prop · GZ03179 · 2012-09-18 00:00:00 — bidra med väsentlig information, vilken i sin tur kommer att leda till att kan bedriva en än mer träffsäker och effektiv signalspaning beträffande strategiska förhållanden avseende interna- Enligt har avsaknaden av dialog och samordning lett till att myndighetens kompetens och förmåga inom terrorismområdet har börjat utarmas samt att potentiellt viktig information avseende utländska förhållanden inte har inhämtats. igenom har, enligt myndigheten, både Säkerhetspolisens och ytterst förmåga att bemöta och bekämpa terrorism försämrats. Även Försvarsmakten framhåller att en ökad förmåga hos förbättrar förutsättningarna för en ökad samlad effekt i den nationella underrättelseförmågan och att myndighetssamverkan mellan Försvars- makten, Säkerhetspolisen och inom ramen för Nationellt att stärkas ytterligare. Eftersom förslaget endast innebär att Säkerhetspolisen tillåts inrikta signalspaning inom ramen för nu gällande regelverk bör ett eventuellt ökat integritetsintrång för enskilda vara ytterst begränsat. Förslaget ger inte utrymme för att rikta signalspaning mot förhållanden inom och ger heller inte möjlighet att använda sökbegrepp kopplade till enskilda i större utsträckning än . Regeringen anser, mot bakgrund av det stora mervärde som förslaget kan förväntas medföra dels för Säkerhetspolisen, dels för samlade underrättelseinhämt- ning och det begränsat utökade integritetsintrång som förslaget eventuellt kan komma att innebära, att en möjlighet för Säkerhetspolisen att inrikta signalspaningen står i proportion till de effekter det kan få för enskildas integritet. När det gäller är utgångspunkten att huvuddelen av den brottslighet som denna del av polisen har att förebygga och bekämpa inte är av sådant slag att det är motiverat att tillåta signal- spaning som inhämtningsmetod. Regeringen har dock ovan konstaterat att behovet av att inrikta signalspaning är stort och angeläget när det gäller arbete med att förebygga och förhindra sådan grov organiserad brottslighet som kan hota grundläggande samhälls- intressen. har därtill anfört att en inriktnings- möjlighet också när det gäller kommer att innebära att denna vid sina inriktningsuppdrag kan bidra med väsentlig informa- tion, vilket förbättrar myndighetens möjligheter att bedriva en än mer träffsäker och effektiv signalspaning beträffande strategiska förhållanden avseende grov gränsöverskridande brottslighet. För del kan det bli aktuellt att ansöka om tillstånd för inriktningsuppdrag som syftar till att kartlägga strategiska förhållanden avseende sådan grov gränsöverskridande brottslighet som kan hota väsentliga nationella intressen. Begränsningen innebär att det endast är i strategiska underrättelseinhämtning, och en mycket begränsad del därav, som möjligheten kan komma till användning. I sammanhanget bör också beaktas att ingen av de andra myndigheter som tillåts inrikta signalspaningen har den kunskap som krävs för att inrikta signalspaning mot denna företeelse, som i signalspaningslagen har ansetts vara ett viktigt ändamål. Även om , som några remissinstan- ser påpekar, bedriver brottsutredande verksamhet och dess fokus gäller förhållanden i , medger inte signalspaningslagen inhämtning av uppgifter i brottsutredningar eller uppgifter om förhållanden i . Sökbegrepp direkt hänförliga till enskilda kommer inte att få användas i större utsträckning än vad som medges enligt nu gällande lagstiftning. Sammanfattningsvis anser regeringen, mot bakgrund av det mervärde förslaget i den del det gäller kan förväntas medföra dels för , dels för samlade underrättelse- inhämtning, den begränsade omfattning förslaget har och det begränsade utökade integritetsintrång det eventuellt kan komma att medföra, att en 2011/12:179 möjlighet för att inrikta signalspaning enligt nu gällande regelverk står i proportion till de effekter det kan få för Inte heller Lagrådet, som har fört en diskussion om proportionaliteten i förslaget, har