prop · H00315 · 2012-10-10 00:00:00 — Om förhandlingar om medfinansiering bedöms nödvändiga bör detta redovisas transparent, riktlinjer för medfinansiering utvecklas samt hållbara motiv anges som hanterar avstegen från viktiga principer. Ge en statlig aktör ett uttalat ansvar för att bevaka och balansera allmänintresset mot andra aktörers drivkrafter i förhandlingar om infrastruktur. Informera om framtida kostnader för medfinansierade projekt. Utred konsekvenserna av medfinansiering i den offentliga redovisningen. Använd inte vitesklausuler i medfinansieringsavtal. beslutar om inriktning och ekonomiska ramar för transportinfrastrukturen för en planeringsperiod om . Därefter inleder trafikverken den så kallade åtgärdsplaneringen som syftar till att en nationell plan över vilka vägar och järnvägar som ska byggas fastställs av regeringen. och regeringen har uttalat att den grundläggande prioriteringsprincipen för infrastrukturen är samhällsekonomisk lönsamhet, vilket garanterar högsta möjliga effektivitet i användandet av statliga medel. Man har även uttalat att denna princip ska gälla oavsett hur de olika investeringarna är finansierade och att medfinansiering inte ska förändra den grundläggande ansvarsfördelningen för infrastrukturen mellan stat och kommun. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR gav regeringen en statlig förhandlingsman i uppdrag att förhandla om regional medfinansiering av med regionala och lokala aktörer i och . Bakgrunden till uppdraget var reviderade kostnadsberäkningar för som visade på ett finansieringsunderskott. Vidare hade den av regeringen tillsatta pekat på att den nytta som en byggnation av skulle medföra till stora delar skulle komma att tillfalla angränsande regioner. Förhandlingsparterna undertecknade förslag till avtal , vilket sedan kom att ingå i beredningen av den senaste infrastrukturpropositionen. I propositionen aviserade regeringen att trafikverken skulle få i uppdrag att mer systematiskt söka medfinansiering i form av finansiella bidrag från externa intressenter, trängselskatt och finansierande avgifter.1 Regeringens och intentioner var att en ökad, frivillig, medfinansiering skulle leda till mer infrastruktur, mer statlig infrastruktur och till bättre infrastruktur i form av ökad samordning och regional förankring. Detta skulle uppnås utan att rubba den grundläggande ansvarsfördelning för samhällets infrastruktur som finns. Inte heller skulle förekomsten av medfinansiering påverka prioriteringsordningen mellan de olika investeringsobjekten i åtgärdsplaneringen. godkände regeringen medfinansieringsavtalet med vissa justeringar samt uppdrog åt (numera ) att för statens räkning förvalta avtalet. beslutade om propositionen den 19 december 2008.2 gav regeringen direktiv till trafikverken, dåvarande och , att påbörja den senaste åtgärdsplaneringen. I direktivet hänvisas även till regeringsbeslutet om att godkänna avtalet för med att det innehåller ytterligare direktiv om objekt som ska ingå i den nationella planen.3 2008/09:35, s. 2008/09:145. 3Näringsdepartementet (2008b). I en förstudie inom ramen för denna granskning har sett indikationer på att redovisningen av den regionala medfinansieringen av inte är tillräckligt transparent. Kostnaden för övriga åtgärder som staten åtar sig genom avtalet nämns varken i medfinansieringsavtalet eller i den infrastrukturproposition som föranledde regeringens godkännande av avtalet. En granskning av regionala medfinansiering har därför bedömts kunna ge ytterligare genomlysning av statens åtagande. Stora investeringar som innebär vidare stora ekonomiska risker. Finansieringens utformning är ett av statens styrmedel för att reducera dessa risker samt uppnå såväl effektiv planering som genomförande av infrastrukturprojekt.4 Således är val av finansieringsform och avtalets utformning viktiga delar av den statliga kostnadskontrollen och styrningen för effektivitet. regionala medfinansiering innebär ett avsteg