prop · GZ03125 · 2012-03-20 00:00:00 — För den verksamhetsutövare som vill lagra koldioxid finns det endast ett fåtal platser eller bara en där det är potentiellt möjligt att lagra koldioxid. lokaliserings- prövning måste dock anpassas till verksamheten när verksamheten i praktiken inte kan lokaliseras till en annan plats därför att ändamålet är att utnyttja en viss naturresurs. Det är då ofta endast möjligt att konsta- tera att den föreslagna platsen är olämplig och lokaliseringsprövningen hänger då nära samman med frågan om verksamheten alls kan tillåtas (, En kommentar, del I, m.fl.). 11.2Föreskrifter om var geologisk lagring får ske Regeringens förslag: Regeringen får meddela föreskrifter om var geologisk lagring av koldioxid får ske med hänsyn till lagringsplatser- nas avgränsning mot land och vatten, mot allmänt och enskilt vatten samt mot och andra staters territorier och ekonomiska zoner. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslogs att bestämmelsen skulle tas in i 9 kap. miljö- balken. Remissinstanserna: Remissinstanserna har med några undantag inte haft några synpunkter på förslaget. har anfört att texten skulle bli tydligare om det bättre framgick vad som avses med områden, geografiska områden eller områden som kan hänföras till tra- fik, industri, energiomvandling. () har anfört att frågan om områden för lagring av koldioxid inte bör regleras i 9 kap. , som inte i några andra sammanhang reglerar lokali- seringsfrågor, och att en bättre placering av bestämmelsen skulle vara i 4 kap. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 2 i CCS-direktivet ska direktivet tillämpas på geologisk lagring av koldioxid inom medlems- staternas territorium, i deras ekonomiska zon och på deras kontinental- socklar i den mening som avses i havsrättskonven- tion, UNCLOS (SÖ 2000:1). Dock får medlemsstaterna enligt artikel 4 själva bestämma vilka områden som kan komma i fråga för val av lag- ringsplatser. Detta innefattar en rätt för medlemsstaterna att inte tillåta geologisk lagring av koldioxid i vissa delar av eller på hela sitt territo- rium. Under havsbotten på det svenska territoriet och i den ekonomiska zonen finns flera områden med den sedimentära berggrund som krävs för geologisk lagring av koldioxid, se vidare avsnitt 8. På land är den sedi- mentära berggrunden för grunt belägen för att vara aktuell för geologisk lagring av koldioxid. Ett undantag är den sedimentära berggrunden i syd- västra . Här finns djupt liggande akvifärer som har en potential att utnyttjas för lagring av koldioxid. Det finns däremot inte påvisat några väl avgränsade strukturer i berggrunden av den typ som är optimala för lagring. Om lagring ska bli möjlig i förutsätts att lagring kan ske i horisontellt uthålliga lager. Det är ännu inte klarlagt om detta kan tillåtas från säkerhetssynpunkt. Lagring i en sluten struktur möjliggör en säkrare övervakning av koldioxidens spridning och förekomst i akvifären. De akvifärer i sydvästra som uppvisar lämpliga egenskaper är gränsöverskridande och deras utbredning når in på såväl danskt som tyskt område, dvs. under och södra . Det betyder att eventuell lagring kan få gränsöverskridande effekter. Lagringspotentialen i de skånska akvifärerna bedöms som mycket be- gränsad i jämförelse med de möjligheter som finns i våra grannländer , , och . Pågående pilotprojekt för landbaserad koldioxidlagring finns i , , , och . Flertalet av dessa försök utförs i gamla tömda gasfält eller för att öka utbytet av naturgas och olja i gamla "tröga" fält. I dessa projekt har endast begränsade mängder koldioxid lagrats. Landbaserade lager förutsätter ett omfattande regelverk som inte krävs för CCS-direktivets genomförande. Det kommer att behövas ett regelverk som ger verksamhetsutövare möjlighet att tilltvinga sig rätt att på annans fastighet genomföra undersökningar liknande det som finns inom mine- ral- och torvlagstiftningen. I ett första skede bör det endast