prop · H00341 · 2012-11-08 00:00:00 — Den afghanska armén () har betydande problem med hög personalomsättning och bristande måluppfyllnad. är det svårt för att självständigt, utan stöd från ISAF, genomföra större operationer. Det väpnade motståndet uppvisar alltjämt en förmåga att genomföra koordinerade eldöverfall, angrepp med sprängladdningar samt självmordsattacker. Det stora flertalet våldsdåd utförs i södra och östra , men även i andra delar av landet, inklusive huvudstaden , förekommer återkommande attacker. Ofta är attackerna riktade mot afghanska politiker, ämbetsmän och företrädare för säkerhetsstrukturerna. Flera komplexa attacker har riktats mot ISAF- baser och utländska ambassader . Enligt FN:s statistik har 1 145 civila fallit offer för attentat och stridigheter , vilket är en minskning jämfört med . Regeringsfientliga aktörer bär, enligt FN, liksom tidigare ansvaret för merparten av de civila dödsfallen, . Andelen civila dödsoffer orsakade av ISAF-operationer fortsätter att minska. Noteras bör att en ökning av antalet våldsdåd skedde . Den afghanska regeringens bristande legitimitet, orsakad av bl.a. omfattande korruption inom den afghanska administrationen och ett bristfälligt rättsväsende, i kombination med en utbredd fattigdom, arbetslöshet, kriminalitet samt upplevd osäkerhet hos stora delar av befolkningen, ger fortsatt näring åt det väpnade motståndet. I takt med att säkerhetsansvaret överlämnas till ANSF blir det svårare för ISAF att upprätthålla ett fullgott underrättelseläge. För den kommande transitionsperioden 20132014 blir det särskilt viktigt att beakta mörkertalet avseende det väpnade motståndets verksamhet. 2012/13:41 Ett allvarligt problem är det ökade antalet s.k. insider-attacker mot ISAF och de afghanska säkerhetsstyrkorna, utförda av personer i uniform. Dessa har ökat i jämförelse . De åtgärder som vidtagits av ISAF och EUPOL har dock reducerat förekomsten av sådana attacker. Bedömningen är att även om hotet kvarstår så kommer det inte att ha en avgörande påverkan på ISAF:s verksamhet i landet. Motiven bakom insider-attackerna är svåra att klarlägga. Infiltration av ISAF och ANSF från det väpnade motståndet har konstaterats i av fallen, men även kulturella skillnader och personliga motsättningar har konstaterats som förklaring. Brister i rekryteringsrutiner inom ANSF, återintegrering av före detta motståndsmän i ANSF, samt ett ökat användande av privata säkerhetsföretag för att lösa uppgifter som tidigare löstes av ISAF- enheterna kommer troligen att ställa ökande krav på säkerhetsorganisationerna inom ANSF och ISAF. De bristfälligt kontrollerade gränsområdena mot grannländerna bidrar till de väpnade gruppernas rörelsefrihet, motståndskraft och återväxt. En stor del av det väpnade motståndet drivs av lokala krafter, där kriminalitet och kontroll över odling av och handel med narkotika spelar viktiga roller. Inte minst i norra utgörs det väpnade motståndet främst av lokala grupperingar, med ekonomiska intressen som huvudsaklig drivkraft. Även om det också i norra finns ett antal grupper med stark ideologisk anknytning och koppling till talibanerna, har den högsta talibanledningen och underlydande skuggstrukturer rönt begränsad framgång att koordinera det väpnade motståndet där. Grupper med ideologisk anknytning är ofta beroende av stöd utifrån i form av vapen, utbildning, finansiella resurser och baser för återhämtning. I norra återfinns de huvudsakliga problemområdena dels i väster i provinsen samt i gränsområdet mellan provinserna dels i området väster om provinshuvudstaden i samt i delar av provinserna . I dessa områden utsätts ISAF liksom ANSF för eldöverfall och attacker med minor och sprängladdningar. I övriga delar av det område där det svenska förbandet verkar bedöms säkerhetsläget vara bättre. En särskild utmaning under det fortsatta trupptillbakadragandet är den stora mängd gods som ska transporteras ut ur . Behovet av ökad bevakning och eskorter längs de centrala transportlederna