prop · GZ03170 · 2012-09-13 00:00:00 — Enligt intervjuerna är departementets representanter pålästa och väl förberedda. anser några intervjuade att det ofta är svårt för lärosätet att få besked i angelägna frågor. Anledningen är att många frågor som man tar upp har en politisk dimension och tjänstemännen inte har mandat att driva politik. Även en fråga om en prislapp, som man kan tycka är en teknikalitet, är ett politiskt beslut. [] Vi pratar politik med dem som inte representerar den politiska nivån och då blir det en rätt fattig dialog. Det kan vara intressant, men det ger inte något resultat. De som tar emot argumenten kan inte göra något av dem.228 I intervjuerna påtalas att värdet av myndighetsdialogen skulle öka om man mötte en mer beslutför motpart på departementet. Det finns en efterfrågan på en kvalificerad diskussion med huvudmannen med utgångspunkt i de mål och strategier samt specifika förutsättningar som gäller för respektive lärosäte.229 I intervjuerna lyfter företrädare för de större lärosätena fram att de är stora myndigheter med ett betydande ansvar för utvecklingen i . Detta, menar man, borde innebära en engagerad dialog med regeringen om verksamheten.230 Dessutom anser några intervjuade att departementets myndighetshandläggare skulle kunna utveckla dialogen genom att mer aktivt tillvarata de analyser som lärosätena gör med anledning av förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll.231 I sammanhanget lyfts värdet fram av lärosätesbesök av departementstjänstemän och ännu hellre statssekreteraren eller ministern. Vid sådana tillfällen finns möjlighet att på ett bredare sätt och med olika kompetenser nyansera frågor och belysa den miljö som lärosätet har att verka i.232 227Intervju 7 och 20. 229Intervju 1, 14, 20, 23 och 26. 230Intervju 14 och 16. 232Intervju 7 och 27. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Av intervjuerna framgår att lärosätena generellt sett är nöjda med sina departementskontakter när det handlar om rena fakta- eller kunskapsfrågor. I sådana fall får lärosätet som regel snabba och klarläggande besked från sin myndighetshandläggare.233 När det gäller frågor som förutsätter regeringens ställningstagande är bilden inte lika positiv. Enligt intervjuerna kan man få vänta på beslut. I vissa fall anser man också att besluten är oklart motiverade. Som exempel på frågor som kan förbli obesvarade mycket länge nämns rätt att starta holdingbolag, rätt för rektor eller annan anställd att sitta i ett visst företags styrelse samt brist på förordningsmässig reglering av viss verksamhet (exempelvis ). Ett exempel på regeringsbeslut där de intervjuade anser att regeringen inte motiverar beslut i tillräcklig utsträckning är lärosätenas önskemål att få avräkna ersättning för utbildning inom det konstnärliga området.234 Vidare anser några av de intervjuade att kontakterna med den poliska nivån generellt har minskat , vilket man ser som ett problem. En väsentlig del i att vara rektor är att kunna hävda inför medarbetare i organisationen att man står i någon form av kontakt med departementsledningen. Jag ser det som en svaghet för hela sektorn om kontakterna fortsätter att vara på lägre nivå och att den politiska ledningen drar sig allt längre bort.235 Enligt några intervjuer har större lärosäten oftare möjlighet till informella möten med tjänstemän och politiker i departementet. Det handlar exempelvis om gemensamt deltagande i internationella konferenser, statsbesök och liknande. En intervjuad från ett större lärosäte anser att de forskningsberedningar, som föregår de forskningspolitiska propositionerna, är ett bra tillfälle att lyfta fram underlag och föra diskussion med regeringen.236 De intervjuade från större lärosäten anser att de olika kontaktvägarna sammantaget ger goda kommunikationsmöjligheter med regeringen, medan mindre lärosäten inte har samma förutsättningar. En intervjuad betonar att regeringen riskerar att tappa i auktoritet gentemot sektorn om informella strukturer och osynliga processer i praktiken blir alltför betydelsefulla.237 Generellt sett ska myndighetsdialogen även innehålla ett planeringssamtal så att myndighetschefen får tillfälle att diskutera sin arbetssituation med departementet. 