prop · GZ03100 · 2012-04-16 00:00:00 — utträde från arbetsmarknaden, är dessutom avgörande för att säkra en god nivå på pensionerna och i förlängningen trygga pensionssystemets fortlevnad. Genom ett kontinuerligt utvecklingsarbete kan kvaliteten i välfärdstjänsterna upprätthållas, som ökad effektivitet och produktivi- tet kan bidra till långsiktig hållbarhet. Regeringens arbete för att främja ökad konkurrens och entreprenörskap inom vård och omsorg är en viktig del i arbetet med att stimulera förnyelse, som bidrar till ökad produktivitet och effektivitet inom välfärds- sektorn. Åtgärder för ett minskat över- utnyttjande av trygghetssystemen samt en hög kvalitet och effektivitet hos myndigheterna som hanterar dessa, är också viktiga för välfärdens långsiktiga hållbarhet. Vissa skattefrågor inför budgetpropositionen I anslutning till ekonomiska vår- proposition remitterades en särskild promemoria med ett antal skatteförslag. Remitteringen gjordes för att det skulle vara möjligt att i budgetpropositionen göra en samlad bedömning av olika skatteförslag med budget- effekter. Det handlade bl.a. om att skapa ett tidsmässigt utrymme för granskning av Lagrådet i de fall en sådan granskning bedömdes som nödvändig. Inför budgetpropositionen avser regeringen bereda aktuella skatteförslag på ett liknande sätt. Av denna anledning har också detta år en promemoria tagits fram av som presenteras som denna ekonomiska vårproposition överlämnas till riks- dagen. -sänkt bolagsskatt, -sänkt expansionsfondsskatt, -förenklad egenavgiftsnedsättning, -förändrad beskattning av biodrivmedel, -sänkt koldioxidskatt för viss värme- produktion, -höjd fordonsskatt för fordon i det koldioxidbaserade systemet, -höjd fordonsskatt för fordon i det vikt- baserade systemet, samt -förändrad miljöbilsdefinition. Huruvida de ovan nämnda förslagen kommer att presenteras i budgetpropositionen som förslag inför beror på bedömningarna av det ekonomiska läget, reformutrymmet och finansieringsbehoven samt på de prioriteringar som regeringen kommer att göra i det slutliga arbetet med budgetpropositionen . Därutöver avser regeringen att i budget- propositionen föreslå åtgärder som också remitteras i den särskilda promemorian för att öka utbudet av bostäder och utnyttjandet av befintliga bostäder: -sänkt fastighetsavgift för hyreshusenheter, -utökad nedsättning av fastighetsavgiften vid nybyggnation, samt -förhöjt schablonavdrag vid uthyrning av bostäder. Utöver förslagen i den särskilda promemorian kommer regeringen att fortsätta berednings- arbetet med ett antal övriga skatteförslag. Dessa omfattar bl.a. ränteavdragsbegränsningar i företagssektorn och riskkapitalavdrag. Beskrivning av ramverket för finanspolitiken och den ekonomiska styrningen inom EU 4 Beskrivning av ramverket för finanspolitiken och den ekonomiska styrningen inom EU I detta avsnitt beskrivs det finanspolitiska ramverket och hur regeringen tillämpar detta samt de åtgärder för förstärkt styrning och samordning av den ekonomiska politiken som vidtagits i EU. 4.1Beskrivning av det finanspolitiska ramverket De centrala delarna i det finanspolitiska ramverket kan i enlighet med regeringens skrivelse för finanspolitiken (skr. 2010/11:79) sammanfattas enligt följande. Finanspolitiken omfattar flera olika mål och medel. De målkonfliker som uppstår måste hanteras av de folkvalda i . Beroende på sammansättning kommer finans- politikens utformning att variera över tiden. Av denna anledning kan finanspolitiken i sin helhet inte vara mekanisk. Det finns dock ett antal grundläggande principer som finanspolitiken bör följa för att vara långsiktigt hållbar och transparent. Dessa principer utgör tillsammans det finanspolitiska ramverket. En central del av det finanspolitiska ramverket är det budgetpolitiska ramverket. 