kommer att ställa stora krav på både ISAF och ANSF . De upprepade problemen med stängda gränsövergångar från och attentat mot drivmedelstransporter innebär att flera alternativ måste användas för transporter. Ett ökat tryck kan därför förväntas på det område i norr där den svenska militära enheten verkar. Flera faktorer är avgörande för säkerhetsutvecklingen framöver. Upptakten till, genomförandet av och efterspelet till de planerade valen 2014 och 2015 är av mycket stor betydelse för den politiska stabiliteten i och därmed för säkerhetssituationen. Till dessa faktorer hör även spänningarna mellan olika etniska, religiösa och politiska grupperingar, samt mellan norr och söder, jämte framväxten av lokala Prop. 2012/13:41 miliser med lojalitet till andra än den afghanska staten. Inledningen av en genuin freds- och försoningsprocess inkluderande en vapenvila skulle påtagligt och mer varaktigt kunna förbättra säkerhetssituationen. Förutsättningarna för ett snabbt genombrott härvidlag får dock anses som begränsade. Grannländernas agerande i förhållande till är också av mycket stor betydelse för säkerheten. spelar här en nyckelroll. Beskjutning över gränsen har utgjort en källa till konflikt mellan och . Politiskt samförstånd och praktiskt samarbete för att begränsa det väpnade motståndets rörelsefrihet och basering i gränsområdena är av stor betydelse för att förbättra säkerheten i båda länderna. För att åstadkomma en förändring mot en långsiktig positiv och stabil säkerhetsutveckling krävs dessutom ett fortsatt och förstärkt fokus på ett förbättrat samhällsstyre, en starkare rättsstat och en socioekonomisk utveckling som kommer befolkningen till godo, då detta skulle motverka grogrunden för en stor del av det väpnade motståndet. Det afghanska ägarskapet jämte det internationella samfundets långsiktiga stöd för dessa processer är av avgörande betydelse för säkerheten och för framtid i stort. Den humanitära situationen i är allvarlig. Den utdragna väpnade konflikten och återkommande torka, översvämningar, en svår vinter och andra extrema väderförhållanden har försämrat situationen . Konflikten resulterar i civila offer och internflyktingar. har mer än en tredjedel av befolkning tvingats lämna sina hem. Antalet internflyktingar fortsätter att öka. Enligt UNHCR uppskattas antalet internflyktingar till mer än 500 000. En stor del av internflyktingarna återfinns i södra, västra och östra . har mer än 5,7 miljoner flyktingar återvänt till . Livsmedelssituationen är svår. har afghanerna upplevt åtta torkperioder. Den senaste torkan 2011-2012 påverkade uppskattningsvis 3 miljoner människor, vilka är i behov av nödhjälp. Relativt nytillkomna internflyktingar är särskilt utsatta liksom hushåll vilka leds av en kvinna eller ett barn. Mer än hälften av barnen i är undernärda. Utmaningarna är stora för de humanitära aktörerna. Den pågående väpnade konflikten, med konsekvenser för humanitära insatser, liksom extrem väderlek och bristande infrastruktur försvårar ytterligare för de humanitära aktörerna att nå de behövande. Det mycket begränsade humanitära tillträdet gör det också svårt att fastställa det totala antalet människor i behov av humanitärt stöd. De insatser som finansieras genom transparenta samordningsmekanismer har minskat, vilket också försvårar situationen. Ett strategiskt och effektivt användande av de humanitära medlen är nödvändigt. En tydlig gränsdragning mellan 2012/13:41 humanitära insatser å ena sidan och långsiktigt utvecklingsarbete å andra sidan är viktig. Ett framgångsrikt agerande kräver samarbete och koordinering mellan det humanitära arbetet och det långsiktiga utvecklingssamarbetet där det katastrofförebyggande arbetet bör genomsyra både lång- och kortsiktiga insatser. Närvaron av FN:s kontor för humanitär samordning (OCHA) i syftar till att stärka koordineringen av den humanitära verksamheten. Ett reformarbete som ämnar effektivisera och stärka det humanitära samhället och arbetet i landet har påbörjats. 