prop · GZ0377 · 2012-03-05 00:00:00 — Regeringen har konstaterat att det svenska regelverket behöver kompletteras i enlighet med artikel 7.4 för att reglera vad som ska gälla i en situation där ett vertikalt integrerat företag ingår i ett samriskföretag som agerar på den svenska naturgasmarknaden (prop. 2010/11:70 s. 144). Regeringens förslag: Ett samriskföretag ska upprätta och genomföra en övervakningsplan, om företaget har bildats för att genomföra ett samarbete som syftar till att integrera marknader för el i och Europeiska unionen, och det bland de företag som har bildat samriskföretaget finns nätföretag som ingår i samma koncern som företag som bedriver produktion av eller handel med el, med undantag för företag som bedriver elproduktion som uteslutande är knuten till driften av stam- nätet. Av övervakningsplanen ska det framgå vilka åtgärder som samrisk- företaget ska vidta för att förhindra diskriminerande och konkurrens- begränsande beteende gentemot övriga aktörer på elmarknaden. I planen ska särskilt anges de särskilda skyldigheter som företagets anställda har för att förhindra detta. Övervakningsplanen ska godkännas av byrån för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter. Planen ska ges in till byrån för prövning av sådant godkännande. Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna har tillstyrkt förslaget eller inte framfört några invändningar mot det. Skälen för regeringens förslag I finns bestämmelser om övervakningsplan i 3 kap. 17 och 17 a §§ ellagen. Bestämmelserna, som svarar mot krav som ställs upp i artikel 26.2 d i elmarknadsdirektivet, gäller företag som bedriver nätverksamhet och som ingår i samma koncern som ett företag som bedriver produktion av eller handel med el. Något generellt krav att ett sådant samriskföretag som avses i artikel 6.4 i elmarknadsdirektivet ska upprätta en övervakningsplan finns inte i den svenska ellagstiftningen. Det är därför nödvändigt att införa regler om detta. Företag som omfattas av skyldigheten Skyldigheten att upprätta en övervakningsplan gäller ett samriskföretag (joint undertaking) som har inrättats för att genomföra ett sådant regionalt samarbete som avses i artikel 6 i elmarknadsdirektivet, dvs. ett samarbete som syftar till att integrera de nationella marknaderna för el på en eller flera regionala nivåer. Ett sådant samriskföretag kan vara systemansvarig för överföringssystem (TSO) eller oberoende system- ansvarig för överföringssystem (ISO) på regional nivå, sköta handels- platser (t.ex. och ) eller sköta andra marknads- frågor, såsom kapacitetshantering och balansering. Kravet på över- vakningsplan gäller endast om det bland de företag som deltar i samarbetet finns vertikalt integrerade systemansvariga för överförings- Med detta uttryck avses företag som bedriver stamnäts- Prop. 2011/12:77 verksamhet och ingår i samma koncern som ett företag som bedriver produktion av eller handel med el. I är en sådan vertikal integration inte tillåten enligt de nya bestämmelserna om åtskilt ägande, som finns i 3 kap. 1 f1 j §§ ellagen. Det är dock tänkbart att ett vertikalt integrerat företag från ett land som tillåter vertikalt integrerade stamnäts- företag kan komma att delta i ett regionalt samarbete som etableras i . Bestämmelserna om åtskilt ägande hindrar dock inte att ett stamnäts- företag i ingår i samma koncern som ett företag som bedriver produktion av el som uteslutande är knuten till driften av stamnätsföre- tagets ledningsnät. Någon skyldighet att upprätta en övervakningsplan bör därför inte uppkomma endast därför att stamnätsföretaget ingår i en koncern med ett sådant produktionsföretag. I enlighet med vad som anges i artikel 6.4 i elmarknadsdirektivet ska det av övervakningsplanen framgå vilka åtgärder som ska vidtas för att förhindra diskriminerande och konkurrensbegränsande beteende gentemot övriga aktörer på elmarknaden. I planen ska särskilt anges de särskilda skyldigheter som