridisk rådgivning och biträde av ett ombud samt, om så är nödvändigt, språklig hjälp. Sådant nödvändigt rättsligt bistånd ska beviljas kostnadsfritt i enlighet med tillämplig nationell lagstiftning. Enligt artikel 14 ska, i avvaktan på återvändande, de familjemedlemmar som befinner sig på territoriet hållas samlade, akutsjukvård och nödvändig behandling av sjukdomar tillhandahållas och utsatta personers behov särskilt beaktas Enligt samma artikel ska, beroende på vistelsens längd, underåriga ges tillträde till det grund- läggande utbildningsväsendet. Förvar inför avlägsnande (kapitel IV) Av artikel 15 i återvändandedirektivet framgår att förvar endast ska användas om inte mindre ingripande åtgärder kan tillämpas verkningsfullt i det konkreta fallet. Ett beslut om förvar ska fattas av för- valtningsmyndigheter eller rättsliga myndigheter och utfärdas skriftligt med angivande av de faktiska och rättsliga omständigheterna. beslut om förvar har fattats av en förvaltningsmyndighet ska medlems- staterna antingen se till att en snabb rättslig prövning av förvarsbeslutet företas eller medge att den berörda tredjelandsmedborgaren kan begära att förvarsbeslutets laglighet prövas . fall ska ett beslut om förvar omprövas med lämpliga mellanrum, antingen på begäran av den berörda tredjelandsmedborgaren eller ex officio. medlemsstat ska fastställa en begränsad förvarsperiod, som inte får över- Perioden får förlängas i de fall ett avlägsnande, trots alla rimliga ansträngningar, sannolikt kommer att ta på grund av bristande samarbete från den berörda tredjelandsmedborgarens sida eller beroende på att införskaffande av nödvändiga handlingar drar ut på Den förlängda perioden får inte överskrida . Förvar ska enligt artikel 16 i regel ske i förvarsanläggningar. Tredjelandsmedborgaren ska ha möjlighet att ta kontakt med juridiska ombud, familjemedlemmar och konsulära myndigheter. och nödvändig behandling av sjukdomar ska tillhandahållas. finnas möjlighet för nationella, internationella och icke-statliga organisationer och organ att besöka förvarsanläggningarna. Enligt artikel 17 ska ensamkommande barn och familjer med underåriga endast hållas i förvar som en sista utväg och Familjer som hålls i förvar ska erbjudas eget boende. I situationer där ett exceptionellt stort antal tredjelandsmedborgare som ska återvända utgör en oförutsett stor belastning på förvarsanlägg- ningarna i en medlemsstat, medlemsstatens administrativa personal eller personal inom rättsväsendet, får medlemsstaten, enligt artikel 18, så länge som denna exceptionella situation består besluta att tillämpa längre för rättslig prövning och vidta nödåtgärder vad gäller för- hållandena vid förvar som avviker från vad som direktivet annars Prop. 2011/12:60 stadgar. 4.7Slutbestämmelser (kapitel V) Slutbestämmelserna i artiklarna 19-23 innehåller bl.a. bestämmelser om kommissionens rapporteringsskyldighet till och rådet, införlivande, direktivets förhållande till samt ikraftträdande. 5 Huvuddragen i gällande ordning En utlänning som vistas i mer än ska enligt 2 kap. 5 § utlänningslagen (2005:716), förkortad UtlL, ha uppehållstillstånd om inte visering har beviljats . av olika skäl, t.ex. på grund av skyddsbehov (5 kap. 1 § UtlL), på grund av anknytning (5 kap. 3 och 3 a §§ UtlL), på grund av arbete eller för- sörjning på annat sätt (5 kap. 5 § UtlL) eller på grund av synnerligen ömmande omständigheter (5 kap. 6 § UtlL). gäller inte för medborgare i de övriga nordiska länderna. heller för andra EES-medborgare och deras familjemedlemmar som har uppehållsrätt i (2 kap. 8 § UtlL). Uppehållstillstånd kan ges för (tidsbegränsat uppehållstillstånd) eller utan tidsbegränsning (permanent uppehållstillstånd). Ett uppehållstillstånd ska sökas och vara beviljat före inresan i . Från denna huvudregel finns en rad undantag (5 kap. 18 § UtlL). Undantag gäller för en utlänning som har rätt till uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande samt för en utlänning som kan beviljas uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande Även för ansökningar om förlängning av tidsbegränsade uppehållstillstånd som beviljats en utlänning på grund av viss familjeanknytning (uppskjuten invandringsprövning) gäller undantag. Undantag gäller vidare för en utlänning som kan beviljas eller har beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd efter en ansökan av en förundersökningsledare för att förundersökning eller huvudförhandling i ett brottmål ska kunna genomföras. Samma sak gäller när en utlänning söker uppehållstillstånd på grund av stark anknytning till en person som är bosatt i och det inte skäligen kan krävas att utlänningen reser till ett annat land för att ge in ansökan där. Undantag gäller även för en utlänning som ansöker om förlängt uppehållstillstånd för arbete samt för en utlänning som ansöker om tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete sedan hans eller hennes tidigare ansökan om uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande avslagits genom ett För