prop · GZ0366 · 2012-02-28 00:00:00 — Det är en granskningscykel av medlemsstaternas finans- och strukturpolitik som syftar till att den europeiska dimensionen i ett tidigare skede än förut ska beaktas i den nationella ekonomiska politiken. Vidare har och vissa icke euroländer i samband med Europeiska rådets möte enats om den så kallade , som ska utgöra ett kvalitativt nytt steg i den ekonomisk-politiska samordningen. Inom ramen för pakten ska deltagande länder göra åtaganden i sin nationella ekonomiska politik för att nå vissa gemensamma mål, bland annat om konkurrenskraft och hållbara offentliga finanser. ECB har, utöver en expansiv penningpolitik, vidtagit åtgärder av icke konventionellt slag. Dessa åtgärder innefattar köp av statsobligationer på andrahandsmarknaden och lättnader i säkerhetskraven för finansiella institutioners upplåning i ECB. ECB har successivt sedan finanskrisens tidiga skeden beslutat om åtgärder för att öka tillgången till likvida medel för euroområdets banksystem. beslutade ECB om att vid två auktioner förse banksystemet med obegränsade treåriga lån till en mycket låg ränta. En överenskommelse träffades mellan EU:s stats- och regeringschefer om att stärka banksystemet i EU när det gäller medelfristig finansiering och ökade kapitalkrav. kom också överens om en rad Prop. 2011/12:66 åtgärder för att stärka arbetsmetoder och organisation av den ekonomisk Efter överenskommelse vid har ett mellanstatligt fördrag om stabilitet, samordning och styrning i den ekonomiska och monetära unionen överenskommits av 25 medlemsstater i EU . Fördraget innehåller regler för , bland annat ett åtagande för om att införa en regel för budgetbalans i nationell lagstiftning och att göra underskottsförfarandet mer automatiskt. En koppling görs i avtalet till ESM-fördraget för att tydliggöra att finansiellt stöd och åtaganden om budgetdisciplin hör ihop. 4.4Sveriges medverkan i krisstöd i har bidragit med finansiellt stöd för att säkra den finansiella stabiliteten i EU och euroområdet på olika sätt; genom EFSM, bilateralt, genom IMF och genom EU:s stöd till andra medlemsstater som inte har euron som valuta och till länder i EU:s närområde. har, liksom övriga medlemsstater i EU, medverkat till beslut om stöd genom EFSM. EFSM har beslutat om lån till (22,, ) och (, ). andel av stödet från EFSM är densamma som andel av finansieringen av en utgiftsökning i EU:s budget, det vill säga . har även beslutat om bilaterala lån. Till har gjort en utfästelse om att låna ut . har beslutat om ett lån om till . har dock inte begärt utbetalning av lånet, vars tillgänglighet löpte ut . Därutöver har lämnat ett bilateralt lån till på som har betalats ut. IMF har lämnat lån till , och . har beviljats ett förebyggande stöd i form av en kreditlina. En kreditlina innebär att en medlemsstat får en utfästelse om lån som kan betalas ut vid behov, och den kan sägas utgöra ett förebyggande stöd. andel av IMF:s finansiering kan uppskattas till kvotandel i IMF:s kapital, det vill säga . har också medverkat i finansiellt stöd genom EU:s betalningsbalansstöd till medlemsstater med nationell valuta. Under den senaste ekonomiska krisen har genom denna facilitet stöd lämnats till , och . andel av denna garanti fungerar på samma sätt som för EFSM och uppgår således till . Dessa tre länder har också fått stöd från IMF. Vidare har medverkat genom EU:s makrofinansiella stöd till länder i EU:s närområde som har betalningsbalansproblem. Efterfrågan på sådant stöd har ökat till följd av finanskrisen. Under 20092010 beslutades nya insatser till länder i EU:s östra närområde samt på västra på . De länder som beviljades stöd är Bosnien och , Efter överenskommelse vid Prop. 2011/12:66 2011 utlovade , tillsammans med och vissa andra icke euroländer, att överväga att ge bilaterala lån till ett belopp om högst till IMF i syfte att höja IMF:s kapacitet att ge stöd till länder med betalningsproblem. Detta sker utöver den betydande förstärkning av IMF:s resurser som skett , till vilken även har bidragit. 