prop · GZ03125 · 2012-03-20 00:00:00 — Av artikel 19 i CCS-direktivet följer att medlemsstaterna ska se till att bevis för att adekvata reserver kan upprättas, i form av finansiell säkerhet eller motsvarande på villkor som ska beslutas av medlemsstaterna läggs fram av den potentiella verksamhetsutövaren som en del av ansö- kan om lagringstillstånd. Syftet med detta är att säkerställa att alla skyl- digheter enligt tillståndet kan uppfyllas, däribland krav i samband med stängning och efter stängning samt eventuella skyldigheter som följer av att lagringsplatsen inkluderas i handelsdirektivet. het ska vara giltig och effektiv innan injektering påbörjas. Direktivet innehåller även bestämmelser för hur länge säkerheten måste behållas. Bestämmelserna i 16 kap. 3 § är inte tillräckliga för att uppfylla direktivets krav, dels för att krav på säkerhet inte är obligatoriskt, dels för att säkerheten enligt direktivet ska täcka fler skyldigheter. För genomförandet av direktivet behöver därför miljöbal- ken kompletteras. I svensk rätt finns bestämmelser om avfall i 15 kap. . Enligt 15 kap. 1 § avses med avfall varje föremål eller ämne som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med. Syftet med geologisk lagring av koldioxid är att göra sig av med koldioxiden på ett säkert sätt. Koldioxid som har avskilts för geologisk lagring är därför avfall. I 15 kap. finns i övrigt en del allmänna bestäm- melser som även bör vara tillämpliga på koldioxid som avskilts för lag- ring, som t.ex. 15 kap. 3, 5 a och 31 §§ . Det kan noteras att CCS-direktivet gör en ändring i det tidigare gällande ramdirektivet för avfall (och rådets direktiv /12/EG av om avfall, EUT L 114, 27.4.2006, s. 9, Celex 32006L0012). Ändringen innebär bl.a. att koldioxid som avskilts och transporterats för geologisk lagring och som lagras geologiskt i en- lighet med CCS-direktivet inte omfattas av direktiv /12/EG om avfall. Direktiv /12/EG har upphävts genom det ramdirektiv som antogs (och rådets direktiv /98/EG av om avfall och om upphävande av vissa direktiv, EUT L 312, 22.11.2008, s. 3, Celex 32008L0098). I det nya ramdirektivet för avfall har motsvarande undantag inte gjorts. Med anledning av det nya ramdirektivet för avfall gjordes vissa änd- ringar i 15 kap. (prop. 2010/11:125, bet. 2010/11:MJU24, rskr. 2010/11:276). Dessutom trädde en ny avfallsförordning (2011:927) i kraft . Vidare analys av frågan om vilka avfallsregler som ska tillämpas på koldioxid som avskilts för geologisk lagring kommer att ske vid det fort- satta arbetet med förordningsändringar i anslutning till den nu föreslagna lagstiftningen. Bestämmelsens placering och utformning I 15 kap. finns bestämmelser om ställande av säkerhet (för deponering av avfall) som kompletterar bestämmelsen i 16 kap. 3 § . Den nu föreslagna bestämmelsen om krav på säkerhet för geologisk lagring av koldioxid bör därför placeras i 15 kap. . Eftersom det nu föreslagna obligatoriska kravet på säkerhet endast avser geologisk lagring av koldioxid, vilket är att betrakta som avfallshantering, bör kompletteringen göras där specialbestämmelser om avfallshantering finns. En ny paragraf, 36 §, bör därför tas in i 15 kap. . Paragrafen bör få en lydelse som motsvarar det nu aktuella kravet i CCS-direktivets artikel 19. De hänvisningar som där görs till direktivets bestämmelser får sin motsvarighet genom att i den nya paragrafen hän- visa till de skyldigheter som enligt det svenska regelverket gäller enligt balken, föreskrifter och tillståndsvillkor som meddelas med stöd av bal- Därutöver behövs en hänvisning till att säkerheten ska täcka de skyl- Prop. 2011/12:125 digheter som kan följa på grund av att en lagringsplats omfattas av lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter. Liknande specialbestämmel- ser för säkerheter finns när det gäller deponier och gruvavfall i 15 kap. 34 § . Bestämmelsen bör innehålla en hänvisning till 16 kap. 3 §, vilket inne- bär att bestämmelserna där om ställande av