prop · GZ03160 · 2012-06-15 00:00:00 — vattnet måste värmas på en vedspis och kläder och annat handtvättades. Den allmänna levnadsstandarden har höjts och med den även boendeför- Dagens bostäder är ofta rymligare och håller högre standard, t.ex. beträffande uppvärmning, än vad som var fallet under en stor del av den tid det är fråga om. Även familjer på landsbygden kunde vara trång- bodda och det var inte ovanligt att någon del av familjen, ofta barnen, under den varma delen av året hade sina sovplatser på vinden eller i en inredd del av ett uthus. Det var inte heller ovanligt att familjen under den kallaste delen av året trängde ihop sig på en mindre del än den normala boytan och att man delade sovplats eftersom det var svårt att värma upp hela huset. Utredningen är inte helt tydlig i sin redogörelse för vilka hänsyn som bör tas till de värderingar som rådde i samhället vid den aktuella tiden och att dåvarande lagstiftning speglade samhällsvärderingarna. Med hän- syn till lagtextens formulering och klargörandet i författningskommen- taren att bedömningen enligt förslaget ska ske med beaktande av de för- utsättningar som allmänt sett förelåg och de sociala och ekonomiska förhållanden som rådde i samhället vid den angivna tidpunkten, står det dock klart att utredningens avsikt är att bedömningen ska göras utifrån dåtida förhållanden, inte dagens värderingar. Regeringen instämmer i den bedömningen. Det omgivande samhällets värderingar är en del av de sociala förhållandena . Att bedömningarna görs med beak- tande av de förutsättningar som allmänt sett förelåg och de sociala och ekonomiska förhållanden som då rådde i samhället är också det enda rimliga i förhållande till de barn som inte var omhändertagna för sam- hällsvård. Lagar och förordningar ger normalt uttryck för de värderingar som råder i ett samhälle de är i kraft. Det är ändå inte möjligt att vid bedömningen av om övergrepp eller försummelser varit för handen helt utgå från vad som var förbjudet eller straffbelagt vid tiden. Till exempel har det som är straffbelagt som barnpornografibrott inte tidigare varit brottsligt, men det kan knappast heller anses ha varit för- enligt med rådande värderingar att t.ex. ta eller sälja pornografiska foton av sina fosterbarn. Ett annat exempel är att bestämmelser avseende rätten att aga barn inte alltid har varit lika beträffande barn som vistats i sitt eget hem eller i ett fosterhem respektive på en institution. Att en gärning i vissa fall varit straffbar, i andra fall inte beroende på var den begåtts, ska därför inte ligga till grund för bedömningen. Bedömningen ska i stället utgå från gärningen som sådan och hur allvarlig den varit samt från värderingarna från samhället i stort och hur barn normalt bemöttes och behandlades vid tiden. Den omständigheten att ett barns kontakt med sin familj och sitt ur- sprung eller barnets möjlighet att tala sitt modersmål begränsats eller försvårats kan ha gjorts i enlighet med den tidens uppfattning om vad som i längden skulle vara det bästa för barnet. som ersättningen avser har uppfattningen förändrats, vilket gör att bedöm- ningen får göras utifrån vad som ansågs normalt vid tiden för händel- serna. Exempelvis kan det under början av tidsperioden ha ansetts vara till barnets bästa att enbart prata svenska både i skola och i fosterhemmet eller institutionen medan det under senare delen av tidsperioden funnits en annan kunskap och syn på barnets behov av att kunna tala sitt modersmål och hålla kontakt med sitt ursprung. Formen för hur barnets kontakt med sin familj, sitt språk eller sitt kulturella ursprung begränsats kan dock ha varit sådan att det bör kunna beaktas. Att hänsyn ska tas till de förhållanden som förelåg för händelserna innebär att de vid tiden rådande värderingarna och förut- sättningarna i övrigt ska beaktas. Det har betydelse om de övergrepp eller försummelser en sökande redogör för har hänfört sig till ett enstaka till- fälle, kanske begåtts under affekt, har pågått eller