prop · H00350 · 2012-12-18 00:00:00 — Regeringen bör se till att utvecklar erfarenhetsåterföringssystem som används. Databaserna bör vara så öppna som möjligt, för att ge möjlighet för externa forskare och revisorer att komplettera egen utvärdering och därmed bidra till utvecklingen och framväxten av kunskap. Öppenheten minskar utrymmet för korruption och oegentligheter. 7.2.3Förbättra förutsättningarna för konkurrens Regeringen och har tillsammans både möjligheter och ansvar för att skapa behövlig konkurrens. Regeringen bör se till att har rimliga förutsättningar för att skapa konkurrens. Regeringen bör de närmaste åren även följa upp bolagiseringarnas påverkan på konkurrensen som planerat. bör öppna upp och utvidga inbjudningsförfarandena bör inventera och eliminera alla hinder för konkurrens. menar att det bör vara kostnadsfritt att ta del av och att delta i statliga upphandlingar, i synnerhet då få anbud är ett problem. Nutidens möjligheter att hantera anbud och annonsera digitalt möjliggör öppnare förfaranden. Annonsering av varje upphandling kompletteras lämpligen med riktade inbjudningar till dem som anmält intresse eller är kända som kompetenta på området . bör utreda hur kontrakten kan förenklas när det gäller omfattning, innehåll och krav på anbudsgivarna. Åtaganden som upphandlas bör kunna delas upp både geografiskt och med hänsyn till arbetsuppgifterna och behov av specialistkompetens. bör bli mer öppet för nya kategorier av GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR anbudsgivare, och göra det lättare att lämna anbud för till exempel mindre företag med liten finansiell styrka men med stor kompetens och erfarenhet. Möjlighet att lämna anbud på endast en delprestation i en förfrågan kan öka konkurrensen. bör överväga hur anbudsgivarnas administrativa börda kan minskas65. Generell anonymitet för utslagna anbudsgivare skulle kunna stimulera fler att lämna anbud, men kan kräva lagändringar som behöver vägas mot andra syften med offentlighets- och sekretesslagstiftningen. Genom att undvika mellan tilldelat kontrakt och påbörjad leverans66 ges nya entreprenörer möjlighet att se till att kraven blir uppfyllda efter tilldelning men innan leverans. Detta genom exempelvis nyrekrytering av personal eller övertagande av organisation och personal från annan entreprenör. Detta kan öka möjligheterna för mindre företag utan egna resurser men med förmåga att växa snabbt eller att samordna externa resurser. Det skulle också kunna öka konkurrensen i områden som utvecklats till monopol på grund av rådande förhållanden. bör noggrant följa upp alla kontraktets krav bör säkerställa att kraven i upphandlingen är uppföljningsbara, att de blir kontrollerade och slutligen tillgodosedda utan extra kostnader, av respekt för utslagna anbudsgivare och för att främja sund konkurrens på lång sikt. All uppföljning minskar utrymmet för den osunda konkurrens som följer av oegentligheter. Kontraktets krav bör fokusera på anläggningens prestanda, snarare än på anbudsgivaren och processerna för att åstadkomma anläggningen, och detta bör även prägla ersättningsformer och utvärderingskriterier i upphandlingen. bör samla erfarenheter av de svenska standardavtalens och de utländska motsvarigheternas effektivitet och överväga att utveckla egna generella villkor att använda i sina upphandlingar. Dagens svenska standardavtal ägs av extern part och har utvecklats delvis utifrån intressen som kan avvika från behov. Upphovsrättsliga aspekter förhindrar att distribuera dem fritt i de förfrågningsunderlag som verket tillhandahåller, vilket kan ha dämpande effekt på antalet anbud som lämnas. 65Liknande rekommendation har framförts av , SEC(2008) 2193, 25.06.2008. 66Liknande rekommendation har framförts av (2009) PM , Dnr 385/2008. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR Regeringen bör följa upp arbetet Regeringen bör följa upp att arbete med att förbättra konkurrensen ger resultat. Det kan vara nödvändigt att göra förändringar av förutsättningar som inte råder över. 7.2.4Förbättra underlagen för beslut Regeringen bör inte nöja sig med att handlingsplaner för produktivitets- och konkurrensuppföljning finns upprättade utan bör kritiskt efterfråga de faktiska erfarenheterna och göra en egen analys och värdering av uppgifterna. Vidare bör regeringen följa upp varför inte har förstärkt sina kontrollsystem mot oegentligheter. Regeringen bör överväga mätningar av externa parter som komplement. Den långa tid som förlöpt utan acceptabel uppföljning och utvärdering, i kombination med bristen på incitament att göra detta, ger anledning för regeringen att låta en tredje part se till att följer upp sin upphandling och sina kontraktsformer. Regeringen bör informera om konkurrenssituationen med mer kritiska mått och med de faktiska resultaten med olika upphandlings- och kontraktsformer med avseende på produktivitet och andra former av effektivitet. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Bilaga 1 organisering av upphandling I denna bilaga redogörs för hur har organiserat sin verksamhet med avseende på upphandlingarna. De faktiska upphandlingarna genomförs i verksamhetsområdena. Upphandlingar görs i huvudsak som en följd av interna uppdrag inom . Generaldirektören och verksamhetsområde Samhälle är de huvudsakliga beställarna av investeringar. Verksamhetsområde Investering får även uppdrag från verksamhetsområde Trafik (Trafikledning och underhåll ). Verksamhetsområde Trafik svarar för upphandling av drift- och underhållsentreprenader. Uppdragen avser bland annat att upprätta arbetsplaner och bygghandlingar.67 Uppdragen innebär att väg- och bananläggningar projekteras med olika detaljeringsgrad. Projekteringen utgör teknisk del i det förfrågningsunderlag som sedan ligger till grund för upphandling. Projekteringsarbetet och upprättandet av de tekniska beskrivningarna påverkas av den entreprenadform och andra kontraktsformer som ska gälla i den kommande entreprenaden. Upphandlingsförfarande och ersättningsform påverkar också projekterings- och beskrivningsarbetet. I linjeorganisationen finns cirka 160 upphandlare varav 90 har upphandling som huvudsyssla. Verksamhetsområde Underhåll har en central upphandlingschef och tre enhetschefer därunder, varav en med ansvar för entreprenadupphandlingar. Verksamhetsområde Investering har en central upphandlingschef och regionalt placerade upphandlingschefer under denna. Verksamhetsområde Stora projekt har en upphandlingschef för varje projekt. Som stöd för generaldirektörens styrning av upphandlingar finns en stabsfunktion, Strategiskt inköp och upphandling, med cirka 30 anställda. Funktionen omfattar beställning, marknadsbevakning, system och processer, inköp av en del material, ramavtal och upphandlingsplaner samt projektstöd. 67 TRV Rutinbeskrivning Val av affärsform för entreprenader VO IV, TDOK 2011:145. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR Beslut om upphandlingar fattas på olika nivåer inom verket beroende på objektets storlek. Ett inköpsråd har inrättats där beställningar som kan leda till upphandlingar löpande ska föredras för generaldirektören. Generaldirektören fattar beslut i upphandlingar över 500 miljoner kronor.68 påbörjade cirka 1 000 upphandlingar. Flest upphandlingar startades inom verksamhetsområde Investering som svarar för drygt hälften av verkets upphandlingar. Av figur 4 framgår även att verksamhetsområde Trafik svarar för en knapp tredjedel av upphandlingarna. Verksamhetsområde Stora projekt svarar för , vilket innebär att varje stort projekt under en flerårig genomförandetid gör ett betydande antal separata upphandlingar. pågick 21 större projekt.69 Antal påbörjade upphandlingar inom 2011. 68Arbetsordning för verksamhetsområde Investering, TDOK 2010:59 ver 1.0. 69Tertialrapport för T2 2011, TRV 2011/37075A. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Bilaga 2 Entreprenadrätt och upphandlingslagar I detta avsnitt redogör vi översiktligt för den kontrakts- och upphandlingsrätt samt den upphandlingslagstiftning som är väsentlig i granskningen. I denna granskning jämförs entreprenadformerna utförandeentreprenad och totalentreprenad. Entreprenadformerna reglerar entreprenörens åtagande och är kopplade till varsitt standardvillkorsdokument, AB 04 respektive ABT 06. Standardvillkoren bildar juridisk grund för ansvarsfördelningen mellan beställare och utförare. Standardvillkoren är framtagna av , ett samarbete mellan branschen och beställarna. Beteckningen 04 resp. 06 anger det årtal då den senaste utgåvan av bestämmelserna kom ut. Standardvillkoren ingår bland bygghandlingarna men är genom sin generella karaktär normalt underordnade det specifika innehållet i kontrakten såsom ritningar, anvisningar och mängdförteckning. Mängdförteckningen definierar hur ersättningen för varje levererad anläggningsdel ska beräknas. Angivna mängder är de förväntade mängderna. De kommer i de flesta fall att utfalla annorlunda, med en motsvarande ersättningsjustering till entreprenören. Justeringen kan även vara till entreprenörens nackdel, om de verkliga mängderna blir mindre än de beräknande. Mängdförteckning är accepterat och upplevs i regel av båda parter som ett rättvist sätt att reglera förändringar under kontraktets gång. Det uppstår ett naturligt incitament för entreprenören att föreslå kostnadshöjande förbättringar av anläggningen. Förändringar som skulle minska entreprenörens ersättning har denna däremot mindre incitament att föreslå, trots att de skulle vara effektivitetshöjande och sänka kostnaderna för beställaren. En del menar därför att mängdförteckningen hämmar innovationer och motverkar ett helhetsåtagande av entreprenören. Å andra sidan uppstår problem med att hantera och prissätta förändringar i kontrakt utan mängdförteckning, vilket också kan hämma innovationer. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR Den traditionella och vanligaste entreprenadformen är utförandeentreprenad, vilken kan vara en generalentreprenad (där det finns endast en motpart till beställaren) eller en delad entreprenad (flera entreprenörer). Utförandeentreprenaden innebär att beställaren med skriftliga handlingar, projekteringen, beskriver relativt detaljerat för entreprenören vad som ingår i kontraktet och hur slutresultatet ska se ut. underlättar kalkylerbarheten för anbudsgivarna och upplevs som rättvist och rättssäkert. En del anser dock att tydligheten kan hindra utvecklingen av alternativa lösningar. I en totalentreprenad är tanken att entreprenören ska ta på sig så stor del av projekteringen som möjligt, för att därigenom känna ansvar för att anläggningen fungerar som avsett. För att beställaren ska kunna upphandla entreprenör i konkurrens krävs ändå en övergripande projektering för att anbudsgivarna ska ha lika förutsättningar att utgå ifrån. Som framgått av avsnitt 3.4.5 ovan, med anledning av den lagstiftning som råder om samråd med övriga intressenter (myndigheter, markägare med flera) innan byggandet kan påbörjas, är de handlingar som beställaren tar fram till upphandlingen av totalentreprenader ibland nästan lika detaljerade som utförandeentreprenader. Ett totalentreprenadkontrakt betyder inte med nödvändighet att det ingår detaljer i åtagandet utöver vad som finns i förfrågningsunderlaget. Ej uttryckta krav och standardkrav utöver minimum kommer i regel inte heller vid en totalentreprenad att ingå i kontraktet, även om beställaren har en något starkare ställning än i en utförandeentreprenad, i och med att entreprenören har projekteringsansvar. mängdförteckning och principerna för löpande räkning enligt nästa avsnitt kan därför vara till nytta för att underlätta förhandlingarna kring tilläggsbeställningar även i totalentreprenader. Begreppet funktionsentreprenad har av FIA70 definierats vara totalentreprenader som inkluderar en period av underhåll och drift efter trafiköppning. Begreppet är därmed inte synonymt med totalentreprenad med funktionskrav. Funktionskrav beskrivs i 2.1.3. 70 Förnyelse i anläggningsbranschen, ett samverkansorgan mellan trafikverken och branschen. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Oberoende av entreprenadform kan olika ersättningsformer tillämpas. De vanligaste ersättningsformerna är fast pris, mängdreglerat pris (med fasta styckkostnader) och löpande räkning. Mängdreglerat pris (reglerbara mängder) Mängdreglerat pris innebär att kostnaden per kubikmeter etcetera är fast, men att mängden (exempelvis mängden jord och berg som behöver flyttas) kan variera. Entreprenören har för dessa positioner i mängdförteckningen rätt till tillägg för tillkommande kubikmeter och beställaren har rätt till avdrag för avgående kubikmeter. Fast pris innebär att de verkliga mängderna och förhållandena inte ska påverka entreprenörens ersättning, förutsatt att anbudsgivaren hade möjlighet att bedöma mängderna och förhållandena vid anbudsgivningen. Om beställaren däremot ändrar på något gäller normalt inte det fasta priset. Tillägg eller avdrag blir en förhandlingsfråga som regleras genom att entreprenören erbjuder ett fast pris för förändringen, eller ett kostnadsbaserat pris enligt principerna för löpande räkning som redogörs för i nästa stycke. Vanligt är att endast så kallade enstycksmängder anges som fast pris, exempelvis en unikt specificerad bro, eller den totala administrationskostnaden för hela kontraktet. Löpande räkning tillämpas normalt endast för marginella delar av ett kontrakt, till exempel det som beställaren inte har förutsett och som därför inte framgår av mängdförteckningen. Entreprenören anses då ha rätt att få tilläggsersättning för dessa prestationer. Ersättningsbeloppet ska vara entreprenörens faktiska kostnad plus ett entreprenörsarvode. Arvodet, ofta i storleksordningen , kan anges av beställaren vid upphandlingen (för att alla anbudsgivare ska ha samma förutsättningar) eller av entreprenören. I det senare fallet bör procentsatsen ingå bland utvärderingskriterierna vid anbudsvärderingen för att entreprenören inte ska ha incitament att sätta det orimligt högt. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR Med offentlig upphandling menas de åtgärder som vidtas av en upphandlande myndighet för att tilldela ett kontrakt eller ingå ett ramavtal för varor, tjänster eller byggentreprenader. De två för mest relevanta lagarna, och ,71 har introducerats översiktligt i avsnitt 1.3.1. Följande fem grundläggande principer anges i 1:a kap. i såväl (9 §) som LUF (24 §): Principen om icke-diskriminering. Förbjudet att direkt eller indirekt diskriminera någon leverantör på grund av nationalitet. Principen om likabehandling. Alla leverantör ska behandlas lika och exempelvis få samma information vid samma tillfälle. Principen om transparens. Skyldighet för den upphandlande myndigheten att skapa öppenhet och förutsägbarhet genom att lämna information om upphandlingen och hur den kommer att genomföras. Kraven på leverantören ska ha naturligt samband med och stå i rimlig proportion till det som upphandlas. Principen om ömsesidigt erkännande. Intyg och certifikat som har utfärdats av en medlemsstats myndighet ska gälla också i övriga EU/EES-länder. Förfrågningsunderlaget är det underlag för anbud som en upphandlande myndighet tillhandahåller en leverantör inför en upphandling. Det gäller att i förfrågningsunderlaget tydligt ange föremålet för upphandlingen på ett preciserat och begripligt sätt. Ett väl utarbetat förfrågningsunderlag med en tydlig struktur underlättar för leverantörerna i arbetet med att utarbeta anbud men också för myndigheten vid utvärderingen av anbuden och vid utformningen av avtalet med vald leverantör. rekommenderar att förfrågningsunderlaget ska innehålla åtminstone följande:72 1.krav på leverantören (leverantörens ekonomiska ställning samt tekniska och yrkesmässiga kapacitet), 2.kravspecifikation eller uppdragsbeskrivning (till exempel tekniska specifikationer), 71Lag (2007:1091) om offentlig upphandling (). Lag (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUF). 72KKV, Upphandlingsreglerna en introduktion. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 3.utvärderingsgrund lägsta pris eller det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet (inklusive utvärderingskriterier, det vill säga de omständigheter som används för att urskilja det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet), 4.kommersiella villkor som ska gälla (till exempel betalnings- och leveransvillkor), 5.administrativa bestämmelser för upphandlingen (till exempel upphandlingsförfarande, sista anbudsdag och anbudets giltighetstid). En upphandlande myndighet får även ställa särskilda krav på hur kontraktet ska fullgöras. Sådana krav kan avse till exempel sociala hänsyn och miljöhänsyn. Valet av förfarande avgörs av upphandlingens beräknade värde, typ av upphandlande myndighet och kategori av vara eller tjänst. I samtliga fall utom vid direktupphandling ska upphandlingar inledas med annonsering. Över direktupphandlingsgränserna, cirka 285 tkr för och cirka 569 tkr för LUF, ska annonsering ske minst på nationell nivå. Över tröskelvärdena73, ska annonsering ske på Europanivå. Lagarnas krav på annonsering av upphandlingarna syftar till att skapa konkurrens samt ökad transparens för att motverka olika former av oegentligheter. De fyra möjliga upphandlingsformerna över tröskelvärdena är öppen upphandling, selektiv upphandling, förhandlad upphandling och konkurrenspräglad dialog. Under tröskelvärdena är det möjligt att använda förenklad upphandling, urvalsupphandling, direktupphandling och konkurrenspräglad dialog. Upphandlande enheter har enligt LUF större utrymme att välja upphandlingsform. Förhandlat förfarande är exempelvis tillgängligt i större utsträckning och högre tröskelvärden gäller vid upphandling av varor och tjänster. LUF tillåter även att den upphandlande enheten använder kvalificeringssystem, förutsatt att den har annonserat inbjudan att registrera sig i systemet.74 Med öppet förfarande avses ett förfarande där alla leverantörer får lämna anbud. Med selektivt förfarande avses ett förfarande där alla leverantörer kan ansöka om att få delta men där endast anbudssökande som inbjuds av den upphandlande myndigheten får lämna anbud. 73Tröskelvärdena fastställs av EU och är för varor och A-tjänster enligt cirka 1,2 mnkr och enligt LUF cirka 3,8 mnkr. För byggentreprenader är tröskelvärdet cirka 47,4 mnkr enligt bägge lagarna. 747 kap. 5 § LUF. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR har förtydligat det selektiva förfarandet med att detta innebär att den upphandlande myndigheten genom annons bjuder in tänkbara leverantörer att ansöka om att få lämna anbud.75 Med förhandlat förfarande avses ett förfarande där den upphandlande enheten inbjuder utvalda leverantörer och förhandlar om kontraktsvillkoren med en eller flera av dem. Med förenklat förfarande avses ett förfarande där alla leverantörer har rätt att lämna anbud och den upphandlande myndigheten får förhandla med en eller flera anbudsgivare. Med urvalsförfarande avses ett förfarande där alla leverantörer har rätt att ansöka om att få lämna anbud, den upphandlande myndigheten inbjuder vissa leverantörer att lämna anbud och den upphandlande myndigheten får förhandla med en eller flera anbudsgivare. Med direktupphandling avses en upphandling utan krav på anbud i viss form.76 En upphandlande myndighet får även använda sig av konkurrenspräglad dialog vid tilldelning av ett särskilt komplicerat kontrakt och då öppet eller selektivt upphandlingsförfarande inte medger tilldelning av kontraktet. Ett kontrakt anses som särskilt komplicerat, om det inte rimligen kan krävas av en upphandlande myndighet att den ska kunna definiera de prestanda- eller funktionskrav enligt 6 kap. 3§ som kan tillgodose myndighetens behov eller med vilka dess mål kan uppnås, eller ange den rättsliga eller finansiella utformningen av ett projekt.77 75Konkurrensverket: Upphandlingsreglerna en introduktion, . 