från huvudprincipen om anslagsfinansiering av statlig infrastruktur. Vidare innebär avtalet ett stort statligt åtagande i form av flera ytterligare infrastrukturprojekt. Dessutom var regional medfinansiering av statlig infrastruktur utanför det egna geografiska området en oprövad form av alternativ finansiering innan avtalet slöts. Mot bakgrund av detta har sett skäl att granska effektiviteten i regionala medfinansiering. Det pågår en översyn av formerna för medfinansiering av transportinfrastruktur. Regeringen beslutade att tillsätta en särskild utredare med uppdrag dels att lägga fram förslag till nytt system för den långsiktiga planeringen av transportinfrastrukturen, dels att föreslå riktlinjer och processer för medfinansiering av statlig infrastruktur. Utredningen antog namnet . Enligt direktivet bör principer för medfinansiering utvecklas. lämnade utredningen sitt slutbetänkande.5 redovisar inte någon djupare undersökning av enskilda medfinansieringsavtal och konsekvenser De iakttagelser som redovisas i föreliggande granskningsrapport bedömer således kunna ge en mer ingående kunskap om området. regionala medfinansiering bör inte ses som representativ för övriga medfinansieringsavtal, men är särskilt motiverad att granska utifrån de skäl som angetts ovan. 4Regeringen skriver i prop. 2008/09:35 att man gärna ser att samarbeten mellan olika aktörer ökar då ett gemensamt ansvarstagande kan leda till att investeringarna genomförs när det passar i tiden med andra åtgärder. Vad gäller val av finansieringsform påverkar denna medelstilldelningen för enskilda projekt; för investeringar som finansieras via anslag är osäkerheten gällande medelstilldelningen större än vid till exempel lånefinansiering. Medelstilldelningen påverkar i sin tur möjligheten att genomföra projekt i en effektiv produktionstakt. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR har i en tidigare rapport6 granskat medfinansiering av statlig infrastruktur utifrån ett bredare anslag än vad som har varit fallet i denna rapport. I den tidigare granskningen har olika former av alternativ finansiering analyserats med fokus på medfinansieringssatsningen i den senaste åtgärdsplaneringen. Denna granskning omfattar en mer övergripande analys av cirka 50 medfinansieringsavtal som slöts i den senaste åtgärdsplaneringen. De två granskningarna har naturligt en viss överlappning, men genom att de har olika granskningsfokus kompletterar de varandra. Syftet är därmed att ge en bättre helhetsbild av området än vad som vore möjligt i en enskild granskning. Granskningens syfte har varit att bedöma om regionala medfinansiering har varit effektiv med avseende på medfinansieringens påverkan på berörda infrastrukturprojekt och den övergripande infrastrukturplaneringen. Granskningen omfattar åtgärder som regeringen och (tidigare ) vidtagit för att säkerställa att utformningen skett enligt statsmakternas principer och på ett sätt som främjar god resurshushållning. regionala medfinansiering bedöms även utifrån generella syften med medfinansiering som statsmakterna har uttalat. Granskningen har utgått från följande revisionsfrågor: 1.Är den regionala medfinansieringen av utformad i enlighet med de principer som har uttalat för den ekonomiska planeringen och finansieringen av transportinfrastrukturen? De principer som här avses är att medfinansiering inte ska påverka prioriteringsordningen samhällsekonomiska analyser bör spela en viktig roll vid prioriteringen av infrastrukturinvesteringar avsteg från grundprincipen om anslagsfinansiering ska motiveras i varje enskilt fall. 2.Är den regionala medfinansieringen av utformad så att den främjar en god hushållning med statliga medel? De aspekter på hushållning som här avses är förekomsten av viten i avtalet avtalsutformningen avseende risker och kostnadskontroll kostnadsdrivande och kostnadshämmande drivkrafter i förhandlingen. 6Riksrevisionen (2011c). 