prop · H00342 · 2012-11-14 00:00:00 — Styrkegenereringen skulle, enligt uppdrag384, ha resulterat i ett första förslag på stridsgruppens sammansättning . Enligt högkvarterets tidplan skulle styrkegenereringen ha slutförts , men den var klar först . de exakta orsakerna till förseningen, men har iakttagit att Försvarsmakten initialt var otydlig med vilka militära förmågor som som ramnation avsåg att bidra med, och att gav de övriga truppbidragande länderna respit med att lämna besked till december. är det värt att notera att styrkegenereringen är en komplicerad process, eftersom den involverar flera länder och därmed är beroende av flera länders militära förutsättningar och politiska processer. att styrkegenereringen för NBG11 inte kunde avslutas i förhållande till både Försvarsmaktens och planering. Därmed försvårades möjligheterna att få fram styrande dokument och genomföra aviseringen av materiel enligt upprättade planer. Eftersom resultatet av styrkegenereringen är en avgörande faktor för vilka delar som ska bidra med och därmed påverkar förutsättningarna för Försvarsmaktens förbandsproduktion leder förseningar i styrkegenereringen till ökad risk för komplikationer under förbandsproduktionen. menar därför att det är väsentligt att regeringen och Försvarsmakten eftersträvar en styrkegenereringsprocess med korta ledtider. Svag ekonomisk styrning av NBG11 kritiserade Försvarsmakten för bristande kontroll över kostnaderna vid uppbyggnaden av NBG08. Den bristande kostnadskontrollen bidrog till Försvarsmaktens ekonomiska problem . Försvarsmakten saknade ekonomiskt planeringsunderlag för NBG08. Försvarsmaktens kostnadsuppskattningar inför NBG11, som redovisades till regeringen, var på en mycket övergripande nivå. har inte kunnat återfinna underlaget till dessa kalkyler. Ledningsstaben beslutade inledningsvis att NBG11 skulle utgöra en produkt enligt Försvarsmaktens ekonomistyrningsmodell. Beslutet återspeglade Försvarsmaktens ambition att producera NBG11 i linjeorganisationen. finner det dock märkligt att det i beslutet anges att samma ekonomistyrningsmodell som användes för NBG08 också skulle användas 384NORDCAPS (NBG-format) 19th , (), . GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA för NBG11, eftersom Försvarsmaktens ekonomiska problem till del var en följd av en svag kostnadskontroll av NBG08. indikerar att ledningsstabens beslut inte föregicks av någon analys av hur ekonomistyrningen fungerat för NBG08, vilket också kan förklara det faktum att beslutet inte fullföljdes. NBG11 blev inte någon produkt, det vill säga en kostnads- och resultatbärande enhet i Försvarsmaktens redovisning eftersom systemet för verksamhetsstöd, Prio, inte stödde detta. I stället införde Försvarsmakten en koncernkod för budgetering och uppföljning av NBG11. Koncernkoden var inte obligatorisk i systemet och har därför inte använts fullt ut. Försvarsmakten har därför tvingats att manuellt sammanställa kostnaderna för NBG11. Den information om kostnaderna för NBG11 som Försvarsmakten publicerat i årsredovisningen för samt på begäran lämnat till försvarsutskott har baserats på denna sammanställning. Inom ramen för denna granskning har funnit att detta underlag hade klara brister, bland annat hade inte samtliga kostnader fångats eftersom förbanden redovisat på olika sätt. Bristerna framgår varken i årsredovisningen eller i Försvarsmaktens skrivelse till försvarsutskottet. NBG11 var den fjärde högst prioriterade uppgiften inom Försvarsmakten . menar att det inte är acceptabelt att Försvarsmakten inte kunnat budgetera och följa upp NBG11 med större skärpa. Det är vidare en grundförutsättning för effektivitet att ekonomisk respektive verksamhetsmässig styrning sker i samma termer, och på ett sådant sätt att det är möjligt att följa upp om målen nåtts och till vilken kostnad. Detta framgår av budgetlagen och myndighetsförordningen. 7.3Produktion av förbandet NBG11 Försvarsmaktens erfarenheter utifrån produktionen av NBG 08 handlade om vikten av att tidigt besluta om målsättningar, förmågor och materielbehov samt att undvika sena beslut om nya förmågor eller nya materielsystem. Försvarsmakten underströk vikten av att tidigt fatta väl underbyggda beslut för att skapa rätt förutsättningar för en effektiv förbandsproduktion. tidigare granskning av NBG08 riktade också kritik mot en rad punkter i förbandsproduktionen. Bland annat saknades rätt materiel och förbandet var inte tillräckligt samövat när beredskapsperioden inleddes. Arbetet med att ta fram ett förband innehåller en rad steg som normalt genomförs i en följd och där varje steg ger förutsättningar för nästkommande. Vid en övergripande betraktelse av produktionen av NBG11 kan konstatera att Försvarsmakten dragit nytta av tidigare erfarenheter och rättat till vissa brister, men att det fortfarande finns ett antal svaga områden. DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011 Omfattande arbete med målsättningsdokument som försenades NBG11 var, i likhet med NBG08, ett tillfälligt sammansatt förband, bestående av olika förbandstyper som sattes samman med delar från ordinarie förband i organisationen. Detta innebar att Försvarsmakten inte hade några färdiga målsättningsdokument att utgå från. Inte heller fanns det materiel, färdiga koncept eller färdiga utbildningsmanualer knutna till förbandet. Det fanns vidare mycket lite dokumentation från NBG08 att utgå ifrån i arbetet. Ett omfattande arbete med hög ambition genomfördes för att ta fram centrala styrdokument såsom förbandets målsättningar och kravställningar. Även en rad andra viktiga koncept och rutiner togs fram och dokumenterades under uppsättandet av NBG11. Till exempel fick NBG11 genom framtagandet av målsättningsdokumentet ett övergripande styrdokument som omfattade mål- och kravbilder för alla ingående förbandsdelar och koncept. Detta var något som saknades för NBG08. Enligt den ursprungliga planen skulle ett första utkast till målsättningsdokument vara framtaget . Ett första samordnat utkast skulle vara klart . I praktiken kom ett första utkast till målsättningsdokument . Detta första utkast var inte tillräckligt detaljerat för att kunna nyttjas fullt ut i analysen av materielbehov. Arbetet med att ta fram målsättningar och krav samt analys av materielbehov är en process som ger viktiga ingångsvärden för efterföljande arbete med att beställa och leverera materiel, analysera logistikfrågor och underhållsbehov samt planera utbildning och övning. kan konstatera att flera av de centrala styrdokument som skulle skapa rätt förutsättningar för en effektiv förbandsproduktion var försenade eller inte tillräckligt detaljerade. Detta fick konsekvenser för den fortsatta produktionen av förbandet. Svårigheter att nå tillräcklig precision i behovssättningen av materiel Ett av problemen under produktionen av NBG08 var att det behovssattes för mycket och ibland felaktig materiel samt att beställningar skedde för sent för att kunna levereras . En liknande situation riskerade att uppstå i arbetet med NBG11. Att arbetet med målsättningar och analys av materielbehov inte gick som planerat upptäcktes emellertid i ett tidigare skede jämfört med NBG08. Den forcering av arbetet som gjordes i och med att Försvarsmakten tog fram en särskild plan för att slutföra arbetet innebar att åtminstone viktigare materiel kunde aviseras som planerat /2009. Enligt planen skulle förbandens avisering vara fastställd . Försvarsmakten behövde dock fortsätta analysen av materielbehov och behovssättning, bland annat på grund av svårigheter att materielmässigt passa in ordinarie förband i NBG11. Vidare fanns det brister i samordningen mellan olika funktioner, vilket resulterade i att förbandet hade för mycket GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Detta innebar att förbandet vid beslut om insats skulle ha blivit svårt att transportera inom rimliga tidsramar. Det faktum att viktiga koncept, till exempel inom logistikområdet, inte var klara , innebar att arbetet med att precisera materielbehovet för NBG11 pågick . pekade på svagheter i Försvarsmaktens analys av materielbehov även under framtagandet av NBG08. Den bristande analysen ledde till behovssättning av för mycket materiel. En skillnad var att behovssättningen, vid NBG08, var decentraliserad till respektive förband, medan den för NBG11 genomfördes centralt. noterar att materielförsörjningsprocessen försenades vad gäller både NBG08 och NBG11. iakttagit att Försvarsmakten vidtog åtgärder för att få ett helhetsgrepp över materielförsörjningen såväl vid produktionen av NBG08 som vid NBG11. Detta skedde i ett tidigare skede när det gäller NBG11. Vid NBG11 infördes även en så kallad configuration board för att hantera förändringar i materiel. bedömer att dessa iakttagelser pekar på att det, både vad gäller NBG08 och NBG11, inledningsvis saknades en funktion för att säkerställa det övergripande systemperspektivet i förbandsbyggnaden. Mindre ny materiel men hög risk i vissa delar av materielförsörjningen Erfarenheterna från NBG08 pekade på vikten av att i så hög grad som möjligt nyttja befintlig och beprövad materiel, bland annat för att kunna genomföra materielförsörjning inom den begränsade tid som finns till förfogande för uppsättandet av stridsgruppen. Inom området ledningssystem tog Försvarsmakten en högre risk då man beslutade att NBG11 skulle förses med ett ledningssystem som innehöll delvis nya funktioner. Den lösning som valdes var delvis obeprövad. Leveransförseningar för vissa komponenter i kombination med ett omfattande arbete med installationer och verifiering av lösningen försvårade produktionen av NBG11. Ytterligare en omständighet som påverkade produktionen av NBG11 var att den totala tillgången på viss materiel, till exempel splitterskyddade fordon, var begränsad inom Försvarsmakten. Ursprungligen var personterrängbil 6 (Galten) behovssatt för flera av de ingående förbanden i NBG11, bland annat ett av manöverkompanierna. På grund av ett försämrat säkerhetsläge i var det nödvändigt för Försvarsmakten att omprioritera. En del av fordonen som var behovssatta i NBG11 ersattes då i flera omgångar med andra fordon. Detta ledde till störningar i form av merarbete med att inordna nya fordon i förbandet, till exempel i form av ytterligare arbete med underhållskedjor och utbildning. kan konstatera att NBG11 inte innehöll ny materiel i samma omfattning som NBG08. Däremot frångicks principen om beprövad materiel DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011 i fallet med ledningssystem. ifrågasätter inte behovet av att omprioritera fordon till en pågående insats. Däremot noterar att Försvarsmakten redan i budgetunderlaget förde fram farhågor om möjligheterna att få fram fordon till utbildning. Av underlaget framgick även att Försvarsmakten utgick ifrån att pågående insatser inte skulle konkurrera med produktionen av NBG11. menar att på områden där det är känt att tillgången på strategiskt viktig materiel är begränsad och där risken därmed kan antas vara högre, bör riskanalys och riskhantering göras redan på planeringsstadiet, det vill säga innan materielen inkluderas Detta gäller även viktigare materiel som enligt materielplanen ska levereras inom tidsramarna för produktionen, men där utrymmet för förseningar är begränsat. Produktionen av NBG11 ställde höga krav på den ordinarie processen Arbetet med att analysera materielbehov och att försörja förband med materiel är normalt en tidskrävande process. Beställning av materiel måste läggas mellan ett och innan den ska brukas. Hur lång framförhållningen måste vara beror på om ny materiel ska anskaffas eller om den redan finns inom Försvarsmakten. Högkvarterets inledande planering innebar att väsentliga beslutspunkter, som till exempel beställningar av materiel, låg inom ramen för vad den ordinarie processen kräver. Utrymmet för förseningar i denna plan var minimalt eftersom NBG11 producerades inom snäva tidsramar. kan konstatera att många tidpunkter i planeringen inte kunde hållas. Försvarsmaktens erfarenhetsredovisning visar att det växte fram delvis nya arbetsformer när behovssättningen av materiel drog ut . Aktiviteter som normalt genomförs sekventiellt i materielförsörjningen genomfördes istället parallellt på grund av tidspress. kan konstatera att Försvarsmakten inom ordinarie arbetsprocesser inte fullt ut kunde hantera de krav som det innebär att producera ett tillfälligt sammansatt förband under knappa tidsförhållanden. menar att det redan i inledningen av processen måste finnas tillgång till relevant och kvalitetssäkrad information om befintlig materiel, för att inriktningen att nyttja befintlig och beprövad materiel ska kunna hållas, som verksamheten genomförs med stark tidspress. Rekrytering till NBG11 fungerade bättre än för NBG08 kritik mot personalförsörjningen av NBG08 handlade om brister i samordningen, att avtalen inte var klara , att nya avtal hade behövts vid insats samt att soldaterna sades upp av ekonomiska skäl. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA För att skapa förutsättningar för så samtränade förband som möjligt och slippa utbildning på grundläggande nivå under den sista och avgörande terminen, var det viktigt för Försvarsmakten att rekrytera huvuddelen av soldaterna i den aktuella värnpliktskullen. Målet var att rekrytera därifrån. Det fanns en detaljplanering av rekryteringsprocessen som Försvarsmakten i stort följde. Resultat blev att ungefär en tredjedel av soldaterna i NBG11 kom från den aktuella värnpliktskullen. En ungefär lika stor andel utgjordes av soldater med tidigare utlandserfarenhet. Försvarsmakten förändrade avtalen för soldaterna, men även för reservofficerarna, sent i rekryteringsprocessen. Detta ledde till ett omfattande administrativt merarbete, eftersom systemstöd saknades för den nya anställningsformen, GSS/K. Vidare fanns det oklarheter kring vilka förmåner soldaterna skulle ha. noterar att Försvarsmaktens personalförsörjning är under förändring, men vill understryka vikten av att på ett tidigt stadium i en rekryteringsprocess se till att det är tydligt vilka villkor som ska gälla både för soldater och för övriga, eftersom man annars riskerar att försvåra rekryteringen. Sammantaget lyckades dock Försvarsmakten rekrytera till av befattningarna i NBG11, vilket enligt bedömning var ett tillfredsställande resultat. noterar att Försvarsmakten införde internationell tjänstgöringsplikt. Till skillnad för vad som var fallet under NBG08 hade det för NBG11 därför inte behövts ett nytt avtal vid insats. Ansvaret för personalförsörjningsprocessen inom Försvarsmakten delas mellan flera olika enheter. I likhet med NBG08 fanns oklarheter i ansvarsfördelningen. Dessa bidrog bland annat till att bemanningen av Inledningsvis skedde bemanningen genom att officerare kommenderades till styrkehögkvarteret, men först när man bytte rekryteringsmetod till ett frivilligt sökförfarande kunde tjänsterna på styrkehögkvarteret tillsättas. Problemen med bemanningen påverkade uppbyggnaden av styrkehögkvarteret. För att Försvarsmakten ska lyckas med rekryteringen till insatsorganisation 2014 är det centralt med en väl fungerande personalförsörjningsprocess. Detta understryks även i Försvarsmaktens strategiska förändringsmål om att bli en attraktiv arbetsgivare. har i denna granskning gjort ett antal iakttagelser som, enligt bedömning, sammantaget visar på möjligheter för Försvarsmakten att förbättra personalförsörjningsprocessen. Ambitiöst upplägg på utbildnings- och övningsverksamhet NBG11 bestod av förband av olika karaktär och som var geografiskt spridda. Försvarsmaktens sammansättning av förbandet grundade sig på ett val där olika för- och nackdelar vägdes mot varandra, men där förmågebredd DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011 prioriterades framför uthållighet. Vidare ingick det ett finskt kompani i den manöverbataljonen. Även om stridsgruppskonceptet bygger på och även förespråkar multinationalitet i stridsgruppen, rekommenderas att den del som utgör manöverbataljon bör bestå av enheter från samma land. kan konstatera att den valda sammansättningen av förbandet innebar att utbildning och övning blev en stor utmaning, särskilt mot bakgrund av den begränsade tid som fanns till förfogande. Utbildning och övning av NBG11 skedde utifrån Försvarsmaktens treterminssystem. Tanken var att inom ramen för detta system kunna öva förbandsdelar som skulle ingå i NBG11. Detta innebar till exempel att ordinarie förband stuvades om något inför de övningar som genomfördes under termin 2 . En övningsplan som underbyggde detta syfte togs även fram. antalet övningsdagar utökades jämfört med NBG08. Av Försvarsmaktens egen erfarenhetsrapportering framgår att samordningen mellan arméns ordinarie utbildnings- och övningsverksamhet och framtagandet av NBG11 i stort sett uppfattades som positiv. Det fanns dock vissa svårigheter, främst från det multinationella perspektivet som styrkehögkvarteret (FHQ) representerade, att kunna stödja förbanden i utbildning och övning. Försvarsmakten integrerade evalueringskriterier i ett relativt tidigt skede i utbildningen, vilket ser som positivt. har noterat med avseende på hur Försvarsmakten geografiskt fördelade förbandsproduktionen att vissa möjligheter till effektiviseringar kan finnas. Detta innebär inte nödvändigtvis att utbildning av stridsgruppen ska bedrivas samlat på ett förband, utan att samordningsvinster kan göras inom olika delar av stridsgruppen. kan konstatera att den valda konfigurationen av förbandet, där till exempel manöverbataljonen bestod av kompanier av olika typ, ställde höga krav på ledning- och samordning. uppfattar dock att Försvarsmakten vidtog en rad åtgärder för att motverka dessa svårigheter. Övningsverksamheten var tämligen omfattande och manöverbataljonen gavs möjlighet till samövning . vill också lyfta fram att den övningsplan som gjordes innehöll tydliga målsättningar för övningsverksamheten som svarade mot de uppgifter som NBG11 skulle utbildas mot. Sammantaget bedömer att upplägget och omfattningen på övningsverksamheten svarade väl mot målsättningarna för NBG11. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Bristande förutsättningar stör genomförandet av utbildnings- och övningsverksamhet kan konstatera att vid jämförelse med NBG08 återkom ett antal brister vid förberedelserna av NBG11, även om planering och samordning av utbildning, övnings och evalueringsverksamhet sammantaget uppvisade en rad förbättringar. Bristerna berör främst de förutsättningar som måste gälla för att utbildnings- och övningsverksamheten skulle kunna genomföras på ett effektivt sätt. noterar även att NBG11 inte hann med att öva vissa planerade uppgifter i sådan omfattning att man nådde tillräckligt god förmåga. Övningarna påverkades också delvis av att genomförandet av vissa evalueringsmoment tog mycket tid i anspråk. För NBG11 återkom liknande problem som NBG08 haft med att få leveranser av materiel till förbanden i rätt tid. uppfattar dock att problemen var mindre påtagliga under produktionen av NBG11. Inte desto mindre kan konstatera att även i detta fall innebar problem med leveranser av rätt materiel i rätt tid att förbandens möjligheter att nå sina målsättningar fullt ut försvårades och viss utbildning fick förskjutas till beredskapsperioden. Den evaluering som Försvarsmakten genomförde belyste starka och svaga sidor för respektive förband samt klargjorde ett antal generella brister. kan konstatera att flera av dessa brister kunde härledas till de problem med materielleveranser som konstaterats ovan. noterar vidare att utrymmet för att rätta till identifierade brister efter utbildningar och övningar var tämligen begränsat, även om Försvarsmakten vidtog åtgärder för att motverka detta. 