prop · GZ03134 · 2012-04-19 00:00:00 — Den information som och lämnat om styrmedlet miljökrav har, som Riks- revisionen påpekar, inte varit helt samstämmig. Regeringen instämmer i iakttagelser att man härigenom riskerar att skapa en otydlighet i den information som ges till upphandlande myndigheter och enheter. Detta är mycket olyckligt då en sådan otydlighet riskerar att skapa osäkerhet beträffande möjligheterna och därigenom incitamenten att ställa miljökrav i upphandlingar. Regeringen gav Statskontoret i uppdrag att utreda och lämna förslag på hur den upp- handlingsstödjande verksamheten kan utvecklas.20 Uppdraget redovisa- des i rapporten ny upphandlingsmyndighet (rapport 2010:23). Som framgår av (s. 52) har regeringen härefter tillsatt en särskild utredare med uppdraget att utreda hur upphandlingsstödet bör samordnas.21 Regeringen gör bedömningen att ett samordnat upphand- lingsstöd kommer att medföra att problematiken med otydlighet i informationen om styrmedlet åtgärdas. Regeringen instämmer i iakttagelse att ett tydligare sam- ordningsansvar för arbetet med miljökrav i offentlig upphandling skulle kunna förbättra styrningen och effektivisera arbetet med styrmedlet. Problematiken med bristande samordningsansvar för miljökrav i offentlig upphandling är dock nära förknippad med frågan om placeringen av upphandlingsstödet, som, i enlighet med vad som ovan anförts, för när- 18AEA Group, Assessment and Comparison of National and Sustainable Public Procurement Criteria and Underlying Schemes Final Report to Commission, . 19Budgetpropositionen (prop. 2011/12:1). 20Fi2010/2735. varande är under utredning. Enligt regeringens uppdrag ska Upphand- Skr. 2011/12:134 lingsstödsutredningen se över hur upphandlingsstödet bör samordnas. Regeringen gör bedömningen att en tydlig samordning av upphand- lingsstödet på myndighetsnivå även kommer att medföra att ansvaret för samordning inom avseende bl.a. styrmedlet miljökrav kommer att bli tydligare. Regeringen finner, mot denna bakgrund, att det är nödvändigt att invänta betänkande innan man närmare överväger det eventuella behovet av ytterligare åtgärder avseende samordningsansvaret för arbetet med miljökrav i offentlig upphandling. Genomförande av kvarstående uppdrag rekommenderar att regeringen genomför den översyn av förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning som fastställdes i samband med att handlingsplanen presenterades. Upphandlingsutred- ningen behandlar frågan om offentlig upphandling som ett styrmedel för att nå samhällspolitiska mål på hållbarhetsområdet. Regeringen anser att det fortfarande kan vara aktuellt att genomföra översynen av inköpssam- ordningen i enlighet med handlingsplanen. En bedömning av behovet av en översyn bör dock avvaktas tills efter utredningen har lämnat sitt slut- betänkande. Bör-regeln i och är ett målsättningsstadgande. Regeln, som infördes så sent som , avser att förtydliga vikten av en hållbar upphandling och syftar till att skapa incitament för upphandlande myn- digheter och enheter som ännu inte prövat möjligheten att integrera miljöhänsyn och sociala hänsyn i sina upphandlingar. Det stämmer att regeln inte styr mot specifikt angivna miljökvalitetsmål. En majoritet av remissinstanserna tillstyrkte införandet av bestämmelserna.22 Regeringen instämmer inte i bedömning att man mot bakgrund av de intervjuer med ett 20-tal upphandlare som rapporten beskriver torde kunna dra slutsatsen att bör-regeln inte påverkar upphandlarnas arbete. 3.2.3Miljökrav på vissa produkter bedömning är att det finns en möjlighet att stärka styr- ningen och effektivisera arbetet med miljökrav i offentlig upphandling genom att regeringen pekar ut flera prioriterade produktområden i för- ordning. Regeringen anser att denna fråga är intressant och att utpekande av produktgrupper i förordning liknande förordningen (2009:1) om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor (miljöbilsförordningen) kan vara ett komplement till det frivilliga arbetet. Regeringen har valt att i första hand lyfta fram och stödja det frivilliga och breda arbetet med att ställa miljökrav i offentlig upphandling. 