prop · GZ03135 · 2012-04-04 00:00:00 — I våra intervjuer har exemplet om de nya reglerna för förenklad delgivning lyfts fram. Regeringen anses i detta fall inte ha gjort något för att få till ett genomförande i praktiken; regeringen borde tydliggöra för polisen vad det innebär för dem. Det har även påpekats att skulle kunna vara tydligare i kraven på att den nya delgivningslagen används och ge mer tips till domstolarna hur man kan arbeta med frågan. I granskningar har flera otydligheter och oklarheter i styrningen framkommit. vad polisens brottsförebyggande arbete är och ska omfatta och vilken prioritet det ska ha i relation till annat polisarbete Brås kunskapsstöd till rättsväsendet vad frivårdens samordningsansvar innebär i praktiken vilken information som ska lämnas vid ansökan om verkställighet av kvarstad polisens respektive åklagarnas ansvar för den gemensamma fristtiden i ungdomsärenden. Dessutom saknas strategier i fall då det skulle behövas, till exempel när det gäller polisens brottsförebyggande arbete, hanteringen av unga lagöverträdare och ekonomiska kartläggningar i syfte att komma åt brottsvinster. 7.3.4Användande av fel styrsätt Som visats i tidigare kapitel finns flera exempel på att myndigheterna fortsätter att styra på samma sätt trots att positiva resultat uteblir och problem inte har lösts. Det gäller till exempel åtgärder för att korta tiderna, fokusering på fördjupad och utvecklad samverkan i syfte att korta genomströmningstiderna, domstolarnas åtgärder för att motverka inställda förhandlingar, satsningar på balansavarbetningar samt Kriminalvårdens åtgärder för att förhindra återfall i brott och arbete med verkställighetsplanering. Ytterligare exempel på där myndigheterna inte hittat rätt styrformer finns inom polisen. Trots att det finns en ganska utbredd negativ inställning till skriftliga planer och dokument fortsätter och polisledningarna att i stor utsträckning styra genom skriftliga dokument. Trots att det stora dilemmat i införandet av polisens underrättelsemodell (PUM) är glappet mellan planeringen och det arbete som genomförs, fokuserar sin styrning på själva planeringen, snarare än att se till att den får genomslag i det operativa arbetet. Att hantera brottmål effektivt Att skapa incitamentsstrukturer som gynnar ett visst beteende är ett sätt att uppnå önskade förändringar och öka effektiviteten. granskningar visar att det i vissa avseenden inte finns tillräckliga incitament. Ett exempel är att polismyndigheternas mål sätts efter myndighetens resultat . Skillnaderna mellan de olika polismyndigheternas mål kan därmed vara relativt stora. Detta kan bidra till att incitamenten att förbättra resultaten inte blir lika tydliga. Ett annat exempel som lyfts fram i intervjuer är att , genom sitt fokus på balanser, lägger tonvikt på vad som finns kvar att göra snarare än vad som har gjorts. Det omvända, att synliggöra vad som har gjorts, skulle eventuellt innebära ökat incitament att effektivisera verksamheten. Organisationskulturen inom rättsväsendet ställer särskilda krav på styrningen och på delaktighet och förankring. granskningar visar att regeringens och myndigheternas styrning har haft svårt att få genomslag i den operativa verksamheten. Det gäller exempelvis införandet av nya arbetssätt och rutiner och användningen av möjligheter i lagstiftningen. Granskningarna visar också att det finns otydligheter och oklarheter i styrningen. Att hantera brottmål effektivt Att hantera brottmål effektivt Regeringen informerar på olika sätt. Det kan ske muntligt eller skriftligt. I den senare formen sker det bland annat genom budgetpropositionen och via särskilda skrivelser. I budgetpropositionen presenterar regeringen förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken samt förslag till budgetpolitiska mål och fördelning av utgifter på respektive utgiftsområde. Till denna beskrivning kopplas också uppgifter om mål, kostnader och resultat. Särskilda skrivelser kan lämnas på initiativ av antingen regeringen eller . De kan också variera till innehållet beroende på område. I detta kapitel sammanfattar vi våra iakttagelser om hur regeringen informerat om rättsväsendets insatser, problem och resultat i budgetpropositioner och i särskilda skrivelser. Vår utgångspunkt är att denna information bör vara allsidig, tydlig och relevant. 