4.1.1Det finanspolitiska ramverkets roll i politiska ramverket omfattar ett överskottsmål den politiska beslutsprocessen för den offentliga sektorns sparande, ett Finanspolitikens övergripande mål är att skapa så hög välfärd som möjligt genom att bidra till en hög och hållbar ekonomisk tillväxt och sysselsättning (genom strukturpolitiken), en välfärd som kommer alla till del (genom fördelningspolitiken) och ett stabilt resurs- utnyttjande (genom stabiliseringspolitiken). Med hållbar tillväxt menas att ekonomisk tillväxt inte får åstadkommas med oacceptabla effekter på miljön, klimatet eller människors hälsa. En grundförutsättning för att finanspolitikens övergripande mål ska kunna nås är långsiktigt hållbara offentliga finanser. utgiftstak för statens primära utgifter och ålderspensionssystemets utgifter kombinerat med en stram statlig budgetprocess samt ett kommunalt balanskrav. Regeringen är enligt budgetlagen (2011:203) skyldig att lämna ett förslag till mål för den offentliga sektorns finansiella sparande (överskottsmål). har fastställt över- skottsmålet till att det finansiella sparandet ska uppgå till i genomsnitt av BNP över en konjunkturcykel. Den nuvarande nivån på överskottsmålet ska upprätthållas under inne- varande mandatperiod och så länge det är nödvändigt för att de offentliga finanserna ska utvecklas på ett långsiktigt hållbart sätt. Överskottsmålet följs i huvudsak upp framåt- blickande för att bedöma om det finns ett reformutrymme eller behov av budgetför- stärkande åtgärder. Eftersom konjunkturläget inte går att mäta entydigt följs överskottsmålet upp med flera olika indikatorer. Dessutom beaktas vid uppföljningen osäkerheten i bedöm- ningen, risken för att utvecklingen blir en annan än den som prognostiserats och möjligheten att konjunkturcykeln kan vara asymmetrisk. Utifrån dessa faktorer görs en samlad bedömning av reformutrymmet eller behovet av budget- förstärkande åtgärder. Avvikelser från överskottsmålet ska korrigeras. Detta kan dock inte göras mekaniskt. Vid en bedömning av när och hur en avvikelse ska korrigeras måste en samlad bedömning göras utifrån såväl stabiliserings-, fördelnings- som strukturpolitiska utgångspunkter. Enligt budgetlagen är det obligatoriskt för regeringen att i budgetpropositionen föreslå ett utgiftstak för det tredje tillkommande året. Det är sedan som fastställer utgiftstaket. En viktig funktion hos utgiftstaket är att ge förutsättningar för att uppnå överskottsmålet. Nivån på utgiftstaket bör även främja en önskvärd långsiktig utveckling av de statliga utgifterna. Tillsammans med överskottsmålet är utgiftstaket styrande för det totala skatteuttagets nivå och bidrar till att förhindra en utveckling där skatteuttaget stegvis måste höjas till följd av bristfällig utgiftskontroll. Utgiftstaket bör inte kringgås genom att förmåner som normalt ska finansieras med anslag budgeteras och redovisas mot inkomst- titlar. Huvudprincipen ska också vara att utgifter ska bokföras det år de är avsedda att användas. Eventuella avvikelser från dessa principer ska motiveras. Enligt praxis ska det under utgiftstaket finnas en s.k. budgeteringsmarginal av en viss storlek. Denna ska i första hand fungera som en buffert om utgifterna skulle utvecklas på ett annat sätt än beräknat på grund av konjunkturutveckl- ingen. En välordnad och stram budgetprocess är av central betydelse för att de budgetpolitiska målen ska nås. Utgiftstaket är den övergripande restriktionen för budgetprocessen i termer av totala utgifter. I budgetprocessen ställs olika utgifter mot varandra och utgiftsökningar prövas utifrån ett på förhand fastställt totalt ekonomiskt utrymme som ges av utgiftstaket Huvudlinjen är att förslag på utgiftsökningar inom ett utgiftsområde måste täckas genom förslag om utgiftsminskningar inom samma område. Av central betydelse är också att den statliga budgeten är transparent och heltäckande. Regeringens förslag till budget ska omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov (den s.k. fullständighetsprincipen). Vidare är huvud- principen att statens inkomster och utgifter ska budgeteras och redovisas brutto på inkomsttitlar och anslag (den