prop · GZ03164 · 2012-07-05 00:00:00 — Det framhålls att demokratiseringsprocesser måste byggas upp inifrån, med inhemskt ägandeskap och baserat på lokala normer och praxis. Generalsekreteraren framhåller även principen Do no harm, dvs. att det finns en risk att påtryckningar utifrån kan äventyra demokratiseringsprocesser och framkalla social oro och våld. De tre styrdokumenten slår fast att demokratisk utveckling är nära förknippat med FN:s tre huvudområden; fred och säkerhet, utveckling, och mänskliga rättigheter, samt att FN-systemet måste arbeta på ett enhetligt och sammanhållet sätt, även om de olika FN-organisationerna måste stödja och främja demokratiutveckling och mänskliga rättigheter utifrån sina respektive mandat och perspektiv. Ur ett fredsskapande och fredsbevarande perspektiv kan demokratiutveckling t.ex. vara ett medel för att skapa stabilitet, medan UNDP t.ex. främjar demokratiutveckling som ett led i fattigdomsbekämpning. Stödet till multilaterala organisationer utgör en allt viktigare del av utvecklingssamarbete och så även inom området demokrati och mänskliga rättigheter. Drygt hälften av samlade bistånd gick 2011 via multilaterala organisationer, varav var öronmärkta för området demokratisk utveckling, mänskliga rättigheter, god samhällsstyrning och jämställdhet. Därutöver bidrog 2011 med i multi-bi-stöd till de delar av arbete som inte fokuserade på humanitära insatser. verkar aktivt i såväl styrelsearbetet som på landnivå för att målsättningarna och perspektiven i regeringens policy om demokrati och mänskliga rättigheter ska beaktas i FN-organisationernas och arbete på landnivå. och likasinnade givare är också pådrivande för att dessa organisationers ska vidareutveckla och förbättra sin resultatrapportering och analys. 4.3Trender i de multilaterala organisationernas sätt att arbeta med demokrati och mänskliga rättigheter Främjandet av demokratisk utveckling, mänskliga rättigheter och demokratisk samhällsbyggnad har utgjort en betydande och växande del av FN:s och det multilaterala systemets utvecklingsstöd . är dessa områden en del av den internationella agendan för att stödja god samhällsstyrning good governance. Detta är ett mer begränsat begrepp än det som avses i regeringens policy för demokrati och mänskliga rättigheter. Det omfattar hur staters ska styras, vilka institutioner, regler och lagar som behövs, och hur dessa lagar och regelverk utformas, genomförs och följs. har inte något uttryckligt mandat att främja demokratiutveckling och mänskliga rättigheter men är mycket verksam för att främja god samhällsstyrning i vid mening. Inom FN-systemet finns det däremot riktlinjer18 för hur samtliga operativa utvecklingsorganisationer ska integrera främjandet av mänskliga rättigheter i sina program. Uppfattningen om vad som utgör stöd till området demokrati, mänskliga rättigheter och god samhällsstyrning har utvecklats och vidgats över tiden. I t.ex. UNDP: verksamhet har fokus kontinuerligt förflyttats från stöd till valprocesser, valövervakning och stöd till nationella valmyndigheter i snäv bemärkelse, till bredare insatser som stödjer främjandet av institutionella reformer och rättsstatens principer. har de multilaterala organisationerna också vidgat sitt fokus till att omfatta stöd till det civila samhället och media, och har stödet till parlament, partier och demokratiseringens aktörer fått allt större betydelse. Inom har det skett en liknande utveckling och banken bidrar i praktiken till att främja deltagande av olika samhällsgrupper i beslutsfattande och stärka medborgares förutsättningar att utkräva ansvar, samt genom att främja reformer av 4.4Vilka förutsättningar, begränsningar och komparativa fördelar har de multilaterala organisationerna inom området demokrati och MR? Stöd för att påverka demokratiutvecklingen i ett land, t.ex. genom att stärka de nationella parlamentens eller oberoende medias roll, har följder för maktbalansen i ett land och måste ses som en i grunden inrikespolitisk process