prop · GZ03167 · 2012-07-05 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2011/12:167 för utveckling fokus: den globala utmaningen Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen återrapporterar regeringen till om genomförandet av den s.k. samstämmighetspolitiken för utveckling som har sin grund i proposition Gemensamt ansvar: politik för global utveckling (prop. 2002/03:122). politik för global utveckling (PGU) handlar om en breddad syn på utveckling där regeringens alla politikområden ska bidra och där biståndet bara är en del. Fokus inom samstämmighetspolitiken för utveckling identifierades (skr. 2007/08:89) till arbete med sex globala utmaningar (förtryck, ekonomiskt utanförskap, klimatförändringar och miljöpåverkan, migrationsströmmar, smittsamma sjukdomar och andra hälsohot, samt konflikter och sviktande situationer). Regeringen bedömer i denna skrivelse sitt arbete med de sex globala utmaningarna , vilket redovisas i en bilaga. Regeringens bedömning visar sammantaget att regeringen kommit långt när det gäller utformningen av samstämmighetspolitiken för utveckling, men att arbete återstår när det gäller samordning och samverkan inom politiken. Skrivelsen fokuserar särskilt på den globala utmaningen ekonomiskt utanförskap. Denna utmaning handlar om fattiga länders och människors bristande möjligheter att kunna delta i, bidra till, eller dra nytta av den globaliserade ekonomins möjligheter. För att bryta det ekonomiska utanförskapet behövs inkluderande tillväxt. Med inkluderande tillväxt avses tillväxtmönster där hela samhället, dvs. även fattiga och sårbara människor, deltar, bidrar och gynnas. Den globala finansiella och ekonomiska krisen har, i kombination med andra kriser och utmaningar, starkt påverkat fattiga länder och 2011/12:167 människor. Krisen har förtydligat behoven av olika system för anpassning och riskhantering, inte minst vad gäller finansiella marknader. Regeringen belyser i skrivelsen sitt arbete med finansiella marknader kopplat till utveckling och lyfter fram frågan om kapital- och skatteflykt som ett hinder för utveckling. Jordbruk, skogsbruk och fiskerinäringen är centrala näringar för en tryggad livsmedelsförsörjning, för export och sysselsättning i många av de fattigaste länderna. De senaste årens snabba och kraftiga svängningar i livsmedels- och råvarupriserna har negativt påverkat livsmedelstryggheten i många utvecklingsländer. Regeringen belyser i skrivelsen sitt arbete med att bidra till en ökad export av jordbruksprodukter från utvecklingsländer. Regeringen lyfter fram potentiella mål-/intressekonflikter inom EU:s handels-, jordbruks- och fiskeripolitik, samt inom bioenergiproduktion. Basen för handel, tillväxt och sysselsättning i alla länder, inklusive utvecklingsländer, är den privata sektorn. Företag kan bl.a. bidra till en utökad skattebas. Företagens ansvarstagande är viktigt liksom den roll det privata näringslivet kan spela för utveckling, genom till exempel sysselsättning, entreprenörskap och innovationer. Regeringen belyser i skrivelsen sitt arbete med näringsliv och utveckling samt lyfter fram potentiella mål-/intressekonflikter inom svenskt exportfrämjande och statligt ägande. Regeringen kommer att följa upp och fördjupa arbetet med olika frågekomplex inom den globala utmaningen ekonomiskt utanförskap, bl.a. genom utåtriktad verksamhet . Aktörer från olika delar av det svenska samhället, tillsammans med internationell expertis, kommer att inbjudas för att diskutera olika frågekomplex. Nästa skrivelse kommer att fokusera på en ny utmaning. Det löpande arbetet inom med de sex globala utmaningarna kommer att fortsätta med fokus på viktiga EU-processer och framtida knäckfrågor. Slutligen kommer regeringen att överväga olika departementsöverskridande arbetsformer för internationella frågor där bl.a. samstämmighet för utveckling kan hanteras samt att en extern utvärdering med fokus på arbetsformer och styrningen av samstämmighetspolitiken för utveckling inom ska genomföras. 