prop · GZ03130 · 2012-05-28 00:00:00 — Mot den bakgrunden har regeringen beslutat om riktlinjer för fondernas styrelser när det gäller anställningsvillkor för ledande befattningshavare. Riktlinjerna omfattar både anställda i fonderna och hur fonderna agerar i rollen som ägare av börsbolag. AP-fonderna redovisar underlag kring ersättningar till fondens anställda och en bedömning av hur ersättningarna förhåller sig till regeringens riktlinjer. Regeringen välkomnar den genomgång fonderna har gjort och den ökade genomlysning av ersättningar till fondernas anställda som blir resultatet. Regeringen förutsätter att styrelserna löpande följer upp och bedömer löneläget i förhållande till regeringens riktlinjer samt öppet redovisar underlag och bedömningar. Regeringens bedömning i föregående års skrivelse: FörstaFjärde AP-fonderna har fortsatt att utveckla och stärka arbetet med fondernas riktlinjer för miljö och etik. Viktiga steg har tagits när det gäller värdegrund och resurser för att säkerställa kvalitet i samarbetet inom miljö och etik. Regeringen lägger stor vikt vid ersättningsfrågor eftersom de har betydelse för allmänhetens förtroende för AP-fonderna och ytterst för pensionssystemet. Mot den bakgrunden har regeringen beslutat om riktlinjer för fondernas styrelser när det gäller anställningsvillkor för Riktlinjerna omfattar både anställda i fonderna och hur fonderna agerar i rollen som ägare av börsbolag. Styrelserna ansvarar för fondernas verksamhet. Regeringen konstaterar att det baserat på revisorernas granskning och AP-fondernas årsredovisningar saknas underlag för att granska styrelsernas övergripande bedömning av om ersättningarna till fondens anställda överensstämmer med regeringens riktlinjer, bl.a. att de ska vara rimliga, väl avvägda och präglade av måttfullhet. Regeringen ser allvarligt på att det inte är möjligt att bedöma om ersättningarna uppfyller principerna i riktlinjerna. Ersättningarna förefaller höga i förhållande till andra myndigheter med kapitalförvaltande verksamhet, såsom , och Kammarkollegiet, men ungefär i nivå med ersättningar i några stora privata pensionsförvaltare. Regeringen förutsätter att fonderna skyndsamt tillgängliggör underlag kring ersättningar till fondens anställda och en bedömning av hur de förhåller sig till principerna i riktlinjerna såvitt avser konkurrenskraft, icke löneledande och måttfullhet. Regeringen avser att noga följa upp frågan. Regeringen konstaterar också att fonderna, i rollen som ägare av börsbolag, har agerat för ersättningsvillkor som inte är fullt förenliga med regeringens riktlinjer. Regeringen har tidigare bedömt att AP-fonderna, i första hand Första Fjärde AP-fonderna, har möjlighet att sänka sina förvaltningskostnader genom administrativt samarbete inom t.ex. it och administration, i enlighet med det utrymme som lämnas av lag och förarbeten. Som svar på regeringens uttalande har AP-fonderna etablerat ett forum för samverkan i syfte att åstadkomma kostnadsbesparingar. Regeringen bedömer att resultatet varit begränsat. Det är otillfredsställande att samarbetet inte har kommit längre och fonderna bör därför fortsätta arbeta aktivt för att genom samarbete sänka förvaltningskostnaderna. Regeringen kommer att noga följa det fortsatta arbetet. : AP-fondernas revisorer har haft uppdrag att granska AP-fondernas riktlinjer för ersättningar till ledande befattningshavare, vilket inkluderade en bedömning av om de riktlinjer som har gällt för räkenskapsåret har följts eller inte. Revisorerna har utfört granskningen i enlighet med FAR SRS rekommendation RevR 8 (Granskning av ersättningar till ledande befattningshavare i aktiemarknadsbolag) i syfte att lämna ett yttrande över huruvida fondens riktlinjer och efterlevnaden av dessa följer regeringens riktlinjer. Revisorerna har granskat fondernas organisation för och dokumentation av ersättningar för samtliga anställda. Revisorerna har vidare granskat ersättningsprinciper samt gjort stickprov på utbetalda ersättningar. Styrelsens