prop · GZ0374 · 2012-02-21 00:00:00 — Utifrån en enstaka rapport (det enskilda fallet) går det oftast inte att bedöma om en misstänkt biverkning har orsakats av läkemedelsbehandlingen. Sammanställning av liknande rapporter från eller andra länder i förhållande till försäljningen av läkemedlet samt utnyttjande av andra källor läggs även till grund för bedömningen. Samma underlag för bedömning gäller också för de biverkningsrapporter som redovisas av läkemedelsföretagen i de återkommande periodiska säkerhetsrapporterna. Genomförande av direktiv /84/EU Direktiv är rättsakter som EU-institutioner riktar till medlemsstaterna och som syftar till att få till stånd samordnade regler. Ett direktiv är bindande för medlemsstaterna när det gäller det resultat som ska uppnås genom direktivet, men överlåter till medlemsstaterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet. Det innebär att medlemsstaterna inte är bundna av sådant som direktivets terminologi och systematik, om det avsedda resultatet uppnås med en annan terminologi och systematik. EU-direktiv måste alltså överföras till nationella regler. Finns det redan nationella regler som uppfyller direktivets målsättning behövs inga särskilda åtgärder. Att medlemsstaterna själva väljer form och tillvägagångssätt innebär inte att alla nationella rättskällor får användas. Enligt huvudregeln ska EU-direktivet normalt sett uppfyllas genom någon form av författningsreglering. Däremot anses sådana rättskällor som förarbeten, praxis, sakens natur, doktrin m.m. i princip inte ensamma räcka till för att genomföra . Det är i allmänhet inte heller tillräckligt med en uppföljning genom allmänna råd, dvs. genom att en myndighet lämnar generella rekommendationer om hur svensk författning bör tillämpas för att direktivets krav ska uppfyllas. Detta kan för svensk del innebära att de delar av ett direktiv som kräver reglering i lag tas in i redan befintlig lagstiftning medan andra bestämmelser i direktivet kan införlivas genom föreskrifter meddelade av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Regeringens förslag: system för säkerhetsövervakning ska ha till syfte att samla in, registrera, lagra och vetenskapligt utvärdera uppgifter om misstänkta biverkningar av läkemedel som godkänts för försäljning. Vid utvärderingen ska i fråga om humanläkemedel beaktas även all tillgänglig information som kan ha betydelse för bedömningen av nyttan och riskerna med läkemedlen när det gäller användning som inte omfattas av de villkor som anges i godkännandet för försäljning och sådana biverkningar som har samband med exponering i arbetet. Regeringens bedömning: Bestämmelserna i artiklarna 101.23, 102 första stycket ae, 102 andra stycket, 106, 106a.24, 107a.12 och 107a.45 behöver inte genomföras i lag. Bestämmelserna i artiklarna 101.4, 102 första stycket f, 103, 105, 107a.3, 107a.6, 111, 116, 117, 122.2 och 126a är uppfyllda genom gällande rätt eller föranleder inga krav på genomförandeåtgärder. Promemorians förslag och bedömning: Överensstämmer delvis med regeringens förslag och bedömning. I promemorian fanns inget förslag om att det i 9 § läkemedelslagen (1992:859) ska anges att vid utvärderingen ska i fråga om humanläkemedel beaktas även all tillgänglig information som kan ha betydelse för bedömningen av nyttan och riskerna med läkemedlen när det gäller användning som inte omfattas av de villkor som anges i godkännandet för försäljning och sådana biverkningar som har samband med exponering i arbetet. Remissinstanserna: i och anser att det är ett viktigt steg i arbetet mot bättre läkemedelssäkerhet att utvidga definitionen av biverkning men att utvidgningen av begreppet är avsedd att leda till konsekvenser enligt direktivet som borde ha beskrivits mer utförligt. läns landsting i län påtalar att utvidgningen av begreppet biverkning kommer att ha stor betydelse för organisationen av patientsäkerheten i hälso- och sjukvården. läns landsting är positiv till att misstanke om biverkning ska föranleda rapportering. anser att 9 § läkemedelslagen bör formuleras så att det avspeglar innehållet i artikel 101.1 om att reglerna omfattar användning utöver villkoren i godkännandet för försäljning och exponering i arbetet. Artiklarna 102ae bör regleras på förordningsnivå. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Bakgrund och ändringar i läkemedelslagen Bestämmelser om säkerhetsövervakning hos medlemsstaterna och innehavarna av godkännanden för försäljning finns i avdelning IX i och rådets direktiv /83/EG om upprättande av gemenskapsregler för humanläkemedel. Genom direktiv /84/EU ersätts avdelning IX med nya bestämmelser om system för säkerhetsövervakning. Med system för säkerhetsövervakning avses enligt artikel 1 ett system som används av innehavaren av godkännande för försäljning och medlemsstaterna för att fullgöra de uppgifter och ansvarsområden som anges i avdelning IX, och som är avsett för övervakning av godkända läkemedels säkerhet och upptäckt av ändringar i risk/nyttaförhållandet. De artiklar i avdelning IX som rör medlemsstaternas system för säkerhetsövervakning ändrades senast genom och rådets direktiv /27/EG av om ändring av direktiv /83/EG om upprättande av gemenskapsregler för humanläkemedel, vilket medförde ändringar i bl.a. 9 § läkemedelslagen. Enligt paragrafen ska ansvara för ett system för säkerhetsövervakning, som har till syfte att samla in, registrera, lagra och vetenskapligt utvärdera uppgifter om biverkningar av läkemedel som godkänts för försäljning. Vad gäller humanläkemedel anges vidare att vid utvärderingen ska även beaktas all tillgänglig information om felaktig användning och missbruk av läkemedel som kan ha betydelse för bedömningen av nyttan och riskerna med läkemedlen. Regeringen har i 4 kap. läkemedelsförordningen (2006:272) meddelat kompletterande föreskrifter. Genom direktiv /84/EU finns reglerna om medlemsstaternas system för säkerhetsövervakning framförallt i de nya artiklarna 101103 (allmänna bestämmelser om systemet för säkerhetsövervakning), 106 och 106a.24 (öppenhet och information) samt 107a (registrering och rapportering av misstänkta biverkningar). Innehållet i de nya artiklarna motsvarar till stora delar redan vad som framgår av 9 § läkemedelslagen och bestämmelser i läkemedelsförordningen. 9 § läkemedelslagen genomförde framförallt artikel 102 i dess lydelse enligt direktiv /27/EG. Vid genomförandet uttalade regeringen att direktivets krav om system för säkerhetsövervakning i praktiken skulle genomföras genom att upprättade ett sådant system och att detta var en så central del av verksamhet att den lämpligen skulle anges i lag (prop. 2005/06:70 s. 140). Denna bedömning gör sig alltjämt gällande och regleringen i 9 § läkemedelslagen bör därför behållas. De nya kraven till följd av direktiv /84/EU medför att paragrafen i vissa delar bör få ny lydelse. I paragrafen anges att syftet med systemet för säkerhetsövervakning är att samla in, registrera, lagra och vetenskapligt utvärdera uppgifter om biverkningar av läkemedel. Med biverkning avses enligt den nya definitionen i artikel 1 en skadlig och oavsedd reaktion på ett läkemedel. definierades biverkning som en skadlig och oavsedd reaktion på ett läkemedel, som inträffar vid doser som normalt används på människor vid profylax, diagnos, behandling av sjukdomar eller för återställande eller korrigering för att påverka fysiologiska funktioner. I direktiv /84/EU används på flera ställen termen misstänkt biverkning. Således anges i artikel 107a.1 att medlemsstaterna ska rapportera alla misstänkta biverkningar och i artikel 102 att medlemsstaterna ska vidta olika åtgärder med anledning av misstänkta biverkningar. I skäl 5 i ingressen till direktivet sägs att misstanke om en biverkning av ett läkemedel bör vara skäl nog att rapportera och att termen misstänkt biverkning därför bör användas när det handlar om rapporteringsskyldighet. Även system för säkerhetsövervakning bör därför omfatta uppgifter om misstänkta