prop · H00310 · 2012-09-19 00:00:00 — Som exempel kan anges den situationen när vårdnadshavaren ännu inte underrättats om att en utredning inletts, jfr förslaget i 11 kap 2 § tredje stycket socialtjänstlagen. I dessa fall är det olämpligt att anmälaren får kännedom om att en utredning inletts före vårdnadshavaren. Det får även anses olämpligt när ett utlämnande av uppgiften antas kunna leda till att insatser försenas eller försvåras och därmed får till följd att barnets möjlighet att få nödvändigt skydd och stöd försämras. I detta sammanhang kan 2012/13:10 nämnas att JO i sitt remissvar lyft fram att det kan finnas fall när det av hänsyn till familjens integritet och även själva utredningsarbetet bör vara möjligt för nämnden att inte lämna ut uppgifter om anmälan har lett till en utredning eller inte. En väsentlig fråga är i vilken mån tystnadsplikt gäller för uppgift om att en utredning har inletts eller inte har inletts i anmälarens verksamhet. Beträffande myndigheters verksamhet gäller de bestämmelser som finns i t.ex. 23, 25 och 26 kap. OSL. För enskilda verksamheter bedömer regeringen i likhet med att en uppgift om att socialnämnden inlett eller inte inlett utredning respektive att en utredning pågår omfattas av de bestämmelserna om tystnadsplikt som förutom inom socialtjänstområdet finns inom bl.a. skolområdet och hälso- och sjukvårdsområdet. 7.1Skydds- och förhandsbedömning samt underrättelse om beslut att inleda utredning Regeringens förslag: När en anmälan som rör ett barn har kommit in till socialnämnden ska nämnden genast göra en bedömning av om barnet eller den unge är i behov av skydd. En sådan bedömning ska dokumenteras. Beslut att inleda eller inte inleda utredning ska, om det inte finns synnerliga skäl, fattas efter det att anmälan kommit in. Ett sådant beslut behöver dock inte fattas om det redan pågår en utredning om det barn eller den unge som anmälan avser. Den som berörs av en utredning om att socialnämnden behöver ingripa för att stödja eller skydda ett barn ska, om inte särskilda skäl talar mot det, genast underrättas om att en utredning har inletts. I bestämmelsen om när socialnämnden ska inleda utredning anges särskilt att bestämmelsen även avser anmälan. förslag: Överensstämmer i stort med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som kommenterat förslagen i denna del är positiva. Omedelbar skyddsbedömning samt tidsgräns för beslut om utredning: () menar att man kan diskutera om ett beslut att inte inleda en utredning i ett sådant fall är ett egentligt beslut eller om det snarare är ett ställningstagande. JO hänvisar till allmänna råd 2006:5, där uttrycket ställningstagande används. m.fl. anser att det är otydligt om ett formellt beslut ska fattas då ställningstagandet, efter det att förhandsbedömningen gjorts, leder till att utredning ska inledas. Attunda tingsrätt och m.fl. ifrågasätter om tidsfristen behöver stå i lagen. Tingsrätten föreslår att den kan finnas i förarbeten eller i allmänna råd från . domsstyrelsen m.fl. anser att bör ta fram föreskrifter för hur ska göra en förhandsbedömning och för vad en skydds- bedömning ska innehålla och dokumenteras. förslaget bör förtydligas genom att exemplifiera vad som avses med genast och även nämna exempel på omständigheter som kan innebära att det föreligger synnerliga skäl för att förlänga tiden. vidare att nämndens ansvar för att bedöma barnets skyddsbehov bör gälla oberoende av hur nämnden fått kännedom om att ett barn kan ha behov avstyrker utredningens förslag att det vid synnerliga skäl ska gå att utsträcka tiden för en förhandsbedömning till samt att tvåveckors-gränsen även ska omfatta de situationer då själv gör iakttagelser om att ett barn eller en ung person far illa eller riskerar att fara illa. kommuner m.fl. anser att detaljregleringen är för hög, medan är positiv men ger exempel på när komplika- tioner kan uppstå p.g.a. tidsgränserna. och flera kommuner pekar på att tidsfristen kan leda till att fler utred- ningar