1 Samstämmighetspolitiken för utveckling......................................... En breddad syn på utveckling globala utmaningar ......... 1.2Regeringens bedömning av genomförande av Bedömningsanalys aktuell politik med behov av förstärkt samordning och samverkan................................. 1.4Mål- och intressekonflikter inom samstämmighetspolitiken för utveckling ........................... 2 Global utmaning ekonomiskt utanförskap omvärldsanalys........... 3 Global utmaning ekonomiskt utanförskap exempel på regeringens arbete och mål- och intressekonflikter........................ Fokusområde: Finansiella marknader.............................. Regeringens arbete med finansiella Mål - /intressekonflikt: Kapital och Fokusområde: Handel med jordbruksprodukter .............. Mål - /intressekonflikt: EPA - avtalen och Mål - /intressekonflikt: Fiskeripolitik och Mål - /intressekonflikt: Globalt tryggad jordbrukspolitik och höga och rörliga Mål - /intressekonflikt: Fokusområde: Svensk handel och investeringar.............. Regeringens arbete med näringsliv och Mål - /intressekonflikt: Svenskt exportfrämjande och utveckling ..................... Mål - /intressekonflikt: Statligt ägande och 4 Inriktning på regeringens genomförande av Bilaga: Regeringens bedömning av genomförandet av samstämmighetspolitiken .....................för utveckling Utdrag ur protokoll vid ..........regeringssammanträde Politiken för global utveckling (PGU) Övergripande mål: Att bidra till en rättvis och hållbar global utveckling Politiska beslut inom olika politikområden ska ta hänsyn till ett utvecklingsperspektiv för att bidra till rättvis och hållbar global utveckling. Det svenska biståndet ska bidra till att skapa förutsättningar för fattiga människor att förbättra sina levnadsvillkor. På detta sätt bidrar biståndet till en rättvis och hållbar global utveckling. Inom den särskilda reformpolitiken för Öst- och ska biståndet bidra till stärkt demokrati, rättvis och hållbar utveckling samt närmande till EU och dess värdegrunder. 1.1 En breddad syn på utveckling globala utmaningar antog propositionen Gemensamt ansvar: politik för global utveckling (prop. 2002/03:122) som baserar sig på betänkandet från den parlamentariska kommittén Globkom (SOU 2001:96). var därmed ett av de första länderna som formulerade en s.k. samstämmighetspolitik för utveckling där alla departement inom har ett ansvar att bidra till målet om en rättvis och hållbar global utveckling. Politiken har rönt stor internationell uppmärksamhet. Politiken handlar om en breddad syn på utveckling där olika politikområden måste samverka och vara samstämmiga med varandra för att effektivt bidra till global utveckling. Politiken ska genomsyras av ett rättighetsperspektiv och av de fattigas perspektiv på utveckling. Biståndsministern har regeringens uppdrag att samordna politiken. I sin skrivelse till 2008 bekräftade regeringen sitt åtagande inom samstämmighetspolitiken för utveckling och förnyade politiken genom att fokusera arbetet på sex globala utmaningar (skr. 2007/08:89): Smittsamma sjukdomar och andra hälsohot Konflikter och sviktande situationer 1.2 Regeringens bedömning av genomförande av Skr. 2011/12:167 samstämmighetspolitiken för utveckling Regeringens bedömning av genomförandet av samstämmighetspolitiken för utveckling utgår från regeringens arbete med de sex globala utmaningarna. Bedömningen i sin helhet återfinns i bilaga. Regeringen använder en bedömningsmodell som togs fram 2010 (skr. 2009/10:129). Denna modell bygger på tre av identifierade viktiga komponenter för genomförande av samstämmighetspolitik. Dessa komponenter, som också är ömsesidigt förstärkande, är: -Politikens utformning och utförande -Samordning och samverkan -Kunskap och analys Bedömningen görs utifrån från en tregradig skala där genomförandet kan ha kommit långt, relativt långt eller så kan vissa brister konstateras. Jämförelse mellan bedömningen 2008-2010 och 2010-2012 Regeringen bedömer sammanfattningsvis att genomförandet av samstämmighetspolitiken för utveckling har kommit längst när det gäller utformningen och utförandet av politiken, vilket handlar om att beakta och utforma ett utvecklingsperspektiv inom olika politikområden. När det gäller samordning och samverkan, som handlar om att skapa synergier och minimera bristande samstämmighet, bedömer regeringen att det finns utrymme för förbättringar. Vad gäller kunskap och analys inom samstämmighetspolitiken bedömer regeringen att genomförandet 2010-2012 generellt har kommit relativt långt. 