s.k. bruttoprincipen). Det innebär att utgifter ska redovisas på budgetens utgiftssida, medan inkomster ska redovisas på budgetens inkomstsida. har en sammanhållande roll och ett ansvar för tidsplan, riktlinjer för budgetarbetet och processen för budgetför- handlingarna. Samtliga departement är dock ansvariga för att det finns ett tillräckligt underlag för att kunna göra övergripande prioriteringar mellan olika sektorer inom den offentliga sektorn och mellan olika utgiftsområden inom statens budget samt för att pröva det offentliga åtagandet. För att stärka budgetprocessen på lokal nivå tillämpas ett balanskrav för den kommunala sektorn. Balanskravet anger att varje kommun och landsting ska budgetera för ett resultat i balans, om inte synnerliga skäl föreligger. Kommunerna och landstingen ska även ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet.25 Finanspolitikens viktigaste bidrag till att stabilisera konjunkturen är att upprätthålla förtroendet för att de offentliga finanserna är långsiktigt hållbara. Tappar finansmarknaden, hushållen och företagen förtroendet för de offentliga finanserna kommer det att bidra till att aktiva (diskretionära) finanspolitiska åtgärder i stabiliseringspolitiskt syfte får mindre effekt. 25 ska kommuner och landsting fastställa de finansiella mål som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning. Ett vanligt förekommande mått är att ett resultat som motsvarar av intäkterna från skatter och generella statsbidrag uppfyller kravet på god ekonomisk hushållning. finanserna inte långsiktigt hållbara försvåras arbete med att upprätthålla prisstabilitet. Erfarenheten är att perioder av hög inflation ofta föregås av perioder med misskötta offentliga finanser. Vid störningar som påverkar efterfrågeläget i ekonomin råder normalt sett inget motsatsför- hållande mellan att stabilisera sysselsättningen och inflationen. Det innebär att ekonomin, i normalfallet, via penningpolitiken kommer att stimuleras i lågkonjunkturer och stramas åt i högkonjunkturer. Finanspolitiken bidrar vid sådana störningar till konjunkturstabilisering främst via de automatiska och semiautomatiska stabilisatorerna.26 Finanspolitiken har dessutom, till skillnad från penningpolitiken, en roll att spela när det gäller att hantera specifika problem som kan uppstå i ekonomin i samband med en konjunkturnedgång. Det kan exempelvis handla om att förstärka arbetsmarknadspolitiska åtgär- der av olika slag och att hantera olika fördel- ningspolitiska konsekvenser. Vid större efterfrå- gestörningar och utbudsstörningar kan finanspolitiken behöva stötta penningpolitiken mer aktivt. Erfarenheter från tidigare krishante- ringar visar dock att det inte helt går att mot- verka en kraftig konjunkturnedgång utan att de offentliga finanserna äventyras. Däremot kan åtgärderna bidra till att uppgången i arbetslös- heten begränsas, minska risken för att arbetslös- heten biter sig fast och mildra konsekvenserna för särskilt utsatta grupper. Det är viktigt att de stabiliseringspolitiska åt- gärderna utformas på ett sådant sätt att de bidrar till att det finansiella sparandet kan återgå till en nivå i linje med överskottsmålet när resursut- nyttjandet normaliseras. Erfarenheter visar att vissa temporära stabiliseringspolitiska åtgärder som vidtas kan vara politiskt svåra att återta. Så- dana stabiliseringspolitiska åtgärder bör därför undvikas. För att undvika att stabiliseringspoliti- 26 De automatiska stabilisatorerna bidrar till att dämpa konjunktursvängningar genom att skatteintäkterna automatiskt minskar (ökar) och utgifterna för arbetslöshetsförsäkringen och vissa försörjningsstöd automatiskt ökar (minskar) vid en konjunkturnedgång (-uppgång). De s.k. semiautomatiska stabilisatorerna är en hybrid mellan aktiva beslut och automatiska stabilisatorer. Främst är det olika typer av arbetsmarknadspolitiska åtgärder som brukar benämnas semiautomatiska stabilisatorer, dvs. aktiva beslut fattas om en stor del av dessa men