prop · GZ03139 · 2012-04-11 00:00:00 — Bland de drygt 40 medfinansieringsavtal som tagit del av ingick medfinansiering i form av förskottering i sju avtal och diskuterades enligt ytterligare sju. bad att få ta del av all dokumentation i samtliga förskotteringsärenden rörande väg och järnväg som verket eller dess företrädare hanterat . Vi fick sammanlagt 15 förskotteringsärenden, där vissa ärenden omfattade flera avtal. Bland dessa ingick de flesta av de ovanstående sju.109 tog på förfrågan fram en sammanställning över dessa förskotteringsärenden. Denna var dock inte tillräckligt tydlig på väsentliga faktorer, såsom t.ex. byggstart enligt gällande plan, vilket föranlett att göra en egen sammanställning.110 granskning av trafikverkens arbete med förskotteringsärenden är baserad på underlag knutna till de 15 ärendena angivit i sin förteckning. Utöver förskotteringarnas frekvens inom senaste åtgärdsplaneringen anser det motiverat att granska hur trafikverkens arbete med förskotteringar utförts i förhållande till de fem riktlinjer kring förskotteringar som infördes i verkens regleringsbrev (se kapitel 4). har valt att granska avtal och övrig hantering av förskotteringarna med avseende på tre av regleringsbrevens fem riktlinjer. De tre har samhällsekonomisk relevans, medan övriga två är av mer administrativ karaktär. De tre är: 109Ett inom åtgärdsplaneringen förskotterat objekt fanns emellertid inte med (E20 Genom ) i förteckning eller underlag som fick ta del av. 110Som nämnts i avsnitt 5.3 har konstaterat att ett antal relevanta sammanställningar inte funnits tillgängliga i . Enligt god förvaltningspraxis finns en skyldighet att dokumentera det som krävs för att följa ett ärendes gång och det som kan ha betydelse för ärendets utgång, något som framgår av uttalanden från , t.ex. JO 1976/77 s. 269, JO 1979/780 s. 334. Medfinansiering av statlig infrastruktur 1.Skälen för behovet av förskottering ska anges i den förskotterande aktörens ansökan till respektive verk. 2.Ett projekt som förskotteras får maximalt tidigareläggas med . 3.Konsekvenserna för fullgörandet av den långsiktiga planen ska utredas innan avtal ingås och eventuell påverkan på andra objekt ska klargöras.111 Av de totalt 15 förskotteringsärendena härrörde sig fem från tiden innan dessa riktlinjer trädde i kraft, och 10 från tiden därefter när dessa riktlinjer gällt. Nio ärenden rör förskottering av väginvesteringar och sex fall rör järnväg. I bilaga 2 återfinns en tabell över materialet. 6.1Processen i ett förskotteringsärende112 Processen som leder fram till ett beslut om förskottering inleds med en muntlig dialog mellan trafikverken på regional nivå och intressenten kring en eventuell förskottering. I samband med denna dialog stämmer verkets region av med verkets centrala organisation om förskottering är möjlig och önskvärd. Eftersom verkets/verkens samlade förskottering maximalt får uppgå till av investeringsanslaget behöver man bland annat bedöma om det nationella utrymmet som finns (dvs. av det årliga investeringsanslaget minus utestående skuld för redan ingångna förskotteringsavtal) räcker till. Detta har inte varit en bindande restriktion vare sig i eller i och därför har alla som så önskat fått förskottera sin statliga investering. Därefter har man på regional nivå inom respektive verk skrivit avtal om förskottering med intressenten. I denna process är det endast det ingångna avtalet som har dokumenterats. Om investeringen överstiger ska ärendet underställas regeringens beslut. Trafikverken har då till skickat in avtalet tillsammans med ett skriftligt yttrande där generaldirektören Man har från departementet i vissa fall återkommit till verken och bett om kompletterande uppgifter såsom förskotteringens syfte eller projektens kostnader med mera. Enligt uppgift från tjänsteman i har man i , innan gängse beredning av beslutsärendet påbörjats, rutinmässigt försäkrat att tidigareläggningen är maximalt , att beslut från respektive fullmäktigeförsamling finns, samt att avtalet inte innehåller någon bestämd tidpunkt för återbetalning.113 Man har 111Av pedagogiska skäl presenteras riktlinjerna i en annan ordning än de förekommer i regleringsbreven. I detta kapitel refereras riktlinjerna till den nummerordning anger ovan. 112Där inte annan källa anges bygger hela stycket på intervju med tjänstemän vid , . 