prop · GZ03125 · 2012-03-20 00:00:00 — Då uppkommer frågan om ledningsrätt för en ledning genom vilken koldioxid ska transporteras även kan anses innefatta en befogenhet att transportera koldioxid åt andra. En ledningsrättshavare som t.ex. äger en ledning som ingår i ett elektroniskt kommunikationsnät för allmänt ändamål kan direkt med stöd av ledningsrätten ha rätt att upplåta överför- ingskapacitet i sin ledning till någon annan operatör utan att först in- hämta medgivanden från berörda fastighetsägare (jfr. s. 18 f.). Motsvarande bör anses gälla för transport av koldioxid. Det nu sagda innebär att några ändringar av ledningsrättslagen inte behövs för att den nämnda förpliktelsen enligt föreslagna 8 b § lagen om vissa rörledningar ska kunna uppfyllas. För att låta någon annan dra fram och använda ytterligare ledningar inom det upplåtna utrymmet krävs dock ett förordnande enligt 11 a § ledningsrättslagen. 11.14 Tillstånd enligt lagen om ekonomiska zon Regeringens förslag: Tillstånd enligt lagen om ekonomiska zon krävs inte för geologisk lagring av koldioxid. I lagen införs en upplysning om att det i 1 kap. 2 § och 4 kap. 9 § finns be- stämmelser om geologisk lagring av koldioxid på kontinentalsockeln utanför territorialgränsen som ska tillämpas till skydd för den miljön. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. För- slaget har i regeringens förslag kompletterats med en hänvisning till om bestämmelser som ska tillämpas för geologisk lagring av koldioxid på kontinentalsockeln utanför territorialgränsen. Remissinstanserna: geologiska undersökning (SGU) har till- styrkt förslaget. I övrigt har remissinstanserna inte haft några synpunkter. Skälen för regeringens förslag: I lagen (1966:314) om kontinental- sockeln regleras utforskning av kontinentalsockeln och utvinning av dess naturtillgångar och även verksamhet med geologisk lagring av koldioxid, se avsnitt 11.13. Enligt 5 § lagen (1992:1140) om ekonomiska zon krävs tillstånd för att bl.a. i den ekonomiska zonen utforska, utvinna eller på annat sätt utnyttja naturtillgångar och i kommersiellt syfte upp- föra eller använda anläggningar eller andra inrättningar. Förutom tillstånd enligt och lagen om kontinentalsockeln kan det för geologisk lagring av koldioxid också krävas tillstånd enligt lagen om ekonomiska zon, bl.a. för själva pumpanläggningen. Med prövningarna enligt och lagen om kontinentalsockeln är det inte nödvändigt att också pröva enligt lagen om ekonomiska zon. Därför bör en bestämmelse införas i lagen om ekonomiska zon av vilken framgår att någon prövning inte ska ske enligt den lagen för geologisk lagring av koldioxid. Detta minskar också den administra- tiva bördan för verksamhetsutövarna. I 3 § lagen om ekonomiska zon finns hänvisningar till andra bestämmelser som ska tillämpas till skydd för den miljön. Till följd av förslaget att i 1 kap. 2 § införa en bestämmelse om att vissa av regler ska tillämpas på kontinentalsockeln utan- för territorialgränsen för geologisk lagring av koldioxid bör en upplys- ning till den bestämmelsen införas i lagen om ekonomiska zon. Det bör också upplysas om den föreslagna bestämmelsen i 4 kap. 9 §. 11.15Tillstånd enligt lagen om kontinentalsockeln Regeringens förslag: Geologisk lagring av koldioxid omfattas av be- stämmelserna i lagen om kontinentalsockeln om att utforska konti- nentalsockeln och utvinna dess naturtillgångar. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har instämt i att lagen (1966:314) om kontinentalsockeln ska vara tillämplig på geologisk lag- ring av koldioxid men har inte haft några närmare synpunkter på försla- get. geologiska undersökning har anfört följande. Geologisk lagring av koldioxid under havsbotten bör vara tillståndspliktig enligt lagen om kontinentalsockeln. Verksamheten innebär ett utnyttjande av kontinentalsockelns tillgångar. Utvinning av kontinentalsockelns natur- tillgångar tillkommer staten och detta bör också gälla lagring av koldi- oxid. Tillstånd enligt kontinentalsockellagen bör krävas även för lagring under som görs för forskning, utveckling eller provning av nya produkter och processer eftersom verksamheten sannolikt innebär borrning i kontinentalsockeln. Skälen för regeringens förslag Med inre vatten menas vatten innanför baslinjerna. sträcker sig maximalt utanför baslinjerna och den eko- nomiska zonen är belägen utanför territorialhavet, maximalt från baslinjerna. Svenskt inre vatten och territorialhavet utgör till- sammans Sveriges sjöterritorium (1 § lagen [1966:374] om Sveriges sjö- territorium). Lagen (1966:314) om kontinentalsockeln är tillämplig dels på den del av kontinentalsockeln som ligger på svenskt territorium inom allmänt vattenområde, dels den del av sockeln utanför territorialgräns som regeringen bestämmer i enlighet med konventionen om kontinental- sockeln som antogs 1958 i . finns bestämmelserna även i havsrättskonvention, UNCLOS (SÖ 2000:1). Enligt kontinentalsockellagen tillkommer rätten att utforska kontinen- talsockeln och utvinna dess naturtillgångar staten. Med naturtillgångar avses mineraliska och andra inte levande naturtillgångar på havsbotten och i dess underlag samt sådana levande organismer som i det utveck- lingsskede då de kan bli föremål för fångst är antingen orörliga på havs- botten eller därunder eller oförmögna till rörelse annat än i ständig berör- ing med havsbotten eller dess underlag (jfr artikel 77.4 i havsrättskon- ventionen). Havsrättskonventionen ger inte staterna någon generell jurisdiktion utanför territorialhavet. En kuststat utövar enligt artikel 77 i havsrätts- konventionen suveräna rättigheter över kontinentalsockeln i syfte att ut- forska den och utvinna dess naturtillgångar. Av detta följer att staten kan sätta upp regler för hur utforskning och utvinning ska gå till. Utforskning för att hitta lämpliga geologiska lagringsutrymmen I förarbetena till kontinentalsockellagen framhölls att ordet utforskande har en mycket vidsträckt innebörd och bl.a. bör inbegripa även sådan utforskning som sker utan omedelbar fysisk beröring av havsbotten (jfr prop. 1966:114 s. 25). En kuststats suveräna jurisdiktion omfattar den utforskning av kontinentalsockeln i syfte att identifiera lämpliga geolo- giska formationer som föregår all lagring av koldioxid i kontinental- sockeln. Lagring i geologiska formationer Frågan om också själva lagringen faller inom ramen för den suveräna jurisdiktionen för kuststater enligt artikel 77.1 i havsrättskonventionen kräver dock en utförligare analys. I förarbetena till kontinentalsockellagen angavs att den svenska regler- ingen av kontinentalsockeln bör gälla alla slag av naturtillgångar som omfattas av konventionen om kontinentalsockeln, som föregick havs- rättskonventionen och vars definition av naturtillgångar överensstämmer med artikel 77.4 i havsrättskonventionen (jfr prop. 1966:114 s. 13, 20 och 25). I förarbetena påpekades också att till de naturtillgångar som om- fattas av kontinentalsockelkonventionen hör också sand, grus och sten (jfr prop. 1966:114 s. 24). Geologiska formationer är knappast att betrakta som mineraltillgångar. Med hänsyn till bl.a. de ekonomiska möjligheterna i geologisk lagring av koldioxid är dock förekomsten av lämpliga geologiska formationer i kon- tinentalsockeln onekligen en tillgång. Att lagra koldioxid i sådana forma- tioner i kontinentalsockeln innebär att utnyttja kontinentalsockelns natur- tillgångar. En formation i havsbotten som kan nyttiggöras som lagrings- utrymme för bortskaffande av koldioxid måste därför anses höra till andra icke levande tillgångar på havsbotten och i dess underlag. I sammanhanget bör också tas hänsyn till att lagring av koldioxid i geologiska formationer på ett definitivt sätt hindrar ytterligare utvinning av naturtillgångar från den del av kontinentalsockeln som ligger i sådan anslutning till lagringsplatserna att annan utnyttjande inte kan ske utan att äventyra lagringsplatsens