säkerhet, säkerhetens be- skaffenhet och prövning av säkerheten också ska tillämpas på geolo- gisk lagring av koldioxid. Anpassning av säkerheten över tiden Enligt CCS-direktivets artikel 19.2 ska den finansiella säkerheten regel- bundet anpassas för att ta hänsyn till ändringar i de bedömda läckage- riskerna och de uppskattade kostnaderna för alla skyldigheterna enligt tillståndet och utsläppshandelssystemet. Genom antagandet av prop. 2006/07:95 (bet. 2006/07:MJU17, rskr. 2006/07:207) infördes en möjlighet att ställa säkerheten successivt. Av 24 kap. 5 § framgår att tillståndsmyndigheten får ändra eller upphäva villkor om det kan antas att en säkerhet som har ställts enligt 16 kap. 3 § är tillräcklig eller är större än vad som behövs. För att genomföra CCS-direktivets krav på anpassning blir det alltså nödvändigt för tillsynsmyndigheten att regelbundet överväga om säkerheten behöver anpassas till ett ändrat behov och myndigheten kan i sådant fall ta initiativ till en omprövning. En fråga är hur CCS-direktivets krav på att säkerheten ska omfatta skyldigheterna enligt lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter ska bedömas. Eftersom lagringsplatser för geologisk lagring av koldioxid ingår i systemet för handel med utsläppsrätter från och med den handels- period som börjar 2013 (jfr punkt 25 i bilaga 2 till förordningen [2004:1205] om handel med utsläppsrätter) måste verksamhetsutövaren täcka eventuellt läckage från lagringsplatsen med utsläppsrätter. Vid geo- logisk lagring av koldioxid kan det potentiellt lagras mycket stora mängder koldioxid. Om säkerheten ska täcka kostnaden för utsläppsrätter som ska täcka hela den lagrade mängden koldioxid, kan kostnaden för säkerheten bli mycket hög. Diskussioner i denna fråga pågår inom EU. 11.6Villkor för att hindra utsläpp Regeringens förslag: Trots förbudet i att besluta villkor om koldioxidutsläpp som omfattas av tillståndsplikt enligt lagen om handel mot utsläppsrätter, får sådana villkor beslutas som behövs för att hindra utsläpp från geologisk lagring av koldioxid eller från av- skiljning, komprimering eller transport av koldioxid. Promemorian innehöll inte något sådant förslag. Remissinstanserna: () har pekat på behovet av att inom ramen för miljöbalksprövningen kunna ställa villkor om koldioxidutsläpp från avskiljning, komprimering, transport och lag- ring av koldioxid även om dessa verksamheter omfattas av handeln med utsläppsrätter. Skälen för regeringens förslag: Enligt CCS-direktivets artikel 9 ska ett tillstånd till geologisk lagring av koldioxid bl.a. innehålla den god- kända övervakningsplanen, skyldigheten att genomföra planen och krav på uppdatering av denna i enlighet med artikel 14 (jfr förslaget till 22 kap. 25 d § om att en dom som omfattar tillstånd att be- driva verksamhet med geologisk lagring av koldioxid alltid ska innehålla villkor om övervakning enligt en särskild övervakningsplan och om åtgärder enligt en särskild plan för avhjälpande av risker för koldioxid- utsläpp samt om att planerna ska följas). I fråga om förbränningsanläggningar med en nominell elektrisk effekt på eller mer ska den behöriga myndigheten enligt direkti- vets artikel 33 under vissa förutsättningar se till att lämpligt utrymme avsätts för den utrustning som krävs för att avskilja och komprimera kol- dioxid (jfr förslaget till 22 kap. 25 e § där det anges att tillstånd till en sådan förbränningsanläggning ska, om det är lämpligt, innehålla villkor om att utrymme ska avsättas vid anläggningen för den utrustning som behövs för att avskilja och komprimera koldioxid). Enligt 16 kap. 2 § får det inte beslutas villkor om begräns- ning av koldioxidutsläpp eller villkor som genom att reglera använd mängd fossilt bränsle syftar till en begränsning av koldioxidutsläpp för en verksamhet som omfattas av tillståndsplikt enligt lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter. Från och med den handelsperiod som börjar 2013 ska förbränningsanläggningar med en sammanlagd