prop · GZ03100 · 2012-04-16 00:00:00 — att perioder med ett lågt resursutnyttjande blir längre och djupare i en lågkonjunktur än perioderna med högt resursutnyttjande i högkonjunkturer. De senaste årens globala konjunkturavmattning leder exempelvis till en relativt av negativa BNP-gap som är stora i ett historiskt perspektiv. Det är osannolikt att dessa stora negativa gap kommer att motsvaras av lika stora positiva gap när konjunkturen åter vänder uppåt. Om BNP- gapen inte är noll i genomsnitt över en konjunkturcykel kan inte sjuårsindikatorn justeras fullt ut för konjunkturen om den ska vara en god indikator för överskottsmålet. Vid bedömningen av det potentiella reform- utrymmets eller besparingsbehovets storlek bör därför vikt även läggas vid de ojusterade indikatorvärdena. Erfarenheten från visar att de offentliga finanserna kan försämras snabbt när tillväxten försvagas. minskade det finansiella sparandet från 3,6 till -0,av BNP. visar en utvärdering av regeringens prognoser för det finansiella sparandet det kommande budgetåret att det genomsnittliga absoluta felet uppgick till av BNP 20002010.119 Eftersom beräkningen av sjuårsindikatorn omfattar fem prognosår är storleken på reformutrymmet eller besparingsbehovet baserad på denna indikator osäker. Det strukturella sparandet visar hur stort det finansiella sparandet skulle vara vid ett normalt konjunkturläge. I regeringens beräkning av det strukturella sparandet justeras det finansiella sparandet för konjunkturläget, men även för större engångseffekter och extraordinära nivåer på hushållens kapitalvinster. Exempelvis visar ett positivt strukturellt sparande att det finns ett underliggande överskott i de offentliga finan- serna, även om ett underskott tillfälligt uppstått till följd av ett svagt konjunkturläge. En nackdel med det strukturella sparandet är att det inte ens i efterhand fastställs ett exakt utfall. En annan nackdel med det strukturella sparandet som indikator för överskottsmålet är att BNP-gapen inte behöver vara noll i genomsnitt över en konjunkturcykel. 119 Se Finanspolitiska rådets rapport s. 42 f. Det finns flera metoder för att beräkna det strukturella sparandet. Regeringens metod bygger på att det finansiella sparandet justeras utifrån en uppskattning av resursutnyttjandet, uttryckt som ett BNP-gap, och en bedömning av hur känsliga de offentliga finanserna är för förändringar i resursutnyttjandet. I beräkningen används en budgetelasticitet på 0,55, vilket innebär att om ett negativt BNP-gap ökar försämras det finan- siella sparandet av BNP. Storleken på denna budgetelasticitet ligger i linje med senaste beräkningar för . Det innebär exempelvis att om det faktiska finansiella sparandet är -av BNP, och BNP-gapet bedöms vara -av potentiell BNP, uppgår det strukturella sparandet till av BNP (-2 + 0,55 * 5 = 0,75). Även om man bortser från prognos- osäkerheten för det finansiella sparandet är beräkningen av det strukturella sparandet förknippad med stor osäkerhet. För det första är bedömningen av resursutnyttjandet osäker. För potentiell BNP redovisas aldrig något utfall, utan varje bedömare gör sin egen uppskattning av dess historiska och framtida värden. Ofta revideras synen på BNP-gapen såväl bakåt som framåt i tiden, vilket inte bara beror på en förändrad syn på konjunkturläget utan också på revideringar av utfallsstatistik för faktisk BNP. För det andra är även bedömningen av det offentliga sparandets konjunkturkänslighet osäker. Bedömningen bygger på en empirisk skattning av ett genomsnittligt förhållande . Varje enskild konjunktur- förändring har dock egenheter som gör att den avviker från den genomsnittliga historiska utvecklingen. En exportledd efterfrågeökning i ekonomin ger exempelvis en mindre ökning av skatteintäkterna än en lika stor efterfrågeökning som beror på ökad inhemsk privat konsumtion. De offentliga finansernas konjunkturkänslighet kan även påverkas av strukturella reformer, vilket inte återspeglas i historiska tidsserier. Sammantaget