233Intervju 19 och 22. 234Intervju 10, 20, 22 och 25. 237Intervju 6, 9, 14, och 16. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Den samstämmiga bilden från intervjuerna är att detta inte är fallet när det gäller lärosätenas dialog med departementet. Enligt de intervjuade rektorerna förekommer inte utvecklingssamtal med någon företrädare för departementet i egenskap av rektors arbetsgivare. Några rektorer anser att detta är en brist, medan andra menar att utvecklingssamtal i stället med fördel kan hållas med den egna styrelseordföranden.238 Ökad samsyn inom efterfrågas Några av de intervjuade framhåller att inte är enhetligt, eftersom det i regeringen ingår ministrar och departement med ansvarsområden som på olika sätt har betydelse för universitet och högskolor. Ministrar och departement är inte heller alltid samspelta. Hur en fråga rubriceras (som utbildning, arbetsmarknad, vård eller tillväxt) kan få stor betydelse för hur en fråga bereds och för regeringens slutliga ställningstagande. Situationen kan bli än mer komplicerad om det ingår flera riksdagspartier i regeringen, eftersom det då uppstår ytterligare behov av samordning i beredningen.239 Enligt intervjuerna finns det situationer då det är lämpligt, eller till och med nödvändigt, att regeringen tar ett övergripande nationellt ansvar för utvecklingen. Detta gäller inte minst om ett område spänner över flera departements eller myndigheters ansvar. Ett exempel på detta är samordning av utbildning och forskning inom hälso- och sjukvårdsområdet. Landstingen har ansvar för hälso- och sjukvård, medan klinisk forskning och utbildning bedrivs i lärosätenas regi. har det funnits ett starkt tryck på landstingen att effektivisera sjukvården och inslaget av privata sjukvårdsanordnare har ökat påtagligt. Utvecklingen har inneburit försämrade möjligheter för den kliniska forskningen och utbildningen inom högskolan. Det understryks också att man från lärosätenas sida är beroende av landstingen för att kunna bedriva klinisk forskning och utbildning, som landstingen och de privata vårdanordnarna inte prioriterar detta. När det gäller läkar- och sjuksköterskeutbildning har landstingen traditionellt bidragit med betydande resurser, men detta håller gradvis på att förändras. är landstingen strikta i sin upphandling av sjukvårdsproduktion och överlämnar åt universiteten att finansiera utbildning och forskning: Bolagen upphandlar till exempel 100 blindtarmar och så slimmar man organisationen på de högspecialiserade landstingssjukhusen. I det upphandlingsuppdraget ligger inte att driva utbildning eller forskning.240 238Intervju 7, 9, 14, 17, och 20. 239Intervju 9 och 14. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Utvecklingen innebär att den kliniska utbildningen och den kliniska forskningen kommer i kläm. Konsekvensen blir att universiteten kommer att behöva upphandla utbildningsplatser och kliniskt forskningsutrymme i mycket större utsträckning . Mot den bakgrunden anser man att behöver formera sig tydligare. Regeringen måste ta sitt ansvar och föra en dialog med landstingen och universiteten. Universiteten klarar inte detta själva.241 Det kan alltså vara problematiskt att som lärosäte ha en fråga som hamnar inom flera departements ansvarsområde. Enligt de intervjuade har vissa departement liten förståelse för varandras krav och synpunkter och i vissa fall organiserar man kunskapsprocesserna på olika sätt. Lärosätena skulle vara betjänta av en starkare samsyn mellan olika departement.242 Verksamheten vid universitet och högskolor ska uppfylla övergripande mål som handlar om samhällsnytta. Både dagens och framtidens behov av kompetens och kvalificerad kunskap ska tillgodoses. Behoven är nationella i den meningen att det är hela samhällets behov av kvalificerad kunskap och kompetens som ska