där utomstående biståndspolitiska aktörer har ett begränsat inflytande. Multilaterala aktörer som t.ex. har fördelen av att de har hög legitimitet som försvarare av de standarder, normer och konventioner som har utarbetats i mellanstatligt samförstånd inom FN. De betraktas som opartiska och kan därmed antas agera med större trovärdighet än bilaterala aktörer. Multilaterala aktörer kan också antas ha bättre förutsättningar att agera långsiktigt och med kontinuitet. Studier från både DFID och UNDP19 visar t.ex. att det är viktigt att demokratistöd för att ge hållbara resultat på effektnivå bör genomföras långsiktigt över flera mandatperioder och vara tillräckligt flexibelt för att kunna anpassas till plötsliga politiska förändringar, nya aktörer och regeringsskiften. Väl genomtänkt programplanering och god kapacitet att övervaka och följa upp insatser anses vara andra viktiga framgångsfaktorer i arbetet att främja demokrati och mänskliga rättigheter. Men de multilaterala aktörerna är också beroende av politisk uppbackning och stöd från bilaterala aktörer och givare för att få bra genomslag för svårare frågor i dialogen och kontakterna med värdlandet. De riskerar att framstå som svaga om de inte får detta politiska stöd eller om finansieringen av långsiktiga program blir alltför kortsiktig eller oförutsägbar. Exempelvis anser regeringen att UNDP ibland är alltför försiktig eller återhållsam i sin dialog med samarbetslandet om demokratifrågor eller mänskliga rättigheter. En anledning till återhållsamheten kan vara att UNDP vill upprätthålla en friktionsfri relation med den nationella regeringen så att resten av UNDP:s projektportfölj i landet inte äventyras. Trenden med öronmärkt finansiering är ett växande problem för samtliga FN-organisationer eftersom detta leder till en stark fragmentering av finansieringen av FN:s operativa verksamhet. Denna praxis bidrar till ökad konkurrens mellan FN-organisationer och att mycket tid och resurser läggs på att säkerställa finansiering för den egna verksamheten. I förlängningen riskerar detta även leda till en ineffektiv arbetsfördelning, då organisationer som lyckats dra till sig finansiering inte gärna lämnar ifrån sig uppdrag, även om andra organisationer kanske skulle vara bättre lämpade att utföra dessa. Öronmärkningen leder också till ett kortsiktigt administrativt perspektiv och otrygghet när det gäller 19 NORAD 10/2010, s 45 anställningar inom de multilaterala organisationerna, vilket inte främjar Skr. 2011/12:164 den långsiktighet och kontinuitet som arbetet att främja demokratisk utveckling och mänskliga rättigheter kräver. 4.5Att följa upp resultat av multilaterala organisationers verksamhet inom demokrati och mänskliga rättigheter FN:s utvecklingsorganisationer och multilaterala utvecklingsbanker har , som ett resultat av påtryckningar från och andra givare, börjat arbeta mer strukturerat med hur de kan förbättra sin mål- och resultatfokusering. Syftet är dels att förbättra den interna resultatrapporteringen så att organisationerna har möjlighet att ta till sig lärdomar och fortlöpande förbättra sina program, dels att förbättra resultatredovisningen till både givare och mottagarländer. Organisationerna har kommit olika långt i detta arbete och kvaliteten på resultatrapporteringen skiljer sig åt beroende på hur fokuserade och välformulerade deras strategiska planer, resultatramverk, budgetar och landprogram är och hur väl fungerade system de har för uppföljning av verksamheten. Tillgänglighet av relevant statistik i mottagarländerna, vilket är avgörande för att kunna mäta måluppfyllelse, varierar också avsevärt. Vissa organisationer har fortfarande stora utmaningar framför sig i detta arbete, medan andra, däribland , anses ha ett väl utformat system för resultatbaserad styrning. Organisationer med breda mandat (t.ex. UNDP och ) tycks ha svårare att utarbeta fungerande resultatsystem än organisationer med mer tekniska () eller specifika mandat (t.ex. OHCHR). Trots att vissa framsteg