2011/12:167 1.3 Bedömningsanalys aktuell politik med behov av förstärkt samordning och samverkan Den internationella dagordningen präglas alltmer av globala utmaningar med tydliga utvecklingsperspektiv. Ett exempel är det utvecklingspolitiska åtgärdsprogram som G20-länderna åtog sig under toppmötet i . Ett annat exempel är den breda utvecklingsstrategi som nu arbetar med där samstämmighet för utveckling är en huvudkomponent. Flera länder har ett uttalat politisk åtagande vad gäller samstämmighet för utveckling och har inrättat olika interna samordningsmekanismer för genomförande. Kunskapsutbytet med andra länder och organisationer i frågan har fördjupats. Inom den Europeiska unionen finns ett förstärkt åtagande om samstämmighet för utveckling genom Lissabonfördraget. Fördraget anger att utvecklingsmålen ska beaktas vid genomförande av politik som kan ha effekter för utvecklingsländer (art. 208) samt att EU ska säkra samstämmighet mellan den breda utrikespolitiken och andra politikområden (art. 21). Påverkan på politiken på EU-nivå för att bidra till ett tydligare utvecklingsperspektiv inom olika politikområden är prioriterat av regeringen. Dialog och samverkan om samstämmighetspolitiken för utveckling med olika delar av samhället har stärkts, både nationellt och internationellt. Det finns ett stort intresse för politiken bland olika civilsamhällesorganisationer, liksom inom det privata näringslivet. Tillgängligheten till information och data om utvecklingsfrågor och om globala utmaningar är större, bl.a. via olika webbportaler som regeringens plattform Open Aid och regeringens MR-webb. Det svenska arbete med samstämmighetspolitik för utveckling, kombinerat med flera andra faktorer, som till exempel en alltmer globaliserad politisk dagordning, har bidragit till att det inom finns en god bas för arbetet med globala frågor utifrån ett utvecklingsperspektiv. Den fokusering på sex globala utmaningar som regeringen införde 2008 (Skr. 2007/08:89) har bidragit till ett mer strukturerat arbete med samstämmighetspolitiken för utveckling inom . Fokuseringen har också bidragit till bättre jämförbarhet mellan olika områden och . Regeringens bedömning av arbetet med de sex globala utmaningarna visar sammantaget att regeringen kommit längre på de flesta områden än vid bedömningen 2008-2010. Denna bedömning kan sägas bekräftas av ett samstämmighetsindex (Commitment to Development Index, CDI) som den Washington-baserade organisationen tar fram. Av 22 som bedöms vad gäller samlad påverkan på utvecklingsländer inom handels-, investerings, migrations-, säkerhets- och miljöpolitik, teknologiöverföring samt bistånd, intog första plats. Men får relativt låga betyg vad gäller säkerhetsfrågor där framför allt krigsmaterielexporten bedöms som en svaghet, samt vad gäller s.k. teknologiöverföring och investeringar i fattiga länder. Regeringens bedömning 2010-2012 visar att förbättringar kan ske när Skr. 2011/12:167 det gäller samordning och samverkan inom samstämmighetspolitiken. Detta bekräftas av en utvärdering från OECD1 som konstaterar att utformning av samstämmighetspolitiken för utveckling är god, men att genomförandet av politiken har varit svårare, bl.a. vad gäller samordning- och samverkansmekanismer. Utvärderingen konstaterar att genomförandet saknar en stark mekanism för samordning och att har begränsade verktyg och kapacitet att samordna och medla mellan olika delar av . Även utvärderingar från Statskontoret2 visar