prop · GZ0367 · 2012-02-13 00:00:00 — Vidare gäller rätten till insyn över huvud taget inte bl.a. uppgifterna i Skyddspolisens funktionella informationssystem (45 § lagen om behandling av personuppgifter i polisens verksamhet 22.8.2003/761). När det gäller allmänhetens möjligheter till tillgång till uppgifter hos Skr. 2011/12:67 Skyddspolisen avseende enskilda personers misstänkta samröre med gäller att Skyddspolisens handlingar som huvudregel omfattas av sekretess, såvida det inte är uppenbart att utlämnandet av uppgifter ur dessa inte äventyrar statens säkerhet (24 § 1 mom. 9 offentlighetslagen). Det råder alltså en presumtion för sekretess i dessa fall. Den finländska har (HFD 2003:77 respektive HFD 2010:31) prövat frågan om utlämnande av den s.k. Tiitinen-listan. Tiitinen-listan är beteckningen på en lista som innehåller uppgifter om finländare vars namn de västtyska myndigheterna funnit i . Den dåvarande västtyska underrättelsetjänsten överlämnade listan till . Några förundersökningar inleddes emellertid inte med anledning av listan. Vid de båda tillfällen som har prövat frågan om utlämnande av listan har den funnit att hinder för utlämnande förelegat till följd av sekretess. Vid den senaste prövningen (HFD 2010:31) fann att ett offentliggörande av de konfidentiella uppgifterna i dokumentet kunde göra Skyddspolisens samarbetspartner mindre villiga att lämna underrättelseuppgifter till Skyddspolisen. Detta ansågs i sin tur skulle kunna medföra att Skyddspolisens förutsättningar att sköta sina uppgifter för upprätthållande av statens säkerhet försämrades och att statens säkerhet därigenom riskerades. Av dessa skäl fann domstolen att det inte var uppenbart att utlämnandet av uppgifter ur dokumentet inte äventyrade statens säkerhet. Beträffande forskares möjligheter att ta del av uppgifter av nu aktuellt slag finns möjligheter för myndigheter att bevilja enskilda tillstånd att ta del av sekretessbelagd handling för vetenskaplig forskning om det är uppenbart att de intressen som sekretessen är avsedd att skydda inte kränks om uppgifterna lämnas ut (28 § offentlighetslagen). Prövningen av om tillstånd ska beviljas ska utgå från att den vetenskapliga forskningens frihet tryggas. Om ett tillstånd beviljas ska till detta fogas de föreskrifter som behövs för att skydda allmänna och enskilda intressen. Inte heller i finns det någon reglering som särskilt tar sikte på tillgången till uppgifter hos norska säkerhetspolisen (PST). Uppgifter hos PST omfattas av ett flertal lagar. Viktiga bestämmelser om tystnadsplikt finns i 24 § Politiloven 4. 1995 nr. 53, 61 a61 e §§ Straffeprosessloven 22. mai 1981 nr. 25, 1313 f §§ Forvaltningsloven 10. februar 1967 och i 8 § Strafferegisterloven 11. nr. I Lov 20. om forebyggende sikkerhet regleras behandlingen av säkerhetsgraderad information. I saknas en lagstadgad rätt för såväl enskilda som varit föremål för PST:s utredning om misstänkt samröre med som forskare och allmänheten att få tillgång till uppgifter hos PST. Det är dock möjligt att ansöka om sådan tillgång. Ansökan prövas efter yttrande från PST av det norska . Även saknar en särskild reglering som tar sikte på tillgången till uppgifter hos den danska säkerhets- och underrättelsetjänsten (PET) rörande misstänkt samröre med . I stället regleras möjligheten till insyn hos PET i de allmänna bestämmelserna i forvaltningsloven, offentlighedsloven, retsplejeloven och arkivloven. Praxis är att PET inte lämnar enskilda personer uppgift huruvida de förekommer eller inte hos myndigheten såvida det inte föreligger särskilda skäl. Grunden för denna praxis är att sådana upplysningar typiskt sett inte anses kunna lämnas med hänsyn till PET:s särskilda arbetsuppgifter. Enbart kännedom om huruvida någon förekommer hos PET anses tillräckligt för att verksamheten ska kunna drabbas av betydande skada. Avsteg från denna praxis har dock gjorts när det rört sig om personer som bedömts helt sakna intresse för PET och där personerna bedömts