prop · GZ0372 · 2012-02-14 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2011/12:72 om it-stödet i rättskedjan Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som har gjort i rapporten i rättskedjan (RiR 2011:25). Regeringen instämmer i huvudsak i övergripande iakttagelse av problem i samband med utvecklingen av ett effektivt it-stöd i rättskedjan. har dock regeringen tagit flera initiativ och vidtagit ett antal åtgärder för att skapa förbättrade förutsättningar för den utvecklingen, inte minst när det gäller arbetet med Regeringen instämmer i iakttagelser av hur arbetet med rättsväsendets informationsförsörjning bedrevs under 19962009 och av regeringens styrning av arbetet under dessa år. instämmer delvis i iakttagelser av arbetet med vill emellertid framhålla att under denna relativt korta tid har en projektorganisation samordning av arbetet vilket har medfört att det har gått från planering till genomförande och att konkreta resultat Regeringen avser vidare att fatta beslut om arbetets fortsatta inriktning för att på så sätt ge myndigheterna möjligheter att mer långsiktigt planera det arbete som behövs för ett I likhet med anser regeringen att det är en viktig förutsättning för att kunna utveckla it-stödet i rättskedjan att myndigheternas registerförfattningar möjliggör ett effektivt utnyttjande av modern teknik. Regeringen har tillsatt en utredning för att göra en allmän översyn av den s.k. registerlagstiftningen och vissa därmed sammanhängande frågor (Ju 2011:11) och avser att initiera en utredning som ska utreda behovet av författningsändringar inför kommande etapper Skr. 2011/12:72 av arbetet med rättsväsendets informationsförsörjning. inom förslag till ny lagstiftning för åklagarväsendets personuppgiftsbehandling (SOU 2008:87). Det pågår också inom en översyn av den rättsliga regleringen av domstolarnas behandling av personuppgifter. Huvudregeln i den svenska förvaltningsmodellen är att varje myndighet ansvarar för helheten i sitt uppdrag gentemot regeringen. Myndighetschefen har ett ansvar att se till att de uppgifter myndigheten är ålagd att utföra också genomförs. I det uppdraget ingår t.ex. att myndighetschefen prioriterar och styr verksamheten internt, däribland it-projekt. Regeringens styrning av myndigheterna i frågor som rör effektivitet, samverkan och kompetensförsörjning sker normalt på en övergripande nivå. Regeringen följer på sådan nivå myndigheternas arbete och kan vid behov överväga ytterligare åtgärder. Regeringens bedömning är att det, vid sidan av arbetet med rättsväsendets informationsförsörjning, inte bör ställas krav på ökad samordning och samverkan mellan , , och Kriminalvården i frågor som gäller it-stöd. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning ............................................................. iakttagelser och rekommendationer ....................... 2.2Riksrevisionens rekommendationer till regeringen 3 Regeringens bedömning av iakttagelser ................ iakttagelser och rekommendationer................................... Rättsliga förutsättningar för it-stödet i Regeringens styrning av myndigheterna......... Regeringens åtgärder med anledning av Pågående arbete vid myndigheterna............................................... Vidare behandling av .............................. Rapport från It-stödet i rättskedjan.............. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ... 136 Ärendet och dess beredning lämnar löpande granskningsrapporter från effektivitetsrevisionen. Syftet med den rapport som behandlas i denna skrivelse har varit att granska vilka åtgärder regeringen och myndigheterna samlat har vidtagit för att säkerställa att it-stödet bidrar till ett effektivt ärendeflöde i rättskedjan. Granskningen har resulterat i rapporten i rättskedjan (RiR 2011:25), se bilagan. överlämnades av till regeringen . 2Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer har granskat hur , , och Kriminalvården har skapat förutsättningar för utveckling av ett effektivt it-stöd i rättskedjan. har även granskat hur regeringen styr detta område. övergripande slutsats är att regeringen och myndigheterna samlat, trots vissa tydliga förbättringar och insatser, ännu inte har skapat tillräckliga förutsättningar för utveckling av ett effektivt it-stöd i rättskedjan. menar att det fortfarande finns väsentliga brister som behöver åtgärdas och som sammantaget medför en risk för ökade kostnader för it-verksamheten i rättskedjan och för att nytt it-stöd inte utvecklas i den takt som krävs. De totala kostnaderna för myndigheternas it-verksamheter är betydande och har ökat . konstaterar att i arbetet med rättsväsendets informationsförsörjning har få konkreta resultat uppnåtts, och planeringen för kommande etapper är oklar. noterar att den första etappen i arbetet är försenad med . Granskningen visar även att flera kritiska it-projekt på myndigheterna är försenade och fördyrade. vill framhålla det positiva i att regeringen och myndigheterna i rättskedjan har intensifierat arbetet med informationsförsörjningen och att regeringen har avsatt särskilda medel för detta under 20102012. Sedan övertog ordförandeskapet i Rådet för rättsväsendets informationsförsörjning har trycket ökat på myndigheterna att arbeta mer fokuserat med it-verksamheterna. Trots att arbetet har fått en tydligare samordning från sedan nystarten menar att det fortfarande finns oklara ansvarsförhållanden mellan regeringen och myndigheterna som behöver ut, exempelvis Rådet för rättsväsendets informationsförsörjnings roll och befogenheter. Sammantaget menar att det är viktigt att regeringen och myndigheterna arbetar långsiktigt och uthålligt för att åstadkomma ett effektivt it-stöd i rättskedjan. menar vidare att en viktig förutsättning för att kunna Skr. 2011/12:72 utveckla it-stödet i rättskedjan är att myndigheternas registerförfattningar möjliggör ett effektivt utnyttjande av modern teknik och att de är anpassade till kommande etapper i arbetet med rättsväsendets informationsförsörjning. slutsats är att myndigheternas registerförfattningar inte ger tillräckliga förutsättningar för att utveckla it-stödet i rättskedjan. För att kunna utveckla nya system och it-stöd och få ned kostnaderna för drift och förvaltning är det nödvändigt att avveckla gamla och omoderna system samt föråldrad infrastruktur inom framför allt Polisen och Kriminalvården. menar att det finns en risk för att avvecklingen av gamla system och it-stöd försenas eller drar ut på grund av komplexiteten i denna typ av större projekt med många integrationer mellan systemen. slutsats är att det finns en risk för att myndigheternas omställningsarbete inte påbörjas eller genomförs , vilket kan leda till ökade kostnader och att utvecklingen av ett nytt it-stöd försenas. menar också att arbetet med behovs- och riskanalyser behöver utvecklas i rättskedjan för ökad insyn i verksamheterna. slutsats är att myndigheterna inte i tillräcklig utsträckning har samverkat för att analysera behovet av it-stöd och relaterade risker. I frågan om planering och rutiner för it-projekt är slutsats att det fortfarande finns brister i myndigheternas arbete för att realistiskt planera, budgetera och genomföra it-projekt. Granskningen visar att brister i ekonomiadministrativa rutiner får konsekvenser för tillförlitligheten i myndigheternas planering och för möjligheten att genomföra it-projekt till rätt kostnad. noterar att det saknas aktuella statliga ramavtal för vissa it-konsulttjänster, vilket försvårar för myndigheterna att genomföra samordnade upphandlingar inom området. slutsats är att kompetensförsörjningen är en kritisk faktor och att myndigheterna har svårt att säkerställa kompetensförsörjningen . 