prop · H00319 · 2012-10-04 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2012/13:19 Utförande av drift och underhåll av järnväg Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen, med anledning av tillkännagivande (bet. 2011/12:TU5 rskr. 2011/12:247), sina bedömningar om hur utförande av drift och underhåll av järnvägsinfrastrukturen bör organiseras. Regeringen har lagt grunden för en mer effektiv statlig verksamhet inom transportområdet. Utgångspunkten för arbetet har varit att förstärka och samla de verksamheter som svarar för statens kärnuppgifter och bolagisera konkurrensutsatt verksamhet som inte bör bedrivas i myndighetsform. Denna inriktning har visat tydliga tecken på att vara framgångsrik. Förändringsarbete av denna omfattning måste få ta tid att verka, uthållighet är därför nödvändigt. Det svenska järnvägssystemet har sammantaget utvecklats väl i förhållande till den stora trafikökningen . har järnvägsinfrastrukturen varit hårt ansatt, främst på grund av bristande kapacitet och av eftersatt underhåll samt av vädermässigt två svåra vintrar. står inför ett antal stora utmaningar som kräver kraftfulla och uthålliga insatser för att säkerställa en tillfredsställande funktion och långsiktig hållbarhet. De viktigaste utmaningarna kan beskrivas som tillfredsställande punktlighet, robusthet, säkerhet samt trafikledning och trafikinformation. har initierat flera samarbeten med framför allt operatörer inom sektorn för förbättringar inom samtliga dessa områden. Ett nytt styrramverk för drift och underhåll införs kommande årsskifte genom vilket regeringen kan följa utvecklingen för förbättringsarbetet med järnvägens utmaningar. Regeringens intentioner är att forsätta arbetet med den pågående effektiviseringen av verksamhet och transportsektorn i stort. I detta arbete kommer mindre organisatoriska förändringar att behöva ske i fråga om drift och underhåll av järnväg, allt för att effektivisera verksamheten så mycket som möjligt. Enligt regeringens mening innebär större organisatoriska förändringar avseende utförandet av drift och underhåll av den statliga järnvägsinfrastrukturen ett återtagande av utförandet i egen regi. Regeringen bedömer att ett sådant förfarande är förenat med stora risker och kostnader. Det kommer inte att leda till att mer åtgärder i järnvägen kan utföras för de avsatta medlen. I stället bedömer regeringen att det finns en överhängande risk för att de kraftsamlingar som måste koncentreras mot att möta järnvägens stora utmaningar mattas av i hög grad vid ett återtagande. Det nu pågående förbättringsarbetet mellan och järnvägens aktörer sätts på spel och riskerar att tappa fart. Det finns heller inga analyser eller utredningar som visar att ett annat slag av organisering skulle klara de rådande utmaningarna bättre än den nuvarande. Regeringen föreslår i den överlämnade budgetpropositionen (prop. 2012/13:1, utg.omr. 22) stora satsningar för att ta igen tidigare försummelser inom järnvägens underhåll och även öka kapaciteten på kritiska järnvägssträckor. För att dessa nödvändiga satsningar ska kunna genomföras så snabbt och effektivt som möjligt framstår risker i form av organisationsförändringar och ändringar i marknadens funktionssätt som olämpliga. Ärendet och dess beredning ............................................................. utveckling och situation................................................. utveckling fram till ................................. nuvarande struktur och marknad..................... Järnvägssektorn står inför stora utmaningar .................... Utvecklingsarbete inom järnvägen................................................. erfarenheter av konkurrens .............................................. Effektivisering inom transportområdet .......................................... Regeringens sammanfattande bedömning...................