kunna drabbas av betydande psykologiska skadeverkningar om de inte fick besked om att de inte förekommer hos myndigheten. PET har dessutom gett mer insyn än normalt till registrerade personer som upplevt att media publicerar upplysningar om dem som dessa personer inte själva känner till. I vissa fall har också anhöriga till avlidna personer fått upplysning om att någon registrering inte fanns avseende den avlidne. I regel ges allmänheten inte insyn hos PET avseende uppgifter om misstänkt samröre med eftersom det gäller känsliga uppgifter om enskilda. Arkivloven innebär dock att allmänheten ges tillgång till uppgifterna när de nått en viss ålder. Dessutom kan insyn i uppgifter om misstänkt samröre med medges efter en konkret bedömning i det enskilda fallet. Om insyn medges sker det typiskt sett med föreskrift om tystnadsplikt. Reglerna om forskares tillgång till uppgifter om misstänkt samröre med är desamma som gäller för allmänhetens tillgång till sådana uppgifter. Enligt praxis är dock forskares möjligheter att få tillgång till uppgifter i hemliga arkiv större än allmänhetens. Det finns ett antal exempel på fall där forskare efter en bedömning i det enskilda fallet medgetts tillgång till PET:s registreringar av personer från det trots att dessa uppgifter ännu inte blivit så gamla att de ingår i offentliga arkiv. Tillgång till uppgifterna medges efter att forskaren ålagts tystnadsplikt. Dessutom kan andra villkor för medgivande föreskrivas, t.ex. att forskaren inte får kontakta den berörde personen. I vissa fall hävs sekretessen för uppgifter i personakter för att möjliggöra publicering av forskningsprojekt. I dessa fall ges dock den person som uppgifterna rör också tillgång till dessa. saknar regler som särskilt avser tillgången till uppgifter hos underrättelse- och säkerhetstjänsten om misstänkt samröre med . Enskilda kan med stöd av dataskyddslagstiftningen (Data Protection Act 1998 [DPA]) efter skriftlig begäran få uppgift om vilken information som finns om dem på ADB-medium och i vissa fysiska arkiv. är också berättigad till en beskrivning av informationen, uppgift om vad den används till samt uppgift om vilka som är berättigade att ta del av Skr. 2011/12:67 den. Vidare ska den enskilde om möjligt få besked om källan till Det finns dock situationer då den enskilde inte har rätt att ta del av den angivna informationen. Begränsningar görs bl.a. av hänsynen till den nationella säkerheten samt möjligheten att förhindra och beivra brott. Allmänheten och forskare har enligt lagstiftningen om informationsfrihet (Freedom of Information Act 2000 [FOIA Act]) rätt att efter begäran om information få besked om ett offentligt organ har den efterfrågade informationen och, om så är fallet, få ta del av den. Dessa rättigheter begränsas dock bl.a. av hänsynen till nationell säkerhet, förhållandet till främmandet makt, brottsbekämpning och enskildas personliga integritet. Även saknar regler som särskilt tar sikte på tillgången till uppgifter hos underrättelse- och säkerhetstjänsten om misstänkt samröre med . I stället tillämpas allmänna bestämmelser i lagen om underrättelse- och säkerhetstjänsten (op de Inlichtingen en Veiligheidsdiensten 2002). Lagen skiljer på rätten att ta del av uppgifter som rör personuppgifter och rätten att ta del av uppgifter som rör annan information än personuppgifter. Den senare kategorin kallas även offentliga förhållanden (bestuurlijke aangelegenheden). I fråga om personuppgifter kan endast den berörda personen ges rätt till insyn i uppgifterna. Om denne är avliden är det möjligt för maka/make, registrerad partner, barn eller föräldrar att ta del av uppgifterna. Vid prövning om uppgifterna kan lämnas ut gäller för båda kategorierna att dessa inte får vara aktuella (current and topical). Vidare görs en bedömning av om uppgifterna innehåller något som kan avslöja skyddade källor eller om det med utgångspunkt i informationen går att dra slutsatser om underrättelse- och säkerhetstjänstens operativa verksamhet och som därigenom hindrar ett utlämnande. Personuppgifter om tredje man lämnas inte ut. har inte någon särskild reglering för forskare när det gäller tillgång till uppgifter från underrättelse- och säkerhetstjänsten. 