är mer systematiska och kanske ingår i ett upprepat mönster. Det senare behandlas vidare nedan under rubriken art. Övergrepp och försummelser kan vara av både fysiskt och psykiskt slag och bestå av flera olika slags gärningar och förhållanden. För att avgöra frågan om rätt till ersättning föreligger är det inte nödvändigt att skilja mellan vad som utgör övergrepp och vad som utgör försummelser. I lag- rådsremissen görs heller inget försök att skilja dem åt. Orden används i stället tillsammans som ett uttryck som omfattar såväl kränkningar av barns integritet och rättigheter som en ovilja eller oförmåga att tillgodose deras behov, oavsett om behoven är fysiska eller känslomässiga. Som exempel kan nämnas utnyttjande som arbetskraft för arbete som varit onormalt tungt, farligt eller påfrestande. Även utnyttjanden av sexuell natur, misshandel, hot, antastanden och nedsättande tillmälen är exempel på kränkningar. När det gäller hot kan dessa ha riktats inte bara mot barns fysiska säkerhet (t.ex. hot om misshandel) utan även mot barnets känslomässiga trygghet, som t.ex. hot om att bli övergiven eller omplace- rad. När det gäller särbehandlingar kan dessa vara av olika slag, t.ex. materiellt, känslomässigt, vad gäller arbete och regler eller bestraff- ningar. Också brister i tillsyn eller omvårdnad, bl.a. i fråga om att till- godose barnens behov i fråga om trygghet, hälso- och sjukvård, mat och dryck, kläder och hygien, skolgång, boendeförhållanden och tillsyn så att de inte utsätts för faror är exempel på övergrepp eller försummelser. Det finns också en del omständigheter som inte kan anses utgöra över- grepp eller försummelser även om uppväxtförhållandena uppfattats som svåra eller avvikande. En sträng uppfostran utgör inte i sig något över- grepp eller försummelse, inte heller att familjen varit sparsam med känsloyttringar och beröm så länge det får anses falla inom vad som normalt betraktades som godtagbart vid tiden. Om hemmet däremot varit ointresserat eller oförmöget att tillgodose barnets behov av känslomässig närhet eller kanske utestängt det från familjegemenskapen kan detta räknas som övergrepp eller försummelser. I samband med sträng uppfostran har ofta förekommit bestraffningar för överträdelse av regler. Att exempelvis få lägga sig utan kvällsmat eller duscha i kallt vatten för att man varit för livlig har inte varit ovan- liga bestraffningar och får i många fall anses överensstämma med värde- ringarna i samhället vid tiden. Det är dock skillnad på vad som betrakta- des som en normal, om än fysisk tillrättavisning eller bestraffning, och de fall där sådana metoder t.ex. använts i övermått, godtyckligt, efter påhit- tade förevändningar, på ett sätt som varit särskilt ägnat att framkalla rädsla eller ångest hos barnet eller att reglerna varit inkonsekventa eller omöjliga att förstå. Att barnet saknat sin biologiska familj, haft svårt att rota sig, att lita på vuxna eller att känna sig som en del av den nya familjen är inte heller omständigheter som i sig utgör övergrepp eller försummelser. Däremot kan naturligtvis orsakerna bakom sådana känslor vara hänförliga till övergrepp eller försummelser. Att förhindra barnets obligatoriska skolgång eller förvägra ett barn tid eller möjlighet att göra sina läxor kan däremot falla under vad som ska anses vara övergrepp eller försummelser. Även bristfällig tillgång till skolundervisning vid institutioner kan vara att anse som övergrepp eller försummelser. Att hemmet inte uppmuntrat den obligatoriska skolgången eller hjälpt barnet att skaffa utbildning utöver den obligatoriska skolan kan däremot inte anses utgöra övergrepp eller försummelser, inte heller bristande hjälp med läxläsning. Brutna löften kan anses utgöra övergrepp eller försummelser om de förekommit som en del i ett återkommande mönster. Att det i fosterhemmet förekommit missbruksproblem eller psykiska problem medför inte automatiskt att det också förekommit brister som är att anse som övergrepp eller försummelser. Däremot