prop · GZ03134 · 2012-04-19 00:00:00 — Rapporten är framtagen i samråd med och efter samråd och andra berörda aktörer. 54Enligt innebär begreppet välformulerade att för den produkt miljökraven gäller ska ett visst mått av miljöprestanda vara uppfyllt eller att en viss nivå på miljöarbete ska nnas hos leverantören. (Miljöanpassad oentlig upphandling. En fråga om att kunna, vilja och förstå, Rapport 6326) 55Vid tiden för beslut av handlingsplanen hade ett ertal myndigheter ansvar för att sluta ramavtal för statliga sektorn, inom utvalda produktområden. Fr.o.m. har Kammarkollegiet ett i huvudsak samlat ansvar för de statliga ramavtalen. Miljökrav i oentlig upphandling Det andra strategiska området handlade om att engagera politiker och beslutsfattare på lokal och regional nivå. Regeringen angav i skrivelsen att en informationskampanj riktad till politiker och andra beslutsfattare på lokal och regional nivå borde genomföras eftersom ledningens stöd är en förutsättning för att lyckas med miljöanpassad offentlig upphandling. Det tredje strategiska området handlade om att säkerställa upphandlarnas kompetens. Regeringen föreslog bland annat att skulle inrätta en helpdesk och utveckla utbildningsmaterial. Regeringen skrev också att det nns en felaktig uppfattning om att är ett hinder för upphandlare att ställa miljökrav. Därför borde ett informationsmaterial tas fram av i samarbete med med budskapet att det går att ställa miljökrav och att det är tillåtet enligt lagen.56 Det fjärde strategiska området handlade om att erbjuda ett effektivt och enkelt verktyg för att underlätta för upphandlare att ställa miljökrav. Regeringen föreslog att skulle utveckla det redan framtagna EKU- verktyget57 med målsättningen att erbjuda förslag till miljökrav för en komplett uppsättning produktgrupper för offentlig upphandling. att kravnivån på kriterierna i verktyget var för låg och för ojämn samt att användarvänligheten och funktionaliteten behövde bli bättre. Regeringen föreslog vidare att ett arbete med så kallade spjutspetskriterier skulle påbörjas, för att ge stöd till de upphandlare som vill ställa högre miljökrav än den gängse kravnivån. Regeringen utsåg som nyckelaktör för att driva utvecklingen av miljöanpassad upphandling framåt och regeringen underströk att samarbetet med Europeiska kommissionen var av särskild vikt i detta arbete. Regeringen slog också fast att mål och åtgärder bör följas upp och att handlingsplanen vid behov borde revideras. gavs ansvaret för att kontinuerligt följa upp utvecklingen av miljökrav vid offentlig upphandling. Uppföljningen skulle bland annat omfatta resultaten av handlingsplanen. avvecklades 2007 för att därefter inordnas i . 57EKU-verktyget var ett resultat av den så kallade EKU-delegationens arbete. Verktyget var ett internetbaserat verktyg med förslag till upphandlingskriterier för vanligt förekommande produkter i oentlig upphandling. Det riktade sig till upphandlare inom oentlig sektor. döptes EKU-verktyget om till upphandlingskriterier. Miljökrav i oentlig upphandling 2.5.2Naturvårdsverkets utvärderingar av handlingsplanen har utvärderat arbetet med handlingsplanen åren 2007- 2009.58 Den samlade utvärderingen ger ingen entydig bild av utvecklingen av miljöanpassad upphandling. För det första inriktningsmålet andelen offentliga upphandlingar med välformulerade miljökrav bör öka visade utvärderingen att er upphandlingar än tidigare innehöll någon form av miljökrav. Andelen sådana upphandlingar hade ökat från år . Men utvärderingen visade också att andelen upphandlingar med icke-väldenierade krav hade ökat, medan upphandlingar med väldenierade krav hade minskat från år . För det andra inriktningsmålet andelen statliga ramavtal med välformulerade miljökrav bör öka visade utvärderingen att ramavtalen hade utvecklats i riktning mot målet. Jämfört med hade 11 av 15 studerade ramavtal mer välformulerade miljökrav år2009. Några ramavtal som inte alls hade miljökrav hade välformulerade krav . Uppföljningen av det tredje inriktningsmålet att andelen myndigheter inom stat, kommun och landsting som regelbundet ställer välformulerade miljökrav bör öka visade att allt er organisationer hade policy, mål och utbildning inom miljöanpassad utbildning. Fler använde också kriterier och er avropade miljöbästa produkter från ramavtal. Andelen organisationer som ofta eller alltid ställde miljökrav vid upphandlingar hade dock inte ökat , utan var fortsatt . 