tillgodoses. Detta ställer krav på en väl fungerande relation mellan lärosätena och regeringen, inte minst på den fortgående dialogen mellan lärosäten och företrädare för regeringen och . Av intervjuerna framgår att lärosätena är relativt nöjda med sina departementskontakter, inklusive de myndighetsdialoger som förs med företrädare för . Många frågor som kommer upp i kommunikationen mellan lärosäte och departement har politiska implikationer och kan därför inte avgöras på tjänstemannanivå. den bakgrunden finns hos lärosätena en önskan om fler direkta kontakter med departementets politiska ledning och att få besked med tydliga motiv när det gäller vissa ärenden. framhålls det som viktigt att departementet inte behandlar större och mindre lärosäten olika. Regeringen riskerar att tappa i auktoritet om informella strukturer och osynliga processer skulle bli alltför betydelsefulla. Det förekommer att frågor berör fler departement än . I intervjuerna konstateras att det finns olika inom regeringen och att inte alltid uppträder samstämmigt gentemot sektorn. De intervjuade anser att det är angeläget att skapa en bättre samsyn mellan olika departement inom än vad som är fallet. 242Intervju 6, 16 och 18. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET I detta avsnitt redovisas hur intervjuade företrädare för lärosätena och företrädare för andra berörda myndigheter ser på hur regeringen har förberett och genomfört en rad systemförändringar och vilka konsekvenser förändringarna har medfört. har en rad reformer inom högskolesektorn genomförts. Enligt en av de intervjuade innebär detta sammantaget en omvandling av högskolesektorns förutsättningar som kan jämföras med reformerna 1977 och 1993. De reformer som lyfts fram i intervjun är lärosätenas utökade autonomi, Bolognaprocessen, avgifter för internationella studenter och att alla lärosäten kan få tillstånd att bedriva forskarutbildning.243 Reformerna kommenteras på följande sätt: Införandet av studieavgifter är en mycket stor förändring, den största under åtminstone . Det handlar om ett paradigmskifte. är dörrarna öppna för betalande studenter och det kommer att utvecklas framöver. Då blir man förvånad över hur reformen regleras och införs. Det finns så många frågor som man inte löst och man har inte riktigt förstått vidden av förändringen. Det borde ha fått ta , med mer dialog och lyssnande. Man borde mer ha tagit del av synpunkter. Det skulle gett en helt annan beredskap inför de frågor som kommer , slag i slag. Och som inte hinner utredas nu.244 Enligt en intervjuad företrädare försenas regeringens propositioner ofta, som regeringens ambition är att reformerna ska vara införda . Detta slår hårt mot lärosätenas förberedelsetid. Reformer som de intervjuade anser har beretts med ett forcerat tidsschema är den nya lärarutbildningen och den nya modellen för kvalitetssäkring av grundutbildningen. Även systemet för antagning till grundutbildningen har kommenterats i intervjuerna. Man anser att systemet inte har fungerar särskilt väl, eftersom förutsättningarna för antagning ändras och att reglerna är oklara. Det som behövs enligt de intervjuade är ett långsiktigt och genomarbetat regelverk.245 245Intervju 1, 10 och 14. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN En företrädare för ett större lärosäte kommenterar regeringens reformarbete på följande sätt: Jag har väldig respekt för att regeringen vill driva ett intensivt och snabbt reformarbete. Det är politiska beslut. Det jag däremot inte har respekt för är när det uppstår saker som faller under rubriken tänkte inte på det. Det handlar exempelvis om avregleringen av internationella studenter, hanteringen av vissa program, EU- lagstiftning och kontrakt med EU. Regeringen vet inte hur man ska hantera dessa frågor. Studenterna ska komma hit och frågorna är fortfarande inte lösta. Ett annat exempel är reformeringen av lärarutbildningen, som är oerhört detaljreglerad []. Genom att detaljreglera har man sprungit in i problem och det har fått konsekvenser