2.2Riksrevisionens rekommendationer till regeringen och myndigheterna lämnar följande rekommendationer till regeringen. För en långsiktig och effektiv ledning och samordning av arbetet med rättsväsendets informationsförsörjning bör regeringen överväga vilka möjligheter som finns att ännu tydligare styra och samordna utvecklingsarbetet efter den första etappens genomförande. I det sammanhanget bör regeringen även pröva om Rådet för rättsväsendets informationsförsörjnings nuvarande verksamhetsform och mandat för att åstadkomma samverkan behöver ändras. För att säkerställa utvecklingen av ett modernt och effektivt it-stöd i rättskedjan bör regeringen: ta fram en långsiktig plan för det fortsatta arbetet med Skr. rättsväsendets informationsförsörjning efter den första -säkerställa en fungerande informationsförsörjning i rättskedjans huvudflöde innan en utvidgning sker av fler aktiva myndigheter i arbetet samt -utreda behovet av en anpassning av gällande registerförfattningar för kommande etapper i arbetet. Regeringen bör löpande och långsiktigt följa upp myndigheternas arbete och planering för avveckling och ombyggnation av gamla system och it-stöd. Regeringen bör ställa krav på ökad samverkan mellan myndigheterna i arbetet med behovs- och riskanalyserna samt ställa krav på ökad samverkan för kompetensförsörjningen, exempelvis genom gemensamma upphandlingar för it-tjänster och bättre samordning av personalresurser. Regeringen bör även följa upp hur denna samverkan fungerar. Regeringen bör säkerställa att det finns en fungerande upphandlingssamordning för it-utvecklingsområdet för ett modernt it-stöd i rättskedjan. rekommenderar att myndigheterna, utifrån behov och identifierade brister, bör tydliggöra och förbättra sin styrning och kontroll av it-verksamheten genom att utveckla och förankra behovsanalysen internt för it-stöd, säkerställa att det finns en tydlig koppling mellan it-strategin och verksamhetsutvecklingen, utveckla den långsiktiga planeringen av olika it-insatser vad gäller handlingsplaner, avveckling av system och tekniska plattformar, budgetprognoser och finansieringsplaner, se över riskanalysen som utgår från förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll med avseende på myndighetens styrning och kontroll av it-verksamheten, förbättra de ekonomiadministrativa rutinerna för styrningen av it-verksamheten, särskilt vad gäller it-projekten samt ta fram en strategi och plan för kompetensförsörjningen samt i samverkan med andra myndigheter överväga gemensamma lösningar, exempelvis upphandling av it-konsulter och bättre utnyttjande av befintlig it-kompetens mellan myndigheterna. 3.1Regeringens bedömning av övergripande slutsats Regeringen instämmer i huvudsak i övergripande iakttagelse av problem i samband med utvecklingen av ett effektivt it-stöd i rättskedjan. har dock regeringen vidtagit ett antal åtgärder för att skapa förbättrade förutsättningar för den utvecklingen. Regeringen har tagit flera initiativ till att effektivisera och tydligare samordna frågor som är av strategisk betydelse för utvecklingen av elektronisk förvaltning. Bland annat har regeringen beslutat en digital agenda för och en handlingsplan för elektronisk förvaltning samt tillsatt en delegation för e-förvaltning. Vidare bedrivs flera myndighetsgemensamma e-förvaltningsprojekt. Arbetet med att samordna och utveckla rättsväsendets informationsförsörjning utgör ett sådant projekt. Det arbetet är högt prioriterat av regeringen. Huvudregeln i den svenska förvaltningsmodellen är att varje myndighet ansvarar för helheten i sitt uppdrag gentemot regeringen. Myndigheter ska verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet (6 § andra stycket myndighetsförordningen [2007:515]). Myndighetschefen har ett ansvar att se till att de uppgifter myndigheten är ålagd att utföra också genomförs. I det uppdraget ingår t.ex. att myndighetschefen prioriterar och styr verksamheten internt, däribland it-projekt. It-projekt tar en stor del av myndigheternas resurser i anspråk och det är därför viktigt att hitta former för ett så effektivt resursutnyttjande som möjligt. 