2009/10:180, s. 267 f. mycket viktigt led i detta arbete är arbete med att Skr. 2011/12:134 utveckla och uppdatera miljökriterier för olika produktgrupper med till- Det totala antalet kriteriedokument i Miljöstyr- ningsrådets upphandlingsverktyg uppgick vid slutet av till 72. Regeringen har gjort bedömningen, mot bakgrund av införande av bör- regeln, att arbete blir än mer viktigt . Att miljökrav i offentlig upphandling allt oftare används som ett styrmedel för att uppnå mål på miljöområdet, inte minst på EU-nivå i form av olika direktiv och strategier, stödjer denna bedömning.23 har EU beslutat om flera förordningar och direktiv med miljökrav inom vissa områden som t.ex. och rådets direktiv /33/EG av om främjande av rena och energieffektiva väg- transportfordon24. När det gäller utpekande av vissa produktgrupper föreslog Naturvårds- verket i sitt förslag till handlingsplan som redovisades 200525 konsum- tionsmål för ett antal produkter. I ett första skede ansåg att konsumtionsmål borde utformas för personbilar, elenergi och belys- ning. skriver i sitt delbetänkande att det finns klara fördelar med att låta de upphandlande myndigheterna och enheterna själva besluta om vad de ska upphandla.26 Utredningen utesluter dock inte att det kan finnas behov av att använda offentlig upphandling för att nå exempelvis miljömål inom vissa produktområden, genom att i vissa fall ange vad som ska upphandlas. Regeringen avvaktar Upphandlings- utredningens fortsatta arbete och avser därför inte att initiera någon sär- skild utredning av frågan . anför att livscykelkostnader vid upphandling kan vara ett sätt att bidra till god hushållning. Regeringen anförde i sitt svar på Europeiska kommissionens grönbok om modernisering av upphandlings- direktiven27 att livscykelkostnad (LCC) är ett bra mått på den totala kost- naden under en förväntad livslängd hos en vara, tjänst eller entreprenad och att man vid anskaffning av varor och tjänster måste kunna ta hänsyn till deras livscykelkostnad. Frågan om beaktande av livscykelkostnader vid upphandling omfattas av kommissionens förslag till nya direktiv på upphandlingsområdet. Regeringen instämmer i att utvecklingen av statistik på området är viktig och noterar att har uppmärksammat att en översyn av upphandlingsstatistiken omfattas av uppdrag. Regeringen instämmer i iakttagelse att återrapporte- ring och uppföljning av miljöbilsförordningen behöver förbättras. 23Budgetpropositionen (prop. 2011/12:1). 24EUT L 120, , s. 5 (Celex 32009L0033). 25Naturvårdsverkets rapport mer miljöanpassad offentlig upphandling förslag till handlingsplan (rapport ). 26SOU 2011:73, s. 199. 27Svar på Europeiska kommissionens grönbok om en modernisering av EU:s politik för offentlig upphandling med sikte på en effektivare europeisk upphandlingsmarknad, KOM (2011) 15 Slutlig (S 2011/1259/RU). 2010 fick Transportstyrelsen genom en ändring av förordningen28 större Skr. 2011/12:134 möjligheter att följa upp myndigheternas bilinköp och analysera resul- Vid uppföljningen av inköp har Transportstyrelsen infört vissa förändringar i rapporteringsverktyget, bl.a. framgår det nu tydligt för myndigheterna ifall de avvikit från kravet att enbart köpa miljöbilar. En sådan avvikelse måste motiveras från myndighetens sida. genomförde Transportstyrelsen också en särskild enkätundersökning bland de statliga myndigheterna i syfte att få ökad kunskap om varför myndigheterna har svårt att följa förordningen. Resultaten av enkäten redovisades i samband med redovisningen av inköp. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser och rekommendationer Miljökrav inom den offentliga upphandlingen är, såsom har konstaterat (s. 57), föremål för ett flertal initiativ både inom EU och nationellt. Den offentliga upphandlingen är reglerad på EU-nivå och regeringen följer noga det arbete som pågår i Europeiska kommissionen. I 2020-strategin för smart och hållbar tillväxt (KOM(2010)2020) anges att den offentliga upphandlingen spelar en viktig roll och att instrumentet ska användas för att uppnå strategins mål, bl.a. genom att främja en mer utbredd användning av miljöanpassad upphandling som stödjer över- gången till en resurseffektiv och koldioxidsnål ekonomi. Mot bakgrund av 2020-strategin har kommissionen inlett ett arbete med att se över direktiven på upphandlingsområdet. Bland de tolv prioriterade åt- gärder som EU-institutionerna ska anta före utgången av 2012 inbegrep kommissionen, i sitt meddelande av , Inremarknads- akten Tolv åtgärder för att stimulera tillväxten och stärka förtroendet för inre marknaden,29 ett reviderat och moderniserat regelverk för offent- lig upphandling för att göra kontraktstilldelningen mer flexibel och för att offentliga upphandlingskontrakt ska kunna användas bättre till stöd för politiken på andra områden.30 lämnade kommissionen förslag till föränd- ringar av upphandlingsdirektiven samt ett förslag till direktiv avseende upphandling av koncessioner. Förslagen innefattar bl.a. en ny reglering av den strategiska användningen av offentlig upphandling med beaktande av t.ex. miljöhänsyn. De innehåller även bestämmelser som rör styrning. Vad avser miljöhänsyn kan nämnas att förslagen, enligt kommissionen, bygger på en möjliggörande metod som ger upphandlande myndigheter och enheter de instrument som behövs för att uppnå målen i 2020-strategin genom att använda deras köpkraft för att upphandla varor 29KOM(2011) 206 slutlig. 30Se KOM(2011) 896 slutlig. och tjänster som främjar t.ex. miljön. Förslagen ger bl.a. upphandlarna . 2011/12:134 möjlighet att bygga sina tilldelningsbeslut på livscykelkostnader, ställa krav på produktionsprocessen och under vissa förutsättningar utesluta aktörer som har åsidosatt bl.a. miljökrav. De innehåller vidare bestäm- melser som rör styrning avseende tillsyn och stöd till upphandlande myndigheter och leverantörer. Medlemsstaterna ska bl.a. utse en enda nationell myndighet som ska ansvara för övervakning, genomförande och kontroll av offentlig upphandling. Förslagen är föremål för förhandling mellan medlemsstaterna i rådet. granskade kommissionen den nuvarande situationen för miljökrav i offentlig upphandling i medlemsstaterna. Resultaten, som redovisades , kommer att ligga till grund för att fastlägga framtida mål. pågår vidare två utredningar som i högsta grad berör det granskade området. En särskild utredare har fått i uppdrag att utvärdera upphandlingsregelverket ur ett ekonomiskt och samhällspolitiskt per- spektiv. Syftet är att utreda om upphandlingsreglerna i tillräcklig utsträckning möjliggör för upphandlande myndigheter och enheter att göra goda ekonomiska affärer genom att tillvarata konkurrensen på mark-naden och använda sin köpkraft till att förbättra miljön, ta sociala och etiska hänsyn samt verka för ökade affärsmöjligheter för små och medelstora företag. Utredaren ska ta fram underlag för eventuella författningsändringar och föreslå andra nödvändiga åtgärder inom det aktuella området. Vidare ska utredaren se över systemet för insamling av upphandlingsstatistik och vilka uppgifter som ska samlas in. Syftet med statistikuppdraget är framför allt att förbättra möjligheterna till att prognostisera effekterna av reformer samt förbättra möjligheterna att följa upp och utvärdera den upphandlingspolitik som förs i EU och Sverige.31 Uppdraget ska redovisas . En annan särskild utredare har fått i uppdrag att utreda hur upphand- lingsstödet bör samordnas i syfte att öka kompetens, tillgänglighet, en- hetlighet och synlighet gentemot upphandlingsmarknadens aktörer. Av kommittédirektiven framgår att det är viktigt att stödet