rutiner för att bedöma och försäkra sig om att den totala ersättningen följer riktlinjerna har granskats. Med anledning av granskningen konstaterar revisorerna att fonderna i allt väsentligt följt de riktlinjer för ersättningar till ledande befattningshavare och övriga anställda i fonderna som regeringen beslutat om. Revisorerna konstaterar vidare att Första och Andra AP-fonderna avvikit från riktlinjerna vad gäller uppsägningstid för vissa ledande befattningshavare av skäl som redovisas i årsredovisningen. När det gäller kravet om att verka för att riktlinjerna även tillämpas i företag som ägs av konstaterar revisorerna att riktlinjerna ger fondernas styrelser utrymme att göra egna bedömningar. Detta utrymme medför att fonderna vid tillämpningen av riktlinjerna kan fatta beslut som avviker från principerna om detta bedöms vara till fondens fördel. Mot denna bakgrund bedömer revisorerna att AP-fondernas ägarpolicy inte står i direkt strid med regeringens riktlinjer. I förhållande till fondernas agerande som ägare noterar revisorerna också att det i fondernas ägarpolicy och årsredovisning inte klart framgår om fonderna anser sig följa riktlinjerna och därmed verka för att riktlinjerna tillämpas så långt som möjligt i företag där fonden direkt eller genom företag är delägare. Skälen för regeringens bedömning Fondernas riktlinjer för miljö och etik ingår fondernas arbete med riktlinjer för miljö och etik som ett eget område i regeringens utvärdering av AP-fondernas verksamhet. Syftet är att följa upp utvecklingen i fonderna, med Etik- och miljöutredningens förslag (SOU 2008:107) som grund, och metoden har utvecklats på uppmaning av finansutskottet. I sin senaste behandling av regeringens utvärdering av AP-fondernas verksamhet () bedömde utskottet att utvärderingen bidrar till att fondernas arbete inom detta område uppmärksammas och att arbetet löpande utvecklas (bet. 2011/12:FiU6). Modellen för utvärdering bygger på följande huvudsakliga moment: 1.En rättvisande och allsidig utvärdering, t.ex. i form av en offentlig utredning, genomförs när föregående utvärdering har förlorat aktualitet eller relevans. 2.Mellan sådana tillfällen för en genomgripande utvärdering sker en årlig uppföljning av hur fonderna har arbetat med förslag som redan har lagts fram. 3.I förekommande fall uppmärksammas exempel på tillfällen eller händelser som har utgjort risker för allmänhetens förtroende, med utgångspunkt i den utvärdering som föreligger. 4.I tillägg till processen ovan kan avgränsade uppdrag vid lämpliga tillfällen lämnas till den konsultfirma som har uppdrag att lämna underlag till regeringens utvärdering. I likhet är ett tecken att utredningen inte har förlorat i aktualitet att AP-fonderna arbetar inom de områden där Etik- och miljöutredningen lämnade rekommendationer. Bland utredningens förslag som kan genomföras inom ramen för gällande regelverk ingick följande rekommendationer: fondernas arbetssätt, organisation och kommunikation bör utformas med ledning av faktorer som främjar fondernas trovärdighet och i förlängningen förtroende (dvs. kompetens, öppenhet, integritet och välvilja), den värdegrund som ska ligga till grund för verksamheten bör utvecklas och tydliggöras, miljö och etik hanteras bäst genom att integreras i den löpande analysen och förvaltningen, miljö och etik kan integreras med fondernas ägarpolicyer, sådana ägarpolicyer bör övervägas för alla typer av tillgångar, inte enbart börsnoterade aktier, extern utvärdering av styrelsernas arbete bör göras regelbundet, det bör avsättas tillräckliga resurser för att säkerställa kvalitet i arbetet med miljö och etik, AP-fonderna kan utveckla samarbetet inom miljö och etik, principerna för bolagens ersättningsvillkor har viktiga förtroende- dimensioner och är därför en viktig uppgift för fonderna och fondernas arbete med miljö och etik bör utvärderas regelbundet. Etik- och miljöutredningen konstaterade att arbetet bäst hanteras genom att integreras i fondernas löpande analys