prop · GZ03118 · 2012-03-27 00:00:00 — får således avgöra vilka objekt som ska senareläggas, såvida riksdag och regering inte beslutar att tillskjuta mer medel. Det finns inga entydiga kriterier för hur sådana omprioriteringar ska göras och för utomstående kan denna process te sig svår att förstå och överblicka. Fördyringar av projekt har i praktiken ofta kommit att hanteras i samband med revideringen av nästkommande plan. Regeringens bedömning är att det bör skapas bättre möjligheter till insyn och tydlighet gällande aktuellt planeringsläge än vad som är fallet. Ett lämpligt sätt att åstadkomma en sådan förändring är att ge i uppdrag att redovisa till regeringen hur arbetet med pågående och planerade projekt fortskrider. En sådan redovisning bör omfatta relevant information gällande hur den fysiska planeringen Prop. 2011/12:118 utvecklas, beräknade kostnader i förhållande till plankostnad och ekono- miskt utrymme samt uppdaterade beräkningar av projektens samhällsekonomiska lönsamhet. bör förse regeringen med uppdaterade förslag om framtida byggstarter Ett problem med ordningen att anpassar framdriften av projekt för det fall åtgärdsplanerna inte visar sig hålla är att myndigheten därmed ges ett inflytande över hur och när och kanske i vissa fall t.o.m. om infrastrukturåtgärder kommer att genomföras eller inte. Detta trots att en grundläggande princip i dagens planeringssystem är att beslut om vilka åtgärder som ska genomföras fattas av regeringen. Regeringens möjligheter att påverka vilka projekt som ska genomföras samt när och med vilken prioritet byggstarter faktiskt sker bör mot den bakgrunden stärkas. I konsekvens därmed anser regeringen att en årlig redovisning från gällande hur arbetet med att genomföra åtgärderna i åtgärdsplanen fortskrider bör tillfogas förslag på vilka åtgärder som ska byggstarta . Dessa förslag bör lämnas till regeringen i samband med att myndighetens budgetunderlag lämnas . Såväl trafikverken som har lämnat förslag i linje med detta och som syftar till att möjliggöra en rullande planering. Trafikverken föreslår en indelning i ett s.k. genomförandeprogram som avser de närmast följande tre åren (år 13) och en andra del i form av ett s.k. planeringsprogram som avser åtgärder som bedöms kunna påbörjas de därpå följande tre åren (år 46). Trafikverkens förslag innebär därmed att planerade åtgärder delas in i tre kategorier. För det första åtgärder som ingår i den långsiktiga åtgärdsplanen, för det andra åtgärder som ska genomföras samt för det tredje åtgärder som ska genomföras de närmast följande tre åren. Även föreslår en indelning i tre kategorier men där varje kategori avser en period , dvs. en kategori för år 912, en för år 59 och en för år 14. Regeringens bedömning är att trafikverkens förslag med en årlig uppdatering uppdelad i två stycken treåriga kategorier är mest ändamålsenligt. Det finns i huvudsak två skäl till denna bedömning. För det första kan det göras troligt att en tidshorisont skulle innebära att åtgärder i den andra kategorin inte har kommit tillräckligt långt vad gäller utredande och förberedande åtgärder för att de ska uppfattas som tillräckligt skarpa. Mervärdet av att en åtgärd ingår i den andra kategorin skulle kunna ifrågasättas om den ligger fram i tiden eftersom den med stor sannolikhet fortfarande kommer att vara förknippad med stora osäkerheter gällande t.ex. kostnadsberäkningar. För det andra passar en treårig horisont för åtgärderna med högst aktualitet väl med statens allmänna budgeteringsprinciper. I budgetpropositionen lämnar regeringen varje höst förslag till budget för statens inkomster och utgifter för . Dessutom lämnar regeringen information om hur stora anslagen beräknas bli de därpå följande Förslaget till beslut om anslagstilldelning avser således år 1 medan den beräkningsmässiga information som lämnas till Prop. 2011/12:118 avser åren 24. Om förslag avser år 13 kan regeringen lämna direktiv gällande det ekonomiska utrymmet för år 4, dvs. år 3 i nästa års förslag