prop · GZ03160 · 2012-06-15 00:00:00 — Ingen avräkning av tidigare ersättningar De förhållanden som kan grunda en rätt till ersättning innefattar i stor utsträckning också brottsliga gärningar. Det kan därför inte uteslutas att några av dem som är berättigade till ersättning enligt den här föreslagna lagen redan erhållit skadestånd med anledning av någon av dessa gär- ningar. Sannolikt är de dock ganska få och ersättningsbeloppen förhål- landevis låga. Enligt utredningens förslag ska ersättning som tidigare betalats ut i skadestånd avräknas från den ersättning som en enskild erhåller enligt den nya lagen. Utredningen menar dock att det enbart är ersättning för samma gärning som bör avräknas. Om den vanvårdade tidigare erhållit skadestånd för andra händelser som inte åberopas till grund för ersättningen bör avräkning således inte ske. Centrala brotts- offermyndigheten avstyrker att avräkning ska göras från tidigare ersätt- ningar på grund av brott och menar bl.a. att det kan förta effekten av den symbolhandling som den nya ersättningen innebär. Regeringen delar denna uppfattning och anser därför inte att avräkning ska göras för tidi- gare erhållna skadestånd. Regeringen är också av uppfattningen att den föreslagna avräkningen av tidigare erhållet skadestånd blir onödigt kom- plicerad, exempelvis vad gäller att söka reda på utbetalda skadestånd samt bedöma om de är av sådant slag att de bör avräknas från ersätt- ningen. I många fall torde det inte i praktiken vara möjligt för nämnden att beakta tidigare utgiven ersättning. Detta eftersom den enda möjlig- heten för nämnden att i vissa fall få kännedom om den är att den enskilde själv upplyser om att han eller hon fått sådan ersättning. Regeringens förslag: Rätten till ersättning är personlig och får inte överlåtas. Rätten till ersättning upphör om sökanden avlider innan be- slut om ersättning har meddelats. Om sökanden avlider efter att ett be- slut om ersättning har meddelats, tillfaller ersättningen dödsboet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser uttalar sig om för- anser att ersättningen inte ska förfalla om den ansökande hinner avlida innan beslut är meddelat. Stulen Barndom är av liknande uppfattning. Skälen för regeringens förslag: Ersättningen är avsedd att vara en personlig symbolisk upprättelse för den som blivit utsatt för sådana över- grepp eller försummelser som är av allvarlig art och bör därför endast lämnas till dem som ännu är i livet och själva kan begära ersättning. Till detta kommer att den enskildes egen berättelse i de flesta fall kommer att ha stor betydelse för nämndens bedömning av om rätt till ersättning före- ligger. Underlaget, och därmed möjligheten att kunna fatta materiellt riktiga beslut, försämras självfallet om den utsatta personen inte längre finns i livet och kan berätta vad han eller hon utsatts för. Även detta talar mot att ersättning ska beviljas efter den sökandes död. Det måste också beaktas i detta sammanhang att möjligheten till ersättning är ett högst exceptionellt undantag från den normala rättsordningen. Regeringen är därför av uppfattningen att ett beslut att lämna ersättning endast ska kunna meddelas om den drabbade är i livet när beslutet meddelas. Avlider personen efter att ersättningsbeslutet meddelats men innan den betalats ut ska ersättningen dock betalas ut till dödsboet. Att rätten till ersättning är personlig medför också att det inte är möjligt att överlåta rätten till ersättning. I sammanhanget kan framhållas att steriliserings- ersättningslagen innehåller likartade bestämmelser. Regeringens förslag: En ansökan om ersättning ska göras skriftligen av den som ansökan avser och prövas av en särskild nämnd. En ansökan om ersättning ska ha kommit in till nämnden . Ansökningar som kommer in därefter ska av- visas. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen remissinstans invänder mot utredningens bedömning att nämnden är att betrakta som domstol i Europakonven- tionens mening. anför att det kan ifrågasättas om sådana bedömningar och bevisvärderingar som här blir aktuella bör ske inom ramen för det slag av nämndförfarande som utredningen har föreslagit. Hovrätten invänder dock inte mot utredningens förslag mot bakgrund av att frågor om brottsskadeersättning som uppvisar flera likheter med det slag av ersättning som det här är fråga om hanteras i ett anför att mot bakgrund av Prop. 2011/12:160 krav på domstolar bör grundläggande föreskrifter om nämnden och dess verksamhet tas in i lag i stället för i förordning. Statskontoret anför i sitt remissvar att nämndens uppgift är förenlig med ledningsformen för en nämndmyndighet då nämndens uppgift utgör en avgränsad verksamhet och besluten fattas av ett kollektiv med särskild expertis och kunskap inom området. Statskontoret anser dock att den tyd- liga tidsbegränsningen av uppdraget talar för att det istället inrättas en delegation i enlighet med kommittéförordningen (1998:1474). Riksför- bundet för Samhällets Styvbarn anser att är en för ansökan då det finns de som har liten möjlighet eller intresse av att följa vad som händer i samhället. menar att ansökningstiden borde vara . Skälen för regeringens förslag En ansökan ska göras skriftligen Ersättningen är en personlig och symbolisk upprättelse. Ansökan bör där- för vara skriftlig och göras av den som ansöker om ersättningen för att det klart ska framgå ett det är hon eller han personligen som gör ansökan. Genom skriftlighetskravet tydliggörs att ansökan kan göras antingen på papper eller elektroniskt. I praktiken är det den myndighet som ska pröva ansökningarna som bestämmer hur en ansökan ska göras, t.ex. genom att tillhandahålla blanketter för ändamålet. Att den enskilde själv måste ta initiativ till ansökan följer av att staten vare sig bör eller har möjlighet att söka upp eventuella drabbade. I sammanhanget finns det anledning att framhålla att de uppgifter enskilda lämnat till i samband med intervjuförfarande är skyddade av sekretess och därför inte kan användas av staten för brevutskick. Enligt artikel 6.1 i gäller att var och en, vid pröv- ningen av hans eller hennes civila rättigheter, ska vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. Regeringen bedömer att tillämpningen av den föreslagna lagen innefattar prövningar som faller inom tillämpningsområdet för artikel 6.1. Prövningen av rätt till ersätt- ning enligt lagen måste därför vara förenlig med konventionens krav i fråga om domstolsprövning. Vad gäller bedömningen av om ett organ uppfyller dessa krav framgår av praxis att det saknar betydelse hur organet är klassificerat enligt nationell lag. Det avgörande är dess funktion. Organet måste ha en i lag grundad befogenhet att av- göra ärenden inom sitt kompetensområde, avgörandena måste vara bin- dande för parterna och förfarandet styras av bestämda regler. Den svenska har exempelvis accepterats som ett sådant organ som uppfyller kraven (se målet mot , dom , RJD 1997-IV s. 1149). Även för att avgöra ansökningar om ersättning för tvångssteriliseringar inrättades en särskild nämnd. Ansökningar om ersättning för övergrepp eller för- Prop. 2011/12:160 summelser man som barn varit omhändertagen för sam- hällsvård utgör en väl avgränsad ärendetyp som dessutom kommer att vara föremål för prövning endast och därför läm- par sig väl för att prövas av en särskild nämnd. Regeringen bedömer att det inte finns någon befintlig myndighet som är lämplig för denna be- gränsade uppgift. Regeringen föreslår därför att frågor om ersättning enligt den nya lagen ska prövas av en särskild nämndmyndighet. Nämn- den ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta sak- lighet och opartiskhet, och dess beslut i ersättningsfrågan ska ske obero- ende av såväl som regeringen och andra myndigheter (jfr 1 kap. 9 § och 12 kap. 2 § regeringsformen). Statskontoret anser att den tydliga tidsbegränsningen av uppdraget