5De nuvarande två stabilitetsmekanismerna för 5.1Europeiska finansiella stabiliseringsfaciliteten (EFSF) Europeiska finansiella stabiliseringsfaciliteten (EFSF) inrättades efter en överenskommelse mellan . EFSF är ett aktiebolag registrerat i , med en bolagsordning daterad . EFSF regleras vidare genom ett mellanstatligt avtal med och EFSF som parter. Avtalet undertecknades och EFSF blev operativt . Ett reviderat avtal trädde i kraft . EFSF är temporär och ska avvecklas möjligt efter och ska inte ingå några nya finansiella åtaganden efter detta datum. Syftet med EFSF är att trygga den finansiella stabiliteten i genom att ge finansiellt stöd till euroländer. Tanken var att kapaciteten ska vara tillräckligt stor för att inge förtroende. Det från början enda finansiella instrumentet som EFSF kunde använda för att ge stöd var lån. Lån kan ges efter begäran av det land som vill ha stöd. Lån måste godkännas av samtliga euroländer. Samverkan med () förutses. kom man överens om en utökning av de finansiella instrument som EFSF kan använda för att ge stöd. EFSF ska undantagsvis kunna ge stöd också genom köp av obligationer på primärmarknaden, det vill säga direktköp. enades stats- och regeringschefer om att EFSF ska kunna ge stabilitetsstöd även i form av förebyggande stöd, rekapitalisering av finansiella institutioner och interventioner på den sekundära marknaden för statsobligationer. EFSF baseras på garantier från på . Garantiramen höjdes enligt det reviderade avtalet för att säkerställa en utlåningskapacitet om . Med stöd av dessa garantier kan EFSF ta upp finansiering på de finansiella marknaderna. EFSF är inte en självständig institution eftersom viktiga beslut fattas av ett externt organ, som består av finansministrar, med enhällighet som beslutsregel. EFSF har använts för lån till (17,) och (). enades stats- och regeringschefer om att EFSF:s verkan ska förstärkas genom två finansiella arrangemang. första genom att investerare kan erbjudas en partiell förlusttäckning vid Prop. 2011/12:66 köp av statsobligationer. För det andra genom att särskilda bolag kan byggas upp med kapital från EFSF samt privata och offentliga investerare. 5.2Europeiska finansiella stabiliseringsmekanismen (EFSM) Den europeiska finansiella stabiliseringsmekanismen (EFSM) överenskoms som EFSF. Den regleras av rådets förordning (EU) nr 407/2010 av om inrättandet av en europeisk finansiell stabiliseringsmekanism (EUT L 118, , s. 1, Celex 32010R0407). Förordningen har antagits med artikel 122.2 i EUF- fördraget som rättslig grund. Artikeln föreskriver att ekonomiskt bistånd från unionen kan beviljas en medlemsstat som har svårigheter eller allvarligt hotas av stora svårigheter till följd av osedvanliga händelser utanför dess kontroll. Det har debatterats huruvida denna artikel kan utgöra grund för stabilitetsstöd för och det beslutades att den inte ska användas för detta syfte efter det att ESM har upprättats. EFSM har EU-budgeten som garanti och bygger således på betalningsförpliktelser till EU-budgeten (egna medel) från samtliga 27 medlemsstater. I det fall att betalningar på inte skulle fullgöras är det EU-budgeten, och därmed i slutändan medlemsländernas EU- avgifter, som kommer att belastas med kostnaden. Utlåningsmöjligheterna i EFSM begränsas av det egna medelstaket. Egna medelstaket, som uppgår till av EU:s bruttonationalinkomst (BNI), är maximalt vad kommissionen kan kräva in i EU-avgifter från medlemsländerna. Utgifterna från EU-budgeten lämnar en marginal upp till egna medelstaket vilken kan användas till garantier för EFSM:s åtaganden. EFSM begränsas således av tillgängligt utrymme under egna medelstaket. I samband med beslutet om EFSM bedömde kommissionen utrymmet för utlåning genom mekanismen till . EFSM är uppbyggt på samma sätt som betalningsbalansstödet för icke euroländer3, vilket fortsätter att existera. Det innebär att Europeiska kommissionen, med medlemsstaternas betalningsåtaganden som bas, lånar upp pengar på de finansiella marknaderna och sedan lånar vidare till den medlemsstat som bedöms behöva stöd. Samtliga medlemsstater är berättigade till EFSM-stöd, men EFSM tillskapades särskilt för att svara mot behoven i euroländer. Stöd beslutas med kvalificerad majoritet i rådet. 