att arbete med s.k. tvärsektoriella frågor är förknippat med en hel del svårigheter, speciellt om inget enskilt politikområde har möjlighet att peka med hela handen. (SOU 2011:21) konstaterar att dagens globala politik kräver ett målmedvetet samarbete över departementsgränser, men att revirtänkande i det löpande interdepartementala samarbetet ofta kan vara hämmande. Regeringen kommer att beakta slutsatserna från denna utredning för att förstärka samordningen av internationella frågor inom där samstämmighetspolitiken utgör en viktig del. Därtill kommer regeringen att genomföra en extern utvärdering med fokus på arbetsformer och styrningen av samstämmighetspolitiken för utveckling inom . Att analysera utvecklingsperspektivet inom olika politikområden samt hur olika politikområden samverkar för att bidra till utveckling, eller riskerar att motverka utveckling, är komplext. Det är svårt att förutsäga vilka effekter nationella och internationella beslut inom olika politikområden ytterst har på fattiga länder och människor. Regeringen stöder därför arbetet inom och olika organisationer och förbättra analys och kunskap inom samstämmighet för utveckling. Den tidigare nämnda utvärderingen från rekommenderar att myndigheterna bättre tas tillvara i den svenska samstämmighetspolitiken för utveckling. Regeringen prioriterar arbetet med bättre styrformer för myndigheter vilket kan bidra till att myndigheternas expertkunskap och analys bättre kan få genomslag i politiken. 1Peer review av utvecklingspolitik, (), 2009-2011. 2Till exempel Statskontorets utvärderingar 2011:25 och 2006:13. 2011/12:167 1.4 Mål- och intressekonflikter inom Samstämmighetspolitik för utveckling betyder i grunden att åtgärder inom olika politikområden ska komplettera och vara samstämmiga med varandra för att kunna bidra till en rättvis och hållbar global utveckling. Insatser inom olika politikområden ska utformas så att de både bidrar till målet om en rättvis och hållbar global utveckling, som de bidrar till andra specifika målsättningar inom respektive politikområde. Synergieffekter, samordning och samverkan är därmed en viktig del i genomförandet. Mål- och intressekonflikter förekommer inom all politikutformning. Överväganden görs mellan olika politiska intressen och mål. Politiska mål kan också ha olika tidsperspektiv. Det kan även finnas mål- och intressekonflikter mellan nationell och internationell politikutformning. En naturlig del i internationell politik är kompromisser mellan olika intressen och länder. Då samstämmighetspolitiken för utveckling i princip berör alla politikområden är förekomsten av mål- och intressekonflikter en extra tydlig del av politikutformningen. Såväl som olika civilsamhällesorganisationer har understrukit att mål- och intressekonflikter, liksom politiska avvägandena rörande dessa, tydligare bör synliggöras inom samstämmighetspolitiken. I denna skrivelse har regeringen valt att fokusera på en av de sex globala utmaningarna, nämligen ekonomiskt utanförskap. Genom att välja endast en utmaning kan ett antal exempel på regeringens arbete och potentiella mål- och intressekonflikter illustreras mer utförligt. Global utmaning ekonomiskt utanförskap Skr. Regeringen har i denna skrivelse valt att fokusera på den globala utmaningen ekonomiskt utanförskap. Genom att fokusera på en utmaning kan ett antal exempel och mål- och intressekonflikter belysas mer utförligt. Den globala utmaningen ekonomiskt utanförskap handlar om fattiga länders och människors bristande möjligheter att kunna delta i, bidra till, eller dra nytta av den globaliserade ekonomins möjligheter. För att bryta det ekonomiska utanförskapet behövs inkluderande tillväxt. Med inkluderande tillväxt avses tillväxtmönster där hela samhället, dvs. även fattiga och sårbara människor, deltar, bidrar och gynnas. De senaste årens globala finansiella och ekonomiska kris har drabbat länder med stora underliggande obalanser och små marginaler extra hårt. I kombination med andra utmaningar, som