öppnas än vad som egentligen är motiverat. Underrättelse om att utredning inleds: är positiv men anser att det krävs en precisering av de särskilda undantagsfall då underrättelse kan avvaktas. anser att det behöver tydlig- göras vad ett klargörande samtal innebär och vilka de särskilda skäl kan vara som kan föranleda att vårdnadshavaren inte genast behöver kontak- Det är också angeläget att utveckla vad genast tidsmässigt innebär i Skälen för regeringens förslag Inleda utredning utan dröjsmål ska utan dröjsmål inleda utredning av vad som genom ansökan eller på annat sätt har kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd från nämnden. Med begreppet på annat sätt avses alla andra situationer som det kan bli känt för att någon kan vara i behov av stöd och hjälp. Det kan t.ex. avse en anmälan, en iakttagelse eller en begäran om yttrande från åklagarmyndigheten. Skyldigheten att utan dröjsmål inleda en utredning gäller således obe- roende var initiativet kommer ifrån. Om den enskilde personen avvisar den erbjudna hjälpen, så kan nämnden oftast inte vidta någon åtgärd och inte heller inleda någon utredning. Det gäller utom då nämnden obero- ende av den enskildes samtycke är skyldig att handla, t.ex. vid tvångs- vård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, förkortad LVU. En ansökan om bistånd i form av en specifik insats eller individuellt behovsanpassat stöd i föräldrarollen ska däremot alltid prövas i sak och därför alltid leda till att en utredning inleds utan dröjsmål. utredning bör avslutas när och om det blir klarlagt att någon åtgärd inte När det gäller barn, som kan vara i behov av skydd eller stöd, har nämnden ett långtgående utredningsansvar och utredningen kan genom- föras oberoende av vårdnadshavarens inställning. ningen lyfter fram att JO har framhållit att det intresse 2012/13:10 som ligger bakom nämndens möjlighet att inleda en utredning att värna om barns skydd och stöd gör att man måste godta det intrång i de enskildas integritet som en utredning ofta innebär. Det finns även bestämmelser om hur en utredning av barns behov av skydd eller stöd ska bedrivas. Vid en utredning av om socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd får nämnden, för bedömningen av behovet av insatser, konsultera sakkunniga samt i övrigt ta de kontakter som behövs. Utredningen ska bedrivas så att inte någon onödigt utsätts för skada eller olägenhet. Den ska inte göras mer omfattande än vad som är motiverat av omständigheterna i ärendet. Utredningen ska bedrivas skyndsamt och vara slutförd senast . Finns det särskilda skäl får nämnden besluta att förlänga utredningen . Fyramånaders-gränsen tillkom 1998 efter kritik mot att socialnämnden inte slutförde utredningar inom rimlig tid (prop.1996/97:124). Påbörjade utredningar kunde stå öppna , ibland , utan att bli fullständigt avslutade. Bestämmelsen syftade också till att stärka barnrättsperspektivet. Även om barnet byter vistelsekommun är socialnämnden skyldig att slutföra en utredning och fatta beslut i ärendet. Den nya kommunen är skyldig att på begäran bistå med den utredning som nämnden kan behöva för att fatta beslut i ärendet. I utredningsarbetet ska utgå från barnets bästa. får tala med ett barn utan vårdnadshavarens samtycke och utan att vårdnadshavaren är närvarande. konstaterar att den lagstadgade tidsgränsen för en utredning dvs. inte ska ses som en normal utredningstid utan som en bortre gräns. Under utredningens gång ska barn, unga och deras föräldrar vara delaktiga och kontinuerligt få information så att utredningsprocessen blir begriplig och förutsägbar. Utredningen, som analyserat om nuvarande tidsgräns kan förkortas ytterligare, anser att det skulle kunna äventyra den positiva utveckling som pågår när det gäller utredningarnas kvalitet. Däremot innebär, enligt utredningen, ett förslag om en tidsbegränsning för förhandsbedömningen att den sammanlagda tiden från anmälan till beslut kan förkortas. Regeringen finner inte anledning att