prop · GZ03121 · 2012-03-22 00:00:00 — Enligt Lagrådet finns det en fast praxis enligt vilken ett gynnande förvaltningsbeslut får ändras eller upphävas om det av beslutet eller de föreskrifter som tillämpats vid beslutsfattandet framgår att det under vissa omständigheter får ändras, om tvingande säkerhetsskäl kräver en ändring eller om beslutet blivit felaktigt på grund av vilseledande uppgifter från parten. Regeringen håller med Lagrådet om att angiven praxis bör gälla också för beslut enligt den föreslagna lagen. Därför har de i lagrådsremissen föreslagna bestämmelserna om att beslut får ändras eller upphävas tagits bort. Vem som ska lämna pliktexemplar Regeringens förslag: Pliktexemplar av elektroniskt material som någon som är etablerad här i landet har låtit framställa ska lämnas av denne. I annat fall ska pliktexemplar lämnas av den som har låtit göra materialet tillgängligt för allmänheten här i landet om denne är etablerad här. Promemorians förslag: Motsvarar i sak regeringens. Remissinstanserna: Kungl. förslag att det är leveransplikt för etablerade publicister som är mest lämpligt. , och C anser att promemorians förslag om leveransplikt för den som har låtit framställa materialet är otydligt. SVT menar att det skapar osäkerhet om vem leveransplikten åligger mot bakgrund av att samproduktionsavtal är vanliga och att produktionen ofta utförs av en tredje part, och att det därför tydligare bör framgå av lagtexten att leveransplikten ligger hos den som producerar materialet. och C påpekar dock att framställaren inte har tillgång till alla relevant metadata och att det därför väcker frågor om vem som faktiskt kan och bör leverera materialet. Skälen för regeringens förslag: Marknaden för nätpublicerat elektroniskt material har ännu inte funnit sin struktur på samma sätt som marknaden för sådana fysiska föremål som omfattas av leveransplikt enligt pliktexemplarslagen. Kännetecknande för nätverkspubliceringen är att det, främst på grund av de jämförelsevis låga produktions- och distributionskostnaderna, kan finnas många olika aktörer som producerar och distribuerar och att det för publiceringen inte krävs någon som mångfaldigar materialet på det sätt som är nödvändigt vid distribution till allmänheten av fysiska föremål. Det är därför inte helt enkelt att finna aktörer som lämpligen bör åläggas leveransplikt. Utredaren har identifierat tre kategorier av aktörer som alltid måste finnas i fråga om sådant elektroniskt material som omfattas av leveransplikt: 1. Upphovsmännen till materialet. Någon som har låtit framställa materialet (producenten). Någon som har gjort eller låtit göra materialet tillgängligt för allmänheten i (distributören). Bland annat med hänsyn till att upphovsmannen till ett grundlagsskyddat yttrande har rätt att vara anonym är det enligt utredaren olämpligt att ålägga upphovsmännen leveransplikt. Utredaren har föreslagit att producenten åläggs leveransplikt där så är möjligt. Remissinstanserna har inte haft några invändningar i sig mot det förslaget. Regeringen delar utredarens bedömning att leveransplikten så långt det är möjligt bör tillkomma producenten, dvs. den som har låtit framställa det elektroniska materialet. Flera olika distributörer kan tillgängliggöra elektroniskt material med samma innehåll från samma producent. Det kan vara svårt för en distributör att veta om någon annan distributör redan har lämnat pliktexemplar. Risken för dubbelleveranser eller uteblivna leveranser ökar om distributörerna har leveransplikt. enligt regeringens bedömning bäst garantier för att leveransplikten Prop. 2011/12:121 uppfylls på avsett sätt om producenten åläggs leveransplikt. Nätverkspublicering är ofta internationell till sin natur. Elektroniskt material som läggs ut öppet på internet av en svensk eller av någon annan blir i princip tillgängligt för allmänheten i hela världen. Av allmänna principer följer att den myndighetsutövning det innebär att, ytterst med hot om vite, kräva in