prop · H00348 · 2012-12-12 00:00:00 — När det gäller analysen av träffsäkerheten för urvalsträffar är den bara möjlig att göra för det maskinella urvalet, för övriga urval finns ingen sammanställning av det här slaget. Förekomsten av ändringar under flera perioder (i periodbeskattningen), samt flera träffar per företag (i inkomstbeskattningen) gör dessutom de framräknade frekvenserna svårtolkade. Eftersom det inte görs några regelbundna mätningar av antal beslut per träff och antalet träffar per företag kan inte att säga hur stort problemet är. Den viktigaste frågan i detta avsnitt var hur träffsäkerheten har utvecklats . Om underlaget från det maskinella urvalet analyseras framgår att åtgärdsfrekvenserna för kontrollerna av moms och arbetsgivaravgift har förbättrats, men det går inte att avgöra i vilken utsträckning detta beror på att träffarna är mer kontrollvärda. Trots förbättringen ligger nivåerna dock ändå betydligt lägre än det uppsatta målet för . Beslutsfrekvensen inom momskontrollen har legat relativt , men för beslutsfrekvensen avseende kontrollen av arbetsgivaravgifter gör den stora variationen blir siffrorna för arbetsgivaravgifterna också mer osäkra på grund av problemet med ändringar under flera perioder. När det gäller inkomstskatten begränsar tekniska brister i materialet underlaget till och det enda som kan sägas med säkerhet är att det är en betydande andel av träffarna som inte åtgärdas under den aktuella taxeringsperioden. Det alternativa måttet på träffsäkerhet (andelen utredda företag som har fått beslut om ändring) täcker även det övriga urvalet. Men när det måttet används är det bara inom periodkontrollen det går att göra jämförelser som granskning omfattar, 2005 till 2011, och där syns tecken på en försämring För inkomstskatten och det totala antalet utredda företag finns bara underlag tillgängliga. Det är lite för få mätpunkter för att dra några slutsatser, men de indikerar ingen betydande förbättring av träffsäkerheten. Efter den ovanstående genomgången av hanteringen av maskinella urvalsträffar och träffsäkerheten kvarstår frågan om hur det bestäms vilken åtgärd som genomföras för en specifik urvalsträff. Detta utgör fokus för det föreliggande avsnittet och i figur 4.2 representerades detta av den ruta som kallas val av åtgärd. Den här processen är gemensam för hanteringen av både det maskinella och det övriga kontrollurvalet. I samband med att de tidigare skattemyndigheterna och slogs samman till en enda myndighet centraliserades styrningen av kontrolladministrationen i stora delar till . Vilka företag som skulle kontrolleras och vilka åtgärder som skulle utföras i kontrollen (revision, skrivbordskontroll, besök) bestämdes således inte längre av handläggarna och deras sektionschefer. Detta arbetssätt uppfattades emellertid som alldeles för detaljstyrt ute i de olika regionerna.67 påbörjades därför en delegering av beslut om vilken åtgärd som ska vidtas i det enskilda fallet, till handläggarna ute på regionerna. Detta var avsett att minska detaljstyrningen och öka flexibiliteten i arbetet ute i regionerna. omfattar val av åtgärd i stort sett hela det maskinella kontrollurvalet. I riksplanen för är det bara delar av revisionsresursernas omfattning som är planerade på förhand, eftersom detta är en särskilt dyr, och därmed begränsad kontrollresurs. Införandet av metoden val av åtgärd fyller två syften. För det första är det ett sätt att hushålla med resurser. Det är viktigt att välja den billigaste och effektivaste åtgärden, vilket handläggarna antas vara bäst lämpade att avgöra i varje enskilt fall. För det andra skulle ett effektivare åtgärdsval också innebära att företagen utsätts för minsta möjliga ingrepp, vilket ligger i linje med bland annat bemötandemål. 