prop · GZ0355 · 2012-02-10 00:00:00 — bedömning och förslag: Utredningens bedömning av omfattningen av Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn och kontroll överensstämmer med regeringens. Utredningen har föreslagit att Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens kapacitet ska förstärkas med ett eller flera granskningsombud som hos myndigheterna ska kontrollera hur befogenheterna att inhämta uppgifter har beslutats och använts. Remissinstanserna: har tillstyrkt förslaget. JO, och Hovrätten för har framfört att det föreslagna antalet granskningsombud är för litet. har tillstyrkt att den tillförs denna tillsynsuppgift men har anfört att en ordning med särskilda granskningsombud är främmande för svensk rätt och att det är mer lämpligt att nämndens kansli förstärks för att möjliggöra tillsyn även på detta område. 2011/12:55 har också anfört att det bör klargöras att nämndens nya tillsyn inte ska gälla retroaktivt i fråga om inhämtning av uppgifter enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Säkerhetspolisen har framhållit att det är tveksamt om en och samma myndighet ska tilldelas uppgiften att utöva hela tillsynen/kontrollen över Säkerhetspolisen. Skälen för regeringens bedömning påbörjade sin verksamhet . Verksamheten regleras i lagen (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet. Nämnden ska bestå av högst tio ledamöter som utses av regeringen för av högst . Ordföranden och vice ordföranden ska vara eller ha varit ordinarie domare eller ha annan motsvarande juridisk erfarenhet. Nämnden ska, såvitt här är av intresse, utöva tillsyn över brottsbekämpande myndigheters användning av hemliga tvångsmedel och därmed sammanhängande verksamhet samt Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter enligt polisdatalagen (1998:622). Tillsynen ska särskilt syfta till att säkerställa att verksamheten bedrivs i enlighet med lag eller annan författning. Tillsynen ska fr.o.m. även omfatta polisens behandling av personuppgifter enligt de föreslagna nya lagarna om polisens allmänna spaningsregister och polisdatalagen (prop. 2009/10:85). Tillsynen omfattar således användning av hemliga tvångsmedel, såsom hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning. Att tillsynen även avser med tvångsmedelsanvändningen sammanhängande verksamhet innebär att både själva avlyssningen eller övervakningen och den vidare hanteringen av upptagningarna, såsom hur överskottsinformation används eller förstörs, liksom fullgörandet av reglerna om underrättelseskyldighet, omfattas av tillsynen. Även den brottsbekämpande verksamhet som föregår och ligger till grund för ansökan om tvångsmedlet omfattas. Tillsynen är avgränsad till brottsbekämpande myndigheters användning av metoderna. Det innebär att domstolarnas handläggning av och beslut i ärenden om tillstånd till användning av hemliga tvångsmedel inte omfattas av nämndens tillsyn. Nämnden utför sin tillsyn genom inspektioner och andra undersökningar. I uppdraget ingår att uttala sig om konstaterade förhållanden och om behovet av förändringar i verksamheten. Nämnden ska vidare verka för att brister i lag eller annan författning avhjälps. Nämnden är skyldig att på begäran av enskild kontrollera om han eller hon har utsatts för tvångsmedelsanvändning och därmed sammanhängande verksamhet eller varit föremål för sådan personuppgiftsbehandling som omfattas av nämndens tillsyn. Nämnden ska underrätta den enskilde om att kontrollen har utförts. Nämnden har rätt att få de uppgifter och det biträde som nämnden begär, dels av de myndigheter som omfattas av tillsynen, dels av de dom- stolar och myndigheter som inte omfattas av denna. Nämndens beslut får Prop. 2011/12:55 inte överklagas. Av 22 § förordningen (2007:1141) med instruktion för följer vidare att nämnden om den i sin verksamhet uppmärksammar förhållanden som kan utgöra brott, ska anmäla det till eller annan behörig myndighet. Om nämnden uppmärksammar felaktigheter som kan medföra skadeståndsansvar för staten ska nämnden anmäla det till Justitiekanslern och finner den omständigheter som Datainspektionen bör uppmärksammas på ska nämnden anmäla det dit. Som framgår ovan är det av grundläggande betydelse att även de brottsbekämpande myndigheternas inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelseverksamheten omfattas av en effektiv och kontinuerlig tillsyn av en fristående myndighet. Mot bakgrund av de författningsreglerade uppgifter som har enligt beskrivningen ovan är det enligt regeringen ändamålsenligt och lämpligt att, såsom utredningen har föreslagit, nämndens verksamhet utökas till att avse även den nu föreslagna