prop · H00312 · 2012-10-03 00:00:00 — En avstängning från rätt till ersättning bör inte pågå efter det att det förhållande som ligger till grund för denna inträffat. Det bör därför även fortsättningsvis finnas en bestämmelse som anger att en avstängning ska verkställas inom från den avstängningsgrundande händelsen. Det föreslås att den totala avstängningstidens längd ska motsvara den som gäller när en sökande lämnat sitt arbete utan giltig anledning. Det innebär att den totala avstängningstiden inte bör överstiga från den avstängningsgrundande händelsen och medför att avstängningen preskriberas . I syfte att förenkla regelverket bör denna s.k. kalenderspärr gälla för alla typer av avstängningar och inte differentieras utifrån hur många ersättningsdagar sökanden ska stängas av. Om en ny grund för avstängning inträffar under pågående avstängningstid, bör avstängningen, med anledning av den nya avstängningsgrundande händelsen, inte pågå än räknat från utgången av den föregående avstängningstiden. Regeringens förslag: Det införs en bestämmelse som regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om vad som ska anses utgöra godtagbart skäl och giltig Promemorians förslag: Överensstämmer I promemorian föreslås ingen bestämmelse om att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om vad som ska anses utgöra godtagbara skäl. Remissinstanserna: Arbetsförmedlingen, och anser att begreppet godtagbara skäl behöver förtydligas. av att de olika diskrimineringsgrunderna beaktas när föreskrifter samhälle utan rörelsehinder noterar att begreppen lämpligt arbete och giltig anledning i förslagen behöver preciseras för att systemet ska bli rättssäkert. Skälen för regeringens förslag: Så påtalat, finns ett behov av att se över hur vissa begrepp i lagen ska Regeringen anser därför att det bör finnas en bestämmelse som anger att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, meddelar föreskrifter om vad som ska anses utgöra godtagbart skäl och giltig anledning. När det gäller begreppet lämpligt föreskriftsrätten redan finns i lagen om arbetslöshetsförsäkring. 2012/13:12 anser regeringen att diskriminerings- frågor ska beaktas när föreskrifter meddelas. Regeringens förslag: Den sökande ska intyga på heder och samvete att lämnade uppgifter är riktiga och fullständiga samt anmäla ändrade förhållanden av betydelse för hans eller hennes rätt till ersättning. En anmälan om ändrade förhållanden ska göras och senast efter det att den sökande fick kännedom om Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens I promemorian föreslås ingen bestämmelse om inom vilken tid en sökande ska anmäla ändrade förhållanden. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till förslaget, bland dem LO och Arbetslöshetskassornas samorganisation, eller har inget att erinra mot förslaget. Förvaltningsrätten i anser att det av bestämmelsen bör framgå att det är förhållanden av betydelse för sökandens rätt till ersättning som han eller hon ska förbinda sig att anmäla till arbetslöshetskassan. försäkringen anser att den sökande även i anmälan om arbetslöshet ska intyga på heder och samvete att uppgifterna är riktiga och fullständiga. Myndigheten menar även att det är oklart om en sökande som har lämnat sin ansökan i elektronisk form kan straffas för osann försäkran eller om det krävs en särskild straffbestämmelse i lagen om arbetslöshets- Det bör enligt myndigheten framgå av lagtexten att det krävs underskrift, alternativt elektronisk signatur, när den enskilde lämnar en försäkran på heder och samvete. Myndigheten anser slutligen att det bör finnas en bestämmelse som reglerar inom vilken tid den sökande senast ska ha fullgjort sin anmälningsskyldighet. hetskassa anför att det skulle vara önskvärt att arbetssökande i sin ansökan om arbetslöshetsersättning även intygar att han eller hon står till Skälen för regeringens förslag finns inte någon lagstadgad skyldighet för den sökande att i ett ärende om ersättning intyga på heder och samvete att lämnade uppgifter är riktiga och fullständiga. Det finns inte heller någon uttrycklig skyldighet att anmäla om de uppgifter han eller hon har lämnat, och som har betydelse för rätten till ersättning, ändras. försäkringen bygger i stor utsträckning på uppgifter som den sökande lämnar och arbetslöshetskassorna har begränsade möjligheter att kontrollera samtliga uppgifter i ansökan. Det är därför av största vikt att den sökande lämnar korrekta uppgifter vid ansökan och informerar arbetslöshetskassan om förändringar som påverkar rätten till ersättning. 