2.5.3Naturvårdsverkets förslag till ny handlingsplan I regeringens handlingsplan ck även i uppdrag att vid behov ge förslag till revideringar av planen. redovisade ett förslag till reviderad handlingsplan år 2010.59 Rapporten är baserad på myndighetens utvärderingar av handlingsplanen . 58Naturvårdsverket genomförde fyra utvärderingar av handlingsplanen under dessa år: Rapport 5997 Tar den oentliga sektorn miljöhänsyn vid upphandling?, Rapport 6310 Miljöanpassad upphandling i praktiken, Rapport 6327 Utvecklingen av miljökrav i den statliga ramavtalsupphandlingen samt Rapport 6326 Miljöanpassad oentlig upphandling. En fråga om att kunna, vilja och förstå. Den senare rapporten utgjorde det huvudsakliga underlaget till förslag till reviderad handlingsplan. 59Förslag till reviderad handlingsplan för miljöanpassad oentlig upphandling, , Rapport 6329, . Miljökrav i oentlig upphandling 2.6Organisering och ansvar för arbetet med miljökrav i oentlig upphandling Arbetet med miljökrav i offentlig upphandling är fördelat på era departement, myndigheter och det av staten majoritetsägda bolaget . Nedanstående organisationsskiss beskriver de berörda departementen inom samt de i huvudsak berörda myndigheterna och . Skissen ger inte en fullständig bild utan omfattar främst de aktörer och ansvarsområden som omfattas av denna granskning. Figur 2.1 Skiss över berörda aktörer samt ansvarsområden Myndigheter och statliga bolag Miljökrav i oentlig upphandling , LUF och LUFS handling, skr. (Ägs till av och stöd för hållbar 2.6.1 Departement med ansvar för miljökrav i oentlig upphandling Inget departement eller myndighet har ett uttalat samordningsansvar eller övergripande ansvar för styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling. ansvarar för och samt för regeringens handlingsplan för ökade miljökrav vid offentlig upphandling. Miljökrav i oentlig upphandling är ansvarigt departement för och Transportstyrelsen. har ansvar för tillsyn av upphandlingsregelverket. har även ansvar för förordningen (2009:1) om miljö- och traksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor. Transportstyrelsen har ansvar för att följa upp förordningen och återrapportera till regeringen. har ansvar för lagstiftningen på upphandlingsområdet, det vill säga , LUF och LUFS. har även ansvar för upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet och arbete med offentlig upphandling. är ansvarigt departement för Kammarkollegiet, som tillhandahåller nationellt upphandlingsstöd. Kammarkollegiet har även ansvar för huvuddelen av de statliga ramavtalen genom Statens inköpscentral. AB är en av huvudaktörerna i arbetet med miljökrav i offentlig upphandling, enligt regeringens handlingsplan. Bolaget bildades som huvudman och registreringsorgan i för EU:s miljölednings- och miljörevisionsordning (EMAS). Bolaget ägs gemensamt av staten, Kommuner och Landsting och . Staten är huvudägare av aktierna och är bolagsförvaltare. Ägarstyrning sker genom ägardirektiv, bolagsordning och har en representant i liksom också . arbete med miljökrav i offentlig upphandling fastställs i bolagets bolagsordning och ägardirektiv. Av ägardirektivet framgår att verksamhet ska främja en frivillig förbättring av näringslivets och den offentliga sektorns miljöarbete. ska enligt ägardirektivet förvalta och utveckla system för en hållbar offentlig och i övrigt professionell upphandling baserad på bolagets uppdrag att administrera det så kallade EKU-verktyget.60 Arbetet ska bedrivas i samklang med vad som anges i regeringens skrivelse Miljöanpassad offentlig upphandling, det vill säga regeringens handlingsplan.61 I denna skrivelse har getts era uppgifter. 