motsatt sig att det läggs till grund för Några remissinstanser, framför allt och Datainspek- tionen, pekar på en risk för sammanblandning mellan underrättelseverk- samhet och brottsutredande verksamhet om tillåts När det gäller Säkerhetspolisen anser Advokat- samfundet att förslaget enbart kan accepteras avseende den underrättelse- verksamhet som Säkerhetspolisen bedriver. samt påpekar att det i promemorian inte behandlas hur uppgifter från signalspaning får användas och vad detta innebär för rätten till partsinsyn. Enligt regeringens mening står det klart att signalspaning inte får användas i syfte att utreda begångna brott. Detta framgår av 4 § lagen om försvarsunderrättelseverksamhet, där det anges att det inom den verksamheten inte får vidtas åtgärder syftande till att lösa uppgifter som ligger inom ramen för polisens och andra myndigheters brottsbe- kämpande och brottsförebyggande verksamhet. I förarbetena till den gällande lydelsen av bestämmelsen utvecklas att den grundläggande principen är att försvarsunderrättelseverksamheten inte får innefatta för- farande i samband med förundersökning, vissa arbetsmetoder som är förbehållna polisman och användning av straffprocessuella tvångsmedel. Det är en annan sak att försvarsunderrättelseverksamhetens resultat kan vara värdefullt även för myndigheter med brottsbekämpande uppgifter, på samma sätt som det kan vara värdefullt för myndigheter med helt andra ansvarsområden (prop. 2006/07:63 s. 41 och 135). ningen ändras inte genom förslaget. heller inte i sin verksamhet ha upplevt några svårigheter att upprätthålla skiljelinjen mellan försvarsunderrättelseverksamhet och brottsföre- byggande respektive brottsbeivrande verksamhet. uppgifter från signalspaning, som inhämtats efter inriktning från regeringen, eller Försvarsmakten, delges både Säker- Sådan delgivning sker i form av Uppgifter som berör en viss fysisk person får endast rapporteras i den mån de är av betydelse för försvarsunderrättelse- verksamheten, alltså för svensk utrikes-, säkerhets- eller försvarspolitik eller i övrigt för kartläggning av yttre hot mot landet (8 § signal- Om en upptagning eller uppteckning innehåller uppgifter som berör en viss fysisk person och bedöms sakna betydelse för sådan verksamhet ska den omgående förstöras (7 § signalspaningslagen). gifter som inhämtas efter inriktning från Säkerhetspolisen eller Riks- kriminalpolisen kommer att delges på samma sätt. använda och behandla uppgifter i underrättelserapporter från Försvarets radioanstalt kommer, liksom , att styras av befintligt regelverk. Informationen kommer att få behandlas på samma sätt och enligt samma regelverk, bland annat polisdatalagen, som gäller för annan under- rättelseinformation som Säkerhetspolisen och hante- Generellt gäller för den här typen av underrättelseinformation att den behandlas i en mycket begränsad krets. Lagrådet har, med hänvisning till praxis, väckt frågan om en inriktningsmöjlighet för Säkerhetspolisen och Riks- kriminalpolisen innebär att en närmare beskrivning borde finnas i tillgänglig lag av den brottslighet som ska kunna föranleda signal- spaning. har i målet och mot , dom , ansett att den tyska regleringen av motsvarande verksamhet är förenlig med konventionen. Domstolen har därvid bland annat beaktat att det i den tyska regleringen fanns uppräknat vilken brottslighet åtgärden skulle syfta till att förhindra. Signalspaning enligt den svenska lagen syftar emellertid inte till att förebygga och förhindra brott, utan till att kartlägga vissa företeelser som kan utgöra yttre hot mot landet. Lagen har tillkommit med beaktande av praxis. Genom de ändringar i lagen som trädde i kraft , har det preciserats för vilka ändamål signalspaning får ske. Dessa förutsättningar ändras inte genom att Säkerhetspolisen och Riks- kriminalpolisen också får närmare inrikta signalspaning i försvarsunder- rättelseverksamhet. Regeringen anser därför att det saknas skäl att lämna en sådan beskrivning