prop · H00350 · 2012-12-18 00:00:00 — förtydligar de interna riktlinjerna att samtliga leverantörer under samma kod ska bjudas in.48 Kvalificeringssystemet använder inte samma kodsystem som EU angett med ett direktiv, det så kallade CPV-systemet, utan ett system utvecklat av ett privat företag med ensamrätt på kategoriseringen. Att använda olika kodsystem kan skapa oklarheter och därmed medföra risk för färre antal anbudsgivare. Risk för bristande matchning och svårt för nya företag Det kodsystem som används för att matcha behov och leverantörer är relativt komplicerat och detaljerat. Det finns en risk för att ett företag inte känner till alla koder inom vilka det kan leverera varor och tjänster. Det finns av samma skäl en risk för att beställarna inte registrerar sitt behov under rätt koder i systemet. Om företag abonnerar på utvalda koder, för att inte bli överbelastade med information, innebär det att de aldrig får någon inbjudan i de fall upphandlaren annonserar på fel kod, eller om de själva inte registrerat sig på alla koder där de hade kunnat leverera. Beroende på hur kvalificeringskraven till registrering i systemet ser ut, finns risk för att nystartade företag inte kommer in i systemet, trots att deras medarbetare kanske har tillräcklig kunskap och erfarenhet. Detta är för övrigt ett generellt problem med många av upphandlingar. har inte kontrollerat detta mot riktlinjerna. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR Kvalitetssystem behöver inte utesluta öppen upphandling har bara annonserat 2/3 av de enskilda upphandlingarna utanför kvalificeringssystemet.49 motivering till att använda kvalificeringssystem på järnvägsområdet redovisas i avsnitt 5.3.2. Fördelarna med ett kvalificeringssystem går att kombinera med fördelarna med öppen upphandling. I förarbetena till 11 kap. 7§ LUF (prop. 2006/07:128 s. 535f) kan man läsa följande om kvalificeringssystem. Paragrafen motsvarar artikel 53.9 i direktivet men saknar motsvarighet i . Den har utformats i enlighet med bestämmelsen i direktivet. Lagrådet har ansett att bestämmelsen leder till frågan om en upphandlande enhet som upprättat ett system också måste tillämpa detta eller om enheten i varje enskilt fall har möjlighet att välja att upphandla enligt grundförfarandet. En upphandlande enhet som har ett kvalificeringssystem kan bjuda in de leverantörer som är kvalificerade i systemet att komma in med anbud. Använder den upphandlande enheten kvalificeringssystemet kan enheten endast vända sig till de leverantörer som är kvalificerade att ingå i systemet. Om den upphandlande enheten vill bjuda in andra leverantörer som inte ingår i systemet måste den annonsera upphandlingen på vanligt sätt som en öppen, selektiv eller förhandlad upphandling. En enhet som har ett kvalificeringssystem är således inte tvungen att använda sig av detta, utan kan välja att i stället genomföra en vanlig upphandling. 5.4.4Riktlinjerna kan ha begränsat konkurrensen Upphandlingsansvariga anser att det i praktiken är svårt att med hjälp av riktlinjerna fastställa vilken affärsform som bör väljas. De ger ett stöd för en diskussion om upphandlingsformer, entreprenadformer med mera som bör övervägas i varje projekt, men i praktiken behövs en stor portion egna erfarenheter eller kollegialt stöd inför beslut i enskilda ärenden.50 intryck är att det finns sådan erfarenhet ute i linjen. Risk finns dock att de som fattar det avgörande beslutet om kontraktsformerna upplever att de måste följa upphandlingsstrategins målsättning om ökad andel totalentreprenader även när egen erfarenhet och lokala förutsättningar motsäger detta. Totalentreprenader anses allmänt ha minskat konkurrensen. För att uppväga denna nackdel har det förutsatts att de leder till andra fördelar. 