och förvaltning. Det förutsätter bl.a. en etablerad värdegrund, kompetens och tillräckliga resurser. Ett utvecklat samarbete mellan fonderna främjar också att detta sker kostnadseffektivt och med ökad styrka, i synnerhet gentemot utländska bolag. har regeringen följt upp fondernas arbete med att utveckla värdegrund, resurser i arbetet och samarbetet genom . I årets utvärdering belyser regeringen integrationen. I FörstaFjärde AP-fonderna utvecklas metoder för att integrera etik- och miljöfrågor i den löpande analysen och förvaltningen, vilket innebär att arbetet breddas från fondernas specialister inom ägarstyrning och hållbarhetsfrågor till kapitalförvaltningen. Målet är att analys av hållbarhetsfrågor i bolag ska ingå som en naturlig del i den finansiella analysen av investeringar, i den löpande förvaltningen och i ägarstyrningen. Ett centralt moment i att integrera frågorna bedöms vara att ansvaret breddas till att även omfatta de inom fonden som har förvaltningsansvaret. Till exempel har lagt ut ansvaret för att integrera etik- och miljöfrågor på respektive förvaltningsenhet. Inom den svenska aktieförvaltningen, som baseras på fundamental analys av företag, analyseras etik- och miljöfrågor, vilka tas upp i dialogen med bolagen. redovisar detta arbete i fondens ägarstyrningsrapport . Styrningen och formerna för arbetet skiljer sig åt mellan fonderna, bl.a. beroende på förvaltningsmodell och graden av intern respektive extern förvaltning. Första AP-fonden anger t.ex. behovet av kontroll över vilka företag fonden äger som ett skäl för att i högre grad bedriva förvaltningen internt. Vid extern förvaltning kan integreringen i stället ske genom uppdragens utformning och krav på rapportering från förvaltarna. Sjunde AP-fonden, som har en stor del extern förvaltning, använder en metod med riktlinjer till förvaltarna kring företag i vilka fonden inte investerar, den s.k. svarta listan, och uppföljande diskussioner om etik- och miljöfrågor med förvaltarna. Fonderna pekar på investeringar där etik- och miljöfrågorna spelar en central roll. Här kan nämnas Andra AP-fondens investeringar i jordbruksfastigheter. Som ett led i investeringsprocessen har fonden tillsammans med andra internationella investerare utvecklat principer för ansvarsfulla investeringar i jordbruksfastigheter. också intresse för särskilda tematiska investeringar, såsom Andra och Tredje AP-fondernas investeringar i gröna obligationer. Första AP- fonden har genomfört en särskild analys av klimatförändringarnas konsekvenser. Första AP-fonden bedömer att klimatförändringarna är den hållbarhetsfråga som kommer att ha störst inverkan på fondens långsiktiga avkastning. Arbetet att integrera frågorna förutsätter resurser, kompetensutveckling och styrning, åtgärder som FörstaFjärde AP-fonderna arbetar med. Utvecklingen i fonderna bedöms mot denna bakgrund som positiv och i linje med Etik- och miljöutredningens rekommendationer. Regeringen välkomnar fortsatt arbete inom detta område. FörstaFjärde AP-fonderna samarbetar inom det gemensamma . Som konstaterats bedöms detta vara ett kostnadseffektivt sätt att arbeta med frågorna. Samarbetet inom och med andra investerare som är minoritetsägare kan, även det, öka genomslaget. I det syftet deltar fonderna också i samarbeten med andra investerare, dels mot enskilda bolag, dels inom initiativ på olika områden. har samarbete med Sjunde AP-fonden utvecklats, inom ramen för förebyggande arbete med etik- och miljöfrågor i gruvsektorn, vilket regeringen ser som positivt. Regeringen har tidigare kommenterat att samarbetet inom inte får avhålla fonderna från att integrera miljö och etikfrågorna i den löpande förvaltningen. Detta synsätt bekräftas av det arbete som pågår i fonderna. I likhet vill regeringen belysa kravet på öppenhet från fondernas sida i syfte att stärka fondernas trovärdighet. Regeringen noterar att FörstaFjärde och Sjunde AP-fonderna alltjämt arbetar aktivt med etik- och miljöfrågor i en omfattning som sannolikt inte är