prop · GZ0384 · 2012-03-20 00:00:00 — Regeringens proposition 2011/12:84 Den nordiska stridsgruppen 2015 Regeringen överlämnar denna proposition till . Regeringen föreslår att godkänner att som ramnation leder en av EU:s stridsgrupper i beredskap av 2015. Regeringen föreslog i budgetpropositionen att den nordiska stridsgruppen skulle ställas till EU:s förfogande för en ny beredskapsperiod med som ramansvarig nation. godkände att som ramansvarig nation får leda en nordisk stridsgrupp tidigast med de villkor som försvarsutskottet närmare angett och under förutsättning att regeringen tar initiativ till en luftförsvarsutredning med de villkor som utskottet angett (prop. 2011/12:1, bet. 2011/12: FöU1, rskr. 2011/12:92). Skälen för regeringens förslag är att genom vår medverkan och vårt ledarskap i EU:s stridsgrupper tar ansvar för fred och säkerhet i och utanför vårt närområde. Stridsgruppernas förmåga till snabba insatser bidrar till EU:s möjligheter att hantera kriser, och stärker EU som global utrikes- och säkerhetspolitisk aktör. Den nordiska stridsgruppen bidrar också till att stärka det nordiska och nordisk-baltiska samarbetet. Mot denna bakgrund anser regeringen att även fortsatt bör bidra till EU:s stridsgrupper, i första hand genom att medverka till att ställa den nordiska stridsgruppen till EU:s förfogande med som ramansvarig nation. Förslag till riksdagsbeslut................................................................. Ärendet och dess beredning.............................................................. Utvecklingen av EU:s stridsgrupper .................................. Uppgifter för EU-stridsgruppen ......................................... Den nordiska stridsgruppen 2015 ..................................................... Erfarenheter från NBG 2008 och NBG 2011..................... roll som ramnation............................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Regeringen föreslår att godkänner att som ramnation leder en av EU:s stridsgrupper i beredskap av 2015. Ärendet och dess beredning Regeringen föreslog i budgetpropositionen att den nordiska stridsgruppen skulle ställas till EU:s förfogande för en ny beredskapsperiod med som ramansvarig nation. godkände att som ramansvarig nation får leda en nordisk stridsgrupp tidigast med de villkor som utskottet närmare angett i betänkandet och under förutsättning att regeringen tar initiativ till en luftförsvarsutredning med de villkor som utskottet angett i betänkandet (prop. 2011/12:1, bet. 2011/12: FöU1, rskr. 2011/12:92). EU:s gemensamma säkerhets- och försvarspolitik (GSFP) ska tillförsäkra unionen en operativ civil och militär kapacitet för att utanför unionen bevara freden, förebygga konflikter och stärka den internationella säkerheten i enlighet med . Resurserna ska tillhandahållas av medlemsstaterna. GSFP är en integrerad del av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (Gusp). Det utrikes- och säkerhetspolitiska samarbetet i EU är mellanstatligt vilket innebär att beslut fattas med enhällighet. EU:s militära och civila förmåga, inklusive stridsgruppernas snabbinsatsförmåga, ska bidra till EU:s möjligheter att hantera kriser globalt. Stridsgrupperna och de civila insatserna stärker EU:s roll och trovärdighet som global utrikes- och säkerhetspolitisk aktör. Det är angeläget att EU har tillgång till en mångfald av krishanteringsinstrument för att kunna bidra under hela konfliktcykeln. framtida säkerhet bygger på gemenskap och samverkan med andra länder. EU intar en särställning i svensk utrikes- och säkerhetspolitik. ska tillhöra det europeiska samarbetets kärna och driva på utvecklingen av Gusp. har genom substantiella bidrag, deltagande i EU:s samtliga civila och militära krishanteringsinsatser och genom omfattande konceptuella förslag lämnat ett stort stöd till denna utveckling. Genom vår medverkan och vårt ledarskap i den nordiska stridsgruppen tar ansvar för fred och säkerhet i och utanför vårt närområde. Den nordiska