vara möjligt att få tillstånd för geo- logisk lagring av koldioxid under havsbotten. När mer kunskap finns och ytterligare utredningar gjorts om de geologiska och rättsliga förutsätt- ningarna för landbaserad lagring av koldioxid, kan detta ställningstag- ande omprövas. I 9 kap. 6 § ges regeringen möjlighet att meddela före- skrifter om att det ska vara förbjudet att utan tillstånd anlägga eller driva vissa slag av fabriker, andra inrättningar eller annan miljöfarlig verksam- het. Med stöd av det bemyndigandet kan regeringen besluta att det för verksamheter med t.ex. geologisk lagring av koldioxid ska krävas till- stånd enligt . Det finns dock ingen möjlighet för regeringen att med stöd av det bemyndigandet eller något annat bemyndigande i införa geografiska begränsningar för var viss verksamhet får bedrivas. Eftersom huvuddelen av CCS-direktivet ska genomföras på för- ordningsnivå är det lämpligt att även möjligheten att begränsa var geo- logisk lagring av koldioxid får ske, t.ex. lagringsplatser i geologiska formationer under havsbotten, införs på förordningsnivå. Regeringen bör därför bemyndigas att meddela föreskrifter om var geologisk lagring av koldioxid får ske. Lagrådet har anfört att bestämmelsen skulle kunna uppfattas så att det skulle ankomma på regeringen att peka ut de platser där lagring i fram- tiden ska få ske. Lagrådet har vidare anfört att detta dock inte är avsikten med bemyndigandet utan tanken är att regeringen ska föreskriva att lag- ring inte ska få förekomma på landområden utan endast på kontinental- sockeln. Lagrådet har förordat med hänvisning till att landbaserade lager förutsätter ett omfattande regelverk som inte krävs för CCS-direk- tivets genomförande att en materiell bestämmelse tas in i av innebörd att lagring får ske endast på kontinentalsockeln, eventuellt kombinerad med ett bemyndigande för regeringen att ytterligare avgränsa området. Lagrådet har vidare anfört att bestämmelsen med den tänkta innebörden knappast hör hemma i 4 kap. utan snarare i 9 kap. då den tänkta regleringen har närmast innebörden att en viss miljöfarlig verk- samhet inte ska vara tillåten i avvaktan på vidare utredning och ett kom- mande regelverk. När det först gäller frågan om behovet av ett bemyndigande gör reger- ingen följande överväganden. De skyldigheter och möjligheter som med- lemsstaterna har enligt artiklarna 2 och 4 i CCS-direktivet att förbjuda lagring av koldioxid inom vissa områden men själva därutöver välja områden för geologisk lagring av koldioxid medför att det kan finnas behov av att i en förordning närmare ange var sådan lagring ska vara tillåten eller förbjuden i flera olika avseenden. Det kan vara fråga om att områden för möjliga lagringsplatser behöver avgränsas mot land och vatten, mot allmänt och enskilt vatten samt mot och andra staters territorier och ekonomiska zoner. Det är därför inte lämpligt med en materiell bestämmelse i om att lagring bara ska vara tillåten på kontinentalsockeln som Lagrådet föreslagit. för regeringen att meddela föreskrifter bör dock kompletteras med anledning av Lagrådets synpunkter så att det framgår att regeringens möjlighet att meddela föreskrifter om var geologisk lagring av koldioxid får ske ska avse sådana områdens avgränsning mot land och vatten, mot allmänt och enskilt vatten samt mot och andra staters territorier och ekonomiska zoner. När det sedan gäller bemyndigandets placering i 4 kap. gör regeringen följande överväganden. Frågor om den geografiska lokaliser- ingen av olika slags verksamheter med hänsyn till att verksamheten tar ett mark- eller vattenområde i anspråk är frågor om hushållning med mark- och vattenområden. Det föreslagna bemyndigandet i 4 kap. 9 § av- ser frågor om huruvida mark- och vattenområden ska få användas för geologisk lagring av koldioxid. Bemyndigandet avser alltså om geologisk lagring av koldioxid ska få eller inte få konkurrera med annan använd- ning av mark- och vattenområdena. Den