känd för allmänheten. Utåtriktad kommunikation, oavsett fondernas vägval, bör därför eftersträvas. är ett bra exempel, liksom att fonderna inkluderar information om arbetet på hemsida, i ägarrapport och årsredovisning. När det gäller behovet av att AP-fonderna tillhandahåller rättvisande information om sin verksamhet och sitt resultat, mot bakgrund av fondernas offentliga uppdrag och roll inom pensionssystemet, kvarstår önskemålet om i vissa fall tydligare information om fondernas resultat. Det handlar om bakomliggande orsaker till fondernas resultat, risker i verksamheten och resultatet i fondernas operativa förvaltning (avsnitt 4.2.2). Flera fonder har utvecklat modeller för utvärdering av resultatet och regeringen ser att dessa kan ligga till grund för att stärka redovisningen av de bakomliggande orsakerna till resultatet. Bland Etik- och miljöutredningens förslag ingick även frågor om styrelsernas arbete, process för utnämning och utvärdering av styrelsernas arbete. I regeringens dialog med styrelseordförande följs frågan om utvärdering av styrelsens arbete upp och det kan konstateras att samtliga styrelser har rutin för utvärdering av arbetet. har omsättningen av ledamöter i styrelserna, inklusive ordförande, varit relativt hög. Mot bakgrund av detta har några fonder skjutit på utvärderingen något men /2012 genomför alla fonder utom en fond en extern utvärdering av styrelsens arbete. Bland förtroendefrämjande åtgärder har regeringen uppmärksammat Skr. 2011/12:130 förändringar i fondernas förvaltningsmodeller. Iakttagelsen baseras på att fondernas avkastning i sig är ett viktigt etiskt mål och att de förändringar som genomförts syftat till att minska risken för kraftigt negativa utfall i fondernas resultat i samband med utbredd marknadsoro. FörstaFjärde AP-fonderna har genomfört förändringar i portföljerna med målet att öka riskspridningen, genom bl.a. ökat inslag av alternativa tillgångar. I olika utsträckning försöker de också anpassa risken i portföljen efter förväntad utveckling på marknaden. Sjunde AP-fonden har anpassat fondens s.k. dynamiska hävstång till fondens risktolerans. har renodlat sin portfölj baserat på resultatet inom olika typer av investeringar och fastlagt en ny strategi baserat på detta. har beslutat om såväl ny strategi, inklusive nytt mål för verksamheten, som förändringar av fondens organisation, vilket sammantaget betraktas som genomgripande förändringar för att stärka förtroendet för fondens verksamhet. Regeringens riktlinjer för anställningsvillkor för ledande befattningshavare i AP-fonderna Mot bakgrund av ersättningsvillkorens stora betydelse för allmänhetens förtroende för fondernas arbete beslutade regeringen om separata riktlinjer för anställningsvillkor för ledande befattningshavare i AP-fonderna. Riktlinjerna utgör en del av regeringens policy för styrning och utvärdering av AP-fonderna (bilaga 1). Riktlinjerna riktar sig till AP- fondernas styrelser som har att inom ramen för det uppdrag som lagstiftningen anger omsätta riktlinjerna på ett ansvarsfullt sätt. I företag där AP-fonderna direkt eller genom ett företag är delägare bör AP- fonderna respektive företaget i dialog med övriga ägare verka för att riktlinjerna tillämpas så långt som möjligt. Enligt regeringens riktlinjer bör styrelserna i AP-fonderna besluta om särskilda riktlinjer för ersättningsfrågor inom den egna fonden, vilka bör vara förenliga med regeringens riktlinjer. Av styrelsens riktlinjer bör bl.a. framgå hur styrelsen säkerställer att ersättningarna följer dessa riktlinjer. Av AP-fondernas årsredovisningar bör det framgå om riktlinjerna har följts eller inte och skälen för eventuell avvikelse. AP-fondernas revisorer ska till revisionsberättelsen foga ett skriftligt och undertecknat yttrande avseende hur de bedömer att de riktlinjer som har gällt för räkenskapsåret har följts eller inte. I enlighet med riktlinjerna har gett AP-fondernas revisorer ett särskilt uppdrag att granska fondernas genomförande av regeringens