8.2Övergripande struktur för regeringens information till fanns i budgetpropositionen (efter avsnitt med förslag till riksdagsbeslut och lagförslag) först vissa allmänna uppgifter om rättsväsendets omfattning och utgiftsutveckling. Därefter följde mål och prioriteringar samt de satsningar som pågick inom rättsväsendets område. Därefter följde en redovisning och bedömning av resultatet för varje myndighet. beskrivs efter att målen för rättväsendet och politikens inriktning redovisats insatserna som gjorts inom verksamhetsområdena 1 Brottsförebyggande arbete, 2 Utredning och lagföring, 3 Dömande verksamhet, 4 Verkställighet av påföljd, 5 Reparativ verksamhet och 6 Övrig verksamhet. Sist följer resultatbedömningarna inom samma verksamhetsområden. Under bägge perioderna är avsnitten med beskrivningar av vilka insatser som pågår och vad som ska göras framöver de mest omfattande. De beskrivs också före det att resultaten och resultatbedömningarna redovisas. Att hantera brottmål effektivt perioderna är att redovisningen blivit något mindre myndighetsorienterad och mer verksamhetsorienterad efter 2005. Skrivelsernas innehåll har varierat efter område. 10 av 22 skrivelser inom det kriminalpolitiska området har avsett ett årligt återkommande uppdrag från att redovisa vad som gjorts i fråga om hemlig telefonavlyssning och kameraövervakning. 5 avser domstolarna och 3 ekonomisk brottslighet, och en vardera avser brottsförebyggande arbete, rättsinformation, en nationell handlingsplan för att möta terrorism respektive europeiska arresteringsorder. 8.3Vad har regeringen redovisat till ? Beskrivningen och analysen av informationen till i detta avsnitt utgår från samma kriterier som i kapitel 4 och 5. Vi belyser hur regeringen och myndigheterna informerat om 1) inriktningen av rättsväsendet genom mål och krav, 2) den kunskap som inhämtats om rättsväsendets resultat och utfall, orsaker till att resultaten inte har uppnåtts och möjliga åtgärder samt 3) hur kunskap använts för att prioritera och se till att åtgärder skyndsamt vidtas. 8.3.1Information om övergripande inriktning, mål och krav I allmänhet redovisar regeringen de övergripande målen och målen för de enskilda verksamhetsområdena på ett rimligt sätt. Det finns också en överensstämmelse i stort mellan målen som regeringen lagt fast i regleringsbreven och beskrivningen av just dessa mål i budgetpropositionerna. I några fall återges mål i budgetpropositionerna men inte i regleringsbreven. Det gäller till exempel mål om tider under vissa år. När det gäller krav i övrigt som regeringen ställer på rättsväsendets myndigheter är det oklart om myndigheterna verkligen fått i uppdrag att tillgodose dem i den form som regeringen anger i budgetpropositionerna. Stora delar av dessa krav återfinns inte i regleringsbrev eller instruktioner. och i bästa fall blir sådana krav synliga i ett återrapporteringskrav. Om myndigheterna inte ska redovisa hur de hanterat dessa krav, finns ingen information att återredovisa till . När det gäller de problem som är förknippade med att uppnå målen redovisas dessa i budgetpropositionerna vissa år, men inte andra. Regeringen redovisar inte om man, och i så fall hur, arbetar med att utveckla målen så att de ska bli tydliga och uppföljningsbara det vill säga i enlighet med vad uttryckt . Att hantera brottmål effektivt 8.3.2 Kunskaper som inhämtats och är tillgängliga För att kunna styra och kontrollera rättsväsendets verksamhet och utfall behöver regeringen och information om resultat samt kunskap om problem och orsaker till de uppnådda resultaten. Med sådan information och kunskap blir det lättare att diskutera möjliga