inhämtningen av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet. Regeringen delar inte den tveksamhet som Säkerhetspolisen har framfört i fråga om att nämnden tilldelas denna uppgift, utan anser att det tvärtom är följdriktigt att nämnden som redan utövar tillsyn över Säkerhetspolisens användning av hemliga tvångsmedel också tilldelas motsvarande tillsynsuppgifter över inhämtningen enligt den nya lagen om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet. har i sitt regleringsbrev för fått i uppdrag att komma in med en redovisning av hur myndigheten har bedrivit tillsynsverksamheten avseende de brottsbekämpande myndigheternas användning av hemliga tvångsmedel. Uppdraget ska redovisas . Regeringen avser att lämna motsvarande uppdrag avseende . bör uppdraget utökas till att omfatta en redovisning av vilka iakttagelser som nämnden har gjort i fråga om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelseverksamhet. Utredningen har inte föreslagit någon ändring i lagen om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet i fråga om omfattningen av nämndens tillsyn. har uppgett sig dela bedömningen att tillsynen över den inhämtning som kommer att ske enligt den nya lagen faller under nämndens tillsyn utan någon lagändring, genom att nämnden ska utöva tillsyn över användning av hemliga tvångsmedel (1 §). Varken i lagen om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet eller i förarbetena till den definieras vad som avses med hemliga tvångsmedel. Avsikten är att tillsynen även ska omfatta fall då användningen av metoderna sker otillåtet och att tillsynen även ska kunna omfatta eventuella nya tvångsmedel som införs (prop. 2006/07:133 s. 80). Regeringen delar bedömningen att den inhämtning Prop. 2011/12:55 som enligt förslaget ska kunna äga rum i underrättelseskedet och som har väsentliga likheter med den inhämtning som kan ske i en förundersökning inom ramen för ett tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation utgör ett hemligt tvångsmedel. Både utredningen och nämnden har dock påpekat att den inhämtning som sker enligt bestämmelserna i lagen om elektronisk kommunikation inte har ansetts omfattas av nämndens tillsyn. Att regeringen nu föreslår en ny reglering i fråga om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelseskedet innebär ingen förändring av nämndens tillsynsansvar i fråga om inhämtning av uppgifter enligt lagen om elektronisk kommunikation. En ordning med särskilda granskningsombud införs inte Enligt utredningens förslag ska särskilda granskningsombud utses av utöva den nya tillsynsfunktionen. Ett granskningsombud ska vara eller ha varit ordinarie domare eller ha annan motsvarande juridisk erfarenhet. Enligt förslaget ska det vara nämnden som ska ta slutlig ställning till ett tillsynsärende och uttala sig om konstaterade förhållanden och eventuellt behov av förändringar i myndighetens underrättelseverksamhet. Vid den tillsyn över användningen av hemliga tvångsmedel som utövar enligt gällande rätt bistås nämnden av ett kansli. Utredningen har inte närmare utvecklat hur de föreslagna ombuden närmare skulle utöva granskningen eller vilka fördelar detta skulle medföra jämfört med om det sker en förstärkning av nämndens kansli. har framfört att det skulle vara mer lämpligt att kansliet förstärks. Regeringen anser att det inte finns ett tillräckligt underlag för att överväga införandet av en ordning med särskilda granskningsombud för den utvidgade tillsynsuppgiften. har bedrivit en fristående tillsynsverksamhet avseende bl.a. de brottsbekämpande myndigheternas användning av hemliga tvångsmedel och därmed sammanhängande verksamhet. Vid myndigheten sker dessutom en kontinuerlig utveckling av arbetsformer och arbetsmetoder för att den på ett effektivt sätt och med hög kvalitet ska kunna fullgöra sina uppgifter. Med hänsyn till detta anser regeringen att det är en lämplig och ändamålsenlig lösning att, som själv förespråkat, förstärka nämndens kansli för de nya tillsynsuppgifterna. På så sätt säkerställs en effektiv resursanvändning som snabbt kan koncentreras till de områden som bedöms som mest angelägna. Det är som flera remissinstanser har påpekat av stor betydelse att tillsynen sker löpande. För att möjliggöra en sådan löpande granskning föreslår regeringen i avsnitt 6.3.2 att nämnden alltid ska underrättas om ett beslut om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelseverksamhet. Regeringens bedömning: Regeringens årliga skrivelse till om användningen av vissa hemliga tvångsmedel i brottsutredningar bör även innehålla en redovisning av inhämtningen av uppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelseverksamhet. Säkerhetspolisens inhämtning av uppgifter bör dock inte redovisas. bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte yttrat sig särskilt i denna del. Skälen för regeringens bedömning: En parlamentarisk kontroll av tillämpningen av reglerna om bl.a. hemlig teleövervakning utövas av på grundval av en årlig skrivelse från regeringen. Regeringen har gett och i uppdrag att till regeringen lämna en gemensam redovisning för användningen av tvångsmedlen under föregående år. I den senaste skrivelsen, som avser användningen (skr. 2011/12:39), framgår att antalet fall av hemlig teleövervakning uppgick till 3 250 stycken. I skrivelsen redovisas vilka brott som besluten avsett, den genomsnittliga övervakningstiden och antalet förundersökningar där tvångsmedlet har varit till nytta. De fall av hemlig teleövervakning som avser Säkerhetspolisens ärenden redovisas i särskild ordning och inte i den skrivelse som lämnas till eftersom Säkerhetspolisens uppgifter omfattas av sekretess enligt 15 kap. 2 § och 18 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll (1991:572), som också innefattar användningen av hemliga tvångsmedel, redovisas också i en skrivelse till Någon motsvarande redovisning till av de fall där brottsbekämpande myndigheter har beslutat att inhämta uppgifter om elektronisk kommunikation med stöd av 6 kap. 22 § första stycket 3 lagen om elektronisk kommunikation har inte gjorts. Enligt artikel 10 i EG:s direktiv (2006/24/EG) om lagring av trafikuppgifter ska det föras statistik över antalet verkställda beslut om hemlig teleövervakning och utlämnanden motsvarande dem i 6 kap. 22 § första stycket 3 lagen om elektronisk kommunikation samt vilka typer av brott som ärendena har avsett, hur som har förlöpt från det att respektive trafikuppgift lagrades till dess att den brottsbekämpande myndigheten begärde tillgång till uppgiften, antalet ärenden där myndigheternas begäran om att få tillgång till trafikuppgifter inte har kunnat tillgodoses av operatörerna och vilka typer av brott ärendena har avsett (SOU 2007:76 s. 281 f.). I propositionen Lagring av trafikuppgifter för brottsbekämpande ändamål genomförande av direktiv /24/EG (prop. 2010/11:46) lämnas förslag hur direktivet ska införlivas i svensk rätt. Som framgår förutsätter direktivet att en redovisning av inhämtningen sker i fråga om uppgifter som har lagrats enligt direktivet. Regeringen delar utredningens bedömning att det i den årliga skrivel- Prop. 2011/12:55 sen till om användningen av vissa hemliga tvångsmedel också bör redovisas inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation och lokaliseringsuppgifter med koppling till elektroniska kommunikationsutrustningar i underrättelseverksamhet. I likhet med vad som gäller i fråga om övriga hemliga tvångsmedel bör uppgifter som rör Säkerhetspolisens inhämtning inte redovisas i skrivelsen. Regeringens förslag: Det ska införas en särskild tystnadsplikt för opera- törer när det gäller brottsbekämpande myndigheters inhämtning av upp- gifter om elektronisk kommunikation i underrättelseverksamhet. nadsplikten ska även omfatta uppgifter som hänför sig till inhämtning av uppgift om abonnemang. Uppgifter om de brottsbekämpande myndigheternas inhämtning av övervakningsuppgifter om elektronisk kommunikation och elektroniska kommunikationsutrustningar i underrättelseverksamhet ska undantas från rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. förslag överensstämmer i sak med regering- Utredningens författningsförslag utgår dock från sekretesslagen (1980:100). Remissinstanserna: Endast Säkerhetspolisen har yttrat sig särskilt i denna del och har tillstyrkt förslaget. Skälen för regeringens förslag Sekretess med hänsyn till intresset av att förebygga eller beivra brott I offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) finns bestämmelser som syftar till att begränsa spridningen av information som innehas av de Hos myndigheterna gäller sekretess bl.a. med hänsyn till intresset av att förebygga eller beivra brott och till skydd för enskilds personliga och ekonomiska förhållanden. Enligt 18 kap. 1 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen gäller sekretess för bl.a. uppgift som hänför sig till förundersökning i brottmål eller angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott. det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. sen gäller uppgifter som hänför sig till viss verksamhet. sekretessen för uppgifterna upprätthålls oavsett hos vilken myndighet de Av 18 kap. 2 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen framgår att sekretess även gäller