samriskföretagets anställda har för att förhindra detta. Planen måste vidare ges in till för godkännande. Enligt elmarknadsdirektivet ska de övervakningsansvariga för de vertikalt integrerade systemansvariga för överföringssystemen oberoende av andra kontrollera att planen följs. Som redan nämnts är sådana vertikalt integrerade systemansvariga inte tillåtna i . Något behov av att i svensk lag reglera skyldigheterna för de övervakningsansvariga bedöms därför inte finnas. Regeringens förslag: Ett samriskföretag ska upprätta och genomföra en övervakningsplan, om företaget har bildats för att genomföra ett samarbete som syftar till att integrera marknader för naturgas i och Europeiska unionen, och det bland de företag som har bildat samriskföretaget finns en transmissionsnätsoperatör som ingår i samma koncern som ett företag som bedriver produktion av eller handel med naturgas. Av övervakningsplanen ska det framgå vilka åtgärder som samrisk- företaget ska vidta för att förhindra diskriminerande och konkurrens- begränsande beteende gentemot övriga aktörer på naturgasmarknaden. I planen ska dessutom anges de särskilda skyldigheter som företagets anställda har för att förhindra detta. Övervakningsplanen ska godkännas av byrån för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter. Planen ska ges in till byrån för prövning av sådant godkännande. Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna har tillstyrkt förslaget eller inte framfört några invändningar mot det. Skälen för regeringens förslag I 3 kap. 9 och 10 §§ naturgaslagen (2005:403) finns bestämmelser om övervakningsplan, som är utformade på samma sätt som motsvarande bestämmelser i ellagen. Bestämmelserna svarar mot artikel 26.2 d i gasmarknadsdirektivet och innebär inte att det finns något allmänt krav på att ett sådant samriskföretag som avses i artikel 7.4 i direktivet ska upprätta en övervakningsplan. Nya föreskrifter om övervakningsplan för samriskföretag bör således införas i naturgaslagen. Företag som omfattas av skyldigheten Kravet på övervakningsplan gäller endast om det bland de företag som deltar i ett samriskföretag finns vertikalt integrerade systemansvariga för överföringssystemen. Med detta uttryck avses transmissionsnäts- operatörer som ingår i samma koncern som ett företag som bedriver produktion av eller handel med naturgas. I är en sådan vertikal integration inte tillåten enligt de nya bestämmelserna om åtskilt ägande, som finns i 3 kap. 22 d §§ naturgaslagen. Det är dock tänkbart att ett vertikalt integrerat företag från ett land som tillåter vertikal integration kan komma att delta i ett regionalt samarbete som etableras i . När det gäller övervakningsplanens innehåll samt den roll som gasmark- nadsdirektivet ger och de övervakningsansvariga finns inte skäl att göra någon annan bedömning än den som redovisats i avsnitt 4.2 i fråga om samriskföretag på elområdet. 5 Villkor för tillträde till infrastruktur Regeringens förslag: En nätkoncessionshavare ska inte få ingå avtal om tillträde till en ledning eller ett ledningsnät förrän de metoder som har använts för att utforma avtalsvillkoren har prövats av nätmyndig- heten. ska godkänna metoderna, om de kan antas leda till att avtalen är objektiva och icke-diskriminerande. Prövningen ska dock inte omfatta metoder för att utforma avgifter för överföring av el och för anslutning. Om nätmyndigheten inte godkänner de metoder som föreslås i en ansökan, ska myndigheten i beslutet ange de metoder som i stället ska tillämpas. beslut ska kunna överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol. Beslutet ska dock gälla . Bestämmelserna om förhandsprövning ska dock inte tillämpas på sådana avtal om tillträde till en ledning eller ett ledningsnät som en nätkoncessionshavare ingår före eller avtal som nätkoncessionshavaren ingår från det att en ansökan om metodprövning har lämnats in till nätmyndigheten till dess att myndigheten har meddelat beslut i ärendet, om ansökan har lämnats in före utgången av . Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Förvaltningsrätten i har ifrågasatt utformningen av ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna. I övrigt har remissinstanserna tillstyrkt förslaget eller inte framfört några invänd- ningar mot det i sak. Skälen för regeringens förslag I artikel 37.6 i elmarknadsdirektivet finns bestämmelser om förhands- prövning av villkor för tillträde till infrastruktur. Tillsynsmyndigheterna, i , ska ansvara för att i förväg fastställa eller godkänna åtminstone metoder för att beräkna eller fastställa villkoren för anslutning och tillträde till nationella nät, inklusive överförings- och distributionstariffer eller deras beräkningsmetoder, tillhandahållande av balanstjänster samt tillträde till gränsöverskridande infrastruktur, inbegripet förfaranden för kapacitetstilldelning och hantering av över- Prop. 2011/12:77 belastning. Regeringen har bedömt att lagändringar kan vara påkallade med anled- ning av artikel 37.6 c i direktivet, som gäller tillträde till gränsöver- skridande infrastruktur (prop. 2010/11:70 s. 69). När det gäller avgifterna för överföring av el och för anslutning finns redan bestämmelser om förhandsprövning i 5 kap. ellagen (1997:857). Även utlandsförbindelser omfattas av förhandsregleringen. Särskilda bestämmelser om sådana förbindelser finns i 5 kap. 24 § ellagen. Det finns inga bestämmelser om generell förhandsprövning när det gäller andra villkor för tillträde till elnätet än sådana som avser avgifter för överföring av el och för anslutning, vare sig i fråga om ledningar inom landet eller i fråga om utlandsförbindelserna. För att det inte ska råda någon tvekan om att den svenska lagstiftningen uppfyller kraven i artikel 37.6 i elmarknadsdirektivet bör det införas bestämmelser om förhandsprövning även när det gäller andra villkor för tillträde till elnätet än avgifter. En lämplig förlaga till en bestämmelse om förhandsprövning av villkor finns i 8 kap. 4 a § andra stycket ellagen. Där föreskrivs att den system- ansvariga myndigheten inte får ingå balansavtal förrän de metoder som har använts för att utforma avtalen har godkänts av nätmyndigheten. Godkännande ska lämnas, om metoderna kan antas leda till att avtalen uppfyller kraven enligt paragrafens första stycke, där det anges att villkoren i balansavtalen ska vara objektiva och icke-diskriminerande. Bestämmelsen har tillkommit med anledning av artikel 23.2 b i Europa- parlamentets och rådets direktiv /54/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv /92/EG (EUT L 176, , s. 37, Celex 32003L0054), som i huvudsak motsvaras av artikel 37.6 b i elmarknadsdirektivet. Regeringen föreslår mot denna bakgrund att en ny bestämmelse införs i 4 kap. 1 a § ellagen, där det föreskrivs att en nätkoncessionshavare inte får ingå avtal om tillträde till en ledning eller ett ledningsnät förrän de metoder som har använts för att utforma avtalsvillkoren har prövats av nätmyndigheten. Prövningen ska dock inte omfatta metoder för att utforma avgifter för överföring av el och för anslutning. Av 4 kap. 1 § ellagen framgår att nättariffer ska vara objektiva och icke-diskriminerande. Med nättariff avses i ellagen inte bara avgifter utan även övriga villkor för överföring av el och för anslutning till en ledning eller ett ledningsnät (1 kap. 5 §). Syftet med förhandsprövningen är att säkerställa att avtalsvillkoren uppfyller dessa krav. Det enklaste sättet att i förhand pröva metoderna för utformningen av avtalsvillkor torde vara att på ansökan av ett nätföretag granska de standardvillkor som företaget använder för att utforma avtalen med de Förfarandet kan därför antas bli förhållandevis Prop. 2011/12:77 okomplicerat. utövar tillsyn över att nätföretagen följer föreskrifterna i 4 kap. 1 § ellagen. Det tillhör således myndighetens uppgifter att övervaka att de avtal som företagen ingår med kunderna också i praktiken är objektiva och icke-diskriminerande. Den förhands- granskning som föreslås i propositionen ska inte ersätta en sådan efter- handsgranskning utan bör uppfattas som ett komplement till den tillsyn som äger rum . beslut i frågor om förhandsgodkännande bör kunna överklagas på samma sätt som myndighetens beslut enligt 8 kap. 4 a § ellagen. Ett sådant beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. I enlighet med artikel 37.12 i elmarknadsdirektivet ska nätmyndig- hetens beslut gälla utan hinder av att det överklagas. När lagen träder i kraft får nätkoncessionshavaren inte ingå avtal förrän de metoder som används för att utforma avtalsvillkoren i berörda delar har godkänts av nätmyndigheten. De avtal som nätkoncessionshavaren har ingått före ikraftträdandet bör dock inte bli ogiltiga. kommer också att behöva tid efter ikraftträdandet för att pröva ansökningar om godkännande. För att göra detta möjligt bör det i över- gångsbestämmelser till en början anges att bestämmelserna om förhands- prövning inte ska tillämpas på sådana avtal som ingås före . Förvaltningsrätten i har inte funnit någon närmare förklaring i promemorian till varför ikraftträdandet inte kan avvaktas till detta datum. Det kan därför som ett förtydligande anmärkas att det är motiverat med en övergångslösning oavsett vilken tidpunkt som väljs för ikraftträdandet. Det är tänkbart att nätmyndigheten i några fall inte hinner meddela beslut i frågan om godkännande av de metoder som ska användas för att utforma avtalsvillkoren före utgången av . För att den berörda nätkoncessionshavaren ändå ska kunna ingå nya avtal innan nätmyndigheten har fattat beslut i frågan bör det föreskrivas att de nya bestämmelserna inte heller ska tillämpas på avtal som nätkoncessions- havaren ingår från det att en ansökan om metodprövning har lämnats in till nätmyndigheten till dess att myndigheten har meddelat beslut i ärendet, om ansökan lämnas in före utgången av . Regeringens förslag: Den som innehar en förgasningsanläggning ska inte få börja tillämpa sin tariff för tillträde förrän de metoder som har använts för att utforma tariffen har godkänts av tillsynsmyndigheten. Godkännande ska lämnas, om metoderna kan antas leda till att tariffen uppfyller kraven på att den ska vara objektiv och icke- diskriminerande. Bestämmelserna om förhandsprövning ska dock inte tillämpas på sådana tariffer för tillträde till en förgasningsanläggning som gäller för tiden före det räkenskapsår som börjar eller närmast därefter eller sådan tariff för tillträde som anläggningens innehavare tillämpar från det att en ansökan om godkännande har lämnats in till tillsynsmyndigheten till dess att myndigheten har meddelat beslut i ärendet, om ansökan har lämnats in före utgången av . Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Förvaltningsrätten i har ifrågasatt utformningen av ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna. I övrigt har remissinstanserna tillstyrkt förslaget eller inte framfört några invändningar mot det i sak. Skälen för regeringens förslag I 1 kap. 5 § ellagen finns en definition av nättariffer. Med sådana tariffer avses i ellagen avgifter och övriga villkor för överföring av el och för anslutning till en ledning eller ett ledningsnät. Någon motsvarande uttrycklig definition finns inte naturgaslag. Detta ska dock ses mot bakgrund av Lagrådets yttrande över förslaget till ny naturgaslag. I lagförslaget fanns definitioner av överförings- och lagertariff samt tariff för tillträde till en förgasningsanläggning. Lagrådet konstaterade emellertid att det fick anses klart att med tariff avsågs såväl avgifter som övriga villkor utan att detta uttryckligen föreskrevs i lagtexten (prop. 2004/05:62 s. 429). Den nya naturgaslagen kom i denna del att utformas i enlighet med Lagrådets synpunkter. De bestämmelser i naturgaslagen som gäller tariffer för överföring eller tillträde tar således sikte även på andra villkor än bara