4.4.1Ny arbetsmetodik utan centrala instruktioner Den nya arbetsmetodiken infördes på utan centrala instruktioner om hur detta skulle gå till. Vid intervjuer med ansvariga på huvudkontoret har val av åtgärd preciserats till att gälla den billigaste och effektivaste utredningsformen.68 Via mailkonversation och planeringsunderlag som vi har tagit del av framkommer att det sedan lämnas till regionerna att ta fram instruktioner för hur detta ska genomföras i praktiken.69 internrevision har i en granskning kritiserat införandet av metoden val av åtgärd. Det finns enligt internrevisionen en risk att den nya utformningen av val av åtgärdsform får karaktären av testverksamhet som bedrivs inom varje region utan samordning.70 Detta riskerar att äventyra ett enhetligt förhållningssätt om inte uppföljningen görs i sammanhållna, strukturerade och enhetliga former och hålls ihop av produktionsavdelningen på . Även i en sammanställning från huvudkontoret 70Internrevisionens rapport Det förändrade arbetssättet urval, åtgärdsval, vägval, dnr: 672380-11/1211, s. 7. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER om regionala erfarenheter som vi har tagit del av, framhålls att det har saknats såväl centrala direktiv som en gemensam förståelse vad val av åtgärd är avsett att leda till.71 Denna bild bekräftas i intervjuer med handläggare och chefer som utförts så sent som . Överlag finns ingen tydlig dokumentation av hur val av åtgärdsform har implementerats som arbetsmetodik. Av ovan nämnda sammanställning som har gjort framgår att införandet av val av åtgärd har skett på olika sätt, samt att arbetssätten ser olika ut i olika regioner.72 I vissa regioner har man organiserat om sig på så sätt att revisorer, skrivbordsutredare och informatörer arbetar tillsammans i tvärgrupper och bestämmer vilken åtgärd som är billigast och mest effektiv i enskilda utredningar. Men i andra regioner arbetar man som man har gjort tidigare, och där är yrkeskategorierna mer åtskilda. I utvärderingen konstaterades bland annat att arbetet med val av åtgärd inom olika regioner inte har varit föremål för vare sig uppstartsmöten eller löpande dialog, vilket har försvårat ett enhetligt arbetssätt inom regionerna. att regionerna inte utnyttjar den kompetens som finns, till exempel genom att lyfta fram goda exempel från olika kontor. Från regionernas håll har man också ibland känt sig pressade att klara av de planerade volymerna som man ska arbeta på ett nytt sätt, och av att arbetssituationen har varit splittrad mellan olika uppgifter. Bilden av att man fortfarande arbetar på olika sätt både mellan och inom olika skatteregioner bekräftas också av de intervjuer som gjorts inom ramen för vår granskning.73 Vid olika intervjutillfällen har det däremot återkommit en bild av att arbetssättet med val av åtgärd egentligen inte är något nytt.74 I intervjuer med företrädare från flera regioner uppges att man redan tidigare hade möjligheten att fördela kontrollträffar mot de åtgärder som tidigt bedömdes vara de mest adekvata. har produktionstalen skrivits ned bland annat eftersom val av åtgärd har inneburit en lägre produktivitet i form av färre hanterade ärenden per handläggare och dag.75 Under granskningens gång har det emellertid varit 71Val av verktyg, Intern PM , s. 3. 73Till exempel intervju . 74Till exempel intervju . 75Internrevisionens rapport s. 32. oklart för oss i vilken utsträckning kontoren vid skatteregionerna faktiskt har ändrat arbetssätt, till exempel genom tvärgrupper, eftersom detta skiljer sig såväl mellan som inom regionerna. Det är därför svårt att analysera i vilken utsträckning produktiviteten faktiskt har försämrats som en konsekvens av ett förändrat arbetssätt. har inte försökt att analysera detta, så vitt vi har kunnat utröna under granskningen. I intervjumaterialet har det också anförts att val av åtgärd inte borde innebära längre tidsåtgång än tidigare arbetssätt, eftersom det i praktiken innebär att man utför fler skrivbordskontroller på bekostnad av de mer tidskrävande revisionerna. Av intervjuer med handläggare framgår att val av åtgärd ibland tolkas som att det billigaste utredningssättet är att föredra, och att detta har prioritet framför det effektivaste utredningssättet. I sådana fall