för uppgift som hänför sig till sådan underrättel- severksamhet som avses i 3 § polisdatalagen (1998:622), dvs. samhet som består i att samla, bearbeta och analysera information för att klarlägga om brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas och som inte utgör förundersökning enligt 23 kap. . bestämmelsen framgår vidare att sekretess gäller för uppgift som i annat Prop. 2011/12:55 fall hänför sig till Säkerhetspolisens verksamhet för att förebygga eller avslöja brott mot rikets säkerhet eller förebygga terrorism. Sekretess gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas. Sekretess gäller under samma förutsättningar uppgift som hänför sig till sådan underrättelseverksamhet som avses i 2 § lagen (1999:90) om behandling av personuppgifter vid medverkan i brottsutredningar samt sådan verksamhet som avses i 7 § 1 lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet. Sekretesskyddet för uppgifter som hänför sig till förundersökning och underrättelseverksamhet får genom dessa bestämmelser anses vara adekvat utformat. Sekretess till skydd för enskilds personliga och ekonomiska förhållanden Enligt 35 kap. 1 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen gäller som huvudregel sekretess för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden bl.a. i utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål, i angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott samt i bl.a. åklagares, polisens och verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Sekretessen gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men. Sekretessen enligt 35 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen hindrar inte att uppgifter lämnas till enskild i vissa särskilt angivna fall, t.ex. enligt vad som föreskrivs i säkerhetsskyddslagen (1996:627), lagen (1998:621) om misstankeregister och polisdatalagen. I 35 kap. 67 §§ offentlighets- och sekretesslagen finns bestämmelser om att sekretessen enligt 35 kap. 1 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen i vissa fall inte gäller. Så är fallet för flertalet uppgifter som lämnas till domstol med anledning av åtal. När det gäller operatörers tystnadsplikt för bl.a. uppgifter om elektronisk kommunikation hänvisas till avsnitt 4.2. Även sekretessen till förmån för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden får anses adekvat utformat med avseende på uppgifter som hänför sig till förundersökning och underrättelseverksamhet. En särskild tystnadsplikt för operatörer med avseende på inhämtning av abonnemangsuppgifter i brottsutredningssyfte införs I bl.a. personuppgiftslagen (1998:204) och lagen om elektronisk kommunikation finns vissa allmänna bestämmelser om hur operatörer får behandla olika typer av uppgifter. Därutöver finns i 6 kap. 21 § lagen om elektronisk kommunikation en särskild straffsanktionerad tystnadsplikt för operatörerna när det gäller uppgifter som hänför sig till angelägenhet som avser användning av bl.a. hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Bestämmelsen innebär bl.a. att operatören inte får informera en abonnent om att denne är föremål för vissa tvångsmedelsåtgärder. liknande sätt finns i den immaterialrättsliga lagstiftningen bestämmelser Prop. 2011/12:55 som innebär att en operatör inte får underrätta en abonnent om ett s.k. informationsföreläggande förrän det har gått (se t.ex. 53 f § andra stycket lagen [1960:729] om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk). Regeringen instämmer i utredningens förslag att bestämmelsen i 6 kap. 21 § lagen om elektronisk kommunikation ska kompletteras så att regleringen även omfattar uppgifter som hänför sig till inhämtning av övervakningsuppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet. Regleringen föreslås dessutom omfatta myndigheternas inhämtning av uppgift om abonnemang i syfte att utreda brott. Även i de fallen kan det finnas ett starkt intresse av att den som uppgiften avser inte får kännedom om inhämtningen och därigenom ges möjlighet att undanröja eventuell bevisning. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter Med rätten att meddela och offentliggöra uppgifter avses de rättigheter som följer av 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 1 och 2 §§ yttrandefrihetsgrundlagen. Enligt 1 kap. 1 § andra stycket tryckfrihetsförordningen står det varje svensk medborgare fritt att, med iakttagande av bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen, i tryckt skrift yttra sina tankar och åsikter, offentliggöra allmänna handlingar samt meddela uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst. På motsvarande sätt har varje svensk medborgare enligt 1 kap. 1 § yttrandefrihetsgrundlagen rätt att i radio eller TV eller annat medium som omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst. Enligt 1 kap. 1 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen står det vidare envar fritt att lämna uppgifter i vilket ämne som helst till de personkategorier och organ som anges i de sistnämnda bestämmelserna för publicering i de medier som de båda grundlagarna omfattar (den s.k. meddelarfriheten). Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter är således ett vidare begrepp än meddelarfrihet och innefattar, förutom rätten att lämna uppgifter till någon annan för publicering eller på något annat sätt medverka till någon annans publicering, också rätten att själv, som ansvarig enligt grundlagarnas bestämmelser om ensamansvar, offentliggöra uppgifter. Sekretess innebär såväl handlingssekretess som tystnadsplikt (3 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen). Den rätt att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen har som huvudregel företräde framför tystnadsplikten. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter har dock aldrig företräde framför handlingssekretessen (7 kap. 3 § första stycket 2 och 5 § 1 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första stycket 2 yttrandefrihetsgrundlagen). Det kan således vara tillåtet att t.ex. muntligen lämna en sekretessbelagd uppgift till en journalist eller att själv publicera uppgiften, men det är aldrig tillåtet att med stöd av rätten att meddela och offentliggöra uppgifter lämna den allmänna handling av vilken den sekretessbelagda uppgiften framgår till t.ex. en journalist eller att Prop. 2011/12:55 själv publicera denna handling. I ett antal fall har dock även bestämmelser om tystnadsplikt företräde. I dessa fall är således rätten att meddela och offentliggöra uppgifter helt inskränkt. Av 18 kap. 19 § offentlighets- och sekretesslagen framgår att uppgifter som omfattas av sekretess enligt 18 kap. 13 §§ offentlighets- och sekretesslagen och som avser användning av bl.a. hemlig teleövervakning är undantagna från rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Detsamma gäller enligt 44 kap. 4 § för uppgifter som omfattas av sekretess hos operatörerna enligt 6 kap. 20 § lagen om elektronisk kommunikation och som avser annan uppgift som angår ett särskilt elektroniskt meddelande, dvs. uppgifter som omfattas av regleringen i 6 kap. 22 § första stycket 3 lagen om elektronisk kommunikation. Inte heller uppgifter som omfattas av sekretess hos operatörerna enligt 6 kap. 21 § lagen om elektronisk kommunikation och som avser uppgift om bl.a. hemlig teleövervakning omfattas av rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. En inhämtning av övervakningsuppgifter om elektronisk kommunikation och elektroniska kommunikationsutrustningar i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet kan i detta avseende jämställas med användningen av hemliga tvångsmedel i förundersökning. Regeringen föreslår därför att det även för sådana uppgifter införs undantag från rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Det gäller oavsett om tystnadsplikten följer av 18 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen eller 6 kap. 21 § lagen om elektronisk kommunikation. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Bestämmelsen i 3 § lagen om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet ska gälla till och med . Skälen för regeringens förslag: Lagförslagen bör träda i kraft . De föreslås därför träda i kraft . Regeringen har i avsnitt 6.3.1 föreslagit att 3 § lagen om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet ska vara tidsbegränsad och gälla till och med . När det gäller processrättslig lagstiftning är utgångspunkten att nya regler ska tillämpas genast efter ikraftträdandet. Det innebär att nya regler ska tillämpas på varje processuell företeelse som inträffar efter det att regleringen har trätt i kraft. Det medför att de brottsbekämpande myndigheterna och domstolarna ska tillämpa de nya bestämmelserna även i förundersökningar som har inletts innan de föreslagna bestämmelserna träder i kraft. Det finns inte behov av några övergångsbestämmelser. Regeringens bedömning: Förslaget att ersätta de bestämmelser i lagen om elektronisk kommunikation som reglerar de brottsbekämpande myndigheternas tillgång till elektronisk kommunikation med en tydligare och mera rättssäker reglering medför vissa ökade kostnader. Dessa ska finansieras inom befintliga anslag på utgiftsområde 4 Rättsväsendet. bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens.