prop · GZ03170 · 2012-09-13 00:00:00 — forskares arbetstid som täcks med medel ur anslaget ställs till förfogande. Detta försvårar för lärosätets ledning att fatta välunderbyggda beslut om strategiska satsningar. Vidare ligger ansvaret för att hantera risker för minskad studentefterfrågan eller bristande framgång när det gäller externa forskningsmedel i hög grad på enskilda institutioner och/eller forskargrupper. Det innebär att lärosätena inte drar nytta av sin storlek genom att hantera risker på hela organisationens nivå. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET 6Regeringens uppföljning av högskolan Universitet och högskolor har ett brett och angeläget samhällsuppdrag och sektorn tillförs en betydande del av statens resurser. Detta ställer krav på en välutvecklad kunskapsbildning om sektorn och dess resultat. I detta kapitel behandlas regeringens ansvar för uppföljning och kunskapsutveckling. Framställningen bygger på iakttagelser i granskningar och intervjuer med företrädare för universitet och högskolor samt berörda myndigheter. 6.1Regeringens krav på lärosätenas årsredovisning I linje med de senaste årens reformering av statens generella ekonomiadministrativa regelverk har ett stort antal återrapporteringskrav tagits bort från regleringsbreven för universitet och högskolor. Detta kommer sannolikt att innebära ökad variation mellan lärosätena i vad som redovisas och därmed en reducerad jämförbarhet mellan olika lärosätens årsredovisningar. Den minskade jämförbarheten mellan lärosätens årsredovisningar behöver dock inte betyda en sämre bild av utvecklingen inom sektorn, eftersom uppföljningsinformation kan samlas in på andra sätt. Intervjuade företrädare för ser stora fördelar med att lärosätena inte längre behöver dubbelrapportera, det vill säga redovisa uppgifter dels i sin årsredovisning, dels i form av separata underlag till som är statistikansvarig myndighet för högskolan. Kvaliteten hos statistiken blir bättre om den statistikansvariga myndigheten samlat definierar innebörden av olika uppgifter som ska läggas till grund för den. En följd av det förändrade ekonomiadministrativa regelverket är tillägg till de väsentliga uppgifterna i lärosätenas årsredovisning i form av tre nyckeltal två för grundutbildningen som visar kostnad per helårsstudent respektive per helårsprestation samt för forskningen kostnad per referee-granskad vetenskaplig publikation. Dessa nyckeltal har tillkommit som en konsekvens av förändrade regler i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Av förordningen framgår att statliga myndigheter i sin årsredovisning ska redovisa och kommentera hur verksamhetens prestationer har utvecklats med avseende på volym och kostnader. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Inom SUHF pågår ett arbete med att utveckla hur de förändrade reglerna i förordningen ska uppfyllas. Detta arbete är väsentligt av två skäl. första är förordningen ett instrument för regeringen att stimulera lärosätena att skapa mer utvecklade system för redovisning och uppföljning. För det andra är de förändrade reglerna ett sätt att öka tillgången på information för god återrapportering till och möjlighet till benchmarking. Enligt mening finns det skäl att denna utveckling beaktar det behov av förbättrad information om kostnader och resursanvändning inom högskolan som konstaterats i granskningar. 6.2Behov att utveckla den officiella statistiken Ansvaret för statistik för högre utbildning och forskning är uppdelat på flera myndigheter. har ansvar för den officiella statistiken om universitet och högskolor, som SCB har motsvarande ansvar för statistik om forsknings- och utvecklingsverksamhet i . har ett allmänt ansvar för beredning och analyser av forskningsfrågor men inte något ansvar som statistikansvarig myndighet. Den officiella statistiken skapar god tillgång på data om antalet studerande på grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå vid de olika lärosätena. Statistiken är också omfattande när det gäller högskolans personal och ekonomiska redovisning.128 Däremot finns vissa problem när det gäller statistiken om forskning och forskarutbildning. 6.2.1 Redovisningen av forskningsmedlen är otydlig I granskning av oförbrukade bidrag och användningen av anslaget för forskning och forskarutbildning har konstaterats att det är svårt att få en uppfattning om hur mycket forskningsmedel som har betalats in till lärosätena och hur mycket som har förbrukats utifrån den officiella statistiken. Orsak till dessa problem är att lärosätena till viss del tillämpar den generella redovisningsmodellen för statliga myndigheter, som det också gäller vissa undantag från denna. För intäkter från anslaget för forskning och forskarutbildning gäller ett undantag från den generella regeln för myndigheter om kostnadsmässig avräkning. Medlen från anslaget intäktsförs direkt när de betalas in till lärosätet 128Den goda tillgången på statistik om studenter och studieprestationer i grundutbildningen är en konsekvens av det kursbaserade resurstilldelningssystem som infördes i och med högskolereformen 1993. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET i stället för att intäktsföras löpande i takt med att anslagsmedlen förbrukas, det vill säga när det uppstår kostnader som ska täckas med medel från anslaget. Om anslaget inte förbrukas fullt ut , redovisas kvarstående medel som överskott i resultaträkningen och tillförs myndighetskapitalet.129 För externa medel, det vill säga intäkter av bidrags- och avgiftsfinansierad verksamhet, tillämpas däremot den generella regeln om kostnadsmässig redovisning. Inkomsterna från externa finansiärer redovisas som intäkter först då kostnader uppstår. Forskningsbidrag som betalats in ett visst år men ännu inte använts syns i årsredovisningen som en ökning av oförbrukade bidrag. Universitet och högskolor skiljer sig från många andra myndigheter genom att den bidrags- och avgiftsfinansierade verksamheten är omfattande. Detta skapar problem med transparens i redovisningen.130 De redovisade intäkterna av bidrag och andra externa medel i årsredovisningen avser förbrukningen av tillgängliga medel, det vill säga kostnaderna för verksamhet som finansierats med bidrag eller avgifter. Därmed blir det svårt att utifrån årsredovisningen avgöra dels hur mycket bidrags- och avgiftsmedel som redovisningsåret har betalts in till lärosätet, dels hur mycket av medel som influtit under detta år som också förbrukats genom att forskningsprojekt har kommit igång.131 Dessutom ger årsredovisningen inte information om hur erhållna men ännu inte använda forskningsbidrag tecknar in framtida anslag för forskning eller myndighetskapitalet genom åtaganden om samfinansiering. Regeringen har i en skrivelse till avseende granskning aviserat ett uppdrag till lärosätena att utveckla universitetens och högskolornas redovisning av bidragsmedel. Detta bör förbättra den uppföljning som lärosätena gör för att skapa underlag för egna beslut. bör även ge underlag till regering och riksdag som belyser hur stor andel av tillförda forskningsbidrag ett visst år som också omsätts i forskning.132 129RiR 2011:21, Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning. 130Förordningen (2000:606) om myndigheters bokföring och förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. 131I ESV:s informationssystem redovisas alla bidrag som lärosätena mottar, men det är inte möjligt att separera ut forskningsbidragen. Se RiR 2011:21, Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning, s. 81. 132RiR 2011:3; Regeringens skrivelse 2010/11:137, granskning av oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN 6.2.2 Vissa indikatorer saknas i den officiella statistiken har det blivit allt mer vanligt att uppgifter om vetenskaplig publicering och citeringar används som indikatorer i system för tilldelning av resurser för forskning, såväl inom lärosätena som i systemet för resurstilldelning via basanslaget för forskning och forskarutbildning.133 Uppgifter som visar hur vetenskaplig produktion och citeringar vid lärosätena utvecklas år för år ingår inte i den officiella statistiken över universitet och högskolor.134 tar på regeringens uppdrag fram de uppgifter som används för beräkningen av anslaget men har inte något uppdrag att ta fram officiell statistik i sammanhanget.135 Flera företrädare för lärosätena har påtalat att det inte varit tydligt hur de tillämpade indikatorerna har påverkat anslagsberäkningen. Det har inte heller varit uppenbart för lärosätena vilket underlag som använts i sammanhanget. I intervjuerna pekar man också på svårigheter för lärosätena att bedöma hur man ska agera för att öka sina anslag, eftersom utfallet av indikatorerna och sammanvägningen inte offentliggjorts. 6.3Behov av fördjupad kunskap om högskolan Det breda samhällsuppdrag som ligger på universitet och högskolor behöver belysas ur många perspektiv och inte bara med kvantitativa mått utan även med kvalitativa metoder. Det är väsentligt för kunskapsutvecklingen att det finns en organisation för detta med resurser för fördjupad analys. Av intervjuer framgår att det inom högskolan finns en efterfrågan på kunskap om den egna sektorn, inte minst som underlag för att konkretisera gemensamma utvecklingsbehov. Inom ramen för strategi har genomförts en granskning med fokus på effektivitet och produktivitet för universitet och högskolor.136 I en skrivelse till har regeringen sedermera konstaterat ett 133Exempel är databasen of Science som på global basis registrerar artiklar i vetenskapliga tidskrifter. 134Förordning (2001:100) om den officiella statistiken. 135Enligt instruktion (2009:975) 1 § pkt 11 ska myndigheten övergripande svara för samordning av kommunikation om forskning och forskningsresultat. I myndighetens regleringsbrev anges under rubriken återrapporteringskrav bl.a. att ska lämna en kortfattad redovisning och analys av det svenska forskningsläget i ett internationellt perspektiv, [beskriva] internationella trender inom olika forskningsområden och i samband med detta belysa aktuella forskningspolitiska frågor. 136RiR 2011:2, och Skr. 2010/11:136 granskning av effektiviteten i lärosätenas användning av resurser. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET behov av en samlad bild av effektiviteten i högskoleverksamheten som en del i sitt beslutsunderlag. Därför anser regeringen att ska följa universitetens och högskolornas resursutnyttjande i syfte att bistå regeringen med det underlag regeringen behöver för att säkerställa att högskoleverksamheten är effektiv.137 I regeringsskrivelsen aviseras också ett uppdrag till att utveckla metoder för att mäta effektivitets- och produktivitetsutveckling. Detta uppdrag avses ske i samverkan med Verket för innovationssystem, eftersom regeringen ser behov av metodutveckling när det gäller högskolans samverkan med det omgivande samhället och att resultat i högskolans forskning ska komma till nytta.138 Utgångspunkt för den pågående utredningen av myndighetsstrukturen på högskoleområdet är att uppdrag ska renodlas till uppgifter som avser kvalitetssäkring och tillsyn, som Verket för högskoleservice, Internationella programkontoret och delar av verksamhet ska sammanföras till en ny myndighet med ansvar för verksamhet av tydlig service- och samordningskaraktär samt vissa främjandeuppgifter. Det ingår inte i utredningsuppdraget att analysera det statistikansvar för forskning som ligger på SCB eller det verksamhetsansvar som ligger på när det gäller forskningen i högskolan. Utredningen har i ett delbetänkande föreslagit att det inrättas två nya myndigheter. En ny myndighet för kvalitetssäkring och tillsyn av högskolan föreslås få det ansvar för kvalitetssäkring och tillsyn som legat på . föreslås att denna nya myndighet ska ges ett nytt analysuppdrag för att inom myndighetens ansvarsområde bistå regeringen med analyser och andra underlag, såsom att följa upp effektiviteten i högskolans resursutnyttjande. Vidare föreslås den överta uppgift som statistikansvarig myndighet enligt förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. 2010/11:136 aviserade regeringen ett förtydligande av uppdrag. Regeringen har sedermera beslutat om kommittédirektiv om en översyn av myndighetsstrukturen på högskoleområdet. I direktiven konstaterar regeringen ett ökat behov av en samlad bild av högskoleverksamhetens kvalitet, effektivitet och resultat när universitetens och högskolornas självbestämmande ökar. En utgångspunkt för utredaren är att uppdraget för ska innefatta att följa universitetens och högskolornas resursutnyttjande i syfte att bistå regeringen med underlag. Dir.2011:53 En effektiv myndighetsstruktur i fråga om , Verket för högskoleservice och Internationella programkontoret för utbildningsområdet. 138Uppdraget ska genomföras i samverkan med universitet och högskolor och med andra berörda myndigheter. I uppdraget ska också ingå en översiktlig kartläggning av arbetet för att öka högskolesektorns effektivitet i andra länder. I Skr 2010/11:136 konstaterades att uppdraget kan ge lärosätena ett verkningsfullt stöd i deras arbete och ge regeringen tillgång till ett värdefullt underlag som kan vara till nytta i uppföljningen och styrningen av universitet och högskolor. 139SOU 2012:1, Tre blir två! Två nya myndigheter inom utbildningsområdet. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN föreslår utredningen en ny myndighet för högskoleservice och internationellt samarbete som bland annat på regeringens uppdrag ska tillhandahålla statistik, analys och uppföljning i anslutning till myndighetens ansvarsområde. Internationellt finns såväl akademiska forskningsinstitut som fristående institut med forskning och högre utbildning som studieobjekt.140 fanns i ett fristående om högre utbildning och forskning efter samma modell som i andra nordiska länder, om än med betydligt färre medarbetare och en mer begränsad basfinansiering.141 utförs studier om forskning och högre utbildning I av privata aktörer på uppdragsbasis eller i form av akademisk forskning vid exempelvis vid . Det finns också centra för teknik- och vetenskapsstudier vid , och samt vid Kungl. I myndighetsuppdrag ingår att genomföra utredningar och uppföljningar som grund för regeringens ställningstagande i olika frågor. Myndigheten har dessutom ansvar för statistik om verksamheten vid universitet och högskolor samt information om utbildningsutbudet. har i uppdrag att genomföra forskningspolitiska analyser, ge råd till regeringen i dessa frågor samt förse med underlag i statistiska och bibliometriska frågor. Vidare har en utvärderingsfunktion för utbildningsområdet inrättats genom att utvärdering erhållit ett utvidgat uppdrag.142 Enligt mening kan det inte uteslutas att dagens ansvarsfördelning försvårar förutsättningarna för statistik och kunskapsutveckling som integrerat behandlar högskolans bägge uppdrag att bedriva forskning och utbildning. 