åtgärder. Redovisning av resultat och utfall I allmänhet finns i budgetpropositionen en resultatredovisning för varje myndighet, men inte för rättsväsendets samlade insatser96. I någon mån finns en samlad bedömning för målet om minskat antal brott, men då redovisas oftast anmälda brott, som inte alltid är en tillförlitlig indikator för brottsligheten. Inga resultat från brottsofferundersökningar och andra kompletterande källor lämnas i budgetpropositionerna . Därefter anges vissa enstaka uppgifter från de nationella trygghetsundersökningarna. Uppgifter från andra källor saknas dock. Därmed kan det bli svårt att dra rätt slutsatser om hur den faktiska brottsligheten har utvecklats. Inga tider för det övergripande målet om kortare genomströmningstiderna från anmälan till verkställighet redovisas. Regeringen lämnar inte heller någon förklaring till att det inte gått att få fram en sådan redovisning, det vill säga att regeringen inte har begärt att få information om tider från de enskilda myndigheterna som kan läggas samman. finns inte sådana mål, men regeringen redovisar ändå genomströmningstider för vissa typer av ärenden, till exempel vad avser åklagare och poliser samt domstolar. Uppklarings- och lagföringsmått som lämnats har varierat mellan antal och andelar. Inga mått på återfall har begärts eller redovisats under 20002007 trots att det varit ett mål och det varit möjligt att lämna vissa kvantitativa uppgifter om återfall. redovisar dock regeringen vissa sådana uppgifter. Det brottsförebyggande arbetet redovisas olika för i stort sett . Indikatorerna växlar, liksom vad som tas upp i propositionerna. Eftersom brottsförebyggande insatser inte nödvändigtvis ger direkta resultat och effekter, är det svårt att säga något om insatserna varit lyckade eller ej. Redovisningen av utfallsdata har länge gjorts i taget, och inte i en serie , vilket hade varit bättre. har serier , och i några fall också redovisats. lämnas också en bedömning av regeringen om målen för verksamhetsområdena är uppfyllda, helt eller delvis. 96En särskild utredare lade kring 1997 dock fram ett förslag om en samlad resultatredovisning för rättsväsendet. Att hantera brottmål effektivt Orsaker till bristande resultat En genomgång av hur orsaker till bristande resultat hanteras i budgetpropositionerna visar att dessa inte i första hand tas upp i samband med att resultaten redovisas och kommenteras i slutet på propositionerna. Om problem beskrivs, uttrycks de oftast som att ett visst område kan eller bör förbättras. När detta görs uttrycks inte detta heller alltid tydligt. Regeringen skriver till exempel följande i budgetpropositionen : För att främja effektiviteten [] krävs kunskaper om brottsligheten och dess orsaker samt om hur brott kan förebyggas. [] Det är viktigt med regelbunden uppföljning och utvärdering av de åtgärder som vidtagits. Inget sägs uttryckligt om att detta kan ha varit en orsak till de bristande resultaten . Inget sägs heller om vad detta i sin tur kan bero på bristande intresse för uppföljningar eller andra orsaker. Detta är vad vi kan se ett vanligt sätt att skriva om eventuella orsaker till bristande måluppfyllelse och problem inom verksamheten i budgetpropositionerna. Det är också sällan som regeringen hänvisar till externa studier, revisionsrapporter eller liknande. Bara i enstaka fall återges till exempel slutsatser om orsaker till bristande resultat som redovisats i rapporter från Statskontoret, ESV och . Tonvikten i budgetpropositionerna har legat på att i mer allmänt hållna termer redovisa vilka aktiviteter som pågår och vad regeringen anser bör göras Mindre klart uttryckt är också vem som ska göra vad och var ribban för insatserna ska ligga. Vad som sägs i budgetpropositionerna återspeglas inte heller riktigt i de uppdrag regeringen lämnar i regleringsbreven . Det kan dock vara så att regeringen förväntar sig att myndigheterna ska läsa budgetpropositionerna och själva initiera åtgärder. Det område där regeringen redovisar sin mest