113Uppgift i e-post från , . Medfinansiering av statlig infrastruktur också kontrollerat att avtalen inte innebär indexuppräkningar eller räntor samt att förskotteringsbeloppet ryms inom gällande förskotteringsram.114 Någon samlad uppföljning av hur tillämpat riktlinjerna har man inte gjort.115 har tagit fram förslag på en ny intern rutin och ny avtalsmall för förskotteringsärenden som bygger på motsvarande rutin och mall från . Dessa är i skrivandets stund inte beslutade och har därmed inte börjat tillämpas . Rutinen klargör den verksinterna ärendegången och ansvarsförhållandena och stipulerar om två årliga avstämningar av det samlade förskotteringsläget på central nivå. Rutinen anger vidare att förskotteringsavtal ska hanteras separat från andra avtal, vilket bedömer vara en klar förbättring. Rutinen anger att regioner ska prioritera bland förskotteringsobjekten inom sin region, och en samlad prioriteringsordning sammanställs sedan centralt baserad på regionernas. Den innehåller inga standardiserade skrivningar om förskotteringens motiv, objektets förekomst i den nationella planen eller byggstart som möjliggörs av avtalet. 6.2Motivet till förskotteringen anges inte i alla avtal En av de riktlinjer som fördes in i och regleringsbrev statuerar att motivet till förskotteringen ska anges i intressentens ansökan. Som framgick ovan har trafikverken emellertid arbetat mer informellt i förskotteringsärendena och inte dokumenterat annat än ingångna avtal. Några egentliga ansökningar finns alltså inte. har därför granskat om intressentens motiv till förskotteringen framgår av avtalen eller de yttranden som tillställts . Av de fem avtalen är det endast ett som innehåller uppgift om förskotteringens syfte (E6.2 hamn/Lundbyleden [155 Syrhålamotet Vädermotet], vars syfte är samordning med annan investering). Detsamma gäller de yttranden trafikverken skickade avseende dessa objekt till regeringen för beslut. Bristen på motiveringar kan möjligen förklaras med att statsmakterna inte hade reglerat att förskotteringens syfte bör framgå i någon dokumentation. Av de resterande tio projekten som alla avtalats om efter det att de nya riktlinjerna infördes är det tre avtal där 114Uppgift i e-post från , . 115Uppgift i e-post från , . Medfinansiering av statlig infrastruktur motiv inte framgår (, Trafikplats och ).116 Inte heller i verkens yttranden till regeringen i dessa förskotteringsärenden anges något syfte (utöver tidigareläggning). Regleringen har alltså medfört en klar förbättring i detta avseende, men ambitionen bör förstås vara att ange förskotteringens syfte i samtliga fall. 6.3Problem att beräkna tidigareläggningens längd Enligt de nya riktlinjerna får investeringar genom förskottering tidigareläggas högst . För att man ska kunna avgöra hur lång en avtalad tidigareläggning är, behövs uppgift om byggstart enligt gällande plan och om den byggstart som möjliggörs av förskotteringsavtalet. igenom de avtal, och i förekommande fall yttranden till , som finns för de 15 förskotteringsärendena. Vi har konstaterat ett antal problem när det gäller möjligheten att beräkna tidigareläggningens längd. Problemen skiljer sig inte nämnvärt åt före och efter de nya riktlinjerna i regleringsbrevet och därför diskuteras samtliga 15 ärenden i ett sammanhang. I något fall anges inte tidpunkt för byggstart till följd av förskotteringen (exempelvis ). I flera andra fall anges inte heller byggstart enligt gällande nationell plan (exempelvis , Trafikplats , Slambymotet, Förstudie Ådalsbanan117, FlenOxelösund, och tre av fyra delobjekt i Kust till kust-avtalet).118 För