talar för att det istället inrättas en delegation i enlighet med kommittéförord- ningen (1998:1474). Statskontoret menar att en delegation skulle göra det tydligare att uppgiften är tidsbegränsad. Regeringen instämmer i att det bör framgå att nämndmyndighetens uppdrag är klart avgränsat men menar att det tydligt framgår av att ansökningstiden är begränsad i den föreslagna lagen och att ansökningar som inkommer därefter därför ska avvisas. Regeringen gör därför bedömningen att en nämndmyndighet lämpar sig väl för att handlägga och fatta beslut i ersättningsärenden. Möjligheten till ersättning för sådana övergrepp eller försummelser som är av allvarlig art utgör en del av upprättelseprocessen för de drabbade. Utredningen anför att ett av de viktigaste syftena med en sådan process är att gemensamt uppnå ett avslut för de människor som drabbats. Det lig- ger därför i upprättelseprocessens natur att den inte kan pågå alltför . I stället bör den avslutas inom en relativt snar framtid. Av den anledningen föreslår utredningen att ansökningstiden bör vara begränsad. Det är naturligtvis viktigt att tiden inte sätts så kort att det finns risk för att någon inte hinner ansöka om ersättning. Utredningen föreslår därför att lagen ska gälla för ansökningar om ersättning som kommit nämnden till del från det att lagen träder i kraft. Regeringen anser att utredningens förslag vad gäller ansökningstiden är väl avvägt och noterar att det var samma ansökningstid som gällde avseende steriliseringsersätt- ningen. Ansökningstiden reglerar den tid inom vilken en ansökan ska ges in för att behandlas av nämnden och påverkar inte den enskildes möjlig- het att komplettera sin ansökan eller nämndens möjlighet att inhämta nödvändiga uppgifter för att pröva rätten till ersättning. I samband med att lagen träder i kraft bedömer regeringen att det bör företas informa- tionsinsatser för att upplysa om möjligheten till ersättning. Regeringens förslag: Beslut om ersättning enligt 1 § fattas av en av- delning inom nämnden. Ordföranden för en avdelning ska vara eller ha varit ordinarie domare. Regeringen meddelar föreskrifter om nämndens och avdelningarnas sammansättning och arbetsformer samt utser ledamöterna i den. Regeringens bedömning: Ledamöterna i nämnden bör ha lämplig kompetens för att kunna fatta konsekventa och väl underbyggda be- slut. Nämnden bör bistås av en kanslifunktion som har bred kompetens inom områden av betydelse för nämndens beslutfattande. Sökanden bör kunna erbjudas psykologiskt stöd. De närmare for- merna för detta bör avgöras av nämndmyndigheten. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningens bedömning överensstämmer i huvudsak med regering- ens. Utredningen har inte redovisat någon bedömning i fråga om att nämnden vid beslutsfattande i ersättningsärenden ska ha en sammansätt- ning med övervikt av ledamöter med juridisk kompetens. Vad gäller frågan om insyn i verksamheten föreslår utredningen att detta ska ske genom en folkvald ledamot i den särskilda nämnden. Utredningen lämnar inget förslag angående psykologiskt stöd. Remissinstanserna: Kammarrätten i menar att samman- sättningen av ledamöter i nämnden får anses välmotiverad men med tanke på att nämnden kommer att behandla svåra bevisfrågor bör det övervägas om inte ytterligare en jurist ska ingå som ordinarie ledamot i nämnden. Justitiekanslern menar att ärendehanteringen kan komma att kräva mer resurser än vad utredningen har förutspått. En viktig inledande uppgift för den organisationskommitté som utredningen föreslår bör därför bli att försöka bringa klarhet i hur omfattande arbetet kan förväntas bli för den föreslagna organisationen i detta avseende. Skälen för regeringens förslag och bedömning Utredningen har i sitt förslag om nämnden tagit stort intryck av den ord- ning som gällde vid ersättning till tvångssteriliserade. Utredningen före- slår att nämndens ordförande och ersättare bör vara eller ha varit