som Lagrådet har pekat på. och Tidningsutgivarna anmärker att det nu aktu- ella förslaget, i likhet med den signalspaning som bedrivs , innebär risk för att massmediernas källor röjs. Regeringen har redan i förarbetena till signalspaningslagen behandlat denna fråga och då gjort bedömningen att anonymitetsskyddet och meddelarfriheten tillgodoses på ett godtag- bart sätt genom de då föreslagna bestämmelserna i signalspaningslagen (prop. 2006/07:63 s. 106 f.). Den ändring som föreslås påverkar inte lagstiftningens inverkan på meddelarskyddet. Ändringen påverkar heller inte möjligheterna att urskilja trafik som färdas över gräns, varför regeringen inte ser någon anledning att nu närmare bemöta de syn- punkter som lämnats av i den delen. Sammanfattningsvis anser regeringen att en inriktningsmöjlighet inom försvarsunderrättelseverksamheten utgör det minst ingripande sättet att uppnå det eftersträvade syftet, nämligen att Säkerhetspolisen och Riks- kriminalpolisen genom signalspaning ska få del av sådan information som krävs med hänsyn till det behov som kan motiveras. Den gällande signalspaningslagstiftningen och de rättssäkerhetsgarantier och skyddsmekanismer som gäller enligt den har i flera tidigare samman- hang varit föremål för regeringens och prövning. Senast be- dömde regeringen i skrivelsen Integritetsskydd vid signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet (skr. 2011/12:48) att de utvärderingar som gjorts ger en samstämmig bild av att signal- spaningsverksamheten vid bedrivs enligt lagstift- ningens intentioner och med respekt för den enskildes integritet. Sam- tidigt har regeringen bejakat en fortsatt uppföljning och betonat att Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten inrättades som myndighet för att bland annat löpande följa den signalspaning som bedriver enligt signalspaningslagen (skr. s. 26). Att nu låta Säkerhetspolisen och inrikta signal- spaning i försvarsunderrättelseverksamhet bör ses mot denna bakgrund. 2011/12:179 Förslaget innebär att hela det regelverk som enligt signalspaningslagen gäller för tillståndsprövning och kontroll blir gällande på samma sätt som efter inriktning från andra myndigheter. När det gäller underrättelseskyl- digheten enligt signalspaningslagen som, vilket Datainspektionen och Svenska avdelningen av internationella juristkommissionen påpekar, innehåller omfattande undantag på grund av sekretess, har regeringen i den ovan nämnda skrivelsen bedömt att det inte finns skäl att överväga någon ändring av den gällande ordningen (skr. s. 25). Regeringen och har också bedömt att den granskning som utförs av Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten fungerar väl. När det gäller Säkerhetspolisens och behandling av person- uppgifter kommer tillsyn även att utövas av Säkerhets- och integritets- skyddsnämnden och Datainspektionen. Utöver den nämnda tillsynsverk- samheten kommer den typ av kontroll som efter- frågar, avseende Säkerhetspolisens och beslut att vända sig till , att ske genom den tillsyn som gäller för annan verksamhet som Säkerhetspolisen och bedriver. har därutöver getts i uppdrag att utreda behovet av ett fristående organ som ska granska polisens verksam- het inklusive den verksamhet som Säkerhetspolisen bedriver (dir. 2012:13). Regeringen delar Justitiekanslerns och universitets bedömning att det finns behov av en fortsatt uppföljning av lagen och vill återigen framhålla att det är befogat att låta Statens inspek- tion för försvarsunderrättelseverksamheten genomföra en ny fördjupad uppföljning av lagstiftningens konsekvenser bland annat för enskildas integritet. Regeringens förslag: Ändringen i lagen om signalspaning i försvars- underrättelseverksamhet ska träda i kraft . Skälen för regeringens förslag: Den föreslagna ändringen är angelägen och bör träda i kraft . Lagändringen bör därför träda i kraft . Regeringens bedömning: De kostnadsökningar som förslaget kan komma att medföra kan finansieras inom de befintliga ramarna för Regeringen avser dock att följa frågan vidare. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte något att invända mot denna bedömning. anför att det är viktigt att polisens behov får tillräckligt hög prioritet i konkurrensen med de andra myndigheter som får inrikta signalspaningen. betonar den egna myndighetens fortsatta behov av signalunderrättelser och skriver att ett utvidgat uppdrag för inte bör få påverka kvantitet eller kvalitet i den produktion av signalunderrättelser som Försvarsmakten har och kommer att ha behov av. påpekar att det i promemorian inte redovisas någon utredning till stöd för slutsatsen att kostnaderna för de operatörer som berörs av signalspaningen inte bedöms påverkas av förslaget. Skälen för regeringens bedömning: Signalspaningslagen trädde i Genom lagen gavs möjlighet för Försvarets radioanstalt att bedriva signalspaning i såväl etern som tråd, efter närmare inriktning från vissa myndigheter, bland annat Säkerhetspolisen Möjligheten att bedriva signalspaning i tråd fick dock effekt först , som möjligheten för bland annat Säkerhetspolisen och att inrikta I samband med det gjordes även vissa andra ändringar, bland annat inrättades Försvarsunderrättelsedomstolen och justeringar gjordes i ansökningsförfarandet. fick ändrade uppgifter. I samband med lagens ikraftträdande och de senare ändringar som därefter gjordes tillfördes samt tillstånds- och kontrollmyndigheterna medel för de ökade kostnader som den nya ordningen då bedömdes medföra. I promemorian Vem ska utföra signalspaning för polisiära behov görs bedömningen att en lösning där , inom ramen för myndighetens befintliga organisation, ges i uppgift att utföra signal- spaning även åt Säkerhetspolisen och inte skulle medföra någon nämnvärd ökning av resursbehoven hos Försvarets radio- Bedömningen gäller även i förhållande till Försvarsunderrättelse- domstolen samt Säkerhetspolisen och . Det nu behandlade förslaget innebär att Säkerhetspolisen och Riks- kriminalpolisen ska få inrikta signalspaning i försvarsunderrättelseverk- samhet enligt den ordning som i övrigt gäller . inga andra följder än att det antal myndigheter som tillåts inrikta Även om omfattningen av Försvarets radioanstalts verksamhet därmed skulle kunna komma att utökas något, innebär det för Säkerhetspolisens och verksamhet att man går tillbaka till den ordning som gällde före . syn till detta och vad som anförts i den ovan nämnda promemorian, bedöms att den utökade verksamheten för kan 2011/12:179 finansieras inom befintliga ramar och att respektive myndighets under- rättelsebehov ska kunna tillgodoses. Det kan dock finnas anledning att följa frågan vidare. Även för övriga berörda myndigheter bedöms att eventuella mindre kostnadsökningar bör kunna finansieras inom ram. anmärker att det i promemorian inte har pre- senterats någon utredning till stöd för bedömningen att operatörernas kostnader inte kommer att påverkas av förslaget. I förarbetena till signal- spaningslagen bedömdes att inhämtning av signaler i tråd skulle komma att innebära en kostnad för teknisk anpassning samt vissa löpande kostnader. Ingenting tyder på att en möjlighet för Säkerhetspolisen och att inrikta signalspaningen skulle leda till en ökning av dessa kostnader. Varken eller någon av de operatörer som har varit remissinstans har heller påstått att förslaget skulle innebära ökade kostnader för operatörerna. Förslaget till lag om ändring i lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet 4 § I lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet finns bestämmelser om regeringens och myndigheters inriktning av sådan verksamhet. Inriktning av signalspaning får anges endast av regeringen, , Försvarsmakten, Säkerhetspolisen och . Regeringen bestämmer inriktningen av den verksamhet som bedrivs enligt 1 § tredje stycket. En inriktning av signalspaningen får inte avse endast en viss fysisk person. I paragrafen regleras bland annat vilka myndigheter som