fylliga problembild är utredning och lagföring. I mindre grad sker det för brottsförebyggande och återfallsförebyggande verksamheter. Avgörande problem som framkommit i rapporter och utredningar har inte fått en lika fyllig beskrivning som inom området utredning och lagföring. När det gäller skrivelser är de oftast upplagda som en form av handlingsplan, där regeringen berättar om det som har gjorts och som regeringen avser att göra . Det förekommer få hänvisningar till resultat och problem som framkommit i de utvärderingar som ändå genomförts inom området. På samma sätt som i budgetpropositionerna tas orsaker till eventuella bristande resultat inte upp tillsammans med bedömningar av resultatet, utan beskrivs oftast som att ett visst område ska förbättras. Inte heller i skrivelserna utrycks detta alltid tydligt. Att hantera brottmål effektivt 8.3.3Användningen av kunskap för att prioritera och säkerställa att åtgärder blir genomförda Regeringen har inte lämnat någon tydlig sammanställning till av de problem inom rättsväsendet som regeringen avser att prioritera eller de insatser och områden som regeringen anser bör förbättras. I budgetpropositionerna omnämns 3040 insatser och områden mer eller mindre tydligt. För de problemområden som ändå utpekas av regeringen görs en flora av uttalanden om vad regeringen avser att göra eller vad man förväntar sig att andra ska göra. I något fall skriver regeringen följande: Polisen har bedrivit ett arbete med att följa upp och utvärdera olika brottsförebyggande insatser. Därmed förbättras förutsättningarna för att identifiera fler goda och vetenskapliga arbetsmetoder som kan spridas till alla polismyndigheter.97 Regeringen nöjer sig med att skriva detta, även om företrädare för vid intervjuer sagt att de har svårt att utifrån Polisens årsredovisning utläsa vad polisen gjort och uppnått inom det brottsförebyggande området. I andra fall skriver regeringen att man följer utvecklingen på området och ibland att regeringen noga följer utvecklingen. I åter andra fall utgår regeringen från att det i verksamheterna vidtas lämpliga åtgärder. Det är dock sällan regeringen kräver åtgärder av myndigheterna eller skriver att regeringen kommer att kontrollera eller noga följa upp att åtgärderna fått avsedd effekt. 8.4Justitieutskottets uttalanden och krav Vår genomgång av justitieutskottets budgetbetänkanden 20002010 visar att utskottet i de allra flesta fall går på regeringens linje när det gäller bedömningen av resultat och inriktning för rättsväsendets arbete. Endast i några fall gör utskottet tillkännagivanden. budgetbetänkandet 2010/1198 där ett enigt utskott tillkännager att regeringen ska återkomma med en redovisning av de åtgärder som genomförs med anledning av det arbete som pågår för att förbättra polisens information I detta budgetbetänkande föreslår utskottet också en annan anslagsfördelning än regeringen anslaget till Polisen bör enligt utskottet ligga lägre än regeringens förslag, medan anslaget till Kriminalvården höjs med motsvarande belopp. Detta eftersom satsningarna på polisorganisationen inneburit ett ökat tryck på rättskedjan och kriminalvården.99 97Budgetpropositionen för , s. 36. 982010/11:JuU1 utg.omr. 99Riksdagen biföll regeringens förslag till anslagsfördelning men biföll utskottets förslag om information till brottsoffer. Att hantera brottmål effektivt uttalar vid ett flertal tillfällen att regeringen eller den ansvariga myndigheten bör följa en fråga eller vidta lämpliga åtgärder för att förbättra verksamheten. att utskottet kommer att följa utvecklingen på olika områden. Det handlar framför allt om polisens brottsförebyggande arbete och olika frågor inom . När det gäller polisens brottsförebyggande arbete skriver utskottet vid ett antal tillfällen att det är oroväckande att det brottsförebyggande arbetet inte synes ha lett till några märkbara minskningar Regeringen måste därför enligt utskottet följa utvecklingen av det brottsförebyggande arbetet, och måste vidta