60Se not 57 för en beskrivning av EKU-verktyget. döptes EKU-verktyget om till upphandlingskriterier. 612006/07:54. Miljökrav i oentlig upphandling En av de viktigaste uppgifterna för är att utveckla förslag till kriterier som upphandlarna kan använda för att utforma miljökrav. upphandlingskriterier syftar till att göra det enklare för upphandlare att ställa miljökrav, men också till att upplysa leverantörer och anbudsgivare om vilka miljökrav som kan förekomma i en upphandling. Upphandlaren väljer själv vilka miljökriterier som ska användas i upphandlingen. Upphandlingskriterierna kan laddas ned kostnadsfritt från webbplats.62 I övrigt informerar om kriterierna via konferenser, utbildningar, samt genom rådgivning via telefon och e-post. Kriterierna tas fram i en förankringsprocess där olika intressenter från forskning, näringsliv, intresseorganisationer och offentlig sektor öppet bjuds in att delta. De olika deltagarna får ingen ersättning för arbetet. Processen med att ta fram ett kriterium kan ta från upp till och avgörs genom ett konsensusförfarande.63 Kriteriearbetet avslutas med en öppen remissbehandling. arbetar 13 heltidsanställda, en korttidsanställd och en projektanställd vid . Cirka 10 av de anställda arbetar med kriterieframtagning och rådgivning.64 En annan viktig uppgift för är att, under ledning av , delta i arbetet med att företräda i EU-samarbetet och i det internationella samarbetet om miljökrav vid offentlig upphandling.65 nns upphandlingskriterier för tio produktområden66 på webbplats.67 Dessa omfattar i sin tur en rad underproduktgrupper. Under varje produktområde nns ett antal produktgrupper med tillhörande kriteriedokument. Till varje kriteriedokument nns tillhörande information om bakgrund och motiv. förvaltar 77 kriteriedokument.68 Kriterierna förvaltas och uppdateras löpande för att 62Miljöstyrningsrådet har era uppgifter utöver att utarbeta kriterier för miljökrav. Bland annat är huvudman och registreringsorgan för ett internationellt system för miljö- och klimatdeklarationer det internationella EPD®-systemet. 2006/07:54. 66Fordon och transporter, IT och telekom, städ och rengöring, gatu- och fastighet, kontor, livsmedel, inredning och textil, energi, sjukvård och omsorg och tjänster. 67http:///sv/Upphandling/Kriterier/, . 68Intervju med , . Miljökrav i oentlig upphandling anpassas exempelvis till ändringar i lagstiftning och teknisk utveckling. För era produkter nns kriterier utformade på olika ambitionsnivåer: basnivå, avancerad nivå och spjutspetsnivå. Till varje nivå nns även förslag till verikat som upphandlaren kan kräva för att styrka att leverantören uppfyller kravet. är förvaltningsmyndighet på miljöområdet för verksamhet som rör klimat och luft, mark, biologisk mångfald, förorenade områden, kretslopp och avfall samt miljöövervakning och miljöforskning.69 Myndigheten ska enligt sin instruktion främja en hållbar utveckling med utgångspunkt i den ekologiska dimensionen. Det generationsmål och de miljökvalitetsmål som har fastställt ska vara vägledande i arbetet. I samband med omläggningen av miljömålssystemet ck ett utökat ansvar för att samordna myndigheternas miljömålsuppföljning samt ansvar för den årliga rapporteringen av miljömålsarbetet.70 har även ansvar för informationsförsörjning och tillämpning av samhällsekonomiska konsekvensanalyser inom miljömålssystemet. Utöver det har också ansvar för uppföljning och utvärdering av sju enskilda miljökvalitetsmål, däribland Begränsad klimatpåverkan. I regeringens handlingsplan ck i uppdrag att kontinuerligt följa upp utvecklingen av miljökrav vid offentlig upphandling, däribland resultaten av handlingsplanen.71 Regeringen gav också i uppdrag att vid behov återkomma till regeringen om fortsatt arbete. är förvaltningsmyndighet för konkurrensfrågor och tillsynsmyndighet för den offentliga upphandlingen. ska verka för en effektiv konkurrens i privat och offenlig verksamhet till nytta för konsumenterna samt en effektiv offentlig upphandling till nytta för det allmänna och marknadens aktörer.72 Myndigheten utövar tillsyn över den offentliga upphandlingen, genomför utredningar på eget initiativ, utreder inkomna tips och klagomål samt har regelbundna kontakter med upphandlande myndigheter, leverantörer och andra berörda aktörer. kan även föra talan om 69Förordning (2009:1476) med instruktion för . 