prop · GZ03134 · 2012-04-19 00:00:00 — Skälen för att inte anta förslaget till reviderad handlingsplan var bland annat att ett arbete mot klimat redan hade inletts genom att beslutade att inleda ett arbete med att ta fram utvärderingskriterier med inriktning mot klimat. menar också att införandet av bör-regeln i upphandlingsregelverket har stärkt förutsättningarna för arbetet med miljökrav i offentlig upphandling.94 Ytterligare ett skäl till att inte anta en ny handlingsplan var att det pågick utredningar inom området. Sammantaget innebar detta att förslaget till ny handlingsplan avskrevs.95 Otydligt vilka uppdrag som gäller I intervjuer med företrädare för och har det framkommit att de fått information från om att den första handlingsplanen fortfarande gäller. Däremot har beslutet om avskrivning av förslag till reviderad handlingsplan i budgetpropositionen för inte varit tydligt för dem. Det är otydligt för om det uppföljningsansvar som ges i handlingsplanen fortsatt gäller. Enligt uppgift från ligger arbetet med uppföljning av handlingsplanen nere.96 pekar på att myndigheten inte fått anslag tilldelat för sådan uppföljning, vilket den fått . 92Intervju med och , . 2010/11:1, UO 20,s 38. Miljökrav i oentlig upphandling anger att myndigheten inte fått tydliga besked om att handlingsplanen fortfarande gäller.97 Det informationsuppdrag som verket ck genom dåvarande avrapporterades . har inte fått några nya uppdrag kopplade till handlingsplanen. har delvis börjat arbeta utifrån förslag till reviderad handlingsplan om att inrikta arbetet med miljökrav i offentlig upphandling mot klimat. har även gjort en omprioritering av sina resurser i enlighet med detta förslag genom att lägga mer tid på arbete med utbildnings- och informationsinsatser. har tagit beslut om denna nya riktning.98 3.1.5Miljöstyrningsrådets upphandlingsstöd är inte tydligt inriktat mot klimatmålet eller andra miljökvalitetsmål För att stödja upphandlarna i att ställa miljökrav har tagit fram upphandlingskriterier för tio produktområden som i sin tur omfattar ett antal produktgrupper. Upphandlingskriterierna består av förslag till miljökrav som kan användas vid upphandling av varor, tjänster och entreprenader. information ger dock liten vägledning om vilka av dessa produktgrupper som ger störst klimat- eller miljövinst. Det framgår heller inte tydligt av information på vilken grund de tio produktområdena har valts. inledde ett arbete med att utarbeta klimatkrav för i första hand nya och reviderade produktgrupper. Förändringen innebär att extra utvärderingspoäng ska kunna ges till en leverantör som kan visa på en koppling mellan produkten och produktens klimatnytta. Detta klimatkrav blir alltså ytterligare ett utvärderingskrav, som upphandlarna ska kunna använda.99 3.1.6Ägardirektivet för är inte uppdaterat I anges att bolagets arbete med miljökrav vid offentlig upphandling ska bedrivas i samklang med vad som anges i regeringens handlingsplan.100 Enligt ägardirektivet gäller det främst . Eftersom regeringen inte har fattat beslut om något nytt ägardirektiv gäller direktivet fortsatt. Enligt uppgift från pågår en översyn av ägardirektivet.101 97Intervju med , . 98Protokoll från (protokoll 3-10). 100Ägardirektiv till AB , . 101E-postmeddelandemeddelande från , . Miljökrav i oentlig upphandling 3.1.7Regeringens återrapportering till om arbetet med handlingsplanen innefattar inte hur målen uppfylls I budgetpropositionen för skriver regeringen att bedömer att arbetet med handlingsplanen fortlöper väl och bör fortsätta i samma riktning.102 Regeringens skrivning överensstämmer dock inte helt med rapportering i myndighetens förslag till reviderad handlingsplan.103 Här ges delvis en annan bild av arbetet med handlingsplanen, som till exempel att andelen välformulerade krav minskar i stället för att öka. skriver i förslaget till reviderad handlingsplan att myndighetens utvärderingar visar att regeringens handlingsplan förvisso fokuserar på rätt områden