prop · H00350 · 2012-12-18 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2012/13:50 upphandling av vägar och järnvägar Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sina bedömningar av iakttagelser och rekommendationer i granskningsrapporten av vägar och järnvägar leder den till hög produktivitet? Ärendet och dess beredning .............................................................. iakttagelser och rekommendationer........................ Leder upphandlingsstrategi till högre Uppföljning av upphandlingarna........................................ Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Motiv och utgångspunkter för granskningen...................... Leder upphandlingsstrategi till högre Uppföljning av upphandlingarna...................................... Regeringens åtgärder med anledning av upphandling av vägar och järnvägar - leder den till hög produktivitet? (RiR 2012:14)............... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning har granskat upphandling av vägar och järnvägar. Granskningen har redovisats i rapporten av vägar och järnvägar leder den till hög produktivitet? (RiR 2012:14), se bilagan. Syftet med granskningen har varit att granska och regeringens insatser för att upphandling ska leda till hög produktivitet och konkurrens. överlämnade rapporten till regeringen . Rapporten har remitterats till (dnr N2012/3310/TE). Totalentreprenad och utförandeentreprenad är termer som används återkommande i denna skrivelse. Dessa båda termer kan definieras på lite olika sätt. I denna skrivelse används de så som de definieras i betänkande Vägar till förbättrad produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen (SOU 2012:39). Totalentreprenad definieras därmed som entreprenad eller del av entreprenad där entreprenören i förhållande till beställaren svarar för projektering och utförande. Utförandeentreprenad definieras som entreprenad eller del av entreprenad där beställaren svarar för projektering och entreprenören svarar för utförande. I en totalentreprenad övertar således entreprenören ansvaret både för utförande och för t.ex. dimensionering och materialval. 3Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer bedömning i rapporten är att senaste upphandlingsstrategi, som bl.a. innebär att myndigheten satsar på en ökad användning av totalentreprenader, inte är ändamålsenlig. mätningar tyder på att totalentreprenader inte har lett till högre produktivitet än utförandeentreprenader. Enligt är bättre erfarenhetsåterföring nödvändig för att kunna ta ställning till hur upphandlingarna bör utvecklas för att leda till högre produktivitet och ökad konkurrens. fyra övergripande slutsatser i rapporten är att strategi att öka volymen totalentreprenader har bristande empiriskt stöd, att uppföljningen av upphandlingarna varit bristfällig, att inte uppnått tillräcklig konkurrens och slutligen att regeringen varit för passiv och okritisk. Slutsatserna utvecklas nedan. utarbetades en handlingsplan för renodlad beställarroll inom Ett trettiotal aktiviteter pågår i syfte att ge ökad kunskap, verktyg och planering som stödjer målet med en renodlad beställarroll: att bidra till ökad produktivitet och innovation i anläggningsbranschen. har inom ramen för detta arbete fastställt en upphand- lingsstrategi som innebär att myndigheten bl.a. satsar på en ökad an- vändning av totalentreprenader i stället för utförandeentreprenader. en ökad frihet för entreprenören är syftet att skapa förutsättningar för ett effektivare resursutnyttjande och lägre kostnader. drar i granskningsrapporten slutsatsen att strategi att öka volymen totalentreprenader har bristande empiriskt stöd. har mätt produktiviteten i senast öppnade väg- och järnvägssträckor som byggts med totalentreprenad som entre- har utgått ifrån att produktiviteten är ut- fallet/insatsen, vilket är en gängse ekonomisk definition. värderades utfallet (S) med en statistisk metod som leder till en statistiskt förväntad kostnad