säkerhet. Alltså är kuststatens reglering av sådan lagring också en förutsättning för att kuststaten ska bibehålla sin suveräna rätt i förhållande till annan utvinning av naturtillgångar i konti- nentalsockeln. Även om geologisk lagring av koldioxid är att utnyttja en tillgång som finns i kontinentalsockeln, kan det ifrågasättas om lagringen är att utvinna tillgången i den betydelse som ordet utvinna normalt har i svenskt språkbruk. I havsrättskonventionen används det engelska ordet exploiting som bör anses omfatta att exploatera kontinentalsockelns tillgångar, t.ex. genom att utnyttja lämpliga geologiska formationer för lagring av koldioxid. Havsrättskonventionen bör förstås så att kuststatens suveräna rätt över kontinentalsockeln omfattar geologisk lagring av kol- dioxid. Detta behöver komma till tydligt uttryck i lagen om kontinental- sockeln. Tillstånd enligt lagen om kontinentalsockeln bör alltså uttryck- ligen krävas för geologisk lagring av koldioxid i kontinentalsockeln. Lagring för forskning, utveckling eller provning CCS-direktivet ska enligt artikel 2.2 inte tillämpas på geologisk lagring av koldioxid med en sammanlagd planerad lagring på under , som görs för forskning, utveckling eller provning av nya produkter och Ett motsvarande undantag bör inte göras från tillståndskraven i konti- nentalsockellagen eftersom bl.a. borrningar i vart fall lär behöva ske. Av 3 § kontinentalsockellagen följer att regeringen kan meddela före- skrifter om att vissa slags verksamheter får äga rum utan tillstånd. ingen har alltså möjlighet att på förordningsnivå införa ett undantag för forskning och utveckling även när det gäller kontinentalsockellagen, om det skulle visa sig att det finns ett behov av ett sådant undantag. Tidsobestämda tillstånd för lagring Regeringens förslag: Tillstånd som avser geologisk lagring av koldi- oxid behöver inte bestämmas till enligt lagen om kontinental- Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Statskontoret har anfört följande. geologisk lagring av koldioxid enligt direktivet är en övergångslösning och tillstånden bör därför vara tidsbegränsade i syfte att undvika ett oklart läge beträffande ansvar vid återkallelse av tillstånd. dioxiden ska lagras och om frågor om ansvars- övergång till staten ligger mycket långt fram i tiden bör tillstånden vara tidsbegränsade i syfte att kunna ompröva den fortsatta verksamheten i framtiden om nya förutsättningar aktualiserar behovet av att ompröva har anfört i huvudsak följande. lagen (1966:314) om kontinentalsockeln får ges på högst . har inte framgått skäl för att införa ett undantag för tillstånd som avser geologisk lagring av koldioxid. Det faktum att det kan vara svårt att bestämma när lagringsplatsens fulla potential utnyttjats är inget tillräck- ligt skäl för att inte begränsa tillståndstiden. geologiska undersökning har anfört i huvudsak följande. geologisk lagring av koldioxid kan förväntas pågå i en och samma geo- logiska formation krävs tidsobegränsat tillstånd för att tillse att lagringsplatsen utnyttjas till sin fulla potential. Skälen för regeringens förslag: Innebörden av förslagen i detta lag- stiftningsärende är att det för geologisk lagring av koldioxid kommer att krävas tillstånd enligt såväl som lagen om kontinentalsock- Det finns inget krav i CCS-direktivet på att tillstånd ska vara tidsobe- Ett tillstånd enligt brukar normalt inte tidsbegrän- Ett tillstånd enligt lagen om kontinentalsockeln ska däremot avse en (3 §). Ett utvinningstillstånd bör enligt förarbetena inte ges för än (prop. 1996:114 s. 27). Bakgrunden till huvudregeln i lagen om kontinentalsockeln om att till- stånd ska avse ett bestämt område och är att rätten att utforska kontinentalsockeln och utvinna dess tillgångar tillkommer staten. Ett beslut att upplåta denna rättighet till en enskild bör i normalfallet inte vara tidsobegränsat då behovet av och synen på utvinning förändras . Utvinning av på havsbotten kan avbrytas helt eller så kan