2012/13:12 För att inskärpa vikten av att lämnade uppgifter är korrekta, bör den sökande förpliktas att på heder och samvete intyga att lämnade uppgifter är riktiga och fullständiga. Genom denna ändring blir straffbestämmelsen om osann eller vårdslös försäkran i 15 kap. 10 § tillämplig, under förutsättning att uppgifterna lämnas skriftligen. En sökande bör dessutom vara skyldig att anmäla ändrade förhållanden av betydelse för hans eller hennes rätt till ersättning. Följden av att det i lag framgår att en sökande ska anmäla ändrade förhållanden, är att bidragsbrottslagen (2007:612) kan tillämpas när en sökande underlåter att anmäla ändrade förhållanden av betydelse för hans eller hennes rätt till ersättning. Regeringen delar Förvaltningsrätten i uppfattning att det av lagtexten bör framgå att skyldigheten att anmäla ändrade förhållanden ska gälla sådana förhållanden som har betydelse för rätten till arbetslöshetsersättning. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen anser att det är lika angeläget att en sökande i sin anmälan om arbetslöshet som i sin ansökan om ersättning försäkrar på heder och samvete att lämnade uppgifter är riktiga och fullständiga. För att bestämmelsen ska få avsedd effekt är det enligt regeringens mening viktigt att en sökande intygar att alla uppgifter som han eller hon lämnar i ett ärende om ersättning är korrekta. Det innebär att uppgifter som en sökande lämnar i samband med arbetslöshetens inträde och även senare under ansökningsförfarandet, t.ex. i kassakort, ska lämnas på heder och samvete. Det ska påpekas att det endast är uppgifter som den sökande själv förfogar över som kan lämnas på heder och samvete. Uppgifter som lämnas av andra, t.ex. arbetsgivare, myndigheter eller läkare, bör därför inte omfattas. Småföretagarnas Arbetslöshetskassa anför att en sökande även bör intyga att han eller hon står till arbetsmarknadens förfogande. Regeringen anser inte att det finns skäl att införa en sådan bestämmelse, eftersom det utgör ett allmänt villkor för att överhuvudtaget ha rätt till ersättning. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen efterlyser en bestämmelse som reglerar inom vilken tid den sökande senast ska ha fullgjort sin anmälningsskyldighet från det att förhållandena ändrades. Regeringen konstaterar att det av förarbetena till bidragsbrottslagen (prop. 2006/07:80 s. 95) framgår att det måste finnas ett begränsat tidsmässigt utrymme för den enskilde att handla innan straffansvar kan inträda och skyldigheten kan anses ha blivit åsidosatt när det finns en skyldighet att anmäla ändrade förhållanden. Generellt bör inte mer än vad som varit en nödvändig tidsåtgång för anmälan godtas. Hur långt detta utrymme ska sträcka sig i det enskilda fallet, får avgöras i rättstillämpningen med ledning av de bestämmelser om anmälningsskyldighet som är aktuella. Regeringen konstaterar även att det i socialförsäkringsbalken finns en bestämmelse som anger att en anmälan ska göras och dagar efter det att den anmälningsskyldige fick kännedom om förändringen. Enligt regeringen blir det tydligare och mer rättssäkert för en sökande med en sådan uttrycklig bestämmelse om när en anmälan om ändrade förhållanden senast ska lämnas till arbetslöshetskassan. Detta ska ses särskilt mot bakgrund av det straffansvar som kan komma att aktualiseras enligt Prop. 2012/13:12 bidragsbrottslagen. Regeringen anser att en anmälan bör göras så snart som möjligt och dagar efter det att den