har gjorts visar inte minst arbetet med denna rapport att de allra flesta organisationer inklusive fortfarande inte lyckas redovisa resultat i form av effekter på kort eller medellång sikt, utan i första hand redovisar aktiviteter och prestationer dvs. vad de har gjort och inte vad de har uppnått. kommer därför fortsätta att driva på och stödja resultatarbetet inom de multilaterala organisationerna. anser att dessa organisationer bör koncentrera sig på koncis och relevant resultatrapportering istället för att ägna sig åt överrapportering av resultat på aktivitets- och prestationsnivå eller åt skräddarsydd rapportering anpassad efter enskilda givares öronmärkta bidrag och rapporteringskrav. För att kunna följa upp resultat av den verksamhet som multilaterala organisationer stöder krävs förutom tydliga och realistiska resultatförväntningar, robusta uppföljningsmekanismer som understöds av ett resultatramverk med relevanta mål, indikatorer och s.k. utgångslägen. Organisationernas oberoende utvärderingsfunktioner behöver också fungera. Inte minst bör utvärderingar användas som ett komplement till den löpande resultatrapporteringen för att man ska kunna dra slutsatser om vilka effekter som har uppnåtts på medellång och lång sikt. När det gäller de multilaterala organisationernas möjlighet att rapportera om resultat inom området demokrati och mänskliga rättigheter står de inför liknande utmaningar som bilaterala utvecklingsaktörer, t.ex. när det gäller att mäta komplexa förändringsprocesser eller för att avgöra Skr. 2011/12:164 om en viss insats har lett till ett visst resultat (attribution). För det första kan man konstatera att resultatarbetet inte bara är en teknisk utmaning utan att det finns politiska aspekter måste beaktas i målformuleringar och uppföljning. När mandat och resultatförväntningar ska formuleras inom såväl FN-systemet som sker detta som en del av en mellanstatlig politisk process där målens tydlighet och därmed mätbarhet ibland får stå tillbaka för politiska hänsyn. Om målsättningar formuleras i alltför orealistiska termer försvåras resultatarbetet ytterligare. Dessa hänsyn måste tas både på organisationsnivå och på landnivå. Bristen på enighet om internationellt överenskomna definitioner av demokrati, demokratisk utveckling, eller vad som kännetecknar parlament eller partisystem på demokratisk grund kan göra det svårt definiera gemensamt överenskomna mål och att mäta resultat på detta område. Ju fler aktörer som är inblandade, desto svårare att enas om en arbetsdefinition av vad som t.ex. kännetecknar demokratisk utveckling. Det är också erkänt svårt att finna lämpliga indikatorer och utgångslägen/baselines20 då även valet av indikatorer och utgångslägen kan vara politiskt känsligt, särskilt på landnivå, och inte minst inom området demokrati och mänskliga rättigheter. Till de försvårande faktorerna hör att resultat inom detta område är kopplade till den landspecifika miljön och aktörerna, att sambanden är komplexa och att de metoder man har för att mäta oftast inte gör det möjligt att fastställa vilka faktorer som leder till vilka resultat. Även det faktum att de multilaterala organisationerna främst fokuserar på kapacitetsuppbyggnad inom demokrati och mänskliga rättigheter gör det svårt att mäta resultat. Det är dels komplicerat att mäta vilka resultat en viss insats för att bygga upp kapacitet har lett till, dels svårt att avgöra vem som har ansvar för att insatsen leder till resultat den multilaterala organisationen eller mottagarlandet, eller i vissa fall den genomförande partnern? Används kapaciteten av mottagarlandet? Används kapaciteten effektivt? Många av insatserna inom området demokrati och mänskliga rättigheter är av långsiktig karaktär och kan realistiskt sett endast uppvisa resultat på medellång eller lång sikt (outcome eller impact-nivå). Mot detta står givarnas krav på mer konkret årlig resultatredovisning och det faktum att många givare endast erbjuder kortfristig finansiering. Ofta kan effekter