som vill veta var i landet eller ute till havs som det kan finnas mark- och vattenområden som är lämp- liga eller mindre lämpliga för geologisk lagring av koldioxid bör kunna hitta de bestämmelserna samlat i 3 och 4 kap. . antar förslaget att delegera ett sådant avgörande till regeringen, är det också lämpligt att den som tillämpar lagen får information om det på samma plats där hushållningsbestämmelserna i övrigt finns. I 9 kap. finns bestämmelser som också har prägel av geografisk begränsning (t.ex. be- myndigandet i 9 kap. 4 §). De bestämmelserna tar dock inte sikte på vad ett mark- eller vattenområde tas i anspråk för. Bestämmelserna i 9 kap. handlar inte om hushållningen med mark- och vattenområden utan om hur verksamheterna påverkar den omgivande miljön och människors I 9 kap. är det alltså fråga om ett miljö- och hälsoskydd. slagna bemyndigandet i 4 kap. 9 § handlar inte om miljö- och hälsoskydd utan om hur ett mark- eller vattenområde används. sar alltså inte i 9 kap. utan bör tas in i 4 kap. som innehåller bestämmelser för hushållning med mark och vatten för vissa områden i Den närmare prövningen av om viss lagringsverksamhet ska tillåtas eller inte på en viss plats även inom områden där det i och för sig kom- mer att vara tillåtet att lagra koldioxid kommer att som för all annan tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet att ske genom tillståndsprövning Frågan om de svenska reglernas tillämplighet utanför territo- rium behandlas i nästa avsnitt. 11.3 Tillämpning utanför territorialgränsen Regeringens förslag: I fråga om geologisk lagring av koldioxid ska bestämmelser om hushållning med mark- och vatten- områden, tillstånd, anmälan och tillåtlighet liksom bemyndigandet att meddela föreskrifter om var sådan lagring får ske tillämpas även på kontinentalsockel utanför territorialgränsen. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslogs att bestämmelsen om att utöka tillämpnings- området för skulle tas in i lagen (1966:314) om kontinental- sockeln. Regeringens förslag innebär att bestämmelsen tas in i 1 kap. . Remissinstanserna: geologiska undersökning har anfört att då som huvudregel inte tillämpas utanför svenskt territo- rialhav innebär förslaget ett praktiskt sätt att för detta specifika fall an- vända samma rättsliga ram såväl innanför som utanför territorialgränsen. Remissinstanserna har i övrigt inte haft några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: är enligt grundläggande rättsliga principer tillämplig endast på svenskt territorium. I enstaka fall kan tillämpningsområdet sträcka sig utanför svenskt territorium. Detta kan följa av balkens egna regler eller av annan lag (jfr prop. 1997/98:45, Del 2, s. 11 och prop. 2007/08:154 s. 8 f). Innanför territorialgränsen gäller och lagen (1966:314) om kontinentalsockeln parallellt. Detta innebär att den som på en sådan plats bedriver verksamhet enligt kontinentalsockellagen är skyldig att följa . På den del av kontinentalsockeln som ligger utanför svenskt territorium gäller däremot enligt huvudregeln bara lagen om kontinental- sockeln. Från denna huvudregel görs i 10 § lagen om kontinentalsockeln undantag för anläggning och säkerhetszon, där svensk lag gäller. Även om det gäller verksamhet på en anläggning eller inom säkerhetszon ska dock inte tillståndsprövning enligt ske för utforskning och utvinning om verksamheten har tillståndsprövats enligt lagen om konti- nentalsockeln. Enligt 10 a § får regeringen, om det finns särskilda skäl, som villkor för tillståndet ange att tillståndsprövningen enligt 9 kap. ska ske hos den myndighet som regeringen bestämmelser. Detta gäller dock endast om tillstånd enligt 9 kap. behövs för en motsvarande verksamhet innanför territorialgränsen. Enligt artikel 2 i CCS-direktivet ska direktivet tillämpas på geologisk lagring av koldioxid inom medlemsstaternas territorium, i deras ekono- miska zon och på deras kontinentalsocklar i den mening som