3.Har den regionala medfinansieringen av gett de (positiva) effekter som riksdag och regering generellt förväntar sig av medfinansiering som finansieringsform? Uttryckta förväntningar är att medfinansiering medför ett nettotillskott av medel till den statliga infrastrukturen ett ökat gemensamt ansvarstagande och förbättrat samarbete, vilket i sin tur bidrar till en optimal utformning av berörda åtgärder. 4.Har regionala medfinansiering baserats på tillräckliga underlag och redovisats transparent? De aspekter som här avses är transparensen i informationen till transparens när det gäller redovisning av medfinansieringsbidrag om tillräckliga underlag fanns tillgängliga inför förhandlingen alternativt utarbetades under förhandlingens gång om ärendet dokumenterats och arkiverats i enlighet med förvaltningsrättsliga principer. Ett centralt begrepp när analyserar effektiviteten i delfinansiering i form av förhandling om regional medfinansiering Alternativkostnaden för en handling är inte dess monetära pris, utan den nytta man hade kunnat få om man hade valt bästa möjliga alternativa handling. Samhällsekonomisk analys bygger på Vid analys av ett enskilt infrastrukturprojekt bör man enligt denna analysmodell beakta att dessa medel hade kunnat allokeras till ett annat projekt, där de hade gett en annan nytta. Även när det gäller regionens medfinansieringsbidrag till staten används denna analysmodell. Alternativkostnaden i detta sammanhang är vad regionen hade kunnat använda de till i stället. När det gäller staten och dess motiv för den regionala medfinansieringen för också resonemang i termer av alternativkostnad. Givet att det av offentligfinansiella skäl inte går att utöka medlen till infrastruktur via statsbudgeten, fanns det då bättre, mer effektiva, alternativa sätt att finansiera de som bedömdes fattas? Regeringen har uttalat att åtgärdsplaneringen syftar till att ta fram konkreta planer som svarar mot den inriktning som beslutats i den föregående fasen och de gällande transportpolitiska målen samt att säkerställa att de ingående åtgärderna är väl genomlysta, förankrade och prioriterade jämfört med andra tänkbara åtgärder.7 Riksdag och regering har slagit fast att prioriteringen av 2008/09:35. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR infrastrukturåtgärder i den långsiktiga planeringen ska göras med hänsyn till åtgärdernas samhällsekonomiska lönsamhet och den effekt de har på de transportpolitiska målen. Samhällsekonomiska analyser ska spela en viktig roll vid prioriteringen av infrastrukturinvesteringar.8 Riksdag och regering har vid ett flertal tillfällen lyft fram betydelsen av tydliga och transparenta beslutsunderlag som visar på nyttor och kostnader för åtgärderna och hur de ska kunna prioriteras och motiveras i förhållande till andra möjliga åtgärder.9 Ska samhällsekonomiska analyser spela en viktig roll krävs det enligt tolkning att antagandena i dem är transparent redovisade och att de avser ett väl avgränsat objekt där den totala nyttan som motiverar objektet ska vägas mot den sammantagna kostnaden. Resultaten av de samhällsekonomiska analyserna ska vidare vara jämförbara, för att möjliggöra systematiska jämförelser av samhällsnyttan mellan olika objekt. I 1 kap. 1 § budgetlagen (2011:203) anges att i statens verksamhet ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas. Den tidigare lagen (1996:1059) om statsbudgeten och den nu gällande budgetlagen10 anger att anslagsfinansiering är huvudregel för infrastrukturinvesteringar. I förarbetena till den förra och i ett antal utskottsbetänkanden anges att motiven för alternativ finansiering ska anges i varje enskilt fall. Med anledning av ett förslag från revisorer 2001 framhöll att [det bland annat krävs] en bättre analys och motivering av olika finansieringsbeslut, uppföljning och utvärdering av genomförda investeringar och en årlig redovisning av statens samtliga finansiella åtaganden.11 Angående alternativa finansieringsformer har regeringen varit tydlig med att sådana former