bidrar till att stärka kompetensen såväl hos upphandlande myndigheter eller enheter som hos leverantörer. Detta bör ske genom att i första hand samordna den upphandlingsstödjande verksamheten inom ramen för en befintlig myndighet. Om ingen befintlig myndighet skulle visa sig lämplig, kan utredaren även överväga inrättandet av en ny myndighet. ansvarar Kammarkollegiet för en övervägande del av arbetet med det allmänna upphandlingsstödet, medan bl.a. och Miljöstyrnings- rådet ansvarar för mindre delar. Utredaren ska bl.a. se över vilka verksamheter som bör samordnas.32 Uppdraget ska redovisas . På pågår arbetet med regeringens uppdrag att ta fram en fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålen. Verket ska rapportera uppdraget . En del i uppdraget är att göra en analys och utvärdering av miljöeffekten av de styrmedel och åtgärder som har införts för att nå miljökvalitetsmålen, dvs. om införda styrmedel och Skr. 2011/12:134 åtgärder medfört önskat resultat. Regeringen anser att det, inför det vidare arbetet med styrmedlet, är av vikt att beakta de förändringar av upphandlingslagstiftningen som sker på unionsnivå, samt att, i berörda delar, invänta betänkanden i de utred- ningar som genomförs på området samt Naturvårds- verkets utvärdering. Regeringen bedömer att regeringens handlingsplan för ökade miljökrav vid offentlig upphandling härefter bör ses över. Det kan då också vara relevant se över om handlingsplanen kan och bör knytas tydligare till miljökvalitetsmålen och riktas mer mot prioriterade miljöproblem. Regeringen anser att i och med skrivelsen är slutbehandlad. Miljökrav i offentlig upphandling är styrningen mot klimatmålet effektiv? Miljökrav i oentlig upphandling är styrningen mot klimatmålet eektiv? är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . Miljökrav i oentlig upphandling är styrningen mot klimatmålet eektiv? Tryck: interntryckeri, 2011 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Miljökrav i oentlig upphandling är styrningen mot klimatmålet eektiv? har granskat om regeringen, berörda myndigheter och AB använder styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling på ett effektivt sätt så att det bidrar till etappmålet för för det nationella miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , , , , AB , , Transportstyrelsen och Kammarkollegiet har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser som avser regeringen, berörda myndigheter och AB samt rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsledare och programansvarig har medverkat vid den slutliga handläggningen. , , Näringsdepartement, , AB , , Syfte och granskningens omfattning Miljökrav i oentlig upphandling EU-rätt och svenska författningar som rör miljökrav i offentlig upphandling Framväxt av styrmedlet internationellt och inom EU Miljökrav i offentlig upphandling en viktig del i det svenska handlingsplan för ökade miljökrav i offentlig upphandling Organisering och ansvar för arbetet med miljökrav i offentlig upphandling 3Regeringens styrning och samordning av miljökrav i Regeringens styrning genom handlingsplanen Regeringens styrning genom miljöbilsförordningen Regeringens samordning av arbetet med miljökrav Vilka förutsättningar behöver upphandlaren? Flera initiativ på upphandlingsområdet 4Vad ger miljökrav i oentlig upphandling för eekter och vad kostar det? Brist på grundläggande statistik försvårar studier av effekter och kostnader Påverkan på konkurrensen av att ställa miljökrav i upphandlingar Europeiska kommissionens uppföljningar och utvärderingar För vilka produktgrupper har miljökrav störst effekt och lägst kostnad? Nordiska lokala studier av effekter och kostnader Upphandlarnas uppfattning om effekter och kostnader studie av utsläppsminskningar som följd av miljöbilsinnehav Beräkningar och skattningar av transaktionskostnader och Livscykelkostnader till följd av statens miljöbilsköp Kostnaden