inleds arbetet med de minst ingripande åtgärderna (telefonsamtal) för att sedan eskalera i verkningsgrad (brev, besök, revision) i takt med att utredningen fördjupas. Åsikten att detta riskerar att utredningar tar än vad som vore nödvändigt om man inte hade inlett med det billigaste utredningssättet har framförts i intervjuer som genomfört under granskningen. Företrädare för delar dock inte denna uppfattning, utan menar att den största delen av utredningarna blir väsentligt billigare och snabbare.76 I intervjuer har åsikten framförts att arbete i tvärgrupper ger ett bättre resultat i bemärkelsen att kontrollverksamheten kan vidta mer adekvata åtgärder mot de företag som blir föremål för kontroll.77 Det förefaller dock saknas analysunderlag på såväl central som regional nivå, av hur mycket bättre resultat respektive hur mycket lägre produktivitet det ändrade arbetssättet leder till. De dyraste och för företagen mest ingripande utredningarna är revisionerna. Av såväl intervjuer som tertialrapporter för kontrollinsatser framgår att det i många fall uppstår en konflikt till följd av att revisionsresurserna ägs av regionerna, medan styrningen av insatsernas inriktning sker genom uppdragsgivare och rikssamordnare. Detta leder till att revisionsresurserna i flera fall inte kan användas i olika riksinsatser, eftersom de redan har bokats upp till andra sysslor i regionerna. För att val av åtgärd ska kunna fungera som det är tänkt, krävs att det finns möjlighet att utföra de skatterevisioner som handläggarna bedömer vara nödvändiga. 77Till exempel i intervju . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 4.4.4 Sammanfattande iakttagelser av val av åtgärd Det saknas centrala direktiv för hur val av åtgärd ska implementeras, vilket har bidragit till att regionala skillnader i arbetssätt har bestått eller uppkommit.78 Om arbetsmetodiken med val av åtgärd har lett till ökad effektivitet är fortfarande ovisst. Under diskussioner om resursprioritering vid våra genomförda intervjuer har det tydligt framgått att den löpande ärendehanteringen och grundkontrollen alltid måste utföras och därmed anses högst prioriterad. påtalas också vikten av att arbeta förebyggande. När resurserna inte räcker till innebär detta att den utökade kontrollen nedprioriteras. I riksplanen för angavs att de totala resurserna som används för företagsområdet skulle minska, men att en ökad grundkontroll och ett stort antal tillsynsbesök avseende kassaregister medför ökad synlighet.79 som strategi anger att kontrollen fyller en viktig funktion finns det således indikationer på att kontrollvolymerna minskar. Med anledning av detta syftar det här avsnittet till att redogöra för kontrollvolymernas utveckling (perioden för den nya strategiska inriktningen som fastslogs ). Avsnittet beskriver vilka mått som finns tillgängliga för att mäta kontrollvolymen, samt möjligheten att följa dessa . Avsnittet begränsas inte till det maskinella urvalet utan omfattar hela företagskontrollen.80 Vid arbetet med att beskriva utvecklingen av kontrollvolymen har det framkommit att det finns en mängd olika mått som kan användas, men att samtliga har begränsningar av olika slag. I avsnitt 4.5.2 till 4.5.6. beskriver vi därför en rad olika volymmått och presenterar deras utfall. I avsnitt 4.5.7 presenteras vilken tid som lagts på företagskontrollen. Först därefter, i avsnitt 4.5.8, dras slutsatser om vad den samlade bilden av de olika volymmåtten säger om kontrollvolymens utveckling. 78Med skillnader syftar vi på skillnader i hur man har hanterat ett ärende, inte skillnader i till exempel vad ett beslut innehåller för bedömning av skatterättsliga regler. Det senare har inte ingått i vår granskning. 