762 kap. 23 § , 2 kap. 26 § LUF. 774 kap. 1011 §§ . GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Beräkning i ett steg lät den verkliga kostnaden vara den beroende variabeln (y) som övriga variabler (x1, x2, och så vidare) skulle förklara. Typiska x-variabler är sådana som beskriver prestationen (utmaningen), till exempel väglängd, broyta och markförhållanden, men i denna granskning lade vi även till upphandlingsvariabler. Entreprenadformsvariabeln döptes till TE. Värdet på TE var 1 om kontraktet enligt var en totalentreprenad och 0 om det var en utförandeentreprenad. Även mellanting mellan 0 och 1 kunde hanteras på detta sätt (till exempel TE = 0,84). Exempel på databas (fiktiva data). Den koefficient som statistikprogramvaran räknar fram då en databas enligt figur 5 analyseras med regression motsvarar den fördyring (om positiv) eller besparing (om negativ) i kronor som ytterligare en enhet av variabeln i genomsnitt medfört i materialet. I det här fallet är den enheten förekomsten av TE. Vid regressionen som redovisas i figur 6 har de totalentreprenader som kostat mer än den dyraste utförandeentreprenaden () eliminerats. TE-koefficienten 25,8 innebär att totalentreprenad i genomsnitt var cirka 25,8 miljoner dyrare, efter att alla de övriga variablerna beaktats. p-värdet framgår av högra kolumnen: 0,132. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR Resultat från regressionsanalys med samtliga variabler inkluderade. Justerad r2 (alla variabler) p-värde (hela modellen) Vi testade i ett nästa steg om modellen kunde förenklas utan precisionsförlust. Vi summerade JS, BS och TM (jordschakt, bergschakt och tillfört material) till massa (det vill säga total mängd flyttade massor). Sen tog vi bort en variabel i taget så länge som justerade r² ökade. Den med högst p-värde plockades bort först. Detta gav en modell med sju variabler, figur 7, som är bättre än den med samtliga variabler i figur 6 (justerade r² = 0,767 mot 0,754 i figur 6). GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Resultat från regressionsanalys med sju variabler inkluderade. Justerad r2 (alla variabler) p-värde (hela modellen) Koefficienten för TE är fortfarande ungefär 25 vilket indikerar stabilitet. För hela modellen är p-värdet under 2,2 1016, det vill säga signifikant långt under 0,001. Vi omvandlade slutligen krontalet som regressionerna av TE resulterade i till procent genom att logaritmera y (kostnaderna) men inte x-variablerna. Omräknat till procent motsvarade TE:s påverkan 18 procents fördyring och p-värdet 0,13. konsult har påpekat att vid en kontroll av modellantagandena finner man att det är fyra projekt som avviker markant från de andra. Tre av dessa projekt är totalentreprenader. Tar man bort dessa fyra projekt så sjunker skillnaden mellan entreprenadformerna till 4 miljoner. De fyra avvikande projekten är lika viktiga som övriga men känslighetsanalysen visar att den observerade skillnaden på cirka 25 miljoner delvis är en effekt av ett par avvikande projekt. Tills ett nytt stickprov tas är det dock lättare att försvara mätmodellerna långsiktigt om huvudprincipen är att alla observationer ska vara med. Att verkligheten inte överrensstämmer med kartan (de statistiska modellantagandena i detta fall) förändrar inte en verkligt uppnådd produktivitet i ett projekt, och att varje projekt påverkar resultat. Inkluderandet i totala produktivitet kan även skapa motivation hos projektdeltagarna och minskar problemen med godtycke i samband med urval och gränsdragning. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR Vare sig hög eller låg produktivitet bör således i sig vara skäl till uteslutning. Däremot kan det finnas anledning till att titta närmare på sådana projekt för att undersöka att det till exempel verkligen är nybyggnation, att alla kostnader räknats in och att det rör sig om ett kontrakt som i grunden är en väg- eller järnvägssträcka. Det kan finnas andra projekt, till exempel en bromsanläggning eller en byggnad, som de i analysen inkluderade variablerna inte täcker in och rimligt beskriver. I instruktionerna till har ingått att undvika sådana projekt i urvalet.