för minskade koldioxidutsläpp har granskat om regeringen, berörda myndigheter och använder styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling på ett effektivt sätt så att det bidrar till etappmålet för för det nationella miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Motiv: Miljökrav i offentlig upphandling är ett av statens styrmedel för att minska belastningen på miljö och klimat. Regeringen presenterade två propositioner om en sammanhållen klimat- och energipolitik, som beslutade om i juni år 2009.1 För att nå etappmålet för för det nationella miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan, ska utsläppen av växthusgaser vara lägre för den icke-handlande sektorn2 i förhållande till nivå. I klimatpropositionen beskrivs de styrmedel som behövs för att nå etappmålet för och hur stor minskning av utsläppen varje styrmedel ska bidra med, mätt som miljoner ton koldioxidekvivalenter. Styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling ingår i den styrmedelsgrupp som i klimatpropositionen betecknas Övriga åtgärder, tillsammans med lagstiftning, information, utbildning och miljöledningssystem. Dessa åtgärder beräknas samlat bidra med minskade utsläpp . förstudie visade indikationer på att styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling inte på ett tydligt sätt har inriktats mot att bidra till det nationella etappmålet för . utvärderingar visar dessutom att andelen upphandlingar med väldenierade miljökrav minskar medan upphandlingar med svagt denierade miljökrav ökar. 2008/09:162 och 2008/09:163, bet. 2009/10 MJU 25, rskr. 2009/10:377. 2Icke-handlande sektorn är de verksamheter som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter. Utsläppen från den icke-handlande sektorn kommer främst från inrikes transporter, jordbruk och avfall m.m. som inte ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter. Miljökrav i oentlig upphandling Syfte: Syftet med granskningen är främst att undersöka om regeringens, berörda myndigheters och arbete med styrmedlet har inriktats mot minskade utsläpp i enlighet med etappmålet för samt om styrningen har varit effektiv. Genomförande: har i granskningen i huvudsak fokuserat på regeringens styrning och uppföljning av regeringens handlingsplan för ökade miljökrav vid offentlig upphandling3 och förordningen (2009:1) om miljö- och traksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor. Den så kallade bör-regeln i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling () har berörts i viss grad. Dessa tre delar lyfts fram i klimatpropositionen under det avsnitt som handlar om miljökrav i offentlig upphandling. har även på ett översiktligt sätt beaktat generella förutsättningar för att styrmedlet ska kunna fungera effektivt. genomfört skattningar av koldioxidutsläpp till följd av statens och hela den offentliga sektorns innehav av miljöbilar. Vidare har transaktionskostnader till följd av offentlig sektors miljöbilsköp skattats. Även livscykelkostnader till följd av statens miljöbilsköp har skattats. beräkningar och skattningar syftar till att ge underlag för en diskussion om hur styrmedlet kan användas på ett mer effektivt sätt. De myndigheter som främst har berörts av granskningen är och det av staten majoritetsägda bolaget . Kammarkollegiet och Transportstyrelsen har berörts av granskningen i vissa delar. Den granskade verksamheten hör till utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård samt utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och nansförvaltning. Utgångspunkter: har beslutat att de 16 nationella miljökvalitetsmålen ska utgöra grund för det nationella miljöarbetet. Av klimatpolitiska beslut framgår att miljökrav i offentlig upphandling är ett av de styrmedel som ska bidra till att nå det nationella etappmålet om minskade utsläpp till 2020. har även beaktat olika ställningstaganden som har framfört inom området. Miljö- och jordbruksutskottet har framhållit vikten av att den offentliga sektorn är ett föredöme och att miljökrav i offentlig upphandling ställs så långt det är möjligt. har även efterfrågat bättre uppföljning och redovisning av kostnader och effekter för insatser inom klimatområdet från regeringen. 