prop · H00315 · 2012-10-10 00:00:00 — Granskningen identifierade ett antal brister i processen som föregick förhandlingarna, bland annat tog trafikverken inte fram tydliga riktlinjer och principer för hur förhandlingarna om medfinansiering skulle genomföras. Vidare hanterade trafikverken inte den målkonflikt som finns mellan att medfinansieringen ska ge mer pengar till statlig infrastruktur som den även syftar till bättre infrastruktur. Enligt trafikverken skulle medfinansieringen baseras på de lokala nyttor som uppstår till följd av den statliga investeringen. gjorde dock bedömningen att det är problematiskt att låta lokala och regionala nyttor ligga till grund för en finansieringsförhandling då dessa är svåra att mäta och värdera och det saknas välutvecklade metoder för detta. drog vidare slutsatsen att medfinansieringen har lett till en otydligare ansvarsfördelning för infrastrukturen och en risk för att i övrigt liknande investeringar och medfinansiärer behandlats olika i sina förhandlingar med staten (trafikverken). Granskningen visade att medfinansieringen har gett ett visst medelstillskott och förbättrad samordning av investeringar. drog dock slutsatsen att tillskottet till de statliga medlen inte är så stora som regeringen rapporterat. Enligt uppgår medfinansieringen till högst . Det faktiska nettotillskottet bedöms dock som mindre än så i och med att delar av dessa bidrag gått till åtgärder som ligger utanför det Vidare konstaterar att brukaravgifter har gett ett tillskott på , men bedömer att detta inte utgör egentlig medfinansiering eftersom de kräver statsmakternas beslut och omfattar avgifter från statlig infrastruktur. bedömde även att förhandlingarna om medfinansiering har lett till att nyttan av de samlade åtgärderna i den nationella åtgärdsplanen har sjunkit. Detta på grund av att trafikverken lät medfinansieringen påverka prioriteringen av objekt i åtgärdsplaneringen. resursstarka intressenter har kunnat förhandla fram de objekt som är av störst intresse för dem. Medfinansieringen har dock endast medfört små bidrag till det statliga åtagandet eller till och med tagit statliga medel i nettoanspråk. Medfinansieringen har således inte lett till ett nettotillskott som kunnat fördelas till mer resurssvaga kommuner och regioner. såg därmed en påtaglig risk att medfinansieringen har lett till att mer resurssvaga kommuner och regioner inte fått ta del av statliga investeringsmedel i samma utsträckning som . drar vidare slutsatsen att intentioner om att medfinansieringen ska vara frivillig inte GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR uppfylls i och med att regeringen och trafikverken lät medfinansiering påverka prioriteringsordningen. gjorde vidare bedömningen att medfinansieringssatsningen har inneburit risk för sämre kostnadskontroll. Bland annat såg en betydande risk för att projektens framförhandlade lösning blir dyrare än statens grundlösning och att medfinansiären inte alltid står för hela denna fördyring. Granskningen visade även att flertalet av avtalen var konstruerade så att det inte fanns några kostnadskontrollerande incitament hos medfinansiären. bedömde vidare att medfinansiering i form av förskotteringar inte har använts ändamålsenligt och att detta har lett till effektivitetsproblem. Förhandlingar om brukaravgifter bedöms också ha lett till olika slags ineffektiviteter och drar slutsatsen att det är olämpligt att förhandla om medfinansiering i form av brukaravgifter i enskilda fall. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 3Citybanan och dess finansiering Detta bakgrundskapitel innehåller en beskrivning av den långa perioden av förhandlingslösningar för utbyggnad av infrastrukturen i . Därefter beskrivs planeringsprocess inklusive bakgrunden till och dess resultat. Vidare redovisas en sammanfattning av den process som ledde fram till medfinansiering och en beskrivning av de olika förhandlingsparternas roller. 