5.1Bör lagstiftningen ändras för att öka enskildas och allmänhetens insyn i Säkerhetspolisens verksamhet? Regeringens bedömning: Med hänsyn till arbetsuppgifterna måste Säkerhetspolisens verksamhet till stor del vara hemlig. Gällande bestämmelser om sekretess till skydd för Säkerhetspolisens verksamhet utgör en rimlig avvägning mellan insynsintresset och intresset av att skydda denna verksamhet. En ökad insyn i Säkerhetspolisens verksamhet riskerar att försvåra för myndigheten att fullgöra sitt uppdrag vilket medför ökad risk för att svenska intressen skadas. Den möjlighet som enskilda har att ta del av uppgifter om sig själva hos får anses vara tillräcklig med hänsyn till Säkerhetspolisens uppdrag. Gällande bestämmelse om sekretess till skydd för enskilda för uppgifter som förekommer hos ger uttryck för en rimlig avvägning mellan behovet av skydd för enskildas integritet och intresset av insyn. Att endast häva sekretessen till skydd för enskilda riskerar att medföra att dessa lider allvarligt men. Någon ändring i offentlighets- och sekretesslagen bör alltså inte göras. Skälen för regeringens bedömning Behovet av att värna Säkerhetspolisens källor och arbetsmetoder Det är naturligt att den verksamhet som en underrättelse- eller säkerhetstjänst bedriver till stora delar måste vara hemlig och därför vara underkastad omfattande och sträng sekretess. Säkerhetspolisens verksamhet utgör i dessa avseenden inte något undantag. Konkret handlar det om att förhindra att uppgifter blir offentliga som kan röja Säkerhetspolisens arbetsmetoder, samarbete med utländska säkerhets- och underrättelsetjänster, samarbete med enskilda uppgiftslämnare samt själva underrättelsematerialet. Vidare är många uppgifter som förekommer hos känsliga med hänsyn till förhållande till främmande makt och till rikets säkerhet. De två senaste årtiondenas världspolitiska utveckling med framväxandet av ett globalt hot från terrorister och extremister har ökat behovet av en effektiv säkerhets- och underrättelseverksamhet. Till detta kommer att såväl händelser i som i våra närmaste grannländer gjort hoten från extremister och terrorister mer påtagliga. De hot som riktas mot , liksom mot många andra stater, existerar utan hinder av landgränser. En förutsättning för att kunna undanröja dessa hot är att det förekommer ett nära och förtroendefullt internationellt samarbete mellan olika länders underrättelse- och säkerhetstjänster. För att ett sådant samarbete ska kunna bedrivas fordras att Säkerhetspolisens utländska samarbetspartner är förvissade om att de uppgifter som de lämnar till omfattas av en stark sekretess som består . De utredningar som utförts av Säkerhetspolisen beträffande misstänkt samröre med har avsett enskilda personers ageranden i förhållande till en stat och en säkerhets- och underrättelsetjänst som inte längre Inte desto mindre har en stor del av utredningsarbetet ägt rum Det rör sig alltså endast till begränsad del om En lättnad i sekretessreglerna för att skapa insyn i Säkerhetspolisens hantering av nu aktuella ärenden skulle kunna ge kunskap om Säkerhetspolisens nuvarande arbetsmetoder i enskilda utredningar och därigenom skada Säkerhetspolisens möjligheter att avvärja hot mot rikets säkerhet m.m. De uppgifter som är aktuella är vidare till skillnad från vad som var fallet när sekretesstiden för uppgifter hos kortades inte så gamla att ett offentliggörande på grund av uppgifternas ålder inte kan antas påverka Säkerhetspolisens möjligheter att ha ett utvecklat och nära samarbete med andra staters säkerhets- och Det är också väsentligt att skydda identiteten på Säkerhetspolisens enskilda uppgiftslämnare eftersom deras möjlighet att lämna relevant information regelmässigt torde bygga på