för varje entreprenad, schablonvärdet. Insatsen (V) utgör det nominella belopp i kronor som betalas till huvudentreprenören, den verkliga kostnaden. Dessa totalentreprenader har jämförts med ett slumpmässigt val av utförandeentreprenader (20072011). Totalentreprenaderna har enligt mätning i genomsnitt haft lägre produktivitet, men skillnaden var inte signifikant. Som möjliga orsaker till att totalentreprenaderna inte har lett till den förväntade högre produktiviteten har identifierat bl.a. större risker för entreprenören, vilket i vissa fall kan innebära att entre- prenören avstår från att lämna anbud, mindre konkurrens och de prak- tiska svårigheterna med att formulera funktionskrav och att följa upp menar vidare att det finns risker för ineffektivi- tet, eftersom kvaliteten kan befaras bli sämre och livscykelkostnaderna högre till följd av den ökade variantrikedom som totalentreprenader Variationen kan enligt förväntas leda till ett mindre homogent väg- och järnvägsnät med minskade möjligheter till Denna risk för beställaren ska enligt dock ställas mot entreprenörens möjligheter till innovation och industriell produktion, samt i vilken grad produktivitetshöjningar hos entreprenörer konstaterar att dess mätning inte heller tyder på att 3.2 Uppföljning av upphandlingarna har enligt höga ambitioner och ett antal system för att åstadkomma erfarenhetsåterföring. menar dock att resultatet av detta arbete fått begränsat genomslag i prak- konstaterar att erfarenheterna inte samlas in syste- matiskt och inte lagras i enhetliga strukturer och format, vilket försvårar Skr. 2012/13:50 sammanställning, analys och framtagning av objektiva underlag för beslut och strategier. Vidare konstaterar att prestationer och kostnader inte kopplas till varandra, så att det är enkelt att följa upp om upphandlingarna leder till hög produktivitet i verksamheten. Det innebär som ser det bl.a. att man kommer att ha dåliga förutsättningar att utreda varför totalentreprenaderna inte har lett till den förväntade högre produktiviteten och vilka åtgärder som bör vidtas. noterar att andra faktorer som råder över är paketering, upphandlingsformer, ersättningsformer, samverkansformer mellan beställare och utförare samt standardavtal. Det saknas enligt lätt tillgänglig empiri för i vilka situationer olika kombinationer är lämpliga och hur de rent praktiskt ska genomföras för att leda till effektivitet. menar att har omfattande rutiner för att åstadkomma hög konkurrens och förefaller följa upphandlingsregelverket väl. Trots detta är den uppnådda konkurrensen enligt otillräcklig. konstaterar att antalet anbudsgivare har varit färre än tre i nära hälften av upphandlingarna och menar att bidragit till att konkurrensen blivit svag. Antalet anbud riskerar enligt att ha påverkats negativt av marknadsföringsinsatser, som till stor del varit orienterade mot fåtalet större företag, samt av sammanslagning av små åtaganden till större. menar vidare att de mindre företagen även har missgynnats, t.ex. av omfattande administrativa krav. menar dessutom att nya och utländska entreprenörer missgynnas av den praxis som utvecklas kring standardavtalens tillämpning. kritiserar även att använt sig av olika selektiva rutiner vid upphandling. Till exempel används på järnvägsområdet ett avgiftsbelagt kvalificeringssystem och selektiva inbjudningsrutiner. menar därtill att totalentreprenader kan leda till platsspecifika lösningar som kan öka drift- och underhållskostnaderna och skapa ett beroende till den totalentreprenör som levererade den ursprungliga lösningen. framför slutligen att man finner det otillfredsställande att de brister som påpekade 2005 beträffande kontrollsystem mot oegentligheter ännu inte åtgärdats. Regeringen har enligt uppmärksammat upphandlingsverksamhetens betydelse för effektivitet och har lyft fram både kvantitativa och innehållsmässiga mål för konkurrensen och upp- menar dock att regeringen kunde ha for- mulerat mål tidigare och tydligare och att den inte har efterfrågat empiriskt stöd för att de åtgärder som upphandlingsstrategi förordar har lett till högre produktivitet. Sammantaget menar att regeringens uppföljning brister när det gäller såväl uppföljning av olika kontraktsformers effektivitet och produktivitet som erfarenhetsåterföring och konkurrenssituationen. 