ifrågasätta den analys som utredningen gör om utredningstidens längd. Underrättelse om att en utredning inletts Den som berörs av en utredning ska underrättas om att en utredning inleds. Den aktuella bestämmelsen tillkom efter kritik om att ansågs bedriva utredningar utan enskildas vetskap (prop. 1996/07:124). Syftet var att skapa ett tydligare utredningsförfarande och på så sätt bidra till ett ökat förtroende för arbete. Av förarbetena framgår att det inte får råda något tvivel om att en utredning pågår. Familjen ska informeras om nämndens beslut och avsikter i fråga om utredningens bedrivande. Om barnet har två vårdnadshavare ska båda underrättas, oavsett om de bor tillsammans eller inte. Ett barn som har fyllt ska personligen underrättas eftersom barnet efter denna ålder har rätt att föra sin egen talan. Bedömningar av anmälan om att ett barn far illa När en anmälan om att ett barn far illa eller misstänks fara illa kommer till nämndens kännedom, ska en bedömning göras om innehållet i anmälan kan leda till någon åtgärd av nämnden. Detta har kommit att kallas för förhandsbedömning. Begreppet finns inte i lagen. Enligt var det först i och med ett uttalande från JO i slutet av 1990- talet som förhandsbedömningen fick betydelse som självständig aktivitet. En förhandsbedömning är en bedömning av om ska inleda utredning eller inte. Om förhandsbedömningen leder till ett ställningstagande om att inte inleda en utredning ska det dokumenteras. Anmälan läggs i barnets personakt om det finns en sådan. I annat fall diarieförs den och sätts in i en pärm eller motsvarande för handlingar som inte lett till något ärende hos nämnden. I sitt remissvar erinrar JO om att en skriftlig anmälan som kommer in till nämnden är en allmän handling som ska registreras om nämnden inte mer eller mindre omgående beslutar att inleda en utredning. JO har i tillsynsverksamheten vid återkommande tillfällen fått anledning att rikta kritik mot socialnämnderna för brister i det avseendet. Hur tar förhandsbedömningar ? konstaterar att det finns stora oklarheter och skillnader mellan kommuner när det gäller handläggning och bedömning inför ställningstagandet om utredning ska inledas eller inte. Skillnaderna rör både andelen anmälningar som utreds och hur omfattande underlag som hämtas in för bedömningen. Ytterligare ett problem enligt utredningen är att förhandsbedömningarna tenderar att dra ut . Det saknas kunskap om de mer omfattande förhandsbedömningar, som förekommer i vissa kommuner (s.k. utvidgade förhandsbedömningar), har lett till att färre anmälningar utreds. Men det är, enligt utredningen, ett rimligt antagande att det finns ett sådant samband. De allt större krav som ställs på utredningarnas innehåll och kvalitet kan också möjligen bidra till att färre utredningar inleds. Förändringen kan också delvis bero på att många kommuner, i syfte att höja kvaliteten i arbetet, har inrättat särskilda mottagningsgrupper, som är specialiserade på att ta emot anmälningar. Särskilda mottagningsgrupper kan leda till noggrannare förhandsbedömningar och en ambition att slutföra arbetet med familjen, om behovet av utredning inte anses överhängande. utgår i sina slutsatser bl.a. från tillsynen och länsstyrelsernas granskning av den sociala barn- och ungdomsvården. Granskningen har visat att det ofta tar innan genom en förhandsbedömning tar ställning till om en anmälan ska föranleda att en utredning ska inledas eller inte. Det är vanligt att ett ställningstagande dröjer mer än en månad och i många kommuner mer än ett 2012/13:10 par månader. Om akuta insatser inte bedöms nödvändiga kan anmälningar bli liggande länge utan åtgärd. Länsstyrelserna efterfrågade tydligare reglering kring dokumentation av anmälningar som inte leder till utredningar. Vidare ansåg man att kommunerna behöver utveckla sina metoder för att kontinuerligt följa upp arbetet med anmälningar, säkerställa att det finns rutiner för att ta emot och hantera anmälningar och se till att det finns