gäststudenter som uppfyller vissa krav på uppnådda studieresultat gäller också undantag. göras när det annars finns synnerliga skäl (5 kap. 18 § UtlL). kan en ansökan om uppehållstillstånd som avser förlängning av ett pågående besök eller någon annan tidsbegränsad vistelse här i landet bifallas trots att utlänningen vistas i , om det finns vägande skäl för förlängning av vistelsen (5 kap. 19 § UtlL). Den som befinner sig i och får avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd ska avvisas eller utvisas. Detsamma gäller en utlänning som inte ansöker om uppehållstillstånd om han eller hon befinner sig i utan tillstånd. Ett beslut om avvisning får inte fattas senare än efter den första ansökan om uppehållstillstånd efter ankomsten till . Därefter ska i stället ett beslut om utvisning fattas. En utlänning kan även utvisas på grund av brott eller enligt lagen om särskild utlänningskontroll (1991:572), förkortad LSU. Ett beslut om utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll får fattas om det är särskilt påkallat av hänsyn till rikets säkerhet eller med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan befaras att han eller hon kommer att begå eller medverka till terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott. När beslutar om avvisning eller utvisning får beslutet förenas med ett förbud för utlänningen att återvända till utan tillstånd av eller, i ett ärende enligt lagen om särskild utlänningskontroll, av regeringen. En allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott ska alltid förenas med ett sådant återreseförbud. Beslut om uppehållstillstånd meddelas normalt av . beslut om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd eller om återkallelse av ett uppehållstillstånd får överklagas till migrationsdomstol. En migrationsdomstols beslut kan överklagas till Migrationsöverdomstolen. Vid överklagande till Migrationsöver- domstolen krävs prövningstillstånd. beslut enligt lagen om särskild utlänningskontroll kan överklagas till regeringen. Migra- tionsverket ska vid ett sådant överklagande överlämna handlingarna i ärendet till Migrationsöverdomstolen som därefter, med ett eget yttrande, lämnar handlingarna vidare till regeringen. I yttrandet ska det särskilt anges om det finns hinder enligt 12 kap. 1, 2 eller 3 § UtlL mot att beslutet verkställs. Finner Migrationsöverdomstolen att ett sådant hinder mot verkställighet finns, får regeringen inte avvika från den bedömningen. En EES-medborgare och en sådan medborgares familje- medlemmar har, enligt 2 a § lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut, rätt att hos ansöka om rättsprövning av ett beslut om utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll som fattats av regeringen. En utlänning som har avvisats eller utvisats ska lämna landet själv- mant. En person som har avvisats ska som huvudregel lämna landet och en person som har utvisats från det att beslutet vann laga kraft. Huvudregeln är att det är som verkställer avvisnings- och utvisningsbeslut. En polismyndighet verkställer dock sina egna beslut om avvisning och allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. kan även lämna över ett avvisnings- eller utvisningsärende för verkställighet till en polismyndighet, om den som ska avvisas eller utvisas håller sig undan och inte kan anträffas utan polismyndighetens medverkan. Ett överlämnande till en polismyndighet kan även ske om det kan antas att tvångsåtgärder kommer att behövas för att verkställa beslutet. Säkerhetspolisen ska verkställa beslut om avvis- ning eller utvisning i säkerhetsärenden. eller den domstol som avgör ärendet får dock i beslutet om avvisning eller utvisning bestämma att en annan myndighet ska ombesörja verkställig- heten. Som ett led i förfarandet att avlägsna en utlänning ur landet får berörda myndigheter ta utlänningen i förvar eller ställa honom eller henne under uppsikt. En beslut om avvisning eller utvisning får enligt 12 kap. 1 § UtlL aldrig verkställas till ett land om det finns skälig anledning att anta att utlänningen där skulle vara i fara att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behand- ling eller bestraffning, eller om utlänningen inte är skyddad i det landet mot att sändas vidare till ett land där utlänningen skulle vara i sådan fara. Ett beslut om avvisning eller utvisning får enligt 12 kap. 2 § UtlL inte heller verkställas till ett land om utlänningen riskerar att utsättas för för- följelse i landet eller om utlänningen inte är skyddad i det landet mot att sändas vidare till ett land där utlänningen löper risk för förföljelse. En utlänning får dock sändas till ett sådant land, om det inte är möjligt att verkställa avvisningen eller utvisningen till något annat land och utlänningen genom ett synnerligen grovt brott har visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom eller henne stanna i . Detta gäller dock inte om den förföljelse som hotar i det andra landet innebär fara för utlänningens liv eller annars är av särskilt svår art. I samband med att ett