innebär detta att bedömningar av det strukturella sparandet är osäkra och att olika bedömningar gjorda vid en och samma tidpunkt kan variera relativt mycket såväl för historiska som . Viktigt med samlad bedömning Det finns således en betydande osäkerhet kring de indikatorer som används för att följa upp överskottsmålet. Eftersom målet är formulerat som ett genomsnitt över en konjunkturcykel måste analysen med nödvändighet ändå ta hänsyn till konjunkturläget, trots de svårigheter detta innebär. Av detta skäl används inte en enskild indikator för att fastställa storleken på reformutrymmet eller besparingsbehovet. I stället görs en samlad bedömning av de två indikatorerna (sjuårsindikatorn och det struk- turella sparandet) med hänsyn tagen till det aktuella konjunkturläget och risken för att utvecklingen blir en annan än vad som förutsetts.120 11.1.3Principer för avstämning av finans- politiken mot utgiftstaket Utgiftstaket är den tidiga, övergripande restrik- tionen som i termer av totala utgifter begränsar budgetprocessen från det att taket fastställs innan budgetåret till dess att budgetåret är slut. Det är obligatoriskt för regeringen att föreslå utgiftstak för det kommande tredje året, förutsatt att det inte redan har fattats ett beslut . Vilken nivå på utgiftstaket som regeringen ska föreslå är däremot inte reglerat. Utgiftstakets nivå är ett uttryck för reger- ingens syn på hur det offentliga åtagandet mätt i utgiftstermer ska utvecklas. är den grundläggande idén bakom utgiftstaket att i hög grad frigöra diskussionen om det totala utrym- met för statliga utgifter från diskussionen om vilka enskilda utgiftsförändringar som är nöd- vändiga eller angelägna. En meningsfull utgifts- begränsning måste på ett eller annat sätt utgå från en övergripande tanke om hur den offent- liga sektorn ska förhålla sig till den totala produktionen i landet. Nivån på utgiftstaket är avgörande för det totala skatteuttaget och 120 och menar att användningen av flera indikatorer gör uppföljningen av överskottsmålet och bedömningen av reformutrymmet otydlig. Regeringen anser dock att det inte finns någon enskild indikator som på ett perfekt sätt mäter måluppfyllelsen, och att det dessutom är viktigt att väga in flera olika faktorer vid uppföljningen och göra en samlad bedömning. En mer mekanisk uppföljning riskerar enligt regeringen att leda politiken fel. nivån på ett nytt tak bör därmed överensstämma med synen på hur stort ett rimligt skatteuttag kan vara utan att de samhällsekonomiska kost- naderna blir för höga. Att bestämma utgiftstakets nivå är ett politiskt beslut. Olika politiska majoriteter kommer att ha olika bevekelsegrunder till nivån på de offentliga utgifterna. Det går därför inte att reducera ett beslut om nivå på utgiftstaket till en i förväg bestämd formel. Det är emellertid viktigt att regeringen, i samband med att utgiftstakets nivå för ett nytt år föreslås, beskriver hur taket förhåller sig till andra makroekonomiska storheter och tydligt motiverar vilka avväganden som lett fram till den föreslagna nivån. Lämpliga bestämningsfaktorer vid fastställandet av utgiftstakets nivå för ett nytt år är takets relation till överskottsmålet, utvecklingen av de totala offentliga utgifterna i förhållande till BNP, budgeteringsmarginalens storlek och utvecklingen av utgiftstaket i fasta priser. Utgiftstakets relation till överskottsmålet Utgiftstaket är ett viktigt verktyg för att uppnå överskottsmålet och det bör fastställas så att det stödjer detta mål. Med utgångspunkt i progno- serna för den offentliga sektorns inkomster och de utgifter som inte ingår under utgiftstaket (i första hand utgifter i kommuner och landsting), går det att beräkna en nivå på utgiftstaket som är konsistent med ett offentligt sparande i linje med överskottsmålet. Beräknat på detta sätt visar utgiftstaket hur höga de beräknade takbegrän- sade utgifterna kan bli utan att det finansiella sparandet sjunker under den målsatta nivån. Om beräkningen i stället