3 Till skillnad från vad som gäller för , finns för medlemsstater med nationell valuta en möjlighet till stöd i krissituationer, nämligen betalningsbalansstöd enligt artikel 143 i EUF-fördraget. Närmare regler om detta stöd finns i rådets förordning (EG) nr 332/2002 av om upprättandet av ett system för medelfristigt ekonomiskt stöd till medlemsstaters betalningsbalans (EGT L 53, 23.2.2002, s. 1, Celex Där anges en beloppsram på för den totala stocken Under den senaste ekonomiska krisen har betalningsbalansstöd beviljats till Stöd från EFSM kan ges i form av lån men även som en förebyggande Prop. 2011/12:66 kreditlina. Stark ekonomisk-politisk konditionalitet ska gälla. I praktiken förhandlas ett ekonomisk-politiskt anpassningsprogram fram gemensamt av kommissionen, IMF och ECB med den berörda medlemsstaten, så att ett enda program gäller för stödet från IMF, EFSF och EFSM. Det beslutades av att EFSM ska ersättas av ESM. EFSM har använts för lån till (22,) och (). 6 Europeiska stabilitetsmekanismen (ESM) Bestämmelserna om Europeiska stabilitetsmekanismen (ESM) finns i -Europeiska rådets beslut /199/EU om ändring av artikel 136 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt vad gäller en stabilitetsmekanism för de medlemsstater som har euron som valuta, och -fördraget om inrättande av europeiska stabilitetsmekanismen (ESM), förkortat ESM-fördraget4. 6.1Europeiska rådets beslut /199/EU om ändring av artikel 136 i EUF-fördraget Basen för reglerna för ESM har varit den överenskomna texten för ändring i artikel 136 i EUF-fördraget. I EUF-fördraget, tredje delen, avdelning VIII, kapitel 4, artiklarna 136-138 finns särskilda bestämmelser för de medlemsstater som har euron som valuta. I artikel 136 fastställs att kan anta åtgärder för att stärka samordningen och övervakningen av dessa staters budgetdisciplin, utarbeta riktlinjer för den ekonomiska politiken och se till att dessa överensstämmer med de riktlinjer som har antagits för hela unionen samt se till att de övervakas. I Europeiska rådets beslut /199/EU anges att en ny punkt ska läggas till i artikel 136 i EUF-fördraget med följande lydelse: De medlemsstater som har euron som valuta får inrätta en stabilitetsmekanism som ska aktiveras om det är oundgängligt för att trygga stabiliteten i euroområdet som helhet. Beviljande av varje erforderligt finansiellt stöd inom ramen för mekanismen kommer att vara föremål för strikta villkor. Denna bestämmelse klargör att de medlemsstater som har euron som valuta får inrätta en stabilitetsmekanism. Det är således fråga om ett mellanstatligt arrangemang. Fördragstexten tilldelar inte EU några nya befogenheter. 4 ESM-fördraget finns publicerat på Europeiska unionens råds webbsida. Mekanismen ska aktiveras om det är oundgängligt för att trygga Prop. 2011/12:66 stabiliteten i euroområdet som helhet. ESM begränsas således till exceptionella situationer och ska ha karaktären av sista utväg. Det ska vidare vara frågan om euroområdet som helhet. Detta rekvisit säger att en finansiell kris som är begränsad till ett enda land och som inte har följdverkningar utanför detta land knappast kan komma i fråga för stöd. Den andra meningen i fördragstexten talar om konditionalitet; att strikta villkor ska gälla för varje stöd. Detta följer den modell som gäller för Internationella valutafondens (IMF:s) lån till länder. De lånen ges som ett stöd för att landet i fråga ska få tid på sig att med egna insatser återupprätta förtroendet för sin ekonomi. ESM kan således inte ge finansiellt stöd utan att ställa strikta villkor. Fördragstexten innebär betydande begränsningar för när och hur finansiellt stöd kan ges. klargör fördragstexten rätten för att inrätta en mekanism för finansiellt stöd. Fördraget om inrättande av europeiska stabilitetsmekanismen (ESM), förkortat ESM-fördraget, innehåller de detaljerade reglerna om mekanismen. Huvuddragen i ESM-fördraget framgår av de följande avsnitten (6.2.1-6.2.7). 