instrument för att bedöma risker och skyddsbehov. Beslut om att inleda eller inte inleda utredning finns det inga regler för förhandsbedömningar och därmed inte heller någon närmare tidsangivelse i lagen om när en förhandsbedömning ska vara avslutad. Det ligger ändå i sakens natur att en förhandsbedömning inte får dra ut , eftersom en utredning ska inledas utan dröjsmål. Utredningen redovisar dock exempel på att det tar mellan anmälan och beslut om att inleda eller inte inleda utredning. Den redovisar även att de förhandsbedömningar som föregår beslutet tenderar att bli en form av miniutredningar för att undvika utredningar. Regeringen anser inte att detta är acceptabelt. Regeringen menar att om förhandsbedömningen blir för omfattande och drar ut alltför mycket blir situationen rättsosäker för både barn och föräldrar. Dessutom blir tiden från anmälan till eventuell utredning och insats längre. Detta är såväl ur barnets som ur föräldrarnas perspektiv olyckligt. som det är viktigt att onödiga utredningar inte genomförs av respekt för dem som berörs. Om det tar riskerar man enligt regeringens bedömning även att äventyra trovärdigheten i anmälningsförfarandet. Det gäller både i de kontakter som kan behöva tas med barnets familj och med anmälaren. Om har dröjt med att kontakta familjen efter en inkommen anmälan och låter frågan om utredning hållas öppen kan det vara svårt att motivera behovet av en utredning och i ett senare skede förmå familjen att samtycka till erbjudna insatser. Anmälaren kan också uppfatta att den oro som denne förmedlat till inte tas på allvar, i den mån han eller hon alls får kännedom om att utredning inleds eller inte. En tidsgräns för när en förhandsbedömning ska vara avslutad skulle, enligt regeringens uppfattning, kunna styra upp processen som föregår beslutet om att inleda eller inte inleda en utredning och göra den mer effektiv och metodisk. Det skulle också tvinga fram bättre rutiner och en mer utvecklad metodik. I detta arbete kan vägledningar för anmälningar och förhandsbedömningar vara värdefulla och bidra till ökad likvärdighet. har i handboken i förtydligat vad underlaget till förhandsbedömningen får innefatta. Där anges bl.a. att om uppgifter hämtas in från utomstående personer anses en utredning redan ha inletts. Däremot får för sin bedömning hämta in det som tidigare är känt om barnet eller familjen, t.ex. uppgifter som finns i personakt eller tidigare inkomna anmälningar. Om innehållet i anmälan behöver förtydligas kan också förnyad kontakt tas med anmälaren. den eller de personer som anmälan rör. Mot bakgrund av vad som framförts föreslår regeringen att det ska Prop. 2012/13:10 införas en tidsgräns för förhandsbedömningar. Ytterligare ett skäl till detta är att nuvarande regel om att utan dröjsmål inleda utredning av vad som genom bl.a. anmälan kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd inte följs i alla situationer. I redovisas t.ex. att lång handläggningstid för ett ställningstagande om en utredning ska inledas eller inte är ett problem på många håll i landet. beror detta på att en miniutredning görs av barnets situation inom ramen för förhandsbedömningen i stället för att utan dröjsmål inleda utredning. Ett annat skäl till lång handläggningstid är att en anmälan blir liggande på grund av tidsbrist. Det framgår vidare att det är stora skillnader mellan kommunerna i bedömningen av om en utredning ska inledas eller inte samt att skillnaderna snarare beror på de olika kommunernas inställning och resurser än på barnens behov av stöd. Regeringen menar därför att det inte räcker med rekommendationer. Det behövs i stället en tydlig gräns för när beslut om att inleda eller inte inleda utredning måste fattas. Det rör sig om allvarliga situationer när ett barn misstänks fara illa eller far illa. Regeringen anser därför att det ur rättssäkerhetssynpunkt behöver förtydligas vad som ska gälla vid förhandsbedömningar och ställningstaganden för om en utredning ska inledas eller