riktlinjer för anställningsvillkor. Av revisorernas granskning framgår att revisorerna bedömer att regeringens riktlinjer i allt väsentligt följs. Revisorerna konstaterar vissa undantag som avser att två av fonderna avvikit från riktlinjerna vad gäller uppsägningstid för vissa ledande befattningshavare. Skälet till att uppsägningstid, enligt gällande avtal, inte har omförhandlats är att det skulle medföra högre kostnader för dessa två fonder. Regeringens riktlinjer på området syftar till att kontrollera kostnaderna vid uppsägning. Därmed utgår regeringen från att det i förlängningen inte kommer att finnas några avtal med avvikande innehåll. konstaterade regeringen att det saknades underlag för att granska styrelsernas övergripande bedömning av om ersättningarna till fondens anställda överensstämmer med regeringens riktlinjer, bl.a. att de ska vara rimliga, väl avvägda och präglade av måttfullhet. Mot den bakgrunden har regeringen i årets utvärdering särskilt granskat att styrelsens bedömning har redovisats offentligt inklusive motiv för bedömningen. I årsredovisningarna avseende 2011 finns i flertalet fall ett uttalande från styrelsens sida om att regeringens riktlinjer för anställningsvillkor följs. har i sin årsredovisning också redogjort för den process och hur de tagit fram underlag för analys för att kunna göra ett ställningstagande om att fonden följer regeringens riktlinjer. Samtliga AP-fonder har därutöver presenterat information om hur de arbetar med att följa regeringens riktlinjer på sina hemsidor. Även här framgår bl.a. den process de arbetar efter beträffande underlaget för ställningstagandet om att fonden följer regeringens riktlinjer. När det gäller detta underlag framkommer att AP-fonderna har genomfört jämförelser av ersättningarna med företag och myndigheter som har motsvarande uppdrag och att fonderna i förekommande fall har motiverat och förklarat eventuella avvikelser. AP-fonderna har således redovisat hur de arbetar med att följa riktlinjerna och, på övergripande nivå, det underlag som har legat till grund för styrelsens bedömning av ersättningarna till fondens anställda. Regeringen bedömer att AP-fonderna nu har utvecklat en process som tar fasta på regeringens riktlinjer. Det är angeläget att arbetet fortsätter med denna inriktning i syfte säkerställa en även på detta område god genomlysning av fonden. Regeringen anser att styrelsen löpande bör analysera och resonera kring ersättningsnivån i fonden och öppet redovisa sin bedömning i enlighet med principerna i regeringens riktlinjer. Årsredovisningarna bör även fortsättningsvis innehålla information om riktlinjerna har följts eller inte och skälen för eventuell avvikelse. Styrelserna bör därutöver också löpande tillgängliggöra resultatet av de återkommande analyserna och jämförelserna av ersättningsnivåerna inom fonderna. Regeringen avser att i enlighet med riktlinjerna löpande följa hur fonderna följer riktlinjerna. konstaterade regeringen att redovisning av beviljade ersättningar till ledande befattningshavare inte var fullständig. Flertalet fonder har i årsredovisningarna avseende 2011 specificerat informationen om ersättningar till ledande befattningshavare. I enlighet med riktlinjerna redovisas, med ett undantag, ersättningarna per ledande befattningshavare. Regeringens riktlinjer för anställningsvillkor för ledande befattningshavare i AP-fonderna ska även tillämpas i företag där fonden direkt eller genom företag är delägare. Fonderna reviderade därför sina egna riktlinjer för bolagsstyrning . Revideringen innebar bl.a. att kraven på ersättningsvillkor delvis stärktes. FörstaFjärde AP- fonderna redogör i årsredovisningarna hur de arbetar med ersättningssystemen och här anges bl.a. att dessa ska vara rimliga, transparenta, möjliga att förklara och att de utvärderas. (Andra, Tredje och Fjärde AP-fonderna /2011) lämnar också separata ägarrapporter. Policy för styrning och utvärdering av AP-fonderna En policy för styrning och utvärdering av AP-fonderna