rättigheten övergå till någon annan. Geologisk lagring av koldioxid kan däremot inte avbrytas. Tillförseln av koldioxid kan avbrytas, men den koldioxid som har tillförts är avsedd att förbli i lagringskomplexet. Sta- tens beslut att tillåta geologisk lagring av koldioxid kan knappast omprö- vas när verksamheten väl kommit i gång, även om mängden koldioxid givetvis kan komma att bli både större och mindre än den man inled- ningsvis gav tillstånd för. Att tillståndet för geologisk lagring av koldioxid är giltigt även efter att man slutat tillföra koldioxid innebär dessutom bl.a. att man vid eventuell tillståndsgivning avseende annan verksamhet inom samma område måste ta hänsyn till att den ursprungliga rättigheten (lagringen av koldioxid) inte hindras (7 §). Om geologisk lagring av koldioxid påbörjas är det från miljösynpunkt önskvärt att lagringsplatsen utnyttjas till sin fulla potential. Det kan när tillståndet ges vara svårt att bestämma när lagringsplatsens fulla potential är utnyttjad och det kan därför vara olämpligt med tidsbegränsade till- stånd till geologisk lagring av koldioxid. Mot denna bakgrund bör det i lagen om kontinentalsockeln införas en bestämmelse som innebär att ett tillstånd till geologisk lagring av koldi- oxid inte behöver bestämmas till . Det finns ingen bestämmelse i kontinentalsockellagen som möjliggör för tillståndshavaren att själv be- gära att tillståndet återkallas. Ett tillstånd kan dock återkallas av reger- ingen om en föreskrift eller ett villkor för tillståndet inte följs eller om det finns synnerliga skäl (5 §). I tillståndet kan dessutom bestämmas på vilka villkor tillståndshavaren får frånträda tillståndet. Lämpligen bör till- ståndet upphöra och verksamhetsutövaren frånträda tillståndet när ansvaret för lagringsplatsen övergår till staten i enlighet med artikel 18 i CCS-direktivet. En möjlighet är alltså att i tillståndet bestämma att till- ståndshavaren får frånträda tillståndet när ansvaret för lagringsplatsen övergår till staten. Regeringens förslag: Giltighetstiden för ett tillstånd till att utforska kontinentalsockeln för geologisk lagring av koldioxid ska bestämmas så att den inte blir längre än vad som bedöms nödvändigt för att ge- nomföra den avsedda undersökningen. På ansökan av tillståndshav- aren får giltighetstiden förlängas, om en ändamålsenlig undersökning har utförts inom området och den beviljade tidsperioden är otillräcklig för att slutföra de nödvändiga undersökningarna. En ansökan om för- längning ska, för att kunna tas upp till prövning, ha kommit in under tillståndets giltighetstid. Om tillståndshavaren har ansökt om förläng- ning inom den angivna tiden, gäller tillståndet till dess ansökningen har prövats slutligt. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. I regeringens förslag har en bestämmelse tagits in som uttryckligen anger att ett utforskningstillstånd inte får bestämmas till än vad som bedöms nödvändigt för att genomföra undersökningen. Remissinstanserna har med ett undantag inte haft några synpunkter på förslaget. geologiska undersökning har anfört i huvudsak följan- de. Undersökningar av kontinentalsockeln för geologisk lagring av koldi- oxid skiljer sig inte nämnvärt från andra undersökningar av kontinental- sockeln och verksamheten regleras således med fördel i kontinental- sockellagen. Möjligheten att förlänga ett undersökningstillstånd är i över- ensstämmelse med direktivet och att förslaget tillstyrks. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 5 punkterna 13 i CCS- direktivet ska medlemsstaterna, om det krävs en undersökning för att få fram den information som är nödvändig för val av lagringsplats, se till att ingen sådan undersökning sker utan undersökningstillstånd. Om det är lämpligt får även övervakning av injekteringstester ingå i undersöknings- tillståndet. Medlemsstaterna ska se till att förfarandena för beviljande av undersökningstillstånd är öppna för alla som förfogar över den kapacitet som krävs och att tillstånd beviljas eller nekas på grundval av objektiva, offentliga och icke-diskriminerande kriterier. Ett tillstånds giltighetstid ska inte överskrida den period som krävs för att genomföra den under- sökning som avses med tillståndet. Medlemsstaterna får dock förlänga tillståndets giltighetstid, om den föreskrivna perioden är otillräcklig för att slutföra undersökningen i fråga och om undersökningen genomförts i enlighet med tillståndet. Undersökningstillstånd ska ges för en begränsad volym. CCS-direktivets bestämmelser om undersökningstillstånd bör genom- föras i lagen (1966:314) om kontinentalsockeln. I lagen görs egentligen ingen skillnad mellan tillstånd till att utforska kontinentalsockeln och till- stånd till att utnyttja dess naturtillgångar. I tillämpningen görs dock ofta en sådan åtskillnad. Det normala, i vart fall när det gäller oljeutvinning, är att verksamhetsutövaren ansöker om utforskningstillstånd i ett första skede. När det gäller sandtäkter är det dock vanligt att verksamhetsut- övaren direkt ansöker om tillstånd att utvinna naturtillgången. I förarbe- tena angavs att det ofta nog är mest praktiskt att meddela utforsknings- och utvinningstillstånd i ett sammanhang (prop. 1966:114 s. 26). För genomförandet av CCS-direktivet finns det inget underlag för att nu göra en generell uppdelning mellan förfarandet för undersökningstillstånd och tillstånd att utforska kontinentalsockeln, på liknande sätt som finns i minerallagen (1991:45). Dock behöver de bestämmelser i direktivet som endast rör undersökningstillstånd komma till uttryck i lagen om konti- nentalsockeln. Någon särskild bestämmelse om förfarandet behövs inte, eftersom prövningssystemet i lagen om kontinentalsockeln redan är öppet för alla. Även utländska företag bör kunna få tillstånd till att undersöka och exp- loatera naturtillgångar på sockeln (prop. 1966:114 s. 26). Av 3 § lagen om kontinentalsockeln framgår att ett tillstånd ska avse ett bestämt område och . För genomförandet av direktivet behövs det en särskild bestämmelse om att tillståndets giltighetstid inte ska överskrida den period som krävs för att genomföra den undersökning som avses med tillståndet. Därutöver behövs bestämmelser om förlängning av utforskningstill- stånd. I lagen om kontinentalsockeln bör det införas en bestämmelse om att giltighetstiden för ett tillstånd till att utforska kontinentalsockeln som avser geologisk lagring av koldioxid ska förlängas på ansökan av till- ståndshavaren, om en ändamålsenlig undersökning har utförts inom om- rådet och den beviljade tidsperioden är otillräcklig för att slutföra de nöd- vändiga undersökningarna. Det bör också införas en bestämmelse om att en ansökan om förlängning ska, för att kunna tas upp till prövning, ha kommit in under tillståndets giltighetstid. Vidare bör det införas en be- stämmelse som innebär att om tillståndshavaren har ansökt om förläng- ning inom den angivna tiden gäller tillståndet till dess ansökningen har prövats slutligt. 11.15.3Ensamrätt för den som har ett utforskningstillstånd Regeringens förslag: Om någon har fått ett tillstånd att utforska kon- tinentalsockeln för geologisk lagring av koldioxid, får inte någon annan ges tillstånd att utforska eller använda kontinentalsockeln inom det område som det tidigare tillståndet omfattar. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har med några undantag inte haft några synpunkter geologiska undersökning har tillstyrkt förslaget. Statskontoret har anfört att de föreslagna bestämmelserna om tillstånd för utforskningsrätt och tillstånd för att bedriva lagring av koldioxid följer av direktivets bestämmelser. Dock anser Statskontoret att det är olyckligt att bestämmelserna är utformade på sådant sätt att antalet potentiella aktörer redan i undersökningsskedet begränsas genom ensamrätt, vilket visserli- gen är att betrakta som standardförfarande inom liknande verksamheter. Enligt Statskontoret finns det åtskilliga exempel som visat på ett sam- hällsekonomiskt ineffektivt utfall av denna modell på grund av dess kon- kurrensbegränsning. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 5.4 i CCS-direktivet ska innehavaren av ett undersökningstillstånd ha ensamrätt att undersöka det potentiella lagringskomplexet för koldioxid. Direktivet ger alltså inget ut- rymme för konkurrens att undersöka ett område när väl någon har fått ett undersökningstillstånd för området. I lagen (1992:1140) om kontinental- sockeln behöver det därför införas en bestämmelse som innebär att om någon har fått ett utforskningstillstånd för geologisk lagring av koldioxid, får inte någon annan ges tillstånd att i samma syfte utforska kontinental- sockeln inom det område som det tidigare tillståndet omfattar. Enligt artikel 5.4 i CCS-direktivet ska medlemsstaterna också se till att komplexet inte används på ett sätt som är oförenligt med undersöknings- verksamheten under tillståndets giltighetstid. Av 7 § lagen om kontinen- talsockeln framgår att om ett tillstånd enligt lagen ges i fråga om en viss naturtillgång inom ett område som omfattas av ett tidigare givet tillstånd avseende en annan naturtillgång, får arbete för undersökning eller bear- betning som utförs på grund av den först uppkomna rätten inte hindras av rättighet som tillkommit . Den bestämmelsen är tillräcklig för att genomföra artikel 5.4 i CCS-direktivet. 11.16Kablar och rörledningar i havet Regeringens förslag: Det som gäller för utforskning av kontinental- sockeln och utvinning av dess naturtillgångar gäller även undervat- tenskablar och rörledningar som dras fram för sådan utforskning eller utvinning, dras fram inom eller fortsätter in på svenskt territorium eller byggs eller används i samband med en verksamhet på en anlägg- ning, konstruktion eller konstgjord ö på kontinentalsockeln. De bestämmelser i lagen om vissa rörledningar som innebär skyl- dighet för ledningshavaren att transportera koldioxid åt annan gäller även rörledningar utanför territorialgränsen, om ledningarna fortsätter in på svenskt territorium eller avser transport till en lagringsplats på kontinentalsockeln. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens, men regeringens förslag har utformats på ett sätt som tydligare ger uttryck för syftet med bestämmelserna. Remissinstanserna: geologiska undersökning har anfört att förslaget att bestämmelserna i 15 a § lagen om kontinentalsockeln inte ska gälla rörledningar för transport av koldioxid för geologisk lagring vilka dras fram inom eller fortsätter in på svenskt territorium har stöd i den internationella havsrätten. Skälen för regeringens förslag: CCS-direktivet innehåller bestämmel- ser om rörledningar vilka genomförs huvudsakligen med ändringar i lagen (1978:160) om vissa rörledningar. CCS-direktivet ska genomföras även i den ekonomiska zonen. På svenskt territorium gäller lagen om vissa rörledningar och inga specialregler behövs. För rörledningar på kontinentalsockeln utanför territorium finns särskilda bestäm- melser i lagen (1966:314) om kontinentalsockeln som infördes vid tillträde till havsrättskonvention, UNCLOS (SÖ 2000:1). Enligt 15 a § lagen om kontinentalsockeln krävs tillstånd av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer för utläggande av rörledningar på kontinentalsockeln utanför territorialgränsen. Enligt arti- kel 79.1 i havsrättskonventionen har alla stater rätt att lägga undervat- tenskablar och rörledningar på kontinentalsockeln utanför kuststaters territorialhav. Tillståndsgivningen enligt lagen om kontinentalsockeln måste därför, när det gäller utläggande av undervattenskablar och rörled- ningar, hålla sig inom ramen för artikel 79 i havsrättskonventionen (jfr prop. 1995/96:140 s. 184). Som huvudregel gäller enligt denna bestäm- melse att även om en kuststat får ställa vissa angivna villkor för utlägg- andet kan kuststaten inte vägra andra stater att lägga ut undervattens- kablar och rörledningar.