4Det internationella samfundets civila engagemang i Det stora antalet internationella organisationer och bilaterala aktörer som verkar i ställer höga krav på samordningen av olika insatser. Ansträngningar har gjorts i nära samarbete med den afghanska regeringen för att förbättra denna samordning och öka det afghanska ägarskapet. FN verkar i landet främst genom stödmissionen UNAMA (United Nations Assistance Mission in ) som etablerades 2002. utnämndes den slovakiske diplomaten och f.d. utrikesministern till FN:s särskilde sändebud, SRSG (Special Representative of the Secretary-General). UNAMA:s mandat förlängdes till genom att enhälligt antog resolutionen (2012) . I resolutionen framhålls att UNAMA kommer att spela en proaktiv roll för att främja säkerhet och stabilitet i tillsammans med övriga aktörer i det internationella samfundet och i nära samarbete med regionala organisationer. UNAMA kommer att fortsatt leda och koordinera de civila ansatserna för att stärka afghansk suveränitet, ägarskap och ledarskap, med fokus på s.k. National Priority Programmes. UNAMA samarbetar nära med ISAF inför övergången av säkerhetsansvar vad gäller försoning, valfrågor, mänskliga rättighet och humanitärt bistånd. Ett viktigt nytt inslag i UNAMA:s mandat är den roll FN förväntas axla inför valet . Med beaktande av att de afghanska myndigheterna axlar ägandeskapet i valprocessen, kommer FN att spela en central roll som aktiv partner gentemot dessa myndigheter, andra institutioner och det civila samhället, inte minst när det gäller att tillvarata kvinnors rättigheter. UNAMA är även berett att tillhandahålla teknisk assistans för kapacitetsuppbyggnad. UNAMA väntas fortsatt spela en viktig roll i även efter ISAF:s tillbakadragande 2014. EU spelar en aktiv roll i ansträngningarna för att bidra till utveckling och stabilitet och flera viktiga steg har tagits för att åstadkomma en mer samstämmig och effektiv politik i förhållande till . Den f.d. litauiske utrikesministern är EU:s särskilde representant i (EUSR ) och chef för På svenskt initiativ antogs en handlingsplan för och Handlingsplanen syftar till att stärka EU:s Prop. 2012/13:41 engagemang och samarbete i regionen och lyfter bland annat fram stöd till civilt kapacitetsbyggande, lokal och regional förvaltning, reform av valsystemet och demokratiska institutioner och process för att återintegrera tidigare motståndsmän i samhället. På svenskt initiativ fattade EU beslut om att inleda förhandlingar om ett långsiktigt och bindande samarbetsavtal mellan och . Detta avtal omfattar ett antal samarbetsområden och bekräftar EU:s långsiktiga engagemang i landet. har ett par förhandlingsmöten ägt rum. Förhoppningen är att avtalet ska kunna slutas omkring . Europeiska kommissionen lämnar stora bidrag till biståndsinsatser på det civila området. uppgick stödet till . Det totala stödet från EU inklusive medlemsländerna uppgick till . inledde EU en polisinsats i (EU Mission in , EUPOL ) inom ramen för den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken. Insatsen har sin tyngdpunkt i stöd till reformeringen och återuppbyggnaden av den afghanska polisen och har en framträdande roll för att bistå det afghanska samhället med utvecklandet av en polis med civilt fokus. Insatsen arbetar också aktivt med att stärka kopplingen mellan polis och övriga rättssystemet, främst åklagare. Insatsen verkställer sitt mandat genom rådgivning, mentorskap och utbildning och har bland annat genomfört ett stort antal utbildningar och mentorskapsprogram på central och provinsnivå. stärker denna verksamhet den afghanska polisens kapacitet. Det internationella stödet är en bidragande faktor till att antalet afghanska poliser ökat från 61 000 och förväntas fortsätta att öka till en numerär om 157 000 vid slutet av 2012. Genom EUPOL har EU stärkt sitt engagemang i . Insatsens verksamhet påverkas avsevärt av tillbakadragandet av de militära styrkorna ute i provinserna eftersom personalen är beroende av de militära anläggningarna för sin