nödvändiga åtgärder för att det brottsförebyggande arbetet ska bedrivas på ett sådant sätt att målet kan uppnås. Utskottet skriver också att man kommer att följa utvecklingen noga.100 I budgetbetänkandena /04 och 2004/05 noterar utskottet att regeringen kommer att ta upp frågan om polisens brottsförebyggande arbete i särskild ordning. Någon sådan redovisning har, vad kunnat se, regeringen dock inte gett och utskottet har inte heller återkommit till detta. Kriminalvårdens verksamhet och måluppfyllelse tas genomgående upp av utskottet. Det handlar bland annat om beläggningssituationen, lokalförsörjningen, situationen på häktena, verkställighetsplaneringen, behandling och rehabilitering och utslussningsåtgärder. Utskottet skriver att utskottet är oroat över situationen och förutsätter att regeringen följer utvecklingen noga och vidtar lämpliga åtgärder. Utskottet utgår också från att Kriminalvården arbetar aktivt för att uppnå samtliga mål och att den totala beläggningssituationen löses. Utskottet har inte gjort några tillkännagivanden på området och efterfrågar inte någon särskild redovisning. Regeringen har inte heller lämnat någon särskild skrivelse avseende Kriminalvården. har i samband med tillstyrkan av regeringens förslag till ökade anslag till rättsväsendet uttalat att det är naturligt och absolut nödvändigt att insatserna utvärderas och att resultatet för utvärderingen får konsekvenser för framtiden. Utskottet hänvisar också till att regeringen aviserat att en återrapportering ska göras.101 Regeringen aviserade senast i budgetpropositionen att regeringen ska återkomma i budgetpropositionen med en redovisning av vilka ytterligare insatser som krävs för att rättsväsendet ska fortsätta vara väl rustat för nya utmaningar och reformer. 1002007/08:JuU1, 2006/07:JuU1. 1012002/03:JuU1, 2004/05:JuU1, 2005/06:JuU1. Att hantera brottmål effektivt har justitieutskottet riktat kritik mot regeringens redovisning. I betänkande 2002/03:JuU1 skriver utskottet följande om regeringens redovisning av utredningskostnader och genomströmningstider för ungdomsärenden: Utskottet anser, med hänvisning till att regeringen ansåg situationen anmärkningsvärd, att det hade varit önskvärt med en fylligare beskrivning av orsakerna till problemen och hur de åtgärdats. Det bör vara en självklarhet att förhållanden som anses ligga klart utanför ramen för en normal fluktuation blir föremål för återrapportering och redovisning till följande år i den mån en förklaring inte genast kan lämnas.102 pekar också på problematiken med att regeringen och myndigheterna använder olika begrepp i redovisningen av den brottsutredande verksamheten: Det förhållandet försvårar bl.a. en jämförelse av statistiska uppgifter både för ett givet år och över tiden. Detta försvårar i förlängningen styrningen av verksamheten och möjligheterna att bedöma om en myndighet har nått uppsatta mål. Utskottet anser att det sålunda av flera skäl vore lämpligt att regeringen överväger här angivna och närliggande frågor samt därefter vidtar lämpliga åtgärder.103 Den sammantagna bilden är att justitieutskottet har gjort tydliga uttalanden i flera frågor som är centrala för rättsväsendet. Av vår genomgång framgår dock inte tydligt att regeringen faktiskt har återkommit till med en redovisning av exempelvis polisens brottsförebyggande arbete och en samlad återrapportering om utvecklingen inom . tycks inte heller ha kommit tillbaka med nya krav på återrapportering. Regeringens redovisning av resultat och utfall till har förbättrats , men fortfarande saknas uppgifter om totala genomströmningstider och återfall och allsidiga skattningar av hur faktisk brottslighet utvecklats i redovisningen. Tonvikten i budgetpropositionerna har legat på att i mer allmänt hållna termer redovisa vilka aktiviteter som pågår inom rättsväsendets område och vad regeringen avser att göra framöver. Beskrivningen av orsakerna till bristande resultat är relativt knapphändig och knyts inte till resultatbedömningarna. Ingen tydlig sammanställning av centrala effektivitetsproblem inom rättsväsendet som regeringen avser att prioritera lämnas till i budgetpropositionen. 