biverkningar och 9 § läkemedelslagen bör ändras i enlighet härmed. Innebörden av termen misstänkt biverkning beskrivs i skäl 5 i ingressen som att ett orsakssamband mellan ett läkemedel och en biverkning åtminstone är en rimlig möjlighet. När termen misstänkt biverkning används utesluts inte redan bekräftade biverkningar. Syftet med ändringen är alltså inte att undanta sådana biverkningar utan att göra det mer tydligt att det inte krävs att biverkan är utredd eller bekräftad för att den ska beaktas inom systemet för säkerhetsövervakning. Den ändrade lydelsen av 9 § läkemedelslagen som föreslås kommer även att gälla för veterinärmedicinska läkemedel. Enligt regeringens bedömning är detta förenligt med de krav som följer av och rådets direktiv /82/EG om upprättande av gemenskapsregler för veterinärmedicinska läkemedel. I artikel 73 i detta direktiv anges sålunda att medlemsstaterna ska ha ett system för säkerhetsövervakning för att säkerställa att lämpliga och harmoniserade föreskrifter avseende de veterinärmedicinska läkemedel som är godkända i gemenskapen antas, med beaktande av de uppgifter som framkommit om misstänkta biverkningar av veterinärmedicinska läkemedel vid normal användning. I artikel 101.1 i dess lydelse enligt direktiv /84/EU anges att den information som ska samlas in inom systemet för säkerhetsövervakning särskilt ska gälla biverkningar hos människor vid användning av ett läkemedel på de villkor som anges i godkännandet för försäljning men också vid användning som inte omfattas av de villkor som anges i godkännandet för försäljning, samt de biverkningar som har samband med exponering i arbetet. anser att 9 § läkemedelslagen bör formuleras så att det avspeglar innehållet i artikel 101.1 och att det bör framgå av paragrafen att reglerna vad avser humanläkemedel även omfattar användning utöver villkoren i godkännandet för försäljning och exponering i arbetet. Termerna användning utöver villkoren i godkännandet för försäljning och exponering i arbetet är nya och används inte i direktiv /83/EG. Med exponering i arbetet avses t.ex. att en gravid kvinna får i sig ett fosterskadande ämne vid administreringen/hanteringen av cytostatika eller att en sjuksköterska får en allergisk reaktion när hon antibiotika vid administrering till patient. Av skäl 17 i ingressen framgår att användning utöver villkoren i godkännandet för försäljning avser t.ex. överdosering, felanvändning, missbruk och medicineringsfel. Termen motsvarar alltså delvis vad som redan framgår av 9 § läkemedelslagen. Den nya termen omfattar dock fler användningssätt av ett läkemedel än vad som framgår av läkemedelslagen. Termen är också tydligare i fråga om vilken användning av ett läkemedel som avses. Den ändrade lydelsen av artikel 101.1 hör även samman med den ändrade definitionen av biverkning. Mot denna bakgrund delar regeringen bedömning att de nya termerna bör användas i läkemedelslagen när det regleras vilken information om ett humanläkemedel som ska beaktas vid utvärderingen. Risker rörande arbetsmiljö hanteras av och det är sällsynt att sådana incidenter rapporteras till (totalt finns 53 rapporter registrerade ). Den föreslagna formuleringen av 9 § läkemedelslagen innebär att sådana incidenter kan komma att rapporteras till i ökad omfattning som då har att hantera dem i enlighet med regelverket. Ansvaret för risker i arbetsmiljö ska dock alltjämt åvila . Någon förändring i ansvarsfördelningen mellan och är inte avsedd. Artiklar som inte behöver genomföras i lag De flesta av direktivets bestämmelser om medlemsstaternas system för säkerhetsövervakning har ett sådant tekniskt och detaljerat innehåll att de lämpligen bör genomföras på annan nivå än lag. finns kompletterande bestämmelser om arbete med säkerhetsövervakning i framförallt läkemedelsförordningen. I artikel 101.2 finns bestämmelser om att medlemsstaterna med hjälp av systemet för säkerhetsövervakning ska överväga alternativ för riskminimering och riskförebyggande samt genomföra