inte. Tidsgränsen bör, såsom föreslagit, bestämmas . I normalfallet borde anmälan ge tillräcklig information som grund för beslut om utredning ska inledas eller inte. Även om det behöver tas kontakter så finns det begränsningar för vilka kontakter som kan tas innan en förhandsbedömning övergår till en utredning. Därför borde förhandsbedömningen kunna utföras inom . Finns det skäl att ha upprepade kontakter med familjen kan det i sig vara ett skäl för att inleda utredning. Det kan enligt ligga en fara i att ha upprepade kontakter med familjen med det medvetna eller omedvetna syftet att undvika en utredning. Förfarandet kan leda till en förhandlingssituation där föräldrarna går med på s.k. serviceinsatser för att undgå utredning. I en sådan situation finns en risk att barnets behov inte synliggörs. föreslås vara en övre gräns för hur en förhandsbedömning får ta. Det är dock allvaret i utredningen som avgör hur snabbt beslut om utredning måste fattas. I normalfallet bör det ta än och i vissa fall bör beslut fattas omgående. Om en förhandsbedömning drar ut mer än nödvändigt kan det få allvarliga konsekvenser för det enskilda barnet då han eller hon kan vara i behov av skydd och stöd. Några remissinstanser anser att det är oklart om ställningstagandet att inleda eller inte inleda utredning är ett egentligt beslut. Regeringen föreslår därför att det i lagen tydligt anges att det ska vara ett formellt beslut som dokumenteras på sedvanligt sätt. Ett sådant beslut behöver dock inte fattas om det redan pågår en utredning om det barn eller den unge som anmälan avser. Tiden kan förlängas vid synnerliga skäl kan, enligt regeringens bedömning, inte vara en absolut gräns för förhandsbedömningar. Regeringen föreslår därför att tiden ska kunna förlängas om det finns synnerliga skäl till detta. Anmälan kan inkomma i ett läge när det finns uppenbara skäl som gör det omöjligt att hinna ta ställning till anmälan innan tidsgränsen gått ut. Det kan t.ex. handla om att synkronisera utredningsarbete med polisens förhör med en ung lagöverträdare, där polisförhöret behöver hållas innan inleder sin utredning. Men det kan också handla om att det, trots ansträngningar, inte går att få tag i familjen. Här avgör dock även allvaret i anmälan om det går att avvakta med att inleda en utredning. Regeringen vill understryka att möjligheten att åberopa synnerliga skäl för att förlänga tiden för förhandsbedömning, enligt förslaget, ska tolkas restriktivt och att den inte får relateras till organisatoriska skäl, arbetsanhopning eller bristande resurser för hantering av anmälningar. måste organisera mottagandet av anmälningar på sådant sätt att en skyndsam handläggning kan garanteras. Tidsgränsen avser endast anmälningar Den föreslagna regeln om en tidsgräns för beslut om utredning ska inledas eller inte, ska endast gälla anmälningar. Ansökningar ska alltid utredas och utredningen ska, liksom , inledas utan dröjsmål. Tidsgränsen, , ska inte heller gälla information som når nämnden på annat sätt, dvs. nämndens egna iakttagelser, begäran om yttrande från åklagare och domstol m.m. Även här gäller befintliga regler om att en utredning ska inledas utan dröjsmål. Orsaken är att det, på liknande sätt som gäller för anmälningar, inte har framkommit att det finns en tendens att det drar ut innan utredningar inleds. Omedelbar skyddsbedömning vid anmälan I och med att regeringen föreslår en tidsgräns för när beslut om att inleda eller inte inleda utredning ska fattas när en anmälan kommer in, bedömer regeringen att det även behöver regleras att nämnden genast, när anmälan kommer in, ska göra en bedömning av om barnet är i behov av skydd. redovisar att en omedelbar skyddsbedömning som regel görs när anmälan kommer in, mer eller mindre medvetet strukturerat. Regeringen anser trots detta att det behöver tydliggöras i lag, så att det inte behöver råda någon tvekan om att en skyddsbedömning alltid ska göras. Skyddsbedömningen ska göras som anmälan kommer in eller senast