2006/07:54. Miljökrav i oentlig upphandling övergripande slutsats är att styrningen av arbetet med miljökrav i offentlig upphandling behöver stärkas i syfte att öka effektiviteten. Regeringen behöver knyta handlingsplanen för ökade miljökrav vid offentlig upphandling tydligare till etappmålet för för Begränsad klimatpåverkan och övriga Regeringens handlingsplan saknar en tydlig riktning mot prioriterade miljöproblem. Det gör det svårt att bedöma i vilken grad och inom vilka områden miljökrav i offentlig upphandling kan bidra till att minska negativ miljöpåverkan för att uppnå miljökvalitetsmålen. Vidare behöver uppdrag i handlingsplan samt ägardirektiv för uppdateras och era grundläggande förutsättningar stärkas. En tydligare inriktning och uppdatering av uppdragen är en nödvändig men inte tillräcklig förutsättning för att effektivisera arbetet med styrmedlet. En starkare styrning och högre effektivitet skulle kunna nås genom att peka ut prioriterade produktgrupper i förordning. Sådana produktgrupper bör ha relativt stor upphandlingsvolym, upphandlas både av stat, kommuner och landsting och ha betydande negativ miljöpåverkan. Det skulle kunna bidra till minskad miljöpåverkan till låga transaktionskostnader. Regeringens prioritering av produktgruppen miljöbilar är ett exempel på ett område där detta, trots vissa brister i styrning och uppföljning, har lyckats. Miljöbilsförordningen används även i stor utsträckning i kommuners och landstings upphandlingar av miljöbilar eftersom förordningens miljökrav upplevs som ett stöd av upphandlare. Att utforma miljökrav i förordning för en produktgrupp med stor miljöbelastning där det också i stor utsträckning nns ramavtal för den offentliga sektorn har därför lett till minskade utsläpp och hållit transaktionskostnaderna låga. Att utpeka era prioriterade produktgrupper bör dock begränsas till ett fåtal områden eftersom styrmedlets exibilitet annars riskerar att gå förlorad. Miljökrav i offentlig upphandling används också för att uppnå lokala miljömål och prioriteringar och därför behövs även nuvarande bredd i kriteriearbetet. skattningar av totala livscykelkostnader för statens miljöbilsköp visar att frågan om det är en besparing eller kostnad att köpa miljöbilar inte kan besvaras med ett entydigt ja eller nej. Skattningarna indikerar att inköp av miljöbilar har lett till en merkostnad medan inköp av miljöbilar har lett till en besparing, jämfört med att köpa konventionella bilar. Resultatet beror på vilka miljöbilar som upphandlas och i vilka volymer. Miljöklassade dieselbilar har lett till en besparing medan etanolbilar har inneburit en kostnad i exempel. beräkningar visar att minskningen av utsläpp som följd av miljöbilsköp i stat, kommuner och landsting är relativt begränsad. Styrmedlet syftar dock också till Miljökrav i oentlig upphandling en långsiktig omställning av konsumtion och produktion. Att mäta sådana eventuella effekter har inte ingått i granskning. belyser med några räkneexempel kostnader per ton minskade utsläpp som följd av miljöbilsköp i staten. exempel visar att det antingen kan vara en kostnad på eller en besparing på per ton minskat utsläpp. Dessa skattningar ska dock ses som exempel och tolkas med försiktighet eftersom de bygger på era antaganden PDI PTµLSB GBLUPSFS. I övrigt visar granskningen följande: Grundläggande förutsättningar för styrmedlet behöver utvecklas och stärkas för att upphandlaren ska kunna använda miljökrav i upphandlingen på ett effektivt sätt. Det är bland annat viktigt med ett enkelt upphandlingsstöd och en tydligare riktning i arbetet med miljökrav i offentlig upphandling.