prop · H00354 · 2012-12-19 00:00:00 — I propositionen 1999/2000:35 Upphovsrätten och offentlighetsprincipen förklarade sig regeringen instämma i Lagrådets uppfattning att den föreslagna regleringen borde utgöra en provisorisk lösning. Enligt regeringens mening rymdes dock det fortsatta arbetet med att söka den lämpligaste lösningen inom ramen för Offentlighets- och sekretesskommitténs uppdrag och borde utföras av kommittén (nämnda prop. s. 20). Vid riksdagsbehandlingen av ärendet uttalade att den föreslagna begränsningen i handlingsoffentligheten genom en ny bestämmelse i dåvarande sekretesslagen kunde accepteras som ett provisorium och hänvisade till det uppdrag som Offentlighets- och sekretesskommittén hade. Utskottet instämde i regeringens bedömning att utgångspunkten för eventuella förslag skulle vara att den upphovsrättsliga lagstiftningen i så liten utsträckning som möjligt skulle inskränka den grundlagsenliga rätten att ta del av allmänna handlingar som internationella åtaganden på området måste respekteras. I motioner under utskottsbehandlingen hade anförts att rättighetshavaren kan lida skada även när redan offentliggjorda verk lämnas in till en myndighet och att även ett utlämnande av verk som saknar kommersiellt intresse kan innebära skada för t.ex. en upphovsmans framtida karriär. De frågor som behandlades i motionerna borde enligt utskottet också beredas inför det förslag till permanent lösning som borde läggas fram för (bet. 1999/2000:KU14 s. 18 ff.). antog lagförslagen och biföll utskottets hemställan om tillkännagivande av synpunkterna till regeringen (rskr. 1999/2000:134). Den nya bestämmelsen och vissa följdändringar i upphovsrättslagen trädde i kraft . Offentlighets- och sekretesskommittén lade emellertid inte fram något förslag till permanent lösning på problemet. Kommittén förordade i stället i delbetänkandet Offentlighetsprincipen och den nya tekniken att frågan om avvägningen mellan upphovsrätten och yttrande- och informationsfriheten skulle bli föremål för en bredare översyn och att ytterligare lagstiftning i syfte att förhindra tvångsoffentliggörande av upphovsrättsligt skyddade verk fick vänta till dess en sådan översyn kommit till stånd (SOU 2001:3 s. 283 ff.). Kommittén anförde i detta Skr. sammanhang att det kunde finnas skäl för en begränsad utvidgning av det upphovsrättsliga skyddet när det gäller ideell upphovsrättslig skada. Kommittén menade dock att upphovsrätten hade fått en så vid omfattning att den i vissa delar framstod som problematisk med hänsyn till det överordnade intresset av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning (nämnda SOU s. 287 f.). uppdrog åt rättschefen att utreda den aktuella frågan om upphovsrätt och handlingsoffentlighet. departementspromemorian Upphovsrätt och handlingsoffentlighet (Ds 2005:54), gjorde bedömningen att regleringen i dåvarande sekretesslagen inte borde ersättas av någon annan reglering. har tillkännagett (bet. 2011/12:KU21, rskr. 2011/12:270) att regeringen ska återkomma med ett förslag till i den fortsatta beredningen av frågan om upphovsrätten och Regeringens bedömning: De skäl som vid införandet av den nuvarande regleringen anfördes för att anse denna som provisorisk gör sig inte gällande längre. Bestämmelsen om sekretess för uppgifter i vissa upphovsrättsligt skyddade verk ger ett tillräckligt skydd för upp- hovsrättsligt skyddade verk som ingår i allmänna handlingar. tressekonflikt som kan uppstå mellan upphovsrätten och handlingsoffentligheten när en handling som omfattas av upphovs- rättsligt skydd lämnas in till en myndighet, bör därför även i fortsätt- ningen regleras i offentlighets- och sekretesslagen. anledning att föreslå en ändrad reglering. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta instanser, bl.a. ombudsmän (JO), , , Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i (tidigare Länsrätten i ) och utredarens bedömning eller har inga invändningar mot den. lern (JK) menar att man inte kan dra några säkra slutsatser av att utredaren inte har funnit ett enda rättsfall där sekretessbestämmelsen har Utredningen utesluter inte att handlingsoffentligheten trots den aktuella bestämmelsen har utnyttjats till skada för upphovsättshavare eller att tillämpningen varit förenad med svårigheter. att en lagändring ter sig klart obefogad i avsaknad av uppgifter som visar att handlingsoffentligheten utan hinder av sekretess- bestämmelsen har utnyttjats till skada för upphovsrättsinnehavaren eller att tillämpningen av sekretessbestämmelsen har varit förenad med Detta gäller i synnerhet då en sådan ändring skulle innebära ytterligare inskränkningar i den grundlagsskyddade rätten att ta del av Vissa remissinstanser, bl.a. Konstnärliga och () och Föreningen COPYSWEDE, accepterar lösningen som ett provisorium. KLYS och Föreningen COPYSWEDE anser dock att reglering av upphovsrättsligt skydd för verk och prestationer ska ske i upphovsrättslagen. Vidare anser de att den nuvarande regleringen inte är tillräcklig för att skydda upphovsmannen från oönskad tvångspublicering av verk som inte är offentliggjorda och som kan antas sakna kommersiellt intresse, t.ex. privata brev och dagboksanteckningar. Konstaterandet att det inte har framkommit några tillämpningsproblem med den aktuella bestämmelsen och att det förflutit till synes ett antal problemfria år kan rimligen inte tas till intäkt för att nuvarande rättsläge inte skulle kunna leda till skada för upphovsmän . anser att ändringen i dåvarande sekretesslagen inte borde ha genomförts och att det är beklagligt att utredningen inte mynnar ut i annat än en status-quo- lösning. instämmer i bedömningen att sekretessbestämmelsen inte bör ersättas med någon annan reglering, men anser att den inte heller bör finnas kvar. Enligt finns det problem som anknyter till icke offentliggjort upphovsrättsligt skyddat material som beslagtas inom ramen för en förundersökning och som sedan ingår i ett förundersökningsprotokoll. I samband med att protokollet lämnas in till domstol blir innehållet i det offentligt och därmed enligt föreningen tillgängligt för var och en att återge. Föreningen hänvisar till två fall som lett till prövning av allmän domstol rörande rätten till ersättning åt upphovsmannen för återgivandet. Skälen för regeringens bedömning: Fallet med scientologibibeln uppenbarade en intressekonflikt mellan handlingsoffentligheten och upphovsrätten och gav upphov till olika tolkningar av bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen om allmänna handlingars offentlighet och dåvarande sekretesslagen. medförde vidare att det ifrågasattes om levde upp till sina internationella åtaganden på det upphovsrättsliga området. Genom medlemskap i fanns en möjlighet för andra länder att få den frågan prövad i ett tvistlösningsförfarande. Det bedömdes att risken fanns att , vid en negativ utgång i ett sådant förfarande, under hot om handelssanktioner skulle kunna tvingas till mer omfattande begränsningar av handlingsoffentligheten än vad som kunde anses nödvändigt för att åtgärda de aktuella problemen. Som framgår av avsnitt 2.3 bedömdes den konstruktion som valdes i och med antagandet av sekretessbestämmelsen i nuvarande 31 kap. 23 § OSL av , Lagrådet och regeringen utgöra en provisorisk lösning av konflikten. Tanken var att Offentlighets- och sekretesskommittén inom ramen för sitt uppdrag skulle föreslå den lämpligaste permanenta lösningen. Den parlamentariskt sammansatta kommittén ansåg dock att skyddet för upphovsrätten inte borde utvidgas utan att frågan om avvägningen mellan upphovsrätten och yttrande- och informationsfriheten blivit föremål för en bredare översyn. Sedan regeringen uppgett