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...... Ärendet och dess beredning trafikutskott har behandlat frågan om utförande av drift och underhåll av järnvägen och redovisat detta i betänkandet 2011/12:TU5. Utskottet menar att den ordning som finns inte har lett till ökad effektivitet utan i stället har bidragit till förseningar och inställda tåg Det är utskottets uppfattning att underhålls- arbetet måste organiseras på ett effektivare sätt. framtida organisation ta ett tydligare helhetsansvar för underhållet. skottets uppfattning är att regeringen ska återkomma till med förslag på hur en effektivare och samordnad underhållsorganisation ska har tillkännagivit som sin mening vad trafikutskottet anfört om att regeringen bör återkomma till med förslag på hur underhållet av järnvägsinfrastrukturen ska organiseras (rskr. 2011/2012:247). Regeringen har inhämtat underlag från om fakta och be- dömningar som är av betydelse för ärendet utifrån myndighetens per- spektiv som ansvarig för utförande av drift och underhåll av statliga Faktauppgifterna i skrivelsen är hämtade från organisation har löpande förändrats . arna inleddes i och med att förvaltningen av järnvägens infrastruktur separerades från myndigheten och övertogs av det nybildade (prop. 1987/88:50 och prop. 1987/88:100). senare organiserade sin utförandeverksamhet i ett eget konkurrensutsattes i ett första steg den del av godstrafiken på järnväg som utfördes på det transeuropeiska transportnätet (förordning 1996:734; prop. 2003/04:123, prop. 2006/07:45). marknaden för godstrafik helt. skedde successivt och genomfördes fullt ut i då även all nationell persontrafik konkurrensutsattes 2008/09:176 och prop. 2009/10:200). I ett antal så kallade järnvägspaket (direktiv /49/EG) genomfördes regelförändringar (lag 2004:519, förordning 2004:526) med syfte att bl.a. främja konkurrensen för gods- och persontrafik. som ämnade öppna järnvägsnätet även för internationella aktörer (avseende den internationella trafiken), förtydliga och skapa likartade förutsättningar för infrastrukturkapacitet och avgifter samt harmonisera Målen med konkurrensutsättningen av person- trafiken var bl.a. att samhällets nytta skulle öka genom ökad valfrihet, Skr. 2012/13:19 prisvärda resor och ett ökat utbud. bolagiserades stora delar av myndigheten och verksamheten delades upp i verksamhetsspecifika enheter: för persontrafik, för godstrafik, för fastighetsförvaltning, för servicetjänster, för tjänster inom system och underhåll samt för IT-tjänster (prop. 1999/2000:78 bet. 1999/2000:TU11, rskr. 1999/2000:238). Förändringar som gäller utförande av drift och underhåll beslutade att konkurrensutsätta all byggnadsverksamhet med syfte att öka effektiviteten i verksamheten. Upphandlingarna har genomförts i konkurrens. beslutade styrelsen att även drift- och underhållsverksamhet skulle börja konkurrensutsättas, vilket genomförts gradvis genom successiva upphandlingar av enskilda kontrakt. har av underhållet på det statliga spårnätet upphandlats i konkurrens. slogs två produktionsenheter och samman under namnet . Eftersom verksamheterna hade överlappande affärsidéer bedömdes det att en sammanslagning skulle förbättra verksamhetens resursutnyttjande och stärka konkurrenskraften. Den sammanslagna verksamheten bolagiserades och blev därmed ett fristående, av staten helägt aktiebolag under namnet (prop. 2008/09:23, bet. 2008/09:TU4, rskr. 2008/09:76; prop. 2009/10:10, bet. 2009/10:TU5, rskr. 2009/10:59). Som skäl till bolagiseringen angavs att öka förutsättningarna för konkurrensneutralitet samt eliminera misstankar om korssubventioner på marknaden. Genom att säkerställa en fungerande konkurrens skulle kraven på produktivitets- och effektivitetsutveckling skärpas och beställarens upphandlingskompetens utvecklas och kontrakten bli mer affärsmässiga. Detta skulle komma samhället till nytta genom lägre priser och bättre kvalitet. skapades som bl.a. övertog det tidigare verksamhet (prop. 2009/10:59, bet. 2009/10:9, rskr. 2009/10:183). Skälen var, förutom att skapa förutsättningar för rationalisering av intern verksamhet, att möjliggöra