prop · H00348 · 2012-12-12 00:00:00 — anges vara att valet av billigast och effektivaste utredningsform har lett till färre revisioner.86 Handläggare har istället uppgett att förklaringen är att man gör andra saker, skrivbordskontroller, besök, handleder nyanställda och så vidare.87 4.5.5Kontroller av personalliggare och kassaregister Den nya lagen som kräver att vissa branscher för personalliggare och använder certifierade kassaregister ställer krav på att genomföra ett stort antal besök för att kontrollera att reglerna efterföljs. Arbetet med dessa besök leds av riksinsatsen för kontanthandel. Den här typen av besök behandlas separat nedan, och de har inte inkluderats tidigare i avsnittet. 87Till exempel intervju . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER motiveras av att dessa besök är en ny kontrollform som skiljer sig från övriga kontrollverktyg, eftersom de utförs innan deklarationsunderlaget ska redovisas. Kontrollerna som utförs av kassaregister och personalliggare definierar som förebyggande kontroller, eftersom de syftar att förbättra de underlag som de besökta företagen sedan lämnar om intäkter respektive arbetsgivaravgifter. Förutom kassaregistertillsyn och personalliggarkontroll innefattar riksinsatsen bland annat fördjupad tillsyn av kassaregister, särskilda kontrollåtgärder och revisioner. Figur 4.14 visar antalet gjorda besök då reglerna för personalliggare började gälla. Den tredje stapeln utgör en sammanslagning av antalet fördjupade tillsyner och särskilda kontrollåtgärder. Figuren visar att antalet personalliggarbesök har gått ner, som införandet av reglerna 2010 medförde ett stort antal besök . har det även skett en ökning av den mer avancerade kontrollen. Detta är helt i linje med tankarna bakom dessa reformer. Figur 4.14 Antal besök och utredningar för personalliggare och kassaregister tillsyn och särskilda kontrollåtgärder När det största antalet kassaregisterbesök genomfördes tillämpades en mjuk linje som i första hand handlade om att informera och kontrollera att företag med gamla kassaregister beställt nya apparater. Det påfördes en avgift i av dessa besök. ökade andelen besök som resulterar i avgift till . För personalliggarna låg motsvarande andel på . För att ge en uppfattning om vilka resurser som har krävts för att genomföra kassaregister- och personalliggarbesöken presenteras antal dagar som har lagts på besök jämfört som lagts på företagskontroll i figur 4.15.88 (Total företagskontroll fås genom att slå samman Skatteundandragande och .) Figuren visar att tiden som läggs på dessa besök är förhållandevis liten i förhållande till antal dagar för företagskontrollen som helhet. Figur 4.15 Nedlagd tid på förebyggande kassaregister- och personalliggarkontroll jämfört med total företagskontroll Kommentar: Tiden för besök ingår även som en del i staplarna för Skatteundandragande och Ett syfte med lagstiftningen om kassaregister och personalliggarbesök är att dessa kontrollbesök ska kunna bidra med urval för revisioner.89 I våra intervjuer har vi också mötts av uppfattningen att kontanthandelsbesöken är ett av de bästa urvalen som har för revisionskontroller. intervjumaterialet och tertialrapporteringen framgår emellertid att revisioner av arbetsgivaravgiftsredovisningar inte har utförts i planerad utsträckning, trots att lagen om personalliggare har varit i kraft . 88Figuren inkludera även särskilda kontrollåtgärder och fördjupad tillsyn. 89Till exempel prop. 2006/07:105, s. 85. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER I strategin framhålls att en viktig del i kontrollen är att i efterhand göra uppföljning och se om företag som har fastnat i en kontroll har rättat till det felaktiga beteendet. Det är ett sätt att vara närvarande hos företag som redovisar fel, samt att i efterhand utvärdera hur pass effektiv en viss typ av kontrollåtgärd har varit. Tabell 4.9 nedan visar att endast ett fåtal uppföljningskontroller har genomförts via revision . Det vanligaste är att uppföljningskontroller görs genom skrivbordskontroll. Även om antalet revisioner har gått ner så är det svårt att bedöma i vilken riktning antalet uppföljningskontroller har utvecklats när det bara finns underlag tillgängliga för skrivbordskontrollerna . Förklaringen till att det saknas uppgifter för är att det då inte fanns något mål för antalet uppföljningskontroller, varvid det inte skedde någon mätning av hur många som genomfördes. Tabell 4.9 Antal uppföljningskontroller Som ett komplement till de ovanstående volymmåtten redovisas avslutningsvis utvecklingen av den tid som lägger ner på utökad kontroll av företag. Tiden kan fördelas på de två områdena inom företagskontrollen: Skatteundandragande och . Den nedlagda tiden redovisas i figur 4.16 nedan. Under den första hälften av mätperioden skedde stora förändringar där området Skatteundandragande90 ökade från att utgöra av den totala tiden för kontroll till att utgöra strax . skedde en nedgång av den totala tiden som lades på kontroll. Området Skatteundandragande ökade således på bekostnad av området . Detta visar en ökad prioritering av mer avancerad kontroll. 90Under kallades området inte för Skatteundandragande, utan Ekonomisk brottslighet, eller EKO. Perioden uppvisar en annan utveckling. har den nedlagda tiden på kontroll ökat som tiden för området ökat . Mätt har områdena för Skatteundandragande och varit ungefär lika stora . Figur 4.16 Utvecklingen av antal nedlagda dagar på kontroll (index 2005=100) Andel övrigt företag (höger axel) 4.5.8 Sammanfattande iakttagelse av kontrollvolymerna Det är svårt att redogöra för hur kontrollen har utvecklats , eftersom inget av de enskilda måtten som har tillgång till ger en fullständig bild. För att ge en helt rättvisande bild skulle det behövas en kombinerad mätning av antal beslut, antal utredda företag och antal utredningar. Den första finns och antal utredda företag kan tas fram, men avsaknaden av uppdelning på grund- och utökad kontroll vissa år och avsaknad av omprövningar för inkomstskatt (antal utredda företag) gör att inget av dessa mått är komplett . Ett mått på antal genomförda skrivbordsutredningar saknas också för de olika skatteslagen. De olika figurerna och tabellerna i avsnittet ovan ska därför ses som komplement till varandra. Den samlade bilden visar att kontrollvolymerna har gått ner, men exakt hur mycket går inte att säga eftersom det beror på vilken mätmetod som används. Ett annat problem med de presenterade volymmåtten är att för vår mätperiod inte har kunnat dela upp dessa på områdena för Skatteundandragande respektive . En sådan uppdelning vore GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER att föredra ur analyssynpunkt eftersom de utredningar som görs inom Skatteundandragande ofta är mer avancerade och tar . En tänkbar förklaring till minskade kontrollvolymer skulle därför kunna vara en ökad prioritering av mer avancerad kontroll. Det faktum att den nedlagda tiden på övrigt företag har ökat talar dock emot en sådan förklaring till de minskade kontrollvolymerna. har under vår granskning inte kunnat leverera underlag som kan svara på om kontrollen generellt har blivit mer avancerad . Det har skett en omfattande minskning av antalet revisioner . Detta behöver inte vara negativt revision är ett dyrt verktyg och om kontrollen nu istället kan utföras genom skrivbordskontroll är detta mer kostnadseffektivt. Den relevanta frågan är därför inte hur mycket revisionerna har sjunkit utan om de har sjunkit mer än vad som föranleds av strategin. saknar dock uppföljningsmaterial som kan besvara den här frågan.91 Ett något mindre men inte negligerbart problem är mätningen av uppföljningskontrollerna. Även om framhåller dessa som en viktig del av kontrollen, finns inte tillräckliga uppgifter om hur många uppföljningskontroller som genomförts . Det går därför inte att dra några slutsatser om i vilken riktning uppföljningskontrollen har utvecklats under vår mätperiod. Avsnittet har även visat att saknat möjlighet att beräkna meningsfulla mått på produktivitet eftersom kontrollvolymer