49Baserat på ett stickprov omfattande av upphandlingarna som genomfördes . GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 5.4.5Teknik begränsar konkurrensen för järnvägsmaterial Entreprenörerna på järnvägssidan tillhandahålls ofta järnvägsspecifikt material av . Några regionala ledningsgrupper har under granskningen ifrågasatt detta. De menar att entreprenörerna har möjlighet att handla upp motsvarande material billigare. Beträffande sortimentet menar de att bara en mindre del är järnvägsspecifikt och svårt att införskaffa på annat sätt. De upplever de prognoser över kommande förbrukning som enheten för upphandling av detta material förväntar sig av verksamheterna som ett föråldrat förfarande. Företrädare för enheten som upphandlar tekniskt godkänt väg- och järnvägsmaterial inom menar att det i några fall är sant att entreprenörerna hade kunnat handla upp materialet billigare, men då är det för det mesta inte likvärdigt material utan håller lägre kvalitet. Det kan exempelvis ha kortare livslängd eller säkerhetsstandard, vilket kan fördyra det framtida underhållet. Enhetens företrädare menar att om skulle sluta tillhandahålla visst material, skulle det bara bli svårare för små entreprenörer att delta i upphandlingarna. Förfarandet gör att lär känna leverantörsmarknaden för produkterna och kan ställa krav på rätt sätt. Verket kan också samla stora volymer och på det sättet få villkor som enskilda entreprenörer aldrig skulle kunna få. Att konkurrensen på en del artiklar försämrats, menar enheten, beror på att verksamheterna är låsta i gammal teknik och komponenter som det inte går att konkurrensutsätta. Enheten har påtalat dessa monopol för de delar av som specificerar vilken teknik som får användas, dock utan resultat. 5.5Bristande konkurrenstryck i genomförandefasen menar att flera anbud är ett nödvändigt men inte tillräckligt krav för effektiv konkurrens. Bristande uppföljning innebär att inte vet om det konkurrenstryck som upphandlingen innebar har kunnat bestå, det vill säga har förblivit effektivt under kontraktets gång. 5.5.1Anbud utan innehåll kan leda till kontrakt har noterat att begreppet godkända anbud inte framgår tydligt av upphandlingsprotokoll och register, trots att detta borde vara relevant. Det förekommer att anbudsgivare besvarar en inbjudan till att lämna anbud med att de avstår. Det har framkommit att dessa då ofta blir selektivt inbjudna eller direktupphandlade, det vill säga får en fördel, om upphandlingen måste göras om på grund av att inget godkänt anbud inkommit. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR om just dessa företag ska bjudas in om direktupphandling blir aktuellt, vilket har varit praxis. Det borde i så fall förtydligas redan i den första upphandlingen. 5.5.2Riskabla ersättningsformer och samverkansformer har prövat olika sätt för att hitta den rätta avvägningen mellan konkurrensutsättning och samverkan. Ersättningsformerna som diskuteras nedan är vare sig uttryckligen tillåtna eller förbjudna enligt upphandlingslagarna. De innebär dock stora risker för lägre produktivitet, till följd av att svagt konkurrenstryck under genomförandet kan befaras. har noterat att det har varit vanligt med mätningar av samarbetsklimatet, med stora inslag av självvärdering. Däremot har det varit mindre vanligt att mäta produktivitet och kvalitet. För att med säkerhet kunna fastställa effektiviteten behövs dock utredning på en detaljnivå som inte har haft möjlighet att gå in på inom ramen för granskningen. En mindre del löpande räkning kan ofta inte undvikas i kontrakten, eftersom det alltid kommer att finnas förhållanden som vare sig beställare eller utförare kunnat förutse. Planeringen skulle bli orimligt dyr om ambitionen vore att utreda ersättningskonsekvenserna av alla hypotetiska situationer innan kontraktet skrivs. Däremot är tveksam till kontrakt som har en så stor del löpande räkning, , som noterats i ett stort kontrakt som inleddes på tid. Kontraktsformen löpande räkning ger, så vitt kan bedöma, ingen anledning för entreprenören att vara effektiv beträffande mängden timmar och material som går åt. Entreprenören har heller inte något incitament att konkurrensutsätta och förhandla ner kostnaderna för sina inköp av underentreprenörer. Skälet är att