styrning och stöd men att det kvarstår problem när det gäller osäkerhet och politiskt engagemang.104 I redovisningen av de tre inriktningsmålen i handlingsplanen konstaterar att endast ett mål har uppnåtts fullt ut. Det gäller målet om att andelen statliga ramavtal med välformulerade krav bör öka. Målet om att andelen offentliga upphandlingar med välformulerade krav bör öka har inte uppfyllts. Fler upphandlingar än tidigare innehåller miljökrav som är svagt specicerade. Målet om att andel myndigheter inom offentlig sektor som regelbundet ställer välformulerade miljökrav bör öka visar inte någon entydig utveckling. Allt er upphandlande myndigheter har policy, mål och utbildning inom miljöanpassad upphandling. Fler använder också kriterier och er avropar miljöbästa produkter från ramavtal. är andelen som uppger att de alltid eller oftast ställer miljökrav oförändrad, det vill säga . pekar också på att översynen av förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning inte har genomförts. I handlingsplanen framförde regeringen att förordningen borde ses över i syfte att undersöka förutsättningarna för att komplettera förordningen med krav på att ställa kostnadseffektiva och välformulerade miljökrav i de statliga ramavtalen överenskomna inom den statliga inköpssamordningen.105 Åtgärden sköts, enligt , i avvaktan på slutbetänkandet om nya upphandlingsregler. Regeringen har ännu inte genomfört någon översyn av förordningen om statlig inköpssamordning.106 102Prop 2010/11:1, UO 20,s 38. 103Förslag till reviderad handlingsplan för miljöanpassad oentlig upphandling, , Rapport 6329, . 104Naturvårdsverkets utvärdering har identierat tre grundläggande faktorer som avgörande för om miljökrav ställs eller inte i upphandlingar. Dessa är politisk vilja, osäkerheter om regelverket och individuellt engagemang. 2006/07:54, s 15. 106Intervju med , . Miljökrav i oentlig upphandling 3.2Regeringens styrning genom miljöbilsförordningen I klimatpropositionen framhålls transportområdet som särskilt viktigt vad gäller miljökrav i offentlig upphandling.107 Regeringen betonar att staten ska gå före och att ytterligare steg mot en klimateffektiv fordonspark tagits genom förordningen (2009:1) om miljö- och traksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor. innehåller förordningen krav på att statliga myndigheter endast ska köpa miljöfordon. Miljöbilsförordningen har successivt skärpts då krav fanns på att minst hälften av de personbilar som en statlig myndighet köper eller leasar under ett kalenderår ska vara miljöbilar. infördes krav på minst miljöbilar och skärptes kravet ytterligare till miljöbilar. Kravet på att köpa eller leasa miljöbil gäller inte personbilar med er än fyra sittplatser utöver förarplatsen, utryckningsfordon och fordon som används i spaningsverksamhet inom Polisen, eller . För utryckningsfordon gäller dock att ska vara miljöbilar. Kravet på miljöbil gäller heller inte personbilar som är särskilt anpassade för personskydd. infördes i förordningen även möjligheten för myndigheter att åberopa särskilda skäl för att inte köpa miljöbil, även i andra fall än de undantag som förordningen nämner. Miljöbilsförordningen omfattar samtliga myndigheter under regeringen. Myndigheterna ska lämna en redogörelse till Transportstyrelsen över sina inköp, sin leasing och sina upphandlingar under det föregående kalenderåret. Transportstyrelsen ska sedan lämna en uppföljning av myndigheternas redogörelser till regeringen . är ansvarigt departement för miljöbilsförordningen. 3.2.1Återrapporteringen från myndigheterna brister I Transportstyrelsens senaste redogörelse framkommer att det varit svårt att uppnå full inrapportering från inrapporteringsskyldiga myndigheter. rapporterade av myndigheterna och rapporterade . Transportstyrelsen pekar i sin redogörelse till regeringen på att det är anmärkningsvärt att nästan en tiondel av myndigheterna inte rapporterat in svar till Transportstyrelsen, då bortfallet även avser några myndigheter som 2008/09:162, s 142. Bet.2008/09:MJU, rskr. 2008/09:300. Miljökrav i oentlig upphandling har köpt fordon under år 2010.108 Transportstyrelsen har försökt underlätta inrapporteringen för inrapporteringsskyldiga myndigheter och upprättade 2009 ett rapporteringsverktyg kallat . Uppgifterna i FRIDA:s databas består av fordonsdata från Transportstyrelsens vägtrakregister. Trots detta inrapporteringsverktyg har det varit svårt att nå full inrapportering. Genom en ändring i miljöbilsförordningen förtydligades uppdraget till Transportstyrelsen från att göra en sammanställning till att göra en uppföljning. Det ändrade uppdraget innebär, enligt , att Transportstyrelsen getts större möjlighet att följa upp och analysera resultatet av förordningen. tar upp bristande återrapportering i myndighetsdialogen med de myndigheter som är berörda och som ligger under departementet. har enligt uppgift, mot bakgrund av att Transportstyrelsens förändrade uppdrag är relativt färskt, ännu inte vidtagit några åtgärder för att säkerställa att bristande återrapportering tas upp med berörda myndigheter som sorterar under andra departement.109 3.2.2Andelen köpta och leasade miljöbilar visar ingen tydlig trend Syftet med miljöbilsförordningen är att andelen miljöanpassade och traksäkra bilar110 ska öka samt att staten ska gå före i omställningen till en klimateffektiv fordonspark.111 nns det era undantag i förordningen och sedan möjlighet för en myndighet att åberopa särskilda skäl till att inte köpa eller leasa miljöbil. Möjligheterna till undantag kan påverka hur stor andel miljöbilar som faktiskt köps eller leasas. har bett Transportstyrelsen sammanställa uppgifter om statens köp och leasing av miljöbilar mellan åren 2006 och 2010.112 Sammanställningen visas i tabell 3.1. 108Transportstyrelsens uppföljning av myndigheters inköp av bilar och upphandling av bilresor enligt SFS 2009:1. Beteckning TSV 2011-1456. 110Transportstyrelsens uppföljning av myndigheters inköp av bilar och upphandling av bilresor enligt SFS 2009:1, beteckning TSV 2011-1456. 2008/09:162. 112Transportstyrelsen saknar fullständiga uppgifter för . Miljökrav i oentlig upphandling Tabell 3.1 Statliga myndigheters köp och leasing av personbilar (PB) och miljöbilar (MB), antal och andelar, samt uppfyllande av krav i förordning. Sammanställningen visar att har målen för andelen miljöbilar i förordningen uppfyllts, när de bilar som är undantagna från miljöbilskravet räknas bort från totalt antal köpta och leasade personbilar. har dock inte målet i förordningen uppnåtts, även när de bilar som är undantagna från förordningens miljöbilskrav räknats bort. Dessa år fanns krav på miljöbilar. Sammanställningen visar också att trots att kraven på andel miljöbilar successivt skärpts så visar utvecklingen över andel köpta och leasade miljöbilar ingen tydlig trend. Regeringens ambitionshöjning om miljöbilar har därmed ännu inte gett avsedd effekt. Det är oklart om den uteblivna ökningen beror på utökade möjligheter till undantag från förordningen, att förordningens miljöbilskrav inte följs av inrapporteringsskyldiga myndigheter eller på brister i inrapporteringen. I sammanställningen redovisas även köpta och leasade miljöbilar som andel av samtliga köpta och leasade bilar. Denna bild är viktig eftersom den visar omfattningen av särskilda skäl och undantag samt bilar som borde uppfylla miljöbilskraven men av någon anledning inte gör det. Om förordningen har för långtgående möjligheter till undantag och särskilda skäl får förordningen inte avsedd effekt vad gäller krav på högre andel miljöbilar. har framhållit att det är viktigt att följa upp den möjlighet som infördes 2009 om möjlighet att åberopa särskilda skäl.113 Denna möjlighet får inte användas som kryphål för en myndighet att inte köpa eller leasa en miljöbil. 113 Intervju med , . Miljökrav i oentlig upphandling Transportstyrelsen har i sammanställningen av underlaget till tabell 3.1 upptäckt en del brister i underlaget i tidigare uppföljningar av förordningen. Bristerna medför att vissa uppgifter i tabellen inte överensstämmer med uppgifter i tidigare inlämnade sammanställningar och uppföljningar från Transporstyrelsen till regeringen. Transportstyrelsen har meddelat att detta kommer att påtalas för regeringen i myndighetens kommande uppföljning.114 Transportstyrelsen har även påpekat för att inrapporterade siffror för är osäkra.115 3.2.3Miljöbilsförordningen har fått genomslag bland landsting och kommuner I klimatpropositionen skriver regeringen att ambitionen är att de krav som ställs i miljöbilsförordningen även ska kunna användas av kommuner, landsting, statliga företag och näringslivet. granskning visar att miljöbilsförordningen används i stor utsträckning när landsting och kommuner köper miljöbilar. har inte undersökt om motsvarade utveckling ägt rum bland statliga företag eller i näringslivet. Många intervjuade upphandlare lyfter fram förordningen som ett bra sätt att arbeta med miljökrav och att den bidrar till att förenkla arbetet. Flera upphandlare framhåller att det är en fördel när staten går före och när miljökravet nns i förordning. Då känner sig upphandlarna trygga med att kravet är väl förankrat samt att det nns en väl utvecklad marknad. Även har lyft fram miljöbilsförordningen som ett exempel på en centralt formad riktlinje som fått stort genomslag även i kommuner och landsting.116 Spridningseffekten av förordningen till kommuner och landsting styrks av det statistikunderlag har tagit fram om offentliga sektorns miljöbilsinnehav, se avsnitt 4.7. 3.3Regeringens samordning av arbetet med miljökrav Ett ertal departement, myndigheter och är på något sätt involverade i arbetet med miljökrav i offentlig upphandling. Styrmedlet berör många sakområden och området är i stark utveckling med nya tillkommande 114E-postmeddelande från Transportstyrelsen, . 115E-postmeddelande från Transportstyrelsen, . 116Förslag till reviderad handlingsplan för miljöanpassad oentlig upphandling, , Rapport 6329, , s 16. Miljökrav i oentlig upphandling uppgifter, direktiv och mål, inte minst från EU. Regeringen har dock inte utpekat något särskilt ansvar för att samordna arbetet med miljökrav inom eller på myndighetsnivå. Flera aktörer har dessutom ansvar för att ge upphandlingsstöd till offentliga upphandlare (se kapitel 2). Statskontoret har på regeringens uppdrag utrett hur upphandlingsstödjande verksamheter i statlig regi kan samordnas.117 Målet med översynen var att minska splittringen av det statliga upphandlingsstödet för att bättre kunna ta tillvara den offentliga upphandlingens tillväxtpotential. Statskontorets slutsats var att den nuvarande organisationen för upphandlingsstöd inte är optimal och till viss del hindrar en utveckling av verksamheten.118 utsåg regeringen en särskild utredare med uppdrag att utreda hur upphandlingsstödet bör samordnas i syfte att öka kompetens, tillgänglighet, enhetlighet och synlighet gentemot upphandlingsmarknadens aktörer.119 Stödet ska bidra till att stärka kompetensen hos både upphandlande myndigheter eller enheter och leverantörer. Enligt direktivet bör detta i första hand ske genom att samordna den upphandlingsstödjande verksamheten inom ramen för en bentlig myndighet. Om ingen bentlig myndighet skulle visa sig lämplig kan utredaren även överväga inrättandet av en ny myndighet. Utredaren ska bland annat se över vilka verksamheter som bör samordnas och ekonomiska och personella konsekvenser av detta. Regeringen hänvisar i direktivet till budgetpropositionen där regeringen gjorde bedömningen att ett samlat upphandlingsstöd bör bidra till att sprida hjälpmedel som väger samman och balanserar angelägna politiska önskemål om bland annat en hållbar utveckling för miljö och samhälle, små och medelstora företags medverkan samt innovationsfrämjande klimat vid upphandlingar.120 Enligt direktivet berörs främst Kammarkollegiet och av utredningen, medan berörs i viss mån. arbete med att utveckla och uppdatera konkreta miljökriterier för olika produktgrupper omfattas inte av uppdraget. Uppdraget ska redovisas . 