prop · H00345 · 2012-11-15 00:00:00 — Denna lösning kan emellertid enligt regeringens mening inte anses lika ändamålsenlig för hovrätten, vars främsta uppgift är att rätta avgöranden med felaktigt slut. En möjlighet för en hovrätt att meddela prövningstillstånd beträffande en viss fråga som inte går att särskilja från målet i övrigt och vilandeförklara frågan om prövningstillstånd i övrigt skulle vara till fördel endast i de fall där hovrätten, trots meddelat prövningstillstånd, delar tingsrättens bedömning av den aktuella frågan. I annat fall måste hovrätten trots den inledande begränsningen av prövningstillståndet ändå pröva målet i övrigt för att avgörandet skall kunna ändras. Att ge hovrätten möjlighet att meddela partiellt prövningstillstånd för en fråga som inte är särskiljbar från andra delar av målet och därmed göra det nödvändigt att vilandeförklara de delar där skäl för prövningstillstånd saknas, synes därmed också kunna motverka intresset av att få till stånd en snabbare och mer effektiv handläggning. Den bestämmelse om partiellt prövningstillstånd som i stället infördes innebär att hovrätten får begränsa ett sådant tillstånd till att gälla en viss del av en dom eller ett slutligt beslut, om utgången i den delen inte kan påverka andra delar av det överklagade avgörandet (49 kap. 14 a § RB). Som exempel för hovrätternas del angavs i förarbetena ett av flera kumulerade tvistemål eller påföljdsfrågan i ett brottmål (a. prop. s. 187). 13.2.2Införande av partiellt prövningstillstånd Regeringens förslag: Det ska införas en möjlighet för kammarrätten att meddela partiellt prövningstillstånd. En kammarrätt ska kunna begränsa ett prövningstillstånd till att gälla en viss del av en förvaltningsrätts avgörande, om utgången i den delen inte kan påverka det överklagade avgörandet i övrigt. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens (Ds 2010:17 s.180 f.). Remissinstanserna: Ett antal remissinstanser, bl.a. Regeringsrättens ledamöter, i och vid , tillstyrker förslaget. invänder mot det. Skälen för regeringens förslag: En kammarrätts främsta uppgift är att kontrollera att de förvaltningsrättsavgöranden som överklagas är riktiga och vid behov rätta eventuella felaktigheter i dessa avgöranden. med systemet med prövningstillstånd är att kammarrätten på ett enkelt och snabbt sätt ska kunna skilja sig från sådant som det inte finns 2012/13:45 anledning att pröva ytterligare. Nuvarande ordning innebär emellertid att ett prövningstillstånd måste meddelas för överklagandet i dess helhet (34 a § FPL). Det går alltså inte att begränsa ett prövningstillstånd till att gälla en viss del av överklagandet även om det saknas skäl för en fullständig prövning av avgörandet i övrigt. De mål för vilka det krävs prövningstillstånd i kammarrätten torde oftare vara av enfrågetyp än motsvarande mål i hovrätten. Otvivelaktigt finns det dock även i kammarrätten mål där syftet med prövningstillstånd skulle uppnås på ett bättre sätt, om ett partiellt tillstånd kunde meddelas. Som exempel kan nämnas frågor om eftergift vid återkrav av en socialförsäkringsförmån eller spärrtid vid ett körkortsingripande. I promemorian föreslås en möjlighet för kammarrätten att meddela partiellt prövningstillstånd. Ingen remissinstans invänder mot detta förslag. För att bättre uppnå syftet med prövningstillstånd och åstadkomma en mer ändamålsenlig handläggning av överklagade mål i kammarrätt anser även regeringen att det för den instansen bör införas en möjlighet att meddela partiellt prövningstillstånd. De skäl som anfördes vid införandet av partiellt prövningstillstånd i hovrätten gör sig enligt regeringens uppfattning gällande även för kammarrätten. Ett partiellt prövningstillstånd i kammarrätten bör därför, på samma sätt som för hovrätten, begränsas till att avse endast de delar av ett mål vars utgång inte kan påverka andra delar. 13.3Partiellt prövningstillstånd i Migrationsöverdomstolen överklagas beslut i utlännings- och medborgarskapsärenden till migrationsdomstol (förvaltningsrätterna i , och ). Migrationsdomstols beslut kan överklagas till Migrationsöverdomstolen (Kammarrätten i ) som är sista instans. Tyngdpunkten i rättskipningen ska ligga i migrationsdomstol. Migrationsöverdomstolens primära uppgift är att ge vägledning för rättstillämpningen genom prejudikatbildning. För migrationsdomstolarna gäller enligt 16 kap. 1 § andra stycket utlänningslagen (2005:716) vad som är allmänt föreskrivet om förvaltningsrätt och rättskipningen i denna, om inte något annat följer av utlänningslagen. För att Migrationsöverdomstolen ska pröva ett överklagande av en migrationsdomstols avgörande krävs prövningstillstånd. Prövningstillstånd meddelas enligt 16 kap. 12 § utlänningslagen om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av högre rätt (prejudikatfall) eller det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet (extraordinära fall). Regleringen innebär att ett prövningstillstånd meddelas för hela överklagandet. Det finns ingen möjlighet för Migrationsöverdomstolen att meddela partiellt prövningstillstånd. har utvärderat den nya instans- och processordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden. omfattar överklagade mål till Migrationsöverdomstolen ibland så många Prop. 2012/13:45 delfrågor att det inte är rationellt att meddela prövningstillstånd avseende föreslår därför att Migrationsöverdomstolen ska kunna begränsa ett prövningstillstånd till att gälla viss del av det beslut som den fullföljda talan avser (SOU 2009:56 s. 246). Förslaget har inte lett till lagstiftning. 13.3.2Införande av partiellt prövningstillstånd Regeringens förslag: Det ska införas en möjlighet för Migrationsöverdomstolen att meddela partiellt prövningstillstånd. Migrationsöverdomstolen ska kunna begränsa ett prövningstillstånd till att gälla en viss fråga i målet vars prövning är av vikt för ledning av rättstillämpningen (prejudikatfråga) eller till en viss del av målet. Om partiellt prövningstillstånd meddelas ska frågan om meddelande av prövningstillstånd rörande målet i övrigt kunna förklaras helt eller delvis vilande. Har en prejudikatfråga prövats i enlighet med ett partiellt prövningstillstånd ska Migrationsöverdomstolen, om ytterligare prövning krävs, få helt eller delvis grunda sitt avgörande av målet i övrigt på migrationsdomstolens bedömning eller undanröja lägre instans avgörande och återförvisa målet dit för fortsatt behandling. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens (Ds 2010:17 s. 182 f.). Remissinstanserna: Förslaget välkomnas av bl.a. Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i och . remissinstans invänder mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: På samma sätt som för kammarrätt i allmänhet innebär nuvarande ordning i Migrationsöverdomstolen att ett prövningstillstånd endast kan meddelas för överklagandet i dess helhet. Det är alltså inte möjligt att begränsa ett prövningstillstånd till att gälla en viss del av överklagandet även om det saknas skäl för en fullständig prövning av övriga delar av den överklagade domen. konstaterar att nuvarande ordning innebär att Migrationsöver- domstolen i mål där prövningstillstånd har beviljats behöver pröva så många frågor att domstolen får svårt att utföra sitt uppdrag som preju- dikatinstans på ett fullgott sätt. Enligt regeringen gör sig de skäl som anförs generellt för partiellt prövningstillstånd i föregående avsnitt gällande även avseende Migrationsöverdomstolen. Migrationsöverdomstolen att meddela någon form av partiellt prövnings- tillstånd skulle alltså även för den domstolens del innebära en ökad möjlighet att anpassa handläggningen till vad som behövs i det enskilda Detta medför större möjligheter för Migrationsöverdomstolen att fokusera sin handläggning på prejudikatbildning, som är domstolens Frågan är vilken form av partiellt prövningstillstånd som är den mest lämpliga för Migrationsöverdomstolens del; den form av partiellt pröv- ningstillstånd som föreslås för (avsnitt 13.1.2) eller den form som föreslås för kammarrätten (avsnitt 13.2.2). 2012/13:45 Med hänsyn till att Migrationsöverdomstolen liksom är en renodlad prejudikatinstans framstår den möjlighet till partiellt prövningstillstånd som föreslås för och som redan finns för som lämplig även för Migrationsöverdomstolen. Alternativet att prövningstillstånd ska kunna meddelas i Migrationsöverdomstolen för en del av en migrationsdomstols avgörande, om utgången i den delen inte kan påverka avgörandet i övrigt, är däremot mindre lämpligt för en prejudikatinstans eftersom ett sådant system inte är tillräckligt flexibelt för att prövningen i rimlig utsträckning ska kunna anpassas till den prejudikatfråga som är aktuell i det enskilda målet. Regeringen anser därför, i likhet med förslaget i promemorian och bl.a. Kammarrätten i , att möjligheten att kunna meddela prövningstillstånd beträffande en viss fråga eller del av målet är den mest ändamålsenliga formen av partiellt prövningstillstånd för Migrationsöverdomstolen. Det är för övrigt den form som även förordas av (SOU 2009:56 s. 246 f.). Eftersom Migrationsöverdomstolen är en del av Kammarrätten i innebär den föreslagna regleringen att två olika regler om partiellt prövningstillstånd kommer att gälla för samma domstol. Regeringen gör bedömningen att detta förhållande inte bör innebära några särskilda svårigheter för kammarrätten. Regleringen som avser Migrationsöverdomstolen kommer att finnas i utlänningslagen och regleringen som avser övriga kammarrätten i förvaltningsprocesslagen. För övrigt råder redan motsvarande förhållande beträffande grunderna för att meddela prövningstillstånd. På samma sätt som föreslås gälla för anser regeringen att Migrationsöverdomstolen i avvaktan på att prövning sker i enlighet med ett begränsat prövningstillstånd bör kunna förklara frågan om prövningstillstånd rörande målet i övrigt vilande helt eller delvis. Har en prejudikatfråga prövats i enlighet med ett partiellt prövningstillstånd bör Migrationsöverdomstolen, om ytterligare prövning krävs, helt eller delvis kunna grunda sitt avgörande av målet i övrigt på migrationsdomstolens bedömning. Alternativt bör Migrationsöverdomstolen, med undanröjande av lägre instans avgörande, kunna besluta om återförvisning av målet för fortsatt behandling i migrationsdomstol eller hos . Enligt regeringen bör domstolen också kunna pröva målet slutligt utan att grunda avgörandet av målet i övrigt på underinstansens bedömning. Domförhet i kammarrätten vid en ledamots En kammarrätt är normalt domför med tre lagfarna ledamöter. fyra lagfarna ledamöter får inte ingå i rätten (12 § första stycket LAFD). När det är särskilt föreskrivet att nämndemän ska ingå i rätten är Prop. 2012/13:45 kammarrätten domför med tre lagfarna ledamöter och två nämndemän. Fler än fyra lagfarna ledamöter och tre nämndemän får inte ingå i rätten. En kammarrätt är dock domför utan nämndemän bl.a. vid prövning av överklagande av beslut som inte innebär att målet avgörs och vid beslut genom vilket domstolen skiljer sig från målet utan att detta har prövats i sak (12 § andra stycket LAFD). Vidare finns särskilda regler om domförhet vid behandling av vissa processuella frågor samt frågor om prövningstillstånd (12 § femte och sjätte styckena LAFD). För kammarrätt saknas bestämmelser om domförhet med färre antal ledamöter i fall någon av de lagfarna ledamöterna eller nämndemännen får förhinder. Vidare finns särskilda bestämmelser om domförhet för mål enligt fastighetstaxeringslagen (1979:1152), mål om laglighetsprövning enligt kommunallagen (1991:900), mål enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation och mål enligt lagen (2010:1882) om åldersgränser för film som ska visas offentligt (se 12 § fjärde stycket LAFD). Vid prövningen av dessa mål är kammarrätten domför med tre lagfarna ledamöter och två särskilda ledamöter. Vid förhinder för en av de särskilda ledamöterna i mål om fastighetstaxering och mål om åldersgränser för film som