förutsättningen att omgivningen inte har kännedom om att vederbörande utför uppdrag åt Säkerhets- Utöver att uppgiftslämnares möjligheter att fullgöra sina uppdrag skulle försvåras, skulle ett röjande av deras identitet dessutom medföra att Säkerhetspolisen sannolikt skulle få avsevärt svårare att upprätthålla och inleda nya samarbeten med uppgiftslämnare om dessa inte var skyddade mot att deras identiteter blev offentliga. Det är å andra sidan betydelsefullt för förtroendet för Säkerhetspolisen att dess verksamhet bedrivs så öppet som möjligt med hänsyn till dess vidtagits för att Säkerhetspolisens verksamhet ska bli öppnare. annat ger Säkerhetspolisen ut en beskrivning av sin verksamhet i form av en offentlig årsbok. Till detta kommer att det är möjligt att inhämta information om Säkerhetspolisens verksamhet och övergripande arbetsmetoder direkt från Säkerhetspolisen exempelvis via dess hemsida. Vidare har (Ju 1999:09) kartlagt och granskat de svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksam- het (SOU 2002:87). Även allmänheten har givits ökade förutsättningar till insyn i Säkerhetspolisens verksamhet genom att det gäller ett omvänt skaderekvisit för uppgifter ur och register i stället för absolut sekretess. enligt 18 kap. 2 § och 35 kap. 1 § OSL upphävts för sådana uppgifter hänförliga till Säkerhetspolisens verksamhet som införts i en allmän Som framgår av avsnitt 4.1.2 har vidare enskilda givits rätt att få reda på om de förekommer i Säkerhetspolisens register som förts med stöd av vissa upphävda författningar. arten av den verksamhet som Säkerhetspolisen bedriver har således åtgärder redan vidtagits som syftar till att skapa största möjliga öppenhet kring Säkerhetspolisens verksamhet. Regeringen anser att de risker för Säkerhetspolisens verksamhet som berörts i det föregående med styrka talar emot ökad insyn i denna verk- Riskerna är av sådant slag att de enligt regeringens mening uppstår även om Säkerhetspolisens verksamhet öppnas upp endast till begränsad del med avseende på de nu aktuella utredningarna om Skr. 2011/12:67 misstänkt samröre med . Det kan vidare konstateras att det svenska regelverket i nu aktuella avseenden inte avviker från motsvarande regelverk i andra jämförbara länder. Även dessa länder har sträng sekretess till skydd för sina säkerhetstjänster och saknar särskilda bestämmelser som tar sikte på tillgång till uppgifter angående misstänkt samröre med . Den tyska lag som avser de arkiv som förvaras hos BStU skiljer sig från övriga redovisade regleringar bl.a. på så vis att den reglerar tillgången till uppgifter från en säkerhetstjänst som inte längre existerar. Behovet av att värna enskildas integritet Intresset av att skapa så stor öppenhet som möjligt hos ska inte enbart vägas mot intresset att skydda myndighetens möjligheter att fullgöra sitt uppdrag. Till den del Säkerhetspolisens verksamhet rör kartläggning och bedrivande av brottsutredningar avseende enskilda individer måste också dessa personers intresse av skydd för uppgifter som rör deras personliga förhållanden beaktas. En princip som gällt i är att sekretessen till skydd för enskild i förundersökningar och andra brottsutredningar även omfattar uppgifter i nedlagda undersökningar. Av hänsyn till den misstänkte har det ansetts motiverat att besvärande uppgifter, som exempelvis vederlagts av annan bevisning eller som inte räckt till för beslut om åtal, i regel inte blir offentliga (jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 285). Det sagda gör sig särskilt gällande i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet. För att sådan verksamhet ska vara effektiv fordras att en stor mängd uppgifter, som vid en närmare kontroll kan visa sig vara oriktiga eller utan betydelse för den brottsbekämpande verksamheten, måste samlas in. Att enbart häva sekretessen till skydd för enskilda riskerar således att medföra att en felaktig bild ges av dessas förehavanden vilket kan medföra att de lider allvarligt men. I