trafikslagsövergripande planering och beställning av drift, underhåll och byggande. Utöver att kunskaper och erfarenheter från flera trafikslag sammanfördes skapades en mycket stor beställare av entreprenader inom nämnda verksamheter med goda möjligheter att bygga upp och utveckla en marknad. utveckling av sin beställarkompetens blir därmed en nyckelfaktor för en positiv marknadsutveckling. Konkurrensutsättningen av det svenska järnvägssystemet skedde i internationell jämförelse relativt tidigt och har delvis fungerat som ett föregångsland för genomförandet av vissa EU-direktiv som t.ex. separationen mellan järnvägstrafik och infrastrukturförvaltare. 2012/13:19 Transporterna på järnväg har ökat kraftigt nytta för samhällets behov av resor och transporter har ökat över tiden. steg persontransporterna från 7,2 till 11,2 miljarder personkilometer. Mellan ökade godstransporterna från 19,2 till 23,5 miljoner tonkilometer. har den trafikerade banlängden varit väsentligen vilket lett till att järnvägen är mer utnyttjad än tidigare och därmed betydligt mer belastad och med mindre tidsmarginaler. Tågoperatörernas antal och reseutbud har vuxit markant reseutbud, mätt i antal avgångar och restid, har ökat , framför allt på sträckor mellan städer såsom och StockholmMalmö/. Antalet dagsturer för SJ AB:s fjärrtrafik ökade som genomsnittshastigheten steg . På sträckan ökade antalet dagsturer från 14 turer 1991 till 24 turer 2009, som medelrestiden minskade och och . Mellan och gick det 1991 sju dagliga tåg som i genomsnitt tog och , medan de 13 dagsturerna 2009 i genomsnitt endast tog och . Inslaget av olika tågtyper, sett till persontrafiken, har också ändrats. ökade andelen snabbtåg kraftigt och står för av trafiken. Även lokal- och regionaltrafiken har vuxit stadigt och står för av trafiken. Ett annat sätt att beskriva den ökade aktiviteten på järnvägsnätet är att se till antalet resenärer. reste 44 miljoner människor till och från via . , drygt två decennier senare väntas antalet passagerare passera 90 miljoner. Punktligheten har ökat utom vintrarna 2009/10 och 2010/11 Trots ökade person- och godstransporter har punktligheten för tågen ökat över tiden. Under de vädermässigt svåra vintrarna 2009/10 och 2010/11 föll punktligheten tillbaka, men då till nivåer som ändå var väsentligt högre än . Vintrarna 2009/10 och 2010/11 har dock tydligt visat på svårigheterna för järnvägen att hantera kraftiga externa störningar. Under den första av dessa vintrar var den genomsnittliga punktligheten lägre än . Antalet merförseningstimmar från till var mer än dubbelt så många som jämfört med ett normalår. Merförseningstid är den tid som ett tåg blir försenat relativt tidtabell på den första stationen adderat med eventuell ytterligare försening som uppstår mellan de påföljande stationerna fram till tågets slutstation. Dessa problem för järnvägen bör ses i ljuset av hur ovanlig den typ av vinter som rådde 2009/10 är. till mängden dagar med kall temperatur (lägre än -) och kraftiga snöfall (mer än ) och snöfall i storstads- regionerna, har endast sex vintrar av liknande karaktär infallit sedan Den mest närliggande föregångaren Skr. 2012/13:19 2009/10 inföll . En internationell jämförelse visar också att även närliggande länder drabbades hårt av de extrema väderförhållandena. Som exempel minskade punktligheten på de finska järnvägarna med /10. Den nästföljande /11 innehöll också svåra väderförhållanden med låg temperatur och kraftiga snöfall, om än inte i samma nivå som /10, men järnvägstrafiken kom att påverkas negativt. De senaste vintrarnas situation med svårigheter att uppnå hög punktlighet förvärrades av bristande trafikinformation till resenärerna. Trafikinformationen uppfattas av dessa ha låg kvalitet, särskilt i samband med störningar. I där allmänheten har vant sig vid att information levereras korrekt och snabbt och där majoriteten av tågets resenärer utgörs av pendlare och affärsresenärer ställs väsentligt högre krav på relevant och