stridsgruppen bidrar till att stärka det nordiska och nordisk- baltiska samarbetet. har, liksom många andra länder, beslutat att upprätta ett tillgängligt, användbart och rörligt insatsförsvar. EU:s stridsgrupper, inklusive den nordiska stridsgruppen, har främjat denna utveckling mot snabbinsatsförmåga. engagemang i internationella fredsfrämjande insatser syftar till att bidra till att upprätthålla internationell fred och säkerhet och därmed underlätta för en rättvis och hållbar global utveckling. Svenskt deltagande i fredsfrämjande insatser handlar också om att främja vår nationella säkerhet och svenska intressen. FN har det främsta ansvaret för att upprätthålla internationell fred och säkerhet varför ett nära samarbete Prop. 2011/12:84 mellan FN och EU är av största vikt. internationella och regionala organisationer spelar också en stor roll i detta arbete. 4.1Utvecklingen av EU:s stridsgrupper EU:s stridsgrupper (eng. EU Battlegroups) har sitt ursprung i Europeiska rådets möte i då generella mål för EU:s militära krishanteringsförmåga antogs. Dessa mål kallas ofta för Headline . Fokus låg på behovet av att utveckla en europeisk förmåga att kunna genomföra en mer traditionell krishanteringsinsats av samma omfattning som den i Bosnien och 19951996, det vill säga en relativt stor militär insats om 60 000 personer. I Headline betonades också att den militära snabbinsatsförmågan måste få särskild uppmärksamhet. Det pekades på att medlemsstaterna bör kunna bidra med mindre snabbinsatsenheter. Den konceptuella basen för militär snabbinsats utgörs av det militära snabbinsatskoncept (eng. EU Military Rapid Response Concept) som antogs första gången och som reviderades . genomfördes Operation i av EU på begäran av FN:s generalsekreterare för att förbättra säkerhetsläget i den östliga kring staden till dess att FN kunde förstärka sin närvaro i området. Genom denna insats tydliggjordes ytterligare behovet av snabbinsatsförmåga inom EU. visade också tydligt att FN har behov av att ha tillgång till militära snabbinsatsförband. presenterade och ett gemensamt förslag till ett så kallat EU-stridsgruppskoncept (eng. EU Battlegroup Concept). Förslaget förhandlades sedan fram med de övriga medlemsstaterna. godkände rådet de nya generella målen för EU:s militära krishanteringskapacitet Headline 2010. Headline 2010 tonade ned tidigare fokus på volym och numerär som präglat Headline och betonade i stället de kvalitativa aspekterna av militära instrument för krishantering. EU antog stridsgruppskonceptet och det är fortfarande giltigt. FN:s generalsekreterare välkomnade planerna på EU-stridsgrupper och betonade betydelsen av att stridsgrupperna kunde göras tillgängliga för att stödja FN i oroshärdar. EU och FN har startat ett gemensamt arbete för att utveckla EU:s stöd till FN, bl.a. genom EU:s koordineringskonferensen för stridsgrupper, avsikten att, tillsammans med , och , delta med en stridsgrupp i beredskap . till den nordiska stridsgruppen. har EU:s stridsgrupper full operativ förmåga med Prop. 2011/12:84 två stridsgrupper i beredskap . Beredskapsperioderna är med tre EU har inte beslutat om insättande av någon stridsgrupp. Efter ett initiativ från det svenska ordförandeskapet för EU 2009 kunde EU:s försvars- och utrikesministrar enas om riktlinjer för att öka flexibiliteten och användbarheten av EU:s stridsgrupper. Efterföljande ordförandeskap har fortsatt leda arbetet för att utveckla stridsgruppernas användbarhet och flexibilitet. Senast arrangerade det polska ordförandeskapet 2011 högnivå-seminarium och diskussioner på ministernivå. Enligt EU-konceptet för stridsgrupperna ska de kunna genomföra ett brett spektrum av uppgifter, här ingår även att bidra till humanitära insatser, inklusive katastrofhjälp och stöd vid flyktingkatastrofer. Vi ska kunna använda insatsförmågor i det bredare perspektivet. En flexibel syn på konceptet och dess tillämpning är därför nödvändig för att EU på bästa sätt ska kunna möta behov i krissituationer. En