resulterar i ett utgiftstak som är lägre än de beräknade takbegränsade utgifterna visar denna skillnad hur mycket lägre de takbegränsade utgifterna måste bli för att sparandet ska uppnå målsatt nivå. I praktiken är det emellertid knappast meningsfullt att mekaniskt härleda en exakt nivå på utgiftstaket. För det första revideras i normal- fallet prognoserna för de offentliga finanserna efter tidpunkten för utgiftstakets fastställande. Sådana revideringar kan innebära förändringar av den utgiftsbegränsning som ett redan fastställt utgiftstak utgör i förhållande till överskotts- målet. En orsak till att sambandet mellan de takbegränsade utgifterna och det finansiella sparandet inte är mekaniskt är det faktum att förändrade priser och löner tenderar att påverka de takbegränsade utgifterna mer än det finansiella sparandet. För det andra skulle det vara nödvändigt att ta hänsyn till framtida skatteförändringar vid fastställandet av utgifts- taket. En grundläggande tanke bakom utgifts- taket är att skattehöjningar inte motiverar en höjning av redan fastslagna tak. I annat fall skulle utgiftstaket inte ha någon begränsande effekt på det offentliga åtagandet och skatteuttagets storlek. För att förändringar i skattesystemet ska få fullt genomslag på utgiftstakets nivå måste de vara kända i detalj när utgiftstaket fastställs. Normalt sett bör utgiftstakets nivå bestäm- mas så att det ger stöd åt överskottsmålet. Sambandet mellan utgiftstaket och det finansiella sparandet i den offentliga sektorn bör emellertid mer betraktas som en bestämningsfaktor bland andra än som ett sätt att mekaniskt beräkna en nivå på utgiftstaket. Utvecklingen av utgiftstaket och de totala offentliga utgifterna i förhållande till BNP Utgiftstaket omfattar större delen av utgifterna i staten och ålderspensionssystemet. Tillsammans med utgifterna i kommunerna och landstingen utgör de nästan samtliga utgifter i den offentliga sektorn. Det är denna utgiftsnivå, tillsammans med överskottsmålet, som i slutändan är avgörande för hur stora de samlade skatte- intäkterna behöver vara. De flesta skatter ger upphov till välfärdsförluster som måste vägas mot nyttan av de utgifter som skatterna finansierar. Utgiftstaket bör därför över tiden sättas i samklang med regeringens ambitioner för skattepolitiken. Utvecklingen av de takbegränsade utgifterna och budgeteringsmarginalens minsta storlek Grunden i budgetarbetet är en bedömning av den förväntade utvecklingen av de statliga utgif- terna vid en oförändrad politik. Även om nivån på utgiftstaket i första hand bestäms i samklang med de beräknade inkomsterna och över- skottsmålet, bör det finnas en kontinuitet i utgiftsutvecklingen för att minska risken för ryckighet och svåra planeringsförhållanden i den offentliga verksamheten. Bra prognoser över den kommande utgiftsutvecklingen ger dessutom en indikation på om de faktiska utgifterna riskerar att öka mer än vad som kan anses överensstämma med de finanspolitiska målen. En grundlig genomgång av den förväntade utgiftsutvecklingen och de aviserade reformerna på utgiftssidan är således nödvändig för att få en uppfattning om vilka utgifter som ryms inom den tänkta ramen. Utgiftstaket fastställs i nominella termer och ändras normalt inte. Av denna anledning bör det finnas en budgeteringsmarginal under utgifts- taket. Marginalen ska i första hand fungera som en buffert om utgifterna på grund av bland annat konjunkturutvecklingen skulle utvecklas på ett annat sätt än beräknat. Budgeteringsmarginalen ger på så sätt utrymme för de automatiska stabilisatorerna att verka på budgetens utgifts- sida. Riktlinjen för budgeteringsmarginalens storlek är regeringens bedömning av hur stor marginalen minst behöver vara för att enbart hantera osäkerheter till följd av främst konjunkturutvecklingen. Enligt riktlinjen bör budgeteringsmarginalen uppgå till minst 1 pro- cent av de takbegränsade utgifterna innevarande år (2012), år t+1 (2013) och år t+2 (2014). Den nödvändiga bufferten för t+3 (2015) och för t+4 (2016) bedöms till av de takbegränsade utgifterna.121 Utöver utgiftsförändringar till följd av för- ändrade makroekonomiska förutsättningar bör budgeteringsmarginalen även kunna tas i anspråk för utgiftsreformer och andra utgifter som inte är en följd av den makroekonomiska utveck- lingen, om dessa utgiftsförändringar är förenliga med överskottsmålet och med behovet av en säkerhetsmarginal under utgiftstaket. Utvecklingen av utgiftstaket i fasta priser De statliga utgifterna redovisas i normala fall i nominella termer. Det betyder att en förändring av utgiftsnivån mellan består av dels en volymkomponent (förändringen i fasta priser), dels en priskomponent. visar om staten växer eller krymper t.ex. i termer av årsarbetskrafter, kontorsyta eller antal års- personer som erhåller transfereringar. Denna bestämningsfaktor visar således hur det samlade utrymmet för den statliga verksamheten utvecklas över tiden. Att beräkna utgiftstaket i fasta priser är ett komplement till att relatera utgiftstaket till BNP, som visar hur utgiftstaket utvecklas i förhållande till ekonomin i stort. I tabell 11.1 redovisas det genomsnittliga finansiella sparandet med utfallsdata, samt de indikatorer som används för att stämma av reformutrymmet eller besparingsbehovet mot överskottsmålet i ett framåtblickande perspektiv. 11.2.1Bakåtblickande analys av måluppfyllelsen Under 20022011 motsvarade det finansiella sparandet i den offentliga sektorn i genomsnitt av BNP. Sparandet låg med andra ord något under målsatt nivå. var det genomsnittliga BNP-gapet dock -0,av potentiell BNP. Justeras det tioåriga genomsnittet med den av regeringen använda elasticiteten för det offentliga sparandet med avseende på BNP-gapet (0,55), och det genomsnittliga BNP-gapet , hamnar det bakåtblickande tioårssnittet på av BNP. Detta utfall indikerar att det finansiella sparandet i genomsnitt varit i linje med över- skottsmålet när hänsyn tas till konjunkturläget. Härav följer att den bakåtblickande analysen inte pekar på några systematiska fel i bedömningen av finans- politikens inriktning som kan påverka mål- uppfyllelsen framöver. 121 ekonomiska vårproposition innehåller en utvärdering av regeringens riktlinje för budgeteringsmarginalens storlek (prop. 2010/11:100 bilaga 4). 11.2.2Framåtblickande analys av måluppfyllelsen Sjuårsindikatorn är av BNP 2012 och ökar sedan till av BNP 2013. beräknas indikatorn på sparandet 20102016, dvs. av vilka det endast finns utfallsdata för två. Om resursutnyttjandet beaktas pekar indikatorn på ett sparande som ligger ca en procentenhet över målet. Under dessa perioder är nämligen det sjuåriga medelvärdet för BNP-gapet negativt. Vid bedömningen av det konjunkturjusterade indikatorvärdet måste dock hänsyn tas till att de stora negativa BNP-gapen under innevarande lågkonjunktur med stor sannolikhet inte kommer att motsvaras av lika stora positiva gap efter prognosperioden. Av detta skäl bör inte värdet på den konjunkturjusterade sjuårsindikatorn beaktas fullt ut. En samman- tagen bedömning av den ojusterade och konjunkturjusterade sjuårsindikatorn pekar på ett sparande som 2012 är i linje med och 2013 något över överskottsmålet. Det strukturella sparandet är av BNP 2012 och ökar sedan 20132016 (se tabell 11.1). Denna indikator visar på ett sparande som ligger något av BNP 2012, och som fortsätter att öka åren därefter. Det strukturella sparandet uppgår till av BNP 2013 och till av BNP 2014 och 2015. förväntas det strukturella sparandet motsvara av BNP. Jämfört med bedömningen i budget- propositionen har potentiell BNP och därmed det strukturella sparandet reviderats ned relativt mycket samtliga år efter 2010. Ett skäl till att det strukturella sparandet gradvis stärks efter 2012 är att inga nya finanspolitiska beslut förutsätts i beräkningen av det strukturella sparandet . Osäkerheten är dock betydande vid en bedömning som sträcker sig över en sådan lång tidshorisont. Tabell 11.1 Finansiellt sparande i offentlig sektor samt indikatorer för avstämning mot överskottsmålet Procent av BNP respektive potentiell BNP -0,3 -1,0 -2,7 -2,1 -0,9 -0,4 -2,2 -2,3 -1,4 -0,9 -1,1 -1,1 -1,2 -1,1 -1,3 1 Konjunkturjusteringen görs genom att indikatorvärdet minskas med BNP-gapet multiplicerat med elasticiteten 0,55. Den konjunktur- justerade sjuårsindikatorn är inte identiskt lika med ett sjuårssnitt för det strukturella sparandet eftersom det strukturella sparandet även justeras för extraordinära kapitalvinster. Källor: och egna beräkningar. 