får inrikta signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet. Ändringen behandlas, tillsammans med Lagrådets synpunkter, i avsnitt 7. Paragrafens första stycke ändras på så sätt att Säkerhetspolisen och läggs till bland de myndigheter som får inrikta signalspaning. Genom begränsningen till den verksamhet som bedrivs vid och tydliggörs att den övriga operativa polisverksamhet som bedrivs vid , i vilken dessa båda ingår, inte omfattas. Förslag till lag om ändring i lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet Härigenom föreskrivs att 4 § lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet ska ha följande lydelse. I lagen (2000:130) om försvars- I lagen (2000:130) om försvars- bestämmelser om regeringens och bestämmelser om regeringens och spaning får anges endast av spaning får anges endast av Regeringen bestämmer inriktningen av den verksamhet som bedrivs enligt 1 § tredje stycket. En inriktning av signalspaningen får inte avse endast en viss fysisk person. Denna lag träder i kraft . 2 Senaste lydelse 2009:967. Efter remiss har följande instanser yttrat sig över departementspro- memorian Polisens tillgång till signalspaning i försvarsunderrättelseverk- samhet (Ds 2011:44): ombudsmän, över och , Kammarrätten i , , Förvaltningsrätten i , Justitiekanslern, , Ekobrottsmyndig- heten, , Säkerhetspolisen, Säkerhets- och integritets- skyddsnämnden, Datainspektionen, ter, Försvarsmakten, , , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Totalförsvarets forsk- ningsinstitut, Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten, Försvarsunderrättelsedomstolen, , , , Tidningsutgivarna, avdelningen av Yttrande har även inkommit från en privatperson. ST-Polisväsendet, , Akademikers (), , IT & Telekom- företagen, , och har avstått från att Utdrag ur protokoll vid sammanträde Närvarande: F.d. justitierådet samt justitieråden och . Polisens tillgång till signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet Enligt en lagrådsremiss () har regeringen beslutat att inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelse- verksamhet. Förslaget har inför Lagrådet föredragits av kanslirådet . Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet: Signalspaning har varit ett viktigt inslag i svensk försvarsunderrättelseverksamhet. En närmare lagreglering infördes dock först genom den lag som det nu föreslås en ändring i. Ett viktigt skäl för införandet av lagen var att signalspaning skulle kunna genomföras oavsett om signalerna befinner sig i etern eller i tråd. I den proposition (prop. 2006/07:63) i vilken förslaget till ny lag lämnades föreslogs också ändringar i lagen (2000:130) om försvars- underrättelseverksamhet. Dessa ändringar, som trädde i kraft , innebar bl.a. att mandatet enligt 1 § för försvarunder- rättelseverksamhet vid yttre militära hot utvidgades till att avse yttre hot och viss ändring av bestämmelsen i 4 § om att det inom verksam- heten inte får vidtas åtgärder som syftar till att lösa uppgifter som ligger inom ramen för polisens och andra myndigheters brottsbekämpande och brottsförebyggande verksamhet. De nu berörda lagändringarna föregicks och efterföljdes också av en omfattande och livlig debatt. Redan några månader efter det att den nya lagen om signalspaning trätt i kraft lades det fram förslag till ändringar i lagen (prop. 2008/09:201) som syftade till att förstärka integritetsskyddet vid signalspaning. Ändringarna innebar bl.a. att ändamålen för signal- spaning preciserades i lag varvid ett av de syften som angavs var att kartlägga strategiska förhållanden avseende internationell terrorism och annan grov gränsöverskridande brottslighet som kan hota väsentliga nationella intressen. Vidare avskaffades möjligheten för regeringen att bestämma att myndigheter skulle få ange en närmare inriktning av verksamheten, en möjlighet som bl.a. utnyttjats i förhållande till Säkerhetspolisen och . Rätten att ange inriktning av signalspaning begränsades till