tillförlitlig information . Detta har järnvägens aktörer inte lyckats med att leverera, i synnerhet inte vid störningar när informationen behövs som mest. Säkerheten på järnvägen har förbättrats över tiden. Antalet olyckshändelser har minskat . Detsamma gäller för allvarligt skadade och avlidna. Antalet olyckshändelser vid järnvägsdrift har minskat vid en jämförelse mellan perioderna 20022006 och 20072011. konstaterar i bet. 2011/12:TU5 att en rad mycket allvarliga olyckor har inträffat vid banarbete. Tyvärr har två personer avlidit i samband med arbete på järnvägsanläggningen. Trots dessa olyckor går det inte att dra slutsatsen att dessa dödsfall är en del i en negativ trend. Det finns heller inga belägg för att olyckorna skulle ha ett samband med bolagiseringen av . Ingen trend kan heller utläsas i antalet personskador hos entreprenörer då underhållet utvecklades från att utföras till av externa entreprenörer till att fullständigt utföras av externa aktörer. En djupare studie av de dödsfall som inträffat indikerar dock att mycket arbete återstår för att säkra att tillfredsställande säkerhetsrutiner finns och att dessa följs. Inget dataunderlag har dock identifierats som kan visa att detta inte också var ett problem längre tillbaka i tiden. Inte heller för de olyckor som kan tänkas ha orsakats av dåligt utfört eller bristande underhåll kan en säkerställd trend i säkerheten utläsas som kan relateras till konkurrensutsättningen av underhållet. Urspårningar, som är en typ av olyckor som delvis kan kopplas till bristande underhåll, har minskat , särskilt mätt per utfört trafikarbete. 2.2Järnvägens nuvarande struktur och marknad Dagens system för att förvalta och bedriva trafik på järnväg kan delas upp i fem huvudfunktioner: Lägga fast ramverk, anslå medel och utöva långsiktig styrning ansvarar och regeringen för. Tillsyn och säkerhet ansvarar Transportstyrelsen för, vars ansvarsområden omfattar regelgivning, tillståndsprövning och tillsyn inom transportområdet. Planering samt byggande, förvaltning och drift av statlig infrastruktur ansvarar för. Inom roll som förvaltare av den statliga järnvägsinfrastrukturen samt leverantör av tåglägen kan fyra huvudaktiviteter preciseras: ansvarar för att tåglägen tilldelas operatörer i taget. Kapacitetsplaneringen läggs fast i en årlig tågplan som specificerar såväl tilldelade tåglägen för trafikering av järnvägen som kapacitet reserverad för banarbeten. Trafikledning inklusive trafikinformation. Planering, upphandling och styrning av byggande. Planering, upphandling och styrning av drift och underhåll. Genomförande av drift, underhåll och byggande av järnvägens infrastruktur levereras av entreprenörer i konkurrens. Trafikering av järnvägen står ett antal trafikoperatörer för såsom bl.a. och . Det bör i sammanhanget poängteras att har det fulla ansvaret för järnvägens funktion och att säkerhetsföreskrifter följs även när en entreprenör kontrakterats för att utföra ett specificerat arbete som utförande av drift, underhåll eller byggande, helt oavsett vilken entreprenadform som tillämpats. Verksamheter som utförande av trafikering, byggande, underhåll och drift är huvudsakligen konkurrensutsatta. Respektive marknads effektivitet beror i hög grad på antalet år som respektive marknad har varit öppen, dess storlek och inträdesbarriärer till den. Antalet företag som bedriver tågtrafik har fortlöpande ökat sedan konkurrensutsättningen på den svenska järnvägen inleddes. När det gäller godstransporter är störst och svarade 2011 för av järnvägens totala godstransportarbete. När det gäller persontrafiken är störst med av järnvägens långväga persontransportarbete. är dock som alla persontransporter med järnväg konkurrensutsatts. har antalet operatörer ökat från 24 till 29. har de inflationsjusterade priserna per tonkilometer för gods- transporterna ökat med . Priserna för persontrafikens Skr. 2012/13:19 olika system har varit relativt konstanta . inte för trafikhuvudmännens månadskort där priserna