ska visas offentligt är kammarrätten ändå domför om tre av ledamöterna är ense om slutet (22 kap. 4 § fastighetstaxeringslagen respektive 13 § lagen om åldersgränser för film som ska visas offentligt). Vid förhinder för en av de ekonomiska experterna i mål enligt lagen om elektronisk kommunikation är kammarrätten ändå domför (8 kap. 26 § lagen om elektronisk kommunikation). I mål om laglighetsprövning saknas bestämmelser om domförhet vid en särskild ledamots förhinder (13 a § LAFD). En förvaltningsrätt är normalt domför med en lagfaren domare och tre nämndemän. Om en av nämndemännen får förhinder sedan handläggningen har påbörjats är rätten ändå domför (17 § första stycket LAFD). Om det finns särskilda skäl med hänsyn till målets omfattning eller svårighetsgrad, får antalet lagfarna domare utökas med en. Detsamma gäller i fråga om antalet nämndemän. Om någon eller några av ledamöterna får förhinder sedan handläggningen har påbörjats är rätten domför med en lagfaren domare och två nämndemän (17 § andra stycket LAFD). Vidare finns särskilda bestämmelser om en förvaltningsrätts domförhet vid behandling av mål om fastighetstaxering och av vissa mål om elektronisk kommunikation (17 § tredje stycket LAFD). är domför med mellan en och fem ledamöter. infördes en regel om domförhet vid förhinder för ledamot i . I 5 a § LAFD föreskrivs att om rätten består av fler än två ledamöter och hinder inträffar för en av ledamöterna sedan handläggningen har påbörjats rätten är ändå domför med de ledamöter som återstår (prop. 2008/09:117, bet. 2008/09:JuU16, rskr. 2008/09:213). Regler om domförhet vid en ledamots förhinder i kammarrätten föreslås i promemorian Nämndemannamedverkan i domstol m.m. (Ju1996/4545/ DOM). Förslaget har inte lett till lagstiftning. 14.1.2Införande av domförhetsregler vid en ledamots förhinder Regeringens förslag: Om en kammarrätt är sammansatt med tre lagfarna ledamöter och en av dessa får förhinder sedan handläggningen har påbörjats, ska rätten ändå vara domför. Är kammarrätten sammansatt av lagfarna ledamöter och nämndemän, ska rätten vara domför även om en av de lagfarna ledamöterna eller en av nämndemännen får förhinder. Är en kammarrätt i mål om laglighetsprövning sammansatt av lagfarna ledamöter och särskilda ledamöter, ska rätten vara domför även om en av de särskilda ledamöterna får förhinder, om tre av de kvarvarande ledamöterna är ense om slutet. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens (Ds 2010:17 s.187 f.). Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. , Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i och vid , tillstyrker förslaget eller framför inga invändningar mot det. Kammarrätten i avstyrker förslaget med hänsyn till att det saknas en närmare analys av hur domförhetsreglerna ska tillämpas i förvaltningsprocessen, där förfarandet som huvudregel är skriftligt. Kammarrätten, i likhet med bl.a. Förvaltningsrätten i , framför även synpunkter på förslagets lagtekniska utformning. Patentbesvärsrätten anser att det bör införas en bestämmelse om att även den domstolen är domför om en ledamot får förhinder. Skälen för regeringens förslag Förhinder för en lagfaren ledamot eller nämndeman Reglerna om domförhet i kammarrätten medför att föredragningar eller muntliga förhandlingar kan behöva tas om i fall någon ledamot blir långvarigt förhindrad att delta i arbetet. (Jfr RÅ 1997 ref. 10 där ansåg att Patentbesvärsrätten hade förfarit felaktigt när den, efter muntlig förhandling, i ny sammansättning avgjort målet utan att hålla en ny förhandling.) Särskilt en förnyad muntlig förhandling kan orsaka stora olägenheter för både parterna och domstolen. När det gäller mindre långvariga förhinder för en ledamot kan kammarrätten skjuta på avgörandet av målet, men detta är inte en tillfredsställande lösning när det rör sig om förhinder . Kammarrätten kan visserligen för säkerhets skull använda sig av förstärkt sammansättning. Den möjligheten bör dock enligt regeringens uppfattning av resursskäl