1022002/03:JuU1 s. 32. 1032003/04:JuU1 s. 37. Att hantera brottmål effektivt har ställt krav på regeringen att följa utvecklingen på bland annat det brottsförebyggande området och utvecklingen inom . Utskottet har också och för olika områden pekat på att myndigheterna ska vidta lämpliga åtgärder för att kunna uppnå målen och förbättra verksamheten. Utskottet har pekat på brister i regeringens redovisning. Att hantera brottmål effektivt och regeringen har tillfört stora resurser till rättsväsendet. Syftet har varit att förstärka och effektivisera verksamheten för att bättre kunna uppnå målen om minskad brottslighet och ökad trygghet. har dock tillskottens påverkan på verksamhetsresultaten varit blygsam. allmänna bild är att rättsväsendets myndigheter sköter sina grundläggande uppgifter. samlade slutsats utifrån granskningarna är dock att regeringen och myndigheterna inte har lyckats effektivisera viktiga delar i rättsväsendet och rättskedjan. Det finns fortfarande flera brister och svaga länkar i rättskedjan från anmälan till dom och verkställighet av straff. Det finns också brister i det brottsförebyggande och i det återfallsförebyggande arbetet. I korthet handlar det om att rutiner och arbetssätt inte är effektiva, att ärenden stannar upp i kedjan och att samordningen inom och mellan myndigheterna inte fungerar som avsett. inte tidig sortering av inkomna ärenden, och det finns brister i både de initiala och de efterföljande utredningsåtgärderna. Samordningen mellan polis och åklagare liksom delgivningen fungerar inte tillräckligt bra. Sammantaget medför detta att det tar onödigt för handläggningen av ärenden i rättskedjan och att kvaliteten i ärendehanteringen försämras. Det påverkar rättsväsendets möjligheter att uppnå målen om minskad brottslighet och ökad trygghet. Det får också konsekvenser för de enskilda som drabbats av brott. konstaterar att resursbrist inte är ett avgörande skäl till bristerna. Inte heller myndigheterna har framhållit detta som en orsak till problemen. Det handlar snarare om hur resurserna används i verksamheten och hur rättsväsendet leds och styrs. I denna slutrapport har därför särskilt analyserat regeringens och myndigheternas styrning . Vi har analyserat styrningen utifrån de mest centrala målen för rättsväsendet minskad brottslighet och återfall i brott, kortare genomströmningstider och ökad uppklaring samt styrningen av samverkan, kompetensförsörjning och kunskapsstöd. En genomgång av organisationskulturen inom rättsväsendet har också gjorts. Våra slutsatser redovisas nedan. Att hantera brottmål effektivt vill inledningsvis peka på att rättsväsendet har en speciell karaktär som påverkar förutsättningarna att styra verksamheten. Brottslighet i sig beror på en mängd faktorer i samhället. Även om rättsväsendet har ett huvudansvar så ställs krav på samverkan med andra aktörer i samhället och inom andra politikområden. Rättsväsendets samlade uppdrag ställer också särskilda krav på samverkan mellan myndigheterna inom rättsväsendet där vissa myndigheter är mycket stora och andra är små. naturen både lagstyrt och händelsestyrt långsiktiga lagstiftningsprocesser ska hanteras vid sidan av akuta åtgärder. Krav på kortare genomströmningstider ska också kombineras med krav på rättssäkerhet. Därutöver finns en förväntan från medborgarna att rättsväsendet ska ställa upp i en mängd olika sammanhang. har brottsligheten blivit än mer internationell och nya typer av brott har tillkommit och ökat i omfattning. Sammantaget ställer detta höga krav på rättsväsendet. Regeringen har vidtagit ett flertal åtgärder som syftar till att effektivisera rättsväsendet. Exempelvis har ett antal utredningar tillsatts, bland annat , , Utredningen om förundersökningsbegränsning och . och Kriminalvården har omorganiserats till enmyndigheter. Polisen, och Kriminalvården har också