prop · GZ0359 · 2012-01-17 00:00:00 — Vidare innebär promemorians förslag en ändring av den straffbestäm- melse som avser om hantering av ämnen som bryter ned ozonskiktet. Ändringen är föranledd av att en ny EU-förordning om detta har ersatt den gamla. Den nya EU-förordningen är och rådets förordning (EG) nr 1005/2009 av om ämnen som bryter ned ozonskiktet (EUT L 286, 31.10.2009, s. 1, Celex 32009R1005). Promemorian innehåller vidare förslag till nya straffregler för överträd- elser av EU:s förordning om långlivade organiska föroreningar, dvs. och rådets förordning (EG) nr 850/2004 av om långlivade organiska föroreningar och om ändring i direktiv /117/EEG (EUT L 158, 30.4.2004, s. 7, Celex 32004R0850). Promemorians förslag återges i bilaga 1. Kemikalieinspektionen har utarbetat ett förslag till de författningsänd- ringar som föranleds av en ny EU-förordning om växtskyddsmedel, dvs. och rådets förordning (EG) nr 1107/2009 den 21 ok- tober 2009 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden och om upphävande av rådets direktiv /116/EEG och 91/414/EEG (EUT L 309, 24.11.2009, s. 1, Celex 32009R1107). I den del förslaget rör sank- tioner behandlas det inom ramen för detta lagstiftningsärende. Övriga delar av Kemikalieinspektionens förslag kommer att behandlas i ett annat ärende. Kemikalieinspektionens förslag finns i bilaga 2. och Kemikalieinspektionens förslag har remissbe- handlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Re- missvaren och en sammanställning av svaren finns tillgängliga i Miljö- departementet (dnr M2011/1675/R). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets ytt- rande över de lagförslag som återges i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Med anledning av Lagrådets synpunkter har förslaget juste- Detta redovisas i avsnitt 4.2, 4.3.2, 4.3.5, 4.5, 5 och 7. Några språk- Prop. 2011/12:59 liga och redaktionella ändringar har också gjorts. Regeringens förslag: En straffbestämmelse om brott mot EU-förord- ningen om långlivade organiska föroreningar införs i 29 kap. 3 § andra stycket 4 och 5 . Bestämmelsen innebär att den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot förordningens bestämmelser i artikel 3 om begränsningar för att producera, använda eller på markna- den släppa ut ämnen eller mot bestämmelserna i artikel 7.2 eller 7.3 om bortskaffande eller återvinning av avfall döms för miljöfarlig kemikaliehantering till böter eller fängelse i högst . Förslaget i promemoria stämmer överens med Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot förslaget. satt om straffsanktionering är förenlig med kraven på effektiva, propor- och avskräckande sanktioner och anfört i huvudsak följande. är ett generellt problem att de förordningsartiklar som straffbeläggs är svårtydda och otydliga. Straffbestämmelserna bör därför preciseras så att det direkt av dem framgår vad som är det straffbara beteendet. elserna i och har särskilt framhållit betydelsen av ett högt straffvärde för överträdelser av de grundläggande bestämmelserna i förordningen om långlivade organiska föroreningar. har anfört att överträdelser av artikel 3 är så allvar- liga att miljösanktionsavgift inte är tillräckligt. Skälen för regeringens förslag om långlivade organiska föroreningar, ibland kallad , är en global som syftar till att skydda människors hälsa och miljön från långlivade organiska föro- reningar, s.k. POP:s (Persistant ). kan redan i låga halter vara skadliga för levande organismer och orsaka effekter , spridas över stora områden och lagras i allt högre koncentrationer innan de bryts ned. Det är fråga om ämnen som kan leda till cancer samt reproduktions- och utvecklingsstörningar. nena kan spridas över stora områden har en global överenskommelse träffats om begränsningar och förbud mot dessa ämnen. trädde i kraft och vid parternas möte beslutades att ytterligare ämnen skulle läggas till de som har reglerats. är part till konventionen. Även EU har ratificerat konventionen och genomför den med en