som är helt absurda.246 Konsekvensanalyser av regeringens förslag till beslut finns långtifrån alltid framtagna vid beslutstillfället.247 Det skapar svårigheter att få överblick över de konsekvenser som uppstår, hur de ska hanteras och vilka aktörer som är berörda. En följd kan då bli att lärosätena i efterhand måste påtala negativa konsekvenser eller icke avsedda effekter för och därmed söka åstadkomma efterhandsjusteringar. Detta är ofta ett tidskrävande arbete som kräver lärosätenas engagemang. Om regeringen är angelägen om att genomföra reformer i ett snabbt tempo bör man, enligt en av de intervjuade, se till att få ett bredare bemyndigande än normalt från . På så sätt skulle regeringen bättre kunna hantera lägen som uppstår oväntat. När politik implementeras, uppstår alltid saker som inte kunnat förutses och som leder till problem. Har fattat beslut som binder upp en fråga, kan regeringen inte gå in direkt utan då krävs det ett nytt riksdagsbeslut. Regeringen behöver ett rätt stort bemyndigande från för att rätta till fel som uppstår under resans gång. Ett annat alternativ för regeringen skulle kunna vara att införa reformer stegvis som försök/experiment.248 När det gäller reformer betonas vikten av att regeringen tar in sina myndigheter i beredningsarbetet. Ett sätt att göra detta tidseffektivt är att dra ihop flera lärosäten för att få respons och synpunkter inför en reform eller större förändring. Gemensamma samlingar eller hearings kring specifika frågor kan vara ett bra sätt för departementet att ta fram och diskutera beslutsunderlag. framhålls av några intervjuade som effektivt, inte minst när regeringen har ambitioner att genomföra stora förändringar . Den gemensamma diskussionen vid sådana samlingar kan snabbt och effektivt ge regeringen ett gott beslutsunderlag. 248Intervju 9, 14 och 25. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Frågor kan ges en bredare belysning om företrädare för lärosäten med olika förutsättningar får lyfta fram olika aspekter.249 Det kan också vara effektivt ur lärosätenas synvinkel att driva frågor i grupp. Enligt en intervjuad har ett antal frågor fått en snabbare lösning när flera lärosäten har samlat sig för att gemensamt uppvakta departementsledningen.250 framhålls i intervjuerna värdet av ett traditionellt remissförfarande. Visserligen är detta tidskrävande, men det ger regeringen ett kvalitetssäkrat underlag från kunniga sektorsföreträdare och från forskare med hög kompetens, exempelvis avseende juridiska frågor. Remissförfarandet ger också bättre transparens än vad som gäller för hearings och liknande.251 Reformtakten har varit hög inom högskolesektorn. De institutionella ramarna för universitet och högskolor har förändrats i en rad avseenden genom att tagit ställning till förändringar som utökad autonomi, avgiftsskyldighet för tredjelandsstudenter och ny lärarutbildning. Lärosätenas synpunkter på regeringen präglas å ena sidan av en förståelse för politikens villkor, å andra sidan av kritik som handlar om forcerad och otillräcklig beredning av reformerna. I intervjuerna betonas vikten av genomarbetade konsekvensbeskrivningar och att regeringen i ökad utsträckning involverar lärosätena i beslutsprocessen. Hearings och andra överläggningar där lärosätena i grupp ges tillfälle att lämna synpunkter framhålls som ett bra inslag. betonas att ett traditionellt remissförfarande ger kvalitetssäkrade beslutunderlag och bättre transparens. Grundutbildningen resurstilldelning och kvalitetssäkring I detta avsnitt redovisas vad de intervjuade lärosätesföreträdarna och företrädare för andra berörda myndigheter anser om regeringens system för resursstyrning och kvalitetssäkring av grundutbildningen. Urholkad ersättning för grundutbildningen För utbildning på grundnivå och avancerad nivå finns ett resurstilldelningssystem med ett anslag till varje lärosäte i form av ett takbelopp och därefter avräkning på grundval av lärosätets helårsstudenter och helårsprestationer på olika utbildningsområden. 249Intervju 14 och 20. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN De intervjuade framför att ersättningsnivåerna inte har höjts i samma takt som kostnadsutvecklingen. Högskolan måste skära i verksamheten för att klara av ordinarie pris- och indexuppräkningar, trots att man anser att det egentligen inte finns några marginaler. Några av de intervjuade menar att grundutbildningen kontinuerligt har fått försämrade förutsättningar, vilket i sin tur medfört färre lärarledda undervisningstimmar och risk för sänkt utbildningskvalitet.252 Vidare anser de att högskolans uppdrag har utökats på olika sätt, exempelvis genom internationaliseringen och krav på studievägledning. Därtill kommer att kraven på moderna lokaler och teknisk apparatur inklusive IT har stigit, något som har medfört högre overheadkostnader. För att säkra en god kvalitet krävs även disputerade lärare och dessa har högre löner. Detta är enligt intervjuerna ytterligare en orsak till att grundutbildningsanslaget urholkas. En av de intervjuade menar dessutom att grundutbildningen har fått bidra med pengar till forskningen, trots att regelverket inte medger detta.253 Vissa lärosäten anser att prislapparna inte alltid är de rätta Den stabilitet och förutsägbarhet som kännetecknar resurstilldelningssystemet uppskattas av företrädarna för lärosätena.254 Det hindrar dock inte att man har kritiska synpunkter när det gäller strukturen av ersättningsnivåerna, de så kallade prislapparna. En intervjuad företrädare framför kritik mot att regeringen inte har velat ändra prislapparna trots att kostnadsbilden för olika typer av utbildningar i praktiken rör sig . En utbildning som var dyr kan genom ny teknik ha blivit betydligt billigare i förhållande till andra utbildningar. Men detta har inte föranlett att ersättningsnivåerna justerats. Ett annat problem som påtalas när det gäller områden med hög ersättningsnivå är att regeringen inte ger lärosätet rätt att avräkna för dessa, vilket innebär att lärosätet inte alltid tycker sig få rätt ersättning för de utbildningar som man valt att erbjuda studenterna. Enligt vissa lärosäten motiverar inte regeringen särskilt tydligt varför en del lärosäten har rätt att använda mediaprislappen medan andra lärosäten inte har För de intervjuade framstår vissa sådana beslut som godtyckliga, eller åtminstone inte betingade av utbildningens kvalitet.255 252Intervju 1 och 28. 253Intervju 1 och 10. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Resurstilldelningen premierar kvantitet och ett brett utbildningsutbud I intervjuerna lyfts problem fram med att resurstilldelningssystemet för grundutbildningen ensidigt premierar kvantitet. Man anser också att det ger lärosätena incitament till att ha ett alltför brett och utslätat utbildningsutbud. Utbildningssidan är uppbyggd så att varje lärosäte måste tillägna sig ett antal breda utbildningar för att få en trygg ekonomisk bas. Det betyder att alla lärosäten måste ha utbildning på de stora områdena, det som kallas de fem pelarna lärarutbildning, vårdutbildning, ingenjörsutbildning, kommunikationsutbildning, ekonomutbildning. []Detta motverkar profilering. Det är inget fel på profileringstanken, tvärtom, den borde drivas mycket hårdare. Problemet är att det enda utrymmet för profilering som finns kommer ovanpå de fem pelarna. Det ekonomiska utrymmet är då väldigt litet []Det finns nästan inga möjligheter till profilering.256 Inte minst de mindre lärosätena anser att deras möjligheter att satsa på ett profilerat utbildningsutbud är begränsade. På forskningssidan däremot är det ofrånkomligt för mindre lärosäten att profilera sig. Om man inte gör så är det svårt att hävda sig i konkurrensen om bidrag. Sammantaget innebär detta svårigheter när det gäller att forskningsanknyta utbildningen man utbildar brett men forskar smalt.257 Eftersom de stora utbildningsprogrammen uppfattas som säkra inkomstkällor, eftersträvar alla lärosäten att erbjuda sådan utbildning. För en liten högskola kan det emellertid bli svårt att inom en stor utbildning