säkerhet. I takt med det militära tillbakadragandet kommer därför EUPOL verksamhet att koncentreras till färre platser. En av dessa förväntas vara Mazar-e . Verksamheten bedrivs i 13 av 34 provinser med särskild koncentrering på Bamyan, , , och Mazar-e . Åtta av provinserna påverkas av tillbakadragandet. Bemanningsläget i insatsen har förbättrats. är cirka 350 av sammanlagt 400 EUPOL- befattningar (poliser och civila experter) tillsatta. EUPOL nuvarande mandat pågår till . EU har dock enats om en principiell förlängning av insatsen till 2014. Säkerhetsläget gör det bitvis besvärligt för personalen att möta och röra sig tillsammans med de afghanska poliser och tjänstemän som ska få stöd med rådgivning. En av EUPOL uppgifter är att tillsammans med alla större givarländer och det afghanska inrikesministeriet i koordineringsgruppen för internationell polisverksamhet (, IPCB) verka för förbättrad samordning av det internationella stödet inom polissektorn. Den internationella säkerhetsstyrkan, godkände i resolution upprättandet av en internationell säkerhetsstyrka i (ISAF) för att bistå den afghanska regeringen med att upprätthålla säkerheten i . Styrkans huvuduppgift är att genom säkerhetshöjande insatser skapa förutsättningar för den politiska stabiliseringsprocessen, möjliggöra för FN och andra internationella och enskilda hjälporganisationer att genomföra humanitära insatser samt bistå vid återuppbyggnad och långsiktig utveckling i i enlighet med afghanska prioriteringar. Genom resolution (2003) utvidgade ISAF:s mandat till att innefatta hela det afghanska territoriet och till att omfatta stöd till insatser bl.a. för att avväpna och demobilisera beväpnade grupper, till uppbyggnaden av den afghanska polisen och armén samt stöd till de insatser som görs för att bekämpa den olagliga narkotikahanteringen. I och med resolution (2007) förstärktes skrivningarna rörande behovet av att utveckla den afghanska säkerhetssektorn. ISAF leds av Nato. har i och med resolution förlängt ISAF:s mandat med , till och med . I tillägg till mandatet från säkerhetsrådet finns det även en inbjudan av den afghanska regeringen, vilket utgör ytterligare en folkrättslig grund för insatsen. Den internationella säkerhetsstyrkans rätt att använda våld grundas ytterst på säkerhetsrådets mandat i enlighet med kapitel VII och måste stå i överensstämmelse med de mänskliga rättigheterna samt i tillämpliga fall den internationella humanitära rätten. Denna rätt har preciserats i insatsregler som reglerar styrkans våldsanvändning. Insatsreglerna innebär att styrkan under vissa omständigheter kan tillgripa våldsmedel som går utöver traditionellt självförsvar för att genomföra säkerhetsrådets mandat. I ISAF:s mandat ligger även möjligheten att omhänderta personer som hotar insatsens säkerhet. Det kan vara nödvändigt för att uppfylla det mandat säkerhetsrådet gett insatsen. En grundläggande förutsättning för att en individ som omhändertagits av ISAF ska kunna överlämnas till afghanska myndigheter är att det kan ske med full respekt för folkrätten, inklusive de mänskliga rättigheterna och den internationella humanitära rätten. 5.2Sammansättning, mål, verksamhet och utveckling Den internationella säkerhetsstyrkan har ett brett internationellt stöd och bestod av 50 truppbidragande länder, varav 22 inte är Styrkan uppgick till omkring 104 000 personer. befinner sig insatsen mitt i den så kallade transitionsprocessen som beslutades vid i och bekräftades vid toppmötet i . Målet med transitionsprocessen är att de afghanska säkerhetsstyrkorna ska ta fullt ansvar för säkerheten i landet före utgången av 2014. ISAF-insatsen avses upphöra vid utgången av . Den politiska utvecklingen i är till stora delar avhängig säkerhetsläget i landet och att den afghanska regeringen kan nå ut med sitt inflytande och utöva kontroll och god samhällsstyrning i landets provinser. ISAF:s uppgift är att tillsammans med ANSF, verka för en sådan utveckling i hela landet och att ANSF på egen hand ska