11.2.3 Bedömning av reformutrymmet Bedömning av reformutrymmet utifrån indikatorerna för uppföljning av överskottsmålet, riskbilden och konjunkturläget Samtliga indikatorer som används för att följa upp överskottsmålet indikerar att det finansiella sparandet ligger i linje med eller något högre än överskottsmålet, det sist nämnda gäller särskilt för den senare delen av prognosperioden. Bedömningen är dock osäker och kan komma att ändras till budgetpropositionen . Som noterats ovan visar en utvärdering av prognoserna för finansiellt sparande under inne- varande år för perioden 19982010 som gjorts av att prognososäkerheten är så stor som +/-av BNP. Erfarenheten är också att bedömningen av det strukturella sparandet är mycket osäker. Det är inte ovanligt att bedömningen av det strukturella sparandet för ett utfallsår i efterhand ändras med av BNP. Den genomsnittliga skillnaden mellan den lägsta respektive högsta bedömningen av strukturellt sparande för ett utfallsår (dvs. i frånvaro av ny politik) uppgick 20002010 till av BNP.122 Om bedömningen av det strukturella sparandet skulle komma att revideras ned i den storleks- ordningen skulle det i praktiken inte finnas något reformutrymme alls 2013, utan i stället uppstå ett sparbehov. I budgetpropositionen bedömdes att riskerna för en betydligt mer negativ ekonomisk utveckling i än den som prognostiserades var betydande. Risken för en kombinerad global finans- och skuldkris gjorde det extra angeläget att då upprätthålla relativt stora säkerhets- marginaler i de offentliga finanserna. Bedömningen är nu att riskerna för en sämre utveckling fortfarande dominerar, men att risk- bilden är mindre negativ än den som redovisades i budgetpropositionen . Behovet av säkerhetsmarginaler finns således fortfarande, men har minskat något. I budgetpropositionen bedömdes att prognosen för BNP och sysselsättningen å ena sidan talade för att det skulle kunna vara motiverat att låta finanspolitiken vara något mer expansiv (eller mindre kontraktiv). Å andra sidan talade de tydliga nedåtriskerna kopplade till skuldproblemen i euroområdet för att det var extra angeläget att upprätthålla goda säkerhets- marginaler i de offentliga finanserna. Det var då en svår avvägningsfråga vilken vikt som i det läget skulle läggas vid behovet av att upprätthålla goda säkerhetsmarginaler i de offentliga finanserna, och vilken vikt som skulle läggas vid att finanspolitiken inte skulle vara för åtstramande, då resursutnyttjandet på arbets- marknaden fortfarande var svagt. Med hän- visning till den mycket osäkra situationen i omvärlden gjordes då bedömningen att det i det läget var välavvägt att upprätthålla goda säker- hetsmarginaler i de offentliga finanserna. En markant försämring i förtroendet för de offentliga finanserna bedömdes ha större negativa återverkningar på arbetsmarknaden än att finanspolitiken var något återhållsam till följd av behovet av extra säkerhetsmarginaler. Riskbilden är , som ovan anförts, något mindre negativ jämfört med bedömningen i budgetpropositionen . Det talar för ett 122 Detta illustrerades i fördjupningsrutan Bedömningen av det strukturella sparandet är osäker i budgetpropositionen (prop. 2011/12:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m.). mindre behov av säkerhetsmarginaler. Det strukturella sparandet bedöms dock vara mindre än enligt bedömning som gjordes i budget- propositionen . Bedömning av reformutrymmet med hänsyn tagen till finanspolitikens långsiktiga hållbarhet