2009/10:155. 2006/07:54. 72Förordning (2007-1117) med instruktion för . Miljökrav i oentlig upphandling upphandlingsskadeavgift i domstol. En annan uppgift är att informera om regelverken och avgöranden i upphandlingsärenden, liksom att verka för en enhetlig tillämpning av de nationella upphandlingsreglerna.73 I regeringens handlingsplan för miljöanpassad upphandling ck dåvarande i uppdrag att ta fram ett informationsmaterial om miljökrav i offentlig upphandling med budskapet att det går att ställa miljökrav och att det är tillåtet enligt lagen.74 Arbetet skulle genomföras i samarbete med . avvecklades och inordnades sedan i . Informationsmaterialet färdigställdes av i juni år 2008.75 Kammarkollegiet har regeringens uppdrag att utveckla och förvalta ett nationellt upphandlingsstöd samt att driva utvecklingen av elektronisk upphandling.76 Upphandlingsstödet ska bidra till en mer effektiv, kvalitetsmedveten och rättssäker offentlig upphandling, med fokus på att leverera praktiska verktyg och vägledningar som riktar sig både till upphandlande myndigheter och leverantörer. Stödet är webbaserat och nns tillgängligt på . har Kammarkollegiet även ansvar för upphandlingsverksamheten inom den statliga inköpssamordningen och ska ingå ramavtal om varor och tjänster som är avsedda för andra statliga myndigheter. Därutöver har Kammarkollegiet ansvar för upphandlingen av ramavtal för den offentliga förvaltningen inom området informationsteknik. Kammarkollegiet förvaltar ramavtal inom cirka sextio ramavtalsområden. Avtalen omfattade värden på cirka 11 miljarder kronor.77 Ramavtalen uppskattas utgöra totalt av det totala värdet som upphandlas.78 73Upphandlingsreglerna en introduktion, . 2006/07:54. 75Miljökrav i oentlig upphandling, . 76Förordning (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet. 77Intervju med Kammarkollegiet, . 78På jakt efter den goda aären analys och erfarenheter av den oentliga upphandlingen, SOU 2011:73. Miljökrav i oentlig upphandling Miljökrav i oentlig upphandling 3Regeringens styrning och samordning av miljökrav i oentlig upphandling I detta kapitel beskrivs iakttagelser om regeringens styrning och samordning av styrmedlet. Miljökrav i offentlig upphandling framhålls av regeringen som ett betydelsefullt styrmedel för att nå etappmålet för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan . Regeringen har pekat ut handlingsplanen för ökade miljökrav vid offentlig upphandling samt miljöbilsförordningen som centrala för arbetet. Även den så kallade bör-regeln har beaktats i granskningen liksom mer generella förutsättningar för att styrmedlet ska fungera effektivt. Fyra departement och ett ertal myndigheter samt det av staten majoritetsägda bolaget är involverade i styrningen av och arbetet med miljökrav i offentlig upphandling.79 utgångspunkt är att de åtgärder som pekats ut som viktiga för styrmedlets bidrag till etappmålet på ett tydligt sätt behöver inriktas mot detta mål, för att styrningen ska fungera effektivt. För att arbetet ska kunna genomföras effektivt behöver de aktörer som på olika sätt arbetar med styrmedlet vara samordnade och inrikta verksamheten inte bara mot processmål utan även mot övergripande mål. Det kan också vara en fördel om det går att kvantiera styrmedlets bidrag till minskade utsläpp. 3.1Regeringens styrning genom handlingsplanen Regeringens handlingsplan saknar hänvisning till klimatmålen och övriga miljökvalitetsmål. Eftersom inriktningsmålen i handlingsplanen är processinriktade går det heller inte att veta om ökad måluppfyllelse leder till att större andel av upphandlingarna resulterar i köp av miljöanpassade varor och tjänster. Därmed säger ökad måluppfyllelse inte något om i vilken grad styrmedlet har lett till minskad miljöpåverkan. Såsom målen är utformade i planen går det heller inte att, utifrån uppföljningen av målen, kvantiera miljöpåverkan. 79 En organisationsskiss över olika aktörers ansvar nns i gur 2.1, kap 2. Miljökrav i oentlig upphandling 3.1.1Handlingsplanen behandlar inte etappmålet för I handlingsplanen nns inte någon hänvisning till varken miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan eller till etappmålet för för detta miljökvalitetsmål. Det nns heller ingen hänvisning till övriga miljökvalitetsmål. Etappmålet beslutades dock först , medan Handlingsplanen kunde således inte fånga upp inriktningen i klimatpropositionen. I förslag till reviderad handlingsplan framfördes att arbetet med miljökrav i offentlig upphandling borde inriktas mot klimat, dock nämns inte miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan specikt i förslaget. förslag om tydligare inriktning mot klimat baserades heller inte på att miljökrav i offentlig upphandling framhålls som ett centralt styrmedel i regeringens klimatproposition.80 Däremot skriver att offentlig upphandling ska bidra till att nå de svenska klimatmålen.81 föreslog inriktningen mot klimat eftersom myndigheten anser att en tydligare prioritering i handlingsplanen skulle underlätta för upphandlarna att komma i gång med att ställa miljökrav.82 Hur inriktningen mot klimat i praktiken borde utformas framgår inte tydligt av förslag. förslag till reviderad handlingsplan har inte antagits av regeringen, utan arbetet med miljökrav ska fortsätta enligt inriktningen i den första handlingsplanen som avsåg perioden 2007-2009.83 3.1.2Inriktningsmålen i handlingsplanen ger inte underlag för att beräkna klimatpåverkan Handlingsplanen innehåller tre inriktningsmål. Inget av dessa inriktningsmål ger underlag för att följa upp hur många upphandlingar som resulterar i köp av miljöanpassade produkter. Miljökravet kan vara välformulerat, men om det är utformat som ett utvärderingskrav och är lågt viktat i förhållande till övriga utvärderingskrav i förfrågningsunderlaget, som till exempel priset, får kravet inte genomslag i upphandlingen. Uppföljning av måluppfyllelse enligt handlingsplanen kan därmed inte heller ge underlag för att beräkna klimatpåverkan eller annan miljöpåverkan som följer av att miljökrav ställts. 80Intervju med , . 81Förslag till reviderad handlingsplan för miljöanpassad oentlig upphandling, , Rapport 6329, , s 16. 82Intervju med , . 83Intervju med och , . Miljökrav i oentlig upphandling Målen indikerar inte heller vad som kan vara en relevant andel upphandlingar att ställa miljökrav i. menar att det inte är relevant att ställa miljökrav i alla upphandlingar, eftersom inte alla upphandlingar har miljöpåverkan.84 Regeringen ville ha öppnare inriktningsmål i handlingsplanen Det förslag till handlingsplan som tog fram skiljer sig på vissa punkter från den handlingsplan som regeringen presenterade 2007 och som fortfarande gäller. I förslag till handlingsplan framfördes att konsumtionsmål borde utformas för ett antal produktgrupper. I ett första skede ansåg att konsumtionsmål borde utformas för personbilar, elenergi och belysning och myndigheten föreslog ett antal konkreta mål för dessa produktgrupper. Valet av produktgrupper utgick från att produkten skulle bidra till minskad miljöbelastning och därmed kunna bidra till centrala miljökvalitetsmål som Begränsad klimatpåverkan. motiverade sitt förslag till konkreta konsumtionsmål med att det skulle förenkla och konkretisera upphandlarnas arbete med miljökrav samt underlätta arbetet med uppföljning och utvärdering. menade att uppdraget till offentlig sektor att ställa miljökrav i upphandlingar kunde upplevas som diffust och lämnade mycket arbete åt varje enskild upphandlande myndighet. De esta remissinstanser var positiva till förslaget om konsumtionsmål. Regeringen