regelbundna granskningar av systemet och rapportera resultatet till Europeiska kommissionen och därefter . Enligt artikel 101.3 ska varje medlemsstat utse en behörig myndighet för säkerhetsövervakning. I artikel 102 första stycket ae finns bestämmelser av allmän karaktär Prop. 2011/12:74 om att medlemsstaterna ska a)vidta alla lämpliga åtgärder för att uppmuntra patienter, läkare, farmaceuter och annan hälso- och sjukvårdspersonal att rapportera misstänkta biverkningar till den nationella behöriga myndigheten. I dessa uppgifter får organisationer som representerar konsumenter, patienter och hälso- och sjukvårdspersonal engageras i lämplig utsträckning, b)underlätta patienternas rapportering genom att erbjuda alternativa rapporteringsformat utöver webbaserade format, c)vidta alla lämpliga åtgärder för att erhålla exakta och kontrollerbara uppgifter till den vetenskapliga utvärderingen av rapporter om misstänkta biverkningar, d)se till att allmänheten får viktig information om farhågor framkomna vid säkerhetsövervakning och som avser användning av ett läkemedel, genom offentliggörande på webbportalen och vid behov genom andra sätt att informera allmänheten, e)genom insamling av information och vid behov genom uppföljning av rapporter om misstänkta biverkningar säkerställa att lämpliga åtgärder vidtas för att det klart ska gå att identifiera alla biologiska läkemedel som föreskrivs, lämnas ut eller säljs på deras territorium som är föremål för en rapport om misstänkt biverkning, med vederbörlig hänsyn till läkemedlets namn, i enlighet med artikel 1.20, och tillverkningsnummer. Enligt artikel 102 andra stycket får medlemsstaterna vid tillämpning av första stycket leden a och e föreskriva särskilda krav för läkare, farmaceuter och annan hälso- och sjukvårdspersonal. Artikel 106 innehåller bestämmelser om öppenhet och information i arbetet med säkerhetsövervakning. Bestämmelserna är nya och föreskriver att medlemsstaterna ska skapa en webbportal för läkemedel. Den nationella webbportalen ska vara kopplad till en europeisk webbportal som ska skapas hos Europeiska läkemedelsmyndigheten (). Med begreppet kopplad torde avse att det ska finnas en länk. I punkterna ae regleras vad som ska offentliggöras via webbportalen, bl.a. offentliga utredningsrapporter, produktresuméer och bipacksedlar. Även artikel 106a innehåller bestämmelser om öppenhet och information. Den del av artikeln som innebär förpliktelse för innehavaren av godkännandet för försäljning behandlas i avsnitt 6.2.2. I punkterna 24 finns bestämmelser som reglerar att medlemsstaterna ska utbyta information om säkerhetsövervakning som de fått från innehavaren av godkännandet för försäljning. I artikeln regleras även om ett samordningsförfarande inom unionen avseende information om aktiva substanser i läkemedel som är godkända i mer än en medlemsstat. I punkt 3 anges att medlemsstaterna ska vidta alla rimliga åtgärder för att enas om ett gemensamt informationsmeddelande och tidtabeller för spridning av meddelandena. I artikel 107a.12 finns bestämmelser om att medlemsstaterna på lämpligt sätt ska engagera patienter och hälso- och sjukvårdspersonal i uppföljningen av rapporter om misstänkta biverkningar som de mottar samt se till att sådana rapporter får lämnas genom de nationella webbportalerna för läkemedel eller på annat sätt. Vidare anges att när rapporten lämnats in av en innehavare av godkännande för försäljning får medlemsstaten även involvera innehavaren i uppföljning av rapporten. I artikel 107a.4 finns bestämmelser om att medlemsstaterna på elek- Prop. 2011/12:74 tronisk väg ska lämna rapporter om allvarliga misstänkta biverkningar till Eudravigilance-databasen efter mottagande och lämna rapporter om icke allvarliga misstänkta biverkningar efter mottagande (unionens databas för säkerhetsövervakning och nätverk för databehandling). Vidare anges att innehavare av godkännande för försäljning ska ha tillgång till rapporterna genom Eudravigilance-databasen. Enligt