kunna ansvara för säkerheten i landets provinser. En del av ISAF:s verksamhet utanför huvudstaden utgår från PRT:s (Provincial Reconstruction Team) under ledning av en truppbidragande nation. Dessa enheter ska i respektive ansvarsområde bidra till säkerhet och stabilitet samt underlätta återuppbyggnad och den afghanska regeringens myndighetsutövning. PRT:s verksamhet utförs tillsammans med företrädare för afghanska myndigheter och lokalbefolkningen. har ansvarat för en regional enhet (PRT MeS, jämför avsnitt 3.3). omvandlades denna till ett Transition Support Team (TST), under ledning av den svenska seniora civila representanten (se vidare avsnitt 6.2). Utöver verksamheten genom de regionala enheterna består ISAF främst av manöverenheter och resurser för att utbilda de afghanska säkerhetsstyrkorna; den afghanska polisen och armén. Uppbyggnaden och stödet av de afghanska säkerhetsstyrkorna sker på uppdrag av och tillhör de främsta uppgifterna för Nato och ISAF inom ramen för målsättningen att ANSF ska kunna överta säkerhetsansvaret i . ANSF leder huvuddelen av operationerna i landet, på egen hand eller med stöd av ISAF. En viktig del av de internationella styrkornas stöd till ANSF har skett i form av militära utbildnings- och samverkansgrupper (OMLT) samt genom polisiära utbildnings- och samverkansgrupper (POMLT), som syftar till att genom träning och rådgivning stärka förmågan hos den afghanska armén och polisen att självständigt svara för säkerheten i landet. Dessa har fasats ut och ersatts med en annan form av stöd kallat SFAT (Security Force Assistance Teams). Fokus för SFAT ligger i allt större utsträckning på rådgivning. ISAF är ett av de av de första exemplen på en fredsfrämjande insats som i sin övergripande verksamhet visar på det ömsesidiga samspel som råder mellan åtgärder för säkerhetsfrämjande och åtgärder för utveckling, samhällsstyrning och samhällsekonomisk tillväxt. Utöver det nära samarbetet med de afghanska säkerhetsaktörerna fördjupas samarbetet alltmer med de civila afghanska och internationella aktörerna i såsom FN, och EU. Den civila delen av Natoinsatsen leds av dess civile representant för (, SCR) vars fokus är att genomföra transitionsprocessen. Arbetet genomförs i nära samarbete med den afghanska regeringen och inblandade internationella aktörer. Jämställdhetsfrågor är en viktig komponent i ISAF:s verksamhet i . Vid samt vid dess regionala kommandon finns ett antal rådgivare för jämställdhetsfrågor. Jämställdhetsarbetet inom insatsen är en följd av ett Natobeslut att genomföra FN:s säkerhetsråds resolution (2000) om kvinnor, fred och säkerhet i alliansens operationer. Konkreta riktlinjer för implementeringen av resolution (2000) i Nato och dess operationella strukturer har framtagits av alliansens militära myndigheter. Riktlinjerna omfattar förslag om utbildning, hänsyn till genderaspekter i bemanning samt inrättandet av rådgivande funktioner för jämställdhetsfrågor och resolution (2000) i Natos operationer. Vid Natotoppmötet i betonades kvinnors rättigheter och implementering av resolution (2000) som en central princip för ISAF. har som partnerland till Nato varit drivande i detta arbete. ISAF samarbetar med den amerikanskledda militära insatsen i , Operation Enduring Freedom (OEF). OEF är en separat operation som grundar sin närvaro på en inbjudan av den afghanska regeringen samt på de resolutioner som antogs av efter terrordåden i . OEF har som huvuduppgift att stödja den afghanska regeringen i bekämpning av terroristgrupper och regeringsfientliga element i landet. Antalet soldater i OEF har succesivt minskat till förmån för ISAF som har övertagit det övergripande ansvaret för utbildning inom säkerhetssektorn. Befälhavaren för ISAF (COMISAF) har i sin nationella kapacitet även ledningsansvar för den amerikanska militära insatsen. Utgången av transitionsprocessen är avhängig den fortsatta utvecklingen av ANSF samt de deltagande länderna i ISAF:s fortsatta engagemang avseende stöd att bygga upp en