har ökat kraftigt, dock från ett utgångsläge med en betydligt lägre kostnad per mil än för övriga trafiksystem. Utbudet för persontågen har ökat. Som exempel kan nämnas turtätheten som har ökat med . Underhåll av lok och vagnar Marknaden för underhåll och service av lok och vagnar har varit konkurrensutsatt . De största leverantörerna är och . Till följd av den ökade trafikeringen har marknadsomsättningen stigit. Fyra entreprenadföretag utför huvuddelen av allt förebyggande och avhjälpande underhåll av järnvägsinfrastrukturen. , , och ansvarar tillsammans för av antalet upphandlade spårkilometer i underhållskontrakten. Dessa aktörer står för av inköpsvolymer för underhåll med reinvesteringar undantagna. Verksamhetsvolymen för denna del av underhållet var 2011. För reinvesteringar var verksamhetsvolymen . För att skapa lika villkor för entreprenörer på marknaden och utnyttja skalfördelar i inköp upphandlar och tillhandahåller en stor del av det järnvägsspecifika material som behövs i entreprenaderna. Entreprenörerna får köpa detta via enhet Materialservice, och då till samma pris för alla. Med undantag för två snöslungor äger och tillhandahåller inga maskiner för järnvägsunderhåll. Marknadsdominansen av ledande företag är hög, men har minskat . vann (tidigare ) upphandlingar av underhållskontrakt som motsvarade av antalet spårkilometer på den svenska järnvägen. hade denna andel sjunkit till . Marknaden är fortfarande relativt ny och lönsamheten är låg. Genomsnittlig rörelsemarginal 2011 var nära noll. Stora variationer i anbudssummor indikerar att långsiktiga marknadspriser ännu inte etablerats. Trots att två anbud gäller samma kontrakt och funktionsuppfyllande, kan anbudssumman skilja sig åt markant. Sex aktörer (, , , , och ) täcker enligt nuvarande kontrakt behovet av förebyggande och avhjälpande underhåll på hela det statliga järnvägsnätet. Dessa är dock inte ensamma om att arbeta med förebyggande och avhjälpande underhåll. De upphandlar i sin tur underentreprenörer, exempelvis för att utföra specialiserade arbeten eller för att på annat sätt fylla sina resursbehov. De rådande kontraktsformerna täcker inte heller hela behovet, vilket innebär att utför kompletterande direktupphandlingar av en mängd andra aktörer. 2012/13:19 I genomsnitt kommer hälften av de största aktörernas svenska intäkter från drift och underhåll och hälften från reinvesterings- och investeringsverksamhet. Detta varierar dock mellan företagen. 2.3Järnvägssektorn står inför stora utmaningar Den svenska järnvägen står inför ett antal stora utmaningar som kräver kraftfulla insatser för att säkerställa en tillfredsställande funktion och långsiktig hållbarhet. De viktigaste utmaningarna kan beskrivas som tillfredsställande punktlighet, robusthet och säkerhet samt trafikledning och trafikinformation. Utöver de normala kraven på kapacitet och tillförlitlighet behöver även samhällets krisberedskap beaktas. Ansvariga aktörer inom järnvägssystemet bör vidta lämpliga åtgärder för att samordnat och effektivt kunna förebygga och hantera störningar, olyckor och kriser. Också mycket svåra påfrestningar bör kunna med rimliga konsekvenser för samhället. Dessa krav är viktiga och bör enligt regeringens mening prövas under samma organisationsstruktur som gäller för de mera vardagliga kraven. Bristande kapacitet att ta emot en växande trafikering De senaste decenniernas ökning av trafiken på det statliga järnvägsnätet har inte motsvarats av ökad infrastrukturkapacitet. Antalet aktörer på spåret har ökat sedan konkurrensutsättningen av den svenska järnvägsmarknaden inleddes. Därför finns det mindre ledig kapacitet än tidigare och det svenska järnvägsnätet närmar sig sitt kapacitetstak på ett antal linjedelar, främst i anslutning till storstadsområdena. Turtätheten ökade med . avgår exempelvis i genomsnitt 43 tåg från , vilket är en markant ökning . Under den timme då flest tåg passerar har antalet tåg nästan fördubblats. Denna ökning i kapacitetsutnyttjande får