pliktexemplar inte kan fullgöras i fråga om den som inte är etablerad i . I fråga om elektroniskt material som någon som inte är etablerad här i landet har låtit framställa kan alltså leveransplikten inte belasta denne, t.ex. ett utländskt skivbolag som ger ut e-musik av en svensk upphovsman. I dessa fall bör skyldigheten att lämna pliktexemplar i stället tillkomma distributören här i landet, dvs. den som har låtit göra materialet tillgängligt för allmänheten här i landet om denne är etablerad här. Bestämmelsen om detta har utformats enligt förslag från Lagrådet så att det tydligt framgår att skyldigheten att leverera tillgängliggjort material tillkommer distributören endast under förutsättning att denne är etablerad här i landet. 8 Hur pliktexemplar ska lämnas Regeringens förslag: Pliktexemplar av elektroniskt material ska lämnas till Kungl. på en databärare i det logiska format som det har gjorts tillgängligt i från tillgängliggörandet. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har möjlighet att i enskilda fall besluta att skyldigheten får fullgöras på annat sätt. Pliktexemplar av elektroniskt material ska vara åtföljt av information om tillgängliggörandet, det elektroniska materialets logiska format och samband med annat som omfattas av leveransplikt samt koder eller liknande som kan krävas för att man på avsett vis ska kunna ta del av innehållet i det elektroniska materialet. Den myndighet som regeringen bestämmer kan vid vite förelägga någon att fullgöra sin skyldighet att lämna pliktexemplar. Ett beslut om vite får överklagas. Andra beslut enligt lagen får inte överklagas. Promemorians förslag: Motsvarar regeringens, men i promemorian har det även föreslagits att det ska vara möjligt att meddela generella föreskrifter om att skyldigheten att lämna pliktexemplar får fullgöras på annat sätt och att det i lagtexten ska upplysas om möjligheten för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela s.k. verkställighetsföreskrifter. Remissinstanserna: Länsrätten i konstaterar att länsrätten blir den enda underinstans som prövar överklaganden av Kungl. beslut om vite enligt lagförslaget men bedömer att det kommer att medföra en begränsad ökning i antalet mål hos domstolen. betonar betydelsen av att myndigheten med stöd av föreskrifter och efter överenskommelse med de leveranspliktiga ges möjlighet att själv samla in material. KB stöder promemorians förslag att material ska levereras på en databärare samt även förslagen om logiska Prop. 2011/12:121 format, leveranstidpunkt och metadata. Flera instanser, bland dem , , , , Tidskrifter, , och C , förordar dock att leverans sker automatiskt över nätverk i stället för på databärare alternativt, enligt några instanser, med en utvecklad sökrobotteknik med hänvisning till en befarad kostnadsökning för de levererande aktörerna. och C menar att en utökad robotinsamling skulle ge en mer representativ bild av svenska förhållanden än det urval som blir konsekvensen av om fullständighetsprincipen frångås. Några instanser invänder mot förslaget att sökmöjligheterna i det pliktlevererade materialet tills vidare begränsas, bl.a. , som anser att det är tveksamt med hänsyn till allmänintresset och att fördelarna med att ha myndighetspublikationer samlade på ett ställe motverkas. och C efterfrågar större tydlighet när det gäller av vem och på vilket sätt sökningar får ske i insamlat elektroniskt material med hänvisning till integritets- och upphovsrättsliga aspekter. SVT anser att leveransfristen i lagförslaget bör samordnas med den längre leveransfristen i pliktexemplarslagen för att undvika onödig dubbelleverans där så annars skulle kunna bli fallet. Olikheten i leveranstid mellan lagförslaget och pliktexemplarslagen kritiseras av och C . Flera instanser har synpunkter på promemorians förslag om vilka metadata som ska lämnas. SVT menar att kravet på att redovisa även det elektroniska materialets samband med material som pliktlevereras enligt pliktexemplarslagen