de av dessa objekt som är namngivna i den gällande planen kan byggstart enligt plan förstås kontrolleras i motsvarande dokument (dvs. den nationella planen för 2004-2015). Detta är emellertid inte möjligt för objekt som inte finns med alls i någon gällande plan. Av de 15 fall har granskat är det två objekt som inte ingår över huvud taget i den plan som gällde vid Dessa är Förstudie där förskotteringen enligt avtalet orsakas av att objektet inte finns med i plan (!) och de tre delobjekten i Kust till kust-projektet (och Åryds mötesstationer och bangårdsombyggnad) som inte heller fanns med i den nationella planen för 20042015. 116I avtalet om står det visserligen att syftet är att tidigarelägga investeringen, men det anser inte vara ett godtagbart motiv eftersom avtalen per definition reglerar just tidigareläggning. 117Förstudie avsåg en annan, betydligt mer omfattande, utbyggnad av banan i ny sträckning mellan och , än det Ådalsbaneprojekt som är i slutfasen och som främst inbegriper upprustning av befintlig bana. 118Dessa tre objekt är , Åryds mötesstation och bangårdsombyggnad. Det fjärde objektet är . Medfinansiering av statlig infrastruktur Det blir också problematiskt att beräkna tidigareläggningens omfattning för objekt som, enligt förskotteringsavtal och verkens yttrande till regeringen, uppges ingå i den nationella planen, men inte i form av ett namngivet och därmed tidssatt objekt, utan uppges ingå i ett så kallat åtgärdsområde. Dessa är (åtgärdsområde: Trafiksäkerhetsåtgärder) och FlenOxelösund (åtgärdsområde: Trimning och effektivisering). I de nationella planerna fördelas medel till olika åtgärdsområden, men varken i själva planen eller i dess underlagsdokument finns några uppgifter om vilka investeringsobjekt som ingår i dem. I dessa fall har bedömt att man kan sätta den planmässiga byggstarten för objekt inom åtgärdsområden som när eller dess föregångare avsatt medel i sin verksamhetsplanering för objektet.119 Verksamhetsplaneringen görs för treårsperioder.120 Objektet FlenOxelösund, med en total investeringskostnad på , uppges emellertid i både avtalet och yttrandet ändå vara tidigarelagt med . Det är alltså tveksamt om detta objekt varit planerat enligt ordinarie verksamhetsplanering då förskotteringen avtalades. 6.4Tidigareläggning i förhållande till en ännu inte existerande plan Trafikverkens riktlinjedokument inför åtgärdsplaneringen, Modeller och metoder, angav att förskottering är en form av medfinansiering som kan nyttjas för att, enligt regeringen uppdrag, söka medfinansiering från intressenter. Ett antal förskotteringsavtal och avser också förskottering av objekt i förhållande till dess byggstart enligt den då inte beslutade nationella planen för 20102021. I förskotteringsmaterialet finns avtal om sex eller möjligen sju objekt som alla avtalar om 5 års tidigareläggning i förhållande till den kommande planen. Dessa är: , Trafikplats , Slambymotet, de tidigare nämnda tre av fyra delobjekt i Kust till kust-projektet121 och Mötesspår i Nynäsgård.122 Flera av dessa ingår som delar i större medfinansierings- och genomförandeavtal. granskning visar att minst ett (Trafikplats ) av dessa objekt har flyttats 119Uppgift i e-post från , . 120Uppgift i e-post från , . 121Dessa är: Växsjö bangård, Mötesspår och Mötesspår . 122Den sistnämnda är svårbedömd eftersom avtalet i sidhuvudet anges vara slutet (innan nationella planen beslutades), men undertecknat först (dvs. efter den nya planen beslutats). Regeringen har inte fattat beslut om förskotteringar i förhållande till den nya planen innan de fastställt densamma. menar dock att detta inte ändrar det faktum att avtalen framförhandlats i förhållande till en ännu inte fastställd plan eftersom det är avtalen är undertecknade. Medfinansiering av statlig infrastruktur från byggstart i remissversionen av trafikverkens planförslag till 2016 i verkens slutliga planförslag, vilket alltså var vad som krävdes för att möjliggöra den byggstart som