fungerande afghansk polis och armé. ANSF uppnådde en numerär om 352 000 personer varav 157 000 personer tjänstgör i den afghanska polisen (, ANP), 187 000 i den afghanska armén (, ) och 8 000 inom det afghanska flygvapnet (, AAF). Denna numerär planeras gradvis reduceras efter 2014. Den överenskomna ramen är en total styrka om 228 500 personer. Beslutet om denna inriktning är fattat av den gemensamma styrelsen för samordning och övervakning (Joint Coordination and , JCMB). Vid Natotoppmötet i , uttryckte ISAF-ländernas stats- och regeringschefer stöd för finansiering och utbildning av ANSF efter 2014, som en förutsättning för att kunna upprätthålla en effektiv och hållbar afghansk säkerhetsstruktur. Detta åtagande bekräftades vid den internationella i . Effektiva finansieringsmekanismer ska utvecklas för ANSF som beräknas behöva en årlig budget på cirka 4,1 miljarder USD. Utbildningsbehovet kommer inledningsvis att tillgodoses av Natos utbildningsinsats i (Nato Training Mission , NTM-A), som inrättades 2009. Huvuduppgiften för NTM-A är att bidra till kapacitetsuppbyggnad av den afghanska armén, utbildning av afghanska officerare, instruktörer samt utbildning och mentorskap för den afghanska nationella polisen med målet att de afghanska säkerhetsstyrkorna ska kunna ansvara för säkerheten i landet . NTM-A-uppgifter som inte är slutförda kommer att överföras till en ny Prop. 2012/13:41 utbildningsinsats provisoriskt kallad ITAM ( Training and Assistance Mission in ). 5.3Natos insats efter 2014 Vid Natotoppmötet i fastslog de allierade tillsammans med ISAF-partners och den afghanska regeringen att Nato ska etablera en utbildningsinsats i bortom 2014. I den gemensamma deklarationen från mötet mellan och ISAF underströks vikten av att den afghanska regeringen bjuder in till en sådan insats. Vid Natohögkvarteret i har planering inletts. har ett planeringsdirektiv förhandlats fram och utfärdats och politiskt förankrats vid försvarsministermötet . Ett arbete har inletts inom de militära strukturerna för att till slutet av året producera ett koncept för den framtida insatsen ITAM. Ramarna för den framtida ITAM-insatsen är ännu inte fastställda, men vad som står klart är att det kommer att röra sig om en utbildningsinsats, vars fokus kommer att ligga på utbildning, rådgivning och stöd, på stabs- och ledningsnivå. Den framtida insatsens storlek är inte känd, men den kommer att vara signifikant mindre än nuvarande insats. Etableringen av insatsen är beroende av en överenskommelse mellan Nato och den afghanska regeringen, i vilket fastställs de rättigheter och skyldigheter som insatsens medlemmar kommer att ha. Detta är i sin tur avhängigt en folkrättslig grund för insatsen. står det klart att kommer att fortsätta med någon form av bilateral insats bortom 2014. Storleken och omfattningen på denna är inte känd, men avseende uppgifter så kommer det i stort handla om en fortsättning av nuvarande OEF-insats (jämför avsnitt 5.2). 6Sveriges samlade engagemang i övergång till civil ledning för de samlade svenska insatserna i norra 6.1Ökat afghanskt ägarskap och uthålligt svenskt stöd Utvecklingen mot ett ökat afghanskt ägarskap och ledarskap fortsätter. Konferenserna i , och spelade en viktig roll för att bekräfta det internationella samfundets långsiktiga stöd för på såväl utvecklingssom säkerhetsområdet. På afghansk sida har åtaganden gjorts om att uppvisa tydliga resultat i utvecklingssamarbetet, som en förutsättning för fortsatt stöd. Vid utgången av 2014 ska 2012/13:41 afghanerna ha övertagit hela säkerhetsansvaret från de internationella militära strukturerna. Den samlade svenska insatsen i anpassas och utvecklas i linje med dessa övergripande målsättningar och i enlighet med den uppgörelse som träffades i . Således sker , med början , en gradvis reducering av den militära närvaron, som det svenska engagemanget ges ett ökat civilt fokus. Den successiva förändringen från stridande trupp till stödjande säkerhetsinsatser kommer att fortsätta.