6.2.1 Stöd på strikta villkor ESM-fördraget ska om möjligt träda i kraft . ska kunna träda i kraft krävs att av kapitalet har ESM ska överta de uppgifter som utförs av den europeiska finansiella stabiliseringsmekanismen (EFSM) och den europeiska finansiella stabiliseringsfaciliteten (EFSF) och kunna ge externt finansiellt stöd till euroområdets medlemsstater. ESM blir en internationell finansiell institution. Dess säte ska finnas i Medlemmar i är de medlemsstater i EU som har euron som När en medlemsstat inför euron kommer den som konsekvens därav att bli medlem i ESM med fullständiga rättigheter och ESM ska samarbeta mycket nära med IMF och söka medverkan av IMF både finansiellt och tekniskt när stöd lämnas. Syftet med ESM är att ge finansiellt stöd till euroländer om det är oundgängligt för att trygga den finansiella stabiliteten i euroområdet som Stöd ska ges under strikt konditionalitet anpassad efter det valda Stöd kan ges till medlemmar i , det vill säga euroländer, som har eller hotas av allvarliga finansieringsproblem. För detta syfte har ESM rätt att ta upp finansiering på de finansiella ESM ska ha status som prioriterad fordringsägare (eng. Preferred Creditor Status, PCS) på liknande sätt som IMF. ESM:s lån ska endast vara lägre prioriterade än de lån som IMF har gett. Om ESM ger stöd som följer på ett stödprogram som existerade redan då ESM-fördraget Prop. 2011/12:66 undertecknades, ska PCS inte gälla. Detta avser eventualiteten att pågående stödprogram för , eller skulle föras vidare av ESM. Ett generellt villkor för stöd från ESM är knutet till det i avsnitt 4.3 nämnda fördraget om stabilitet, samordning och styrning i den ekonomiska och monetära unionen. Efter kan stöd från ESM endast utgå till en medlemsstat som har ratificerat det nämnda fördraget. Efter fristen för att införa de ändringar i lagstiftning som anges i det nämnda fördraget måste de till lagstiftningen knutna kraven efterlevas. ska vara ESM:s högsta beslutande organ. Det ska bestå av finansministrarna i euroområdets medlemsstater. Kommissionsledamoten med ansvar för ekonomiska och monetära frågor samt Europeiska () ordförande får delta i mötena som observatörer. En ordförande ska utses . Ordföranden kan antingen vara ordföranden i eller någon av medlemmarna i . Under finns en styrelse och en verkställande direktör. ska fatta viktigare beslut med ömsesidig överenskommelse, vilket innebär enhällighet. En nedlagd röst hindrar dock inte att ett beslut antas. Bland beslut som måste fattas med denna beslutsregel märks beslut som rör kapital, framställningar om stöd, ekonomisk-politiska villkor för stöd, prissättning, listan över finansiella stödinstrument och anpassningar av utlåningskapaciteten. Vissa andra beslut kan fattas med kvalificerad majoritet, för vilket det krävs av de avgivna rösterna. Röstetalet för en medlem motsvarar dess andel av ESM:s kapital. Bland beslut som kan tas med denna beslutsregel märks val av ordförande och vice ordförande, tillsättande av verkställande direktör samt olika beslut av administrativ och förvaltande karaktär. Det finns en möjlighet att i nödsituationer, då brådskande beslut krävs om att ge eller genomföra finansiellt stöd, ta beslut med en kvalificerad majoritet på av de avgivna rösterna. ESM:s kapital ska uppgå till , uppdelat på 7 miljoner aktier om per aktie. Kapitalandelarna fördelas på basen av ECB:s fördelningsnyckel, vilken byggs upp till lika delar av andel i befolkning respektive bruttonationalprodukt (BNP). kommer dock ESM:s kapitalnyckel att vara något modifierad, så att euroområdets mindre rika länder med en BNP per capita av genomsnittet för EU räknat från deras anslutning till euroområdet ska omfattas av en korrigering. Korrigeringen innebär att de får räkna en