EU-stridsgrupps stöd till en humanitär insats ska vara efterfrågad av FN. deklarerade vid den halvårsvis återkommande koordineringskonferensen för stridsgrupper, avsikten att, tillsammans med , , och , delta med en stridsgrupp i beredskap . En stridsgrupp är en militär benämning som vanligtvis avser en mekaniseradbataljon förstärkt med vissa stödförband, till exempel ingenjörer, underhåll och artilleri. Benämningen stridsgrupp syftar inte på uppgiften utan på styrkans storlek och förmåga (jämför t.ex. med begreppen kompani, bataljon och brigad). En stridsgrupp med förmåga att sättas in med kort varsel har snabbinsatsförmåga. Andra förband, till exempel större markstridskrafter eller marin- och luftstridskrafter, kan också ha snabbinsatsförmåga. Inom EU definieras en stridsgrupp som det minsta effektiva, trovärdiga, snabbt insatsberedda och sammansatta styrkebidrag som kan genomföra självständiga insatser, eller som kan användas för den initiala fasen i en större insats. Stridsgruppen ska enligt EU:s stridsgruppskoncept utgöras av en styrka av bataljonstorlek, förstärkt med nödvändiga understöds- och underhållsresurser inklusive flyg- och komponenter. Sammantaget utgör alla resurser, inklusive själva stridsgruppen och till den knutna lednings- och stödresurser, ett så kallat styrkepaket. Stridsgrupperna ska baseras på principen om multinationalitet och arbetet leds av en ramnation (eng. Framework Nation) med ett övergripande ansvar för hela styrkepaketet. Stridsgruppskonceptet ger medlemsstaterna en viss frihet att utforma de enskilda stridsgruppernas styrkepaket efter samarbetsländernas egna förutsättningar. Det betonas i EU:s stridsgruppskoncept att interoperabilitet och militär effektivitet är nyckelkriterier vid framtagandet av en stridsgrupp. Stridsgruppen leds på den operativa nivån av en styrkehörkvarter (eng. Prop. 2011/12:84 Force Headquarter, FHQ) och till den knyts också föridentifierade operativa och strategiska förstärkningsresurser såsom strategisk transportkapacitet och logistik. Styrkestaben kan exempelvis formas av en för uppgifterna anpassad brigadstab. Ett av de till EU anmälda operationshögkvarteren (eng. Operation Headquarters, OHQ), med ansvar för den övergripande militärstrategiska ledningen av en krishanteringsinsats, ska helst identifieras tidigt och kopplas samman med en utpekad stridsgrupp. Det finns fem nationella operationshögkvarter anmälda till EU. Dessa utgörs av för ändamålet anpassade nationella högkvarter och de tillhandahålls av , , , och . Medlemsstater är välkomna att i stridsgrupperna ta med europeiska icke EU-medlemmar som är medlemmar i , eller stater som kandiderar till EU-medlemskap. Medlemsstaterna får också föreslå andra stater att delta i en stridsgrupp. har och valt att delta i stridsgruppsamarbetet. med den nordiska stridsgruppen och med en stridsgrupp ledd av . deltog och kommer att delta sista . EU:s civila krishanteringsförmåga har också utvecklats kraftigt sedan i . har EU drygt 2 500 personer som internationell personal i civila krishanteringsinsatser, bl.a. i Kosovo. Ett civilt snabbinsatsinstrument, så kallade civila snabbinsatsgrupper (eng. Civilian Response Teams, CRT), har också utvecklats, ursprung- ligen på svenskt initiativ. För att EU ska kunna ta sig an en kris i sin helhet, inklusive civila aspekter, bör civila snabbinsatsgrupper kunna placeras ut parallellt med en stridsgrupp. En sådan civil insats kan bl.a. bidra till att stärka EU:s bevakning av civila aspekter av en kris och att förbereda för en mer långsiktig insats i området. Den nordiska stridsgruppen 2011 var beredd att samverka med civila insatser i ett insatsområde. Regeringens uppfattning är att de civila och militära delarna i EU:s krishanteringsförmåga måste integreras och samordnas mer, vilket även gäller snabbinsatsförmågan. Stridsgrupperna är EU:s primära militära snabbinsatsinstrument. skapade för att tidigt kunna ingripa i en krishärd. Det är förmågan till snabbinsats som i första