förskotteringsavtalet anger och uppfylla kravet på maximalt tidigareläggning. såg man under åtgärdsplaneringen på samma sätt över tidläggningen av ytterligare ett antal objekt just för att möjliggöra förskottering där det fanns avtal om detta.123 bedömer att detta förfarande bryter mot den samhällsekonomiska prioriteringsordningen på samma sätt som beskrivits i kapitel 5, samt att det bryter mot intentionerna och reglerna för förskottering. När förskottering förs in som en förhandlingsparameter i en förhandling om medfinansiering finns även en risk att förskotteringsdelen i avtalet inte automatiskt följer de riktlinjer som finns för förskotteringsärenden. tjänstemän i kommer framtida förskotteringsärenden att hanteras enligt den nya rutinen och avtalas om enligt den avtalsmall som håller på att tas fram inom verket.124 6.5Konsekvenser för planens genomförande och för övriga enskilda objekt Enligt den tredje riktlinjen ovan ska varje förskotterings effekter på genomförandet av planen som helhet och andra enskilda objekt granskning av avtal och yttranden i de 15 förskotteringsärendena från 20082010 finner inga sådana bedömningar eller skrivningar om detta över huvud taget. har trafikverken gjort (den odokumenterade) bedömningen att eftersom det nationella utrymmet för förskotteringar inte varit fullt intecknat så har det inte funnits några sådana konsekvenser.125 Den kommunala kompetensutredningen bedömde emellertid att förskotteringarnas omfång var så stort att intentionen om att inte störa ut ordinarie planering var i fara. När många objekt förskotteras kommer det som byggs inte att spegla den samhällsekonomiska värderingen som, enligt ett antal propositioner och riksdagsbeslut, ska vara en grund för den nationella planen. Utredningen påpekade också att när intresset för förskottering är större än möjlig volym tvingas man prioritera mellan potentiella förskotteringar, vilket riskerar leda till nya orättvisor. är intresset större än utrymmet under 30-procentsgränsen. avser att samla ihop de objekt 123Intervju med tjänstemän i , . Medfinansiering av statlig infrastruktur som kan vara aktuella för förskottering och centralt göra en samlad översyn och prioritering av dessa. Detta har man alltså gjort och har tagit del av resultatet av denna prioritering. Den ska ha skett utifrån samhällsekonomiska grunder, utifrån en önskan om att kvalificera för tidsbundna EU-medel (Kust till kust-objekten) samt vissa storleksmässiga begränsningar (två större projekt fick inte plats inom det tillgängliga utrymmet).126 Det finns emellertid ingen dokumentation av prioriteringens grunder. granskning av 15 förskotteringsärenden 20082010 har visat att användningen av förskottering under 20082010 har haft brister. Användningen har inte stått i samklang med förskotteringarnas ursprungliga syfte och regler. Vidare har inte de riktlinjer för förskotteringar som infördes i verkens regleringsbrev 2009 för att öka rättvisa och transparens efterföljts i tillräcklig utsträckning. För att förskottering ska innebära en tidigareläggning och inte bara vara ett sätt för intressenten att köpa statliga investeringsmedel till den egna regionen, krävs att det förskotterade objekten återfinns inom regeringens nationella plan och/eller trafikverkens ordinarie planering. granskning visade att detta inte varit uppfyllt eller tveksamt i ett antal fall. Trafikverken förordade i Modeller och metoder att man kunde förhandla om förskottering på samma sätt som övrig medfinansiering. Regeringen gav verken i uppdrag att tillämpa rapportens huvuddrag i åtgärdsplaneringen. Trafikverken har därför också ingått ett antal avtal om förskottering i förhållande till den då ännu inte beslutade nationella planen 2021. bedömer att detta förfarande bryter mot den samhällsekonomiska prioriteringsordningen på samma sätt som beskrivits i kapitel 5, samt bryter mot intentionerna och reglerna för förskottering (hela systemet med förskottering avser förskottering i