3.5 rekommendationer till regeringen och lämnar mot bakgrund av slutsatserna följande rekommendationer till regeringen och : Analysera faktorer som kan påverka produktiviteten.Åstadkom effektiv erfarenhetsåterföring. Förbättra förutsättningarna för konkurrens.Förbättra underlagen för beslut. 4Regeringens bedömning av iakttagelser 4.1Motiv och utgångspunkter för granskningen Syftet med granskning har varit att bedöma och regeringens insatser för att upphandling ska leda till hög produktivitet och konkurrens. Granskningen har delats upp i följande frågor. Vilken entreprenadform har lett till högst produktivitet? Har följt upp sina upphandlingar? Har uppnått konkurrens? Har regeringen följt upp ändamålsenligt? Utgångspunkter i granskningen har varit lagar, förordningar och övriga statsmaktsuttalanden beträffande upphandling och upphandlingens syften. Dessa utgångspunkter har utvecklat till krav som är rimliga att ställa, krav som därefter utgör bedömningskriterier i granskningen. Regeringen har redan tidigare uppmärksammat behovet av att öka produktiviteten i anläggningsbranschen. Frågan berördes dessutom bl.a. av trafikutskottet i samband med behandlingen av propositionen Framtidens resor och transporter infrastruktur för en hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35). Utskottet instämde i regeringens bedömning att anläggningsbranschens produktivitetsutveckling varit bristfällig (bet. 2008/09:TU2). Staten är en stor beställare och bör genom sitt agerande bidra till att anläggningsmarknaden utvecklas i positiv riktning. Regeringen har också tagit en rad initiativ på området. Regeringen har lagt grunden för en mer effektiv statlig verksamhet inom transportområdet. Utgångspunkten för arbetet har varit att förstärka och samla de verksamheter som svarar för statens kärnuppgifter och bolagisera konkurrensutsatt verksamhet som inte bör bedrivas i myndighetsform. Normering, tillsyn och tillstånd har skilts från de utförande enheterna genom bildandet av Transportstyrelsen 2009. Uppföljning och utvärdering av reformer har stärkts genom bildandet av Trafikanalys, liksom genom uppdrag till Transportstyrelsen. överfördes dels verksamheten vid till , dels verksamheterna vid och Projektering till . Vidare överfördes verksamheten vid till . De nya bolagen ägs helt av staten. Bolagiseringarna har genomförts för att öka förutsättningarna för konkurrensneutralitet på marknaden och eliminera misstankar om korssubventionering. En fungerande konkurrens på marknaden innebär skärpta krav på att öka produktiviteten och effektiviteten i verksamheten. När konkurrensen fungerar kommer dessa effektivitetsvinster samhället till del i form av lägre priser och bättre kvalitet. skapades som bl.a. övertog och tidigare verksamhet (prop. 2009/10:59). Skälen var, förutom att skapa förutsättningar för rationalisering av intern verksamhet, att möjliggöra trafikslagsövergripande planering och beställning av drift, underhåll och byggande. Utöver att kunskaper och erfarenheter från flera trafikslag sammanfördes skapades en mycket stor beställare av entreprenader inom nämnda verksamheter med goda möjligheter att bygga upp och utveckla en marknad. utveckling av sin beställarkompetens blir därmed en nyckelfaktor för en positiv marknadsutveckling. Regeringen har vidare tagit en rad initiativ som syftar till att öka kunskapen om produktivitet och innovation i anläggningsbranschen och som därmed kan läggas till grund för ytterligare åtgärder. tillsatte regeringen en kommitté med uppdrag att följa upp och analysera de statliga beställarnas åtgärder för att förbättra produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen, t.ex. genom