förutsätter individuell hantering och därför bör undvikas. Även förordar en begränsning av antalet format i vilka leveranser kan ske och att det samordnas med krav för att inte i onödan tvinga KB till omfattande konverteringsarbete. och C befarar att kravet på leverans av metadata kommer att vara alltför resurskrävande. Oberoende Musikproducenter anser att en skyldighet att lämna pliktexemplar av material som fonogram eller videogram ska kunna uppfyllas genom inlämnande av sådant material som utgivare lämnar till digitala distributörer. menar att ett krav på leveransplikt med leverans på en fysisk databärare måste följas av särregler i upphovsrättslagen för exemplarframställning i samband med hanteringen med en inskränkning som går utöver dagens krav i 16 § upphovsrättslagen. Förbundet menar, i likhet med , att en sådan särregel skulle kunna etableras inom ramen för avtalslicenser. Skälen för regeringens förslag Det förekommer många olika logiska format, dvs. filformat, för elektroniskt material. Ofta kan elektroniskt material i ett visst filformat konverteras till ett annat filformat. kräver konverteringen tillgång till särskild programvara. Den leveranspliktige, dvs. den som har låtit framställa eller tillgängliggöra det elektroniska materialet (se avsnitt 7), behöver inte själv ha tillgång till programvara för att ta del av eller konvertera det elektroniska materialet. Enligt regeringens mening är det inte rimligt att den leveranspliktige ska behöva konvertera det elektroniska materialet till något visst filformat innan det lämnas som pliktexemplar. Pliktexemplar av elektroniskt material ska alltså lämnas i det logiska format som det har gjorts tillgängligt i. I avsnitt 6.3 behandlas frågan om vad som ska lämnas när ett elektroniskt material har gjorts tillgängligt i flera olika logiska format. Leverans på databärare eller enligt särskilda beslut Utredaren har identifierat tre möjliga sätt att lämna pliktexemplar: 1. Den leveranspliktige kopierar det elektroniska materialet på en databärare, t.ex. en cd-skiva, och lämnar den till KB. Den leveranspliktige överför materialet till KB via nätverk. Den leveranspliktige låter KB självt hämta materialet via nätverk. Utredaren har föreslagit att det av lagen ska framgå att pliktexemplar ska lämnas på en databärare och att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har möjlighet att bestämma att skyldigheten får fullgöras på annat sätt. Flera remissinstanser anser att lagen inte bör som huvudregel innehålla ett krav på att pliktexemplar lämnas på en databärare eller framhåller i vart fall vikten av att leverans via nätverk i praktiken blir det normala. För den som ska leverera pliktexemplar av elektroniskt material torde i regel leverans via nätverk vara både billigare och enklare än att behöva föra över materialet på databärare och sedan lämna dessa till KB. Med leverans via nätverk kan man tänka sig att många leveranspliktiga skulle upparbeta rutiner som t.ex. innebär att ett pliktexemplar automatiskt lämnas till KB i samband med publicering eller därefter. Även för KB kan en sådan ordning innebära fördelar när det gäller hanteringen av pliktexemplaren. Egen inhämtning av KB kan på motsvarande sätt ha fördelar för både den leveranspliktige och KB. Det är svårt att förutse hur många pliktexemplar av elektroniskt material som kommer att lämnas och hur stort materialet är. Det finns en risk för att kapaciteten hos de ingående dataledningarna hos KB inte skulle räcka till för att ta emot den stora dataström som det kan komma att bli fråga om. Det kan även vara svårt för KB att rent praktiskt ta hand om och lagra detta material på egna databärare. Det finns alltså ingen garanti för att leverans via nätverk kan ske i alla lägen. Dessa förhållanden gör att regeringen inte nu är beredd att föreslå bestämmelser i lag om att pliktexemplar får lämnas via nätverk. När det gäller alternativet att KB självt hämtar in elektroniskt material som omfattas av