kan övergrepp ha begåtts eller barnet försummats till följd av missbruket eller sjukdomen. Barn påverkas av förhållandena i det hem där det växer upp. Vi har nu- mera kunskap om att miljöer där det förekommer t.ex. hot eller våld kan vara skadliga även om det inte riktar sig direkt mot barnet. Att som barn ha bevittnat hur andra utsatts för övergrepp eller försummelser kan ut- göra övergrepp eller försummelse mot barnet självt om situationen varit sådan att även barnet känt sig hotat eller den som varit direkt utsatt för övergreppet eller försummelsen stått barnet särskilt nära, som t.ex. ett syskon eller någon vuxen barnet sökt trygghet och närhet hos och barnet därför påverkats starkt. Alla former av övergrepp eller försummelser mot barn är oursäktliga. Det råder ingen tvekan om att övergrepp och försummelser har förekommit mot barn som har omhändertagits för samhällsvård. De övergrepp och försummelser som förekommit har dock varit av olika allvarlighetsgrad. Den nu föreslagna extraordinära ersättningen är, som utredningen fram- hållit, avsedd för dem som utsatts för de mest allvarliga formerna av övergrepp eller försummelser, dvs. sådana övergrepp eller försummelser som är av allvarlig art. För att ersättningen inte ska förlora sitt symbol- värde som en bekräftelse och som upprättelse krävs att den förbehålls de allvarligaste formerna av övergrepp och försummelser. Det är viktigt att detta symbolvärde inte urholkas. Detta kommer till uttryck genom att det i lagen föreslås att endast sådana övergrepp eller försummelser som är av allvarlig art ska kunna berättiga till ersättning. Även enstaka övergrepp eller försummelser som inte tillhör de allra allvarligaste eller är så långvariga att de utgör allvarlig art kan ge upphov till lidande och problem senare i livet, men det finns också exempel på där mycket svåra förhållanden till synes inte hindrat barnet från ett nor- malt liv som vuxen. Det är omöjligt att i enskilda fall visa orsakssamband mellan vissa fall av övergrepp eller försummelser och de svårigheter den enskilde upplever senare i livet. Vid bedömningen av vad som ska anses utgöra allvarlig art måste utgångspunkten därför vara en objektiv bedöm- ning av svårighetsgraden av övergreppen eller försummelserna. Som anfört är det svårt att formulera precisa kriterier och nämnden måste få ett betydande utrymme för att avgöra vad som i de enskilda fallen ska anses utgöra allvarlig art. Nämnden ska varken ut- reda eller avgöra om brott begåtts. Den ska inte heller lägga samman vart och ett av de övergrepp eller de försummelser det kan vara fråga om i ett enskilt fall för att bedöma om dessa vid en skadeståndstalan skulle kunna medföra ett lika högt belopp i skadestånd som det föreslagna ersättnings- beloppet. Nämnden ska för varje enskild sökande göra en helhetsbedöm- ning av de övergrepp eller försummelser som förekommit för att avgöra om de sammantagna varit av allvarlig art. Vid bedömningen går det dock inte heller att helt bortse från vilka förhållanden som skulle kunna föranleda ett lika högt skadestånd som den föreslagna ersättningen. Ersättning enligt den föreslagna lagen kan utges till dem som varit ut- satta för sådana övergrepp eller försummelser som är av allvarlig art. Därmed avses både grova kränkningar och upprepade övergrepp eller försummelser ägnade att allvarligt skada barnets självkänsla där kränk- ningarna närmast kan ses som en pågående process och ingående i ett mönster som gör att barnet bryts ned. Av redo- görelser för de intervjuades berättelser framgår också att många som barn utsattes för en rad olika kränkningar, t.ex. genom att utnyttjas som arbetskraft och utsättas för materiella och känslomässiga brister, för kränkande tillmälen, hot, brutna löften och särbehandlingar och att bli fråntagna egendom. Regeringen anser det så självklart att uttalat sadistiska eller tortyrlik- nande förhållanden, liksom allvarliga sexuella övergrepp och mycket grova fysiska övergrepp av annat slag, ska