ordina- rie domare samt att det i nämnden bör ingå en representant för det all- männa genom en folkvald ledamot för att ge offentlig insyn i verksam- heten och ledamöter med kompetens inom området för den sociala barn- och ungdomsvården samt med barnmedicinsk eller barnpsykiatrisk kom- petens. Dessa bör också ha kunskap om och vana att bedöma utlåtanden i äldre journaler och liknande material samt bedömningar av ersättnings- krav i sådana sammanhang. Regeringen delar i stort utredningens bedömning avseende nämndens sammansättning vid beslutsfattande i ersättningsärenden. Regeringen in- stämmer emellertid i bedömning att utredningen inte i tillräcklig grad beaktat de väsentliga skillnaderna mellan å ena sidan rätten till ersättning för tvångssteriliserade och å andra sidan rätten till den nu aktuella ersättningen. Bestämmelserna om ersättning till tvångs- steriliserade var utformade så att det var förhållandevis lätt att konstatera om ersättning skulle utgå; det fordrades därför mycket lite av bedöm- ningar eller bevisvärdering utan räckte normalt med ett konstaterande av att tvångssterilisering hade skett. Kammarrätten i menar att det med anledning av att nämnden kommer att behandla svåra bevis- frågor bör övervägas om ytterligare en jurist ska ingå som ordinarie leda- mot i nämnden. Regeringen konstaterar att de bedömningar och den bevisvärdering som nämnden har att göra i många avseenden kommer att bli avsevärt svårare än de som steriliseringsersättningsnämnden hade att göra. För att säkerställa en rättssäker och likvärdig bedömning av ären- dena bör därför nämnden ha en sammansättning med övervikt av lagfarna ledamöter vid beslutsfattande i ersättningsärenden. Utredningen har också föreslagit att en folkvald ledamot ska ingå i ge offentlig insyn i verksamheten. Att ärendena kommer att medföra betydligt svårare juridiska bedömningar och större behov av att nämnden besitter särskild sakkunskap än , och att arbetet som nämndledamot i detta fall kommer att kräva betydligt mer tid, medför dock att det bör övervägas om inte den insynen kan tillgodoses på annat sätt. Regeringen gör därför bedöm- ningen att det i detta fall inte är lämpligt att en folkvald ledamot ingår i nämnden. Behovet av offentlig insyn i verksamheten kvarstår emellertid och regeringen har för avsikt att hålla kontinuerligt informerad om nämndens arbete. Regeringen föreslår att skälen för nämndens beslut alltid ska anges, till skillnad från vad som gällde beträffande sterilise- ringsersättningen, vilket också ger goda möjligheter till insyn. Regeringen bedömer att prövningen av ansökningar om ersättning kan bli ett omfattande arbete. Därför bör det vid nämnden inrättas en eller flera avdelningar för att fatta beslut om ersättning. Det är en uppgift för den särskilde utredare som regeringen har tillkallat med uppgift att förbe- reda och genomföra bildandet av en nämndmyndighet att närmare analy- sera hur många sådana avdelningar som behöver inrättas och hur de bör regleras. En sådan nämnd som föreslås är en förvaltningsmyndighet under rege- ringen. Normalt ankommer det på regeringen att besluta om sådana myn- digheters sammansättning. Med hänsyn bl.a. till nämndens domstols- liknande funktion bör det dock anges i lagen att ordföranden för en av- delning ska vara eller ha varit ordinarie domare. Regeringen meddelar föreskrifter om nämndens och avdelningarnas sammansättning och arbetsformer samt utser ledamöterna i dem. Den kompetens som utred- ningen i övrigt bedömer att nämndens ledamöter bör inneha är på det hela taget lämplig för att nämnden ska kunna fatta konsekventa och väl underbyggda beslut. Nämnden kommer dock svårligen kunna ges en sådan sammansättning att den inrymmer ledamöter med kompetens inom alla områden som kan vara relevanta för nämndens bedömningar. Det bör därför framhållas att nämndmyndigheten kommer att bistås av ett kansli eller en värdmyndighet. Där bör finnas bred kompetens, exempelvis