leveransplikt kan åtkomsten till det elektroniska materialet vara skyddad av lösenord eller andra tekniska anordningar som den leveranspliktige kan ha befogad anledning att inte vilja avslöja för KB. Det kan vidare vara svårt för KB att i praktiken hantera en stor mängd olika säkerhetssystem och nätverk för att kunna hämta det Därför anser regeringen att man inte bör ha Prop. 2011/12:121 bestämmelser i lag om att pliktleverans får ske genom att det görs möjligt för KB att självt hämta elektroniskt material. Regeringen anser i stället att den metod för pliktleverans som bör föreskrivas i lag är leverans på databärare. Det bör dock, såsom utredaren föreslagit, vara möjligt att bestämma att skyldigheten att lämna pliktexemplar får fullgöras på annat sätt. Därigenom kan det införas en praktisk ordning med nätverksleverans, vilken kan antas bli den vanligaste formen för leverans. Regeringen förutsätter att KB i samråd med de leveranspliktiga och branschen i övrigt utreder och preciserar de tekniska förutsättningarna för nätverksleverans i syfte att övergå till denna leveransform så snart det är möjligt. Utredaren har föreslagit en bestämmelse om möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela såväl generella föreskrifter som beslut i enskilda fall om hur leveransplikten får fullgöras. som anges avslutningsvis i avsnitt 6.3 anser regeringen att det ska finnas bara en bestämmelse om beslut i enskilda fall. Det får förutsättas att ansöknings- och beslutsförfarandet kan ordnas på ett smidigt och nästan helt automatiserat sätt i de flesta fall av nätverksleverans. Det är i många fall önskvärt med en så snabb leverans som möjligt. snabb leverans minskar risken för att den leveranspliktige glömmer bort sin skyldighet eller för att det elektroniska materialet förstörs eller förvanskas hos denne och underlättar KB:s möjligheter att kontrollera att bör det beaktas att lagen ålägger de leveranspliktiga en börda som inte bör göras tyngre än nödvändigt. Regeringen anser att en leveranstid från det att elektroniskt material har gjorts tillgängligt är rimlig. inget som hindrar att leverans sker tidigare. det vanliga bli att leverans sker med offentliggörandet. Metadata, dvs. information om materialet, från de olika enheterna i ett arkiv eller bibliotek behöver föras in i en katalog, eller ett register, för att det ska vara möjligt att hitta exempelvis en viss enhet med ett visst innehåll eller alla enheter av en viss upphovsman eller från en viss Det är en viktig uppgift för KB att utvinna metadata från pliktexemplaren och föra in dessa metadata på ett strukturerat sätt i en Det är, för att KB ska kunna hantera materialet, nödvändigt att vissa grundläggande metadata följer med levererade pliktexemplar. Skyldigheten att lämna metadata bör dock hållas till ett minimum för att inte bli alltför betungande för de leveranspliktiga. För att kunna ta del av elektroniskt material och på lämpligt sätt långtidsbevara det behöver KB känna till vilket logiskt format som det elektroniska materialet har. Därför bör pliktexemplaret åtföljas av information om detta. Av sådana föremål som ska lämnas enligt pliktexemplarslagen framgår normalt viss grundläggande information om tillgängliggörandet, såsom tryckår och utgivare, som är viktig för katalogiseringen hos KB. Det är som regel inte fallet med det elektroniska material som ska levereras. Därför bör pliktexemplar av elektroniskt material åtföljas av information om tillgängliggörandet. Det handlar här om sådan grundläggande information som på vilket nätverk (inklusive i förekommande fall nätverksadress) materialet har tillgängliggjorts, när materialet tillgängliggjordes första gången och om materialet har gjorts tillgängligt för envar eller om tillgången varit begränsad till någon viss krets, t.ex. den som betalat för sig eller registrerat sig på något visst sätt. Med hjälp av den informationen bör KB kunna sammanställa t.ex. det elektroniska material som en viss dag har gjorts