berättiga till ersättning att några ytterligare uttalanden till stöd för nämndens bedömningar inte be- hövs i denna del. Detta gäller även om det är fråga om ett enskilt över- grepp av detta slag. Även andra fall ska dock kunna berättiga till ersättning. Nämnden ska därvid göra en sammanvägd bedömning av förhållandena i det enskilda fallet. I vissa fall har barnens levnadsförhållanden varit sådana att de i hemmet utsatts för en mängd omständigheter som var för sig inte kan anses vara av allvarlig art och därmed inte berättiga till ersättning om man ser varje tillfälle eller omständighet för sig. Det kan exempelvis röra sig om viss misshandel utöver vad som betraktades som normal aga, särskilt om det utgjorde enstaka överilade händelser, ofredanden av olika slag och särbehandling. Sådana omständigheter kan dock sammantagna vara av allvarlig art och därför motivera ersättning, i vart fall om de upp- repats och pågått . Någon absolut gräns för vad som ska anses utgöra kan inte slås fast utan måste avgöras från fall till fall och påverkas av både vilket slags övergrepp eller försummelser som förekommit samt omfattningen av och allvarlighetsgraden hos dem. Sådana missförhållanden som inte var för sig berättigar till ersättning och som pågått under endast kan dock inte anses vara av så allvarlig art att de grundar rätt till ersättning. Förhållandena har varit så individuella och mångskiftande att någon fullständig uppräkning av vilka missförhållanden det kan röra sig om inte kan göras. Generellt sett bör dock övergrepp eller försummelser som inte direkt riktar sig mot barnet, t.ex. att barnet bevittnat våld mot närstående, anses mindre allvarliga än sådana som riktats direkt mot barnet. Detta hindrar dock inte att även sådant som inte direkt riktat sig mot barnet vägs in i den samlade bedöm- ningen av allvarlighetsgraden. Att skada faktiskt har uppstått krävs som redan nämnts inte för att er- Prop. 2011/12:160 sättning ska kunna utges. I bedömningen ska som särskilt försvårande anses om övergreppen eller försummelserna utförts av någon som har satts att tillgodose barnets behov inte bara materiellt utan även av trygg- het och välbefinnande, särskilt om denne satts att ha en fostrande roll och barnet därför borde ha kunnat känna särskild tillit till honom eller henne. Ju allvarligare varje enskilt fall av övergrepp eller försummelse är, desto färre tillfällen och bör krävas för att de sammantagna ska an- ses vara av allvarlig art. Utredningen har föreslagit att särskild vikt ska läggas vid om övergreppet eller försummelsen har medfört en påtaglig risk för att barnets eller den unges hälsa eller utveckling allvarligt skadas. Uttryckssättet förekommer i 2 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, för- kortad LVU, (även om det då talas om skada, inte allvarlig skada) och reglerar när vård ska beslutas enligt LVU. Utredningen framhåller att någon skillnad jämfört med hur begreppet hälsa och utveckling används i den lagen inte är avsedd. Nämnden ska inte utreda eller pröva om brott har begåtts. Regeringen anser inte heller att nämnden ska utreda eller pröva om förutsättningar för vård enligt LVU varit uppfyllda i det hem där barnet eller den unge vårdats. För detta talar i stora delar samma skäl som mot en utredning och prövning av om brott begåtts. Att föreskriva att särskild vikt ska läggas vid om det funnits påtaglig risk för allvarlig skada kan dessutom tolkas som att en riskbedömning ska göras i enskilda fall. Detta skulle bl.a. innebära en svår samman- vägning för nämnden, inte enbart av de riskfaktorer som förelåg utan också av eventuella skyddsfaktorer såsom exempelvis att barnet haft en snäll granne, förstående lärare eller goda kamrater. Det skulle kunna medföra att det i vissa fall inte beviljas ersättning trots att övergreppen eller försummelserna varit sådana att de i andra fall ansetts berättiga till ersättning. En sådan ordning skulle riskera att upplevas som svårför- ståelig och orättvis av dem som söker