prop · GZ0366 · 2012-02-28 00:00:00 — Regeringens proposition 2011/12:66 Godkännande av Europeiska rådets beslut om ändring av artikel 136 i EUF-fördraget stabilitetsmekanism Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att Europeiska rådets beslut /199/EU av om ändring av artikel 136 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt vad gäller en stabilitetsmekanism för de medlemsstater som har euron som valuta ska godkännas. Ett sådant godkännande föranleder en ändring av lagen (1994:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen. I propositionen läggs ett förslag till en sådan lagändring fram, vilken föreslås träda i kraft den dag regeringen bestämmer. Förslag till riksdagsbeslut ................................................................ Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen............... Ärendet och dess beredning ............................................................. Bakgrunden till inrättandet av en permanent Den statsfinansiella krisen i euroområdet.......................... Stödpaket till förmån för ................... Inrättandet av två stabilitetsmekanismer Behovet av att inrätta en permanent Den fortsatta processen för att inrätta en Stödpaket till förmån för och 4.3Andra åtgärder på europeisk nivå som krisen har medverkan i krisstöd i .......................... De nuvarande två stabilitetsmekanismerna för ......... (EFSF) ............................................................................. (EFSM)............................................................................ 6 Europeiska stabilitetsmekanismen (ESM) ..................................... 6.1Europeiska rådets beslut /199/EU om ändring av artikel 136 i EUF-fördraget......................................... Stöd på strikta villkor ..................................... Ledning och beslutsfattande ........................... Förfarande då stöd prövas och beviljas ........... Finansiella instrument och kapacitet .............. Icke euroländer som ger stöd jämsides 7 Godkännande av Europeiska rådets beslut om ändring av artikel 136 i EUF-fördraget............................................................ Ändring i anslutningslagen ............................................................ 10 Statsfinansiella .................................................och andra effekter 11.1Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1500) med anledning av anslutning till Europiska Europeiska rådets beslut /199/EU om ändring av artikel 136 i EUF-fördraget.................................................. Godkännande av Europeiska rådets beslut om ändring av artikel 136 i EUF-fördraget stabilitetsmekanism för euroländer (Ds 2011:25)................................................. Förteckning över remissinstanserna..................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ekonomiska och monetära unionen fördraget om Europeiska unionen fördraget om Europeiska unionens Europeiska unionens officiella tidning Preferred Creditor Status, prioriterad 1 Förslag till riksdagsbeslut 1.godkänner Europeiska rådets beslut /199/EU av om ändring av artikel 136 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt vad gäller en stabilitetsmekanism för de medlemsstater som har euron som valuta (avsnitt 7), 2.antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1994:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen Härigenom föreskrivs att 4 § lagen (1994:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen ska ha följande lydelse. De fördrag och andra instrument som avses i 2 och 3 §§ är: 1.fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen 2.fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen 3.konventionen om ändring av fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen i syfte att göra den särskilda ordningen för associering av och territorier som behandlas i fjärde delen av detta fördrag tillämplig med avseende på 4.protokollet om Europeiska gemenskapernas immunitet och privilegier 5.fördraget om ändring av vissa budgetbestämmelser i fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna och i fördraget om upprättandet av ett gemensamt råd och en gemensam kommission för Europeiska gemenskaperna 6.fördraget om , , och Förenade och anslutning till Europeiska ekonomiska gemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen 7.fördraget om ändring av vissa bestämmelser i protokollet om Europeiska investeringsbankens stadga 8.fördraget om ändring av vissa finansiella bestämmelser i fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna och i fördraget om upprättandet av ett gemensamt råd och en gemensam kommission för Europeiska gemenskaperna 9.akten om allmänna direkta val av företrädare iförsamlingen () samt beslutet av Europeiska unionens råd av och om ändring av nämnda akt 10.fördraget om Hellenska republikens anslutning till Europeiska ekonomiska gemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen 11.fördraget om ändring av fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna i fråga om 12.fördraget om och Portugisiska republikens anslutning till Europeiska ekonomiska gemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen 1 Senaste lydelse 2010:1326. 