under vår mätperiod bara kan fördelas på skatteslag, men inte på verksamhetsinriktningarna Skatteundandragande och . gäller det motsatta för tidrapporteringen, som inte kunnat fördelas på skatteslag. Av det tillgängliga materialet går det att konstatera att det skedde en ökad prioritering av mer avancerade utredningar, men är de tillgängliga volymmåtten relativt oförändrade. har det lagts mer tid på kontrollen som nästan alla volymmått pekar på att det har skett en minskad kontroll . Undantaget från denna utveckling är personalliggar- och kassaregisterkontrollerna som har tillkommit respektive . Dessa utgör emellertid en liten del av den totala tid som läggs på kontroll. 91Skatteverket har tillsatt en utredning om varför revisionerna har minskat så pass kraftigt. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER I detta kapitel inleder vi med en översiktlig redogörelse för hur följer upp olika kontrollinsatser. Underlaget baserar sig i stor utsträckning på insatsernas tertialrapportering, våra intervjuer och egen I avsnitt 5.3 behandlar vi delar av urvalsuppföljningen som inte har behandlats inom ramen för kapitel 4. Detta följs av avsnitt 5.4 som redogör för uppföljningen av arbetet med att öka inslaget av förebyggande arbete. Slutligen sammanfattas våra iakttagelser och bedömningar av uppföljning. Kontrollinsatser följs upp genom de tertialrapporter som rikssamordnarna skriver och som bland annat läses av riksinsatsernas uppdragsgivare och huvudkontorets controllerenhet, som har ett övergripande uppföljningsansvar. Det gångna årets riksinsats slutrapporteras i den tredje tertialrapporten. Utöver detta träffar rikssamordnarna löpande regionernas handläggare inom riksinsatserna och vid dessa möten tar samordnarna del av hur riksinsatsen utvecklas. Den huvudsakliga dokumenteringen sker dock genom tertialrapporterna. Underlaget i tertialrapporteringen baseras i stor utsträckning på verksamhetsstatistik från verktyget Urvalsportalen. Detta är det enda verktyg som kan beräkna frekvenser för de maskinella urvalsträffarna för specifika insatser och urvalsregler. I egen analysrapport sägs att träffsäkerheten ingår som mål i flera riksinsatser, men att det är svårt att bedöma hur resonerar kring den och vad man gör för att öka träffsäkerheten i urvalen.92 Det framgår inte heller hur man resonerar kring effekterna av låg träffsäkerhet eller vad den beror på. Detta bekräftas i vår granskning. I exempelvis kontanthandelsinsatsen konstaterar man i slutrapporten för att urvalet för så kallade särskilda kontrollåtgärder (SKÅ) för kassaregisterkontroll, såsom 92 strategi och riksplanen, s. 10. kontrollköp och kundräkning, ska vara träffsäkert. Detta urval sker på grundval av handläggarnas bedömning, och alltså inte centralt via . När man i rapporteringen för tredje tertialen redogör för hur stor andel av kontrollåtgärderna som har lett till påförda avgifter uppgår dessa till . Det finns regionala skillnader, och andelen varierar från till . Däremot saknas ett resonemang om ifall en åtgärdsfrekvens på kan anses vara träffsäkert. I rapporten förs emellertid ett resonemang om att det föreligger stora skillnader i hur kassaregisterarbetet prioriteras i olika regioner, vilket borde vara ett problem för mål om enhetlig tillämpning. I egen analys framgår även att de olika riksinsatserna redovisar om produktionsmål har uppnåtts i sina slutrapporter, men inte i lika stor utsträckning om detsamma även gäller de önskvärda effekterna. Planeringen inför nästkommande år påverkas därför inte av de effekter föregående års insatser har haft. Denna synpunkt har också framförts till oss i intervjuer.93 I analysrapporten görs även bedömningen att det inte finns uppföljningssystem för att mäta effekter. sägs däremot ha stort fokus på korta mål Vi delar inte fullt ut denna uppfattning. Den insatsrapportering vi har tagit del av visar förvisso att en hel del statistik om antal beslut, besök eller åtgärder ofta används. Men det framgår också att exempelvis mål för träffsäkerhet och aktivitet