från , som överensstämmer med den information som regeringen lämnat till . Detta bör enligt regeringens bedömning kunna bidra till såväl tydlighet som trovärdighet gällande vilka ekonomiska förutsättningar som gäller för de förslag lämnar. Kopplingen till budgetprocessen och en närmare beskrivning av vilka utgångspunkter och kriterier som ska gälla för det årliga underlag ska lämna återfinns i kommande avsnitt. förslag bör analyseras av Trafikanalys För att regeringen ska ges bättre möjligheter att ta ställning till förslag bör dessa remitteras till Trafikanalys. Uppgiften för Trafikanalys bör i första hand vara att granska de samhällsekonomiska kalkyler, kostnadsberäkningar och planeringsunderlag som ligger till grund för förslag. lämnar förslag till tillåtlighetsprövning en gång Som framgår i avsnitt 7.3 är det regeringens förslag att det i fortsättningen inte ska vara obligatoriskt att regeringen prövar tillåtligheten av alla större infrastrukturprojekt. Även med ett avskaffat obligatorium finns behov att tillkomsten av större projekt med stor påverkan på miljön och hushållningen med mark och vatten tillåtlihetsprövas. Det är viktigt att denna avvägning av ekologiska, sociala och samhällsekonomiska intressen görs av en instans som kan utkrävas politiskt ansvar. Den fortsatta hanteringen baseras på att den som vill bygga en väg eller järnväg, vanligtvis , under planeringsprocessen och i samråd med andra berörda myndigheter själv tar ansvar för att bedöma om projektet bör prövas av regeringen. bör därför i anslutning till att verket lämnar förslag till vilka åtgärder som bör genomföras , också föreslå vilka projekt som verket anser att regeringen bör tillåtlighetspröva. Denna urvalsprocess är en grannlaga uppgift, inte minst med tanke på att har flera olika roller under planeringsprocessen, från planering till fastställelseprövning samt genomförande av projekten. Regeringen kommer därför att noggrant följa hur tillämpar det föreslagna systemet. Årliga beslut av regeringen Regeringens bedömning: bör regeringen fatta ett beslut om vilka åtgärder i nationell plan som får byggstarta de närmast följande tre åren (år 13) och ett beslut om vilka åtgärder som bör förberedas för byggstart de därpå följande tre åren (år 46). ningar med ekonomisk innebörd som avser år 13 ska överensstämma med de beslut fattat om statens budget och med den information regeringen gett i den senast lämnade budget- Trafikverkens förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning förslag: Överensstämmer delvis med inte tydligt nog förhåller sig till Trafikverkens förslag till nytt planeringssystem. Trafikverkens förslag är mer preciserat och närmare beskrivet vilket gör det enklare att se hur det är tänkt att fungera för olika aktörer i planeringsprocessen. i påpekar att de långa tidsperioder som karakteriserar den fysiska planeringen innebär att den första måste innehålla åtgärder som förts fram till minst arbetsplan/järnvägsplan, för att åtgärderna ska hinna genomföras (eller åtminstone påbörjas) . Det innebär vidare enligt i att det reella beslutet om att genomföra åtgärden tagits , varför ett beslut om innehållet endast blir en bekräftelse på tidigare fattade beslut. , SL m.fl. framför att förslaget att planperioden delas upp i tre fyraårsperioder, där det är mest konkret , kan vara en bra förutsättning för att skapa en kontinuitet. TransportGruppen ser positivt på förslag att man konkretiserar åtgärdsplanen i en inledande fyraårsperiod vilket kan ge en ökad trovärdighet, likaså att regeringen lämnar förslag och beslutar om anslag och åtgärder för det närmast kommande året. Detta under förutsättning att det finns en flexibilitet i systemet så att åtgärder som marknaden efterfrågar kan genomföras tidigare. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen bör ges ett tydligare inflytande över åtgärders genomförande I avsnittet ovan har regeringen redogjort för bedömningen att Trafik- verket bör ges i uppdrag att redovisa aktuellt planeringsläge samt förse regeringen med förslag på åtgärder som bör genomföras dels de kommande tre åren (år 13), dels de därpå följande tre åren (år 46). det ställningstagandet följer att regeringen bör fatta årliga beslut med utgångspunkt i förslag. I sammanhanget är det emellertid värt att redogöra för argument för och emot att i stället för regeringen fattar aktuella beslut. Det kanske viktigaste mervärdet av att införa en ordning med årligt åter- kommande beslut om genomförande av infrastrukturåtgärder är att det kan förväntas bidra till en större en tydlighet och transparens jämfört med Prop. 2011/12:118 dagens system. Troligen skulle mycket vara vunnet i den delen även om besluten istället fattas av . Dessutom skulle processen bli mindre omständlig och innebära kortare ledtider om beslutsmandatet tilldelades . Ett annat skäl för att låta fatta besluten skulle i enlighet med vad som tidigare anförts kunna hävdas vara att det är i enlighet med hur dagens planeringssystem fungerar i praktiken. Det vill säga att det är som har att hantera eventuella avvikelser från åtgärdsplanen, såvida riksdag och regering inte tillskjuter mer medel. Mot att låta fatta beslut talar att det skulle innebära en stor principiell förändring att även i formell mening utöka inflytande över urvalet av infrastrukturåtgärder som genomförs. Den nu föreslagna ordningen, vars innehåll utvecklas nedan, kommer att innebära att det inte räcker att en åtgärd finns i åtgärdsplanen för att en byggstart ska ske. Därutöver kommer ytterligare två beslut krävas. Om och inte regeringen är den instans som fattar dessa beslut skulle det innebära att regeringen frånhänder sig inflytande över vilka objekt som ska påbörjas såväl i praktiken som i formell mening. Regeringens samlade bedömning är således att de aktuella besluten bör fattas av regeringen. Kopplingen med regeringens beslut om fastställelse och den statliga budgetprocessen behöver stärkas I nuvarande planeringssystem finns det ingen uttalad ordning för hur förändrade förutsättningar i form av justeringar och fördyringar ska hanteras. Om regeringen en gång fattar beslut om vilka åtgärder som ska genomföras ges en kontinuerlig uppdatering av planeringsläget. Ett viktigt mervärde av sådana beslut kommer enligt regeringens bedömning bli att det skapas en tydligare koppling mellan åtgärdsplanen och den statliga budgetprocessen och därmed även faktiska byggstarter. En ny process införs med sammanlagt tre regeringsbeslut om planerat genomförande av nya infrastrukturåtgärder Regeringen avser att införa en helt ny beslutsordning för genomförande av infrastrukturåtgärder. Med årliga underlag och förslag som utgångspunkt kommer regeringen en gång fatta två beslut gällande vilka åtgärder som ska påbörjas , ett beslut avseende år 13 och ett avseende år 46. Häri ligger således en stor förändring i jämförelse med dagens planeringssystem. Till skillnad från kommer åtgärder bli föremål för sammanlagt upp till tre beslut inom ramen för den ekonomiska planeringen innan kan fatta faktiskt beslut om byggstart. Som har framgått tidigare kommer det första beslutet om åtgärdsplan ske enligt samma betingelser som . Det andra beslutet, som avser år 46, kommer att avse åtgärder där förberedelser gällande projektering och kostnadsberäkningar är långt gångna och eventuella alternativa finansieringslösningar är helt utredda. Tanken är att beslutet för år 46 ska avse sådana åtgärder som med stor sannolikhet kommer att kunna genomföras till de kostnader och på de sätt som anger i sitt underlag. Dock bör åtgärder tillåtas ingå i denna kategori även om inte alla förutsättningar är helt klarlagda och utredda. Det tredje beslutet, som avser år 13, ska omfatta åtgärder där alla nödvändiga förberedelser är genomförda och där det i princip inte råder några osäkerheter kring att projekten i fråga kan påbörjas och genomföras på det sätt och till de kostnader som anger i sitt förslag till beslut. Att två ytterligare regeringsbeslut läggs till processen kan