prop · GZ03170 · 2012-09-13 00:00:00 — Anmärkning: Fråga 18 Omfattas ditt lärosäte av förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll? N = 94. Inget internt bortfall. Bland de ledamöter som vet att deras lärosäte omfattas av förordningen om intern styrning och kontroll menar nästan alla att den fungerar väl som instrument för uppföljning och att styrelsen kan hantera kraven i förordningen. De protokoll som studerats ger också vid handen att ärenden relaterade direkt till själva förordningen, eller mer indirekt som allmänna riskdiskussioner, förekommer ganska ofta på styrelsernas möten. Tabell B3.8 Styrelseledamöternas åsikt om deras styrelse har funnit en tillfredställande modell för att hantera kraven i förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll Källa: enkätundersökning (se bilaga 4). Anmärkning: Fråga 19 Anser du att din styrelse har funnit en tillfredställande modell för att hantera kraven i förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll?. Inget internt bortfall. Bilden av förordningen om intern styrning och kontroll är inte enbart positiv. Sju ledamöter har i enkäten kommenterat arbetet med förordningen och de menar att 383 Förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET arbetet har tagit , att det finns utrymme för förbättringar och att arbetet ännu är trevande och bör diskuteras oftare. En ledamot menar att riskanalysen som ligger till grund för bedömningar kan förbättras.384 En intervjuad styrelseordförande menar att det har varit svårt att hitta en bra modell för de nya kraven i förordningen om intern styrning och kontroll, men att styrelsen nu till slut börjar få till en bra modell. Ordföranden menar att förordningen är en för svensk statsförvaltning ny och ganska ovan styrmodell.385 Ytterligare en kommentar om förordningen är en farhåga om att lärosätena fångar upp de risker som finns i den centrala förvaltningen och administrationen snarare än risker i den egentliga verksamheten. Ledamoten exemplifierar: Man tar snarare upp frågor om ekonomisystem än risken att bli av med en examensrätt. Detta beror på att arbetet styrs från den centrala förvaltningen.386 Uppföljning i andra former Utöver de formella uppföljningsinstrument som föreskrivs i olika förordningar, har högskolestyrelserna möjlighet att använda andra vägar för att få kunskap. Av intervjuerna och enkäten förefaller det som att styrelseledamöterna är ganska flitiga med att ställa krav på ytterligare information. Denna bild bekräftas av styrelseprotokollen. Av dessa framträder dessutom en bild av att ledamöterna får ganska mycket rapporter och återkoppling från verksamheten. Hur följer ledamöterna verksamheten? I intervjuerna framkommer att ledamöterna ställer frågor, ber om ytterligare underlag, beställer utredningar, följer ekonomiska rapporter, återremitterar beslutsförslag eller inför nya och bättre arbetsprocesser av olika slag. Dessa metoder återkommer också En del ledamöter har tagit initiativ till att styrelsen ska sätta tydligare mål för verksamheten och sedan följa upp dessa på ett konsekvent sätt. fäller ibland kritiska kommentarer om att det är mycket fokus på verksamhetsplanering som uppföljningen inte görs utifrån verksamhetsplanen.387 Protokoll från styrelsemöten visar att rektor rapporterar mycket till styrelsen om vad som pågår inom lärosätet. Rektors rapport innehåller ärenden som förefaller ha mycket substans och bör vara viktiga för styrelsen.388 En intervjuad ledamot berättar att 384Bilaga 4, kommentarer till Fråga 19. Anser du att din styrelse har funnit en tillfredställande modell för att hantera kraven i förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll?. 387Intervju 33 och 35. 388Protokoll 20072010, , Kungl. Tekniska högskolan, och . ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN ledamöterna som komplement till rektors rapport får ett underlag i vilket ledamöterna kan gå in och titta närmare om det är något särskilt ledamoten undrar över.389 Styrelsen följer dessutom de ekonomiska rapporterna. Ledamöter framhåller att det är extremt viktigt att styrelsen ges löpande information om det ekonomiska läget. Det bör inte förekomma några överraskningar gällande lärosätets ekonomiska läge. Styrelsens sammansättning underlättar uppföljning Många av de intervjuade ledamöterna lyfter fram styrelsens sammansättning som ett sätt för styrelsen att bättre kunna följa upp verksamheten. De framhåller att i en styrelse som består av ledamöter med olika bakgrund är det lättare för alla att bidra genom att ställa kompletterande frågor och komma med synpunkter. Dessutom poängterar flera intervjuade att lärar- och studentrepresentanterna kan ställa initierade frågor om verksamheten genom att de har en kunskap inifrån om lärosätet som övriga ledamöter i styrelsen saknar. Genom att dessa ledamöter lyfter upp vissa perspektiv, får övriga ledamöter en bättre möjlighet att ta ställning eller ställa ytterligare frågor.390 Områden där mer uppföljning behövs har i intervjuerna och enkäten försökt ringa in vilka ärenden eller områden ledamöterna upplever att de skulle vilja ha mer uppföljning om. I enkäten ingick en fråga med fasta svarsalternativ om man hade framfört önskemål om uppföljning eller utvärdering inom följande områden. Tabell B3.9 Styrelseledamöternas önskemål om uppföljning eller utvärdering fördelat på olika områden Lärosätets samverkan med omgivande samhälle Källa: enkätundersökning (se bilaga 4). Anmärkning: Fråga 21 Har du i styrelsen framfört önskemål om uppföljning eller utvärdering av följande områden. 390Intervju 32, 33, 34, 35och 36. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Utifrån svaren framstår det som om samverkan med omgivande samhälle och grundutbildningen är de områden flest ledamöter vill ha mer information om. Jämställdhet och internationalisering av grundutbildningen är områden man frågat mindre om. Det går utifrån enkäten dock inte att avgöra varför ledamöterna ber eller inte ber om fördjupad uppföljning av dessa områden. I enkäten fick ledamöterna även en öppen fråga om vad de skulle vilja ha mer information om. En stor del av ledamöterna tog chansen att fritt beskriva vilken typ av ärenden de skulle vilja ha mer uppföljning av. Många ledamöter menar att de får bra information och bra uppföljning. En ledamot skriver: Styrelsen får mycket god information och rapportering om den fortlöpande verksamheten samt är till mycket stor del involverad i strategiska frågor.391 Flera av de intervjuade ledamöterna pekar ut grundutbildningen generellt samt kvalitetsfrågor rörande grundutbildningen som ärenden de skulle vilja ha fördjupad information om. Även forskarutbildningen lyfts fram här. Forskarutbildningen har inom andra delar av undersökningen (andra enkätfrågor, intervjuerna och protokollen) spelat en ganska undanskymd roll. Ledamöterna tar vidare upp visioner, strategier och framtidsplaner som ärenden de vill ha fördjupad information om. Dessa ärenden har nämnts flitigt också i andra delar av enkäten och i intervjuerna. 391Bilaga 4, kommentarer till Fråga 22.Vad skulle du önska att styrelsen fick en mer fördjupad information om?. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Figur B3.2 Områden styrelseledamöter önskar att de fick en mer fördjupad information om, antal omnämnanden Visioner, strategier, planer Budget, ekonomistyrning, Utveckling nationellt och internationellt Resultat och uppföljning av beslut Källa: enkätundersökning (se bilaga 4). Anmärkning: Fråga 22 Vad skulle du önska att styrelsen fick en mer fördjupad information om?. Verktyg för uppföljning saknas Ett par ledamöter tar upp att det saknas verktyg för att kunna följa upp delar av verksamheten på ett bra sätt. Ett område som är svårt att följa upp är Ledamöterna menar att det är svårt för styrelsen att få grepp om kvaliteten i grundutbildningen. En anledning är att det inte finns någon bra måttstock för vad som är kvalitet i grundutbildningen. Grundutbildningen är bred och det är svårt att veta vad som ska mätas och jämföras. En av ledamöterna menar att rankningar kan förbättra situationen. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Ett annat område är ekonomistyrningen. En intervjuad ledamot anser att ekonomistyrningen är bristfällig i jämförelse med näringslivet och att det saknas verktyg för en god ekonomistyrning.392 Ett ytterligare hinder för en fungerande uppföljning och kontroll, som tas upp i många intervjuer, är bristande kunskap hos ledamöterna. Ledamöterna menar att uppföljning och kontroll är viktigt. Ett intryck av undersökningen är dock att styrelserna inte fullt ut har utnyttjat möjligheten att själva reflektera över vilka prestationer som ska ingå i årsredovisningen. Styrelserna skulle kunna ägna mer tid åt att resonera kring hur årsredovisningen ska utformas så att den visar det styrelsen anser är relevant. Vidare synes ledamöterna ibland sakna tillräcklig kunskap om resurstilldelningssystemen för att till fullo kunna följa lärosätets ekonomi. Internrevisionen är viktig och uppfattas vara det. Den kan fungera som en garant för att viktiga ärenden kommer till styrelsen och dess rapporter leder till att styrelsen fattar beslut. En väl fungerande internrevision förfaller hänga samman med tät eller strategisk kontakt mellan styrelsen och internrevisionen. Styrelsen behöver ta ansvar för att internrevisionen har tillräcklig och rätt kompetens samt att de granskar relevanta frågeställningar. Flertalet ledamöter känner till om lärosätet har internrevision. Men det finns också ledamöter som inte känner till om så är fallet, något som reser frågor om hur man i dessa styrelser resonerar kring utformning av kontroll och uppföljning vid lärosätet. Förordningen om intern styrning och kontroll förefaller behöva mer tid för att styrelsernas arbete med förordningen helt ska falla på plats. Styrelserna behöver exempelvis få mer erfarenhet av att göra riskanalyser. Det behövs ökad uppmärksamhet på var tyngdpunkten i riskanalyserna ska läggas så att hela lärosätets verksamhet omfattas, inte bara de administrativa aspekterna. Ledamöterna är aktiva och ställer krav på återkoppling. Styrelsen får mycket återkoppling inte minst i form av rektors rapporter. Det är svårt att avgöra hur styrelsen hanterar den stora informationsmängd som kommer till styrelsen och hur styrelsen sorterar i informationen. Det är inte heller möjligt att utifrån undersökningen avgöra hur rektors rapporter och annan återkoppling samspelar med de beslut styrelsen fattar. Sammansättningen av styrelsen är viktig för uppföljningen, då den bidrar till ett bredare spektrum av frågor och krav på återkoppling. Därför är det viktigt att alla ledamöter ges utrymme att delta aktivt i styrelsearbetet. 392 Intervju 29 och 33. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Ledamöterna förefaller ha en ganska klar bild av vilka ärenden man vill ha fördjupad information om. Åsikterna om hur och hur mycket uppföljning av framförallt grund- och forskarutbildning som behövs verkar dock gå isär något. beskriver sina behov med egna ord, framstår grund- och forskarutbildning som viktiga. Trots detta är det endast en liten del av kommentarerna om uppföljning som berör dessa områden. En anledning kan vara att ledamöterna upplever att det saknas bra mätmetoder för att bedöma utbildningen. Sammanfattningsvis förefaller ledamöterna vara aktiva, men det är oklart hur strategiska de är i sitt sätt att lägga upp uppföljning och kontroll samt i hur de väljer vilka områden de vill fokusera på. Styrelsens relation till departementet och till rektor I detta avsnitt beskrivs relationen mellan å ena sidan lärosätet och dess styrelse och å andra sidan huvudmannen i form av ansvariga på . Detta anknyter till undersökningsfrågan om vilket stöd regeringen ger till ledamöter i lärosätenas styrelser. Vidare redovisas synpunkter på relationen mellan styrelsen och rektor respektive lärosätet i övrigt. I enkäten ingick inga frågor om relationen mellan högskolestyrelserna och departementet, varför detta avsnitt i huvudsak bygger på de intervjuer