förordning Europaparlamen- tets och rådets förordning (EG) nr 850/2004 av om långlivade organiska föroreningar och om ändring av direktiv /117/EEG. 2011/12:59 Förordningen är naturligtvis direkt gällande i men, i enlighet med kraven i artikel 13, behöver den kompletteras i svensk lagstiftning genom att sanktioner införs mot överträdelser av vissa av förordningens krav. Överträdelser av EU-förordningens förbud mot ämnen I artikel 3 i EU-förordningen om långlivade organiska föroreningar anges ett förbud mot att producera, släppa ut på marknaden eller använda de ämnen som anges i bilaga I till förordningen. Förbudet gäller ämnena för sig, i beredningar eller som beståndsdelar i varor. Bestämmelsen är cen- tral i förordningen och de ämnen som omfattas av förbudet är just de far- liga ämnen som syftar till att skydda människors hälsa och miljön mot. Brott mot förbudet innebär en påtaglig fara för människors hälsa och för miljön och betydelsen av att förbudet följs är stor. Något annat lämpligt sätt att tillgodose EU-förordningens krav på effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner än genom straff finns inte enligt regeringens bedömning. Brott mot förbudet bör vara kriminaliserat. I den svenska lydelsen av EU-förordningen används ordet artiklar som en motsvarighet till den engelska lydelsens articles. I kemikalie- registreringsförordningen Reach (nr 1907/2006) motsvaras dock engels- kans article av det svenska ordet vara och det är också det ordet som används i 14 kap. . Även i straffrättsligt sammanhang bör ordet vara användas. Av samma skäl bör det i förordningen använda ordet framställa i straffbestämmelsen ersättas med producera. Överträdelser av EU-förordningens regler om avfallshantering EU-förordningen innehåller i artikel 7 även bestämmelser om avfallshan- tering. Enligt artikel 7.2 första stycket ska avfall som består av, inne- håller eller har förorenats med ämnen som anges i bilaga IV bortskaffas eller återvinnas utan oskäligt dröjsmål, i enlighet med del 1 i bilaga V, på ett sätt som garanterar att de långlivade organiska föroreningarna förstörs eller omvandlas på ett irreversibelt sätt så att återstående avfall och ut- släpp inte uppvisar långlivade organiska föroreningars egenskaper. I andra stycket anges att vid ett sådant bortskaffande eller en sådan åter- får varje ämne som anges i bilaga IV skiljas från avfallet om detta ämne sedan bortskaffas i enlighet med första stycket. I artikel 7.3 finns ett förbud mot bortskaffnings- eller återvinningsmetoder som kan leda till att ämnen som anges i bilaga IV återvinns, återanvänds, återtas eller materialåtervinns. Även överträdelser av EU-förordningens bestämmelser om bortskaff- ande och återvinning av avfall utgör en påtaglig fara genom att de lång- livade organiska föroreningarna kan komma att användas på nytt. Be- stämmelserna har därför grundläggande betydelse för att spridningen av långlivade organiska föroreningar ska motverkas. Gärningar som innebär överträdelser av dessa bestämmelser är därför så allvarliga att de bör vara kriminaliserade. Det kan vara problematiskt att införa sanktioner i fråga om otydliga handlingsregler eftersom otydligheter försvårar för sanktionsbestämmel- serna att få önskad effekt. Det kan även vara svårt för den enskilde aktö- ren att veta vad som krävs av honom eller henne. Det är därför alltid nöd- vändigt att sträva efter att såväl handlingsregler som sanktionsbestäm- melser blir så väl avgränsade och tydliga som möjligt. som aldrig leder till ansvar är vare sig effektiv eller avskräckande. det gäller de nu aktuella handlingsreglerna innehåller artikel 3 ett tydligt förbud mot att framställa, släppa ut på marknaden eller använda de ämnen som anges i bilaga I till EU-förordningen. Även artikel 7 är så preciserad att den går att förena med en effektiv sanktion. Regeringens förslag: En ändring görs i straffbestäm- melse om miljöfarlig kemikaliehantering med anledning av att den EU-förordning om ozonnedbrytande ämnen som anges