3.3.1Informationen till upphandlare är inte samstämmig För upphandlare och beslutsfattare är det av stor vikt att den information som ges om upphandling av ansvariga myndigheter och är så 118En ny upphandlingsmyndighet, rapport 2010:23, Statskontoret. 2010/11:1 UO 2. Miljökrav i oentlig upphandling tydlig och samstämmig som möjligt. Om informationen inte är samstämmig riskerar detta att skapa otydlighet och en osäkerhet, vilket i sin tur kan minska effektiviteten i det praktiska upphandlingsarbetet. uppmanar till att ställa miljökrav På sin webbplats lyfter fram tre huvudskäl till varför det är viktigt med miljöanpassad upphandling: Det nns en stark miljöpolitisk förankring genom regeringens handlingsplan och den införda bör-regeln i . Vidare stimulerar miljökrav i offentlig upphandling utvecklingen av ny miljöteknik genom att stimulera ekonomisk utveckling och tekniska innovationer. lyfter också fram att det är samhällsekonomiskt motiverat att ställa miljökrav. Relevant ställda miljökrav kan bidra till en väl förräntad samhällsnytta, enligt Miljöstyrningsrådet.121 I en informationsbroschyr från riktad till upphandlare motiveras varför miljökrav ska ställas och hur detta kan göras.122 Broschyren innehåller konkreta exempel på miljökrav som är möjliga att ställa och beskriver även rådets upphandlingsverktyg. att det i de allra esta fall går att ställa miljökrav, och uppfylla upphandlingsreglerna. betonar vikten av att överväga när det är befogat att ställa miljökrav ck i regeringens handlingsplan för 2007-2009 uppdraget att ta fram ett informationsmaterial i samarbete med . Uppdraget var att lyfta fram budskapet att det går att ställa miljökrav och att det är tillåtet enligt lagen.123 presenterades och vänder sig till offentliga upphandlare.124 presenterade en ny informationsskrift om miljöhänsyn och sociala hänsyn i offentlig upphandling.125 Den nya skriften är en uppdatering av den tidigare informationsskriften och ska ersätta denna.126 skriver att syftet med informationsskriften är att belysa vikten av att upphandlande myndigheter och upphandlande enheter överväger 121http:///sv/Upphandling/Varfor-miljoanpassad-upphandling/, . 122Ställ miljökrav!, från . 123I handlingsplanen var det som ck uppdraget. Nämnden inordnades i . 124Miljökrav i oentlig upphandling, 2008. 125Miljöhänsyn och sociala hänsyn i oentlig upphandling, 2011. Miljökrav i oentlig upphandling om, hur och när det är lämpligt och befogat att ta miljöhänsyn och sociala hänsyn i offentliga upphandlingar. Skriften ger också information om hur beställarkrav kan utformas för att vara förenliga med upphandlingsreglerna. I skriften nns också en hänvisning till bör-regeln. framhåller att bör-regeln syftar till att skapa incitament för upphandlande myndigheter att integrera miljöhänsyn och sociala hänsyn i sina upphandlingar. skriver att frågan om när sådana hänsyn är motiverade ska inte bara bedömas utifrån miljömässiga eller sociala faktorer, utan också om när det är rimligt med tanke på vilka resurser och kostnader som behövs för att kontrollera och följa upp kraven. Upphandlande myndigheter behöver också inventera andra tillgängliga åtgärder som kan uppfylla samma syfte. I informationsskriften till upphandlare skriver vidare att myndigheten har föreslagit att bör-regeln bör upphävas på grund av att bestämmelsen har ökat regelbördan och minskat tydligheten i upphandlingsregelverket. uppdaterade informationsskrift utarbetades inte i samverkan med Miljöstyrningsrådet.127 3.4Vilka förutsättningar behöver upphandlaren? Upphandlaren är central i arbetet med miljökrav i offentlig upphandling. Det är upphandlaren som bär styrmedlet och det är därför viktigt att beskriva hur upphandlaren uppfattar förutsättningarna för att bedriva ett effektivt arbete med miljökrav. har under granskningen intervjuat upphandlare inom kommun, landsting och stat samt