huvudsakligen utnyttjas för stora och komplicerade mål och endast i undantagsfall för att förhindra att problem uppkommer till följd av att någon ledamot skulle kunna få förhinder under målets handläggning. Rätten bör alltså inte bestå av fler ledamöter än som är sakligt motiverat för en effektiv och rationell handläggning av målet. I finns det för hovrätterna en särskild reglering för motsvarande fall. En hovrätt är domför med tre alternativt fyra lagfarna domare eller med tre lagfarna domare och två nämndemän (2 kap. 4 § första och andra styckena RB). kompletterades dessa regler med en regel enligt vilken hovrätten är domför även om en av de lagfarna domarna eller en av nämndemännen får förhinder sedan huvudförhandling har påbörjats (prop. 1996/97:133, bet. 1996/97:JuU17, rskr. 1996/97:216). Som framgår ovan finns bestämmelser som reglerar domförhet vid ledamots förhinder för både förvaltningsrätterna och . Regler om domförhet vid ledamots förhinder finns också för tingsrätterna (1 kap. 3 a och 3 b §§ RB), för (3 kap. 6 a § RB) samt för mark- och miljödomstolarna och Mark- och (2 kap. 9 och 10 §§ lagen [2010:921] om mark- och miljödomstolar). Eftersom förvaltningsprocessen som huvudregel är skriftlig är frekvensen av muntliga förhandlingar lägre i allmän förvaltningsdomstol än i allmän domstol. Även om vinsterna av en reform därför inte blir lika stora för kammarrätterna som de blivit för hovrätterna, bedömer regeringen att regler som tillåter att handläggningen fortsätter trots att en ledamot får förhinder bör innebära fördelar även för kammarrätterna. Enligt Kammarrätten i talar effektivitetsskäl för att införa domförhetsregler enbart i den situationen att ett förhinder inträffar när föredragning för slutligt avgörande i kombination med muntlig förhandling har påbörjats. Regeringen instämmer i att effektivitetsskälen är särskilt påtagliga i de fall målets handläggning har innefattat en muntlig förhandling. Domförhetsregler vid förhinder bedöms emellertid kunna fylla en viktig funktion även vid en rent skriftlig handläggning av mål som t.ex. inneburit förberedelsearbete och tidskrävande föredragningar innan någon av rättens ledamöter får förhinder. Det bör vidare understrykas att regler om domförhet vid ledamots förhinder inte innebär en skyldighet utan enbart en möjlighet för domstolen att fortsätta handläggningen av målet med en reducerad sammansättning. Domstolen kan välja att skjuta upp handläggningen av målet t.ex. då ledamotens förhinder förutses bli kortvarigt eller då målets omfattning och svårighetsgrad talar mot att avgöra det med färre ledamöter än normalt. Vidare har behov av en motsvarande reglering tidigare ansetts föreligga för såväl förvaltningsrätt som . Som Kammarrätten i påpekar finns det inte anledning att behandla instanserna olika i detta hänseende. Mot den angivna bakgrunden anser regeringen att bestämmelser som reglerar domförhet vid ledamots förhinder bör införas också för kammarrätterna. För det fall kammarrätten är domför med tre lagfarna ledamöter bör alltså gälla att kammarrätten fortsätter att vara domför även om en av de lagfarna ledamöterna får förhinder. För det fall kammarrätten är domför med tre lagfarna ledamöter och två nämndemän bör vidare gälla att kammarrätten fortsätter att vara domför även om en av de lagfarna ledamöterna eller en av nämndemännen får förhinder. I det mindre sannolika fallet att såväl en lagfaren ledamot som en nämndeman skulle få förhinder bör kammarrätten i likhet med hovrätten inte längre vara domför. I promemorian föreslås regeln gälla vid förhinder som inträffar sedan handläggningen har påbörjats. Kammarrätten i menar att handläggningen av ett mål påbörjas så snart det inkommer till domstolen och att den föreslagna förhindersregeln därför skulle kunna bli tillämplig 2012/13:45 även vid avgörandet av frågor under målets beredning, t.ex. prövning av ett yrkande om muntlig förhandling, vilket inte rimligen kan vara avsikten. Kammarrätten, liksom