När reformutrymmet läggs fast är det viktigt att ta hänsyn till om finanspolitiken är hållbar i ett längre tidsperspektiv. Bedömningar av finans- politikens långsiktiga hållbarhet görs fortlöpande i och publiceras normalt i den ekonomiska vårpropositionen. Långsiktiga fram- skrivningar av de offentliga finanserna är dock förknippade med betydande osäkerhet. Det är därför viktigt att bedömningen av finans- politikens långsiktiga hållbarhet utgår från flera möjliga utvecklingsförlopp och att en samlad bedömning görs utifrån dessa. Den samlade bedömningen utifrån de långsiktiga hållbarhets- bedömningar som presenteras i avsnitt 13 är att finanspolitiken är hållbar på lång sikt. Samlad bedömning av reformutrymmet Indikatorerna för uppföljning av överskotts- målet pekar sammantaget på att utrymmet för permanenta reformer är relativt begränsat i närtid, men att det ökar successivt . Även om situationen i Syd- nu ser ut att ha stabiliserats finns det ett fortsatt behov av goda säkerhetsmarginaler i de offentliga finanserna, även om behovet minskat något sedan budgetpropositionen beslutades. Vid en kraftigt sämre konjunktur- utveckling än den som ligger i huvudscenariot, där sysselsättningen riskerar att försvagas allvarligt, måste det finnas utrymme att vidta ytterligare åtgärder för att stötta sysselsättningen och den ekonomiska utvecklingen, även om kan förväntas sänka reporäntan i en sådan situation. Det måste också finnas utrymme att kunna hantera en betydligt mer besvärlig situation på de finansiella marknaderna. Denna strategi säkerställer att de offentliga finanserna inte blir en källa till osäkerhet. Resursutnyttjandet är lågt och arbetslösheten hög. Det finns därmed ett behov av att vidta vissa åtgärder som motverkar att arbetslösheten biter sig fast. läget bedöms dock inte vara sådant att det nu finns behov av breda krisåtgärder. Mot denna bakgrund görs sammantaget bedömningen att det kommer att finnas ett begränsat reformutrymme i budgeten . grund av en ändrad utdebitering, och effekter av strukturella förändringar i ekonomin. Om förändringen i det strukturella sparandet är noll indikerar detta att finanspolitiken, bortsett från effekten av de automatiska stabilisatorerna, har en neutral effekt på resurs- utnyttjandet i ekonomin. Om det strukturella sparandet i stället ökar eller minskar indikerar 11.3Finanspolitikens effekter på det att finanspolitiken har en åtstramande respektive expansiv effekt på resursutnyttjandet. Förändringen i det faktiska finansiella sparandet är ett grovt mått på den offentliga sektorns effekter på efterfrågan. Förändringen kan delas in i tre bakomliggande faktorer: automatiska stabilisatorer, diskretionär finanspolitik och övriga saldopåverkande faktorer. Vid en konjunkturnedgång sjunker skatte- inkomsterna, medan utgifterna för exempelvis arbetslöshetsersättning ökar. Detta innebär att de offentliga finanserna försvagas, som efterfrågan i ekonomin hålls uppe. Det omvända gäller vid en konjunkturförstärkning. På detta sätt bidrar finanspolitiken genom de automatiska stabilisatorerna till att dämpa konjunktur- svängningarna, utan att några särskilda beslut behöver fattas. Med diskretionär finanspolitik avses den direkta effekt nya finanspolitiska åtgärder har på det finansiella sparandet. Sänkningen av mer- värdesskatten på restaurang- och cateringtjänster är ett exempel på en åtgärd som direkt påverkar det finansiella sparandet. De offentliga finanserna påverkas också av en rad andra faktorer än de automatiska stabilisa- torerna och den diskretionära finanspolitiken i statens budget. Exempel på sådana faktorer är variationer i de offentliga kapitalinkomsterna och ränteutgifterna till följd av förändringar av den offentliga sektorns tillgångar och skulder och ett ändrat ränteläge, kommunala beslut som påverkar denna sektors finanser, samt övriga faktorer som BNP-tillväxtens sammansättning, förändringar i transfereringsutgifterna på grund av ändringar av demografin och beteenden, m.m.