ses som att två nya kontrollstationer skapas innan kan byggstarta ett projekt. En sådan ordning kan enligt regeringens bedömning förväntas ge flera positiva effekter. Ett viktigt mervärde har redan berörts och består i att regeringen tar ett större formellt ansvar för att hantera de nödvändiga förändringar som vart efter tiden går behöver göras i förhållande till åtgärdsplanen. Oaktat vilken instans som fattar aktuella beslut har det ett värde i sig att det skapas en mer transparent ordning för hur ändrade förutsättningar för åtgärdsplanens genomförande ska hanteras. Ett annat mervärde är att beslutet om åtgärdsplan blir mindre definitivt till följd av att regeringen ska fatta ytterligare två beslut innan får besluta om byggstart. Det finns i många fall ett behov av att någon form av beslut fattas om att en åtgärd ska genomföras långt innan en byggstart kan ske. Särskilt i fråga om stora projekt är det inte rimligt att lägga stora resurser på utredning och projektering eller på fysiska planeringsåtgärder utan att staten officiellt ställt sig bakom åtgärden som sådan. I dagens planeringssystem fyller åtgärdsplanen i princip den funktionen genom att regeringen ställer sig bakom att utpekade åtgärder bör genomföras. Problemet med att besluta att en åtgärd ska genomföras eller mer är att det per definition innebär att ett stort antal viktiga faktorer inte är kända och därmed behöver klarläggas innan byggstart. I nuvarande system kan revideringen av den långsiktiga planen ungefär hävdas fungera som en kontrollstation för att hantera ett förändrat läge vad gäller faktorer som nytta, kostnader eller genomförbarhet för enskilda objekt. Det har visserligen hänt att projekt som funnits i en tidigare åtgärdsplan inte ingått i en nästkommande plan. I praktiken har dock det nuvarande planeringssystemet inte fungerat på det sättet. Det nya systemet innebär därigenom en principiellt viktig skillnad i det att en åtgärd behöver förberedas och utredas för att kunna möta de successivt högre krav som ställs för att bli föremål för de tre olika typerna av beslut. I sitt förslag benämner trafikverkens dessa kontrollstationer grindar. Medan dagens system innebär att enskilda åtgärder i undantagsfall kan komma att diskvalificeras i samband med revidering av åtgärdsplanen, innebär det nu föreslagna systemet att åtgärderna istället behöver kvalificeras inte bara en gång som i beslutet om åtgärdsplan, utan . I ett system med flera kontrollstationer blir fastställelsebeslutet om en åtgärdsplan inte längre ett slutgiltigt ställningstagande från regeringens sida att ett aktuellt projekt ska genomföras. har diskuterat dessa frågor och menar att beslutet om åtgärdsplanen med dagens ordning fungerar som ett nålsöga. på att om en åtgärd väl ingår i åtgärdsplanen kommer det att krävas väldigt mycket för att den inte ska genomföras. Revisionen ser två problem i detta. Dels finns en risk att berörda aktörer ges drivkrafter att underskatta kostnader eftersom erfarenheten säger att ett beslut om åtgärdsplan förr eller senare innebär ett genomförande. Dels att beställarens och entreprenörernas drivkrafter för effektiviseringar och kostnadskontroll under projektets gång dämpas. Eftersom investeringen redan är beslutad kommer standardhöjningar, andra tillägg till projektet, ogynnsam prisutveckling m.m. inte föranleda samma kostnadsmedvetenhet som om en reell omprövning av projekt faktiskt skulle ske. Ett system med kontrollstationer där planerade åtgärder successivt kvalificeras innan byggstart är av avgörande betydelse för flera av de förslag till en utvecklad fysisk planering som lämnas i denna proposition. Även i fråga om åtgärdsval enligt den s.k. fyrstegsprincipen skapar ett system med kontrollstationer möjligheter till en mer rationell hantering. En invändning mot den föreslagna nyordningen skulle kunna vara att planeringssystemet görs en mer tungrott och överlastat med ytterligare beslut av regeringen. Två saker är då viktigt att framhålla. För det första kommer