av en viss insats endast uppvisas efter att insatsen har genomförts. är medveten om vikten av långsiktiga insatser och bidrar därför som regel med multi-bi-stöd som är fleråriga. Endast i undantagsfall (t.ex. när det gäller valstöd) är det stöd som ges från på kortare sikt än . Om man väl har lyckats mäta resultat över antingen genom kvalitativa eller kvantitativa metoder, eller genom utvärdering har det visat sig svårt att fastställa ett otvetydigt kausalt samband som visar att 20 Försök har gjorts för att utveckla standarder, bl.a. har program för att stärka parlament utvecklat en uppsättning for Democratic en viss aktivitet faktiskt har lett till ett konstaterat resultat. Detta beror på Skr. 2011/12:164 att förändringsprocesserna är komplexa och att flera andra samtidiga aktiviteter/faktorer kan ha påverkat resultatet. Svårigheten att aggregera resultat på landnivå för att kunna uttala sig om vilka resultat en multilateral organisation har uppnått på global nivå bidrar till att organisationerna i första hand redovisar aktiviteter och prestationer för att exemplifiera eller illustrera resultat. Detta förhållningsätt är symptomatiskt för samtliga organisationer vilket reflekteras tydligt även i denna rapport. Mycket talar därför för att resultatarbetet inom området demokrati och mänskliga rättigheter, vilket ofta genomförs i form av kapacitetsuppbyggnad i mottagarländerna, måste baseras på en kombination av kortsiktig kvantitativ resultatrapportering, långsiktig kvalitativ utvärdering och enkäter/uppföljning med målgrupper. Detta görs i mycket liten utsträckning och framför allt inte systematiskt. Långsiktiga utvärderingar är inte bara viktiga för att kunna rapportera resultat på lång sikt utan möjliggör också ett klarläggande av orsakssamband och förbättrad resultatanalys och lärande. Studier som har granskat både bilaterala och multilaterala organisationers resultatredovisning pekar dessutom på att fokus när det gäller resultat bör flyttas från aktivitets- och prestationsnivån till istället att mäta effekter på medellång sikt (outcome-nivån). Givarna bör därför överväga på vilket sätt som de multilaterala organisationerna kan komplettera sin årliga resultatredovisning med långtidsutvärderingar och långtidsstudier. bedriver ett aktivt påverkansarbete på både styrelse- och landnivå för att målsättningar och perspektiv i regeringens policy för demokrati och mänskliga rättigheter ska beaktas i FN-organisationernas och arbete. T.ex. har verkat för att FN:s utvecklingsorganisationer ska arbeta med ett rättighetsbaserat angreppssätt (human rights-based approach) i all programmering och att organisationerna ska kunna mäta i hur stor grad denna aspekt integreras i verksamheten. Bl.a. har tagit fram gemensamma mätmetoder för detta syfte. Detta normativa arbete har kompletterats med insatser från och likasinnade givare för att stödja de multilaterala organisationernas arbete att förbättra sina resultatramverk och sin resultatredovisning. Bl.a. har styrelserna för UNDP, och fattat principbeslut om att de framtida resultatramverken för ska utformas på ett sådant sätt att samtliga resultat ska kunna mätas och rapporteras på ett bättre sätt. och andra givare för nu en nära dialog med dessa organisationer om vad som krävs för att de ska kunna uppfylla de krav som givarna ställer. 4.6Resultat inom området demokrati och mänskliga rättigheter UNDP:s mandat och verksamhet , UNDP, verkar för demokratisk utveckling genom att främja samhällsdeltagande, civilt engagemang och politisk dialog. Detta görs genom arbete för att stärka de demokratiska institutionerna såsom parlament, offentlig förvaltning och rättssystem. Ledord för UNDP:s arbete med demokratisk samhällsstyrning är inflytande, deltagande samt fria och rättvisa val. UNDP arbetar med ett rättighetsbaserat angreppssätt i all programmering. Detta ska således genomsyra alla program och projekt som organisationen företar sig. Det innebär i praktiken bland annat att fattiga människor och grupper involveras i såväl planering som genomförande av programmen som de kontinuerligt informeras och utbildas om deras grundläggande rättigheter. I enlighet med UNDP:s strategiska plan 2008-2011 ska UNDP verka för att fördjupa demokratisk utveckling på nationell nivå i de fall där nationella regeringar ber om UNDP:s stöd. UNDP kan stödja system/institutioner på nationell, regional såväl som på lokal nivå. Viktigast för UNDP är att arbetet inom detta område är grundat i de övergripande principerna för mänskliga rättigheter. För att säkra att så är fallet samarbetar UNDP bland annat med Högkommissarien för mänskliga rättigheter (OHCHR). Den strategiska planen indikerar även tydligt att UNDP har en nyckelroll i att främja inkluderande demokratiska politiska processer. deltagande i dessa processer är angeläget för att säkerställa att fattiga människors deltagande i den demokratiska beslutsprocessen och därmed deras möjlighet att påverka sin egen utveckling. UNDP:s arbete med demokratisk samhällsutveckling är särskilt angeläget i post-konfliktländer eller i andra länder där de sociala strukturerna genomgått svåra prövningar. För att uppnå målet om en stärkt och fördjupad demokrati samarbetar UNDP i dessa länder med andra FN-aktörer såsom avdelningen för fredsbevarande operationer (DPKO). Området mänskliga rättigheter är kontroversiellt i FN-sammanhang. Mot denna bakgrund innehåller beslutet om UNDP:s strategiska plan 2008-2011 en tydlig hänvisning till att samtliga FN-organ, inklusive UNDP, ska verka för att mänskliga rättigheter ska genomsyra hela FN- systemet. Dock finns även ett tillägg om att UNDP inte har någon normativ eller övervakande roll vad gäller hanteringen av MR-frågor inom FN-systemet. Denna roll har istället fallit på OHCHR. Regeringen konstaterar att denna arbetsfördelning är rimlig då det kan vara svårt för en enskild organisation att både övervaka och driva denna slags frågor. I förhållande till regeringens policy för demokratisk utveckling och mänskliga rättigheter är UNDP:s mandat och arbete av hög relevans för alla tre fokusområdena. Beroende på den specifika situationen i olika länder så bedriver UNDP verksamhet inom samtliga av de av regeringen identifierade fokusområdena även om merparten av organisationens insatser ryms inom fokusområdet demokratins och rättsstatens institutioner. 2010/2011 hade UNDP en total programbudget på ca 4,8 miljarder US- dollar. Av dessa gick ca till arbete med demokratisk styrning. Med undantag för organisationens direkta arbete med fattigdomsminskning och uppnåendet av millenniemålen (som utgjorde ca av organisationens utgifter) var demokratiportföljen näst störst. bidrag uppgick till totalt , vara i kärnbidrag. var öronmärkta/uppskattas ha gått till området demokratisk utveckling och mänskliga rättigheter. UNDP:s resultatredovisning för /11 sker utifrån strategiska plan och resultatramverk. På grund av politiska motsättningar kunde inte enas om att inkludera resultatförväntningar på effektnivå, indikatorer (utöver att man är verksam inom ett visst antal länder) eller utgångslägen när den strategiska planen antogs 2007. Detta gör att resultatramverket är inkomplett och illa rustat att redovisa aggregerade resultat. UNDP redovisar därför i första hand resultat i form av aktiviteter och prestationer. Ett principbeslut i 2011 banar dock vägen för ett komplett resultatramverk från och med den strategiska planen 2014-2017. Trots de stora brister som finns när det gäller UNDP:s förmåga och förutsättningar att redovisa resultat kan regeringen konstatera att organisationen bedriver ett omfattande och uppskattat arbete till stöd för demokratiutveckling, valprocesser och mänskliga rättigheter. stödde UNDP 128 länder med demokratisk samhällsstyrning. 