3.1Paketöverenskommelser och förhandlingar i Det finns en tradition av överenskommelser och förhandlingar kring transportinfrastruktur i . Det har förklarats med att täta maktskiften i kommuner och landsting har gjort det svårt att enas kring långsiktiga strategier inom den gängse modellen för investeringar i infrastruktur. Därutöver har kostnaderna för utbyggnad av strategiskt viktiga delar av stadens transportinfrastruktur i flera fall varit extremt höga beroende på bristen på utrymme och höga standard- och miljökrav.66 Den så kallade Hörjelöverenskommelsen möjliggjorde att AB lokaltrafik (SL) samlade all kollektivtrafik i för att bilda landets första länstrafikbolag. Överenskommelsen innebar att SL också tog över ansvaret för pendeltågstrafiken och den resulterade även i statsbidrag till utbyggnad av tunnelbanan. Principöverenskommelsen slöts mellan , och regeringen. Strängöverenskommelsen hanterade tvistefrågor mellan SJ och samt kapacitetsproblem rörande pendeltågstrafiken. Överenskommelsen undertecknades av statens förhandlare, och SJ och innebar bland annat utbyggnad av spår och pendeltågsstationen i . De båda Dennisöverenskommelserna (benämnda I och II) gav en bredare politisk konsensus kring framtida väg- och kollektivtrafikinvesteringar. och omfattade tidsplaner och finansiering av kostsamma investeringar på kollektivtrafik och trafikleder. Tre viktiga frågor i form av Österleden, 66 , (2007), s. 95 f. Västerleden och vägavgifter återstod dock att lösa över partigränserna, varvid slöts 1992. Denna överenskommelse, som omfattade alla frågor i samt de nya som förhandlats fram, undertecknades av en stor politisk majoritet och godkändes i landstings- och kommunfullmäktige samt övriga berörda kommuner i länet. finansieringen delades mellan regionen och staten. kom att drabbas av politiska majoritetsskiften och spänningar, projektförseningar och kostnadsökningar, juridiska problem samt en allt starkare opinion mot såväl hela paketet som särskilda delar. Omkring en fjärdedel av investeringspaketets åtgärder sett till kostnad hann genomföras innan uppgörelsen i praktiken övergavs 1997, men merparten av de övriga åtgärderna kom att genomföras som enskilda projekt även efter detta.67 Den så kallade Stockholmsberedningen skiljer sig från de ovanstående förhandlingarna på så vis att den utgjordes av en parlamentarisk kommitté i stället för att ledas av en statlig förhandlingsman. Till skillnad från tidigare statliga kommittéer som arbetat med regionens trafikfrågor låg beredningens tonvikt också på utredning och konsensusskapande snarare än förhandlingar, även om det sistnämnda också ingick i diskussionerna.68 Beredningen, som lämnade sitt slutbetänkande , lyckades skapa politisk konsensus kring prioriteringar av kollektivtrafik- och järnvägssatsningar i mellan samtliga riksdagspartier, medan motsättningar kvarstod på vägsidan. Därutöver lämnades bland annat förslag om lagstiftning om trängselavgifter. Åtgärdsförslagen, som presenterades i form av prioriterade objektslistor för transportinfrastrukturen i och övriga , kom sedan att ingå i till dåvarande trafikverk och länsstyrelser inför den kommande Stockholmsberedningen pekade ut som storregionens högst prioriterade och mest brådskande järnvägsprojekt. Beredningen påtalade vidare det ökade resursbehovet för att vissa objekt skulle kunna genomföras och menade att olika finansieringsformer därmed borde övervägas. Slutligen framhöll beredningen allmänt det stora behovet av länsövergripande politiskt samarbete kring viktiga infrastruktursatsningar i . Detta följdes av ett uppstartat samarbete 2005 mellan politiker i de fem berörda länen69 med syfte att vara väl förberedda inför nästa statliga planeringsomgång för väg- och järnvägsinvesteringar. , (2007), s. 2329, 3142 och 4364. , (2007), s. 6776. 