3.2Regeringens bedömning av iakttagelser och rekommendationer 3.2.1 Arbetet med rättsväsendets informationsförsörjning Regeringen instämmer i iakttagelser av hur arbetet med rättsväsendets informationsförsörjning bedrevs under 19962009 och av regeringens styrning av arbetet under dessa år. regeringen förstärkt arbetet med att förbättra informationsförsörjningen i Som ett första steg i arbetet har regeringen gett , , , Ekobrotts- myndigheten, och Kriminalvården i uppdrag att, i samverkan med , genomföra en första etapp av Etappen innebär att det införs ett elektroniskt huvudflöde mellan dessa myndigheter. rättsväsendets informationsförsörjning kommer att ge väsentligt förbättrade möjligheter att analysera informationen och kan därmed bidra till ny kunskap om brottsligheten och verksamhetsresultaten. skapar i sin tur förbättrade förutsättningar för brottsbekämpningen och för möjligheterna att bedöma effektiviteten av de åtgärder som vidtas. Regeringen instämmer mot denna bakgrund endast delvis i Riksrevi- sionens iakttagelser av arbetet med rättsväsendets informations- Regeringen vill framhålla att under denna relativt korta tid har en projektorganisation samordning av arbetet vilket har medfört att det har gått från planering till genomförande och att konkreta resultat har uppnåtts. Regeringens bedömning är att den nuvarande projektorganisationen bör ges möjlighet till fortsatt arbete med genomförandet och att det i detta skede inte är lämpligt att återigen överväga en ny organisationsform för samordning av arbetet. Konkreta resultat av arbetet Som konstaterar i rapporten har myndigheternas sätt att arbeta med informationsförsörjningsfrågorna intensifierats under de Att arbetet nu samordnas av en projektorganisation har lett till en effektivare hantering. Nödvändiga delprojekt har identifierats och det har skapats en gemensam informationsstruktur samt ett enhetligt sätt att utbyta information mellan myndigheterna. Vidare har en leveransplan tagits fram med angivande av datum för när myndigheterna ska genomföra närmare beskrivna åtgärder. Genomförandet av den första etappen sker successivt. införandet sker överföring från polis till åklagare av viss information om misstänkta brott och om involverade personer på det sätt som myndigheterna har kommit överens om. arbetet har således redan uppnåtts. överföringar av information mellan myndigheterna ske enligt den Arbetet med etappen ska vara genomfört Regeringen delar inte bedömning att ansvarsförhållan- dena mellan regeringen och myndigheterna i arbetet med rättsväsendets informationsförsörjning är oklara. genomförandet av de åtgärder som beslutats när det gäller arbetet med Det är samordningen av detta arbete som bedrivs inom . När expeditionschefen i utsågs till ordförande i Rådet för rättsväsendets informationsförsörjning vidtogs inga förändringar i rådets förvaltningsmässiga status. av myndigheter vars representanter för respektive myndighets räkning fattar beslut i gemensamma frågor. I rådet belyses och tillvaratas rättskedjans behov som myndighetsföreträdarna har kunskap om respektive myndighets verksamhet och utmaningar. För att uppnå en funktion där rådet ges befogenhet att styra myndigheternas arbete med informationsförsörjningen förefaller det enda alternativet ur förvaltnings- mässig synpunkt vara att omforma rådet till en ny myndighet med sådant Skr. 2011/12:72 mandat. Regeringen ser inte en sådan lösning som vare sig genomförbar Planering av det fortsatta arbetet Regeringens övergripande målsättning för arbetet med rättsväsendets informationsförsörjning är en effektivare och mer kvalitativ ärendehantering samt förbättrad medborgarservice och ökad kunskap. Att ange något visst slutdatum för ett sådant arbete låter sig inte göras. Det konkreta arbetet behöver i stället även framöver bedrivas i etapper där omfattningen av arbetet får bestämmas inför varje etapp. Det bör noteras att det, när arbetet nu samordnas av , tillkommer vissa faktorer som måste beaktas vid planeringen, såsom mandatperiodernas