13. europeiska enhetsakten 14.fördraget om Europeiska unionen 15.fördraget om , Republiken , Republiken och anslutning till Europeiska unionen 16.Amsterdamfördraget om ändring av fördraget om Europeiska unionen, fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna och vissa akter som hör samman med dem, med förklaring av enligt artikel K 7.2 och K 7.3 b i fördraget om Europeiska unionen i deras lydelse enligt Amsterdamfördraget 17.Nicefördraget om ändring av fördraget om Europeiska unionen, fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna och vissa akter som hör samman med dem 18.fördraget om Republiken , Republiken , Republiken , Republiken , Republiken , Republiken , Republiken , Republiken , Republiken och Republiken anslutning till Europeiska unionen 19.fördraget om Republiken och anslutning till Europeiska unionen 20.Lissabonfördraget om ändring av fördraget om Europeiska unionen och fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen 21.protokollet om ändring av protokollet om övergångsbestämmelser som är fogat till fördraget om Europeiska unionen, fördraget om Europeiska unionens funktionssätt och fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen 22.Europeiska rådets beslut /199/EU av om ändring av artikel 136 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt vad gäller en stabilitetsmekanism för de medlemsstater som har euron som 22. bilagor och protokoll som hör till de fördrag och andra instrument som anges i 1-21. 23. bilagor och protokoll som hör till de fördrag och andra instrument som anges i 1-22. Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer. 2 EUT L 91, , s. 1, (Celex 32011D0199). Ärendet och dess beredning Vid Europeiska rådets möte lade den belgiska regeringen i enlighet med artikel 48.6 första stycket i fördraget om Europeiska unionen () fram ett förslag om ändring av artikel 136 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Vid mötet enades om att fördraget ska ändras och om ett utkast till beslut om ändring av artikel 136 i EUF-fördraget. Fördragsändringen klargör rätten och ramarna för euroområdets medlemsstater att inrätta en stabilitetsmekanism för att trygga den finansiella stabiliteten i euroområdet som helhet. Den europeiska stabilitetsmekanismen (ESM) ska ersätta den europeiska finansiella stabiliseringsmekanismen (EFSM) och den europeiska finansiella stabiliseringsfaciliteten (EFSF) och kunna ge externt finansiellt stöd till euroområdets medlemsstater. beslutade vid sitt möte att i enlighet med det förenklade fördragsändringsförfarandet i artikel 48.6 andra stycket i höra , kommissionen och () om förslaget. , respektive lämnade kommissionen, ECB respektive positiva yttranden om förslaget. antog med enhällighet beslutet /199/EU om ändring av artikel 136 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt vad gäller en stabilitetsmekanism för de medlemsstater som har euron som valuta (EUT L 91, , s. 1, Celex 32011D0199). Beslutet träder enligt sin lydelse i kraft , förutsatt att samtliga medlemsländer då har godkänt beslutet. Europeiska rådets beslut /199/EU finns som bilaga 1 till propositionen. Innebörden av Europeiska rådets beslut samt behovet av ändringar i lagen (1994:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen, den s.k. anslutningslagen, har redovisats i departementspromemorian Godkännande av Europeiska rådets beslut om ändring av artikel 136 i EUF-fördraget - stabilitetsmekanism för euroländer (Ds 2011:25). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 2. Promemorians lagförslag finns i bilaga 3. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. En remissammanställning finns tillgänglig i Statsrådsberedningen (dnr SB2011/5155/EU-kansliet). 4Bakgrunden till inrättandet av en permanent stabilitetsmekanism för I avsnitt 4 beskrivs utvecklingen av den ekonomiska krisen i euroområdet, i syfte att sätta fördragsändringen i sitt sammanhang. Tyngdpunkten ligger fram till Europeiska rådets beslut om Prop. 2011/12:66 fördragsändringen . 