konsekvenser för systemets störningskänslighet, liksom för förutsättningarna för att underhålla järnvägssystemet effektivt. Komponenterna i den statliga järnvägens infrastruktur har överlag åldrats snabbare än de förnyats. Medelåldern för de tekniska delarna i de svenska järnvägarna som exempelvis räl, slipers och spårväxlar har ökat med . Detta motsvarar i flera fall en ökning med . Regeringen har i den överlämnade budgetpropositionen (prop. 2012/13:1, utg.omr. 22) presenterat stora satsningar för att ta igen tidigare brister inom järnvägens underhåll och även att öka kapaciteten på kritiska järnvägssträckor. Regeringen kommer att ytterligare precisera sina satsningar i den kommande infrastrukturpropositionen. Punktligheten för järnvägen har ökat , som trafikvolymen ökat markant. Det ökande kapacitetsutnyttjandet innebär dock att även mindre störningar som följdeffekt kan få stora konsekvenser. Punktligheten har särskilt påverkats negativt vid kraftiga externa störningar, vilket exempelvis de vädermässigt svåra vintrarna 2009/10 och 2010/11 visade. Även om av tågen kom fram i förhållande till tidtabellen var förseningarna sammantaget dubbelt så stora som en normal vinter. Förseningar kan uppstå av olika orsaker: Anläggningsorsaker: förseningar som kan kopplas till otillräcklig nivå och kvalitet på det utförda underhållet av infrastrukturen, exempelvis att en spårväxel inte fungerar. Kategorin där järnvägsföretagen har vållat förseningen, exempelvis att tågen är försenade ut ur depån eller att ett tekniskt problem uppstår när tåget väl är ute på spåret. Kategorin driftledning, där bl.a. förseningar som uppkommer på grund av omprioritering eller omledning av trafiken ingår. Olyckor eller tillbud och yttre faktorer som inte är relaterade till järnvägsanläggningen, t.ex. obehörigt spårbeträdande. Följdorsaker är störningar som kan relateras till händelser som uppstått tidigare och som får konsekvenser även för efter- Järnvägstrafikens punktlighet och järnvägssystemets robusthet, i betydelsen av dess förmåga att säkerställa leverans trots yttre störningar, påverkas av ett flertal faktorer som ofta samverkar: En åldrad infrastruktur orsakar störningar i form av tekniska fel som stör punktligheten. Detta orsakas i sin tur av att underhållsnivåerna har varit för låga i kombination med ökat slitage från högre trafikvolymer. Detta gäller exempelvis utbyggnad av elförsörjning i förhållande till den ökade trafikmängden och de alltmer kraftfulla loken. Den installerade effekt som finns inbyggd i omformarstationerna har inte ökat i samma takt som den samlade motoreffekten i fordonsparken. För att elförsörjningen ska vara robust måste det finnas en viss överkapacitet, och nuvarande utveckling indikerar att denna buffert minskat . Detta bidrar till att göra järnvägssystemet mer störningskänsligt, speciellt i storstadsområden och under rusningstrafik när en stor mängd tåg trafikerar spåret. Moderna tåg som accelererar snabbare kräver högre effektuttag . Ett högt kapacitetsutnyttjande av infrastrukturen minskar robustheten i systemet genom att störningar får större effekter på grund av spridningseffekter och på grund av att tiden som finns avsatt till att förebygga och mildra påverkan av en störning minskar. Ett ökande antal järnvägssträckor i närmar sig sitt kapacitetstak varvid också tiden för exempelvis före- byggande underhåll och reinvesteringar i ökande utsträckning En trafikkombination med både snabba och långsamma tåg gör systemet svårare att optimera och det blir då också känsligt för har både andelen snabbtåg och andelen lokal- och regionaltåg vuxit som del av den totala trafik- Att det finns fler snabbtåg innebär att fler tåg som färdas i höga hastigheter behöver köra om långsammare tåg. Detta gör systemet mer störningskänsligt, särskilt som trafik- mixen ofta finns vid större städer med ett tätare trafikarbete på När en störning uppstår blir konsekvenserna därför be- tydande och antalet drabbade resenärer betydligt fler.