krig och konflikt, livsmedelsförsörjning, klimatförändringar samt tillgång till energi, har krisen starkt berört fattiga länder och människor. Den globala efterfrågan på produkter och råvaror från utvecklingsländer har påverkats, liksom flödena av utländskt investeringskapital. Även flödet av remitteringar (dvs. när migranter skickar pengar till sina hemländer) och bistånd har påverkats. På lokal- och individnivå i utvecklingsländer förvärras det ekonomiska utanförskapet för svaga och sårbara grupper i samhället. Social och politisk oro kan följa i krisernas spår. Exempel: Fallstudier från WFP om effekter av den globala finansiella och ekonomiska krisen på fattiga människor3 FN: s livsmedelsprogram, WFP, illustrerade 2009 i fem fallstudier hur fattiga människor och hushåll drabbades av den finansiella och ekonomiska krisen . Övergripande visade studierna att krisen slog hårt mot fattiga människor samt att nya grupper av människor riskerade att hamna i allt djupare fattigdom. Studierna visade att många fattiga människor i utvecklingsländer åt färre och mindre näringsrika måltider. Många fick skära ner på utgifter för hälsovård och på barnens skolgång. Studierna visade att de grupper som påverkades mest av den globala ekonomiska och finansiella krisen var arbetare utan utbildning i miljöer, familjer som är beroende av utländska remitteringar, samt arbetare som avskedats från exportindustrin och arbetare inom gruv- och turismsektorn. Studien från visade att arbetslösheten ökade, inte minst inom fiske- och skaldjursindustrin samt klädindustrin. Priserna på basvaror steg och remitteringarna minskade, vilket inte minst drabbade kvinnor som ofta är ekonomiskt beroende av remitteringar. Även i drabbades arbetare utan utbildning hårt av krisen, bl.a. i skogsindustrin. Arbetarnas familjer, som ibland lever i andra delar av 2011/12:167 , drabbades också av arbetarnas minskade inkomster. I finns dock ett relativt väl utvecklat socialt trygghetssystem som kunde mildra en del inkomstbortfall. I drabbades många arbetare inom gruvindustrin av arbetslöshet. Arbetarna gick då också miste om de måltider och den hälsovård som var kopplade till arbetet, vilket inte minst påverkar de som fått medicin mot hiv/aids. Nedgången i internationell turism, kombinerat med översvämningar i , där ligger, påverkade en stor del av de anställda i turismsektorn negativt. I fick jordbrukare och boskapsuppfödare ökade kostnader för insatsvaror i krisens spår, samt minskade inkomster på grund av minskad efterfrågan. Småföretagare fick svårigheter att få krediter och lån, vilket gjorde att många fick lägga ner sin verksamhet. Sänkta socialbidrag i kombination med prishöjningar på basvaror drabbade bl.a. flerbarnsfamiljer hårt. Även i fick höjda livsmedelspriser negativa effekter på fattiga människors matkonsumtion, speciellt vad gäller konsumtionen av kött, vegetabilisk olja och mejeriprodukter. Då lokala småbutiker tvingades lägga ner, försämrades också tillgängligheten till livsmedel. Utvecklingsländer en heterogen grupp växer vissa utvecklingsländer fram som ekonomiska stormakter medan vissa fortsatt kämpar för att bryta sig ut ur fattigdom och ekonomiskt utanförskap. Inkomstskillnaderna inom utvecklingsländer är ofta stora och de regionala skillnaderna är betydande. har blivit en medelinkomstregion med starka kopplingar till tillväxtekonomier som och , men skillnaderna i inkomst och tillgång till varor, tjänster och marknader inom länderna är fortsatt stora. Demokratiseringen i och kan frigöra möjligheter att öka tillväxten i enskilda länder i regionen. I söder om stiger tillväxten och tillväxtpotentialen är stor, men än lever nästan hälften av befolkningen i söder om i extrem fattigdom. En tredjedel av jordens fattiga människor bor i sviktande och konfliktdrabbade länder vilket är en särskild humanitär, säkerhets- och utvecklingsmässig utmaning. EU som global ekonomisk utvecklingsaktör EU har en viktig roll att spela i den globala ekonomiska utvecklingen och har inom