regeringen, och Försvarsmakten. Det nu framlagda förslaget är begränsat till sitt innehåll. rätten att ange inriktning av signalspaning utvidgas till att omfatta även inte någon förändring av de begränsningar i rätten att genomföra signal- spaning som följer av lagen om försvarsunderrättelseverksamhet och 1 och 5 §§ i den nu aktuella lagen. Den lagreglering som gäller för signalspaning har, som antytts ovan, varit föremål för återkommande granskning och en livlig debatt inte minst i sådana hänseenden som ligger inom ramen för Lagrådets uppgift När det föreslås ändringar i sådan lagreglering kan det i vissa fall finnas anledning för Lagrådet att bedöma regleringen även i sådana hänseenden som inte är föremål för ändringsförslag. emellertid att det nu framlagda förslaget inte ger anledning till en sådan mer allsidig granskning av den lagreglering som gäller för signal- Lagrådet begränsar därför sina anmärkningar till frågor som särskilt aktualiseras genom det nu framlagda förslaget. Vad som från den utgångspunkten främst är av intresse är behovet och betydelsen av den föreslagna rätten för Säkerhetspolisen och Riks- kriminalpolisen att ange inriktningen av signalspaning. ses i ljuset av dels utvidgningen av området för försvarsunderrättelse- verksamhet till kartläggning av yttre hot mot landet och preciseringen i signalspaningslagen till bl.a. strategiska förhållanden avseende grov gränsöverskridande brottslighet som kan hota väsentliga nationella intressen, dels förbudet att vidta åtgärder som ligger inom ramen för bl.a. polisens brottsbekämpande och brottsförebyggande verksamhet. Möjligheten till signalspaning innebär i sig en begränsning av det i 2 kap. 6 § regeringsformen reglerade skyddet mot avlyssning och betydande intrång i den personliga integriteten. Av 2 kap. 20 § regeringsformen framgår att begränsning i det skyddet ska ha stöd i lag och av 2 kap. 21 § att begränsning får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle och aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. En likartad reglering finns också i artikel 8 i . skillnad mot i regeringsformen finns det emellertid i Europakonven- tionen en konkret uppräkning av för vilka ändamål som rätten till skydd enligt artikeln får begränsas. Till dessa hör statens säkerhet men också förebyggande av brott. Någon tvekan råder inte om att kartläggning av yttre hot mot landet är ett sådant ändamål som kan ligga till grund för begränsningar av det i 2 kap. 6 § regeringsformen reglerade skyddet. Annat kan inte heller antas än att förebyggande av brott är ett sådant ändamål. Vad som skapar särskilda problem i detta hänseende är emellertid att brottsbekämpande och brotts- förebyggande verksamhet uttryckligen är undantagen från försvars- underrättelseverksamhetslagens, och därigenom också från signal- spaningslagens, tillämpningsområde (4 § försvarsunderrättelselagen). förutsättning för att polismyndighet ska ha behov av att ange inriktningen av signalspaning är då att signalspaningen gäller verksamhet som inte är brottsbekämpande eller brottsförebyggande. Frågan om uppdelningen mellan de berörda polisorganens olika verksamheter berörs inte närmare i remissen. Frågan berördes däremot i prop. 2006/07:63. I den propositionen anfördes bl.a. (s. 40 f.) att när det gäller internationell kriminalitet inom det utökade mandatet för försvarsunderrättelseverksamhet så var det inte frågan om en verksamhet var kriminell eller inte som stod i fokus utan i vad mån den kunde ha en potential att utgöra ett hot mot landet oavsett hur den skulle betraktas i rättslig mening. Enligt Lagrådet framstår det som oklart hur den närmare avgränsningen mellan olika verksamheter hos polisen inom vilka signalspaning får och inte får förekomma ska göras. Det kan i sammanhanget erinras om att det ändamål för polisens rätt till signalspaning som föreslogs i betänkandet (SOU 2009:66) Signalspaning för polisiära behov, var att avslöja och utreda eller förhindra brott.