i straffbestämmelser har ersatts med en ny förordning. Ändringen innebär att den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot ett för- bud eller en begränsning för att producera, använda, importera, expor- tera eller på marknaden släppa ut ett ämne, en produkt eller en utrust- ning enligt artikel 4, 5, 6, 15.1, 17.1, 20.1 eller 24.1 i den nya EU- förordningen döms för miljöfarlig kemikaliehantering till böter eller fängelse i högst . Straffansvar för miljöfarlig kemikaliehantering ska även gälla för gärningar som innebär att någon i fråga om åtgärder för återvinning eller destruktion av ozonnedbrytande ämnen bryter mot en bestämmelse i artikel 22.1, 22.2 eller 22.4 i förordningen eller i fråga om åtgärder för att hindra eller minska läckage av ozonned- brytande ämnen bryter mot bestämmelserna i artikel 23.1, 23.5 eller 23.6 i förordningen. Förslaget i promemoria stämmer överens med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft några synpunkter på förslagen. har anfört att gränsen för när ett straffansvar inträder måste vara mycket tyd- lig och att man mot den bakgrunden bör överväga andra medel för att säkra tillämpningen av förbudet i artikel 23 i EU-förordningen eftersom det råder stor osäkerhet om vad som krävs för att undvika straffansvar. har instämt i att bestämmelserna i artikel 22 om åt- gärder för återvinning och destruktion har sådan betydelse att de bör vara straffsanktionerade men att det är problematiskt att förordningstexten är så oprecis. Enligt kommunen innehåller även artikel 23 oprecisa formu- leringar. har avstyrkt förslaget att straffsank- tionera vissa bestämmelser i artikel 22 och 23 med hänvisning till att de är alltför oprecist utformade. har avseende artikel 22 i stället föreslagit en anmälnings- eller informationsskyldighet och i fråga om artikel 23 anfört att läckage kan bli föremål för ansvar enligt reglerna Prop. 2011/12:59 om miljöbrott. Skälen för regeringens förslag Det internationella samarbetet för att skydda ozonskiktet regleras i en konvention under , United Nations Environment Programme, . Konventionen består av en ramöverenskommelse (för skydd av ozonskiktet) och ytterligare ett traktat (Montrealprotokollet om ämnen som bryter ned ozonskiktet). Montreal- protokollet trädde i kraft och har därefter utvecklats vidare utifrån den vetenskapliga och tekniska utvecklingen. Bestämmelserna i proto- kollet har därför skärpts . Protokollet har bidragit till att pro- duktion och användning av stora grupper ozonnedbrytande ämnen har fasats ut i industriländerna och till att en sådan process pågår också i ut- vecklingsländerna. är part till överenskommelserna. EU:s förordning om ozonnedbrytande ämnen antog EU en ny förordning om ozonnedbrytande ämnen, Euro- paparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1005/2009 av den 16 sept- ember 2009 om ämnen som bryter ned ozonskiktet. Förordningen ersätter den tidigare förordningen, och rådets förordning (EG) nr 2037/2000 av om ämnen som bryter ned ozon- skiktet. Bestämmelserna i den nya förordningen tillämpas . Med förordningen genomförs Montrealprotokollets bestämmelser, inklusive de senaste skärpningarna. EU:s förordning om ozonnedbrytande ämnen är omfattande och inne- håller regler för produktion, import, export, utsläppande på marknaden, användning, återvinning, återanvändning, regenerering och destruktion av ämnen som bryter ned ozonskiktet. Det finns även bestämmelser för uppgiftslämnande avseende dessa ämnen samt för import, export, ut- släppande på marknaden och användning av produkter och utrustning som innehåller eller är beroende av dessa ämnen. har länge haft en mycket långtgående reglering avseende ozon- ämnen och den nya EU-förordningen innebär att man även på unionsnivå infört långtgående regler. EU-förordningen gäller direkt i och behöver inte genomföras i den svenska lagstiftningen, men de svenska sanktionsbestämmelser som avser överträdelser av EU-reglerna behöver däremot ändras. I EU-förordningen ställs i artikel 29 krav på att med- lemsstaterna ska fastställa sanktioner för överträdelser av bestämmel- serna i förordningen. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. Överträdelser av den gamla EU-förordningen (nr 2037/2000) har hit- tills varit förenade med sanktioner i form av såväl straff som miljösank- tionsavgifter. Enligt 29 kap. 3 § andra stycket 3 , i dess nu- varande lydelse, gäller att den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot ett förbud eller en begränsning för att producera, använda eller på marknaden släppa ut ett ämne, en produkt eller en utrustning enligt arti- kel 3, 4, 5 eller 22 i och rådets förordning (EG) nr 2037/2000 av om ämnen som bryter ned ozonskiktet döms för miljöfarlig kemikaliehantering till böter eller fängelse i högst . Dessa bestämmelser motsvaras av regler om förbud och begräns- ningar i den nya EU-förordningen. I förordningen (1998:950) om miljö- sanktionsavgifter anges i bilagan, punkterna 6.1.16.1.5, att miljösank- tionsavgift ska betalas för överträdelser av artiklarna 4.5, 19.1, 19.3, 19.4 och 19.4a i EU-förordningen. Samtliga dessa bestämmelser hänvisar till den gamla EU-förordningen om ozonnedbrytande ämnen som är i kraft. En ändring av sanktionsbestämmelserna är därmed nödvändig. Förbud mot produktion, utsläppande på marknaden och användning I artiklarna 4 och 5 i den nya EU-förordningen finns bestämmelser med förbud mot produktion av kontrollerade ämnen, förbud mot att släppa ut sådana ämnen på marknaden och att använda dem. Enligt artikel 6 gäller ett förbud också utsläppande på marknaden av produkter och utrustning som är beroende av sådana ämnen. Med kontrollerade ämnen avses enligt artikel 3.4 ämnen som förtecknas i förordningens bilaga 1, inklusive de- ras isomerer, vare sig de förekommer ensamma eller i en blandning och vare sig de är nyproducerade, återvunna, återanvända eller regenererade. De förbud som gäller för användning, produktion och utsläppande på marknaden är centrala i förordningen och avser ämnen som om de släpps ut orsakar skador på ozonskiktet, bidrar till den globala uppvärmningen och utgör en allvarlig risk för människors hälsa och miljön. Brott mot förbuden är därför gärningar som är så allvarliga att de bör vara förenade med straffansvar. Brott mot de bestämmelser i den gamla EU-förord- ningen om ozonnedbrytande ämnen (nr 2037/2000) som närmast motsva- rar de nu gällande förbuden har också varit kriminaliserade. Förbud mot import och export av kontrollerade ämnen I artikel 15 i den nya EU-förordningen finns bestämmelser som innebär ett förbud mot import av kontrollerade ämnen eller produkter och utrust- ning som innehåller eller är beroende av dessa ämnen. I artikel 17 finns ett motsvarande exportförbud. Vidare finns i artikel 20 ett förbud mot import och export av kontrollerade ämnen från och till stater som inte är parter till Montrealprotokollet. Import- och exportförbud fanns även i den gamla EU-förordningen om ozonnedbrytande ämnen. Import- och exportförbuden har också grundläggande betydelse för att tillgodose förordningens syfte att minska utsläppen av kontrollerade äm- nen. Gärningar som innebär brott mot förbuden är så allvarliga att de bör vara förenade med straffansvar enligt . Import- och export- förbuden i den gamla EU-förordningen om ozonnedbrytande ämnen har också varit förenade med straffansvar. Lagrådet har i sitt yttrande påpekat att det mot bakgrund av bestäm- melsen i 29 kap. 11 § andra stycket , som reglerar förhållan- det mellan och lagen (2000:1225) om straff för smuggling, i vissa fall riskerar att råda tvekan om vilket regelverk som ska tillämpas. Regeringen konstaterar att det för ansvar enligt lagen om straff för smuggling krävs grov oaktsamhet medan det för ansvar enligt den före- slagna bestämmelsen i endast krävs oaktsamhet av normal- graden. Det straffbara området är således större enligt . samband med ett tidigare lagstiftningsärende har konstaterats att frågan om förhållandet mellan och smugglingslagen