sökande fått kännedom om förändringen. Att anmälan ska ske kan dock, enligt regeringens mening, i vissa fall innebära att den bör ske tidigare än . Bestämmelsen bör alltså inte tolkas som om 14 dagars dröjsmål alltid kommer att godtas. Särskild straffbestämmelse för elektroniskt lämnade uppgifter och formkrav vid ansökan enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen har väckt frågan om det krävs en särskild bestämmelse i lagen om arbetslöshetsförsäkring för att en sökande ska kunna straffas för uppgifter lämnade i elektronisk form. Myndigheten har också föreslagit att det i lagtexten ska framgå att underskrift alternativt elektronisk signatur ska krävas vid uppgiftslämnande lämnas på heder och samvete. Regeringen konstaterar inledningsvis att det för bidragsbrottslagens tillämplighet på ärenden om rätt till ersättning enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring inte ställs något krav på att den oriktiga uppgiften ska ha lämnats skriftligen. Lagen omfattar således både skriftliga och muntliga uppgifter. Även felaktiga uppgifter som har lämnats elektroniskt över exempelvis Internet eller genom servicetelefon kan medföra straffansvar enligt bidragsbrottslagen. När det sedan gäller straffansvar för osann eller vårdslös försäkran enligt 15 kap. 10 § är det med hänsyn till straffrättens legalitetsprincip oklart om oriktiga uppgifter som lämnas elektroniskt, t.ex. över internet, kan anses uppfylla skriftlighetskravet i straffbestämmelsen. Däremot torde det för straffansvar inte vara avgörande om handlingen också underskrivits så länge den framstår som egenhändigt utställd av uppgiftslämnaren. (SOU 2007:92) har föreslagit förändringar av 15 kap. 10 § som syftar till att göra det tydligt att även uppgifter som lämnas i elektronisk miljö ska omfattas av straffansvaret för osann eller vårdslös försäkran. Betänkandet bereds inom . Med hänsyn härtill anser regeringen inte att det finns något skäl att nu införa en specialstraffrättslig bestämmelse för uppgifter som lämnas elektroniskt i lagen om arbetslöshetsförsäkring. Inte heller är det mot denna bakgrund nödvändigt att införa ett krav på underskrift alternativt elektronisk signatur i lagen. Bakgrund och behovet av förtydliganden Uteslutning av medlem ur en arbetslöshetskassa och frånkännande av rätt till arbetslöshetsersättning är åtgärder som tillämpas vid bedrägligt för- farande, dvs. då någon medvetet eller av grov vårdslöshet har lämnat oriktig eller vilseledande uppgift om något förhållande av betydelse för hans eller hennes rätt till medlemskap eller ersättning. Det innebär att det ibland är brottsliga gärningar, såsom bedrägeri eller bidragsbrott, som ut- 2012/13:12 gör grund för åtgärderna. I dessa fall är uteslutning huvudregeln och det är bara om det finns särskilda skäl som den sökande i stället kan bli frånkänd rätten till ersättning. En medlem ska även uteslutas om han eller hon inte arbetat inom arbetslöshetskassans verksamhetsområde. Uteslutning regleras i 37 § lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor. Av 10 § andra stycket lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring framgår att den som uteslutits på grund av bedrägligt förfarande inte har rätt till ersättning av från uteslutningen. Den enskilde måste efter uteslutning på nytt ansöka om medlemskap och uppfylla villkoren för rätt till ersättning för att åter vara ersättningsberättigad. Uteslutning kan även komma i fråga för den som är ansluten till den kompletterande arbetslöshetskassan. Frånkännande, som regleras i 66 § lagen om arbetslöshetsförsäkring, innebär att den sökandes ersättningsrätt upphör under ett visst antal dagar. De dagar den sökande är frånkänd arbetslöshetsersättning förbrukas. Frånkännandet ska gälla under minst . Om det finns särskilda skäl, får frånkännandet gälla under färre dagar. Ett frånkännande innebär även att den arbetssökande måste arbeta från den tidpunkt då det förhållande som ledde till frånkännandet kom till arbetslöshetskassans kännedom