installe- rad tillförd effekt över och lagringsplatser för geologisk lagring av koldioxid ingå i systemet för handel med utsläppsrätter (jfr 17 a § förordningen [2004:1205] om handel med utsläppsrätter samt punkterna 1 och 25 i bilaga 2 till den förordningen). För att genomföra CCS-direktivet kommer det att behövas villkor för att hindra utsläpp av koldioxid från verksamheter med geologisk lagring. För vissa förbränningsanläggningar kommer det att behövas villkor om utrymme för avskiljning och komprimering av koldioxid. Även rörledningar avsedda för att transportera koldioxid till en lag- ringsanläggning och anläggningar som är avsedda för att avskilja kol- dioxid kommer att ingå i systemet med handel av utsläppsrätter (jfr 17 a § förordningen om handel med utsläppsrätter samt punkterna 26 och 27 i bilaga 2 till den förordningen). Det kan finnas behov av att besluta om villkor för att hindra utsläpp även för dessa typer av anlägg- ningar varför ett undantag från förbud mot sådana villkor behövs även för dem. Regeringens förslag: Regeringen ska pröva tillåtligheten enligt 17 kap. av anläggningar för geologisk lagring av koldi- Förutom särskilda villkor för att tillgodose allmänna intressen, får regeringen besluta om andra villkor som behövs med hänsyn till synpunkter som Europeiska kommissionen har lämnat i samband med Tillåtlighetsprövningen omfattar inte lagring för forskningsändamål, om lagringen avser mindre än kol- Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag i frå- gan om tillåtlighetsprövning. I fråga om vilka villkor som regeringen får besluta om innebar promemorians förslag att regeringen får besluta om särskilda villkor för alla slags verksamheter som regeringen prövar. Regeringens förslag innebär att huvudregeln om att de särskilda villkor som regeringen får besluta ska avse villkor för att tillgodose allmänna intressen och att det för geologisk lagring av koldioxid införs en special- regel om villkor som behövs med anledning av synpunkter som Euro- peiska kommissionen har lämnat i samband med tillåtlighetsprövningen. Remissinstanserna har med några undantag inte haft några synpunkter har anfört i huvudsak följande. varande lydelsen av 17 kap. 7 § bör behållas, dvs. ingen får besluta om särskilda villkor för att tillgodose allmänna intres- Det framgår inte tydligt varför regeringen ska vara den som medde- lar särskilda villkor med utgångspunkt från synpunk- ter på ärenden om koldioxidlagring. Det finns inga hinder mot att mark- och miljödomstolarna vid sin handläggning tar hänsyn till EU-kommis- sionens yttrande över utkastet till tillstånd. verksamheter än geologisk lagring av sådan ändring i 17 kap. 7 § miljö- balken har inte utretts tillräckligt. geologiska undersökning har anfört i huvudsak följande. len för förslaget är oklara. Regeringen kommer att ta ställning till lag- ringen redan genom prövningen enligt lagen (1966:314) om kontinental- Förslaget innebär således i denna del att regeringen vid två olika tillfällen ska ta ställning i frågan. Om syftet med förslaget är att tillgo- dose direktivets krav på att kommissionen ska ta del av ett utkast till lag- ringstillstånd bör det övervägas om inte detta kan ske på annat sätt, t.ex. genom en skyldighet för mark- och miljödomstolen att tillhandahålla just ett utkast med förslag till lagringstillstånd. () har anfört i huvudsak följande. ligt lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut har en miljöorganisation som avses i 16 kap. 13 § rätt att ansöka om rättsprövning av sådana tillståndsbeslut av regeringen som omfattas av artikel 9.2 i Århuskonventionen. Geologisk lagring av koldioxid om- fattas inte av uppräkningen av de slags verksamheter som omfattas arti- Däremot kan beslut att tillåta geologisk lagring av koldioxid vara en verksamhet som har betydande påverkan på miljön och därför omfat- tas av artikel 6. Eftersom geologisk lagring av koldioxid kan komma i fråga i områden där några sakägare inte finns, bör det tydliggöras