många politikområden stort inflytande på utvecklingsländer. EU står som region inför en rad utmaningar som har förstärkts till följd av den finansiella och ekonomiska krisen. Betydande strukturella problem har tagits sig uttryck i bl.a. låg produktionstillväxt och i underskott i de offentliga finanserna i flera länder. En grundtanke i EU:s gemensamma ramverk för hållbar inkluderande tillväxt och sysselsättning (EU 2020) är att den ökade ekonomiska globaliseringen kräver en samstämmig politik mellan EU:s olika politikområden. Tillsammans med genomförandet av EU:s tydliga åtagande för samstämmighet för utveckling kan dessa politiska ambitioner få betydande positiva effekter också för utvecklingsländer. Frågekomplex inom utmaningen ekonomiskt utanförskap Inom den globala utmaningen ekonomiskt utanförskap finns ett antal frågekomplex som är aktuella i utvecklingsdebatten och som regeringen vill belysa i denna skrivelse. I ljuset av den globala finansiella och ekonomiska krisen, har behoven av olika system för anpassning och riskhantering förtydligats, inte minst vad gäller finansiella marknader. Fattiga länders och människors ekonomiska utanförskap påverkas bl.a. av tillgången till stabila och transparenta finansiella marknader på alla nivåer. Instabila och icke- transparenta finansiella marknader, kombinerat med bristfälliga institutioner, dålig samhällsstyrning och korruption i många utvecklingsländer, kan bidra till olovlig kapital- och skatteflykt från dessa länder. Genom denna kapital- och skatteflykt kan utvecklingsländer gå miste om resurser som kunde ha använts till utveckling och fattigdomsbekämpning. Ett ömsesidigt handelsutbyte med omvärlden är en nödvändig förutsättning för tillväxt som kan bidra till ett minskat ekonomiskt utanförskap för fattiga länder och människor. Ökad handel med jordbruks- och fiskeriprodukter är en potentiellt viktig inkomstkälla för många utvecklingsländer. En mindre handelsstörande jordbruks- och fiskeripolitik inom EU och är därmed fortsatt en viktig faktor för att bryta fattiga länders och människors ekonomiska utanförskap. Jordbruk och fiskerinäringen, liksom skogsbruk, är också centrala näringar för en tryggad livsmedelsförsörjning och för sysselsättning i de flesta fattiga länder och för många fattiga människor. De senaste årens snabba och kraftiga svängningar i livsmedels- och råvarupriserna har negativt påverkat livsmedelstryggheten i många utvecklingsländer. Basen för handel, tillväxt och sysselsättning är den privata sektorn. Företag skapar arbetstillfällen och kan bidra till en utökad skattebas. Företagens ansvarstagande för rättvis och hållbar utveckling är viktigt liksom den roll det privata näringslivet kan spela för utveckling, genom till exempel entreprenörskap och innovationer. Utvecklingsländer hamnar ofta högt upp i mätningar av egenföretagande och entreprenörskap vilken är en vanlig väg ut ur fattigdom. För en inkluderande tillväxt behövs sysselsättning med arbetstillfällen som bidrar till ökad produktivitet, bättre levnadsförhållanden och starkare social sammanhållning. En viktig aspekt av detta är övergången från informella till formella system, god samhällsstyrning med effektiva institutioner och minskad korruption. I detta sammanhang är sysselsättning en betydligt bredare fråga än arbetsmarknaden och kräver socio-ekonomiska reformer och omställningar. Kvinnors deltagande på den formella arbetsmarknaden är också en central aspekt av en långsiktigt hållbar och inkluderande tillväxt. Kvinnor utgör en majoritet av arbetskraften i den informella sektorn inom och inom det småskaliga jordbruket, sektorer som ofta är avgörande för en stor del av fattiga människors försörjning. Kvinnors låga deltagande på den formella arbetsmarknaden och bristande tillgång till finansiella tjänster (exempelvis krediter och sparande) spär på deras ekonomiska utanförskap och undergräver samhällsutveckling och tillväxt. Ökade investeringar i jämställdhet genererar ökad produktivitet och tillväxt som