att den avsåg att lägga riksdagsskrivelsen till handlingarna uttalade (bet. 2001/02:KU35) att det förhållandet att det inte framkommit något praktiskt behov av att ändra den dåvarande sekretessbestämmelsen inte utgjorde skäl att bibehålla en reglering som Lagrådet, regeringen och utskottet hade ansett vara provisorisk. uppmanade regeringen att återkomma med antingen ett förslag till permanent lösning eller en sådan bredare översyn som Offentlighets- och sekretesskommittén efterlyst. Regeringens åtgärd blev att ge en utredare i uppdrag att överväga en permanent lösning. Enligt den bedömning som utredaren gjort bör den nuvarande bestämmelsen i 31 kap. 23 § OSL bibehållas och alltså inte ersättas av någon annan reglering. Utredaren har grundat sin bedömning bl.a. på att han inte kunnat finna att bestämmelsen i någon nämnvärd omfattning tillämpats eller att den, i den mån den tillämpats, orsakat några tillämpningsproblem. har härefter uppmanat regeringen att återkomma med ett förslag angående frågans fortsatta beredning. Med hänsyn till den tid som förflutit sedan den nuvarande lösningen trädde i kraft anser regeringen att frågan om den fortsatta beredningen måste avgöras med utgångspunkt i om det numera finns något behov av en annan reglering. Det är naturligt att först analysera om de skäl som föranledde bedömningen att regleringen vid dess införande betraktades som provisorisk fortfarande gör sig gällande. Det fanns tre skäl till varför sekretessbestämmelsen betraktades som en provisorisk lösning. För det första rådde det viss tveksamhet inför möjligheten att förena upphovsrättslagens skydd för verk som utgör ett skydd för formen med sekretessregleringens skydd för uppgifter. För det andra innebar den valda lösningen att endast inte offentliggjorda verk skulle skyddas trots att det skulle kunna finnas ett behov av motsvarande skydd för offentliggjorda verk. För det tredje skulle inte heller hänsyn kunna tas till de ideella värdena förknippade med verket. När det gäller den lagtekniska lösningen innebär uttrycket uppgift i upphovsrättsligt skyddat verk att en skillnad uppstår åtminstone i fråga om uttryckssätt mellan sekretess- och upphovsrättslagstiftningen. Föremålet för skydd enligt upphovsrättslagstiftningen tar nämligen sikte på verket som sådant medan sekretesskyddet avser uppgifter i verket. Det har från vissa remissinstanser även i detta ärende framhållits att frågan om förhållandet mellan rätten att ta del av allmänna handlingar och upphovsrätten har sin plats i upphovsrättslagen och inte i sekretesslagstiftningen. När det gäller den omständigheten att åtminstone uttryckssättet i upphovsrättslagen och sekretessregleringen skiljer sig åt, bör det framhållas att Lagrådet i samband med yttrandet över den nu gällande regleringen uttalade att det på goda grunder kunde antas att någon saklig skillnad i förhållande till det tidigare förslaget avseende en reglering i upphovsrättslagen egentligen inte var åsyftad. Det har inte heller under den relativt långa tid som sekretessbestämmelsen varit i kraft framkommit att det i praktiken förorsakat några tillämpningsproblem att regleringen finns i offentlighets- och sekretesslagen. Enligt regeringen framstår därför inte sekretessregleringens uppgiftsbegrepp längre som så problematiskt i förhållande till begreppet verk enligt upphovsrättslagstiftningen att lösningen av det skälet inte kan accepteras som permanent. Som framgår ovan omfattar den nuvarande regleringen inte offentliggjorda verk. Inte heller omfattas verk som helt saknar kommersiellt intresse. Detta förhållande har medfört kritik från vissa remissinstanser eftersom hänsyn inte kan tas till upphovsmannens personliga och ideella intresse av att verket inte offentliggörs. Offentliggörande av ett verk innebär att flera av de inskränkningar i upphovsrätten som