beslut om avvisning eller utvisning ska verkställas har en skyldighet att ex officio pröva om det föreligger verkställighetshinder. En utlänning har också möjlighet att få en ny prövning av sin ansökan om uppehållstillstånd om utlänningen åberopar nya omständigheter som kan antas utgöra ett bestående sådant verkställighetshinder som avses i 12 kap. 1, 2 eller 3 § UtlL och dessa omständigheter inte kunnat åberopas tidigare eller utlänningen visar giltig ursäkt för att inte ha åberopat omständigheterna tidigare. Ett beslut att inte bevilja ny prövning kan överklagas till migrationsdomstol. Ett beslut om avvisning eller utvisning som inte har meddelats av allmän domstol gäller från det att beslutet vunnit laga kraft. Om beslutet har förenats med ett återreseförbud med längre giltighetstid, upphör beslutet om avvisning eller utvisning att gälla först när tiden för återreseförbudet går ut. Ett beslut om avvisning eller utvisning kan verkställas på nytt så länge det gäller oavsett om det finns ett återreseförbud eller inte. Den största praktiska betydelsen av ett åter- reseförbud är att den som har meddelats ett sådant förs upp på en spärr- lista i Schengens informationssystem och därmed även är förhindrad att resa in i övriga medlemsstater i EU. Regeringens förslag: Direktivets bestämmelser ska inte tillämpas på utlänningar som är föremål för utlämnings- eller överlämnande- förfarande. Regeringens bedömning: Någon definition av olaglig vistelse bör inte införas i svensk rätt. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har något att erinra mot förslaget eller bedömningen. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Återvändande- direktivet ska enligt artikel 2.1 tillämpas på tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på en medlemsstats territorium. Med olaglig vistelse avses enligt artikel 3.2 vistelse på en medlemsstats territorium av en tredje- landsmedborgare som inte, eller inte längre, uppfyller villkoren för inresa enligt artikel 5 i gränskodexen eller andra villkor för att resa in i, vistas eller vara bosatt i den medlemsstaten. I enlighet med artikel 7 i asyl- procedurdirektivet bör en tredjelandsmedborgare som har ansökt om asyl i en medlemsstat inte anses vistas olagligt på den medlemsstatens territorium förrän ett beslut om avslag på asylansökan har vunnit laga kraft (jfr skäl 9 i återvändandedirektivet). I svensk rätt finns inte någon uttrycklig reglering om vad som utgör olaglig vistelse. Med laglig vistelse avses enligt svensk rätt en vistelse som innebär att en utlänning antingen har tillstånd att vistas här eller får vistas här medan en ansökan om uppehållstillstånd prövas (prop. 2004/05:170 s. 281). Det finns ingen bestämmelse som uttryckligen anger när en utlänning har rätt att vistas i under prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd. I stället framgår denna rätt indirekt av reglerna om när en utlänning får avlägsnas ur landet och reglerna i 5 kap. 18 § andra stycket UtlL som anger i vilka fall en utlänning kan få en ansökan om uppehållstillstånd prövad i sak efter att han eller hon rest in i . Direktivets bestämmelser ska tillämpas på en utlänning som saknar rätt att vistas i oavsett om han eller hon har haft rätt att visas här eller inte. Enligt regeringens bedömning innebär inte direktivet att det behöver införas någon reglering om vad som utgör olaglig vistelse. Någon sådan reglering föreslås därför inte. Av artikel 2.2 b framgår att medlemsstaterna bl.a. får besluta att inte tillämpa direktivet på tredjelandsmedborgare som är föremål för utläm- ningsförfaranden. Undantaget torde även omfatta de personer som är föremål för ett överlämnande enligt den europeiska arresteringsordern. Utlämning eller överlämnande regleras bl.a. i lagen (1957:668) om utlämning för brott, lagen (1959:254) om utlämning för brott till Dan- mark, , och , lagen (1970:375) om utlämning till , , eller för verkställighet av beslut om vård eller behandling och lagen (2003:1156) om överlämnande från enligt en europeisk arresteringsorder. Syftet med bestäm- melserna om utlämning eller överlämnande är ett annat än syftet med bestämmelserna om avvisning och utvisning. heten att använda tvångsmedel skiljer sig också mellan de olika Prop. 2011/12:60 instituten. Mot denna bakgrund anser regeringen att det finns skäl att inte tillämpa direktivets bestämmelser på utlänningar som är föremål för utlämnings- eller överlämnandeförfarande. Regeringens bedömning: De bestämmelser i återvändandedirektivet som behandlar medlemsstaternas skyldighet att utfärda beslut om åter- vändande, är uppfyllda genom gällande rätt. ändringar behövs därför inte för att tillgodose direktivets krav. Även bestämmelsen som behandlar tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på en medlemsstats territorium och som har ett giltigt uppehållstillstånd eller annan form av tillstånd som ger rätt till vistelse i en annan medlemsstat, är uppfylld genom gällande rätt. författningsändringar behövs därför inte för att tillgodose direktivets