ramavtalsansvariga upphandlare för dessa sektorer. De upphandlare som har intervjuat är samstämmiga i att arbetet med miljökrav i offentlig upphandling numera ingår som en naturlig del i arbetet. Många upphandlare använder miljökrav för att uppnå lokala miljömål och även för att hantera lokala miljöhälsoproblem.128 Att ställa miljökrav upplevs inte som en pålaga utan ses som ett krav bland andra i upphandlingen. framhåller de esta upphandlare att det är svårt att ställa miljökrav och att uppföljningen av såväl miljökrav som andra krav inte sker i den omfattning som den borde. En del upphandlare lyfter också fram att det är särskilt svårt att ställa krav på och följa upp hur produkten tillverkas. 127E-postmeddelandemeddelande från , . 128Ett exempel på miljökrav som används för att minska lokala miljörelaterade hälsoproblem är att upphandla handskar till sjukhus som inte innehåller ämnen som kan skada händerna. Miljökrav i oentlig upphandling De intervjuade upphandlarna pekar på era grundläggande förutsättningar som måste vara uppfyllda för att de ska kunna och våga ställa miljökrav. Det handlar främst om vikten av ledningens stöd, vikten av upphandlingsstöd och förenkling, vikten av att kompetens och resurser nns samt vikten av ett tydligt rättsläge. 3.4.1Ledningens stöd en förutsättning Många upphandlare framhåller stödet från organisationens ledning som en viktig förutsättning för att driva frågan om miljökrav i organisationen. Stödet kan till exempel ha form av en miljöpolicy eller upphandlingspolicy där det tydligt framgår att organisationen ska ställa miljökrav i sina upphandlingar. När detta stöd nns är det också lättare att arbeta med miljökrav i upphandlingarna. 3.4.2Vikten av upphandlingsstöd och förenkling De esta upphandlare anser att upphandlingskriterier är ett bra och nödvändigt stöd. De känner väl till dem och använder dem ofta, eftersom den kompetens som upphandlaren behöver för att ställa miljökrav normalt inte nns i den upphandlande organisationen. Några upphandlande myndigheter har dock tillgång till egen personal med miljökompetens som fungerar som en internkonsult åt upphandlarna. Trots att upphandlingsstöd nns att tillgå vid framhåller era upphandlare att det nns ett behov av förenkling i arbetet med att ställa miljökrav. För upphandlare i kommun och landsting är den statliga miljöbilsförordningen ett exempel som framhålls när det gäller hur arbetet kan förenklas. Många intervjuade upphandlare i kommun och landsting ser gärna att staten går före och pekar ut prioriterade produktområden där det är lätt att ställa miljökrav och där miljökraven ger stor miljönytta. Vissa upphandlare efterlyser även en tydligare strategi och rikting för styrmedlet. 3.4.3Vikten av kompetens och resurser Många upphandlare hanterar ofta stora upphandlingar inom vitt skilda områden till stora ekonomiska värden. Vid mindre upphandlande myndigheter arbetar dessutom upphandlaren ofta ensam. I ett sådant läge blir det svårt att ställa miljökrav, framhåller en del upphandlare. Vissa upphandlare pekar på att lagstiftningen successivt har blivit mer komplex och att tillgången till kompetens därför är avgörande för att upphandlaren ska lyckas med upphandlingen. Många verksamheter i offentlig sektor är dock små och har inte tillgång till de resurser eller upphandlare med den kompetens som krävs. Miljökrav i oentlig upphandling 3.4.4Oklart rättsläge och ökning av överprövningar gör upphandlaren mer försiktig Att ställa miljökrav är en uppgift som kräver stor kunskap och noggranna förberedelser av upphandlaren. Flera upphandlare pekar på att miljökravet ska bidra till att lösa ett miljöproblem, men ska kraven inte vara så långtgående att anbuden minskar och möjligheten till att göra en god affär begränsas. Kraven får heller inte vara utformade på ett sätt som gör att upphandlingen överprövas. Samtliga intervjuade upphandlare framhåller att överprövningarna ökat . Överprövningarna handlar dock inte så ofta om miljökrav.