längd och budgetprocessen. Liksom anser dock regeringen att det behövs en långsiktig planering för arbetet med rättsväsendets informationsförsörjning. Regeringen avser att sedan myndigheterna i för rättsväsendets informationsförsörjning nu tagit ställning till omfattning och programplan för den andra etappen fatta beslut om arbetets fortsatta inriktning för att på så sätt ge myndigheterna möjligheter att mer långsiktigt planera det arbete som behövs för ett effektivt genomförande. Utökning av antalet myndigheter som deltar aktivt i arbetet Regeringen instämmer i huvudsak i bedömning att en fungerande informationsförsörjning i rättsväsendets huvudflöde behöver säkerställas innan en utvidgning sker till fler aktiva myndigheter i arbetet. Regeringen anser dock att en bedömning av lämpligheten av att involvera fler myndigheter måste göras i varje enskilt fall. Det är naturligtvis av vikt att de myndigheter som handlägger de största mängderna ärenden i brottmålsprocessen, och som redan aktivt deltar i arbetet med rättsväsendets informationsförsörjning, ges möjlighet att nyttja sina resurser till att genomföra beslutade åtgärder. Intresset av att fler myndigheter får tillfälle att aktivt delta i arbetet och därigenom kan utnyttja de möjligheter som ges till en effektivare och mer kvalitativ ärendehandläggning måste emellertid också beaktas. När det gäller beslutet att och aktivt ska delta i arbetet gjordes bedömningen att det, sedan förseningen av genomförandet av den första etappen hade konstaterats, fanns ett utökat utrymme att hantera det arbete som skulle tillkomma utan att äventyra genomförandet av redan beslutade åtgärder. Vidare bedömdes och uppfylla de tekniska förutsättningar som krävdes för att ansluta sig. Dessa myndigheter ställde sig även bakom de vägval som gjorts samt de arbetssätt som används i arbetet. , , och deltar ännu inte aktivt i arbetet med rättsväsendets Som konstaterats i är det regeringens ambition att även dessa myndigheter ska involveras i Beslut om utvidgning kommer dock givetvis att föregås Skr. 2011/12:72 av noggranna avvägningar i enlighet med det ovan anförda. Som en konsekvens av förseningen med genomförandet av den första etappen av arbetet med rättsväsendets informationsförsörjning vidtog projektorganisationen inom en rad åtgärder för att minska riskerna för ytterligare förseningar. arbetades en s.k. mognadsmodell fram i samarbete med myndigheterna. Modellen har till syfte att tydliggöra och följa upp myndigheternas arbetssätt gentemot projektorganisationen. Vidare skapades gemensamma kriterier för riskbedömning. En gemensam form för statusredovisning och riskhantering togs fram, som ligger till grund för myndigheternas rapportering av status och riskhantering i arbetet med rättsväsendets informationsförsörjning. 3.2.2 Rättsliga förutsättningar för it-stödet i rättskedjan Utökad elektronisk informationsöverföring mellan myndigheter effektiviserar beslutsprocesserna och medför fördelar för enskilda, eftersom insamlandet av korrekta och aktuella uppgifter underlättas och snabbare besked kan ges. Elektronisk informationsöverföring är också ekonomiskt effektiv i förhållande till uppgiftslämnande på annat sätt, t.ex. per telefon eller fax. För att kunna effektivisera förvaltningen med hjälp av modern informationsteknik är det viktigt att regelverket är väl genomtänkt och så enkelt som möjligt att tillämpa. är intresset av skydd för den personliga integriteten för de medborgare som möter förvaltningen av central betydelse. Detta intresse måste dock vägas mot allmänhetens intresse av insyn i myndigheternas verksamhet. Vidare måste internationella åtaganden gällande personuppgiftsbehandling och dataskydd beaktas. Det finns således andra hänsyn än effektivitet som påverkar regelverket för informationsöverföring mellan myndigheterna. Liksom anser dock regeringen att en viktig förutsättning för att kunna utveckla it-stödet i rättskedjan är att myndigheternas registerförfattningar