ökad konkurrens. Syftet med uppdraget har varit att öka kunskapen om olika åtgärders effekter och därmed skapa underlag för framtida agerande. överlämnade sitt betänkande Vägar till förbättrad produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen (SOU 2012:39). Betänkandet bereds inom . Regeringen tillsatte vidare en särskild utredare () med uppdrag att utvärdera upphandlingsregelverket (dir. 2010:86). Syftet är att utreda om upphandlingsreglerna i tillräcklig utsträckning möjliggör för upphandlande myndigheter och enheter att göra goda ekonomiska affärer genom att tillvarata konkurrensen på marknaden och använda sin köpkraft till att förbättra miljön, ta sociala och etiska hänsyn samt verka för ökade affärsmöjligheter för små och medelstora företag. Utredaren ska ta fram underlag för eventuella författningsändringar och föreslå andra nödvändiga åtgärder inom det aktuella området. Vidare ska utredaren se över systemet för insamling av upphandlingsstatistik och vilka uppgifter som ska samlas Syftet med statistikuppdraget är framför allt att förbättra möjlig- heterna till att prognostisera effekterna av reformer samt förbättra möj- ligheterna att följa upp och utvärdera den upphandlingspolitik som förs i Utredaren ska redovisa sitt uppdrag Därtill har regeringen uppdragit åt att analysera hur och i vilka delar av verksamhetsområden som verket kan an- vända sig av innovationsupphandling för att driva på utvecklingen av effektivare processer och ny teknik (dnr N2012/1991/TE). ska med denna utgångspunkt: redovisa resultat och erfarenheter av tidigare upphandlingar, som helt eller delvis kan betecknas som innovationsupphandlingar, formulera mål för samt utforma, genomföra och låta utvärdera en testverksamhet med innovationsupphandlingar, samt utforma ett förslag till plan för ökad användning av innovationsupphandlingar inom olika delar av sitt verksamhetsområde, bl.a. baserad på successiva testresultat. redovisade i en delrapport till () tidigare resultat och erfarenheter, förslag till testverksamhet samt preliminär plan för ökad användning av innovationsupphandling. ska slutredovisa uppdraget i en rapport till () . Sammantaget instämmer regeringen inte i granskningsrapportens huvuddrag, vilket framgår av nedanstående beskrivningar. betonar i rapporten genomgående bristen på empiri när det gäller effektivitet hos olika entreprenadformer. Regeringen delar slutsats att erfarenhetsåterföringen behöver förbättras, men ifrågasätter hur på grundval av denna bristande empiri kan dra så långtgående slutsatser. Regeringen har tagit en rad initiativ på området för att öka kunskapen om olika åtgärders effekt på produktivitet och innovation i anläggningsbranschen. har sedan myndigheten bildades arbetat med att komma till rätta med de problem som pekar på. Det tar dock tid innan arbetet ger effekt och de som har varit verksamt är för kort för att kunna uppnå resultat fullt ut. Det arbete som har inlett är ett långsiktigt arbete som kräver uthållighet. 4.2 Leder upphandlingsstrategi till högre produktivitet? har formulerat en beställar- och upphandlingsstrategi som bl.a. förordar en ökad andel totalentreprenader. I en totalentreprenad svarar entreprenören, i förhållande till beställaren, för såväl projektering som utförande. granskningsrapporten framkommer att det är myndighetens uppfattning att detta helhetsperspektiv ger bättre förutsättningar för teknisk utveck ling och möjligheter till innovativa lösningar. De farhågor som Riks- revisionen har avseende totalentreprenader är enligt uppfattning inte konsekvenser av entreprenadformen totalentreprenad i sig utan snarare konsekvenser som skulle kunna inträffa på grund av dåligt formulerade krav eller en bristfällig kontraktsuppföljning. Dessa risker kan enligt föreligga vid all form av upphandling och samtliga entreprenadformer och är inte något som är signifikativt för totalentreprenader. På grund av tidigare brister i uppföljningen