det är mer regel än undantag att volymerna i dessa åtgärder anpassas till rådande konjunkturläge. ken i sig blir en källa till mer långsiktiga offent- ligfinansiella problem måste det säkerställas att eventuella temporära åtgärder som vidtas förblir just temporära. Om permanenta åtgärder vidtas för att mildra en konjunkturnedgång (vilket förutsätter att det finns utrymme för sådana åtgärder), bör de i första hand avse åtgärder som bidrar till att varaktigt höja sysselsättningen och BNP. Det kan också handla om en fördelningspolitiskt motiverad permanent höjning av ett bidrag eller transferering. Dessa exempel visar att det vare sig är meningsfullt eller önskvärt att ta stabilise- ringspolitiska beslut utan att väga in struktur- och fördelningspolitiska mål. 4.1.4Statliga ingripanden på finansmarknaderna Väl fungerande finansmarknader är också avgö- rande för en stabil samhällsekonomisk ut- veckling och för en effektiv stabiliseringspolitik. För att statliga ingripanden på finansmark- naderna ska vara effektiva är det viktigt med en tydlig rollfördelning mellan olika myndigheter samt tydliga principer för hur de offentliga finanserna ska värnas vid sådana ingripanden. Vid finansiella kriser kan regeringen behöva vidta särskilda åtgärder för att bidra till finansiell stabilitet och därigenom förhindra att krisen kraftigt påverkar hela ekonomin. Om regeringen behöver vidta sådana åtgärder, är utgångspunk- ten att begränsa de offentligfinansiella konse- kvenserna av detta. Det är viktigt att det är kreditinstituten själva, framför allt deras aktieägare och andra som har skjutit till risk- kapital, som i första hand bär eventuella förluster. Om staten går in med kapitaltillskott i ett kreditinstitut som har allvarliga ekonomiska problem, kan staten även enligt lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut tillfälligt överta ägandet av institutet om dess ekonomiska ställning är mycket svag eller om institutet inte går med på villkor för stödet som bedömts som rimliga. När institutets ägare är medvetna om att staten har en möjlighet att ta över ägandet och byta ut ledningen, som det innebär att ägarna själva får bära förlusterna, minskar deras vilja till överdrivet risktagande i institutets verk- samhet. I den ekonomiska vårpropositionen redovisas normalt inriktningen för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken för . I propositionen redovisar regeringen sin syn på det aktuella ekonomiska läget, redovisar de struktur-, stabiliserings- och fördelnings- politiska utmaningar som politiken står inför, gör en bedömning av lämplig nivå på utgiftstaket för åtminstone det tredje tillkommande året, följer upp de budgetpolitiska målen, redovisar effektberäkningar av åtgärder samt gör en bedömning av det aktuella reformutrymmet eller behovet av budgetförstärkningar. Den ekono- miska vårpropositionen brukar vidare innehålla en särskild fördelningspolitisk redogörelse och en bedömning av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. I budgetpropositionen presenterar regeringen konkreta politikförslag för framför allt det kommande budgetåret och lämnar förslag till utgiftstak för åtminstone det tredje tillkommande året. Dessutom lämnas en redogörelse för den ekonomiska jämställdheten. I årsredovisningen för staten följs såväl budgeten som de finanspolitiska målen upp avseende det gångna budgetåret. I såväl den ekonomiska vårpropositionen som budgetpropositionen görs prognoser för minst tre till . Prognoser ska göras med bästa tillgängliga metoder. Åtgärder som kan bedömas ha större samhällsekonomiska effekter ska effektberäknas med avseende på BNP, sysselsättning och inkomstfördelning. Prognoser och effektberäkningar ska baseras på data av högsta möjliga kvalitet och ta sin utgångspunkt i det aktuella forskningsläget där så är möjligt. Bedömningarna av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet ska med jämna mellanrum kompletteras med generationsanalyser. Lång- tidsutredningar ska också göras med jämna mellanrum. Dessa är ett viktigt underlag för analysen av de framtida utmaningar som finanspolitiken ställs inför. 