innan ersättning på nytt kan lämnas. Arbetslöshetskassan kan enligt 66 § lagen om arbetslöshetsförsäkring, om det finns sannolika skäl att en sökande har lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter, hålla inne ersättning under utredning av uteslutning och frånkännande av ersättning, för att undvika att arbetslöshetsersättning betalas ut felaktigt. Bestämmelser om uteslutning av medlemmar och frånkännande av rätt till arbetslöshetsersättning vid lämnande av oriktiga eller vilseledande uppgifter har funnits i arbetslöshetsförsäkringen . Bestämmelserna är svårtillämpade och ålderdomliga, och tillämpas också i förhållandevis liten utsträckning. När de tillämpas kan de emellertid få stora konsekvenser för den enskilde. Regeringen anser att det finns behov av vissa förtydliganden i lagstiftningen för att göra tillämpningen av uteslutning och frånkännande av ersättning mer enhetlig. 4.5.2Uteslutning eller frånkännande när en enskild låtit bli att anmäla ändrade uppgifter Regeringens förslag: Den som medvetet eller av grov vårdslöshet har låtit bli att anmäla ändrade uppgifter till en arbetslöshetskassa om förhållanden av betydelse för hans eller hennes rätt till ersättning, ska uteslutas som medlem eller, om särskilda skäl talar mot det, frånkännas rätt till ersättning. Ersättning enligt grundförsäkringen i lagen om arbetslöshetsförsäkring lämnas inte till personer som har uteslutits från medlemskap till följd av underlåtenhet att anmäla ändrade uppgifter om förhållanden av betydelse för rätten till ersättning. Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag. I promemorian saknas förslag om att ersättning enligt grundförsäkringen inte ska lämnas till personer som har uteslutits från medlemskap till följd av underlåtenhet att anmäla ändrade uppgifter till kassan om förhållanden av betydelse för rätten till ersättning. Remissinstanserna: Förvaltningsrätten i , LO och Arbetslöshetskassornas samorganisation tillstyrker förslaget. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen efterlyser en preskriptionsregel för beslut om uteslutning och frånkännande. LO anser dock att det är oproportionerligt att straff även kan utdömas enligt bidragsbrottlagen. Skälen för regeringens förslag: måste den enskilde ha lämnat felaktiga eller vilseledande uppgifter för att frågan om uteslutning ur en arbetslöshetskassa eller frånkännande av rätt till ersättning ska aktualiseras. Någon uttrycklig skyldighet enligt författning att anmäla uppgifter om ändrade förhållanden saknas. Däremot kan ersättning som utgått felaktigt krävas tillbaka av en arbetslöshetskassa enligt 68 § lagen om arbetslöshetsförsäkring, om någon genom underlåtenhet att fullgöra sin uppgifts- eller anmälningsskyldighet har orsakat att ersättning lämnats obehörigen eller med för högt belopp. Det är inte alltid enkelt att dra en gräns mellan vad som utgör att lämna en felaktig uppgift och vad som i stället faller inom ramen för vad den enskilde borde ha anmält till kassan på grund av att viss tidigare lämnad uppgift förändrats. I båda dessa situationer kan resultatet bli att sökanden får ersättning som han eller hon inte är berättigad till. Enligt regeringen är det i de fall den enskildes handlande framstår som klandervärt, också rimligt att handlandet ska kunna leda till en åtgärd om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda. Regeringen föreslår mot denna bakgrund att även den omständigheten att någon medvetet eller av grov vårdslöshet har låtit bli att anmäla ändrade uppgifter om förhållanden av betydelse för hans eller hennes ersättningsrätt, ska kunna ligga till grund för uteslutning av medlem eller, om det finns särskilda skäl att inte besluta om uteslutning, frånkännande av rätt till ersättning. I förhållande till promemorians förslag, bör ett tillägg i bestämmelsen göras så att det uttryckligen anges att de subjektiva rekvisiten, uppsåt eller grov vårdslöshet, gäller även vid underlåtenhet att anmäla ändrade uppgifter. Som en konsekvens av förslaget bör ersättning enligt grundförsäkringen i lagen om arbetslöshetsförsäkring inte lämnas till personer som har uteslutits från medlemskap till följd av underlåtenhet att anmäla ändrade uppgifter. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen efterlyser en bestämmelse om hur som får förflyta från det att den enskilde lämnar en felaktig eller ofullständig uppgift, eller låter bli att anmäla ändrade förhållanden, till dess att arbetslöshetskassan måste kommunicera honom eller henne om en eventuell åtgärd, alternativt måste ha beslutat om en åtgärd. Som jämförelse pekar myndigheten på att det för bidragsbrott gäller en preskriptionstid från den dag brottet begicks. Regeringen konstaterar att det inte har funnits någon preskriptionsbestämmelse för uteslutning eller frånkännande. Frågan om preskription har inte heller behandlats i promemorian. Det finns ändå skäl att överväga att införa en preskriptionsbestämmelse för dessa åtgärder. Frågan kan dock inte hanteras i detta lagstiftningsärende. som har gått sedan den enskildes bedrägliga beteende kan emellertid ha betydelse dels vid bedömningen av om det finns särskilda skäl att i stället för uteslutning besluta om frånkännande av rätt till ersättning, dels när antalet dagar som frånkännandet ska gälla fastställs. LO anser att det är oproportionerligt att straff även kan utdömas enligt bidragsbrottslagen (2007:612) för samma bedrägliga beteenden som kan leda till uteslutning eller frånkännande av ersättning och menar att existerande och föreslagna bestämmelser i lagarna om arbetslöshets- kassor och arbetslöshetsförsäkring är tillräckliga för att hantera fall då felaktiga uppgifter lämnas till en arbetslöshetskassa. Lagrådet anför att eftersom beteendet att medvetet eller av grov vårds- löshet låta bli att anmäla ändrade uppgifter till arbetslöshetskassan av betydelse för rätten till ersättning, liksom de beteenden som kan leda till frånkännande av rätt till ersättning, också kan bli föremål för straffrättsliga förfaranden enligt bidragsbrottslagen, hade det varit av värde om lagrådsremissen innehållit en analys av i vad mån tillämpning- en av de olika bestämmelserna är avsedd att samordnas och av hur regleringen förhåller sig till det i artikel 4 i det sjunde tilläggsprotokollet till intagna förbudet mot dubbla straffrättsliga Regeringen konstaterar att det av artikel 4 i det sjunde tilläggs- protokollet till följer att ingen får lagföras eller straffas på nytt i en brottmålsrättegång i samma stat för ett brott för vilket han eller hon redan blivit slutligt frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättegångsordningen i denna stat (ne bis in idem). brottmålsrättegång i bestämmelsen ska tolkas i ljuset av vad som avses med uttrycket anklagelse för brott enligt artikel 6 och begreppet brott i artikel 7 i konventionen (se t.ex. mot , appl. 14939/03, dom , § 52). förfarandet ska särskild vikt fästas vid de tre s.k. Engel-kriterierna ( m.fl. mot , dom , Serie A no. 22, § 82): 1) den rättsliga klassificeringen av en lagöverträdelse i nationell rätt, 2) överträdelsens karaktär (the very nature of the offence) och 3) svårighetsgraden av den sanktion som döms ut (the degree of severity of the penalty). Andra och tredje kriterierna är alternativa i förhållande till varandra, men kan bedömas kumulativt om bedömningen av dem var för sig inte möjliggör en entydig slutsats. Vid sidan av dessa kan även andra förhållanden beaktas, t.ex. huruvida sanktionen beslutats till följd av ett brottsligt beteende eller inte och vilket förfarande vid beslutsfattandet och genomförandet av åtgärden som tillämpats (se t.ex. Storbråten mot 12277/04, beslut Av senare praxis framgår att förbudet mot dubbla förfaranden i den aktuella bestämmelsen innebär hinder mot att inleda ett brottmålsförfarande mot en enskild i fråga om en gärning som har sitt ursprung i identiska omständigheter eller omständigheter som är väsentligen desamma som de som har lagts till grund för en redan avslutad process mot honom