69Samarbetet mellan i huvudsak berörda länsstyrelser och trafikhuvudmän samt trafikverken och (Mälab) går under namnet En bättre sits. Det administrativa ansvaret ligger på . , , (). GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR gav regeringen en särskild förhandlingsman i uppdrag att förhandla om infrastruktur, den så kallade Syftet med förhandlingen var att åstadkomma en samlad trafiklösning för att få bättre förutsättningar att uppnå en förbättrad miljö och tillväxt i landet och i . Av regeringens uppdrag till förhandlingsmannen framgår bland annat att förhandlingen skulle ske inom länets infrastrukturplaners finansieringsram, men att till exempel trängselskatt eller lokal och regional medfinansiering kunde användas som komplement.70 Utifrån detta gav regeringen ett kompletterande uppdrag till förhandlingsmannen om att förhandla om regional medfinansiering av . Den södra infarten till är en av de största flaskhalsarna i det svenska järnvägsnätet och kallas populärt för getingmidjan. Antalet spår på denna sträcka har inte ökat sedan sammanbindningsbanan färdigställdes , trots en ökning av trafiken från tio till ca 500 tåg . är trafiken mycket tät med en blandning av pendeltåg, regionaltåg, fjärrtåg och godståg. Den bristande kapaciteten på sträckan har varit välkänd , men processen för att lösa bristen har blivit utdragen.71 genomförde 1988 utredningar för att lösa kapacitetsbristen som mynnade ut i ett förslag om att bygga det så kallade Tredje spåret parallellt med de befintliga spåren. Denna utbyggnad kom att ingå i . Detaljplanen för projektet godkändes av , men projektet överklagades och stoppades 1995 då regeringen biföll de besvär som anförts över detaljplanen . Besvären gällde främst den känsliga passagen över där kulturhistoriska miljöer berörs negativt. tillsattes den så kallade , och genomförde nya utredningar om kapacitetsbristen på spåren i . upphävdes , och en förhandlingsman tillsattes. Detta mynnade ut i att arbetet med den nya kunde påbörjas. Projektets färdigställande har resulterat i att getingmidjans längd har kortats ned väsentligt till att endast omfatta sträckan mellan södra utfarten vid till södra.72 fick regeringens uppdrag att planera för en utökad spårkapacitet 70Näringsdepartementet (2006b). 71Banverket (2002), s. 2. 72Banverket (2002), s. 2528 och e-post, , . I utredningsarbete studerades flera alternativa lösningar för att åtgärda kapacitetsbristen. Slutsatsen av arbetet var att endast en ny dubbelspårig pendeltågstunnel under långsiktigt kan lösa behovet av utökad kapacitet. Regeringen gav 2005 tillåtlighet73 för denna tågtunnel. Parallellt med utredningsarbete genomfördes Stockholmsberedningen. planeras som en tvåspårig järnväg med två nya stationer i en tunnel mellan och pendeltågsstationen södra. passerar och , där de båda stationerna anläggs under jord. är utformad för att ta emot pendeltågstrafiken som trafikerar . Samtliga anläggningsentreprenader är nu upphandlade och anläggningsarbetena är påbörjade. Driftsättning av planeras till 2017.74 Den beräknade kostnaden är prisnivå.75 Efter invigningen av är det tänkt att samtliga pendeltåg ska trafikera den nya tunneln och att den övriga trafiken ska trafikera befintliga spår. ger därigenom en fördubbling av antalet tåg som kan trafikera . Även punktligheten kan förväntas bli bättre genom att pendeltågen kan separeras från regional- och fjärrtågen, vilket gör att eventuella förseningar lättare kan hållas isolerade. De mest betydande effekterna är ökad kapacitet för samtliga tågtyper (det är dock främst regional- och fjärrtågstrafiken som kommer att växa), vilket yttrar sig i bättre tillgänglighet på grund av högre turtätheter. Utöver förbättrad persontrafik väntas få en positiv betydelse för godstrafiken, som är viktig för det stora konsumtionsområde som regionen utgör. Sammantaget anges få en stor nationell betydelse.76 Att bygga bedöms vara samhällsekonomiskt lönsamt. Den senaste samhällsekonomiska kalkylen ger förvisso en svagt negativ nettonuvärdeskvot, men projektet har setts som lönsamt till följd av att samhällsekonomiska kalkyler inte alltid fångar alla relevanta aspekter. Kalkylen har därför kompletterats med en analys av de icke värderade nyttor och kostnader som påverkar lönsamhetsvärderingen, samt en bedömning av om dessa påverkar kalkylen positivt eller negativt. förväntas exempelvis ha stora positiva effekter på arbetsmarknaden, regionförstoringen och hur och omkringliggande orter kan utvecklas.77 73Regeringens tillåtlighetsprövning avgör om åtgärden ska tillåtas komma till stånd. Enligt 17 kap. 1 § 3 ska järnvägar avsedda för fjärrtrafik samt anläggande av nytt spår på en sträcka av för befintliga järnvägar för fjärtrafik tillåtlighetsprövas. Vid prövningen ska bestämmelser tillämpas och hänsyn tas till allmänna samhällsaspekter. (2008). 