dagen efter om anmälan kommer in sent . Informationen i anmälningen bör, som nämnts ovan, i normalfallet ge tillräcklig information för denna bedömning. I andra fall kan handläggaren behöva ta kontakt med den som berörs av anmälan och eventuellt en förnyad kontakt med anmälaren. Skyddsbedömningen kan leda till att en utredning behöver inledas omgående För att tydliggöra hur viktig skyddsbedömningen är föreslår regeringen också att en bedömning av barnets behov av skydd ska dokumenteras och motiveras. Detta för att det tydligt ska framgå hur kommit fram till vilket behov av skydd ett barn har. behöver ta fram rutiner så att detta kan gå smidigt. Den föreslagna regeln om omedelbar skyddsbedömning ska endast gälla anmälningar. Ansökningar ska alltid utredas och inledas utan dröjsmål. Utredning ska inledas utan dröjsmål när anmälan kommer in Regeringen föreslår, liksom utredningen, att det i bestämmelsen om när socialnämnden ska inleda utredning särskilt anges att bestämmelsen, utöver ansökan, även avser anmälan. Eftersom en stor del av utredningarna beträffande barn och unga inleds efter en anmälan till socialnämnden finns skäl att markera anmälningars betydelse när det gäller att uppmärksamma barn och unga som far illa eller misstänks fara illa. Det kan finnas särskilda skäl att inte genast underrätta vårdnadshavaren om att en utredning inletts () har uttalat att det enligt gällande rätt finns vissa situationer som medger att nämnden kan vänta med att informera om en inledd utredning, även om det inte får bli fråga om som en vårdnadshavare hålls ovetande (JO 1999/2000 s. 243). Som exempel på sådana situationer nämns misstanke om brott mot barn som utreds av polisen och där utredningen befinner sig i ett känsligt läge. JO har även framfört att ett barns uttryckliga önskan bör ha företräde framför vårdnadshavarens informationsbehov. I det aktuella ärendet fanns misstanke om brott och skälet till att avvakta med att informera var flickans önskemål. Dessa uttalanden har varit vägledande för . Det framgår dock inte av lag eller förarbeten inom vilken tid den underrättelsen ska ske. Frågan om möjligheter att inleda en utredning utan att informera vårdnadshavare har väckts av både och organisationer, bl.a. barnrättsorganisationer och kvinno- och tjejjourer. Problematiken berör framförallt unga flickor som kontaktar för att få skydd och stöd i situationer då de är utsatta för eller riskerar att utsättas för hedersrelaterat våld och förtryck. Det finns i dessa fall även en risk att vårdnadshavarna för barnen utomlands och i utlandet även tvingar dem att ingå äktenskap. Underrättelse om att utredning har inletts berör den principiellt viktiga frågan om hur barnets ökade bestämmanderätt i takt med stigande ålder och mognad ska balanseras mot vårdnadshavarens ansvar och rätt till insyn och delaktighet i det som rör barnet. Vidare handlar det om övergripande ansvar för stöd och skydd till barn. anser att det är viktigt att barn ska kunna vända sig till utan att föräldrarna kontaktas. Framförallt uppstår behovet av visst rådrum innan vårdnadshavaren informeras om en inledd utredning, när det finns misstanke om brott mot barnet i hemmet. Regeringen delar uppfattning att förebyggande och rådgivande verksamhet i första hand bör tillgodose de behov som barn har av att kunna kontakta utan att konsekvensen blir att vårdnadshavaren informeras. Men om barnet i kontakten med berättar om missförhållanden 2012/13:10 som gör att en utredning övervägs måste det finnas en möjlighet att, inom ramen för förhandsbedömningen, ha ett antal klargörande samtal innan vårdnadshavaren informeras. Man kan behöva diskutera olika alternativ till lösningar och planera hur kontakten med föräldrarna ska gå till innan beslut fattas om att inleda utredning. Det måste dock, enligt regeringens uppfattning, vara ett grundläggande rättssäkerhetskrav att den som utöver barnet berörs av en sådan utredning måste informeras när nämnden beslutat att inleda en utredning.