80Skatteverkets kontroll av punktskatterna granskades av och ingår inte i vår granskning. uppföljning av kontrollvolymer bygger till stor del på registrering av beslut. Ett beslut tas när kontrollen föranleder en ändring i någon av företagens deklarationer eller redovisningar. Det behöver inte vara en beloppsmässig ändring, det kan också röra sig om korrigeringar som tar ut varandra så att den slutliga skatten inte ändras. I tabell B2.3 i bilaga 2 presenteras hur stor andel av besluten som avser beloppsmässig ändring. Andelarna kontroller som lett till beslut om ändring ligger på olika nivåer, men är relativt konstanta över tiden för varje kontrollform inom ett visst skatteslag. Den kommande presentationen avser beslut såväl med som utan beloppsmässig ändring. Ett företag som får beslut om ändring som avser flera skatteslag får separata beslut för varje skatteslag och varje period som ändringen avser. Hur lång en period är beror på vilken typ av redovisning som avses. För inkomstskatten är en period , för arbetsgivaravgiften är en period en månad och för momsen kan perioden vara en, tre eller beroende på vilken redovisningsform som företaget använder. Vid beställningen av statistik om antalet beslut har vi efterfrågat en uppdelning på grund- respektive utökad kontroll, eftersom utformningen av dessa båda kontrolltyper skiljer sig åt. För kontrollen av inkomstskatt går det dock inte att göra en sådan åtskillnad , vilket följaktligen då också gället det totala antalet beslut.81 har slopat uppdelningen på grund- och utökad kontroll, vilket innebär att en jämförelse av nedanstående slag sannolikt inte kommer att vara möjlig att göra . Det är möjligt att följa utvecklingen av antal beslut inom periodkontrollen, vilket görs i figur 4.8. Det framgår av figuren att trots en återhämtning har antal beslut avseende moms sjunkit i förhållande till nivån . Utvecklingen kan delvis förklaras av möjligheten till tremånadersredovisning av moms som infördes . Det går emellertid inte att säga hur stor del av nedgången som regeländringen förklarar. För beslut om arbetsgivaravgift har nedgången varit . 81 Beslut inom aktuell taxeringsperiod finns för inkomstskatten även . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Figur 4.8 Utvecklingen av antal beslut till följd av skrivbordskontroll (index 2005=100) Det finns underlag för att jämföra det totala antalet beslut och beslut som rör inkomstskatt /2011, vilket görs i tabell 4.6. Tabellen visar att nivån för beslut 2011 och aktuell taxeringsperiod är lägre än . Däremot har antalet omprövningsbeslut ökat och om dessa slås samman med antalet beslut för den aktuella taxeringsperioden stannar nedgången på . Totala antalet beslut är lägre jämfört med . Tabell 4.6 Utvecklingen av antal beslut till följd av skrivbordskontroll (index 2005=100) Inkomstskatt, beslut + omprövningsbeslut Besluten i tabellen ovan avser endast utökad kontroll eftersom det är denna kontrolltyp som utgör fokus för vår granskning. Men för att ge ett bättre underlag till diskussionen om kontrollvolymernas utveckling så presenterar figur 4.9 och tabell 4.7 nedan antalet beslut inom grundkontrollen. Av figur 4.9 framgår att både grundkontrollen för arbetsgivaravgift och grundkontrollen för moms har minskat stadigt sedan toppnivåer . togs färre beslut jämfört med . Beslut som avser avstämning av de uppgifter om arbetsgivaravgifter som redovisats i skattedeklarationen och de kontrolluppgifter som lämnas på årsbasis varierar betydligt i antal mellan åren. I figuren är detta den gröna linjen, som är benämnd Arbetsgivaravgift, KU. utgjorde dess beslut av det totala antalet grundkontrollsbeslut för arbetsgivaravgift. Figur 4.9 Utvecklingen av antal beslut inom grundkontrollen (index 2005=100) Grundkontroll hör till de arbetsuppgifter som måste utföras av handläggare och nedgångarna bör därför vara orsakade av ett minskat antal fel i de inkommande redovisningarna. Att så är fallet indikeras också av den mätning av formella fel (saknade belopp, oläsbara tecken m.m.) som görs för periodkontrollen, se figur B2.4 i bilaga 2. Detta är en förväntad utveckling när fler och fler företag nu över går till e-deklaration. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Tabell 4.7 nedan presenterar utvecklingen av antalet beslut inom grundkontrollen av inkomstskatt, samt för totalt antal beslut inom de tre skatteslagen. Antalet beslut och omprövningsbeslut (beslut som tas efter att aktuell taxeringsperiod avslutats) för inkomstskatt har ökat . Den stora ökningen av omprövningsbeslut inom inkomstskatten får inte stort genomslag eftersom dessa är relativt få. För de tre skatteslagen som helhet har antalet beslut inom grundkontrollen minskat . Tabell 4.7 Utvecklingen av antal beslut inom grundkontrollen (index 2005=100) Inkomstskatt, beslut + omprövningsbeslut Att använda antal beslut för att beskriva utvecklingen av kontrollvolymerna är inte utan problem. Besluten ger inte någon bild av hur många utredningar som har genomförts eftersom det kan tas flera beslut per utredning och eftersom utredningar som utförs men inte leder till ett beslut om ändring inte inkluderas. En förändring av det genomsnittliga antalet beslut per utredning kommer vid en jämförelse att se ut som en volymförändring. Av samma anledning går det inte att utifrån underlaget säga hur många företag som har kontrollerats. Ett alternativt sätt att mäta kontrollvolymen som har tagit fram på uppdrag av är att följa antalet företag som har kontrollerats under respektive år. Detta sätt att mäta har dock också vissa begränsningar. Det som kommer att användas är antal utredda företag, vilket inom den utökade kontrollen ligger mycket nära antal kontrollerade företag. I syfte att förenkla uppföljningen har ändrat definitionen av en utredning. krävs att handläggarna har tagit kontakt med en skattebetalare för att åtgärden ska klassas som en utredning. Inom den utökade kontrollen är det normala att någon typ av kontakt tas under kontrollen. Detta bör därför inte ha någon större påverkan på underlaget, men omdefinieringen kan ändå ha resulterat i att något färre kontroller klassas som utredningar . En brist med att använda utredda företag som ett mått på kontrollvolym är att ett företag bara kommer att förekomma en gång i underlaget, oavsett om det har skett flera utredningar av företaget eller om företagets redovisningar har ändrats under flera perioder. Måttet kommer således att underskatta den arbetsinsats som utförs, men det bedöms ändå ge en bättre approximation på utvecklingen av antalet utredningar än vad antalet beslut gör. Dessutom blir måttet användbart med tanke på att synlighet ute hos företagen påverkas av hur många företag som kommer i kontakt med kontroll. som vi har granskat finns bara antal utredda företag tillgängligt för periodkontrollen. Av figur 4.10 framgår att nivån på antal företag som blivit utredda för redovisade arbetsgivaravgifter har legat relativt med undantag för den topp som orsakades av förändrade regler som ledde till ett stort antal felaktiga redovisningar. Utredningarna av momsredovisning visar en stadigt nedåtgående trend. utreddes färre företag än . Nedgången inom momskontrollen är inte lika stor som nedgången av antalet beslut som presenterades i figur 4.8. En av förklaringarna till detta är att nedgången till följd av tremånadersredovisning inte påverkar underlaget till den här figuren. I figuren presenteras också antalet kontaktade företag inom kontrollen, vilket inkluderar både grundkontroll och utökad kontroll, men inte personalliggar- och kassaregisterbesök (Dessa visas i figur 4.13).82 Antalet kontaktade företag har sjunkit . har uppgett att detta är ett resultat av ett skifte i kontrollens utformning eftersom man numera även gör personalliggar- och kassaregisterbesök. Men även med hänsyn till sådana, sker en nedgång av antalet kontaktade företag. 82Vi har valt att inte sammanlägga personalliggar- och kassaregisterkontrollerna med övrig kontroll, eftersom dessa skiljer sig åt. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Figur 4.10 Utvecklingen av antal utredda företag, samt totalt antal kontaktade företag (index 2005=100) Kommentar: inkluderar företag som kontaktats i grundkontrollen Utvecklingen för inkomstskattekontrollen och det totala antalet utredda företag presenteras i tabell 4.8 nedan. Antalet företag som har blivit utredda med avseende på sin inkomstdeklaration har minskat jämfört med , vilket stämmer väl överrens med motsvarande siffra för antalet beslut som också minskat kraftigt. Totalt är antalet utredda företag lägre jämfört med . En brist i tabellen är att antalet utredda företag till följd av omprövningar av inkomstskatt inte finns med i underlaget till tabellen, eftersom dessa uppgifter inte har funnits tillgängliga. Minskningen av antal beslut skulle bli mindre om dessa inkluderades (eftersom antalet omprövningsbeslut inom inkomstskatten har ökat ). Således ger tabellen en något mer negativ bild av de minskade kontrollvolymerna än vad som är fallet i verkligheten. Tabell 4.8 Utvecklingen av antal utredda företag (index 2005=100) Kommentar: Inkomstskatten inkluderar inte omprövningar När det vid kontroll uppstår ett behov av att granska företagets bokföring vid en kontroll kan detta huvudsakligen göras genom en revision.83 Revisionsverktyget ger långtgående befogenheter och utgör en viktig del av kontrollen, men det är också en dyr och tidskrävande utredningsform. Följande avsnitt presenterar hur antalet revisioner har förändrats. Av figur 4.11 framgår att antalet revisioner har sjunkit betydligt efter en topp . Men även har antalet revisioner fortsatt att sjunka. genomfördes 3512 revisioner. Figur 4.11 Antal revisioner 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Källa: Skattestatistisk årsbok 2011, samt årsredovisning för Behovet av revision är större vid kontroll av företag som misstänks för olika typer av avancerat skattefusk. Den kontrollen utförs inom det område som kallas Skatteundandragande. Figur 4.12 nedan visar utvecklingen av antalet revisioner uppdelat på områdena för skatteundandragande respektive övrig företagskontroll. Av figuren framgår att antalet revisioner har sjunkit betydligt mer inom verksamhetsområdet företag, men att det även skett en minskning inom området för Skatteundandragande. Antalet revisioner kan inte följas längre tillbaka än med den här uppdelningen, vilket beror på att skatteundandragande inte var definierat som ett eget område tidigare. 83Skatteverket kan även förelägga om utlämnande av bokföring, men detta avser endast en begränsad tidsperiod. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Figur 4.12 Utvecklingen av antal avslutade revisioner (index 2008=100) För att ytterligare komplettera bilden går det att titta på hur minskningen av antalet revisioner har fördelats på de olika skatteslagen. Det saknas dock möjlighet att fördela antal utförda revisioner på skatteslag, en revision kan täcka flera skatteslag (vilket då leder till flera beslut för samma revision). Däremot går det att följa antalet revisionsbeslut som avser olika skatteslag, vilket görs i figur 4.13.84 Figuren visar att den minskade användningen av revision följer samma mönster för skatteslagen inom periodbeskattningen (moms och arbetsgivaravgifter). i vår granskningsperiod ökade revisionsbesluten, för att sedan börja falla. 84Uppgifter om antal revisionsbeslut saknas för inkomstskatten eftersom har ändrat sin registrering av beslut . Detta omöjliggör en analys av hur antalet revisionsbeslut för inkomstskatt har utvecklats. Figur 4.13 Utvecklingen av antal revisionsbeslut (index 2005=100) Vid intervjuerna har det framhållits att det ibland är svårt att få tillgång till revisionsresurser när det behövs, och att det skulle behövas mer revisioner. Detta kan vara en indikator på att resurserna har sjunkit snabbare än revisionsbehovet. ges i intervjumaterialet olika förklaringar till varför revisionerna sjunker. Från huvudkontoret har man uppgett att antalet revisioner har sjunkit eftersom urvalen har blivit bättre, och att det är i högre grad utredningsvärda företag som väljs ut för revision (Det tar att revidera kontrollvärda företag, än företag som har gjort rätt, så bättre träffsäkerhet gör att man hinner med färre revisioner).85 En annan förklaring