som genomfört inom undersökningen. Att utse en högskolestyrelse Regeringens principer när de utser styrelse En fråga som spontant har tagits upp i några intervjuer berör hur tar emot de förslag på styrelseledamöter som lärosätena lämnar in.393 De intervjuade pekar på att departementet haft invändningar mot att utse ledamöter som också sitter i utbildningsutskott, men att det inte har varit tydligt kommunicerat från början att sådana personer inte bör ingå i lärosätenas styrelser. De intervjuade menar att departementet egentligen bara borde lägga sig i själva processen att ta fram ledamöterna samt se till att det råder jämn könsbalans i högskolestyrelsen. Ledamöter menar att processen kan förbättras. Rektor föreslår styrelsen och styrelsen föreslår rektor I flera av intervjuerna berördes förhållandet att det i praktiken är rektor som föreslår styrelsens sammansättning, som det är styrelsen som bereder och föreslår regeringen att utse rektor. De intervjuade menade alla att denna ordning riskerar att 393 Intervju 32 och 34. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET skapa oklarheter rörande vem som äger respektive fråga och att det kan medföra att dolda lojaliteter uppkommer. Några intervjuade menade att även om det är en lite märklig ordning, så fungerar det i praktiken ganska bra. En intervjuad ledamot uttrycker sig så här: Ordningen att rektor nominerar styrelsen och att styrelsen nominerar rektor är inte bra. uppstår det någon form av naturlig symbios mellan rektor och styrelse.394 En annan ledamot menar att en förutsättning för att systemet ska fungera är att ordförande har stor integritet. Det är också viktigt att det är tydligt vem som är chef över vem. Ledamoten säger så här: Jag håller med om att konstruktionen att styrelsen föreslår rektor och rektor föreslår styrelse är ovanlig. Däremot har det fungerat bra i det här fallet, eftersom ordföranden har så stor integritet.395 Ett par intervjuade menar att den gällande ordningen är bättre än den föregående när det var departementet som beredde beslutet att tillsätta rektor och att utse styrelse. Rektor har, genom att själv föreslå styrelse, möjlighet att föreslå en sammansättning av ledamöter som är heltäckande. I det här systemet finns det en möjlighet för rektor att sätta sig ned och fundera över vilka kompetenser som han eller hon menar behövs i styrelsen. Det ger rektor en möjlighet att sätta samman en grupp i vilken ledamöterna kan komplettera varandra.396 En del ledamöter menar att det är naturligt att styrelsen utses av regeringen samt att skillnaden mot hur det var innan förändringen inte är så stor. En intervjuad ledamot menar att redan innan den senaste förändringen förde en dialog med rektorerna rörande vem de ville se i sina styrelser. Den intervjuade ledamoten menar att förslagen var förankrade med rektor och styrelseordförande som det var tydligt att regeringen ägde beslutet och att det systemet var tydligare än dagens utnämningssystem.397 Styrelsens kontakt med departementet Universitet och högskolor är myndigheter med en hög grad av självständighet gentemot huvudmannen, något som motiveras av deras särskilda roll i samhället.398 398Prop.2009/10:149 s.15. I denna proposition konstateras också, s.26: För att lärosätena ska kunna uppfylla sina uppdrag på bästa sätt och ha möjlighet att fatta långsiktiga beslut måste det enligt regeringen mening finnas en balans mellan lärosätenas självbestämmande och statsmakternas behov av styrning och kontroll. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN utgör högskolan en viktig del av det statliga åtagandet. Högskolorna är myndigheter och har ett ramverk av lagar och regler att hålla sig till. Myndighetsstyrelser ska implementera den politik som beslutats av statsmakterna. Myndigheters styrelser bör rapportera tillbaka till regeringen om myndighetens utveckling eller andra mer akuta situationer. har i intervjuerna med styrelseledamöter ställt frågor om hur kontakten med ser ut. Den bild som framträder är att huvudmannen är synnerligen frånvarande i relation till högskolestyrelsen och dess ordförande. Alla ledamöter konstaterar att styrelsen i stort sett inte har någon kontakt med . Den kontakt som finns mellan lärosätets ledning och sker huvudsakligen via myndighetsdialogen och den förs med lärosätets rektor. Ingen av de ordföranden som har intervjuat har varit med på myndighetsdialogen. En förklaring var att den intervjuade uppfattar att myndighetsdialogerna förs på för låg nivå för att ordföranden ska delta. De har heller inte fått signaler från att man där förväntar sig att ordförande deltar i myndighetsdialogen. Ledamöterna anser att kontakt med och statsrådet skulle vara värdefull för att denne ska kunna förmedla den politiska inriktningen och vad regeringen förväntar sig av lärosätet. Ett ytterligare motiv är att utan kontakt blir det svårare för styrelsen att veta vad som är på gång från regeringen och det gör det svårt för lärosätet att förbereda sig. En del ledamöter framhåller också att statsrådet skulle ha nytta av att ha kontakt med lärosätena och att höra vad ordförande och styrelse anser är svåra frågor. Statsrådet kan också dra nytta av den erfarenhet som finns i högskolestyrelserna när regeringen avser lägga fram nya förslag. Därutöver menar ledamöterna att reformer blir lättare att implementera om styrelserna har en något tätare kontakt med departementet. Ett par ledamöter jämför med andra politikområden och konstaterar att kontakten mellan departement och myndighet är mer sparsam inom högskolesektorn än på andra håll. Dessa ledamöter menar dock att det räcker med seminarier eller andra kontakter i grupp.399 I intervjuerna påpekas att lärosätenas autonomi inte kräver avstånd till statsrådet. Det går att ha nära kontakt och ändå låta lärosätena vara autonoma enligt en ledamot. Vissa intervjuade menar att frånvaro av direkt kontakt med departementet inte är ett problem. De menar att lärosätena är självständiga myndigheter och behöver därmed inte så mycket kontakt. Lärosätena ska vara olika till sin karaktär och mer styrning från regeringen kan möjligtvis göra att det är svårare att uppnå och behålla lärosätenas olika karaktär.400 399Intervju 30 och 36. 400Intervju 29,30, 31 och 35. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Styrelsens relation till lärosätet Som framkom ovan menar flera ledamöter att en viktig uppgift för styrelsen är att stödja rektor och hjälpa rektor att driva igenom förslag och förändringar inom lärosätet. Men det finns också andra dimensioner i relationen mellan rektor och styrelsen. I en stor del av intervjuerna har frågor om rektors makt och myndighetsansvar, styrelsen som rektors arbetsgivare och rektors roll i styrelsen berörts. myndighetsansvar är, enligt en ledamot, lite outklarat i förhållande till styrelsens ansvar. Situationen leder till att styrelsen dels ska kräva ansvar och förändring av rektor, dels ska stödja rektor i genomförandet av beslut. En annan ledamot påpekar att eftersom rektor sitter i styrelsen som ledamot och är chef för myndigheten, hamnar rektor på dubbla stolar. Styrelsen skulle, enligt ledamoten, kunna förhålla sig mer aktivt till situationen och exempelvis oftare diskutera ärenden utan att rektor närvarar i rummet.401 är det viktigt att rektor sitter i styrelsen. Styrelsens kontakt med övriga lärosätet Styrelsen behöver förhålla sig till sitt lärosäte. I alla intervjuer berörs på något sätt relationen mellan styrelsen och lärosätet. En väsentlig aspekt på relationen mellan styrelsen och lärosätet är hur den akademiska friheten och det kollegiala inflytandet ska kombineras med att styrelsen leder och utvecklar verksamheten. Hälften av de intervjuade ledamöterna ger konkreta exempel på situationer när spänningen mellan det kollegiala inflytandet och linjeorganisationen har blivit tydlig. Ett exempel i en intervju var frågan om vilka inriktningar på lärarutbildningen lärosätet skulle söka examenstillstånd för. Det kollegiala inflytandet ifrågasätts dock inte av de intervjuade. Fakultetsorgan