74Banverket (2009b), s. 3. 75Riksrevisionens beräkningar, se avsnitt 3.4.1. 76Näringsdepartementet (2007c), s. 23. 77Banverket (2009b), s. 1 och 8. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 3.3Citybanan dyrare än beräknat regeringen omprövar projektet stoppade regeringen arbetet med och tillsatte den så kallade . Regeringen gjorde detta i samband med att kostnaderna för projektet hade visat sig vara högre än tidigare beräknat vid genomförandet av en uppdaterad kostnadskalkyl. I redovisas att underskottet uppgick till av totalkostnaden.78 Mot bakgrund av detta ville regeringen slutgiltigt pröva om var det bästa alternativet eller om kapacitetsbristen i stället kunde lösas genom att bygga fler spår i ytläge. Vidare skulle utredaren lämna förslag till finansiering i de fall som de redovisade alternativen inte skulle rymmas i den då gällande åtgärdsplanen. resultat presenterades och kom bland annat fram till följande slutsatser:79 och ett tredje spår har ungefär samma genomförandetid, med beräknat färdigställande för och 20172020 för ett tredje spår. ger större bidrag till transportpolitisk måluppfyllelse och en större samhällsnytta än ett tredje spår. är mer samhällsekonomiskt lönsam. har bättre förutsättningar för att ur ett långsiktigt perspektiv klara kapacitetsbehoven, ett tredje spår kan enbart täcka de kortsiktiga kapacitetsbehoven. ger ingen negativ inverkan på , vilket ett tredje spår gör. Utredaren förespråkar att regeringen väljer att bygga . Därutöver menar utredaren att ger betydligt större möjligheter att utveckla den regionala trafiken än vad ett tredje spår ger. Därmed bör förutsättningar finnas för att delvis täcka merkostnaden för genom att kommuner och landsting deltar i finansieringen. Förutom att man förutsätter att den så kallade åtgärdsplanen för genomförs nämner utredningen inga ytterligare behov av investeringar för att tillgodoräkna sig nyttan av Citybanan.80 78Näringsdepartementet (2006c), s. 56. I utredningen anges en totalkostnad på i prisnivå 200603 varav 5,1 var ofinansierade. 79Näringsdepartementet (2006c), s. 6. 80Näringsdepartementet (2006c), s. 4, 9 och 43 f. Åtgärdsplan för är ett annat namn för Kraftsamling som kom att lyftas in i avtalet om regionala medfinansiering, se avsnitt 3.4.2. Vad gäller ytterligare investeringar för att nyttja den tillkommande kapaciteten i getingmidjan omnämns att ett flertal investeringar ingår i den då gällande åtgärdsplanen 2004 2015. Om dessa investeringar är ett krav för att kapaciteten av ett tredje spår eller ska kunna nyttjas framgår dock inte av utredningen. 3.4Förhandlingar om regional medfinansiering av gav regeringen en statlig förhandlingsman i uppdrag att förhandla om regional medfinansiering av med regionala och lokala aktörer i och . Bakgrunden till uppdraget var reviderade kostnadsberäkningar för som visade på Dessutom hade pekat på att den nytta som en byggnation av skulle medföra till stora delar skulle komma att tillfalla angränsande regioner.81 Utifrån regeringens direktiv tog den statliga förhandlingsmannen kontakt med de län som ansågs utgöra en rimlig avgränsning, och förhandlingar inleddes med företrädare för , , , och län.82 undertecknades en avsiktsförklaring om medfinansiering av där ett antal kommuner och landsting i och uttalade att man ämnade satsa sammanlagt 2 miljarder kronor.83 beslutade regeringen att ge förhandlingsmannen i uppdrag att fortsätta förhandlingen med syfte att redovisa färdiga