60 länder fick stöd med genomförandet av valprocesser och 123 länder mottog stöd för att genomföra anti-korruptionsåtgärder. har UNDP i ökande grad fokuserat på politiskt deltagande bland kvinnor och kvinnornas roll för gott samhällsstyre. Sådana insatser har bidragit till tydliga resultat, till exempel i där riktade insatser för att stärka kvinnors deltagande i demokratiska processer har varit bidragande till att ett rekordhögt antal kvinnor valdes in i parlamentet (34 av 106 platser). Det är av naturliga skäl svårt att uppskatta de direkta resultaten av UNDP:s arbete med kvinnligt deltagande i de nationella valen, men uppskattningar gör gällande att det var av betydande vikt för att nå det nationella målet med kvinnor i parlamentet. Som exempel så anordnade UNDP, tillsammans med UNIFEM, ett antal workshops/seminarier inför valet där man tillsammans med den burundiska kvinnorörelsen utarbetade en handlingsplan för att främja kvinnligt deltagande och kvinnlig representation. Utifrån denna handlingsplan fokuserade UNDP sedan insatserna på registrering av röstberättigade kvinnor såväl som på kapacitetsstöd till de som var intresserade av att kandidera. Detta ledde i sin tur till att fler kvinnor ställde upp och valdes. Noterbart är UNDP även efter valet erbjöd de kvinnor som blivit invalda kapacitetsstöd så att de skulle kunna vara effektiva på sina nya positioner. Ett konkret exempel på hur UNDP arbetar med samhällsstyrningsfrågor med målet att främja demokrati och mänskliga rättigheter är det stöd som organisationen gett till konstitutionsprocessen i . Målet med projektet är att bidra till genomförandet av en folkligt ledd konstitutionsprocess som leder till ett grundlagsförslag som garanterar demokrati och respekt för mänskliga rättigheter. Projektets slutmål är ett av parlamentet godkänt utkast till grundlag om vilket det sedan ska hållas folkomröstning. Projektet har kantats av förseningar och komplikationer vilket inte alla kan härledas till UNDP utan snarare till den komplexa politiska miljön i landet. Dock har de 10 bilaterala givarna som stödjer projektet tvingats stoppa utbetalningar till UNDP på grund av att organisationen inte kommunicerat tillräckligt väl om pågående processer inom ramen för projektet. Bedömningen är att dessa svårigheter har berott dels på kapacitetsproblem på i landet samt att UNDP haft en tendens att vilja stå närmare regeringen än givarna och att man därmed valt att inte dela med sig av all relevant information, vilket har kritiserat. UNDP har under projektets gång bättrat sig vad gäller kommunikationen med givarna, och projektets alla delmål har uppnåtts. Då projektet ännu pågår är det än så länge omöjligt att förutspå om det övergripande målet kommer nås. anser att UNDP trots de uppenbara svårigheterna bör prioritera ansträngningarna att uppnå resultat på detta område. Ett annat exempel rör , där inbördeskrig och avsaknaden av en central regering har lett till att landet har haft svårt att bygga upp och utvidga sin rättssektor. 2009 gav UNDP stöd till program för Rule of and Security i syfte att förbättra säkerheten i landet, rättsäkerheten och tillgången till rättsväsendet. Mobila domstolar infördes och resulterade i ökad tillgänglighet till det formella rättsväsendet på landsbygden. Den förbättrade tillgängligheten ökade antalet förhör . I blev UNDP ombedda att stödja processen att välja och utnämna en ny justitieminister. Anledningen till detta var att processerna tidigare hade präglats av korruption och dåliga resultat som följd. UNDP satte samman en verkligt oberoende panel som fick i uppdrag att granska kandidaterna till posten innan ett utnämnande kunde göras. Resultatet av insatsen blev att den nya justitieministern drev en mycket hårdare agenda mot organiserad brottslighet och att MR-brott kan anses omfattas av straffrihet. Dialog som verktyg att främja demokratisk utveckling och mänskliga rättigheter Som noterats i rapporteringen från svenska utlandsmyndigheter har UNDP fått ta emot kritik för att man som organisation inte varit stark nog i dialogen med regeringar om MR- och demokratifrågorna. Många givare, inklusive , har betonat vikten av att UNDP kontinuerligt för en nära dialog med regeringar om dessa viktiga frågor.