4.2Tillämpningen av ramverket för finanspolitiken Regeringen har i skrivelsen för finanspolitiken angivit att den fortlöpande kommer att följa upp efterlevnaden av det finanspolitiska ramverket i den ekonomiska vårpropositionen och i årsredovisningen för staten. har i ett betänkande (2010/11:FiU42) angivit att det ser mycket positivt på att regeringen fortlöpande kommer att följa upp och redovisa tillämpningen av ramverket och ser detta som ett inslag i en process för att ytterligare stärka trovärdigheten för det finanspolitiska ramverket. Regeringen kommer fortsättningsvis i den ekonomiska vårpropositionen att redogöra för eventuella avvikelser från det finanspolitiska ramverket och för större förändringar av hur finanspolitiken redovisas som kan påverka tolkningen av ramverket. Redogörelsen kommer att avse tillämpningen av ramverket i den föregående budgetpropositionen och den aktuella ekonomiska vårpropositionen. Regeringens bedömning är sammanfattnings- vis att den agerat i enlighet med det finans- politiska ramverket. Det finns dock skäl att på ett antal punkter kommentera regeringens vidare arbete kring det finanspolitiska ramverket. Enligt ramverket för finanspolitiken ska regeringen, där så är möjligt, presentera beräk- ningskonventioner som visar hur prognoser och olika effektberäkningar görs. Ett viktigt steg i detta arbete har tagits i och med framtagandet av rapporten ska utvecklingen av arbets- marknadens funktionssätt bedömas?.27 I denna rapport från redogörs för de metoder och beräkningar som används vid regeringens bedömning av reformeffekter. arbetar vidare med att ta fram ytterligare underlag. Att de modeller och metoder som används kommuniceras är viktigt för att öka transparensen och således förtroendet för de bedömningar som presenteras. fick en ny instruktion med en tydligare prioritering mellan rådets olika uppgifter. Instruktionen förändrades efter en överenskommelse mellan regerings- partierna, socialdemokraterna, de gröna och . Rådet har även fortsättningsvis ett brett mandat men en tydligare prioritering av rådets uppgifter har gjorts. Dess övergripande uppgift är att stödja långsiktigt hållbara offentliga finanser. Rådets mandat ska fortsättningsvis vara följande: -Rådet ska särskilt analysera hur väl regeringen uppfyller de budgetpolitiska målen och om de offentliga finanserna är långsiktiga hållbara. -Rådet ska även bedöma effekterna för tillväxt, sysselsättning samt välfärdens fördelning (vilket är ett nytt uppdrag), hur finanspolitikens inriktning förhåller sig till konjunkturutvecklingen samt granska tydligheten i den ekonomiska vårproposi- tionen och budgetpropositionen, särskilt med avseende på angivna grunder för den ekonomiska politiken samt skälen för förslag till åtgärder. -Rådet får även granska och bedöma kvaliteten i lämnade prognoser och i de modeller som ligger till grund för prognoserna. Utredning om hur procykliska variationer i kommun och landsting ska kunna förebyggas Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare (dir. 2010:29) med uppgift att lämna förslag om hur procykliska variationer i kommuners och landstings verksamheter kan förebyggas. Utredningens betänkande Spara i goda tider (SOU 2011:59) lämnades till regeringen . Betänkandet har därefter remissbehandlats och bereds inom . Redovisningen av den offentliga sektorns kapitalstock Regeringen ger i en bilaga till denna proposition en utförlig beskrivning av den offentliga sektorns investeringar, kapitalstock och reala förmögenhet. Redovisningen i bilagan ska ses som ett första steg i en väsentligt utökad redovisning av den offentliga sektorns investeringar, reala kapitalstock och förmö- genhet i den ekonomiska vårpropositionen. En sådan förbättrad redovisning är ett viktigt bidrag till en mer underbyggd debatt om de offentliga investeringarna i . Enligt