detta sammanhang måste även beaktas att sekretessen till skydd för enskilda inte enbart tar sikte på personer som misstänks för olika slags brottslighet utan att den också avser att skydda andra personer som förekommer i Säkerhetspolisens utredningsarbete. Det kan vara fråga om allt från personer som enbart finns i misstänkta personers närhet till uppgiftslämnare som har eller har haft ett samarbete med Säkerhetspolisen. Enligt regeringens uppfattning kan det antas att det finns en påtaglig risk för att enskilda uppgiftslämnare drabbas av men om det blir allmänt känt att de samarbetar eller har samarbetat med Säkerhetspolisen. Regeringen anser att den nuvarande sekretessregleringen till skydd för enskilda är ändamålsenlig. Sekretessbestämmelsens utformning med ett omvänt skaderekvisit innebär att en rimlig avvägning görs i förhållande till insynsintresset. Även i detta sammanhang kan konstateras att den svenska lagstiftningen inte avviker från motsvarande regleringar i andra jämförbara länder. Även dessa länder har sträng sekretess till skydd för enskilda och saknar särskilda bestämmelser som tar sikte på insyn i material angående misstänkt samröre med . reglering som finns i avseende uppgifter hos BStU har en särskild bakgrund framgår, som tidigare nämnts, direkt av lagen vars Skr. 2011/12:67 syfte bl.a. är att möjliggöra för enskilda att kunna klarlägga hur säkerhetstjänst har påverkat deras livsöden. Inte heller den regleringen innebär dock någon fullständig insyn i uppgifter om enskilda utan olika personkategorier ges tillgång till olika typer av uppgifter. Enskildas rätt att ta del av uppgifter om sig själva Som framgår av avsnitt 4.1.2 får Säkerhetspolisen generellt inte tala om huruvida det förekommer uppgifter om någon hos myndigheten. Motivet för detta är att den som är involverad i brottslig verksamhet kan ha ett starkt intresse av att få sådan uppgift. Detta gäller dock inte uppgifter som är så gamla att Säkerhetspolisens verksamhet inte kan skadas av ett utlämnande. Som nämnts tidigare hindrar således inte sekretessen till skydd för Säkerhetspolisens verksamhet att en enskild får uppgift om huruvida han eller hon förekommer i myndighetens register med anledning av verksamhet som bedrivits enligt vissa numera upphävda författningar. När det gäller enskilda personer som varit föremål för utredningar av Säkerhetspolisen och som av någon anledning har fått kännedom om detta, t.ex. genom förhör, möjliggör dagens regelverk att dessa kan få ta del av uppgifter som rör dem själva. En sådan insyn förutsätter dock att uppgifterna inte omfattas av sekretess, eller om sekretess gäller för uppgifterna att sekretessen syftar till att skydda den som vill ta del av uppgiften eller att ett förbehåll kan undanröja den skada eller det men som sekretessen ska förhindra. Sekretess till skydd för exempelvis Säkerhetspolisens verksamhet eller förbindelser med främmande makter eller till skydd för andra enskilda kan dock förhindra att enskilda som varit föremål för utredning av Säkerhetspolisen får ta del av uppgifter som rör dem själva. När det gäller Säkerhetspolisens verksamhet med anledning av misstänkt samröre med framgår dock av avsnitt 3.2.3 att flertalet av de personer i som varit föremål för Säkerhetspolisens utredningar har kontaktats av myndigheten. Utöver avlidna eller utflyttade personer är det således endast två personer som saknar kännedom om att Säkerhetspolisen utrett dem med anledning av eventuella kopplingar till . Av avsnitt 4.1.4 framgår vidare att Säkerhetspolisen i stor utsträckning tillgodosett en enskilds begäran om att få ta del av uppgifter hos myndigheten rörande personen själv och som gällt misstänkt samröre med genom att lämna ut 115 sidor som annars omfattas av sekretess till skydd för Säkerhetspolisens verksamhet. För en enskild person kan det givetvis upplevas otillfredsställande att inte få veta om man överhuvudtaget ingår i ett ärende hos eller att inte få full insyn i ett ärende