ersättning. Svårigheterna med att både visa att risk förelegat vid en förfluten tidpunkt och att väga in sådana individuella förutsättningar i bedömningar av rätt till ersättning är uppenbara. Det skulle heller inte överensstämma med hur tidigare ersättningar behandlats. Vid ersättning till hiv-smittade och tvångssteriliserade personer togs t.ex. inte hänsyn till de drabbades ålder vid smittotillfället eller ingreppet. Inte heller togs i fråga om ersättning till neurosedynskadade personer hänsyn till hur stora skador som uppstått för de enskilda ersättningsberättigade. Regeringen anser att nämndens prövning så långt det är möjligt ska inriktas på objektiva omständigheter, dvs. vilka övergrepp eller försummelser det rört sig om. För detta talar inte bara svårigheterna med att visa och bedöma subjektiva omständigheter utan också att likvärdiga övergrepp eller försummelser bör behandlas på likartat sätt i fråga om ersättning och att nämndens bedömning genom att göras så enkel som möjligt med- för att ärendena kan hanteras snabbare. Med den av utredningen föreslagna lagtexten kan det inte heller ute- Prop. 2011/12:160 slutas att den praxis som redan utvecklats enligt LVU och den praxis som kommer att utvecklas av nämnden i fråga om riskbedömningar skulle kunna påverkas av varandra, vilket inte är önskvärt. Det är därutöver uppenbart att de situationer enligt vad som sagts är att betrakta som övergrepp eller försummelser av allvarlig art typiskt sett är sådana att de medför en påtaglig risk för att barns eller ungas hälsa eller utveckling kan skadas allvarligt. Regeringen anser det därför onödigt att särskilt reglera att en riskbedömning ska göras. Regeringens förslag: Ersättningen uppgår för var och en till Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens Utredningen föreslog att det från ersättningsbeloppet ska avräk- nas vad den ersättningsberättigade har erhållit i ersättning på grund av övergrepp eller försummelser. Remissinstanserna: Flera remissinstanser påtalar att det är ofrånkom- ligt att det föreslagna beloppet uppfattas som för lågt av vissa medan andra anser det tillräckligt. föreningen barndom finner summan acceptabel medan bl.a. Stulen anför att det, vad gäller ersättningens storlek, är mest naturligt att jämföra med de ersättnings- nivåer som domstolarna och tillämpar vid kränkning på grund av brott. Hovrätten konstaterar vidare att det före- slagna beloppet vid en jämförelse med vad som brukar utgå som kränk- ningsersättning är mycket högt. Justitiekanslern anser att ersättningen inte bör fjärma sig för mycket från de nivåer som enligt svensk rätt gäller för ersättning för ideella skador i allmänhet och konstaterar att nivåer över den föreslagna är ovanligt förekommande. anser inte att den föreslagna schabloniserade ersättningen ska kunna minskas på grund av kompensation som ett omhändertaget barn fått efter en individuell bedömning av skador på grund av brott. Skälen för regeringens förslag Utredningen har övervägt olika modeller för ersättningssystem och kommit fram till att ersättning ska utges som ett erkännande av att den enskilde utsatts för oförsvarligt lidande och inte som en skadestånds- rättslig kompensation för någon konkret skada. Detta medför att ersätt- ningsbeloppet är enhetligt för alla som beviljas ersättning, oavsett arten eller varaktigheten av övergreppen eller försummelserna. delar utredningens bedömning. Ett system med ett enhetligt ersättningsbelopp kan uppfattas som orätt- vist av några eftersom hänsyn inte tas till vilka övergrepp eller försum- melser det varit fråga om i det enskilda fallet, så länge de bedöms ha varit av allvarlig art. Det kan emellertid också betecknas som rättvist just Prop. 2011/12:160 på grund av att alla får ett och samma belopp. Som utredningen har an- fört är det inte möjligt att på ett objektivt sätt gradera olika människors upplevelser av vanvården eller att jämföra olika sorters vanvård. Insikten att det inte går att på ett rättvist sätt kompensera