avses i havsrättskonventionen. kontinentalsockel utanför territorial- gränsen sammanfaller geografiskt med ekonomiska zon. Som framgått av avsnitt 11.1 bör CCS-direktivet genomföras huvudsakligen med och förordningar under . När det gäller lagring av koldioxid på kontinentalsockeln utanför svenskt territorium, måste det särskilt anges att bestämmelser om geologisk lag- ring av koldioxid även gäller utanför territorialgränsen. På anläggningar för geologisk lagring av koldioxid gäller dock även utanför territorialgränsen enligt 10 § kontinentalsockellagen. För att CCS-direkti- vets bestämmelser om tillståndsprövning ska få rättslig bindande effekt på hela kontinentalsockel behövs alltså en bestämmelse i miljö- balken med innebörden att bestämmelserna om tillstånd och anmälan enligt ska tillämpas även på kontinentalsockeln utanför terri- torialgränsen. Med andra ord ska det, för en verksamhet med geologisk lagring av koldioxid, alltid ske en tillståndsprövning enligt 9 kap. miljö- balken inte bara när det finns särskilda skäl, vilket 10 a § lagen om kontinentalsockeln ger möjlighet till . Det bör även framgå att bemyndigandet att meddela föreskrifter om var geologisk lagring av koldioxid får ske också gäller i fråga om kontinentalsockel utanför territorialgränsen. 11.4 Undantag från förbudet mot dumpning Regeringens förslag: För geologisk lagring av koldioxid får reger- ingen meddela föreskrifter om undantag från förbud mot dumpning. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna har med ett undantag inte yttrat sig över förslaget. , Property Evaluation and Trans- actions (ASPECT) har anfört i huvudsak följande. Eftersom utsikterna att finna lämpliga lagringsplatser i i stort är begränsade till vissa havsbottnar och inte heller där ännu särskilt klarlagda, kan det diskuteras om motiven är tillräckliga för att göra undantag från Londonkonventio- nens förbud mot s.k. dumpning under havsbottnar. Skälen för regeringens förslag Förutom i havsrättskonvention UNCLOS (SÖ 2000:1), artikel 10, finns det folkrättsliga bestämmelser om dumpning framför allt konvention om förhindrande av havsföroreningar till följd av dumpning och annat material, (SÖ 1974:8), och protokoll till (Londonprotokollet) (SÖ 2000:48). , som trädde i kraft , är en global konvention med syfte att begränsa föroreningar till havet. Kon- ventionen innebar i sin ursprungliga form ett totalförbud mot dumpning av en grupp särskilt farliga ämnen, kombinerat med ett licenssystem för tillstånd till dumpning av andra ämnen. har sedan ändrats genom ett antal tillägg med regler om förbränning till havs och förbud mot dumpning av ämnen som varit tillåtna. I takt med att miljöfrågorna har fått ett allt större utrymme blev behovet av en revider- ing av den ursprungliga konventionen mer påtagligt. En modernisering av skedde 1996 genom anta- gandet av Londonprotokollet. Protokollet är en omarbetning av London- konventionen. Konventionens grundkonstruktion är i protokollet ändrad till en s.k. omvänd lista. Ämnen som det enligt protokollet är tillåtet att dumpa till havs anges i en bilaga. För avtalsparter till konventionen ersätter protokollet . Protokollet trädde i kraft och har 41 parter. EU är inte part till Lon- donprotokollet. Enligt artikel 4.1 i Londonprotokollet ska avtalsparterna förbjuda dumpning av avfall eller annat material med undantag av det som för- tecknats i protokollets bilaga 1. Dumpning av avfall eller annat material som uppräknas i bilagan kräver särskilt tillstånd. Ett nytt tillägg har gjorts till Londonprotokollet som rör geologisk Prop. 2011/12:125 lagring av koldioxid. Enligt detta tillägg listas koldioxidströmmar i pro- tokollets bilaga 1. Härigenom möjliggörs dumpning av koldioxidström- mar, vilket annars skulle vara förbjudet enligt protokollet. I bilagan pre- ciseras även under vilka förutsättningar dumpning får ske. Kraven är följ- ande. Dumpningen ska ske i geologisk formation under