140Exempelvis CSHE vid , , CHEPS vid i och SPRU vid i . I finns NIFU STEP, i for forskning och i en avdelning inom Teknologiska forskningscentralen (VTT). 141Enrico Deiaco 2003, Att verka i det nya forskningslandskapet av , , s. 12. Institutet inrättades av en förening bildad av fyra kungliga akademier och fyra forskningsfinansierande stiftelser. 2011/12:1, utgiftsområde 16, s.50. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Väsentligt i regeringens styrning av myndigheter är att ställa krav på återrapportering av måluppfyllelse och resursanvändning och att säkra tillgång på kunskap. I linje med den generella utvecklingen av ekonomistyrningen inom staten har återrapporteringskraven i regleringsbreven minskat. har nya krav tillkommit. Myndigheter ska i årsredovisningen redovisa och kommentera hur prestationer har utvecklats med avseende på volym, och kostnader. De krav som regeringen ställer på lärosätenas redovisning är viktiga för att stimulera lärosätena att förbättra systemen för redovisning och uppföljning och har därmed betydelse för den interna fördelningen av resurser för olika ändamål inom lärosätena. Det finns problem när det gäller transparensen i redovisningen och därmed tillgången på statistik om forskningsbidrag inom högskolan. Dessutom saknas officiell statistik för de bibliometriska indikatorer på vetenskaplig publicering som i ökande grad tillämpas såväl internt inom högskolan som i beräkningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning. delar flera myndigheter på ansvar för statistik och analys, vilket riskerar att separera forskningspolitisk analys från analys av den högre utbildningen och lärosätena som organisationer. Statistikansvaret för forskning och utveckling är skilt från ansvaret för högskolestatistik. Det finns därmed en risk att utbildningspolitik och forskningspolitik analyseras åtskilt ifrån varandra.143 finns det behov av mer kunskap, inte minst inför forskningspolitiska beslut, om utfall av olika modeller för forskningsfinansiering, hur snabbt nya forskningsområden kan byggas upp samt hur forskningsanknytningen kan upprätthållas. 143Linda Wedlin 2011, Mål och resultatstyrning för högre utbildning och forskning en kunskapsöversikt, s. 47, noterar att analyser och studier av högre utbildning och forskning i stor utsträckning är särkopplade från varandra. Enligt översikten, som tagits fram inom en områdesgrupp inom jubileumsfond med tema Mål och resultat i offentlig verksamhet (MOR), är detta framförallt tydligt i relation till studier av politik och policy, där utbildningspolitik och forskningspolitik i stor utsträckning ses som separata sfärer. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET 7Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer Högskolan är en av de största statliga sektorerna. tog lärosätena emot för sin verksamhet och huvuddelen finansieras av offentliga finansiärer. Närmare en halv miljon människor har sin vardag, antingen som student eller anställd, vid något av landets fyrtiotal universitet och högskolor. Tillsammans ska de bidra med kompetens och kunskap i dagens och morgondagens samhälle. Högskolans verksamhet är av stor nationell betydelse och den finansieras väsentligen genom skattemedel. En grundförutsättning för verksamheten är hög grad av självständighet gentemot riksdag och regering. Huvudtemat för denna slutrapport från granskningsstrategin Statens roll i utbildningssystemet är styrningen av utbildning och forskning inom högskolan och hur universitet och högskolor i sin tur leder och följer upp sin verksamhet. Rapporten fokuserar i vilken mån regeringens styrning skapar drivkrafter för att de övergripande målen om kvalitet och effektiv resursanvändning ska uppnås. I detta kapitel redovisar sina övergripande slutsatser och rekommendationer. Dessa berör både de styrsystem som möjliggör en långtgående delegering av beslut till universitet och högskolor och viktiga problem som inte låter sig lösas inom ramen för dessa system. Därtill pekar på åtgärder med syfte att stärka lärosätenas förutsättningar att ta det självständiga ansvar som de har getts för genomförande av verksamheten. 