Förvaltningsrätten i , efterfrågar ett förtydligande av när handläggningen ska anses ha påbörjats. Regeringen har viss förståelse för att begreppet handläggningen av ett mål kan ge intryck av att den föreslagna regeln gäller redan från målets anhängiggörande i kammarrätt. Med hänsyn till förvaltningsprocessens funktion går det inte att som i allmän domstol knyta rätten att fortsätta handläggningen till att huvudförhandling pågår när förfallet inträffar. Föredragande departementschefen uttalade vid tillkomsten av domförhetsregeln i förvaltningsrätt att med uttrycket handläggning avses i det sammanhanget den handläggning vid rätten i vilken nämndemännen deltar, antingen det är fråga om en muntlig förhandling eller en föredragning (prop. 1982/83:126 s. 29 och 41, jfr även prop. 2009/10:215 s. 198 angående begreppet motsvarande handläggning i mark- och miljödomstolarna). Visserligen är kammarrätten i flertalet fall domför utan nämndemän. Motsvarande gäller dock även i , som också har domförhetsregler vid ledamots förhinder under målets handläggning (prop. 2008/09:117, bet. 2008/09:JuU16, rskr. 2008/09:213). Den i promemorian föreslagna regelns placering i 12 § LAFD knyter enligt regeringens uppfattning an till de regler som avser domförhet vid målets avgörande på ett sådant sätt att det får anses tydligt i vilka fall den bör tillämpas. Enligt regeringen finns det mot den angivna bakgrunden inte anledning att välja ett annat begrepp eller på annat sätt ytterligare förtydliga regeln. Förhinder för en särskild ledamot Bestämmelser om förhinder för ledamot i mål där särskilda ledamöter deltar i avgörandet finns i fastighetstaxeringslagen, lagen om åldersgränser för film som ska visas offentligt och lagen om elektronisk kommunikation. I dessa gäller att kammarrätt är domför även om en särskild ledamot får förhinder. I fastighetstaxeringsmål och mål om åldersgränser för film krävs dock i ett sådant fall att tre av de kvarvarande fyra ledamöterna är ense om slutet. I mål om laglighetsprövning saknas en bestämmelse om förhinder för särskild ledamot. Regeringen anser att det framstår som rimligt att kammarrätt även i sådana mål bör kunna fortsatt vara domför även om en särskild ledamot skulle få förhinder. I promemorian föreslås att det i sådana fall, i likhet med vad som gäller enligt bl.a. fastighetstaxeringslagen, bör krävas att tre av de kvarvarande ledamöterna är ense om slutet. Förvaltningsrätten i ifrågasätter om det är en lämplig ordning att kammarrätten inte vet om den är domför förrän efter omröstningen. Samma konstruktion används dock, förutom i fastighetstaxeringsmål och mål om åldersgränser för film, även vid kammarrättens behandling av t.ex. frågor om prövningstillstånd. Ingen av dessa bestämmelser torde ha vållat några tillämpningsproblem. Enligt regeringen bör därför en bestämmelse om domförhet vid särskild ledamots förhinder i mål om laglighetsprövning i enlighet med promemorians förslag införas i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Kammarrätten i efterfrågar motivet till att de föreslagna domförhetsreglerna inte omfattar situationen när förhinder inträffar för en av de lagfarna ledamöterna i mål om laglighetsprövning och andra mål Prop. 2012/13:45 där särskilda ledamöter ingår i rätten. Syftet med regeringens förslag är att det ska finnas domförhetsregler vid särskild ledamots förhinder för samtliga mål där särskilda ledamöter deltar i avgörandet. Överväganden om regler för domförhet vid förhinder även bör införas för lagfaren ledamot bör på motsvarande sätt omfatta inte bara mål om laglighetsprövning, utan även andra mål där särskilda ledamöter ingår i rätten. Regeringen konstaterar att det saknas tillräckligt underlag för att nu överväga en sådan reglering. Av samma skäl är det inte heller möjligt att tillgodose Patentbesvärsrättens önskemål om en ny domförhetsregel. I 26 § LAFD föreskrivs att i fråga om omröstning i allmän förvaltningsdomstol gäller bestämmelserna i om omröstning i tillämpliga delar.