eller henne (se t.ex. , § 82, mot , appl. 13079/03, dom 2009, Tsonyo Tsonev mot , 2376/03, dom De omständigheter som ska läggas till grund för bedömningen av frågan om uteslutning ur en arbetslöshetskassa eller frånkännande av rätt till ersättning pga. utebliven anmälan om ändrade förhållanden kan, sedan en anmälningsskyldighet införts, komma att väsentligen utgöra grund även för åtal för bidragsbrott eller vårdslöst bidragsbrott enligt bidragsbrottslagen. Det torde således vara fråga om att i konventionens mening bedöma samma sak i både brottmålet och förfarandet om uteslutning ur en arbetslöshetskassa eller frånkännande av rätt till ersättning. En sådan ordning står inte i strid med förbudet mot dubbla förfaranden i den mån sanktionerna inte i båda fallen är att bedöma som straff i konventionens mening. Praxis från ger också visst utrymme för staterna att förena ett brott med två eller flera sanktioner, som alla är att bedöma som straff i konventionens mening, som beslutas av samma eller olika domstolar och myndigheter, om det dubbla förfarandet har varit förutsebart och det finns ett tillräckligt nära tidsmässigt och sakligt samband mellan förfarandena (se t.ex. mot , appl. 73661/01, beslut ). Inledningsvis kan konstateras att förfarandet vid uteslutning ur en arbetslöshetskassa och frånkännande av rätt till ersättning inte klassificeras som straffrättsligt i den svenska rättsordningen. Vidare noteras att åtgärderna kan vidtas enbart mot personer som fritt begärt att få ekonomiskt stöd ur arbetslöshetsförsäkringen. Uteslutningen och frånkännandets huvudsakliga syfte är inte att bestraffa den sökande, utan avsikten är i stället att i första hand skydda arbetslöshetskassans medel och skattemedel mot felaktiga utbetalningar . Effekterna av att frånkännas rätt till ersättning eller uteslutas som medlem ur en arbetslöshetskassa varierar vidare från fall till fall beroende på om den sökande har behov av ersättning . För den som trots uteslutning eller frånkännande av rätt till ersättning t.ex. får ett nytt arbete, har dessa åtgärder inte någon praktiskt betydelse. Det är också möjligt för den enskilde att på nytt kvalificera sig för ersättning från arbetslöshetsförsäkringen sedan han eller hon ansökt om nytt inträde och uppfyllt gällande medlems- och arbetsvillkor. Effekterna kan alltså skifta beroende på slumpmässiga faktorer som inte är hänförliga till klandervärdheten av de handlingar som föranlett åtgärden. Trots att medlemskapet i arbetslöshetskassan och rätten till ersättning grundar sig på offentligrättsliga regler och åtgärderna beslutas som en följd av ett handlande som i strafflagstiftningen objektivt sett, med undantag bl.a. för ringa fall, utgör en brottslig gärning, anser regeringen mot den angivna bakgrunden att det kan ifrågasättas om de nu aktuella åtgärderna kan anses utgöra straff i konventionens mening. Det är inte möjligt att utifrån nuvarande praxis dra några bestämda slutsatser om hur den kan komma att bedöma situationer som de nu aktuella (jfr dock avgörande rörande jordbruksstöd i mål C-489/10, , där frånkännande respektive minskning av jordbruksstöd inte ansågs utgöra straffrättsliga påföljder i unionsrättens mening). De båda förfaranden som kan komma i fråga när sökanden underlåter att anmäla ändrade uppgifter är enligt regeringens mening vidare både förutsebara och har ett nära samband med varandra. Trots den utveckling som skett i praxis , gör regeringen mot den angivna bakgrunden bedömningen att den 2012/13:12 gällande ordningen med straff för bidragsbrott och administrativa sanktioner inom arbetslöshetsförsäkringen är förenlig med såväl som unionsrätten. Till skillnad från LO anser regeringen att det utrymme som ges för det allmänna att döma ut straff för bidragsbrott, även när den enskilde tidigare uteslutits som medlem ur en arbetslöshetskassa eller frånkänts rätt till ersättning, inte kan anses oproportionerligt. 4.5.3Uteslutning av medlem som inte arbetar inom arbetslöshetskassans verksamhetsområde