bör ses över. Behovet av en sådan översyn har understrukits av Lagrådet och reger- ingen instämmer i att en sådan översyn bör ske. Återvinning och andra försiktighetsmått I EU-förordningens femte kapitel finns bestämmelser om begränsning av utsläpp som kan jämföras med de bestämmelser som finns i Europaparla- mentets och rådets förordning (EG) nr 842/2006 av om vissa fluorerade växthusgaser. I artikel 22 i EU:s nya förordning om ozonnedbrytande ämnen regleras återvinning och destruktion av använda kontrollerade ämnen. Ämnen som använts i kyl-, luftkonditionerings- eller värmepumpsutrustning, i utrustning som innehåller lösningsmedel, i brandskyddssystem eller i brandsläckare ska återvinnas för att destrueras, återanvändas eller rege- nereras. Destruktion ska ske enligt de tekniker som anges i förordningens bilaga VII eller i övrigt med hjälp av den mest miljömässigt godtagbara teknik som inte medför orimliga kostnader. I artikeln ställs också krav på återvinning och destruktion avseende kontrollerade ämnen som använts i andra typer av utrustning, om detta är tekniskt och ekonomiskt genom- förbart. Enligt artikel 22.4 ska kommissionen upprätta en förteckning som preciserar dessa krav. Bestämmelser om återvinning fanns även i den gamla EU-förordningen om ozonnedbrytande ämnen. I artikel 23.1 finns ett allmänt krav på försiktighetsmått. Företag ska vidta alla praktiskt möjliga försiktighetsåtgärder för att hindra och min- ska eventuella läckage och utsläpp av kontrollerade ämnen. I artikel 23.2 anges även specifika krav på utförande av läckagekontroller. Ett allmänt krav på försiktighetsåtgärder finns vidare i artikel 23.5. Företag definie- ras i artikel 3.26 och omfattar varje fysisk eller juridisk person som (1) producerar, återvinner, återanvänder, regenererar, använder eller des- truerar kontrollerade ämnen eller nya ämnen, (2) importerar sådana äm- nen, (3) exporterar sådana ämnen, (4) släpper ut sådana ämnen på mark- naden, eller (5) använder kyl-, luftkonditionerings- eller värmepumps- utrustning eller brandskyddssystem som innehåller kontrollerade ämnen. Handlingsreglerna har så stor betydelse för att förhindra utsläpp av ozonnedbrytande ämnen att överträdelser av reglerna bör vara kriminali- serade. Med anledning av remissinvändningarna om att förordningstexten är oprecis och att det därför är problematiskt med en kriminalisering gör regeringen följande överväganden. finns det bestämmelser om straffansvar i 29 kap. 3 § för den som låter bli att vidta de försiktighetsmått som behövs och därigenom orsakar en skada eller risk för skada. Straffansvar gäller också för den som bryter mot vissa särskilt angivna försiktighetsmått eller förbud som anges i bestämmelsen. De försiktighetsåtgärder som föreskrivs i EU-förordningens artiklar 22 och 23 skiljer sig inte från övriga försiktighetsmått som omfattas av 29 kap. 3 § . En jämförelse kan göras med nuvarande 29 kap. 3 § andra stycket 5 enligt vilken straffansvar gäller för den som i fråga om åtgärder för att hindra eller åtgärda läckage av fluorerade växthusgaser bryter mot bestämmelserna i artikel 3.1 i och rådets förordning (EG) nr 842/2006 av om vissa fluorerade Prop. 2011/12:59 växthusgaser. Enligt artikel 3.1 i nämnda förordning ska alla åtgärder som är tekniskt genomförbara och inte medför orimliga kostnader vidtas för att förhindra eller åtgärda läckage. Bestämmelsen har således ett inne- håll som motsvarar det krav som anges i artikel 23.1, 23.5 och 23.6 i EU- förordningen om ozonnedbrytande ämnen och som föreslås bli före- mål för kriminalisering. I EU-förordningen om fluorerade växthusgaser finns vidare bestämmelser om försiktighetsmått som rör återvinning och som är kriminaliserade. Det är en av grundläggande principer att den som vidtar en åtgärd eller bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd är skyldig att ha de kunskaper och handla på det sätt som behövs för att inte orsaka skador och andra olägenheter i miljön eller för människors hälsa. Hanter- ingen