förhållande till en gällande plan). När en stor del av pågående investeringar utgörs av förskotteringar, riskerar den samhällsekonomiska prioriteringsordningen rubbas. Vidare är det sannolikt att förutsättningarna för genomförandet av hela den nationella planen och dess ingående objekt påverkas. Trafikverken har emellertid inte gjort några dokumenterade bedömningar av förskotteringarnas 126Intervju med tjänstemän i , och uppgifter i e-post från tjänsteman i , . Medfinansiering av statlig infrastruktur inverkan på genomförandet av den nationella planen eller för andra enskilda objekt, vilket enligt riktlinjerna i regleringsbreven ska göras innan avtal ingås. Det finns heller ingen dokumenterad grund för hur prioriteringar mellan ingångna förskotteringsavtal ska göras när det nationella utrymmet för förskotteringar är fullt. Det är positivt att nu tar fram förslag till ny rutin och ny avtalsmall för hantering av förskottering. I sin nuvarande form innebär de emellertid inte tillräckliga förbättringar i de ovanstående avseendena. Medfinansiering av statlig infrastruktur i granskningen har vi pekat ut risker och problem med att förhandla om medfinansiering generellt och för olika former av medfinansiering specifikt (kapitel 4). Vi har även studerat det arbete (processen) som genomfördes av olika aktörer kring regeringens satsning på medfinansiering (kapitel 3) och slutligen har vi granskat utfallet av denna satsning (kapitel 5). Eftersom förskottering är en särskild form av medfinansiering både som del av medfinansieringssatsningen och som en egen företeelse som trafikverken länge tillämpat beskrevs och granskades förskotteringar i ett eget kapitel (kapitel I detta kapitel beskriver och diskuterar vi fler effekter av medfinansiering och förskottering. Den första centrala effekten vi beskriver, i avsnitt 7.1, är den komplexa risk- och problembild som skapas av att medfinansiering har kunnat ge förtur till den nationella planen. Den andra, i avsnitt 7.2, rör hur ansvarfördelningen för olika delar av samhällets infrastruktur har påverkats av medfinansiering och förskotteringar. I avsnitt 7.3 diskuterar vi risker med att låta lokala nyttor utgöra grund för medfinansieringsförhandlingar. I avsnitt 7.4 förs en diskussion kring särskilda problem med och effekter av brukaravgifter i åtgärdsplaneringen, varpå följer en motsvarande diskussion om förskottering i avsnittet 7.5. Effekter och problem till följd av brister i dokumentation och underlag tas sedan upp i 7.6 och kapitlet avslutas med avsnittet 7.7 där vi för en diskussion om hur medfinansieringssatsningen påverkat möjligheterna för god kostnadskontroll i investeringsverksamheten. 7.1Medfinansiering har inneburit förtur till planen Det är i enskilda fall inte möjligt att säga med säkerhet om medfinansiering och förskottering som de använts i senaste åtgärdsplaneringen lett till att intressenter kunnat få förtur inom infrastrukturplaneringen (det vill säga antingen komma med i planen fast man annars inte skulle, eller få en tidigare byggstart i planen). Detta har att göra med att vi inte vet vilken plan som skulle ha beslutats utan förhandlingar om medfinansiering och förskotteringar. Vilka objekt som kommer med i en nationell plan beslutas av regeringen och vi vet inte vilken plan som skulle ha beslutats utan satsningen Medfinansiering av statlig infrastruktur menar dock att övervägande skäl talar för att medfinansieringsförhandlingarna har lett till att lokala och regionala intressenter har getts förtur, dvs. att medfinansierade och förskotterade projekt har gått förbi den samhällsekonomiska prioriteringsordningen inom åtgärdsplaneringen. Dessa skäl presenteras och diskuteras i detta avsnitt. Regeringen och uttalade inledningsvis (infrastrukturpropositionen respektive flera betänkanden) att medfinansiering skulle vara ett frivilligt åtagande som inte skulle ge förtur inom åtgärdsplaneringen. I det riktlinjedokument, Modeller och metoder, som enligt regeringens