ersättningen till entreprenören blir högre ju dyrare denna köper in, eftersom entreprenören har ett procentuellt arvode på kostnaderna. Ett annat incitament för entreprenören att inte upphandla underentreprenörerna effektivt är att både beställare och entreprenör slipper administrativt arbete med upphandling. Dessutom blir samarbetsklimatet bättre och mindre konfliktfyllt när entreprenör och underentreprenörer är så nöjda som möjligt med sin ersättning. Riskerna med löpande räkning innebär inte att dessa med säkerhet realiseras. utesluter inte att produktiviteten trots riskerna kan bli hög tack vare de individer som styr kontrakten. Uppföljning kan dels besvara hur hög GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR produktivitet som erhållits, dels påverka processen genom att skapa incitament till att hög produktivitet uppnås. I produktivitetsmätning bidrog hög andel löpande räkning till låg produktivitet medan fast pris bidrog positivt till produktiviteten. På grund av litet underlag för dessa ersättningsformer kan det dock inte uteslutas att sambanden berodde på slumpen. Även normal och hög produktivitet konstaterades för enskilda kontrakt på löpande räkning i mätningen. har översiktligt granskat hur ofta löpande räkning förekommer i aktuella upphandlingar (). I fem slumpmässigt utvalda upphandlingar påträffades inte någon som verkade ha löpande räkning som huvudsaklig ersättningsform. definierade i denna undersökning löpande räkning som ett förfrågningsunderlag utan mängdförteckning och med det procentuella arvodet som utvärderingsgrund. Kontraktsformen löpande räkning förefaller därmed vara under utfasning. För att motverka att entreprenören söker dyra lösningar i kontrakt med löpande räkning har beställaren erbjudit vinstdelning till entreprenören på besparingen mellan det så kallade riktpriset och slutlig kostnad. Riktpriset har dock successivt höjts allt eftersom entreprenörens ändringar och tillägg godkänts. Vinstdelning riskerar i så fall att inte ha någon effekt och kan till och med ha en verkan som är motsatsen till den avsedda. Entreprenörens incitament att hålla nere kostnaderna kommer att upphöra om riktpriset nås. Det kan i sin tur innebära att beställarna godkänner att tilläggsarbeten höjer riktpriset. 5.5.3Egen utveckling kan bli dyrare I upphandlingen av ett avancerat elektroniskt system har enligt en av de utslagna i upphandlingen anpassat specifikationen till en lösning som det vinnande företaget hade utvecklat tillsammans med . Detta trots att det finns väl utvecklade standardsystem för behovet till lägre kostnad på den internationella marknaden. Som en följd av detta har stora internationella aktörer inte kunnat delta med konkurrenskraftiga erbjudanden. Dessutom innebär den valda lösningen att utvecklingstjänster kommer att tillkomma. Cirka hälften av totalbudgeten har avsatt till att avropa utveckling på löpande räkning enligt ramavtal med den som utvecklat systemet med. Mycket av denna utveckling hade, enligt konkurrenten, inte behövts med en standardlösning. Mycket av denna utveckling hade, enligt konkurrenten, inte behövts med en standardlösning. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR Fallet exemplifierar att har problem med att skapa förutsättningar för standardlösningar vilket även broentreprenörer framfört. Genom att välja egenutveckling av unika produkter riskerar framtida underhåll bli dyrt och svårt att konkurrensutsätta. I samarbetet mellan beställare och utförare kring egenutveckling uppstår risk för att tilläggsbeställningar utan konkurrenstryck kommer att bli nödvändiga. 