valde dock att inte ha med utpekade produktgrupper i handlingsplanen. Anledningen var att inte kunde redovisa tillräckligt detaljerade konsekvensanalyser.85 Regeringen pekade även på att kommuner, landsting och statliga myndigheter inte alltid upphandlar samma typ av produkter och att det därför kanske var lämpligare att hitta konsumtionsmål för olika upphandlare. Regeringen angav att en lämplig väg kunde vara att anpassade sin rådgivning genom att utforma paket till olika användare.86 Regeringen gav vidare i uppdrag att utreda ytterligare konsumtionsmål på produktnivå. föreslog ett konsumtionsmål för nya byggnader och en skärpning av byggregler. Regeringen gav med anledning av detta två uppdrag till om skärpta 84Intervju med , och förslag till handlingsplan . 85Intervjuer med och . 2008/09:162. Miljökrav i oentlig upphandling energikrav för nya byggnader, och krav för ombyggnad. Som en följd av dessa uppdrag kommer skärpta energikrav för nya byggnader att träda i kraft den , med en ettårig övergångsperiod. har även tagit fram föreskrifter med bindande krav vid ändring (ombyggnad) i bentlig bebyggelse, som också träder i kraft . hade i förslaget till handlingsplan även föreslagit konkreta procentsatser för det andra och tredje inriktningsmålet.87 Regeringen bedömde i sin skrivelse att bestämda procentsatser kräver en bättre analys av hur stor andel miljökrav vid upphandlingar som är realistisk att uppnå och uppskattningar av vad olika andelar kan ha för kostnader och nytta. Regeringen avstod därför från att ange bestämda procentsatser. 3.1.3Utvärderingarna av målen i handlingsplanen ger inte underlag för att beräkna miljöpåverkan har genomfört era utvärderingar av miljökrav i offentlig upphandling, i enlighet med uppdraget i regeringens handlingsplan.88 Ingen av dessa utvärderingar har dock fokuserat på vilken miljöpåverkan som styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling har, utan har inriktats på i vilken grad inriktningsmålen samt målen för de fyra strategiska satsningsområdena i handlingsplanen har nåtts. Så som målen är utformade ger de inte heller underlag för att dra slutsatser om i hur stor utsträckning ställda miljökrav faktiskt har fått genomslag i upphandlingen. Utvärderingarna av dessa mål ger därmed inte heller underlag för att dra slutsatser om vilka effekter på miljön som styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling har haft.89 framhåller att frågan om att beräkna effekter av styrmedlets påverkan på miljön har diskuterats era gånger. Men sådana beräkningar har inte låtit sig genomföras eftersom det nns så lite statistik om offentlig upphandling.90 Regeringens handlingsplan för ökade miljökrav i offentlig upphandling överlämnades till och innehöll bedömningar av det aktuella läget samt mål för de tre kommande åren.91 Mot bakgrund av förslagen 87Andelen statliga ramavtal med välformulerade krav bör öka samt Andelen myndigheter inom stat, kommun och landsting som regelbundet ställer välformulerade krav bör öka. 88Rapport 5997; 6310; 6326 och 6327. 89Se kapitel 2 och 3 för en närmare beskrivning av handlingsplanens inriktningsmål. 90Intervju med , . 2006/07:54. Miljökrav i oentlig upphandling 2007 beviljade medel för för att stärka arbetet med miljökrav i offentlig upphandling. I handlingsplanen ingick uppdrag till olika aktörer, som genomfördes inom de tre åren. presenterade ett förslag till reviderad handlingsplan för miljökrav i offentlig upphandling. Otydligt att förslag till reviderad handlingsplan avskrivits förslag till reviderad handlingsplan beslutades inte av regeringen utan förslaget avskrevs mot budgetpropositionen för , enligt uppgift från och Socialdepartementet.92 I budgetpropositionen står följande: har utvärderat arbetet med regeringens handlingsplan för miljökrav vid offentlig upphandling. I rapporten till reviderad handlingsplan för miljöanpassad offentlig upphandling bedömer verket att arbetet med handlingsplanen fortlöper väl och bör fortsätta i samma riktning.93