artikel 107a.5 ska medlemsstaterna se till att rapporter om misstänkta biverkningar som uppkommit på grund av ett fel förknippat med användningen av ett läkemedel som de får kännedom om görs tillgängliga för Eudravigilance-databasen och för alla myndigheter, organ, organisationer och/eller institutioner som ansvarar för patientsäkerhet i den medlemsstaten. Vidare ska de se till att de myndigheter som ansvarar för läkemedel i den medlemsstaten får information om alla misstänkta biverkningar som någon annan myndighet i den medlemsstaten får kännedom om. Dessa rapporter ska identifieras på lämpligt sätt i de blanketter som avses i artikel 25 i och rådets förordning (EG) nr 726/2004 om inrättande av gemenskapsförfaranden för godkännande av och tillsyn över humanläkemedel och veterinärmedicinska läkemedel samt om inrättande av en europeisk läkemedelsmyndighet. Artiklar som är uppfyllda genom gällande rätt eller inte kräver ett genomförande Delar av direktivets bestämmelser om medlemsstaternas system för säkerhetsövervakning bedöms redan vara genomförda i svensk rätt eller kräver inte någon reglering. Artikel 101.4 riktar sig till kommissionen. Artikel 102 första stycket f uppmanar till effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner för innehavare som åsidosätter sina skyldigheter. möjlighet att vidta sanktioner m.m. regleras i 24 § läkemedelslagen. Enligt paragrafen får meddela de förelägganden och förbud som behövs för efterlevnaden av lagen och föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen. Ett sådant beslut om föreläggande eller förbud får förenas med vite. Mot denna bakgrund bedöms direktivets krav redan vara genomfört. Enligt artikel 103 får en medlemsstat delegera alla uppgifter som den åläggs om säkerhetsövervakning till en annan medlemsstat. Denna möjlighet medför en resurssamordning inom säkerhetsövervakningssystemet då ett annat land kan besitta såväl bättre kunskap som mer dokumentation om ett visst läkemedel. Kommissionen, och övriga medlemsstater ska informeras om delegeringen. Mellanstatliga avtal om delegering av arbete ska göras i form av regeringsbeslut och artikel 103 föranleder därför inte någon reglering. Artikel 105 första stycket har sin motsvarighet i artikel 102a i dess lydelse enligt direktiv /27/EG om att de behöriga myndigheterna ska kontrollera förvaltningen av de medel som avsatts till bl.a. säkerhetsövervakning för att säkerställa deras oberoende. direktiv /27/EG bedömde regeringen att bestämmelsen torde sakna relevans i , eftersom det här i landet är som ensamt svarar för säkerhetsövervakningen i den utsträckning denna är finansierad av statliga medel (prop. 2005/06:70 s. 140). Denna bedömning gör sig alltjämt gällande. Andra stycket i artikel 105 är ny reglering och anger att första stycket inte ska utgöra hinder för nationella behöriga myndigheter att ta ut avgifter. har med stöd av läkemedelslagen rätt att ta ut avgifter för vissa ärenden. Vilka avgifter har rätt att ta ut regleras i förordningen (2010:1167) om avgifter för den statliga kontrollen av läkemedel. Någon ytterligare reglering är inte nödvändig. Artikel 107a.3, som anger att medlemsstaterna ska samarbeta med bl.a. innehavarna av godkännande för försäljning i sökandet efter kopior av rapporter om misstänkta biverkningar, bedöms genomförd genom bestämmelserna i 4 och 5 §§ förvaltningslagen (1986:223) om myndigheters serviceskyldighet. Enligt 2 kap. 1 § läkemedelsförordningen ska fullgöra de skyldigheter att lämna ut bl.a. uppgifter eller handlingar som ankommer på medlemsstater enligt direktiv /83/EG. Artikel 107a.6, som anger att om det inte är motiverat på grunder som hör samman med säkerhetsövervakning får enskilda medlemsstater inte införa ytterligare krav på innehavare av godkännande för försäljning beträffande rapportering av misstänkta biverkningar, bedöms inte föranleda någon särskild reglering. Det sker ändringar av artikel 111 som reglerar den behöriga myndighetens arbete med