nyordningen att innebära att det blir mindre problematiskt om visst utredningsarbete återstår efter att en åtgärd tagits med i åtgärdsplanen. Det innebär att nödvändigt förberedelsearbete och utredande med fördel även kan ske efter beslut om åtgärdsplan vilket kan antas ge ett mer rationellt förberedelsearbete. För det andra är det viktigt att framhålla att får byggstarta en åtgärd när den ingår i regeringens beslut för år 13. Det innebär att en åtgärd, även om det ska vara utgångspunkten, inte per definition behöver ha ingått varken i åtgärdsplanen eller regeringsbeslutet avseende år 46. Kriteriet för att ingå i den grupp av åtgärder som ska genomföras år 13 är att alla nödvändiga förberedelser är genomförda och där det i princip inte råder några osäkerheter kring att projekten i fråga kan påbörjas och genomföras på det sätt och till de kostnader som förutsätts inför regeringens beslut. Att tre beslut av regeringen typiskt sett kommer att fattas innan byggstart innebär med andra ord inte att det ska ses som ett obligatorium. Med andra ord rymmer det nya systemet ordnade möjligheter till en snabb hantering om det finns behov av det. Det bör dock understrykas att denna möjlighet till snabb hantering inte innebär att lägre krav kan ställas på planeringsunderlag och samråd i projekten. Planeringssystemet bör utformas så att det kan balansera önskemålet om förutsebarhet och möjligheterna till att bemöta oförutsedda händelser som större omvärldsförändringar, nya kunskaper om miljöförhållanden, ny transportefterfrågan, konjunktursvängningar eller akut uppkomna utmaningar inom transportsystemet. Genom att ett system med årliga beslut införs ges regeringen möjlighet att inom budgetlagens ramar genomföra omprioriteringar och särskilda satsningar. I syfte att behålla tillräckligt stor flexibilitet bör faktiska beslut om byggstart även fortsättningsvis fattas av . tilldelas i regleringsbrevet medel för genomförande av åtgärder för år 1. Regeringens beslut om år 13 innebär att får byggstarta projekt ur den gruppen 1. Det är enligt regeringens mening viktigt att vara på det klara med att denna nyordning kommer att ställa krav på utökade administrativa rutiner jämfört med , såväl hos som hos och Prop. 2011/12:118 även i viss mån hos andra aktörer. är dock att de analyser och överväganden som följer av den nya ordningen i relativt stor utsträckning redan görs och att en formalisering av dessa processer inte kommer att leda till att resursåtgången, annat än möjligen i ett inledningsskede, tar större resurser i anspråk. Beslut om genomförande överensstämmer med fattade beslut och beräkningsmässig information i anslutning till statens budget Som framgått tidigare i detta avsnitt är regeringens uppfattning att det är av stort värde om planeringssystemet hänger samman med budgetprocessen i så stor utsträckning som möjligt. I avsnitt 6.3.2 framgick att ett skäl bakom regeringens bedömning att beslutet om de närmast förestående byggstarterna ska avse tre och inte är att en treårig framförhållning stämmer väl överens med statens allmänna budgeteringsprinciper. En viktig bakgrund till det är årliga beslut om utgiftstak. Utgiftstaket sätter en övre gräns för hur höga utgifterna får bli för varje enskilt år . Genom utgiftstaket ges och regeringen förbättrade möjligheter till nödvändig kontroll och styrning över anvisade medel och över utgiftsutvecklingen. Utgiftstaket tydliggör även behovet av prioriteringar mellan utgiftsområden och förebygger en utveckling där skatteuttaget måste höjas till följd av bristfällig utgiftskontroll. Regeringens förslag till utgiftstak utgår från den aktuella prognosen för de offentliga finanserna och det finanspolitiska ramverket, som anger att utgiftstaket ska fastställas på en nivå som är förenlig med överskottsmålet och en långsiktigt hållbar finanspolitik. De avvägningar som ligger till grund för nivån på utgiftstaket för ett nytt år beskrivs genom att taket motiveras med utgångspunkt i hur det förhåller sig till andra