att miljöorganisationer kan ansöka om rättsprövning av sådana tillåtlighets- beslut som regeringen kan komma att fatta enligt det föreslagna tillägget i 17 kap. 1 § . Skälen för regeringens förslag Enligt 17 kap. 1 § ska regeringen pröva tillåtligheten av vissa uppräknade nya verksamheter. Gemensamt för dessa verksamheter är att de utgör viktiga samhällsintressen som de riskerar att skada människors hälsa, medföra stor omgivningspåverkan eller stora ingrepp i miljön och tar i anspråk värdefulla naturresurser (prop. 1997/98:45, Del 2, s. 215). Även geologisk lagring av koldioxid är av sådan natur att regeringen bör pröva tillåtligheten. Om regeringen ska pröva tillåtligheten enligt 17 kap. , ska mark- och miljödomstolen enligt 21 kap. 7 § med eget ytt- rande överlämna frågan om tillåtlighet till regeringens avgörande. Yttran- det, som ska avges efter huvudförhandling, kommer i detta skede i stället för domen och ska därför avse samtliga de omständigheter som har bety- delse för tillåtlighetsfrågan. När regeringen har prövat tillåtligheten, ska domstolen pröva de frågor som återstår, bl.a. vilka ytterligare villkor som ska gälla för verksamheten (prop. 1997/98:45, Del 2, s. 235). Europeiska kommissionen ska ges möjlighet att lämna synpunkter Enligt artikel 10 i CCS-direktivet ska medlemsstaterna se till att Euro- peiska kommissionen får tillgång till alla tillståndsansökningar inom en månad från mottagandet. Medlemsstaterna ska också göra annat material tillgängligt som den behöriga myndigheten ska ta hänsyn till när den fattar beslut om att godkänna en lagringsplats. Medlemsstaterna ska in- formera kommissionen om alla utkast till lagringstillstånd och annat material som den behöriga myndigheten tagit hänsyn till inför antagandet av sitt utkast till beslut. från mottagandet av utkastet till lagringstillstånd kan kommissionen avge ett icke bindande yttrande om detta. Om kommissionen beslutar att inte avge något yttrande, ska den informera medlemsstaten inom en månad från det att utkastet till till- stånd gavs in till kommissionen. Kommissionens synpunkter i tillåtlighetsförfarandet I svensk rätt finns inget förfarande med utkast till dom. Det finns därför inget utkast till lagringstillstånd som domstolen kan skicka till kom- missionen enligt artikel 10 i CCS-direktivet. I stället bör artikeln genom- föras på så sätt att regeringen, inom ramen för tillåtlighetsprövningen, förser kommissionen med det yttrande som domstolen har upprättat i enlighet med 21 kap. 7 § . Det yttrandet bör kunna motsvara direktivets utkast till lagringstillstånd. I samband med att domstolens yttrande och handlingarna i målet lämnas till regeringen kan alltså kom- missionen informeras om yttrandet och annat material som domstolen har tagit hänsyn till. Detta är ytterligare ett skäl för att regeringen ska pröva tillåtligheten av geologisk lagring av koldioxid. Om domstolen direkt ska meddela dom i målet blir det nämligen inget utkast till dom som kan Prop. 2011/12:125 kommuniceras med kommissionen. Villkor med hänsyn till kommissionens synpunkter Det är oklart om kommissionens yttrande kommer att begränsa sig till tillåtlighetsfrågan eller omfatta synpunkter på vilka villkor som ska gälla för verksamheten. Regeringen kan med stöd av 17 kap. 7 § besluta om särskilda villkor för att tillgodose allmänna intressen. I förar- betena nämns att sådana intressen kan vara närings-, arbetsmarknads- eller regionalpolitiska. Regeringen kan t.ex. bestämma att sökanden ska betala ett visst belopp att användas till främjande av turistnäringen i be- rörd kommun (prop. 1997/98:45, Del 2, s. 222). Om kommissionen ut- talar sig om vilka villkor som kommissionen anser bör gälla för en an- läggning för geologisk lagring av koldioxid, bör regeringen ges möjlighet att i beslutet om tillåtlighet antingen förkasta kommissionens förslag eller besluta villkor som tillgodoser kommissionens synpunkter. Utöver möjligheten i 17 kap. 7 § att besluta om särskilda