4.1Den statsfinansiella krisen i euroområdet Världsekonomin har genomgått den djupaste ekonomiska och finansiella krisen . Viktiga bakomliggande faktorer var kraftiga prisuppgångar på tillgångsmarknader, däribland fastigheter, ett högt risktagande i den finansiella sektorn och framväxten av nya finansiella instrument, svaga offentliga finanser och bristande konkurrenskraft. En otillräcklig kapitaltäckning i många banker i kombination med bristfälliga system för reglering och tillsyn av de finansiella marknaderna var andra faktorer. Krisen utvecklades snabbt och fick långtgående konsekvenser. För EU:s del föll bruttonationalprodukten (BNP) 2009. Det stora produktionsfallet ledde till en kraftig ökning av arbetslösheten i EU, som uppgick till av arbetskraften, en ökning jämfört med före krisen. Krisen har slagit olika mot EU:s medlemsstater. De som liksom i utgångsläget hade starka offentliga finanser, god konkurrenskraft och var utan svåra makroekonomiska obalanser har relativt snabbt kunnat återhämta sig. Länder som däremot gick in i krisen med svaga offentliga finanser eller allvarliga makroekonomiska obalanser i form av fastighetsbubblor, ohållbar kreditexpansion eller svag konkurrenskraft har kvarstående problem. Det senare gäller framför allt länder i euroområdet som , och men även , och . 4.1.2Stödpaket till förmån för övergick krisförloppet till en statsfinansiell kris i euroområdet. Den utlöstes av att den nytillträdda grekiska regeringen reviderade siffrorna för landets offentliga finanser. De reviderade siffrorna visade på betydligt större underskott och skuld än vad som varit allmänt känt. Detta ledde till kraftigt ökade upplåningskostnader för . förberedde , kommissionen och (), i samarbete med (), ett omfattande stödpaket till förmån för . Stödet bedömdes vara nödvändigt eftersom tillgång till de finansiella marknaderna blev allt mer osäker. begärde formellt stöd. beslutades om bilaterala lån från till på totalt . Lånen samordnas av kommissionen. IMF bidrog med lån på . Lånen är knutna till villkor fastlagda i ett ekonomisk-politiskt anpassningsprogram som överenskommits med . och början av 2012 har nya diskussioner om stöd till Prop. 2011/12:66 förts, med anledning av svårigheter att genomföra det ekonomisk-politiska anpassningsprogrammet. 4.1.3Inrättandet av två stabilitetsmekanismer för Ett motiv till stödet till förmån för var att undvika en spridning av finansiell oro. Stödpaketet till trots minskade dock marknadens tilltro till andra euroländers långsiktiga förmåga att komma till rätta med sin skuldproblematik. Upplåningskostnaderna steg för och , och i viss mån även för andra länder i euroområdet. Inför hotet att fler länder skulle förlora sin tillgång till de finansiella marknaderna och att krisen skulle spridas och fördjupas togs vissa exceptionella beslut vid ett extrainkallat möte med rådet (ekonomiska och finansiella frågor) . I samverkan med IMF beslutade man att inrätta stabilitetsmekanismer med en total annonserad finansiell kapacitet på . Uppgörelsen bestod av tre komponenter. Den första och största komponenten var Europeiska finansiella stabiliseringsfaciliteten (EFSF) som skulle byggas upp med garantier från på . Med stöd av dessa garantier skulle EFSF kunna ta upp lån på de finansiella marknaderna och låna vidare till enskilda euroländer i kris. Den andra komponenten var Europeiska finansiella stabiliseringsmekanismen (EFSM). EFSM garanteras av EU-budgeten med vars stöd lån kan tas upp på de finansiella marknaderna. I samband med beslutet om EFSM bedömde kommissionen utrymmet för utlåning genom mekanismen till . Den tredje komponenten i paketet var att IMF annonserade en möjlighet till krediter på . 4.1.4Behovet av att inrätta en permanent stabilitetsmekanism för Eftersom EFSF är temporär aktualiserades frågan om behovet av en permanent finansiell stabilitetsmekanism för . Denna fråga hade för övrigt ingått i mandatet för den översyn av EU:s ekonomisk politiska samordning och styrning som initierades i form av en expertgrupp under Europeiska rådets ordförande. Gruppen skulle föreslå åtgärder som behövdes för att nå målet om ett förbättrat ramverk för krishantering. I slutrapporten från gruppen behandlades emellertid denna delfråga endast översiktligt. Frågan aktualiserades på nytt vid och man kom då överens om behovet för medlemsstaterna att inrätta en permanent stabilitetsmekanism för att säkra den finansiella stabiliteten i euroområdet som helhet. Europeiska rådets ordförande fick i uppdrag att konsultera medlemsstaterna om en begränsad fördragsändring i detta syfte. Fördragsändringen skulle inte få ändra artikel 125 i EUF-fördraget vilken förbjuder medlemsstaterna och EU att ansvara för eller åta sig förpliktelser för andra medlemsstaters offentliga skuld. Diskussionerna om den permanenta stabilitetsmekanismen fördes mot bakgrund av fortsatt oro på de finansiella marknaderna. Det var höga upplåningskostnader för vissa euroländer som på marknaderna uppfattades som mindre stabila. Det var spekulationer