planeringsdirektiv skulle tillämpas i förhandlingsarbetet angavs emellertid att vissa modeller av medfinansiering skulle få påverka prioriteringsordningen. Vidare visar en gjord ekonometrisk studie, (2011), att sannolikheten att ett infrastrukturprojekt ska komma med i den nationella planen för 20102021 ökade för medfinansierade objekt jämfört med helt anslagsfinansierade objekt. Hon har undersökt hur sannolikheten att ett objekt kommer med i plan påverkas av en rad faktorer, bland annat projektens samhällsekonomiska lönsamhet (nettonuvärdeskvot) och andelen av investeringskostnaden som täcks av medfinansiering. graden av medfinansiering har en positiv effekt på sannolikheten att ett projekt inkluderats i den nationella planen, även sedan man kontrollerat för andra väsentliga egenskaper hos objekten. Enligt TRV & SKL (2010) och uppfattade de flesta kommuner och andra intressenter trafikverkens inbjudan till förhandling om medfinansiering just som en förhandling om att öka chanserna att få med projekt i den egna regionen i den nya infrastrukturplanen. skriver i sin utvärdering av åtgärdsplaneringen att möjligheten att de medfinansierade objekten prioriteras in i planen för flertalet medfinansiärer varit en absolut förutsättning för att gå in i en förhandling om medfinansiering. Utredningen ger ett antal exempel från intervjuer som genomförts med regionala representanter från såväl trafikverken och kommuner/regioner och dessa menar att projekt som kunde visa på medfinansiering hade ett bättre utgångsläge och att attityden till kommunerna skiljde från statens sida beroende på kommunens möjlighet att medfinansiera. Intressenterna uppfattade således att förhandlingarna gällde att köpa till sig investeringar till den egna regionen. Om spelreglerna är sådana att medfinansiering ger förtur i prioriteringen blir det ingen egentlig frivillighet i att lämna bidrag. I åtgärdsplaneringen bildades i och med detta starka drivkrafter för intressenterna att genom medfinansiering Medfinansiering av statlig infrastruktur försöka få förtur till en plats i planen. I kapitlen 5 och 6 visade att ett antal medfinansieringsförhandlingar omfattade förskottering som i ett antal fall ingick som del i avtalens förhandlingslösning. bedömer därför att även förskotteringsmöjligheten bidragit till de ogynnsamma drivkrafterna. Genom att man, tvärtemot reglerna för förskottering, förhandlat om förskottering i förhållande till en ännu inte beslutad plan har intressenterna haft drivkrafter att genom att ta på sig en räntekostnad försöka få förtur till en tidigare plats i den kommande planen. Det faktum att den nya planens första år redan var intecknade av pågående objekt, bl. a från närtidssatsningen, har förmodligen bidragit till att intressenter varit angelägna om att förskottera. Ogynnsamma drivkrafter kan också förekomma i andra riktningen i förhandlingar om medfinansiering. Det kommunala planmonopolet gör att det kan vara som hamnar i situationen att man för statens räkning måste betala främst i form av att gå med på de krav på tillägg och standardhöjningar, exempelvis överdäckningar, tunnellösningar eller alternativ sträckning som kommunerna kan kräva i förhandlingarna. Detta är något som har tagits upp av såväl Trafikverksutredningen127 som av i den idépromemoria som skrevs inför medfinansieringsförhandlingarna.128 I den senare förslogs därför att dåvarande skulle samla sig kring en fastställd definition av medfinansiering och vad medfinansieringen skulle avse för att utgöra en ram för förhandlingarna och att alla avsteg härifrån skulle motiveras. Denna idépromemoria antogs emellertid, som tidigare nämnts, inte centralt i . En effekt av att medfinansiering kunnat ge förtur till planen är att mindre lönsamma projekt tränger ut mer lönsamma genom medfinansiering. Även om ett medfinansierat projekt är lönsamt innebär medfinansieringen att den samhällsekonomiska effektiviteten minskar om det tränger ut ett mer lönsamt projekt.