möjliggör ett effektivt utnyttjande av modern teknik. I syfte att skapa rättsliga förutsättningar för en mer effektiv e-förvaltning, där såväl den enskildes rätt till personlig integritet som allmänhetens berättigade anspråk på insyn i den offentliga verksamheten tillgodoses, har regeringen tillsatt en utredning för att göra en allmän översyn av den s.k. registerlagstiftningen och vissa därmed sammanhängande frågor (Ju 2011:11). Utredaren ska bl.a. överväga om definitionen av begreppet allmän handling i tryckfrihetsförordningen är lämpligt utformad när det gäller sådana uppgifter som en myndighet har tillgång till genom s.k. direktåtkomst hos en annan myndighet eller genom liknande former av elektroniskt utlämnande och, om utredaren anser att definitionen bör ändras, lämna förslag till ändring av denna. Utredaren ska också överväga om det finns skäl att i registerförfattningar bibehålla åtskillnaden mellan olika former av elektroniskt utlämnande. Vidare ska utredaren göra en översiktlig inventering av registerförfattningarna och närmare analysera hur dessa fungerar inom tre olika verksamhetsområden samt, med beaktande av utvecklingen inom EU och , utarbeta en generell modell för reglering av registerfrågor. Med modellen som mall ska utredaren lämna konkreta förslag till registerförfattningar inom de tre verksamhetsområdena. Utredaren ska även överväga vilka typer av allmänna handlingar inom de tre verksamhetsområdena som den eller de aktuella myndigheterna ska ha skyldighet att lämna ut elektroniskt och lämna de förslag som dessa överväganden föranleder. Förslagen ska syfta till att regleringen i tryckfrihetsförordningen och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) samt registerregleringen tillsammans inom respektive område ska utgöra en tydligare och mer lättillämpad helhet. De delar av uppdraget som avser frågan om definitionen av allmän handling bör ändras respektive om det finns skäl att i registerförfattningarna även fortsättningsvis bibehålla åtskillnaden mellan olika former av elektroniskt utlämnande ska redovisas i ett delbetänkande . I den förstnämnda delen ska utredaren samråda med en parlamentarisk referensgrupp. Regeringen kommer, efter att ha inhämtat synpunkter från utredaren, att i tilläggsdirektiv precisera tre verksamhetsområden för vilka utredaren ska lämna förslag till registerförfattningar. Uppdraget i den delen ska slutredovisas . En utredning med uppdrag att göra en översyn av behandling av personuppgifter inom åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet har i betänkande lämnat förslag till ny lagstiftning (SOU 2008:87). Förslaget bereds inom . Det pågår även inom en översyn av den rättsliga regleringen av domstolarnas behandling av personuppgifter. Arbetet med rättsväsendets informationsförsörjning I arbetet med rättsväsendets informationsförsörjning görs fortlöpande rättsliga analyser. Redan vid avgränsningen av vilket arbete som skulle ingå i den första etappen gjordes en intresseavvägning med beaktande av bl.a. integritetsaspekter. En utgångspunkt för denna etapp var vidare att arbetet skulle kunna genomföras inom ramen för gällande lagstiftning. Som en del i arbetets första etapp ingår att stämningsansökan samt förundersökningsprotokoll ska kunna skickas elektroniskt från åklagare till domstol. För att nå effektivitet och undvika en parallell pappershantering har i framställan till regeringen föreslagit att formkrav beträffande dessa handlingar anpassas till elektroniska rutiner. Framställan bereds inom . har bedömt att behovet av en anpassning av gällande registerförfattningar bör utredas inför kommande etapper i arbetet med rättsväsendets informationsförsörjning. Regeringen instämmer i den bedömningen och har, utöver den utredning som redogörs för ovan, för avsikt att initiera en utredning som ska utreda behovet av Skr. 2011/12:72 författningsändringar inför kommande etapper av arbetet. 3.2.3Regeringens styrning av myndigheterna