tillgängligt på en viss webbplats, exempelvis en dagstidnings webbplats. Har elektroniskt material gjorts tillgängligt på flera olika webbplatser, såsom när en musikfil säljs via flera distributörer, bör det vara tillräckligt att ange detta. Definitionen av elektroniskt material (se avsnitt 6.1) innebär att information som hänger intimt samman kan finnas i flera olika enheter. Elektroniskt material kan vidare ha ett sådant intimt samband med ett dokument som det har lämnats pliktexemplar av enligt pliktexemplarslagen, t.ex. elektroniskt material som innehåller instuderingsuppgifter till en tryckt bok eller elektroniskt material som annars innehåller uppdateringar eller kompletteringar av tryckt material. Därför bör pliktexemplar av elektroniskt material åtföljas av information om materialets samband med annat elektroniskt material som ska lämnas eller sådant som ska lämnas enligt pliktexemplarslagen. När det gäller information om sambandet mellan lämnat elektroniskt material är det främst i två fall som sådan information behöver lämnas. Det första fallet är när en artikel eller liknande levereras i form av flera enheter av elektroniskt material (filer), där t.ex. artikeltexten, ingressen, rubriken, en tillhörande nyhetsbild eller film, bildtext eller liknande finns i skilda filer. Det som då ska anges är att alla dessa filer har varit avsedda att presenteras tillsammans som en avgränsad enhet. Det andra fallet, som delvis kan sammanfalla med vad som har sagts om det första fallet, är när information om en fil som kan hämtas via en webbsida finns på webbsidan. Typexemplet är filer med musik, film eller talade eller skrivna böcker som säljs via en e-butik och där det finns beskrivningar av de saluförda filerna på webbplatsen. Det som då ska anges är vilka musikfiler etc. och eventuella bilder med omslag eller liknande som filen med den aktuella beskrivningen avser. Därmed kommer KB som regel att få del av nödvändiga metadata om musikfilen etc., inklusive information om exempelvis vilka filer med musik etc. som kan vara avsedda att utgöra en logisk enhet, t.ex. ett musikalbum med visst omslag och med låtar i viss ordning eller en talbok med avsnitt i skilda filer som är avsedda att avlyssnas i viss ordning. Elektroniskt material som levereras kan ha tillgängliggjorts på sådant sätt att det krävs koder eller liknande för att man på avsett vis ska kunna ta del av innehållet i materialet. Det kan exempelvis gälla elektroniskt material som har tillgängliggjorts i krypterad form. För att KB ska kunna ta del av innehållet i det elektroniska materialet på avsett vis måste materialet vara åtföljt av information om koder eller liknande som Därför bör pliktexemplar av elektroniskt material Prop. 2011/12:121 åtföljas av information om koder eller liknande som kan krävas för att på avsett vis ta del av innehållet i materialet. Det är alltså här fråga om information om koder eller liknande som har tillgängliggjorts för allmänheten. Inget hindrar emellertid att KB får en egen, unik kod eller liknande. Det avgörande är att KB med hjälp av de tillhandahållna koderna eller liknande kan ta del av innehållet på samma sätt och i samma utsträckning som allmänheten kunnat det. Enligt 34 § pliktexemplarslagen kan KB vid vite förelägga den som åsidosätter skyldigheten att lämna pliktexemplar. E-delegationen har ifrågasatt behovet av en bestämmelse om vite i den nya lagen. Regeringen anser emellertid att det är nödvändigt att det i den nya lagen finns motsvarande möjligheter till sanktioner som i pliktexemplarslagen för den som inte uppfyller sin skyldighet att lämna pliktexemplar av elektroniskt material med tillhörande information. Den som åsidosätter skyldigheten att lämna pliktexemplar av elektroniskt material med tillhörande information bör alltså av den myndighet som regeringen bestämmer kunna vid vite föreläggas att fullgöra sin skyldighet. Om den leveranspliktige inte efterkommer en sådan begäran, kan myndigheten vända