endast ska föreslås i de fall de kan antas bidra till en ökad samhällsekonomisk och driftsekonomisk effektivitet, och då efter en noggrann bedömning.12 Detta har också deklarerat.13 Vad gäller hantering av alternativa finansieringsformer i infrastrukturplaneringen har trafikutskottet understrukit vikten av att resursfördelningen till trafikens infrastruktur sker i enlighet med politiska prioriteringar som bland annat innebär en effektiv resursanvändning och en god kontroll av statens finanser.14 8Se till exempel prop. 1987/88:50 bil. 1, bet. 1987/88:TU20, rskr. 1987/88:297 och prop. 2008/09:35, bet. 2008/09:TU2, rskr. 2008/09:145. 9Se till exempel prop. 2001/02:20, bet. 2001/02:TU2, rskr. 2001/02:126 och prop. 2008/09:35, bet. 2008/09:TU2, rskr. 2008/09:145. 10SFS: 2011:203. 11Förslag till 2000/01:RR11, bet. 2000/01:TU16, rskr. 2000/01:286. 2007/08:1, utgiftsområde 22 Kommunikationer. 2007/08:TU1. 14Förslag till 2000/01:RR11, bet. 2000/01:TU16, rskr. 2000/01:286. har tolkat regeringens och intentioner med medfinansieringssatsningen i den senaste åtgärdsplaneringen som att en ökad, frivillig, medfinansiering skulle leda till mer statlig infrastruktur. Medfinansieringen skulle vidare leda till bättre infrastruktur i form av ökad samordning och regional förankring. Detta skulle uppnås utan att rubba den grundläggande ansvarsfördelning som finns när det gäller samhällets infrastruktur. Inte heller skulle förekomsten av medfinansiering påverka prioriteringsordningen mellan de olika investeringsobjekten i åtgärdsplaneringen. Vidare ska samma krav på beslutsunderlag ställas på medfinansierade som på övriga objekt. Tolkningen är baserad på 2008 års infrastrukturproposition (prop. 2008/09:35) och trafikutskottets betänkanden (bet. 2008/09:TU2 och bet. 2010/11:TU17). Tolkningen har stämts av i en intervju med dåvarande statssekreteraren för infrastrukturfrågor inom ramen för tidigare granskning av medfinansiering av statlig infrastruktur. I förarbetena till budgetlagen15 anges att den förväntas innebära en förtydligad befogenhetsfördelning på finansmaktens område, ökad transparens och stärkt budgetdisciplin vilket ses som förutsättningar för en gynnsam inverkan på statens finanser. Enligt budgetlagen och lagen (1997:614) om redovisning ska redovisningen i offentlig sektor följa god redovisningssed. I behandling av lagen om redovisning angavs att begreppet god redovisningssed inte hade någon annan innebörd i den kommunala sektorn än i den privata. God redovisningssed ska därmed inte i detalj bestämmas genom lag utan i stället preciseras genom en praktisk tillämpning och en faktiskt förekommande praxis hos en kvalitativt representativ krets av bokföringsskyldiga.16 menar att en transparent redovisning i enlighet med god redovisningssed är en grund för att uppnå långsiktigt hållbara offentliga finanser. En tillförlitlig redovisning kan anses utgöra en förutsättning för att en god budgetdisciplin ska kunna upprätthållas och är därmed också en grund för ett högt förtroende för de offentliga finanserna. Detta avser den offentliga sektorn som helhet då staten är yttersta garant även för många av den kommunala sektorns åtaganden. Vad gäller transparens är en grundläggande princip vidare att regeringen och myndigheterna inte utan medgivande får fatta beslut om ekonomiska åtaganden . En myndighet kan inte göra inskränkningar i beslutanderätt. Budgetlagens17 bestämmelser om beställningsbemyndiganden syftar till att säkerställa att regeringen och dess 15SFS: 2011:203. 1996/97:FiU15. 17SFS: 2011:203. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR myndigheter uppfyller dessa krav. Detta regleras i budgetlagen18 och i 9 kap. (om finansmakten) regeringsformen (RF) (1974:152).19 Budgetpolitiska ramverk används i den politiska beslutsprocessen för att skapa bättre förutsättningar för att de övergripande målen för finanspolitiken ska kunna nås på ett sätt som säkerställer att de offentliga finanserna är långsiktigt hållbara.20 Det budgetpolitiska ramverket regleras, förutom i regeringsformen och riksdagsordningen, i budgetlagen21 och kommunallagen (1991:900). Det budgetpolitiska ramverket omfattar överskottsmålet för den offentliga sektorns sparande, utgiftstaket för statens primära utgifter och ålderspensionssystemets utgifter kombinerat med en stram statlig budgetprocess samt ett kommunalt balanskrav. anser vidare att god dokumentation krävs för att det i efterhand ska gå att granska och följa upp medfinansieringen av . En god dokumentation innebär att väsentliga händelser och beslut ska kunna spåras. Denna princip uttrycks bland annat i uttalanden från ().22 JO har i ett flertal uttalanden återupprepat sin ståndpunkt att det finns en rättsligt förpliktande dokumentationsskyldighet även när ärendet inte avser myndighetsutövning mot enskild. JO anser också att även andra uppgifter (som inte har betydelse i sak) som beslut och åtgärder som vidtas i ärendet samt faktiska omständigheter och händelser av betydelse ska dokumenteras.23 Alternativ finansiering av infrastruktur innebär att en viss statlig investering finansieras på ett annat sätt än huvudregeln om anslagsfinansiering anvisar. Ett tydligt exempel på detta är lånefinansiering som tidigare använts i stor utsträckning inom infrastruktursektorn. Begreppet medfinansiering innebär att någon annan part än staten finansierar (delar av) den statliga infrastrukturen. Medfinansieringen kan dels betalas av brukarna, dels bestå av lån (förskotteringar24) eller bidrag från kommuner, regioner, näringslivet eller EU. Samtliga dessa former av medfinansiering utgör alltså alternativ finansiering. 18SFS: 2011:203. 20Regeringens skrivelse 2010/11:79. 21SFS: 2011:203. 22Redogörelse /77:JO1, s. 269 och Redogörelse /80:JO1, s. 334. 23Redogörelse /06:JO1, s. 230. 24Förskottering innebär att en lokal eller regional intressent lånar ut medel räntefritt och till trafikverken för att tidigarelägga ett för dem angeläget projekt i förhållande till den gällande planeringen. Samfinansiering eller samtida finansiering innebär att olika parter finansierar sin egen del av en gemensam eller flera sammanlänkade investeringar. Begreppet är något missledande eftersom finansieringsfrågan är underordnad den huvudsakliga fördel som det innebär att koordinera planering och uppförande av relaterade investeringar. Samhällsekonomiska analyser är ett systematiskt sätt att på förhand försöka jämföra effekterna av olika tänkbara åtgärder med varandra och mot ett framtidsscenario där dessa åtgärder inte är genomförda. samhällsekonomisk analys omfattar alla medborgare i ett samhälle och visar på vilka effekter en åtgärd har för samhället i stort. I en samhällsekonomisk kalkyl beräknas en åtgärds samhällsekonomiska kostnad och nytta. Kalkylen kan sammanfattas i en nettonuvärdeskvot, NNK. En kvot större än noll indikerar att åtgärden är lönsam, det vill säga att nyttorna är större än kostnaderna, medan en negativ kvot indikerar att investeringen är olönsam. Det är dock inte möjligt att ange monetära värden för alla nyttor och kostnader (för infrastrukturprojekt saknas bland annat sådana värden för intrång i natur- och kulturmiljö). Den samhällsekonomiska kalkylen kompletteras därför med beskrivningar och bedömningar av de effekter som inte beräknas. Bedömningen ska avgöra investeringens sammantagna lönsamhet. När en samhällsekonomisk kalkyl har kompletterats med denna bedömning av icke monetära värden är det en samhällsekonomisk analys. Med nationell nytta avses här den sammantagna samhällsnytta som uppstår genom en infrastrukturinvestering för alla medborgare i hela landet. Den nationella nyttan kan sägas spegla allmänintresset av att genomföra en infrastrukturinvestering. Nationell nytta kan mätas genom en traditionell samhällsekonomisk analys. I kontrast till den nationella nyttan kan man tala om den nytta som en enskild region får av en infrastrukturinvestering. Nyttor på regional nivå ingår i