hand konstituerar deras särart inte vilka uppgifter som de kan lösa. Stridsgruppernas begränsade storlek och därmed begränsade förmåga gör dem mer lämpliga i vissa situationer än i Två stridsgrupper står i beredskap halvårsvis och ska kunna sättas in nästan i två av varandra oberoende insatser. En stridsgrupp ska kunna påbörja lösandet av uppgifter i insatsområdet dagar efter att EU beslutat att inleda en krishanteringsinsats. Styrkan ska kunna stanna i insatsområdet med möjlighet till förlängning i om underhåll tillförs. således komma att fortgå efter beredskapsperiodens slut. fråga om insatser utanför EU:s territorium, men det finns ingen formell begränsning var utanför EU:s territorium som stridsgrupperna kan Prop. 2011/12:84 användas. En radie om från har angivits som en planeringsförutsättning. Stridsgrupperna ska vara användbara i ett brett spektrum av situationer. I Lissabonfördraget anges följande uppgifter, där EU kan använda civila och militära resurser, inom ramen för GSFP: humanitära uppgifter och räddningsuppgifter, militära rådgivnings- och biståndsuppgifter, konfliktförebyggande och fredsbevarande uppgifter, och uppgifter med stridande förband vid krishantering, inklusive fredsskapande åtgärder och stabiliseringsinsatser efter konflikter. Dessutom ska dessa uppgifter bidra till kampen mot terrorism, inklusive genom stöd till tredje land i bekämpandet av terrorism. I Headline 2010 identifierades fem illustrativa scenarier för EU:s militära krishanteringsinsatser i allmänhet, men även för snabbinsatser: stöd till humanitära insatser, inklusive katastrofhjälp och stöd vid flyktingkatastrofer, evakueringsinsatser i en fientlig miljö, inklusive evakuering av icke-kombattanter, konfliktförebyggande insatser, inklusive preventiv insats, avväpningsoperation och embargooperation, insatser syftande till separation av parter med våld, inklusive krishanteringsinsatser, fredsskapande insatser och säkrande av underhållslinjer, samt stabilisering, rekonstruktion och militära råd till tredje land. Det femte scenariot beskriver långsiktiga åtaganden vilka därmed normalt inte ställer krav på snabbinsatsförmåga. Det kan dock inte uteslutas att militär snabbinsats kan nyttjas initialt för uppkomna händelser även under detta scenario. Ett annat sätt att beskriva stridsgruppernas möjliga användnings- områden är att redogöra för under vilka omständigheter de kan sättas in. I stort har tre övergripande situationer identifierats som lämpliga för insatser med EU:s stridsgrupper: En EU-stridsgrupp kan användas som en överbryggande styrka till stöd för en pågående fredsfrämjande insats vilken redan har styrkor i krisområdet. Till exempel kan en EU-insats med en stridsgrupp förstärka en pågående FN-insats eller ta ansvar för ett avgränsat geografiskt område medan FN- förbanden omgrupperar eller förstärks. I båda dessa alternativ insätts en EU-stridsgrupp . Artemisinsatsen till stöd för FN:s insats i (MONUC) kan sägas utgöra en modell för denna typ av överbryggande insats. Med EU-stridsgruppernas snabbinsats- förmåga som grund lämpar de sig väl som förstyrka för en större och mer långsiktig styrka. EU-stridsgrupperna kan också användas Prop. 2011/12:84 för begränsade självständiga insatser som kräver snabbinsatsförmåga. Det bör dock påpekas att stridsgruppernas begränsade storlek gör att självständiga insatser måste vara förhållandevis begränsade till tid, rum och uppgifter. I praktiken kommer med största sannolikhet en eventuell krishärd där en insats med den nordiska stridsgruppen är tänkbar, inte i detalj att överensstämma med något av de ovan beskrivna typfallen. En flexibel syn på konceptet och dess tillämpning är därför nödvändig för att EU på bästa sätt ska kunna möta behov i krissituationer. Användande av den nordiska stridsgruppen för humanitära insatser är möjlig, men då enbart som indirekt stöd i enlighet FN:s riktlinjer på området, Guidelines (2007) vid naturkatastrofer och MCDA-Guidelines (2003) vid humanitära kriser