är det enligt för tidigt att säga att totalentreprenadformen ökar riskerna för ineffektivitet, minskad kvalitet och ökade livscykelkostnader på det sätt som framför. anser att sådana risker kan hanteras genom ett kvalificerat kravställande och systematiska uppföljningar. I linje med ovan nämnda beställar- och upphandlingsstrategi håller på att utveckla nya arbetssätt kring upphandlingar. Enligt strategin ska alltid välja den entreprenadform som anses mest lämplig med hänsyn till det enskilda objekt som ska upphandlas. Totalentreprenadformen kommer således enbart att väljas i de fall modellen bedöms ge det kvalitetsmässigt bästa resultatet och högst produktivitet. Totalentreprenader med den inriktning som anges i beställar- och upphandlingsstrategi har enligt genomförts med goda erfarenheter i vägprojekt och är initierade inom järnvägsprojekt. Stöd för valet av entreprenadform (utförande- eller totalentreprenad) i det enskilda projektet utvecklas successivt utifrån de erfarenheter som får i genomförda projekt (Projektet , Totalentreprenader i praktiken). Metoder tas även fram för att mäta produktivitet och kopplingen till olika entreprenadformer (Projektet , Produktivitet och Innovation i Anläggningsbranschen). ser i betänkandet Vägar till förbättrad produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen (SOU 2012:39) en stor potential att öka produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen och pekar på tre centrala områden för att åstadkomma detta: god framförhållning när det gäller planering och upphandling så att företagen kan utföra uppdragen på ett rationellt och kreativt sätt, ökad andel totalentreprenader, samt ett mer industriellt anläggningsbyggande. I en totalentreprenad svarar entreprenören, i förhållande till beställaren, för såväl projektering som utförande. Det ger ett helhetsperspektiv. Denna integration mellan konstruktion och utförande, menar , ger bättre förutsättningar för teknisk utveckling. menar vidare att totalentreprenadformen lämpar sig bäst i fall där man tydligt kan beskriva de funktionskrav som lösningen ska fylla. Totalentreprenader med långa underhållsåtaganden kan, enligt kommittén, stimulera livscykeltänkande, kvalitet och innovation. gör bedömningen att andelen totalentreprenader måste vara så omfattande att det utbildas en långsiktig och stabil marknad där entreprenad- och konsultföretag gör sina utvecklingsinsatser och anpassar sig för detta. När investeringar och underhåll i högre grad upphandlas som totalentreprenader krävs bredare kompetens hos entreprenören. Med totalentreprenader följer en större frihet för entreprenören men övertar entreprenören, utöver ansvaret för utförande, ansvaret för dimensionering, materialval och Regeringen instämmer i slutsats att valet av upphand- lingsform bör baseras på ett starkare empiriskt stöd än vad som är fallet i Regeringen menar dock att det mot bakgrund av dels tidigare brister i uppföljning av upphandlingarna, dels slut- satser inte finns grund för bedömningen att satsning på en ökad andel totalentreprenader framöver inte skulle vara ändamålsenlig, inte ge mer infrastruktur för pengarna. pekar t.ex. i sitt betänkande på att marknaden ännu inte hunnit anpassa sig till totalentreprenad som upphandlingsform och att det krävs bredare kompetens hos entreprenören. Det är sålunda för tidigt att säga vilken effektivitet totalentreprenad har som upphandlingsform relativt andra upphandlingsformer när den inte har kunnat utvärderas utifrån sin fulla Det är vidare sannolikt att entreprenadformen totalentreprenad kan visa sig vara bättre lämpad i vissa fall, t.ex. då entreprenaden inklu- derar långa underhållsåtaganden, men att andra entreprenadformer kan vara att föredra i andra upphandlingar. framkommer också att , i linje med den av myndigheten formulerade beställar- och upphandlingsstrategin, håller på att utveckla nya arbetssätt kring upphandlingar. alltid välja den entreprenadform som anses mest lämplig med