större vikt för sin BNP-andel. Detta ger en reducerad kapitalinsats för dessa medlemmar. Kapitalet ska fördelas på i inbetalt kapital och Prop. 2011/12:66 620 miljarder euro i garantikapital (infordringsbart kapital). kapitalet ska betalas i fem lika stora årliga delbetalningar. Inbetalningarna ska om det behövs göras i snabbare takt så att det finns inbetalt kapital i förhållande till ESM:s upplåning och en samlad utlåningskapacitet från ESM och EFSF på . Garantikapital ska helt eller delvis betalas in på begäran, efter beslut med enkel majoritet av styrelsen i fall det behövs för att täcka förluster. Även den verkställande direktören kan i vissa fall begära inbetalning av garantikapital. Medlemmarnas åtaganden gentemot ESM är under alla omständigheter begränsade till deras respektive andel av ESM:s kapital. Aktierna i får inte överlåtas fritt. 6.2.4Förfarande då stöd prövas och beviljas Stöd kan ges efter en formell begäran av en medlem. En sådan begäran ska följas av en analys av Europeiska kommissionen, i samarbete med ECB och om möjligt IMF, av huruvida en risk för stabiliteten i euroområdet som helhet existerar samt av en noggrann skuldhållbarhetsanalys och analys av finansieringsbehoven. Om ett principbeslut tas om att ge stöd ska kommissionen, tillsammans med ECB och om möjligt IMF, förhandla fram ett samförståndsavtal (eng. Memorandum of Understanding, MoU), med den berörda medlemsstaten, i vilket villkoren (konditionaliteten) som förbinds med stödet ska preciseras. Villkoren ska reflektera graden av de svagheter som stödet ska rätta till och anpassas till det finansiella instrument för stödet som väljs. Villkoren för ESM-stöd ska stå i överensstämmelse med beslut och rekommendationer i EU:s ekonomisk-politiska samordningsförfaranden. Beslut om stöd tas av med ömsesidig överenskommelse, vilket innebär att vart och ett av har vetorätt (utom vid brådskande nödsituationer, se avsnitt 6.2.2 ovan). Efterlevnaden av programmet ska löpande kontrolleras och utbetalningar av stöd ska vara beroende av att programmet följs. När det gäller den privata sektorns medverkan i stödaktioner ska ESM följa IMF:s praxis, vilket innebär att en lämplig och proportionerlig medverkan av privata sektorn kan komma i fråga i exceptionella fall. statsobligationer med löptider ska ha klausuler om kollektivt agerande (eng. Collective Action , CAC) med identisk rättslig verkan. CAC är som nämnts regler i en statsobligation som medger att villkor ändras om en kvalificerad majoritet av innehavarna accepterar det. I frånvaro av CAC krävs att samtliga innehavare accepterar en ändring. 6.2.5Finansiella instrument och kapacitet ESM kommer att kunna lämna stabilitetsstöd på fem olika sätt. Förebyggande finansiellt stöd i form av en kreditlina. Rekapitalisering av finansiella institutioner. Detta finansiella stöd ges Prop. 2011/12:66 genom ett lån till den berörda medlemsstaten. Konditionaliteten läggs fast i ett makroekonomiskt anpassningsprogram. 4.Köp av statsobligationer på primärmarknaden, det vill säga att ESM köper statsobligationer direkt av den berörda medlemsstaten. 5.Köp av statsobligationer på sekundärmarknaden. Priset (räntan) ska täcka ESM:s finansieringskostnad och rörelse kostnader samt en lämplig marginal. kan med ömsesidig överenskommelse göra ändringar i listan på finansiella stödinstrument. I ESM-fördraget anges att ESM:s utlåning ska ha ett tak på , vilket fram till den fullständiga avvecklingen av EFSF ska innefatta EFSF:s utlåning. Utlåningskapaciteten ska ses över . ESM ska bedriva en försiktig politik för investering av sina finansiella tillgångar, så att högsta kreditvärdighet bevaras. Avkastning på inbetalt kapital kan betalas ut som utdelning, under förutsättning att ESM:s utlåningskapacitet kan upprätthållas och tillräckliga betalningsreserver finns. Eventuella förluster ska först täckas av reserver. Därefter ska inbetalt kapital tas i anspråk. Slutligen, om det behövs, ska ett lämpligt belopp av garantikapital fordras in. 6.2.7Icke euroländer som ger stöd jämsides med ESM Medlemsstater utanför euroområdet ska kunna delta i finansiella stödoperationer jämsides med ESM. Bedömningen av ett sådant deltagande ska göras från fall till fall. Detta motsvarar den modell som gäller för stödet till från , och . I sådana fall ska det berörda icke eurolandet ha rätt att delta som observatör i relevanta möten i och styrelsen när stöd beslutas och övervakas. Vidare ska det berörda icke eurolandet i sådana fall få tillgång till all information i rätt tid och vederbörligen rådfrågas. När det gäller fordringsägarstatus, kommer att stödja att stater som ger bilaterala lån jämsides med ESM ska ha likvärdig status som fordringsägare som ESM när det gäller lån av detta slag. 7Godkännande av Europeiska rådets beslut om ändring av artikel 136 i EUF-fördraget Regeringens förslag: godkänner Europeiska rådets beslut 2011/199/EU av om ändring av artikel 136 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt vad gäller en stabilitetsmekanism för de medlemsstater som har euron som valuta. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker eller har inte något att invända mot förslaget utom som avstyrker förslaget och uppmanar riksdagsledamöterna att ta initiativ till en ny folkomröstning om EU-medlemskapet. Skälen för regeringens förslag: Det är ett nationellt ansvar att föra en ekonomisk politik som säkrar en hållbar ekonomisk utveckling. Varje medlemsstat i EU är ansvarig för sina offentliga finanser. Den ekonomiska och finansiella krisen har med all tydlighet visat på vikten av att ha starka offentliga finanser. När ett euroland inte vill eller förmår leva upp till detta ansvar finns vissa förfaranden på EU-nivå som ska påverka landet att föra en ansvarsfull politik. Det viktigaste instrumentet är stabilitets- och tillväxtpakten och då i synnerhet förfarandet vid alltför stora underskott. Pakten har emellertid inte tillämpats på ett tillfredsställande sätt. Möjligheterna till sanktioner (särskilt böter och räntelösa depositioner) har aldrig använts, fastän flera länder befunnit sig i förfarandet och låtit bli att genomföra rådets rekommendationer. Reformeringen av EU:s övervakningsförfaranden är av utomordentlig betydelse för EU:s krishantering. Framtida kriser av det slag som förekommit 2010 och 2011 kan emellertid inte uteslutas, trots de förebyggande åtgärder som vidtagits. Om det inte finns instrument för att hantera eventuella framtida kriser i euroområdet kan följderna bli svåra för den finansiella stabiliteten och för tillväxten och sysselsättningen i hela EU. Det finns därför ett behov av att inrätta en permanent stabilitetsmekanism för euroområdet. Den permanenta stabilitetsmekanismen ESM förväntas kunna bidra till hanteringen av den pågående krisen genom att den, om möjligt, ska inrättas . Det har blivit tydligt att rättslig klarhet om en sådan permanent stabilitetsmekanism måste etableras för att den ska bli acceptabel för samtliga medlemsstater. En fördragsändring är nödvändig för att nå denna klarhet. Det är lämpligt att fördragsändringen görs genom ett tillägg av en ny punkt i artikel 136 i EUF-fördraget eftersom denna artikel gäller enbart . Ändringen avser en bestämmelse i tredje delen i EUF- fördraget och den innebär inte någon överföring av befogenheter till EU och kan därmed hanteras inom ramen för det förenklade fördragsändringsförfarandet i artikel 48.6 i . Fördragsändringen påverkar inte artikel 125 i EUF-fördraget. Enligt denna artikel ska inte unionen och dess medlemsstater ansvara för eller åta sig förpliktelser som har ingåtts av centrala, regionala, lokala eller andra myndigheter, andra offentligrättsliga organ eller offentliga företag i en medlemsstat. Det handlar om en central princip som innebär att varje medlemsstat i EU själv ska ansvara för sina offentliga finanser. En utveckling mot ömsesidigt ansvar för de offentliga finanserna är inte önskvärd. Fördragsändringen innebär vissa väsentliga begränsningar avseende Prop.