ramverket för finanspolitiken ska regeringen med jämna mellanrum genomföra generationsanalyser. Detta kan göras genom s.k. generationsräkenskaper. Metoden innebär att nu levande generationers nettobidrag till den offentliga sektorn jämförs med framtida generationers. Överstiger nettobidraget från framtida generationer bidraget från nu levande generationer är detta en indikation på att nuvarande generationer tar en del av framtida generationers konsumtionsutrymme i anspråk, och att finanspolitiken därmed har effekter som kan uppfattas som fördelningsmässigt oönskade. Generationsräkenskaper kräver ekonomiska modeller där skatteinbetalningar, mottagna transfereringar och välfärdstjänster för olika generationer kan beräknas på ett tillfreds- ställande sätt. För att kunna göra sådana bedömningar utvecklar en ny dynamisk allmän jämvikts- modell med överlappande generationer. Riskanalys av statens krediter och garantier Enligt ramverket för finanspolitiken ska riskanalyser av de statliga garantierna och krediterna genomföras . lämnade , i enlighet med uppdraget i myndighetens regleringsbrev, rapporten och krediter en riskanalys (dnr. Fi 2012/725) till regeringen. Rapporten var den första i sitt slag och ska fortsättningsvis lämnas . Den innebär ett första steg mot en förbättrad redovisning av de samlade riskerna i statens garanti- och kredit- portfölj. De viktigaste slutsatserna i rapporten redovisas i avsnitt 5.3 i årsredovisningen för staten 2011 (skr. 2011/12:101). 4.3Förstärkt styrning och samordning av den ekonomiska politiken i EU Enligt fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) är den ekono- miska politiken en fråga av gemensamt intresse för alla medlemsstater. Medlemsstaterna ska samordna sin ekonomiska politik inom rådet. Fördraget definerar vissa förfaranden och instrument för samordning, särskilt de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken, den multilaterala övervakningen och underskotts- förfarandet. Ett medlemskap i innebär där- för att medlemsstaterna medger att den nation- ella ekonomiska politiken i viss utsträckning samordnas. Den modell som lades fast i var att medlems- staterna behöll sin beslutskompetens över den ekonomiska politiken, förutom den monetära politiken för de medlemsstater som infört euron, som regler och förfaranden för sam- ordning av medlemsstaternas ekonomiska poli- tik infördes. För finanspolitiken fastställdes två referensvärden: för underskotten i de offentliga finanserna av BNP och för de offent- liga skulderna av BNP. Samord- ningen utövas i mjukare former som rekom- mendationer, riktlinjer och kollegial påtryckning (art. 121 i EUF-fördraget). För finns dock vissa tvingande påtryckningsmedel, som sanktioner i form av räntebärande depo- sitioner. Då inte har euron som valuta kan landet inte drabbas av dessa sanktioner. Medlemsstater med en BNI av genomsnittet i EU kan erhålla medel ur . Om ett sådant land underlåter att korrigera allt för stora underskott, kan rådet besluta att hela eller delar av de medel som landet tilldelats från den s.k. sammanhåll- ningsfonden suspenderas. erhåller inte stöd från sammanhållningsfonden och berörs således inte av detta. Den ekonomiska och finansiella krisen har visat att det fanns brister i utformningen och til- lämpningen av de gemensamma regelverken för ekonomisk styrning. Trots stabilitets- och till- växtpakten motverkades inte stora budgetunder- skott och kraftiga ökningar av de offentliga skulderna i tillräckligt hög grad. Rådet och kommissionen tillämpade inte de tillgängliga Regelverket var dess- utom inte utformat att förhindra att betydande makroekonomiska obalanser byggdes upp. Reformerat ekonomisk politiskt ramverk inom EU Som en reaktion på bristerna i det ekonomisk politiska ramverket har åtgärder vidtagits för att stärka den ekonomiska samordningen inom EU, framför allt inom euroområdet. Åtgärderna syftar till att förhindra liknande kriser i fram- tiden och innebär betydande förändringar i .