hänsyn till det enskilda objekt som ska upphandlas. mer således enbart att väljas i de fall modellen bedöms ge det kvalitets- mässigt bästa resultatet och högst produktivitet. nya beställar- och upphandlingsstrategi är ännu inte realiserad fullt ut. Regeringen anser att det mot bakgrund av ovanstående är motiverat att , helt i enlighet med re- kommendationer, fortsätter arbetet med att analysera faktorer som kan bör fortsätta att utveckla sin be- ställarroll med att mäta hur upphandlingarnas effektivitet beror på olika omständigheter, särskilt dem som har möjlighet att påverka. bör sedan utveckla sina strategier utifrån faktiskt uppmätta 4.3 Uppföljning av upphandlingarna instämmer i sitt remissyttrande i att det under och tid inte genomfördes systematiska kostnadsuppföljningar som satts i samband med hur det upphandlats, men att det har påbörjats sådan uppföljning. lyfter bl.a. fram projektet , alltså Produktivitet och innovation i anläggningsbranschen. Inom ramen för detta projekt sker utveckling av en systematisk och kontinuerlig mätning av produktivitet för olika produktområden. Mätningen kopplas till entreprenad-, ersättnings-, samverkans- och upphandlingsformers påverkan på produktiviteten. Det statistiska underlaget byggs upp successivt . Viss analys kommer att kunna genomföras på kort sikt men för en rad nyckeltal krävs upp till mätningar för att resul- Skr. 2012/13:50 tatet ska bli riktigt stabilt och analyserna säkra. fram det inköpssystem som implementeras 2012 där information samlas om leverantörer och kontrakt på ett strukturerat sätt, vilket förbättrar möjligheterna till uppföljning. Alla entreprenadfakturor som betalar kommer ha en koppling till en beställning och ett kontrakt vilket är en av förutsättningarna för att kunna börja mäta produktivitet. Även ett nytt projektledningssystem är på väg att implementeras. Systemet kommer att hantera detaljerad information om entreprenadkontrakt och vara kopplat till inköpssystemet och ekonomisystemet. De upphandlingsdata som samlas in genom dessa system lagras i en databas som ger grund för erfarenhetsåterföring. Regeringen menar att det är av största vikt att det finns system och rutiner på plats som kan ge lätt tillgänglig empiri för i vilka situationer olika kombinationer av upphandlingsformer, ersättningsformer, paketering osv. är lämpliga att använda för att uppnå hög effektivitet. Som nämnts tillsatte regeringen som bl.a. har i uppdrag att se över systemet för insamling av upphandlingsstatistik och vilka uppgifter som ska samlas in. Syftet med statistikuppdraget är framför allt att förbättra möjligheterna till att prognostisera effekterna av reformer samt förbättra möjligheterna att följa upp och utvärdera den upphandlingspolitik som förs i EU och . I regleringsbrevet för avseende har regeringen ställt upp ett återrapporteringskrav som innebär att ska redovisa vidtagna åtgärder för att mäta och öka produktiviteten i anläggningsbranschen och förbättra anläggningsmarknadens funktionssätt. granskning visar att uppföljningen behöver förbättras. Det är tydligt att vidtagit en rad åtgärder för att förbättra erfarenhetsåterföringen. Implementering av ett flertal system för insamling av upphandlingsdata till en databas pågår. Regeringen instämmer mot denna bakgrund i rekommendation att bör fortsätta att utveckla sina system och rutiner för erfarenhetsåterföring. Som nämnts inledningsvis i denna skrivelse har regeringen lagt grunden för en mer effektiv statlig verksamhet inom transportområdet. Utgångspunkten för arbetet har varit att förstärka och samla de verksamheter som svarar för statens kärnuppgifter och bolagisera konkurrensutsatt verksamhet som inte bör bedrivas i myndighetsform. Som en del i detta arbete och för att öka förutsättningarna för konkurrensneutralitet på marknaden och eliminera misstankar om korssubventionering överfördes dels verksamheten vid till , dels verksamheterna vid och Projektering till . överfördes verksamheten vid till .