makroekonomiska storheter. I budgetpropositionen för år 1 föreslås fastställa utgiftstaket för år 4 samt godkänna en preliminär fördelning av utgifter på statsbudgetens utgiftsområden för år 24. Därutöver lämnar regeringen s.k. beräkningsmässig information om samtliga anslag som summerar till den angivna fördelningen på utgiftsområden vilken i sin tur summerar till det angivna förslaget till utgiftstak. Det innebär att i behandlingen av statens budget för år 1 preliminärt godkänner omfattningen av utgiftsområde 22 Kommunikationer för år 24 och dessutom ges information om hur stora anslagen beräknas bli samt beslutar om anslagsnivåer för år 1. Samtliga belopp anges i löpande priser, dvs. med hänsyn tagen till förväntad inflationsutveckling. Riksdag och regering anger således med stor tydlighet förutsättningarna för anslagsfinansiering av statlig infrastruktur . Regeringen anser att en planeringsmodell som tar utgångspunkt i detta skulle ha ett stort värde eftersom det i detalj blir tydligt vilka ekonomiska förutsättningar som kan förväntas gälla. Om regeringen fattar beslut om år 13 kan ges planeringsförutsättningar för år 4 som är i överensstämmelse med beslut om utgiftstak. Tabell 6.1 Den nya årliga nationella planeringsprocessen i stora Prop. 2011/12:118 drag I samband med budgetunderlaget lämnar förslag till regeringen gällande byggstart av infrastrukturåtgärder de därpå följande sex åren. finansiering ska framgå på projekt- 46, (andel finansiering ska framgå på projekt- projekt som ska tillåtlighetsprövas oktober) år 0 anslag för år 1 godkännande av alternativa finansie- Regeringen beslutar om kompletterande direktiv med ekonomiska ramar för näst- kommande förslag till genomförande av infra- strukturåtgärder, dvs. för år 24. statens budget för år 1 I samband med beslut om regleringsbrev för för år 1 fattar regeringen ett beslut projekt som får byggstarta år ningar anges med beslutade och priser , andel alternativ finansiering ska framgå på projekt- projekt som ska kunna byggstarta år 46 (ekonomiska planeringsförutsätt- ningar anges med en total ram som motsvarar medel som avsatts för aktuella år i åtgärdsplanen i samma prisår som åtgärdsplanen, andel alter- nativ finansiering ska framgå på byggstartar åtgärder i enlighet med Regeringens bedömning: Den nu gällande ordningen där regeringen inte fattar några beslut om vilka åtgärder som ska ingå i de regionala planerna bör behållas. Av regeringens årliga beslut om åtgärder som ska genomföras de kommande sex åren bör framgå vilka belopp ska avsätta för de regionala planerna respektive år. Den definitiva tilldelningen av medel till de regionala planerna bör liksom ske i regleringsbrev. Skälen för regeringens bedömning: För varje län upprättas en länsplan om fördelning av medel för investeringar och uppgraderingar av transportinfrastruktur. Länsplanen för regional transportinfrastruktur fastställs av det organ som är ansvarigt för det regionala tillväxtarbetet i länet, dvs. av länsstyrelse, samverkansorgan eller landsting/kommun. Den nya processen (se avsnitt 6.3) med årliga regeringsbeslut om genomförande av infrastrukturåtgärder föranleder inga förändringar i den regionala planeringen. Som framgår av avsnitt 6.2 är en viktig del i den långsiktiga planeringen att i ett inledande skede tydliggöra den roll som den regionala nivån bör ges i den långsiktiga planeringen. Det kan gälla såväl hur stor andel av planeringsramen som ska fördelas till de regionala planerna som på vilket sätt och i vilken omfattning regionala företrädare ska ges inflytande över den nationella planeringens innehåll och utformning. Den regionala planeringen går i korthet till enligt följande. I inriktningsbeslutet eller senast i åtgärdsplaneringen avgörs den sammanlagda planeringsramen för de regionala planerna. I åtgärdsplaneringen avgörs storleken på respektive läns ram. Inom varje län upprättas därefter en länsplan gällande fördelning av medel i huvudsak för utveckling av regional transportinfrastruktur.