avtal . Förhandlingen avsåg, förutom en medfinansiering av , därmed sammanhängande järnvägsobjekt i Mälardalsregionen.84 I samband med detta gav regeringen klartecken att återigen starta upp projektet och tillåta att större upphandlingar påbörjades.85 Förhandlingsmannen överlämnade ett förslag till avtal om regional medfinansiering av Citybanan.86 Avtalet kom sedan att ingå i beredningen av den senaste infrastrukturpropositionen.87 I propositionen redovisas förhandlingsmannens resultat och de åtgärder som staten åtar sig att genomföra på kort och på lång sikt. godkände regeringen medfinansieringsavtalet med vissa justeringar samt uppdrog åt att för statens räkning förvalta avtalet. beslutade om propositionen den 19 december 2008.88 gav regeringen direktiv till trafikverken att påbörja den senaste åtgärdsplaneringen. 81Näringsdepartementet (2007d). 82Intervju, den statliga förhandlingsmannen, och intervju, , . 83Näringsdepartementet (2007a). 84Näringsdepartementet (2007f). 85Näringsdepartementet () och intervju, . Några av de större tidiga upphandlingarna var dock villkorade mot att järnvägsplanen skulle vinna laga kraft (vilket den gjorde ). 86Näringsdepartementet (2007c). 87Intervju, den statliga förhandlingsmannen, . 2008/09:145. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR I direktivet hänvisas även till regeringsbeslutet om att godkänna avtalet för med förklaringen att det innehåller ytterligare direktiv om objekt som ska ingå i den nationella planen.89 finansiering redovisas i diagram 3.1 nedan. prisnivå uppgår den totala kostnaden för till 19,4 miljarder kronor.90 och bidrar med sammantaget . Den regionala medfinansieringen uppgår till . Staten bidrar med sammantaget varav via anslag samt via lån. Diagram 3.1 finansiering, miljarder kronor, prisnivå (december), tidigare utlagda kostnader beräknade med NPI Källa: Uppgifter från Trafikverket.91 3.4.2Avtalet om regional medfinansiering av Enligt avtalet om regional medfinansiering av erhåller staten 2,3 miljarder kronor92 i medfinansiering från regionala parter i Mälardals- och . Medfinansiärernas bidrag betalas ut enligt en betalningsplan under 20132017. 89Näringsdepartementet (2008b). Denna totala kostnad inkluderar inte kostnader som definierats utanför projektbudget, men som ska bekostas av och enligt medfinansieringsavtalet med dessa parter. till och gäller bland annat etableringsytor och projektmedverkan. 91E-post, , . 92De ursprungliga uppräknade till prisnivå (december). Staten åtar sig, förutom att genomföra enligt gällande planer, att genomföra ett antal andra åtgärder. På kort sikt åtar sig staten genom avtalet att genomföra ett antal mindre åtgärder för att förbättra punktligheten i , den så kallade Kraftsamling . Vidare ska Ostlänken ingå som en del i utredningen om höghastighetståg. På lång sikt åtar sig staten följande: Bygga två nya spår på hela sträckan BarkarbyKallhäll med färdigställande- och idrifttagandetidpunkt . Bygga ytterligare två spår på hela sträckan TomtebodaBarkarby. Objektet läggs in i den kommande långsiktiga planen med medel som möjliggör byggstart under senare delen av planperioden. Bygga dubbelspår genom . Förbättra kapaciteten på . för förhandlingarna var det inte fastställt vilken åtgärd som avsågs, senare valdes alternativet att bygga dubbelspår på sträckan SträngnäsHärad. Här bör det vidare noteras att TomtebodaBarkarby och BarkarbyKallhäll i de flesta sammanhang inom hanteras som ett objekt (). I förhandlingarna om avtalet ställdes dock krav på att etappen BarkarbyKallhäll skulle genomföras snabbare.93 Kostnaderna för dessa åtgärder redovisas inte i avtalet. Förutom att medfinansiärernas finansiella bidrag räknas upp med prisutvecklingen i anläggningsbranschen tar staten all övrig risk för kostnadsökningar i projekten som ingår i avtalet. Avtalet innehåller vidare vitesklausuler: vid förseningar av tre av de fyra större projekten som ingår i statens övriga åtaganden ska staten betala viten till de regionala parterna om förseningen beror på statlig underlåtenhet. En utförligare beskrivning av avtalet återges i bilaga 2. 