om Prop. 2011/12:160 vilka levnadsförhållanden som var att betrakta som normalt förekom- mande och godtagbara vid , om den sociala barn och ungdoms- vården och inom området barnpsykiatri. Det finns också möjlighet för nämnden, i den utsträckning det behövs, att inhämta utlåtanden från sakkunniga utanför myndigheten. Det ska vara möjligt att framträda muntligt inför nämnden och att framlägga muntlig bevisning. Det är därför viktigt att nämndens arbete förläggs till en ort med goda kommunikationer. att nämnden bör vara lokaliserad till . inget hinder mot att förhandlingar hålls på annan ort om nämnden finner att det i vissa fall är lämpligare, t.ex. på grund av att äldre personer eller personer med funktionsnedsättning har svårt att resa och det inte är lämpligare att använda ljudöverföring eller ljud- och bildöverföring som Om möjligheten att använda ljudöverföring eller ljud- och bildöverföring, se avsnitt 5.11. Ett annat skäl för nämnden att hålla för- handling på annan ort kan vara att flera sökande är bosatta där och att det medför en effektivitetsvinst eller minskade kostnader för nämnden att resa dit snarare än att de sökande reser till . Den särskilda nämndmyndighetens organisation Det finns skäl att anta att handläggningen av ersättningsärenden kommer att bli en omfattande arbetsuppgift som ställer särskilda krav på den organisation som är satt att hantera dessa. Nämnden bör därför bistås av ett kansli eller en värdmyndighet som handlägger ärendena. tionen bör finnas personal med erfarenhet av och kunskap om den sociala barnavården och om barns och ungas levnadsvillkor . Det måste vidare finnas personal med förmåga att beställa in och tolka även mycket gamla journaler och annan dokumentation. sationen måste också finnas juridisk kompetens. opartiskt förhållningssätt är också av stor vikt. Regeringen har tillkallat en särskild utredare med uppgift att förbereda och genomföra bildandet av en nämndmyndighet. En viktig uppgift för utredaren är, såsom Justitiekanslern framhåller, att bedöma hur omfattan- de arbetet kan förväntas bli. Arbetsformerna för myndigheten bör regle- ras i en förordning. ska ansvara för ekonomiadministrationen och utbetalningen av ersätt- Regeringen har inget att invända mot utredningens förslag men har gjort bedömningen att frågan om ekonomiadministration och utbetalning av ersättningarna är frågor som bör ingå i utredarens uppdrag. Ansvar för information och särskilt ansökningsformulär Som framgår ovan föreslår regeringen en ansökningstid från och med det att lagen träder i kraft. En sådan ansökningstid ger alla be- rättigade en möjlighet att inkomma med ansökan. det finns behov av informationsåtgärder i samband med att lagen träder i kraft för att berörda ska få kännedom om möjligheten att söka ersättning. Informationen bör innehålla uppgifter om hur ansökningsförfarandet går Vikt bör också läggas vid att på ett enkelt och pedagogiskt sätt för- Prop. 2011/12:160 klara vilka kriterier som berättigar till ersättning för att undvika att väcka oriktiga förhoppningar hos dem som inte uppfyller dessa kriterier. Regeringen bedömer att informationsansvaret bör åvila staten och har givit den särskilda utredaren i uppdrag att överväga hur information ska utformas och förmedlas av nämndmyndigheten. För att underlätta för sökanden och nämndens handläggning av ären- dena om ersättning bör ett särskilt ansökningsformulär utformas. I direktiven till gjorde regeringen bedömningen att de personer som intervjuades skulle erbjudas psykologiskt stöd i sam- band med intervjuerna då dessa kunde väcka minnet av svåra upplevelser från barndomen. erbjöd upp till åtta stödsamtal. Erfarenheterna från arbete visar att en majoritet av dem som valt stödsamtal i anslutning till intervjuerna anser att dessa varit till nytta. Det finns skäl att anta att svåra minnen kommer göra sig påminda även för dem som ansöker som ersättning. Regeringen anser därför att