havsbotten. Kol- dioxidströmmen ska till övervägande delen bestå av koldioxid. Dock får koldioxidströmmen innehålla spår av andra ämnen som kommer från käl- lan och från avskiljningen och lagringsprocessen. Inget avfall eller annat material får blandas med koldioxiden i syfte att göra sig av med det av- fallet eller materialet. Om lagringen av koldioxid följer de krav som an- ges i protokollet, är den alltså förenlig med både Londonprotokollet och . Londonprotokollet innehåller även i artikel 6 ett generellt förbud mot att exportera avfall och annat material för dumpning eller förbränning till havs. Eftersom detta exportförbud ansågs hindra transport av koldioxid för lagring i en annan stat lades 2009 ett nytt andra stycke till artikel 6 som under vissa villkor medger undantag från exportförbudet. Dumpning i svensk lagstiftning och undantag för geologisk lagring av koldioxid I har det funnits ett generellt förbud mot dumpning . Det har inte gjorts någon åtskillnad mellan dumpning av miljöfarliga ämnen och andra. Orsaken är att ett generellt förbud ger en myndighet möjlighet att pröva miljöeffekten vid varje enskilt fall, då dispens begärs, medan en avgränsning till vissa ämnen alltid medför gränsdragningsproblem. Bestämmelser om dumpning finns i 15 kap. 3133 §§ . Enligt dessa regler får inom Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon inte dumpas avfall, vare sig som fast ämne, vätska eller gas. Avfall får heller inte dumpas från svenska fartyg eller luftfartyg i det fria havet. Avfall som är avsett att dumpas i det fria havet får inte föras ut ur landet eller ur den ekonomiska zonen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får genom beslut i det enskilda fallet ge dispens, om avfallet kan dumpas utan olägenhet för människors hälsa och miljön. Ordalydelsen i 15 kap. 31 § första stycket är tagen från den upphävda lagen (1971:1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten. Enligt förarbetena till den lagen är dumpning ett vedertaget ut- tryck och liktydigt med kvittblivning (prop. 1971:160 s. 13). När dump- ningsförbudet togs in i konstaterades att det motsvarade bestämmelserna i (jfr. 1997/98:45 s. 431) och vid ratificering av Londonprotokollet framhölls att , med hänvisning till bestämmelserna om dumpning i 15 kap. 31 § , redan uppfyllde protokollets krav. Slutsatsen var att det därför inte be- hövdes några lagändringar för att skulle kunna ratificera London- protokollet (jfr prop. 1999/2000:74 s. 1316). I enlighet med vad parterna till Londonprotokollet har slagit fast är kol- dioxid som avskilts för geologisk lagring att betrakta som avfall och det omfattas av förbudet mot dumpning enligt 15 kap. 31 § första stycket För att möjliggöra sådan lagring som är tillåten enligt Lon- donprotokollet behövs därför undantag från dumpningsbestämmelserna. Till skillnad från vad som föreslogs i promemorian bör emellertid inte något generellt undantag från dumpningsbestämmelserna göras, bl.a. eftersom förbudet mot utförsel av koldioxid som är avsett att dumpas fortsatt bör gälla om inte annat anges i enlighet med artikel 6 i London- protokollet. Det är därför lämpligt att undantaget från dumpningsförbudet regleras på förordningsnivå tillsammans med övriga bestämmelser om var och hur geologisk lagring av koldioxid får ske. Därför bör regeringen få meddela föreskrifter om undantag från bestämmelserna om dumpning i 15 kap. 31 § första stycket för geologisk lagring av koldi- oxid. Genomförandet av förbudet i Londonprotokollet av export av avfall och annat material för dumpning till havs artikel 6 förbjuder dess parter att tillåta export av avfall eller annat material till andra länder för dumpning eller förbrän- ning till havs. I enlighet med vad som sagts infördes en möjlighet till undantag i vissa fall från exportförbudet i artikel 6 när det gäller koldioxid för förvaring. En förutsättning för undantaget är bl.a. att ett särskilt avtal om exporten har ingåtts mellan