motiveras av styrelsernas oberoende och behovet att tydliggöra grunderna för regeringens årliga utvärderingar som ska balansera detta oberoende. AP-fonderna styrs av lag och är statliga myndigheter. Regeringen utövar inflytande genom att: utse styrelser, inklusive ordförande och vice ordförande, fastställa fondernas resultat- och balansräkningar, och utvärdera förvaltningen av fondmedlen i efterhand. Enligt lag och förarbeten ska ledamöter i fondernas styrelser utses på grundval av sin kompetens att främja fondförvaltningen. Fyra ledamöter i var och en av FörstaFjärde AP-fondernas styrelser utses på förslag av arbetsmarknadens organisationer. Av rätten att utse revisorer och fastställa fondernas resultat- och balansräkningar följer en uttrycklig möjlighet för regeringen att ta ställning till, och bedöma, fondernas räkenskaper. I detta sammanhang är revisorernas granskning särskilt viktig. Enligt rådande praxis lämnar AP-fondernas revisorer en skriftlig och muntlig rapport till efter varje bokslut. Detta bör gälla även fortsättningsvis. Regeringens utvärdering av fondernas verksamhet motiveras av statens ansvar för det allmänna pensionssystemet och behovet att balansera fondernas oberoende. Fonderna har bl.a. stor frihet att välja inriktning och risknivå. Av det följer en rätt och ett åliggande för regeringen att avge en opartisk bedömning av fondernas förvaltningsresultat. Regeringen har även getts utrymme att förtydliga sin syn på pensionssystemets åtagandesida och uppdraget i övrigt (prop. 1999/2000:46 s. 111 ff.). En policy för styrning och utvärdering av AP-fonderna kan uppfattas som ett sådant förtydligande. En omsorgsfullt formulerad och väl kommunicerad policy ökar tydligheten när det gäller utnyttjandet av de styrinstrument som regeringen har till sitt förfogande och främjar konsistens över tiden. Ökad tydlighet och konsistens över tiden bidrar till att förbättra styrningens effektivitet. En policy har även fördelen att vara oavbrutet aktuell, till skillnad från de årliga utvärderingarna som efter offentliggörandet riskerar att förlora aktualitet i viss mån och därmed relevans. En policy för styrning och utvärdering av AP-fonderna bör givetvis ta sin utgångspunkt i fondernas uppdrag som det har formulerats i lag och förarbeten och beakta behovet av konsistens i regeringens samlade styrning av myndigheter, statligt ägda bolag och affärsverk. Det kan därför vara lämpligt att hämta inspiration och viss vägledning från gällande riktlinjer beträffande styrning av statliga bolag och i det sammanhanget även beakta principer och riktlinjer som antagits av , utan att dessa för den skull ska anses gälla AP-fonderna i sin riktlinjer för styrning av statsägda företag klargör att dessa är primärt inriktade mot statsägda företag som har en separat juridisk form, skild från staten själv, och som bedriver kommersiell verksamhet, vilket i sin tur definieras som att verksamheten till huvudsaklig del finansieras genom försäljning eller avgifter, oavsett om verksamheten i övrigt tillgodoser ett allmänt intresse eller inte. Riktlinjerna kan också vara användbara för icke-kommersiella statsägda företag som uteslutande tillgodoser allmänna syften, oavsett om detta sker i bolagsform eller inte (Guidelines on corporate governance of state-owned enterprises, 2005, s. 10 f.). Mot bakgrund av att styrningen inte kan vara direkt rekommenderar riktlinjerna bl.a. att staten, som informerad och aktiv ägare, fastställer en tydlig ägarpolicy som tillförsäkrar att styrningen är transparent och säkerställer ansvarsskyldighet (accountable). AP-fondernas styrelser åtnjuter operationell autonomi genom att ensamma bära ansvaret för fondernas förvaltning. respektive fond också inför domstol. Styrelserna svarar själva för fondernas finansiering med de medel som fonderna förvaltar, vilket liknar den typ av avgiftsfinansiering som bedrivs av exempelvis I dessa avseenden motsvarar AP-fonderna kriterier för De avgifter som finansierar fondernas verksamhet