psykologiskt stöd bör erbjudas i motsvarande omfattning som det stöd som erbjöds de personer som intervjuades av Vanvårdsutred- ningen. I vissa fall ska nämnden även kunna erbjuda vittnen psykologiskt stöd, exempelvis om de själva varit utsatta för övergrepp eller försum- melser i samhällsvård och vittnesmålet kan bedömas innebära stora på- frestningar. I vilka fall, och de närmare formerna för hur, psykologiskt stöd ska erbjudas bör avgöras av nämndmyndigheten. Regeringens förslag: Nämnden ska se till att ett ärende blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Vid behov ska nämnden anvisa hur ut- redningen bör kompletteras. Nämnden får med sökandens samtycke begära upplysningar om sökanden från andra myndigheter om det be- hövs för utredningen av ärendet. Utredning som inte behövs får av- visas av nämnden. Utredningens förslag: Utredningen har inte lämnat några förslag i denna del men har anfört att utredningen bör ha en långtgående service- och utredningsskyldighet i syfte att hjälpa enskilda sökande. Remissinstanserna: Flera remissinstanser för fram att utredningens förslag lutar sig mot den ordning som tidigare gällde för ersättning till tvångssteriliserade och anför att det finns väsentliga skillnader som måste beaktas. Skälen för regeringens förslag Förvaltningslagen (1986:223) kommer att gälla för den särskilda nämn- dens verksamhet, om inte avvikande bestämmelser meddelas i lag eller förordning. Enligt 4 § förvaltningslagen ska varje myndighet lämna upp- lysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Hjälpen ska lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Frågor från enskilda ska besvaras och om någon enskild av misstag vänder sig till fel myndighet, bör myndigheten hjälpa honom till rätta. I fråga om steriliseringsersättningsnämnden uttalade regeringen i prop. 1998/99:71 att nämnden borde ha en långtgående service- och undersök- ningsskyldighet. Anledningen till detta var att det bedömdes att många av de sökande skulle sakna möjlighet att efterforska och finna relevanta handlingar i olika myndighetsarkiv. I propositionen uttalade regeringen att dess bedömning var att nämnden skulle vara behjälplig med att begära in sådana handlingar från myndigheter och arkiv. För detta krävdes dock att den enskilde samtyckt till att nämnden hämtade in materialet, efter- som det fanns risk för att nämnden på grund av sekretessbestämmelser annars inte skulle ha rätt att få tillgång till det. Regeringen uttalade också att nämnden överhuvudtaget bör ha en långtgående service- och under- sökningsskyldighet i syfte att hjälpa enskilda sökande. Utredningen har föreslagit att detsamma ska gälla beträffande den nya nämnden, utan att ta hänsyn till att den enskilde ersättningssökande kan efterge sekretess endast beträffande uppgifter om honom eller henne själv. Till skillnad från vad som var fallet i fråga om steriliseringsersättning kan det inte uteslutas att det i relevanta handlingar i olika myndighetsarkiv kan före- komma uppgifter som är sekretessbelagda av hänsyn till andra enskilda än den sökande men som ändå är relevanta för nämndens prövning av ärendet. För att nämnden ska kunna ta del av handlingarna i deras helhet krävs därför bestämmelser som bryter sekretessen till förmån för nämn- den (se avsnitt 5.7). Regeringen delar utredningens bedömning om att nämnden bör ha en långtgående serviceskyldighet. Detta är av ännu större vikt i detta fall än det var beträffande steriliseringsersättningsnämnden eftersom relevanta uppgifter och bevisning kan finnas hos fler myndigheter än som var fallet i fråga om steriliseringsersättningen. Förutom de kommunala sociala myndigheternas dokumentation av ärenden kan de sökande ha berättat om sina upplevelser för (S 2006:05). Även i hälso- och sjukvårdens journaler och i polis- och åklagarmyndigheternas hand- lingar kan i vissa fall finnas uppgifter av vikt för nämndens bedömning av enskildas rätt till ersättning.