avgifterna för tjänsterna. Behovet av en förhandsreglering Som regeringen redan har konstaterat behöver frågan om villkoren för tillträde till LNG-anläggningar (förgasningsanläggningar) och gräns- överskridande infrastruktur utredas ytterligare (prop. s.157 f.). De aktuella kraven finns i artikel 41.6 a och c i gasmarknadsdirektivet. Tillsynsmyndigheterna ska ansvara för att i förväg fastställa eller godkänna åtminstone metoder för att beräkna eller fastställa villkoren för Prop. 2011/12:77 tillträde till förgasningsanläggningar samt tillträde till gränsöver- skridande infrastruktur, inbegripet förfaranden för kapacitetstilldelning och hantering av överbelastning. När det gäller villkoren för överföring av naturgas och för anslutning finns redan bestämmelser om förhandsprövning i 6 kap 5 § naturgaslagen (2005:403). Den som bedriver överföring av naturgas får inte börja tillämpa sin avgift och övriga villkor för anslutning eller sin över- föringstariff förrän de metoder som har använts för att utforma avgiften eller tariffen har godkänts av tillsynsmyndigheten. Godkännande ska lämnas, om metoderna kan antas leda till att avgiften eller tariffen uppfyller kraven på att den ska vara objektiv och icke- diskriminerande. Utlandsförbindelser till omfattas av förhandsregleringen och, som framgått ovan, omfattar förhandsregleringen även förfaranden för kapacitetstilldelning och hantering av överbelastning. Det finns inga bestämmelser om förhandsprövning när det gäller tillträde till förgasningsanläggningar. För att den svenska lagstiftningen ska uppfylla kraven i artikel 41.6 i gasmarknadsdirektivet bör det införas bestämmelser om en sådan prövning. Den förhandsreglering som gäller i fråga om överföring och anslutning bör därför omfatta även tillträde till förgasningsanläggningar. När lagen träder i kraft får innehavaren av en förgasningsanläggning inte tillämpa sin tariff för tillträde till anläggningen förrän de metoder som används för att utforma tariffen har godkänts av tillsynsmyndigheten. De tariffer som tillämpas vid ikraftträdandet bör dock inte automatiskt bli ogiltiga. kan också behöva tid efter ikraftträdandet för att pröva en ansökan om godkännande. Det bör därför i en övergångs- bestämmelse anges att den nya förhandsregleringen inte ska tillämpas på sådana tariffer som gäller för tiden före det räkenskapsår som börjar eller närmast därefter. Som har anmärkts i avsnitt 5.1 är det motiverat med en övergångslösning oavsett vilken tidpunkt som väljs för ikraftträdandet. Det är tänkbart att tillsynsmyndigheten inte hinner meddela beslut i frågan om godkännande innan det nya räkenskapsåret börjar. För att säkerställa att en innehavare av en förgasningsanläggning kan tillämpa sina tariffer fram till dess att tillsynsmyndigheten har meddelat beslut i frågan bör det därför föreskrivas att bestämmelsen om förhandsprövning inte ska tillämpas på tariff som en anläggningsinne- havare tillämpar från det att en ansökan om godkännande har lämnats in till tillsynsmyndigheten till dess att myndigheten har meddelat beslut i ärendet, om ansökan har lämnats in före utgången av . 6.1Tydligare krav på åtskillnad av lagringsverksamhet Regeringens förslag: Ett företag som innehar en lagringsanläggning ska inte få bedriva produktion av naturgas. Om ett sådant företag ingår i en koncern, ska dess organisation och beslutsordning vara skild från företag som bedriver produktion av eller handel med naturgas. Åtskillnadskraven ska inte gälla företag som innehar en förgasnings- anläggning. Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna har tillstyrkt förslaget eller inte framfört några invändningar mot det. Skälen för regeringens förslag I artikel 15 i gasmarknadsdirektivet finns bestämmelser om åtskillnad av systemansvariga för lagringssystem. Av artikel 15.1 framgår att system- ansvariga för lagringssystem som ingår i vertikalt integrerade företag ska vara oberoende av annan verksamhet som inte rör överföring eller lagring av naturgas, åtminstone när det gäller juridisk form, organisation och beslutsfattande. Av artikel 15.2 framgår att vissa minimikriterier ska gälla för att säkerställa att den systemansvarige för lagringssystemet är oberoende. Bland annat får enligt artikel 15.2 a de personer som ansvarar för ledningen av den systemansvarige för lagringssystemet inte ingå i företagsstrukturer i det integrerade naturgasföretag som direkt eller indirekt ansvarar för den dagliga driften när det gäller produktion eller leverans av naturgas. Artikel 15 i gasmarknadsdirektivet gäller endast lagringsanläggningar som är tekniskt eller ekonomiskt nödvändiga för ett effektivt tillträde till systemet för leverans till kunderna i enlighet med artikel 33. Bestämmelser om åtskillnad av lagrings- och förgasningsanläggningar finns i 4 kap. 2 § naturgaslagen (2005:403). Där stadgas till en början att ett företag som innehar en lagringsanläggning eller en förgasnings- anläggning inte får bedriva handel med naturgas. I ett sådant företag får inte en styrelseledamot, verkställande direktör eller firmatecknare vara styrelseledamot, verkställande direktör eller firmatecknare i ett företag som bedriver handel med naturgas. Bestämmelserna i 4 kap. 2 § naturgaslagen svarar endast delvis mot de krav som ställs upp i artikel 15 i gasmarknadsdirektivet när det gäller innehavare av lagringsanläggningar. Kraven i direktivet svarar i allt väsentligt mot krav på funktionell åtskillnad som enligt artikel 26.1 och 26.2 i elmarknadsdirektivet gäller för företag som bedriver eldistribution. De kraven har i genomförts genom bestämmelserna i 3 kap. 1 a1 e, 17 och 17 a §§ ellagen (1997:857). Sådana krav finns även i Prop. 2011/12:77 artikel 26 i gasmarknadsdirektivet, men när det gäller naturgasföretag har valt att inte införa några bestämmelser om funktionell åtskillnad med hänvisning till den möjlighet till undantag som finns enligt artikel 26.4 i direktivet (jfr prop. 2004/05:62 s. 152155 och prop. 2010/11:70 s. 151). Mot bakgrund av det som har redovisats bör det i fråga om inne- havare av lagringsanläggningar införas bestämmelser om funktionell åtskillnad i den svenska naturgaslagen. Föreskrifterna bör utformas på i huvudsak samma sätt som bestämmelserna om funktionell åtskillnad i 3 kap. ellagen. Regeringen föreslår därför att det av 4 kap. 2 § naturgas- lagen ska framgå att om ett företag som innehar en lagringsanläggning ingår i en koncern ska dess organisation och beslutsordning vara skild från företag som bedriver produktion av eller handel med naturgas. Vidare bör det tydliggöras att ett sådant anläggningsföretag inte självt får bedriva produktion av naturgas. Av artikel 29 i gasmarknadsdirektivet framgår att artikel 26.1, som inne- håller bestämmelser om åtskillnad av systemansvariga för distributions- systemet, inte ska hindra verksamheten för en systemansvarig med kombinerat ansvar för transmissions-, LNG-, lagrings- och distributions- systemen, under förutsättning att denne systemansvarige följer artikel 9.1, eller artiklarna 14 och 15, eller kapitel IV, eller omfattas av artikel 49.6. Innebörden av detta är att den kombinerat systemansvarige, i tillämpliga fall, måste leva upp till de krav på åtskillnad som direktivet ställer upp i fråga om transmissionsnätsoperatörer och innehavare av lagringsanläggningar. Några åtskillnadskrav som tar sikte på LNG-system (förgasnings- anläggningar) utanför området för kombinerat systemansvar finns däremot inte i gasmarknadsdirektivet. Att kombinerat systemansvariga som bedriver transmission eller distribution av naturgas eller innehar lagringsanläggningar lever upp till åtskillnadskraven säkerställs genom en rad föreskrifter i naturgaslagen. Några särskilda bestämmelser om åtskillnad av förgasningsanläggningar är därför inte nödvändiga. Bestämmelserna om åtskillnad i 4 kap. naturgaslagen bör därför inte gälla förgasningsanläggningar.