93 Intervju, , . GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Karta över järnvägarna i Översikt över de banor som berörs av utbyggnaderna av och de projekt som ingår i de långsiktiga åtagandena i avtalet om regional medfinansiering till . Utbyggnaden av förstärker kapaciteten på de avsnitt som hör till Västra stambanan och Ostkustbanan genom centrala . Projekten avser utbyggnader på den del av som ligger närmast . Projektet är en utbyggnad av Ostkustbanan strax norr om . Projektet berör främst sträckan väster om på . 3.4.3Kostnaderna för det regionala medfinansieringsavtalets åtgärdspaket har utifrån uppgifter beräknat kostnaden för och statens övriga åtaganden till följd av avtalet prisnivå, se tabell 3.1 nedan. Kostnader för projekten i avtalet om regionala medfinansiering, , prisnivå (december) (tidigare utlagda kostnader beräknade med NPI). (statens andel) Nedlagt t.o.m.2008 övriga projekt Det statliga åtagandet till följd av avtal (summa projekt nedlagt ) Källa: Uppgifter från via e-post . Den beräknade kostnaden för projekten som ingår i avtalet om regionala medfinansiering uppgår till . Av denna summa har av kostnader finansierats av medfinansiärer94, vilket gör att det statliga åtagandet uppgår till . För att få fram den kostnad som regeringen beslutade om i och med medfinansieringsavtalet behöver hänsyn tas till att några av projekten redan hade nedlagda kostnader, bland annat på grund av arbetet med att ta fram utredningar samt att en del av åtgärderna i Kraftsamling hade påbörjats. Då regeringen godkände avtalet dras kostnader som lagts ut () av från den totala kostnaden för projekten. Därmed uppgår den beräknade kostnaden för statens åtagande i och med medfinansieringsavtalet till . 94Stockholms stad, samt och (den regionala medfinansieringen), se föregående avsnitt 3.4.1 om finansiering. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Summan för statens åtagande bör dock ses som osäker. planerar för en medfinansiering av . Omfattningen av denna medfinansiering är dock inte bestämd.95 Kostnadsuppgifterna för projekten är vidare hämtade från kalkyler och är således inte de slutliga kostnaderna för projekten. Kostnaderna är sannolikt en underskattning av framtida kostnadsutfall. För det första inräknas inte kostnader för den framtida prisutvecklingen i anläggningsbranschen. Prisutvecklingen i anläggningsbranschen har historiskt legat betydligt högre än den allmänna prisutvecklingen.96 För det andra är andra kostnadsökningar, utöver de som kan förklaras av den höga prisutvecklingen i branschen, vanliga i infrastrukturprojekt (se kapitel 6). En vanlig orsak till kostnadsökningar är att projektens utformning är osäker i tidigare skeden i den fysiska planeringen. Kostnaden för TomtebodaBarkarby bör därför ses som särskilt osäker då man endast befinner sig i utredningsskedet och förhandlingar pågår med berörda kommuner.97 3.5.1Möjlighet för kommuner att lämna bidrag till infrastruktur utanför kommungränsen I samband med förhandlingarna om regional medfinansiering av utreddes frågan om huruvida kommuner lagligen kan lämna bidrag till infrastruktur utanför det egna geografiska området.98 I utredningen nämns förhandlingarna om regionala medfinansiering då en sådan medfinansiering skulle förutsätta en ändring av lagstiftningen. Utredningen resulterade i en ändring av lagen (2009:47) om vissa kommunala 95Kostnaden för TomtebodaBarkarby förutsätter en ytspårslösning med en så kort tunnel som möjligt genom , där kommunen är med och finansierar kostnaden för tunneln. Hur mycket som kommunen ska betala är oklart, men en utbyggnad i ytläge bedöms inte få acceptans. Även stad har emellertid motsatt sig en utbyggnad i ytläge (genom Huvudsta). Om det ska byggas en tunnel genom Huvudsta stiger den beräknade kostnaden för hela projektet (TomtebodaBarkarby) till . utgångspunkt är att det inte är rimligt att staten skulle stå för hela merkostnaden