den samhällsekonomiska kalkylen. tar effekten av dessa regionala nyttor dock ut varandra, till exempel när en investering ger en ökad nytta i den ena regionen på grund av ökad arbetsinpendling från en annan region. Ur ett regionalt perspektiv värderas vidare den egna regionens nyttor högre än andra regioners nyttor. En investering som en enskild region värderar högt behöver därför inte ge stor nationell nytta och således inte vara motiverad ur ett nationellt perspektiv. Resultaträkning är en sammanställning av en organisations intäkter och kostnader . Resultaträkningen ger som saldo periodens resultat (vinst eller förlust). Balansräkning är en sammanställning av en organisations tillgångar och skulder vid ett givet tillfälle. Balansräkningen ställs vanligen upp i två kolumner med tillgångar på ena sidan samt skulder och eget kapital (det vill säga hur tillgångarna finansierats) på den andra. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR har granskat olika dokument, bland annat de regeringsuppdrag som avser regionala medfinansiering, förhandlingsparternas förslag till avtal och regeringens godkännande av avtalet, det underlagsmaterial som togs fram inför och under förhandlingsarbetet samt nationella åtgärdsplaner för transportinfrastruktur och underlagsdokument för dessa. Vi har vidare begärt in kostnadsuppgifter från för och de övriga åtaganden som ingår i avtalet och beräknat (prognostiserade) slutkostnader för projekten. Vi har även begärt in underlag som berör hur kostnader för de projekt som ingår i den gällande åtgärdsplanen fördelar sig över tid och uppgifter om vilka projekt som är medfinansierade. Detta material har sedan bearbetats för att åskådliggöra medfinansierade projekts påverkan på infrastrukturplanerna. Ett antal intervjuer har genomförts med företrädare för , (), företrädare för de regionala medfinansiärerna och de kommunala tjänstemän som bistod den regionala förhandlingsdelegationen samt den statliga förhandlingsmannen. Samtliga intervjuade personer har getts möjlighet att lämna synpunkter på de minnesanteckningar vi fört från genomförda intervjuer. Intervjuerna har till stor del behandlat händelser som ägde rum för . Vi har vid analysen av intervjuerna tagit hänsyn till att de intervjuade personernas minnesbild eventuellt inte är helt komplett. I de fall vi bedömt det nödvändigt har vi efterfrågat eller själva tagit fram skriftliga källor samt sökt stöd för påståenden från flera muntliga källor. Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av revisor (projektledare) och revisor . I granskningen har även revisor och revisionsdirektör medverkat. Granskningen har vidare genomförts parallellt med den tidigare nämnda granskningen av Medfinansiering av statlig infrastruktur.25 Detta har inneburit att vissa textavsnitt från den tidigare publicerade rapporten kunnat användas i denna rapport. Det gäller skrivningar i kapitel 1 och 2. Granskningen avser regionala medfinansiering med fokus på möjliga effektivitetsproblem. Därmed har vi inte granskat vare sig själva avtalet eller övriga frågor kring regionala medfinansiering utifrån juridiska aspekter. 25 (2011c). Granskningen rör endast avtalet om regional medfinansiering och omfattar inte övriga finansiering (en beskrivning av totala finansiering återfinns dock i kapitel 3). får till exempel även medfinansiering från och av relativt avgränsade delar (stationer) i samband med byggnationen av . Den typ av avtal som finansieringen från och innebär omfattas av bredare granskning av medfinansiering av statlig infrastruktur. Det avtal som staten () och intressenter AB (MIAB) tecknade om 1991 har haft en stor inverkan på förhandlingsarbetet och utformningen av avtalet om regionala medfinansiering. I bilaga 3 redogörs kortfattat för förhållandena kring detta avtal. granskar dock inte bakgrunden till detta avtal, avtalet i sig eller statens agerande som föranledde den tvist som pågick mellan staten och MIAB för förhandlingarna.