används på olika sätt och också prioriteras olika. Ett exempel kan tas från tertialrapport 3 insats för momskontroll: Inom insatsen gäller det att ta kontakt med rätt företag på rätt sätt, inte störa företagen i onödan samt även ha utrymme för kartläggning av nya företeelser. Det är här insatsens behov i praktiken kommer i konflikt med de korta målen om träffsäkerhet och aktivitetsnivå. [] Uppdragsgivaren har med ovan kunskap medvetet uttryckt att det räcker med att insatsen bidrar till de korta målen genom aktiviteter och främst genom kontakten med företagen. Detta innebär att det inom insatsen inte finns några krav på att nå upp till de korta målen om ändringsfrekvens och träffsäkerhet. Målet för åtgärdsfrekvens för inkomstskatten utgör ytterligare ett exempel. Inom riksinsatsen för kontroll av företags inkomstskatt konstateras att målet även omfattar privatpersoners inkomsttaxering. Eftersom privatpersoners inkomsttaxering ändras i större utsträckning är riksinsatsen som arbetar med kontroll av företags inkomstskatt därigenom inte tvingad att nå upp till 75 procent.94 Fokuseringen på produktmålen som beskrivits ovan framstår därför inte lika tydligt efter en granskning av riksinsatsers tertialrapportering. 93Till exempel intervju respektive . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER En förklaring till den låga vikt som ibland läggs vid produktionsmålen kan vara den bristfälliga tillgången på uppföljningsdata. I något fall har rikssamordnare uppgett i intervju att riksinsatsen fungerar bättre och bättre, men att man inte kan bedöma det från statistiken i urvalsportalen.95 Förbättringen syns bara om för den som deltar i uppföljningsmöten mellan insatsansvariga och handläggare på regionerna. Generellt har samordnarna och även sektionschefer i våra intervjuer varit kritiska till kvaliteten på underlaget i, respektive användbarheten av urvalsportalen. I intervju med företrädare från huvudkontoret har man framfört att det tidigare inte alltid har varit lyckat att sätta antalsmål för exempelvis besöksverksamheten.96 Även om handläggarna har lyckats nå uppsatta mål med besöken, har man kanske inte besökt de företag som helst borde besökas. Förutom svårigheterna att utvärdera träffsäkerheten har vi uppmärksammat ytterligare ett par svagheter med uppföljningen av maskinella urvalsträffar som begränsar möjligheterna att dra lärdom av urvalsutfallet. Vid uppföljningen av träffar inom periodkontrollen går det inte att följa en träff för ett specifikt företag och se om just den träffen har lett fram till något beslut. För varje urvalsregel görs en summering av hur många träffar som har blivit uppföljda, hur många som har åtgärdats och så vidare. Summeringarna används sedan för att räkna fram åtgärds- respektive ändringsfrekvens. Vid intervjuer har framkommit att möjligheten att kunna följa ett företag vore en värdefull funktion, eftersom det skulle göra det lättare att utvärdera kvaliteten på det levererade urvalet.97 Inom inkomstbeskattningen kopplas uppföljningen av träffarna till ett specifikt företag. När det blir flera träffar på ett och samma företag och kontrollen av företaget leder till en ändring markeras samtliga träffar på företaget som ändrade, även om det korrigerade felet bara berör en av träffarna.98 När sedan summeringen av antalet beslutade träffar för en viss urvalsregel görs, går det inte att veta hur många av dessa som i praktiken avser upptäckta fel. Det är viktigt att framhålla att det, trots svagheterna, går att analysera det maskinella urvalet. Som vi har konstaterat i avsnitt 4.2 saknas motsvarande 98E-post från Prius projektledning . uppföljningsverktyg för det övriga urvalet (som framförallt används inom området Skatteundandragande). Detta är en betydligt större brist. Avslutningsvis bör användningen av de korta målen nämnas. användes ett mål på för åtgärdsfrekvensen och ett mål på för ändringsfrekvensen för skrivbordskontroller. Dessa båda mål har ett visst samband. En låg ändringsfrekvens skulle kunna förbättras genom att mer tid läggs på förgranskningarna så att en större del av de företag som redovisat korrekt rensas bort innan en utredning inleds. En sådan hantering skulle dock innebära att måluppfyllelsen av åtgärdsfrekvensen blir sämre eftersom en lägre andel av träffarna blir åtgärdade. På motsvarande sätt skulle åtgärdsfrekvensen kunna förbättras på bekostnad av ändringsfrekvensen om man förgranskade mindre och därmed utförde mer kontroller på företag som inte har gjort fel. Ett sätt som måluppfyllelsen kan förbättras för båda dessa mål är att det levereras mer kontrollvärda urvalsträffar.99 Utfallet av dessa båda mål tillsammans kan därför ses som ett sätt att följa utvecklingen av urvalets träffsäkerhet. har emellertid tagit bort målet om åtgärdsfrekvens. 5.4Ökat fokus på förebyggande åtgärder strategidokument innehåller på ett övergripande plan skrivningar om att aktiviteterna ska verka förebyggande. Vad innebär då egentligen ett förebyggande arbetssätt och hur utförs det i praktiken? Svaret på den här frågan ser olika ut beroende på vem inom som tillfrågas. Från huvudkontoret uppger man att det är ett problem att man inom organisationen sedan gammalt översätter förebyggande med att ge information.100 Information ingår också, men är en väldigt liten del i det förebyggande arbetet, som huvudsakligen handlar om kontroll (till exempel om förebyggande kontroller inom kontanthandelsinsatsen), samverkan och liknande. Även egen analysrapport problematiserar att förebyggande inte är tillräckligt klart definierat.101 Konsekvensen av att det saknas riktlinjer blir att tolkningen läggs långt ned i organisationen och att begreppet får olika betydelse för olika personer. Hur ett förebyggande arbete ska bedrivas på företagsnivå upplevs som oklart enligt samma rapport. 99Andra sätt att förbättra måluppfyllelsen vore att förbättra styrning eller höja handläggarnas kompetens. Det sistnämnda har i intervjuer beskrivits som problematiskt, eftersom man har gjort stora nyrekryteringar. 101Skatteverkets strategi och riksplanen, s. 11. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 5.4.1Uppföljning av förebyggande arbete Uppföljningen av det förebyggande arbetet kan delas upp i två olika delar. Den första delen är produktionsvolym (hur många informationsbesök, hur mycket nedlagd tid och så vidare.). Den andra delen är uppföljning av effekterna av det förebyggande arbetet, det vill säga vilket resultat har det förebyggande arbetet har fått. (Hur stora minskningar av felen i de inkommande deklarationerna/ redovisningarna leder det till?) För att kunna följa utvecklingen av det förebyggande arbetet som kontrollvolymerna har analyserats efterfrågade vi en redovisning av hur mycket tid som har lagts på förebyggande åtgärder . De uppgifter som då kundes ta fram ur tidrapporteringssystemet är den nedlagda tiden på extern information (huvudsakligen skatteinformationen), plus en specifik riksplansinsats inom området Skatteundandragande som kallas Förebyggande EKO (ekonomisk brottslighet). Den nedlagda tiden presenteras i figur 5.1 där det framgår att tiden som lagts på extern information ökade , för att därefter börja sjunka. När förebyggande EKO inkluderas så blir dock nedgången inte lika kraftig. Figur 5.1 Nedlagd tid på extern information och förebyggande EKO Extern information plus förebygg. Den ovanstående figuren visar det förebyggande arbetet ur ett begränsat perspektiv. Mätt på detta sätt skulle det förebyggande arbetet inte ha ökat . Detta överrensstämmer inte med den bild vi har fått genom intervjuer och strategiska dokument. Det som saknas är det förebyggande arbete som görs inom ramen för kontrollverksamheten. Det finns dock inga uppgifter om hur mycket av den tid som redovisas på kontroll som egentligen avser förebyggande åtgärder. Ett sätt att närma sig det förebyggande arbetet som sker inom kontrollen är att titta på besöksverktyget. Problemet med att använda besökta företag som ett mått på förebyggande arbete är att besöken kan vara både informations- och kontrollbesök. Delar av besöken hör således hemma i avsnittet om kontrollvolymer, men en sådan uppdelning går inte att göra. handläggare har vi fått beskrivet att man även vid kontrollbesök tar tillfället i akt att informera, vilket innebär att många kontrollbesök har både kontrollerande och förebyggande inslag. Även om besöken inte kan ses som ett specifikt mått på förebyggande arbete så vore en ökad användning av besök en logisk följd av fokuseringen på förebyggande arbete. Figur 5.2 visar utvecklingen av antalet besökta företag inom periodkontrollen. Det framgår att det skedde en mångdubbling av antalet besökta företag . har antalet besök fallit, men dagens nivå är ändå betydligt högre än 2005. Trots att antalet besökta företag har fallit under den andra hälften av mätperioden har andelen besökta företag av de som utreds fortsatt ligga relativt . Detta beror på att antalet utredda företag har minskat i samma takt som antalet besökta företag. Figur 5.2 Utvecklingen av antal besökta företag inom periodkontrollen (index 2005=100), samt andel besökta företag Andel besökta företag, moms (höger axel) Andel besökta företag, arbetsgivaravgift (höger axel) GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Ovanstående figur inkluderar inte besöken som genomförs vid kontrollen av inkomstskatt. Enligt instruktionen till handläggarna ska genomförda besök redovisas manuellt i samma uppföljningssystem som används för periodbeskattningen, men detta sker i praktiken inte i någon större omfattning.102 Den massiva ökningen av besök var en del av en storsatsning på besöksverksamheten, kallad besöksprojektet. testade bland annat uppsökande besök där man tog kontakt med skattebetalare och frågade om man fick komma ut på informationsbesök. Den här typen av besök har avskaffats och genomförs främst besök när det motiveras av en kontroll eller när en skattebetalare själv efterfrågar det. Vid intervjuer har det visserligen framkommit en del negativa åsikter om själva besöksprojektet, men det framhålls som en positiv effekt att handläggarna är betydligt mer benägna att göra besök och att besöksverktyget därför används på ett bättre sätt idag.103 Bristen på uppföljningsinformation kring det förebyggande arbetet påtalas även i egen analys.104 Där anges att det är svårt att avgöra om insatser är så förebyggande av fel som de enligt strategin ska vara. Orsakerna till detta problem anges bland annat vara att begrepp och teorier i strategin inte är tillräckligt definierade samt att saknar kunskap om effekterna av åtgärder samt orsakerna till felen. 5.5Sammanfattande iakttagelser av uppföljning I de kontrollinsatser som vi har granskat har det riktats en generell kritik mot ändamålsenligheten i det uppföljningsverktyg som finns. Om insatserna har lyckats nå de uppställda målen om åtgärds- respektive ändringsfrekvens eller inte, är i vissa fall inte möjligt för att mäta. En konsekvens av detta verkar ha blivit att målen inte längre fungerar som styrmedel Vi har redogjort för ett flertal brister i utformningen av uppföljningssystemen för maskinella urvalsträffar, vilka sammantaget begränsar möjligheten att dra lärdom av urvalsutfallet. Dessa brister är kända av projektledningen för Prius. För andra typer av urval än det maskinella finns, så vitt vi har kunnat utröna, ingen sammanhållen uppföljningsinformation. 102E-post från Prius projektledning . 103Till exempel i intervju . 104Skatteverkets strategi och riksplanen, s. 11. Ett huvudspår i strategier är att dess åtgärder ska verka förebyggande så att fel inte uppstår eller återkommer. Det är dock svårt att visa i vilken utsträckning så sker. har inte heller en tydlig definition av vilka åtgärder som är förebyggande och varför inom organisationen. Detta har även uppmärksammats internt av , som konstaterar att det inte går att följa i vilken utsträckning kontrollinsatser bidrar till målet om ökat förebyggande arbete. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 6Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer har granskat kontroll av företag .