om att ytterligare euroländer, utöver , skulle tvingas begära stöd från de inrättade stabilitetsmekanismerna och IMF. 4.1.5Den fortsatta processen för att inrätta en permanent stabilitetsmekanism för träffade en överenskommelse om en del element i en permanent stabilitetsmekanism. Denna överenskommelse gällde bland annat hur deltagande av den privata sektorn i krishantering skulle utformas och att strikt ekonomisk-politisk konditionalitet ska vara förbunden med erhållande av stöd. Överenskommelsen gällde även införande av klausuler för kollektivt agerande (eng. Collective Action , CAC) i statsobligationer samt att mekanismen ska ha status som prioriterad fordringsägare (eng. Preferred Creditor Status, PCS). Det senare innebär att mekanismen ska ha företrädesrätt i förhållande till alla andra fordringsägare, utom IMF. CAC är regler i en statsobligation som medger att villkor ändras om en kvalificerad majoritet av innehavarna accepterar det. I frånvaro av en CAC krävs att samtliga innehavare accepterar en ändring, vilket försvårar en skuldomstrukturering. Vid sitt möte enades om att EUF-fördraget skulle ändras i syfte att inrätta en permanent stabilitetsmekanism, den europeiska stabilitetsmekanismen (ESM), samt lydelsen av denna fördragsändring. Ett intensivt arbete med utformningen av ESM utfördes . I enlighet med vad som uttalades vid gavs samtliga medlemsstater möjligheter att delta i arbetet, trots att ESM endast skulle ha som parter. Samtliga icke euroländer, inklusive , valde att delta i arbetet. Vissa viktiga element i diskussionerna om ESM lades fast vid ett möte mellan stats- och regeringschefer . En detaljerad överenskommelse kunde godkännas vid . Då antog också beslut /199/EU om ändring av fördraget. Fram till Europeiska rådets möte utfördes ett arbete med att överföra överenskommelsen om ESM till en juridisk text. Detta arbete resulterade i ett fördrag om inrättande av europeiska stabilitetsmekanismen (ESM). Fördraget undertecknades av . Den ekonomiska krisen i euroområdet fortsatte emellertid att förvärras. Vid ett möte beslutade stats- och regeringschefer ett omfattande åtgärdspaket som nödvändiggjorde ändringar i det undertecknade ESM-fördraget. Ändringarna gällde den privata sektorns deltagande och att fler finansiella instrument skulle stå till ESM:s förfogande utöver lån och köp av statsobligationer Prop. 2011/12:66 på primärmarknaden. De ytterligare finansiella instrumenten skulle vara förebyggande stöd, rekapitalisering av finansiella institutioner och interventioner på den sekundära marknaden för statsobligationer. Ett arbete med att revidera ESM-fördraget inleddes. Vid ett nytt toppmöte tillkom följande element. ESM-fördraget ska om möjligt träda i kraft i stället för . Lämpligheten av det samlade beloppstaket på för EFSF och ESM ska ses över . Vidare förklarade sin beredskap att öka takten i inbetalningarna till ESM:s kapital så att ESM:s lånekapacitet snabbare byggs upp. Det beslutades också att den privata sektorns deltagande strikt ska följa de principer och den praxis som etablerats av IMF, vilket innebär att en lämplig och proportionerlig medverkan av privata sektorn kan komma i fråga i exceptionella fall. Slutligen kom man överens om att beslutsreglerna ska innefatta ett förfarande i nödsituationer där beslut tas med kvalificerad majoritet i stället för med enhällighet. Det reviderade ESM-fördraget undertecknades av . 4.1.6Stödpaket till förmån för och inkom med en formell ansökan om finansiellt stöd. Ett finansiellt stödpaket omfattande totalt utformades. I paketet ingår lån från EFSF, EFSM och IMF samt bilaterala lån från , och . Stödet är knutet till villkor fastlagda i ett ekonomisk-politiskt anpassningsprogram som överenskommits med . inkom med en formell ansökan om stöd. Ett finansiellt stödpaket omfattande beslutades av EU och IMF. Paketet består av lån från EFSF, EFSM och IMF. Stödet är knutet till villkor fastlagda i ett ekonomisk-politiskt anpassningsprogram som överenskommits med . Den typ av krisstöd som här är aktuellt ges i vissa extrema situationer då ett land inte kan klara av sina betalningar. Liksom alla andra låntagare måste ett land som har lånat pengar sköta sina förpliktelser (skuldtjänst) i form av amorteringar, räntor och reglering av förfallande lån . Förutom skuldtjänsten måste även finansiering till eventuella löpande underskott i de offentliga finanserna. När ett land förlorar sitt förtroende hos investerare på de finansiella marknaderna kan landet komma i en situation där det inte förmår fullgöra sina förpliktelser enligt ingångna avtal. Detta förtroende är viktigt för att landet ska kunna ersätta befintliga lån med nya lån och undvika höga räntor. I en sådan situation av förlorat förtroende finns det risk för