5.5.4Svårt att värdera kompetens Några av de större konsultbyråerna har framfört att deras kompetens inte värderas i upphandlingarna på grund av att utvärdering främst sker på basis av en timkostnad. För att göra en egen översiktlig bedömning av sakförhållandet har analyserat de sju senaste pågående konsultupphandlingarna en slumpvis vald dag . Fem av upphandlingarna hämtades ur det generella upphandlingssystemet CTM och två hämtades ur kvalificeringssystemet på järnvägssidan, Trans Q. I alla dessa upphandlingar hade med ska-krav eller mervärden vägt in konsulternas tidigare erfarenheter och kompetens. Kompetenskraven formulerades i första hand som krav på erfarenhet av arbete med berörda uppgifter ett visst antal år, i ett visst antal uppdrag eller med viss utbildning. I det sjunde fallet var kompetensbeskrivningen begränsad till i rollen, utan ytterligare krav och med lägsta pris som enda tilldelningskriterium. Risk för att kvaliteten blir allt sämre bedömer utifrån detta underlag att beställaren i viss mån har vägt in kompetens i samtliga undersökta fall. Antalet år i en roll och utbildning är dock trubbiga mått på kompetens. Ur rättssäkerhetssynpunkt finns fördelar med enkla utvärderingskriterier. De minskar risken för överprövning. Men de riskerar att vara ineffektiva. De framtida kostnaderna för en dålig projektering kan bli mycket stora. Det är också svårt att kontrollera antalet timmar som konsulten lägger ner på uppdraget. Det ger incitament till att överdriva antalet timmar, vilket kan missgynna eller helt utestänga företag som har rimliga timpriser och liten tidsåtgång tack vare kompetens och korrekt debitering. Modellerna bör utvecklas och utvärderas Kravet på ett visst antal uppdrag försvårar för nystartade företag, men utestänger även dem som arbetat med samma uppdrag. Det senare förefaller ineffektivt, eftersom det kan vara deras kompetens som är anledningen till det långvariga uppdraget. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR bedömning är att förefaller väga in kompetens vid upphandling av konsulttjänster men att kraven och utvärderingsmodellerna bör utvecklas. Modellerna bör sträva efter att parametrar som återspeglar resultatet av konsultens arbete utvärderas, till exempel slutkostnaden och kvaliteten på den färdigställda anläggningen. Modellernas effektivitet när det gäller att uppnå deras syften bör utvärderas med både kvalitativa och kvantitativa metoder. De flesta infrastrukturkontrakt är mängdreglerade. Det innebär att beställaren har fastställt mängder som anbudsgivarna ska utgå ifrån, men att ersättningen senare regleras med de verkliga mängderna. Detta öppnar möjligheter för anbudsgivarna till så kallad strategisk prissättning. Inom entreprenadområdet innebär strategisk prissättning till exempel att anbudsgivare offererar låga styckpriser för mängder som de bedömer kommer att minska eller förbli oförändrade och höga priser för mängder som troligen kommer att öka. har entreprenören även möjlighet att i viss mån påverka vilka mängder som kommer att minska respektive öka. På detta sätt kan den totalt utbetalda ersättningen till entreprenören bli betydligt högre än det totalbelopp som upphandlingen utvisat. Konsulterna har en motsvarande möjlighet att genom strategisk prissättning av olika konsultkategorier utkvittera större belopp än det totalbelopp som blivit utsatt för konkurrens enligt upphandlingsprotokollet. Konsulterna kan till exempel prissätta någon av de konsultkategorier som vägs in med stor volym i upphandlingen lågt och sedan hävda att dessa inte finns att tillgå vid ett avrop. De kan också inkludera en mycket kvalificerad anställds CV vid upphandlingstillfället, för att få full poäng i detta avseende vid anbudsutvärderingen, utan att denna person senare deltar med i uppdraget. noterade i sitt stickprov på sju konsultupphandlingar att i en upphandling efterfrågade en omfattande mix av olika specialister och kompetenser. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR Några metoder för att förhindra strategisk prissättning Mindre bolag hade haft större möjligheter att delta, och hade kunnat minska risken för strategisk prissättning, om myndigheten hade delat upp sin förfrågan. Andra åtgärder för att stävja strategisk prissättning kan inkludera att upphandlingarna endast är giltiga för avrop upp till angiven mängd av varje position i anbudet, att beställaren alltid har rätt att avropa mindre, och att beställaren skapar sig rätten och möjligheter att anlita vilken entreprenör som helst vid behov av ytterligare mängder. Det sistnämnda begränsas dock i viss mån av standardavtalen. 