sig till förvaltningsrätten och ansöka om utdömande av vitet. Det får med hänsyn till det samråd med branschen och de tekniska utredningar och preciseringar som är nödvändiga i inledningsskedet förutsättas att vitesmöjligheten används med stor försiktighet under detta skede. Ett myndighetsbeslut om föreläggande vid vite bör få överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, dvs. Prövningstillstånd bör krävas vid överklagande till kammarrätten. Andra beslut, t.ex. ett beslut om undantag från leveransplikt eller att inte medge undantag från leveransplikt, bör inte få överklagas. Myndigheters skyldighet att lämna Regeringens förslag: En myndighet eller en statlig myndighet under regeringen som har låtit framställa en promemoria, en rapport, en utredning, en vägledning eller någon annan liknande publikation och som låter göra den tillgänglig för allmänheten här i landet genom överföring via nätverk i form av en avgränsad enhet av en elektronisk upptagning, ska lämna ett pliktexemplar av handlingen Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har möjlighet att meddela undantag från skyldigheten. myndigheters leveransplikt regleras i en särskild bestämmelse, undantas myndigheterna från leveransplikt enligt de bestämmelser som gäller för enskilda. Promemorians förslag: Motsvarar i huvudsak regeringens. I promemorian föreslås det dock att inte bara myndigheter utan också andra offentliga organ ska ha skyldighet att lämna pliktexemplar. Remissinstanserna: delar uppfattningen att det behövs en författningsreglerad skyldighet att leverera publicerat elektroniskt material och menar att det inte kan anses särskilt betungande eller kostnadskrävande för den enskilda myndigheten då leveransplikten är begränsad till de elektroniska publikationer som ett offentligt organ självt har låtit framställa och tillgängliggöra. Andra instanser som stöder en leveransplikt för offentliga myndigheter är , , och Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM). menar att avgränsningar av material är rimliga och att fördelarna med att ha egentliga myndighetspublikationer samlade hos KB överväger det merarbete som kan bli aktuellt hos den enskilda myndigheten. SPSM menar att det finns en problematik kring upphovsrättsskyddat material som myndigheten anpassar och tillgängliggör i digital form och till vilka myndigheten inte har förlagsrätt. SPSM framhåller vidare att ett förtydligande behövs av huruvida de läromedel som myndigheten ger ut ska omfattas av leveransplikten. Några instanser, bl.a. Kommuner och Landsting och , anser att det är otydligt vilket material som avses. Även efterfrågar klargörande av vilket material som ska levereras och i vilka former det bör ske. efterfrågar förtydligande i fråga om vad som gäller när en myndighet har låtit en annan myndighet framställa en publikation. SCB instämmer vidare i att endast egentliga myndighetspublikationer ska omfattas av leveransplikten och att föreskrifter om medföljande metadata ska utformas i samråd med . stöder inte promemorians förslag om att särskilt skilja ut offentliga organs leveransskyldighet av egentliga myndighetspublikationer. instämmer inte i förslaget att offentliga myndigheter vid sidan av bevarandet enligt arkivlagstiftningen också ska leverera myndighetspublikationer till KB. anser att införandet av en sådan leveransplikt kommer att medföra ett stort merarbete för myndigheterna som det är oklart vilka publikationer som ska omfattas av leveransplikten. anser att resonemanget kring vad offentliga myndigheter ska levereras och vad som ska undantas kan leda till oklarheter om hur myndigheterna ska hantera sina allmänna handlingar samt att de tolkar lagen som att leveransen till KB ersätter den leverans som ska ske till enligt arkivlagstiftningen. menar vidare att den föreslagna lagen därför kommer att leda till att kostnaderna för att hantera e-plikten blir större än de annars skulle vara och mer resurskrävande för de levererande myndigheterna.