betalningsinställelse. IMF har gett finansiellt stöd vid betalningsbalansproblem. Alternativet till att ge stöd till länder i akut kris är att dessa länder får klara sig själva. Det kan innebära att ett land får ställa in sina skuldbetalningar, eventuellt under oordnade former. De nationella finansiella systemen i sådana länder kan drabbas mycket hårt med svåra förtroendeeffekter som följd, något som kan sprida sig till den reala ekonomin. De offentliga finanserna kommer, i frånvaro av externa finansieringskällor, i en mycket svår situation. Behovet av åtstramningar och besparingar i den offentliga välfärden, som sjukvård, skolor och pensioner, kan bli mycket stort och större än vad som lagts fast i de ekonomisk-politiska anpassningsprogram som åtföljt de lån som getts i euroområdet. Problem i ett land kan få stora och svårförutsägbara följdverkningar i det finansiella systemet. Särskilt i ett valutaområde finns risk att ett lands problem sprider sig till andra länder i valutaområdet. Betalningsproblem kan hota den finansiella stabiliteten i valutaområdet som helhet. Därför är det viktigt att tillräckliga resurser för stöd finns tillgängliga för att begränsa och dämpa finansiell oro. Den ekonomisk-politiska konditionaliteten är en integrerad del av stödet. Stödet är av temporär karaktär och ska ge det berörda landet tid att ställa om ekonomin genom budgetförstärkningar och ekonomiska reformer och återupprätta förtroendet för ekonomin. Det mottagande landet får möjlighet att nå en hållbar skuldsituation och förbättra ekonomins funktionssätt. Utan konditionalitet är det troligt att stödet inte får avsedd effekt och lånet kanske inte kan betalas tillbaka, vilket kan leda till ekonomisk skada för skattebetalarna i de länder som är kreditgivare. När bestämmelser om den ekonomiska och monetära unionen (EMU) infördes genom , som trädde i kraft , gjordes valet att inte i den institutionella arkitekturen för EMU innefatta någon finansiell stödmekanism för euroländer. Detta föreföll rationellt eftersom endast ekonomiskt och finansiellt stabila länder skulle kunna kvalificera sig för att införa euron. Man befarade också en risk för att möjligheten till hjälpaktioner skulle minska ländernas eget ansvarstagande för sin ekonomi. EU:s olika ekonomisk-politiska samordningsförfaranden, i synnerhet stabilitets- och tillväxtpakten, skulle varaktigt säkra att ett euroland inte råkade in i en ohållbar statsfinansiell situation. Att så ändå blev fallet beror till en del på att förfarandena var alltför svaga. En annan orsak var att räntedifferenser mellan statsobligationer nära nog eliminerades. De finansiella marknaderna begärde ungefär samma ersättning för lån till som för lån till . Därmed kunde finansiering av underskott i de offentliga finanserna företas till ett lågt pris. Till detta kan läggas att i fall gav den ekonomiska statistiken allvarligt missledande information om den statsfinansiella situationen. 4.3Andra åtgärder på europeisk nivå som krisen har föranlett Den ekonomiska och finansiella krisen utsatte EU och euroområdet, i likhet med andra regioner och länder i världen, för extrema påfrestningar. Krisen har föranlett en hel rad åtgärder på europeisk nivå, av vilka inrättandet av stabilitetsmekanismer är en. För att sätta stabilitets mekanismerna i ett större sammanhang redovisas här några andra centrala element i EU:s krisbekämpning. Medlemsstaterna intog en samordnad hållning när det gällde lämplig finanspolitisk stimulans. Under det svenska EU-ordförandeskapet 2009 diskuterades en exitstrategi, det vill säga på vilket sätt länderna skulle dra tillbaka sin stimulanspolitik. En rad åtgärder vidtogs för att värna banksystemen, förbättra tillsynen samt förutse och förebygga risker i den finansiella sektorn. En omfattande översyn av EU:s ekonomisk-politiska styrning och samordning inleddes . Översynen har resulterat i ett omfattande lagstiftningspaket med sex rättsakter om ekonomisk-politisk samordning som trädde i kraft . Viktiga delar i paketet gäller en förstärkning av befintliga förfaranden, framförallt stabilitets- och tillväxtpakten. I paketet ingår ett nytt förfarande gällande makroekonomiska obalanser. Det syftar till att förebygga och korrigera obalanser i form av exempelvis fallande konkurrenskraft, ohållbar kreditexpansion eller ökning i tillgångspriser. Den ekonomiska krisen har gjort tydligt att sådana obalanser måste korrigeras , annars kan de leda till akuta kriser. Erfarenheten visar att det inte alltid går att förlita sig på att marknaden reagerar på eventuella obalanser. Reaktionen kan i stället komma sent och vara så kraftig att stöd kan behövas som mildrar marknadseffekten. Ett annat nytt förfarande kom man överens om , nämligen den europeiska terminen.