hålla den bredd i utbildningarna som krävs utan att varje ämne blir litet och sårbart. En intervjuad företrädare konstaterade att det inte finns något behov i av 30 utbildningar i företagsekonomi eller 23 utbildningar i religionsvetenskap. Att en sådan utspridning ändå existerar anses ha tvingats fram av det ekonomiska styrsystemet.258 Svaga incitament för verksamhetsutveckling Några intervjuade företrädare påtalar att dagens system för resurstilldelning till grundutbildningen inte ger någon stimulans för verksamhetsutveckling.259 Oavsett om utbildningen bedrivs på samma sätt år eller om det ibland görs rejäla översyner så kan lärosätet i efterhand avräkna pengar från takbeloppet utifrån hur många helårsstudenter man har och hur dessa presterar i termer av högskolepoäng. En av de intervjuade anser att detta är en brist i systemet och att det borde finnas nationellt utlysta projektmedel som komplement till den vanliga Lärosätena skulle i konkurrens kunna ansöka om medel 258Intervju 15 och 21. 259Intervju 21 och 28. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN som fördelades efter en kollegial kvalitetsbedömning på motsvarande sätt som i ökande omfattning sker för forskningen. Enligt den intervjuade borde projekten utvärderas i efterhand och erfarenheter tillvaratas. Detta skulle stimulera lärosätena till att utveckla utbildningens kvalitet och även bidra till en tätare koppling mellan utbildning och forskning.260 Den nationella kvalitetssäkringen är viktig En allmän uppfattning bland de intervjuade företrädarna är att nationell kvalitetssäkring av utbildningen är viktig och välkommen. kvalitetsutvärdering anses ha varit bra den har höjt kvaliteten i sektorn och visat på för- och nackdelar i olika ämnen och på olika lärosäten. De intervjuade är också positiva till den prövning av examenstillstånd som genomför. Man nämner som exempel att kvaliteten på sjuksköterskeutbildningen har höjts efter att många examenstillstånd dragits in. En intervjuad uttrycker sig på följande sätt: Det genljöd i hela systemet alla insåg att det var på riktigt.261 riktas kritik mot att indragningar av examenstillstånd kan drabba studenterna hårt. Det är olyckligt om besked kommer då studenterna kan söka till något annat lärosäte. Det finns exempel på att studenter blivit utestängda från studier i en termin eller . Vidare menar en intervjuad att skulle kunna göra mer likvärdiga bedömningar, om de samlade in alla omdömen för att få bort eventuella inkonsekvenser mellan de olika bedömargrupperna.262 menar en annan intervjuad att borde vara mer generös med att ge examenstillstånd för att därefter granska resultaten och då inte tveka att dra in tillstånd. Om man inom ramen för prövningen av examenstillstånd försöker reglera alla förutsättningar, uppkommer en ganska tung och byråkratisk apparat. Som exempel nämndes den senaste examensrättsprövningen av lärarutbildningen. Många utbildningar fick inte examenstillstånd eftersom de inte hade skrivit sina ansökningar på rätt sätt, inte på grund av att man bedömdes sakna kompetens att bedriva utbildningen.263 262Intervju 10 och 16. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET En annan synpunkt på prövning av examenstillstånd är att den avser ett lärosäte i taget. De intervjuade ser detta som ett problem, eftersom det anses motverka samarbete mellan lärosäten vid inrättandet av nya utbildningar. Vidare konstateras att det inte görs någon prövning av den samlade dimensioneringen i samband med prövningen av examenstillstånd.264 Fokusering på examensarbete kan leda fel När det gäller det nya kvalitetssäkringssystem som infördes är några av de intervjuade tveksamma, även om man också ser det som en spännande utmaning. Det finns risker med att göra examensarbete till måttstock för en utbildnings lärandemål och det är något som inte passar riktigt alla utbildningar.265 Den modell för utvärdering som tidigare tillämpade mötte kritik från högskolesektorn, eftersom den fokuserade på utbildningsprocessen och inte resultatet.