de berörda parterna. Ett sådant avtal ska innehålla bekräftelse och fördelning av ansvar för till- ståndsgivning mellan den exporterande staten och den mottagande staten. För export till en stat som inte är part till protokollet ska avtalet som ett minimum innehålla bestämmelser motsvarande dem som finns i London- protokollet, inklusive de bestämmelser som rör tillstånd och tillstånds- villkor för att följa protokollets bilaga 2. Syftet är att se till att avtalen inte avviker från skyldigheterna för parter till protokollet när det gäller att skydda och bevara den miljön. En part som ingår ett avtal om export av avfall ska anmäla detta till Internationella sjöfartsorganisatio- nen IMO (). Enligt artikel 21 i Londonprotokollet träder ändringar i protokollet för de avtalsparter som har accepterat ändringen i kraft den sextionde dagen efter den dag då två tredjedelar av avtalsparterna har deponerat ett anta- gandeinstrument. Därefter ska ändringen träda i kraft, för övriga avtals- parter, den sextionde dagen efter den dag då ifrågavarande avtalspart har deponerat ett antagandeinstrument för ändringen. har accepterat ändringen av artikel 6. Ännu har inte två tredjedelar av avtalsparterna deponerat ett antagandeinstrument. När det gäller ändringar i bilagor träder de enligt artikel 22 i London- protokollet i kraft efter att parten har informerat Interna- sjöfartsorganisationen om godkännande av ändringen eller efter dagen för ändringarnas antagande. Den nu aktuella ändringen i bilagan trädde i kraft . Innebörden av artikel 6 i Londonprotokollet, jämförd med utform- ningen av 15 kap. 31 § , föranleder frågor om tillräckligheten av genomförande i svensk rätt av Londonprotokollet. Med hänvisning till bl.a. det nämnda exportförbudet och undantagsbestämmelserna för export av koldioxid för förvaring behöver därför genomförande av Londonprotokollet ses över närmare. Regeringen avser att återkomma Prop. 2011/12:125 med särskilda lagförslag i det avseendet. Regeringens förslag: Tillstånd till en verksamhet som omfattar geo- logisk lagring av koldioxid får ges endast om verksamhetsutövaren ställer säkerhet enligt 16 kap. 3 § eller vidtar någon annan lämplig åtgärd för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som gäller för verksamheten enligt och lagen om handel med utsläppsrätter samt föreskrifter och tillståndsvillkor som har meddelats med stöd av dessa lagar. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: , Property Evaluation and Transactions (ASPECT) har anfört att det inte finns några invändningar mot att betrakta koldioxid i geologiskt lager som avfall och göra undantag från tillämpning av stora delar av 15 kap. . har anfört att koldioxid som har avskilts för geologisk lagring är att betrakta som avfall och att 15 kap. innehåller flera allmänna bestämmelser som är tillämpliga på allt avfall och således även på koldioxid som avskilts för geologisk lagring, varför 15 kap. tillämplighet på koldioxid som avskilts för geologisk lag- ring bör analyseras ytterligare. har vidare anfört att det för att underlätta rättstillämpningen är eftersträvansvärt att bestämmel- serna om ställande av säkerhet för koldioxidlagring samlas i . geologiska undersökning har anfört att förslaget innebär ett ändamålsenligt genomförande av direktivets krav. Skälen för regeringens förslag Krav på ställande av säkerhet Enligt 16 kap. 3 § får tillstånd till en miljöfarlig verksamhet göras beroende av att den som avser att bedriva verksamheten ställer säkerhet för kostnaderna för det avhjälpande av en miljöskada och de andra återställningsåtgärder som verksamheten kan föranleda. Av moti- ven till paragrafen (prop. 1997/98:45, Del 2, s. 205) framgår att starka skäl att meddela villkor om säkerhet föreligger om den aktuella verksam- heten kan förutses avslutas och det kan finnas ett avhjälp- andebehov liksom i de fall det kan ställas krav på en verksamhet att fort- löpande transportera bort avfall.