i konfliktområden och i enlighet med regeringens policy för humanitära bistånd 2010 - 2016. Rådet är beslutande organ för att genomföra en krishanteringsinsats och anger målsättningar och resursramar för krishanteringsinsatsen. och säkerhetspolitik (Kusp) utövar politisk kontroll och strategisk ledning av insatsen med stöd av råd och rekommendationer från (). Unionens höga representant för utrikesfrågor och säkerhetspolitik ansvarar för att rådets politik genomförs och sörjer för samordning med andra politikområden och insatser. Operationsbefälhavaren ansvarar för insatsens genom- förande. Styrkebefälhavaren ansvarar för insatsens genomförande i operationsområdet. De länder som bidrar med resurser till insatsen överlämnar befälet till operationsbefälhavaren senast när truppen anländer i insatsområdet, men behåller rätten att återkalla resurserna. 5 Den nordiska stridsgruppen 2015 5.1Erfarenheter från NBG 2008 och NBG 2011 Den nordiska stridsgruppen 2008 (NBG08) representerade ett nytt åtagande för det militära försvaret när det gäller både typ och omfattning. NBG08 har haft stor betydelse för utvecklingen och omställningen av det svenska försvaret och materielprocessen i riktning mot förband som är snabbt tillgängliga och flexibla i sin användning. Denna effekt har skapandet av stridsgrupperna också haft i andra länder i . Åtagandet med NBG08 har tydligt visat vad som krävs av ett användbart militärt försvar. Efter beredskapsperioden gav regeringen i uppdrag till berörda myndigheter att redovisa sina erfarenheter av NBG08 avseende förberedelser och beredskapsperiod för att på bästa sätt kunna tillvarata vunna erfarenheter inför arbetet med den nordiska strids- gruppen 2011. Erfarenheterna från NBG08 pekar också på vikten av en fungerade personal- och materielprocess med tydlig ekonomistyrning. Bland annat därför vidtog Försvarsmakten åtgärder inför NBG11 i samverkan med Försvarsdepartementet och med stöd av . För att kunna sätta upp en multinationell stridsgrupp krävs omfattande politisk och militär dialog med deltagande länder. Vikten av nära dialog mellan politiska och militära beslutsfattare, både mellan samarbetsländerna och med EU-nivån, är viktig i alla faser från förberedelserna till beredskapsperioden. Erfarenheten att tidigt samverka med andra aktörer togs tillvara inför NBG11 för att på bästa sätt förbereda operations- och styrkehögvarteren. Uppsättandet av NBG08 visade att det är möjligt för små länder att tillsammans sätta upp en stridsgrupp. Att tidigt bestämma olika styrkebidrag är viktigt för att på bästa sätt kunna samträna och öva stridsgruppen. För att uppnå önskvärd flexibilitet hos stridsgruppen var NBG08 sammansatt av många förmågor vilket påverkade dess storlek. NBG08 saknade politiskt beslutad personalram. För den nordiska stridsgruppen 2011 beslutade regeringen om en svensk personalram om 1 600, vilket innebar att NBG11 var mindre och lättare än NBG08. Stridsgruppen gav dock inte avkall på avgörande förmåga. I NBG11 minskades även den svenska personalen som på förhand identifierats till operationshögkvarteret. Framtida svenska militära bidrag till fredsfrämjande insatser ska bestå av förband eller delar av förband ur insatsorganisationen. Planeringen för NBG08 visade även på vikten av att tidigt planera de strategiska och taktiska transportresurserna samt öva deployering för att möjliggöra en snabb insats. I arbetet med NBG11 begärde regeringen löpande underlag från Försvarsmakten avseende användbarhet och utveckling av den nordiska stridsgruppen. Försvarsmaktens arbete med NBG 11, liksom tidigare NBG 08, har givit värdefulla lärdomar. Enskilda medarbetare har fått erfarenheter av ett komplext utvecklingsarbete i en multinationell kontext präglad av ett expeditionärt tänkesätt. Försvarsmakten har fått erfarenheter av att under tidspress utveckla och leda stora, multinationella beredskapsförband. NBG 11 efterlämnar ett omfattande arv. Stort arbete har lagts ned på att utveckla förbandsstruktur, enskilda