och liknande måste vara starka på ett lärosäte. Det akademiska behövs i diskussionen om var man ska göra framtida satsningar och varför. Allmänrepresentanterna kan inte övertrumfa det akademiska när det gäller kunskap om verksamheten och forskningen.402 Ett par intervjuade ordföranden berättar att de brukar poängtera att all kontakt mellan lärosätet och styrelsen ska gå genom rektor. Några intervjuade kommenterar lärosätets förmåga att utnyttja styrelsen som kontaktnät och på andra sätt. En styrelseledamot menar att ledamöterna är lite luftlandsatta i styrelsen och att lärosätena inte förmår använda sig helt och fullt 401Intervju 34 och 35. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN av styrelsen.403 Det är för lite kontakt mellan styrelsen och lärosätet. Några andra ledamöter menar att rektor och lärosätet har kunnat utnyttja deras kunskap och kontaktnät på det sätt som de själva uppfattar var avsikten när de tackade ja till styrelseuppdraget.404 Av intervjuerna framstår styrelsens storlek och sammansättning som funktionell. är det viktigt att regeringen är tydlig och konsekvent när styrelser utses. Av intervjuerna framstår betydelsen av att det framgår vem som äger frågan om hur styrelse respektive rektor utses. Styrelserna har mycket begränsad kontakt med . De intervjuade ledamöterna signalerar att de skulle vilja ha mer kontakt med Kontakt skulle vara bra för implementeringen av beslut, men också för att styrelserna ska redovisa för departementet och regeringen hur verksamheten fungerar. betonar de intervjuade att lärosätenas autonomi är viktig. Rektor är både styrelseledamot och myndighetschef. Det behöver styrelsen förhålla sig till för att kunna styra lärosätet på ett effektivt sätt och för att både kunna ställa krav på rektor och stödja rektor. Styrelse och rektor bör ha en tydlig diskussion om hur de ser på denna situation och hur de avser hantera den. Det finns en spänning mellan styrelsen och det kollegiala inflytandet, men ingen av de intervjuade ifrågasätter detta. I stället poängteras vikten av att det finns ett akademiskt inflytande över verksamheten. Flera intervjuade ledamöter anser att styrelsens kunskap och erfarenhet skulle kunna utnyttjas bättre av lärosätet. 404Intervju 35 och 36. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Bilaga 4 Enkät till ledamöter i tio högskolestyrelser I denna bilaga redovisas den enkät om uppdraget som ledamot i en högskolestyrelse som skickade ut till samtliga ledamöter i tio lärosätens styrelser . Enkäten utgör ett av underlagen till den undersökning av styrelser vid universitet och högskolor som redovisas i bilaga 3. I den bilagan redovisas också vilka lärosäten som erhöll enkäten. Enkäten innehåller 25 frågor. Svarsfrekvensen på enkäten är . Bortfallet kan bero på att ledamöterna inte är ålagda att besvara enkäten samt att denna grupp av respondenter i allmänhet har en ganska välfylld agenda. Enkäten har besvarats av 5 styrelseordföranden, 36 allmänföreträdare, 9 rektorer, 22 lärarföreträdare, 15 studentföreträdare och 7 fackliga representanter. Det finns i stort sett inget internt bortfall på de olika frågorna. Frågor med ett visst bortfall framgår av den avslutande tabellen. Vilken typ av introduktionsaktivitet för ledamöter i högskolestyrelser har du deltagit i? Annan (inklusive kommentar) Kommentarer till frågan: Introduktion från tidigare studeranderepresentant. Har tidigare deltagit i introduktion för styrelser i annat sammanhang; är själv verksam inom universitet. Utbildningen som erbjöds sammanföll med ett universitetsstyrelsemöte. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Har ej haft möjlighet de dagar som utbildningen erbjudits. Inbjudan kommer med ganska kort framförhållning, förstås efter att nya ledamöter utsetts, men ändå. Läst igenom allt material som jag fått till mig. En folder som handlar om styrelseuppdrag. Kunde tyvärr inte delta i introduktion. Upplever du att du fått tillräcklig introduktion till ditt uppdrag som ledamot i en högskolestyrelse?