villkor för att tillgodose allmänna intressen bör det alltså införas en be- stämmelse som möjliggör att för geologisk lagring av koldioxid besluta de villkor som eventuellt föranleds av kommissionens yttrande. Om regeringen finner att en anläggning för geologisk lagring av koldioxid får komma till stånd, bör regeringen därför få besluta om särskilda villkor, inte bara för att tillgodose allmänna intressen utan även villkor som be- hövs med hänsyn till synpunkter som Europeiska kommissionen har läm- nat i samband med tillåtlighetsprövningen. För andra slags verksamheter instämmer regeringen med remissyn- punkten att möjligheten att meddela särskilda villkor för att tillgodose allmänna intressen inte bör ändras. Som Lagrådet har anfört bör det som föranleds av artikel 10 i CCS- direktivet komma till direkt uttryck i lagtexten. I stället för att hänvisa till villkor med hänsyn till medlemskap i unionen bör det alltså framgå att det som avses är villkor som föranleds av synpunkter som Europeiska kommissionen har lämnat i samband med regeringens tillåtlighetsprövning. Motivering av avvikelser från kommissionens synpunkter Av artikel 10.2 framgår att avvikelser från Europeiska kommissionens synpunkter i yttrande ska motiveras i det slutliga beslutet. Skälen för av- vikelser bör därför framgå av såväl regeringens beslut i tillåtlighetsfrågan i de frågor som har behandlats av regeringen, som av domstolens dom i den mån frågorna behandlas där. Regeringens beslut i tillåtlighetsfrågan kan bli föremål för domstolspröv- ning enligt lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. Ett beslut om tillåtlighet i fråga om en anläggning för geologisk lagring av koldioxid kan aktualisera tillämpningen av den talerätt för miljöorga- nisationer som anges i 2 § i nämnda lag. Regeringens förslag: En ansökan om tillstånd till geologisk lagring av koldioxid ska innehålla uppgift om vem som är verksamhetsutö- vare, en beskrivning av dennes tekniska kompetens och handlingar som styrker kompetensen, en beskrivning av lagringsplatsen och de geologiska förhållandena runt den, uppgift om den totala mängd kol- dioxid som ska lagras, uppgift om sammansättningen av den koldi- oxidström som ska tillföras lagringsplatsen, uppgifter om injektions- takt och injektionstryck, en bedömning av den förväntade lagrings- säkerheten, uppgifter som visar att den finansiella säkerhet som krävs kommer att vara giltig och i kraft innan koldioxid tillförs samt ett förslag till en övervakningsplan, en plan för underhåll efter stängning och en plan för åtgärder för att avhjälpa risker för koldioxidutsläpp. En ansökan om tillstånd till en ny förbränningsanläggning med en nominell elektrisk effekt på eller mer ska innehålla en redogörelse för om det finns tillgängliga och lämpliga geologiska lag- ringsplatser för koldioxid där koldioxid från anläggningen kan lagras, om transporten av koldioxid till den lagringsplatsen är ekonomiskt och tekniskt genomförbar och om det är tekniskt och ekonomiskt möjligt att efter driftstarten montera utrustning för koldioxidavskiljning. Promemorians förslag innebar ett bemyndigande till att meddela före- skrifter om vad en ansökan i ett ansökningsmål ska innehålla. Regering- ens förslag innebär i stället att de kompletterande bestämmelser om vad en ansökan om tillstånd till geologisk lagring av koldioxid eller tillstånd till vissa förbränningsanläggningar ska innehålla, utöver det som gäller för alla ansökningsmål, tas in i . Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på förslaget om vad en ansökan om tillstånd till geologisk lagring av koldioxid ska innehålla. Svensk energi och har i frågan om stora förbrännings- anläggningar anfört att det vore bättre att koppla redogörelsekravet till antalet driftstimmar i stället för som i direktivet till den nominella effekten på . Detta med hänsyn till att en spets- eller re- servanläggning skulle kunna överstiga utan att det vare sig miljömässigt eller ekonomiskt vore försvarbart att förse anläggningen med utrustning för koldioxidavskiljning. Skälen för regeringens förslag Bestämmelser om vad en ansökan i ett ansökningsmål ska innehålla finns i 22 kap. 1 § . Ytterligare bestämmelser om vad en ansökan i vissa fall ska innehålla i mål om vattenverksamhet finns i 7 kap. 4 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Bestämmelser om rättegången ska enligt 11 kap. 2 § regeringsformen anges i lag. Den reglering som behövs för att uppfylla CCS-direktivets krav på vad en tillståndsansökan ska innehålla bör därför tas in i miljö- balken i anslutning till huvudreglerna om vad en ansökan om tillstånd till Prop. 2011/12:125 en miljöfarlig verksamhet ska innehålla. Ansökan om tillstånd till geologisk lagring av koldioxid I artikel 7 i CCS-direktivet finns bestämmelser om vad en ansökan om tillstånd ska innehålla när det gäller geologisk lagring av koldioxid. För att uppfylla CCS-direktivets krav om vad en ansökan om tillstånd ska innehålla, bör det i tas in en regel som är specifik för ansökningar om tillstånd till geologisk lagring av koldioxid. Den bör innebära att en ansökan ska innehålla uppgift om vem som driver eller avser att driva lagringsverksamheten, en beskrivning av verksamhets- utövarens tekniska kompetens och handlingar som styrker kompetensen, en beskrivning av lagringsplatsen och det område runt lagringsplatsen som med hänsyn till de geologiska förhållandena har betydelse för lag- ringens integritet och säkerhet, uppgift om den totala mängd koldioxid som ska lagras, uppgift om sammansättningen av den koldioxidström som ska tillföras lagringsplatsen, dvs. injekteras, uppgifter om injektions- takt och injektionstryck, en bedömning av den förväntade lagringssäker- heten samt uppgifter som visar att den finansiella säkerhet som krävs kommer att vara giltig och i kraft innan koldioxid tillförs lagringsplatsen. Vidare bör det krävas att ansökan ska innehålla ett förslag till en plan för övervakning av lagringsplatsen, ett förslag till en plan för underhåll efter att lagringsplatsen har stängts för ytterligare tillförsel av koldioxid och ett förslag till en plan för åtgärder som behövs för att avhjälpa risker för koldioxidutsläpp. Ytterligare förslag om krav på ansökans innehåll behandlas i avsnitt 12.1. Ansökan om tillstånd till en stor förbränningsanläggning CCS-direktivet ändrar direktivet om stora förbränningsanläggningar (och rådets direktiv /80/EG av om begränsning av utsläpp till luften av vissa föroreningar från stora förbränningsanläggningar) på så sätt att en ny artikel 9 a införs. En- ligt den nya artikeln ska medlemsstaterna se till att driftsansvariga vid alla förbränningsanläggningar med en nominell elektrisk effekt på eller mer, för vilka det ursprungliga tillståndet till upp- förande eller, i avsaknad av sådant förfarande, det ursprungliga drifttill- ståndet har getts efter det att CCS-direktivet trätt i kraft, har bedömt (1) om lämpliga lagringsplatser finns tillgängliga för koldioxid från anlägg- ningen, (2) om transport av koldioxid från anläggningen till en sådan lag- ringsplats är tekniskt och ekonomiskt genomförbar samt (3) om det är tekniskt och ekonomiskt möjligt att eftermontera utrustning för kol- dioxidavskiljning. Om dessa villkor är uppfyllda, ska den behöriga myn- digheten se till att lämpligt utrymme avsätts vid anläggningen för den utrustning som krävs för att avskilja och komprimera koldioxid. Den behöriga myndigheten ska bedöma om villkoren är uppfyllda på grundval av den bedömning som den driftsansvariga gjort och annan tillgänglig information, särskilt när det gäller skydd av miljön och människors hälsa. CCS-direktivet får förstås så att redogörelsen för tillgängliga lagrings- platser inte ska begränsas till lagringsplatser på svenskt territorium. Det är tänkbart att det inte skapas några platser för geologisk lagring av kol- dioxid i och kostnaderna kan då bli mycket höga för att trans- portera koldioxiden till en lagringsplats utomlands.