de vanvårdade för den skada de orsakats talar för att ersättningen bör utges med ett enhetligt belopp till alla drabbade. En strävan att trots detta ersätta det verkliga lidandet skulle dessutom innebära att orimligt stor vikt lades vid den enskildes förmåga att presentera sina känslor och upplevelser av vanvården. De erfarenheter som gjorts i talar också för att ett enhetligt ersättningsbelopp är att föredra. Det finns nämligen en risk för att ett graderat ersättningssystem skapar en känsla hos den vanvårdade av att ha blivit orättvist behandlad vad gäller ersättningsnivån. Upplevelsen av att ha blivit orättvist behandlad kan uppkomma i förhållande till andra ersättningsberättigade, men också i förhållande till den egna ersättningen, när den enskilde anser att han eller hon borde ha fått ett högre ersätt- ningsbelopp. I sådana fall uppfyller inte ersättningen sin roll som en symbolisk personlig upprättelse utan riskerar tvärtom att upplevas som ytterligare en kränkning. Det kan noteras att ersättningen till dem som tvångssteriliserats betala- des ut med ett enhetligt, schabloniserat, belopp. Även för denna grupp människor var det lidande enskilda personer genomgått på grund av steri- liseringen av mycket olika art. Utöver att man med en enhetlig ersättning undviker de problem som angetts ovan innebär en enhetlig ersättning också en enklare och troligt- vis mer effektiv handläggning av ersättningsärendena. En utgångspunkt vid bedömningen av ersättningens storlek är att ersätt- ningen bör vara tillräckligt hög för att fylla sitt syfte som symbolisk personlig upprättelse även för dem som utsatts för mycket grova över- grepp. Som flera remissinstanser framhåller kan olika bedömningar göras av vad som kan anses rimligt och rättvist och det kommer ofrånkomligen bli så att det finns de som uppfattar ersättningen som väl avvägd medan andra uppfattar den som för lågt satt. I utredningens direktiv angavs att ett eventuellt förslag om ekonomisk kompensation skulle stå i överensstämmelse med svensk praxis inom området. Enligt är det då, vad gäller ersättningens storlek, mest naturligt att jämföra med de ersättningsnivåer som domstolarna och tillämpar vid kränkning på grund av brott. I jäm- förelse med det framstår enligt hovrätten ersättningsbeloppet som mycket högt. Även Justitiekanslern framhåller att ersättningen inte bör fjärma sig alltför mycket från de nivåer som enligt svensk rätt gäller för ersättning för ideella skador i allmänhet, t.ex. vid kränkning på grund av brott. Justitiekanslern konstaterar att motsvaras av en utom- ordentlig kränkning och att nivåer däröver är ovanligt förekommande i svensk skadeståndsrätt. Regeringen delar hovrättens och Justitiekanslerns bedömning att den föreslagna ersättningsnivån är mycket hög i jäm- förelse med de ersättningar som utbetalas vid kränkning på grund av Prop. 2011/12:160 brott. Det går emellertid inte att uteslutande fastställa ersättningsbeloppet utifrån denna praxis. Det föreslagna beloppet ska ses som en symbolisk upprättelse för samhällets tillkortakommande och är en bekräftelse av de drabbades lidande, inte en ersättning för en viss skada. Den föreslagna ersättningen vilar därför inte på samma principer som skadestånd. Det i jämförelse höga ersättningsbeloppet ska också ses i ljuset av att det är enbart sådana övergrepp eller försummelser som är av allvarlig art som kommer ifråga för ekonomisk ersättning. Jämförelsevis kan nämnas att den ersättningen som utgavs till personer som tvångssteriliserats uppgick till . Regeringen delar utredningens bedömning att det inte är relevant att jämföra den här föreslagna ersättningen med ersättning för felaktigt fri- hetsberövande. Inte heller ersättningsnivåerna i andra länder kan till- mätas någon större betydelse som jämförelsematerial eftersom de er- sättningssystemen skiljer sig på väsentliga punkter från det här före- slagna. Regeringen gör den sammantagna bedömningen att den av utredningen föreslagna ersättningen om är väl avvägd.