7.1Regeringens ansvar för styrning av högskolan Den modell som valts för att styra högskolan innebär att riksdag och regering fattar beslut om övergripande mål, lagar och förordningar samt hur mycket statliga resurser som ska tillföras verksamheten. Inom dessa ramar ska universitet och högskolor med hög grad av självständighet leda sin verksamhet. Högskolans strategiska betydelse för samhället innebär även med självständiga lärosäten ett omfattande ansvar för regeringen. I detta ansvar ingår att föreslå mål och riktlinjer för högskolans verksamhet, årliga anslag i statsbudgeten för utbildning och forskning samt hur dessa anslag ska fördelas mellan lärosätena och andra myndigheter. Ansvaret omfattar också att informera om verksamhet och resultat samt att överväga och till lämna förslag om förändringar i styrningen. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Regeringens styrning av lärosätena sker huvudsakligen genom olika system för resurstilldelning och kvalitetssäkring. Sammantaget ska dessa system skapa drivkrafter som stimulerar lärosätena att bedriva utbildning och forskning så att verksamheten svarar mot de övergripande målen. Den konkreta utformningen av dessa system och hur de samspelar har stor betydelse för en effektiv användning av de statliga resurser som universitet och högskolor förfogar över. En viktig slutsats i denna rapport är att systemen för resurstilldelning ibland skapar drivkrafter som försvårar uppfyllandet av nationella mål. En annan slutsats är att vissa problem inte låter sig lösas inom ramen för systemen för resurstilldelning. Enligt mening behövs det också aktiva åtgärder från regeringen, både för att stärka lärosätena i deras roll som självständiga aktörer och för att hantera problem som lärosätena inte kan lösa var och en för sig. 7.1.1Bättre balans i statens finansiering av högskolans forskning Mer än hälften av de resurser och den tid som lärosätena lägger på sin verksamhet går till forskning och forskarutbildning. Det mål som eftersträvas är forskning av hög internationell kvalitet, där forskarnas frihet och lärosätenas integritet gentemot externa finansiärer värnas. Vidare ska styrsystemen bidra till att tillgängliga resurser utnyttjas effektivt. Styrningen av forskningen karaktäriseras av konkurrens och en strävan att koncentrera forskningsresurser till miljöer och forskare som anses särskilt framstående. Resurstilldelning via bidrag från forskningsråd och andra externa finansiärer ger också möjlighet att styra forskning mot områden som anses särskilt samhällsrelevanta. tillförsäkras lärosätena en basfinansiering i form av det årliga anslaget för forskning och forskarutbildning. Användningen av detta anslag för samfinansiering av de externt finansierade projekten bidrar till att forma lärosätenas forskningsprofil och utgör också en god grund för samverkan med det omgivande samhället. Men det tudelade finansieringssystemet skapar också problem. Om merparten av ett lärosätes forskningsanslag används för samfinansiering, begränsas ledningens möjligheter att påverka lärosätets forskningsprofil. Finansiering av forskarutbildning med externa medel möter svårigheter, eftersom externa finansiärer inte alltid finansierar utbildningsmomentet. De statliga resurserna till forskningen i högskolan har ökat markant . Forskningsvolymen har inte ökat i motsvarande grad, något som avspeglas i ökade oförbrukade forskningsbidrag och ökat myndighetskapital. Att lärosätena inte förbrukar resurserna i samma takt som tidigare beror delvis på en ökad koncentration i tilldelningen av resurser för forskning. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET finansiärer satsar på samma områden och forskningsmiljöer, som forskarna inte alltid har möjlighet eller önskan att expandera forskningen i den takt som resurser tillförs. De medel för strategiska forskningsområden som tillkom i samband med forsknings- och innovationspropositionen 2008 har bidragit till koncentrationen. Utvecklingen beror även på att lärosätenas ledningar är försiktiga med att ta på sig åtaganden i form av tillsvidareanställd personal. En ökande andel av högskolans personal har anställningar som är beroende av tillgång på externa medel eller har tillsvidareanställningar som är kopplade till extern finansiering. Den individuella forskaren får därmed starka incitament att skjuta upp tid för forskning för att säkra framtida inkomster. Därtill finns drivkrafter för både forskare och lärosäten att eftersträva en hög volym av externa medel för forskning, eftersom detta belönas såväl i anslagsfördelningen mellan lärosäten som i den interna fördelningen av resurser inom lärosätet. Behov av samfinansiering av kommande forskning med beviljad extern finansiering motiverar lärosätena att eftersträva en buffert i form av myndighetskapital så att inte framtida anslag för forskning och forskarutbildning ska vara intecknade när oförbrukade externa medel börjar användas.