av ozonnedbrytande ämnen ska ske med den försiktighet som be- hövs. Vid exempelvis återvinning av produkter eller varor som innehåller ozonnedbrytande ämnen innebär det att materialet tas om hand i en gastät process där frisläppta ämnen sugs upp, samlas ihop och sedan destrueras. Det finns vidare branschspecifika krav som ger försiktighetsmåtten när- mare precisering. För att leva upp till EU-förordningens krav på sanktio- ner bör sammanfattningsvis även överträdelser av de här aktuella bestäm- melserna i EU-förordningen om ozonnedbrytande ämnen förenas med straffansvar för miljöfarlig kemikaliehantering enligt 29 kap. 3 § miljö- balken. Överträdelser som medför utsläpp av ozonnedbrytande ämnen kan aktualisera straffansvar för miljöbrott enligt 29 kap. 1 § . Av 29 kap. 3 § tredje stycket 1 framgår att i sådana fall ska miljöbrottsbe- stämmelsen ha företräde. I fråga om artikel 22.2 kan konstateras att när det gäller kontrollerade ämnen som inte anges i bilaga VII används sådana ämnen överhuvud- taget inte i , varför några oklarheter inte kommer kunna uppstå i fråga om destruktionstekniker avseende dessa ämnen. För övriga kon- trollerade ämnen enligt artikel 22.2 innehåller bilaga VII särskilt angivna destruktionstekniker. I EU-förordningens fjärde kapitel finns bestämmelser om nya ämnen. Nya ämnen är de ämnen som förtecknas i förordningens bilaga II, vare sig de förekommer ensamma eller i en blandning och vare sig de är ny- producerade, återvunna, återanvända eller regenererade (artikel 3.10). Enligt artikel 24 är det med vissa angivna undantag förbjudet att produ- cera, importera, släppa ut på marknaden, använda och exportera nya äm- nen i del A i bilaga II. Även ämnen som omfattas av förbudet i artikel 24 är sådana som har en ozonnedbrytande effekt och utsläpp av dem till atmosfären riskerar i förlängningen att medföra mycket svåra skador på människors hälsa och miljön. En överträdelse av förbudet är därför en så allvarlig gärning att den bör vara kriminaliserad. började den nya EU-förordningen om växtskyddsmedel att tillämpas. Växtskyddsmedel är sådana bekämpningsmedel som främst används inom jordbruk och trädgårdsnäring. Förordningen ersätter växt- skyddsmedelsdirektivet (91/414/EEG) och innehåller en utförlig regler- ing av processen för godkännande på EU-nivå av verksamma ämnen i växtskyddsmedel och för den nationella prövningen av växtskyddsmedel som innehåller verksamma ämnen. De grundläggande principer för prövningen av växtskyddsmedel som fanns i växtskyddsmedelsdirektivet finns kvar i den nya förordningen, men förordningen innehåller också en del nyheter. Syftet med förord- ningen är att säkerställa en hög skyddsnivå för människors och djurs hälsa och för miljön samt att förbättra den inre marknadens funktionssätt genom att harmonisera reglerna för utsläppande på marknaden av växt- skyddsmedel och förbättra jordbruksproduktionen. Tillämp- ningsområdet, dvs. avgränsningen av vad som anses vara växtskydds- medel är i huvudsak detsamma som . I och med att de EU-rättsliga reglerna på växtskyddsmedelsområdet nu har fått formen av en förordning och således är direkt gällande i måste en anpassning ske av den svenska lagstiftningen. I detta lagstift- ningsärende behandlas enbart de lagändringar som berör sanktionsbe- stämmelserna. EU-förordningen ställer i artikel 72 krav på att medlems- staterna inför sanktioner för överträdelser av förordningen och att sank- tionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. Arbetet med den övriga anpassningen av svensk rätt sker inom ramen för ett annat lagstiftningsärende. Regeringens förslag: En ändring görs i straffbestäm- melse om miljöfarlig kemikaliehantering. Ändringen innebär att den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot artikel 55 i EU:s växt- skyddsmedelsförordning genom att inte följa de villkor som framgår av märkningen, döms för miljöfarlig kemikaliehantering till böter eller fängelse i högst . Detsamma gäller den som bryter mot artikel