5.5.6 Standardavtal gynnar de etablerade Avtalen i den svenska bygg- och anläggningsbranschen präglas av allmänt accepterade och väl kända standardavtal. De bygger på principen om en rimlig riskfördelning mellan beställare och entreprenör. Om beställaren ensidigt lägger över för stora risker på entreprenörerna kan det resultera i en ineffektivt hög riskpremie i anbuden, vilket fördyrar för beställaren, eller också att inget anbud lämnas. De etablerade företagens vana vid standardvillkoren kan vara en fördel för produktiviteten i projekten. har påpekat att i synnerhet mindre svenska företag föredrar standardavtalen och branschpraxis. Men nya entreprenörer, såsom utländska företag, kommer inledningsvis missgynnas av att de inte har erfarenhet av de svenska standardavtalen. Det handlar om den bokstavliga förståelsen av de relativt komplicerade standardavtalen, men framför allt om svårigheter i att få insyn i tillämpning och delvis oskriven praxis. De svenska entreprenörerna vet vilka delar av avtalen som inte behöver följas i praktiken. Nytillkomna anbudsgivare riskerar att sätta ett för högt pris för att vinna upphandlingen. Entreprenören är, om inte annat följer av författning, berättigad och skyldig att utföra sådana tilläggsarbeten som föreskrivs av beställaren.51 Att tilläggsarbeten inte alltid kan konkurrensutsättas indikerar att standardavtalen i denna del kan strida mot upphandlingslagarna och försämra beställarens förhandlingsläge. Befintlig entreprenör har en stor konkurrensfördel även om beställaren formellt skulle ha rätten att beställa tilläggsarbeten från annan entreprenör. 51 ABT 06 kap. 2, 3§. AB 04 kap. 2, 3 §. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Utomlands används ofta villkor som beställaren tagit fram med beställarens ensidiga intressen som utgångspunkt. Så länge lika villkor tillämpas gentemot alla anbudsgivare kan detta vara effektivare än mer leverantörsvänliga villkor. Konkurrens och innovationsgrad i andra branscher har gynnats av att det ansetts som självklart att kunden bestämmer. menar att det dessutom kan finnas fördelar med att beställaren äger avtalstexterna för att lättare och smidigare kunna anpassa dem till objektet och behoven. kan inte alltid bilägga standardavtalen till förfrågningsunderlagen av upphovsrättsliga skäl, trots att de gäller och har stor betydelse för anbuden. borde pröva och utvärdera ändamålsenligheten med de branschgemensamma standardavtalen på samma sätt som de prövar och utvärderar andra former av utveckling av upphandlings- och kontraktsformer. 5.5.7Risk för bristande kontroll av att kontrakten uppfylls internrevision har funnit att det förekommer brister i uppföljning och kontroll av entreprenaderna. Internrevisionen hänvisar till att sådana uppgifter inkommit från entreprenörerna. Utan systematiserade kontroller och uppföljningar finns en risk för att kravnivån sjunker i förhållande till den ursprungliga ambitionsnivån. Detta är inte förenligt med och likabehandlingsprincipen. Det saknas ett gemensamt synsätt inom för hur och i vilken omfattning kontroller ska genomföras och hur resultatet av kontrollerna ska dokumenteras.52 har, enligt internrevisionen, upprättat handlingsplaner med anledning av observationerna.53 har framfört att de anser att kontrollen av upparbetade mängder, framdriften och kvaliteten är bra. Kontrollen sker dels fortlöpande () genom beställarens byggledare, dels genom avstämning vid månatliga byggmöten samt genom kvalitetsrevisioner. Att har ambitiösa rutiner och processer utesluter inte att det åsyftade resultatet uteblir. Eftersom kritiken mot kontrollerna kommer dels från egen internrevision och dels från entreprenörerna, som inte har något starkt egenintresse av att klaga, kan inte utesluta att det finns en relevant grund för kritiken. 52Revisionsrapport /Väg Internrevisionen TRV 2011/15364 A. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR 5.5.8Risk för svagt framtida konkurrenstryck Konkurrenstrycket i den framtida drift- och underhållsfasen riskerar att försämras av att beställaren i allt större utsträckning använder konsulter, och därmed successivt kan förlora kunskapen om sina anläggningar. Detta kan skapa privata kunskapsmonopol som blir svåra att konkurrensutsätta då underhåll blir aktuellt. Motsvarande riskerar att bli fallet med de entreprenörer som levererat totalentreprenader. Mångfald och platsspecifika lösningar, reservdelar och kompetenskrav kan öka drift- och underhållskostnaderna och skapa ett beroende till den totalentreprenör som levererade den ursprungliga anläggningen. 5.5.9 Bristfälliga kontrollsystem för att upptäcka oegentligheter bedömde 2005 att inte i tillräcklig utsträckning hade skyddat sig mot de risker som den aktuella verksamheten innebär när det gäller mutor och annan otillbörlig påverkan. ledning hade underskattat riskerna i verksamheten som den överskattat effektiviteten i de åtgärder som man vidtagit för att skydda verksamheten. rekommenderades att vidta ett antal åtgärder för att skapa balans mellan risk och kontrollorganisation i verksamheten. gjorde även bedömningen att hade organiserat verksamheten på ett sätt som föreföll olämpligt i de riskutsatta delar som gäller upphandling. Myndigheten hade använt konsulter som upphandlare i förhållandevis stor utsträckning. bemannades de upphandlade projekten ofta med projektledare, delprojektledare och byggledare som underkonsulter. Någon möjlighet till kontroll av de underliggande nivåerna av inhyrda konsulter fanns i praktiken inte med de rutiner och organisationsformer som användes.54 internrevision publicerade en uppföljning av granskning av . Internrevisionen utgick ifrån att granskningen var av betydelse även för verksamhet. Internrevisionens rapport visar att och inte åtgärdat bristerna . Tveksamt om mer information behövs har lagt stora resurser på att informera sin personal om vad som betraktas som jäv, korruption och andra oegentligheter (5.3.4). Däremot verkar kontroller inte genomföras systematiskt som en del i den ordinarie verksamheten, för att säkerställa att riktlinjerna om korruption efterlevs. 54Det finns ett beslut om att upphandlingskonsulter inte får anlitas utan godkännande av ledningen. Inte heller detta löser dock de problem påpekat. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR saknar liksom 2005 åtgärder utöver information och utbildning. Det kan krävas insatser för att se till att styrdokumenten efterlevs, att utrymmet för oegentligheter ständigt är litet, att kontrollmiljön är sådan att oegentligheter inte kan passera utan upptäckt och att kontroller genomförs. har noterat att det finns kontroller med i internrevisionens granskningsplan.55 Men i de intervjuer som inkluderats i granskningen har inte spontant nämnt kontroller och kontrollmiljön som del av sin strategi mot oegentligheter. Förutom konsekvenserna för kunskapsutvecklingen bidrar den bristande uppföljning som beskrivits i kapitel 4 till att eventuella oegentligheter inte upptäcks. träffade under förstudien motsvarigheter i och . I dessa länder används ofta offentlig-privat eller helt privat finansiering. Det utökade ansvar för entreprenören som finansieringen innebär föreföll dock vara ett politiskt och pragmatiskt val, snarare än ett val som skett efter noggrann analys av effektiviteten. Den brittiska revisionen hade granskat en stor upphandling av breddning av motorvägsringen runt och hade konstaterat stora fördyringar på grund av brister i beställarens styrning. Den brittiska vägförvaltaren har haft projekt för att mäta produktivitet i infrastrukturprojekt men har inte hittat någon modell som kunnat hantera alla de komplikationer som finns. Både den brittiska och den nederländska vägmyndigheten tillämpade ofta selektiv upphandling. I förekom att förlorande anbudsgivare erhöll viss kompensation för nedlagda anbudskostnader.