som rör honom eller henne. Regeringen anser dock att dessa olägenheter inte kan undanröjas med mindre än att det uppstår en risk för att Säkerhetspolisens möjligheter att fullgöra sitt uppdrag försämras eller att förhållande till främmande makter skadas. I detta sammanhang konstaterar regeringen också att enskilda som misstänker att de av något skäl varit av intresse för och därför regi- strerats av östtysk underrättelsetjänst har samma rätt som tyska med- Skr. 2011/12:67 borgare att få ta del av eventuella uppgifter om sig själva hos den tyska arkivmyndigheten . Forskares rätt till insyn När det gäller forskares möjligheter att ta del av uppgifter hos framgår det av avsnitt 4.1.3 att gällande regelverk ger möjlighet att som ett led i ett forskningsarbete ta del av sekretessbelagda uppgifter hos . Regeringen återkommer till detta i avsnitt 5.2. Starka skäl talar för att en ökad insyn i Säkerhetspolisens verksamhet skulle försvåra för myndigheten att fullgöra sitt uppdrag och därigenom i förlängningen minska möjligheten att avvärja hot mot . Med hänsyn till Säkerhetspolisens uppdrag får den möjlighet som enskilda har att ta del av uppgifter om sig själva hos myndigheten anses vara tillräcklig. Att endast häva sekretessen till skydd för enskilda riskerar att medföra att dessa lider allvarligt men. Mot den angivna bakgrunden gör regeringen bedömningen att dagens regelverk om offentlighet och sekretess ger uttryck för en rimlig avvägning mellan behovet av sekretess till skydd för det allmänna och enskilda och intresset av insyn i Säkerhetspolisens verksamhet. 5.2Bör lagstiftningen ändras av hänsyn till forskningen? Regeringens bedömning: Den praxis som utvecklats av visar att det i förhållande till Säkerhetspolisens uppdrag finns möjlighet att för forskningsändamål ta del av ett omfattande material hos som rör misstänkt samröre med och som är sekretessbelagt i förhållande till allmänheten. Offentlighets- och sekretesslagen behöver därför inte ändras. Skälen för regeringens bedömning: I finns handlingar som är av stor betydelse för kunskapen om och förståelsen för den moderna svenska historien. Handlingarna kan sannolikt också ha viss betydelse för förståelsen av det moderna historia. anser därför att det är angeläget att uppgifter hos lik- som uppgifter hos andra offentliga organ i så stor utsträckning som möjligt görs tillgängliga för forskare. Det är alltså viktigt att de aktuella uppgifterna inte undanhålls forskningen i större utsträckning än vad som är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, förebyggandet och beiv- randet av brott, enskildas personliga förhållanden och andra angelägna Regeringen konstaterar att gällande regelverk medger att forskare ges en relativt långtgående insyn i sekretessbelagda uppgifter. ning för denna rätt till insyn är dock att det i det enskilda fallet står klart att den skada eller det men sekretessen är avsedd att förhindra inte upp- Skr. 2011/12:67 står när forskare tar del av uppgifterna. Om uppgifter som omfattas av sekretess lämnas ut till forskningsverksamhet som bedrivs i det allmännas regi överförs den sekretess som gäller hos den utlämnande myndigheten till forskningsmyndigheten (11 kap. 3 § OSL). Detta innebär att prövningen av ett skaderekvisit i en sekretessbestämmelse kan resultera i att skada inte anses uppkomma om uppgiften lämnas till institutionen och att uppgiften därför kan lämnas ut till denna. Om det istället är fråga om en enskild forskare gäller att handlingen ska lämnas ut med förbehåll som inskränker den enskildes rätt att lämna uppgiften vidare eller utnyttja den, om ett sådant förbehåll undanröjer den risk för skada, men eller annan olägenhet som annars skulle förhindra ett utlämnande (10 kap. 14 § OSL). Genom ett sådant förbehåll uppstår en straffsanktionerad tystnadsplikt för den enskilde forskaren. Frågan om möjligheten att ta del av sekretessbelagda uppgifter som ett led inom forskning om och svenskars samröre med har prövats av .