7.4Stridsgruppens förmåga och sammansättning Den övergripande utformningen av en EU stridsgrupp vägleds ytterst av EU:s stridsgruppskoncept som gemensamt tagits fram av medlemsländerna. Stridsgruppskonceptet anger att styrkan bör vara minst 1 500 personer och inkludera en manöverbataljon och ett styrkehögkvarter. Det framgår av konceptet att medlemsländerna avgör den närmare utformningen av stridsgruppen samt upplägg på träning och övning. För att uppfylla åtagandet som ramnation ska Försvarsmakten bekräfta, certifiera, att stridsgruppen möter de standarder och kriterier som ges av konceptet. Som underlag till certifieringen ska en evaluering genomföras av ingående förbandsdelar. menar att de uppgifter som framgår av målsättningsdokumentet för NBG11 är möjliga att spåra mot uppgifter som DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011 följer av de fyra så kallade illustrativa scenarierna (se avsnitt 2.3.1) samt det förtydligande arbete som utförts därefter. kan vidare konstatera att dessa uppgifter också varit styrande för utbildning och övning av NBG11. Försvarsmaktens sammansättning av NBG11 tog sin utgångspunkt i stridsgruppens möjliga uppgifter, regeringens ram för antalet medverkande svenskar och utformningen av övriga medverkande länders bidrag. Sammansättningen av NBG11 var därutöver ett resultat av ett antal prioriteringar. vill lyfta fram följande punkter: Regeringen satte en ram för det svenska bidraget till 1 600 svenskar för att begränsa det ekonomiska åtagandet och utifrån att EU:stridsgruppskoncept föreskriver 1 500 personer. Försvarsmakten prioriterade strategisk rörlighet framför verkan för NBG11. NBG11 saknade därför, till skillnad mot NBG08, stridsfordon. Därutöver prioriterades förmågebredd framför uthållighet. Försvarsmakten satte samman manöverbataljonen av tre olika förbandstyper från olika regementen, varav ett var ett finskt skyttekompani. Försvarsmakten uppgav , sedan styrkegenereringen avslutats, att styrkan i princip uppfyllde kraven enligt stridsgruppskonceptet, men hade brister vad gäller tillgång till helikoptrar, medevac (medicinsk evakuering), taktiska transporter, bevakningsförband och tyngre beväpning. Vissa brister motverkades genom justeringar i styrkan inom beslutad personalram. Bland annat tillkom två kroatiska helikoptrar med förmåga till medevac. Försvarsmakten angav också att stridsgruppen var utformad för att lösa uppgifter med en lägre ambitionsgrad mot begränsat motstånd. Sammantaget menar att den konfiguration som Försvarsmakten valde ställde stora krav på samövning av styrkan. De brister som fann i granskningen av NBG08 föranledde att ifrågasätta om förbandet NBG08 när det inledde beredskapen var tillräckligt samövat och materiellt utrustat för att ha förutsättningar att klara svårare stridsuppgifter. noterade att NBG08 förbättrade sin förmåga . kan konstatera att enheterna i stridsgruppen samövat i större utsträckning . Även om det förekom störningar i materielleveranser som i sin tur störde övningsverksamheten under framtagandet av NBG11 var situationen bättre än under NBG08, framför allt vad gäller tillgång till materiel. Vad gäller NBG08 hade manöverbataljonen endast möjlighet till samövning vid slutövningen. Trots förbättringarna för NBG11 var det i likhet med den situation GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA som rådde under NBG08, nödvändigt att genomföra ytterligare utbildning och övning under inledningen av beredskapsperioden för att komplettera förbandens förmåga på några områden. bekräftade i ett certifieringsuttalande att Nordic Battlegroup var redo att ställas i beredskap . anmäldes utan några nationella förbehåll. Med utgångspunkt i målsättningarna för NBG11, stridsgruppens utformning och genomförd samövning finner , trots ett antal iakttagna brister under framtagandet, ingen grund att ifrågasätta att anmälan till EU skedde utan förbehåll. vill dock i detta sammanhang påpeka att det är viktigt att komma ihåg att en styrka av denna storlek och sammansättning sannolikt är mindre effektiv i situationer där konfliktnivån är hög eller där stridande parter är väl beväpnade och av betydande antal.385 Vidare kan konstatera att NBG11 aldrig sattes in. Det går därför inte att avgöra om det hade varit nödvändigt med ytterligare styrkegenerering eller anpassning av uppgiften vid en insats. Detta hade framgått först vid en analys av en given konfliktsituation.