tillsyn. Bestämmelser om tillsyn finns i 23 och 24 §§ läkemedelslagen. Kompletterande bestämmelser finns i läkemedelsförordningen. Enligt 23 § läkemedelslagen har tillsyn över efterlevnaden av bl.a. lagen och direktiv /83/EG. Enligt 24 § läkemedelslagen har rätt att på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen och får meddela förelägganden och förbud. Vidare anges att för tillsynen har rätt till tillträde till bl.a. områden, lokaler och andra utrymmen som används i samband med tillverkning eller annan hantering av läkemedel. Ny bestämmelse i artikel 111 är att den behöriga myndigheten i samarbete med ska se till att de rättsliga kraven i fråga om läkemedel uppfylls. Samarbetet ska bestå i att den behöriga myndigheten delar information om såväl planerade som genomförda inspektioner med . Det anges även att den behöriga myndigheten ska genomföra inspektioner med befogenhet att inspektera file för systemet för säkerhetsövervakning. informationsskyldighet enligt direktivet bedöms vara genomfört genom 2 kap. 1 § läkemedelsförordningen. Även i övrigt bedöms artikelns innehåll vara genomfört genom regleringen i läkemedelslagen. I artikel 111.3 föreskrivs om nya regler om vad den rapport som den behöriga myndigheten ska ta fram efter en inspektion ska innehålla. I 7 kap. 3 § läkemedelsförordningen regleras redan att ska upprätta en sådan rapport och att rapporten bl.a. ska innehålla uppgift om huruvida tillverkaren följer de krav som gäller för verksamheten. Av artikel 111.7 framgår att vissa uppgifter ska föras in i unionsdatabasen. Även denna artikel bedöms vara genomförd genom 2 kap. 1 § läkemedelsförordningen. I artikel 111 införs en ny punkt 8. att den behöriga myndigheten ska uppmärksamma innehavaren av godkännandet för försäljning på bristerna och ge vederbörande tillfälle att lämna synpunkter. Den behöriga myndigheten ska även kunna vidta åtgärder samt underrätta andra medlemsstater, och kommissionen. Denna bestämmelse bedöms vara genomförd genom bestämmelserna i 1012 §§ och 23 och 24 §§ läkemedelslagen samt 2 kap. 1 § läkemedelsförordningen. I artikel 116, som reglerar när de behöriga myndigheterna ska tillfälligt återkalla, upphäva eller ändra ett godkännande för försäljning, sker framförallt språkliga ändringar och ändrade hänvisningar till artiklar. Det görs ett tillägg om att åtgärder får vidtas även när läkemedlets kvalitativa och kvantitativa sammansättning inte överensstämmer med den uppgivna. Ändringarna av artikel 116 bedöms omfattas av 12 § läkemedelslagen som reglerar möjlighet att tillfälligt återkalla, upphäva eller ändra ett godkännande. Artikel 117, som reglerar förbud och indragning av läkemedel, ändras dels språkligt, dels genom att det föreskrivs att ett läkemedel som tidigare tillhandahållits men förbjudits eller tillfälligt dragits tillbaka från marknaden undantagsvis får tillåtas lämnas ut till patienter som redan står under behandling av läkemedlet. Skälet till detta är att det i vissa fall kan vara olämpligt eller till och med farligt att avbryta en pågående behandling av ett läkemedel även om detta inte är tillåtet för nyinsättning. Huvudregeln i läkemedelslagen är att ett läkemedel får säljas först sedan det godkänts för försäljning, registrerats eller omfattas av ett erkännande av ett godkännande eller en registrering. I 5 § tredje stycket läkemedelslagen anges dock att ett tillstånd till försäljning får lämnas även i andra fall om det finns särskilda skäl. Enligt 3 kap. 18 § läkemedelsförordningen får sådant tillstånd lämnas för att tillgodose särskilda behov av läkemedlet. Genom bestämmelsen kan bevilja s.k. licenser, men reglerna är också avsedda att tillämpas om det skulle finnas behov av att meddela undantagsbeslut i fråga om icke godkända läkemedel, om t.ex. det är olämpligt att avbryta en pågående behandling eller en oväntad epidemi skulle inträffa. har utfärdat föreskrifter om tillstånd till försäljning av icke godkänt läkemedel. Artikeln bedöms således redan vara genomförd.