förband, tekniska system, övning/utbildning etc. Likaså har kraft lagts på att ta fram centrala styrdokument såsom målsättningsdokument, nödvändiga genomförandeavtal, koncept, stående order, etc. Dessa bygger på erfarenheter vilka även kommer att komma IO 14 till del. NBG 11 har således varit en kompetensbärare och motor i den pågående transformationen. Det skall noteras att av kategorin Gruppchefer, soldater och sjömän (GSS) i NBG 11 har valt att gå in i vidare anställning som kontinuerligt tjänstgörande soldater i Försvarsmakten. Dessa utgör en välutbildad och motiverad bas för IO 14 och är i många fall på väg till insats i bl.a. . Delar av stridsgruppen, den så kallade (), kunde tack vare sin höga beredskap snabbt sättas in i Libyeninsatsen. Förbandet kom på plats efter beslut och nådde FOC inom utsatt tid. Under FL01 bidrog med åtta Gripenplan för att värna flygförbudszonen och bidra med spaning, samt Prop. 2011/12:84 lufttankningsförmåga genom en C130T. FL01 visade synnerligen goda resultat och var ett högt värderat bidrag till insatsen. Multinationalitet har varit en framgångsfaktor och bidragit till ett stort antal positiva erfarenheter. Det nordiska samarbetet har fördjupats och samverkan med övriga truppbidragare har fungerat väl. En övergripande erfarenhet är att truppbidragarnas nationella begränsningar, och deras potentiella konsekvenser, liksom skillnader t.ex. mellan nationella regelverk, behöver lyftas tidigt och hanteras i övningsupplägg, insatsplanering etc. En övergripande erfarenhet är att planering och utveckling av en stridsgrupp och utveckling av nödvändigt multinationellt samarbete tar tid. Tidiga nationella, politiska beslut är därför nödvändiga. Försvarsmakten fick uppgiften för NBG 11 . En förberedelsetid som understiger är inte att rekommendera med hänsyn till tidsförhållandena i processer som styrkegenerering och materielförsörjning. Att utvärdera uppsättandet och genomförandet av en stridsgrupp är en del av EU BG konceptet. Det är viktigt även efter perioden att utvärdera NBG15 då tidigare utvärderingar stärkt och utvecklat försvarsförmågor. Beredskapsperioden för den nordiska stridsgruppen infaller under det föregås av planering, utbildning, och övning för att få hela nordiska stridsgruppens styrkepaket är ramnation (eng. Framework Nation) vilket innebär att har ett särskilt ansvar för planeringen och ett, eventuellt, genomförande av en militär krishanteringsinsats med den Som ramnation tillhandahåller en styrkebefälhavare liksom kärnan i hela den militära ledningsstrukturen, inkluderat stabsofficerare, ledningsstöd och ledningssystem samt hela det erbjuder sig vidare att tillhandahålla en förväntas också bidra med en betydande del av de förmågor och förband som ska ingå i stridsgruppens styrkepaket. ansvarar för att de i stridsgruppens styrkepaket ingående delarna från olika länder är interoperabla med varandra. och procedurer gäller för stridsgruppen, men det förväntas också att fastställer detaljregler rörande olika standarder, till exempel för värdering av stridsgruppens förmågor och för att ledningssystemet ska fungera för alla styrkebidrag. och samarbetsländerna deltar aktivt, tillsammans med EEAS, i planeringen och genomförandet av en eventuell krishanteringsinsats med den nordiska stridsgruppen. De operations- och styrkestaber som knutits till stridsgruppen bemannas till stora delar med svensk personal. En mycket viktig del i ramnationsansvaret är att säkerställa att stridsgruppen uppfyller de krav som ställs. Detta sker i första hand genom att på ett systematiskt sätt värdera stridsgruppens förmågor. enskilda samarbetsländerna ansvarar för att utbilda sina respektive Prop. 2011/12:84 förband och enheter. som ramnation ansvarar för att hela stridsgruppen samtränas och uppfyller de krav som identifierats. Försvarsmakten har till stöd för denna process utvecklat och anpassat det koncept för värdering som tagits fram inom ramen för samarbetet Partnerskap för fred (PFF).