anges i upphovsrättslagen blir tillämpliga. Ett offentliggörande av verket får alltså, utöver att verket når allmänheten, stora följder för hur andra därefter kan utnyttja verket. Verk som inte är offentliggjorda träffas däremot endast av ett fåtal inskränkningar i upphovsrätten. I motsats till offentliggjorda verk är de normalt också helt otillgängliga för allmänheten. De kan därför sägas ha ett särskilt skyddsvärde. Detta förhållande var också en omständighet som åberopades när det ifrågasattes om levde upp till sina internationella åtaganden på det upphovsrättsliga området. I lagstiftningsärendet som föregick sekretessbestämmelsen konstaterades att ett tillhandahållande av ett verk mot upphovsmannens vilja genom att verket lämnas in till en myndighet och därigenom blir en allmän handling är särskilt ingripande för upphovsmannen när det gäller inte offentliggjorda verk (prop. 1999/2000:35 s. 18). En bestämmelse som tar sikte även på offentliggjorda verk skulle däremot, med hänsyn till mängden handlingar av det slaget hos det allmänna, få ett mycket omfattande tillämpningsområde. En sådan inskränkning av offentlighetsprincipen bör inte godtas med mindre än att det finns ett praktiskt behov. Regeringen kan konstatera att under de år som förflutit sedan sekretessbestämmelsen trädde i kraft har inte några fall uppmärksammats som visat att det finns ett sådant behov av att vidga skyddet. När det gäller upphovsmannens intressen av mer personlig eller ideell karaktär diskuterades redan vid sekretessbestämmelsens införande om inte också dessa borde kunna beaktas. Det bedömdes dock som alltför osäkert om skyddsändamålet enskilds personliga förhållanden i 2 kap. 2 § första stycket 6 TF kunde åberopas till stöd för en sådan inskränkning av handlingsoffentligheten. Bedömningen gjordes därför att sådana förhållanden skulle ligga utanför (prop. 1999/2000:35 s. 22). I sammanhanget kan nämnas att de exempel som lyfts fram i förarbeten och litteratur på skyddsvärda icke offentliggjorda verk som kan falla utanför bestämmelsens tillämpningsområde är privatpersoners brev och dagboksanteckningar (prop. 1999/2000:35, s. 26, 30 och 42; jfr även m.fl., Sekretesslagen En kommentar, 8:61). Det har inte framkommit att avsaknaden av sekretesskydd i praktiken skapat problem för rättighetshavare till verk som helt saknar kommersiellt intresse. De praktiska erfarenheterna av sekretessbestämmelsen har alltså inte visat att det finns något behov av att utöka skyddet för upphovsrätten i förhållande till rätten att ta del av allmänna handlingar. Inte heller har den lagtekniska utformningen visat sig orsaka praktiska problem i tillämpningen. Såsom JK framhållit utesluter utredningen inte att handlingsoffentligheten trots den aktuella bestämmelsen har utnyttjats till skada för upphovsrättshavare eller att tillämpningen har varit förenad med svårigheter. Om den aktuella bestämmelsen skulle ha förorsakat tillämpningssvårigheter eller inte gett tillräckligt skydd åt upphovsrättsligt skyddade verk som förekommer i allmänna handlingar hade dock, enligt regeringens bedömning, saken med all sannolikhet uppmärksammats. De rättstvister med anknytning till upphovsrätten som har pekat på rör inte tillämpningen av den aktuella sekretessbestämmelsen, dvs. frågan om ett upphovsrättsligt skyddat verk som finns i en allmän handling ska lämnas ut eller inte. Rättstvisterna rör i stället närmast frågan om rätten att få återge ett verk som ingår i en sådan handling och om upphovsmannens rätt till ersättning för ett sådant återgivande. Med hänsyn till det som anförs ovan anser regeringen sammanfattningsvis att inget av de skäl som gjorde att , Lagrådet och regeringen ansåg att sekretessbestämmelsen borde vara av provisorisk karaktär med någon tyngd fortfarande gör sig gällande. Det har inte heller framkommit att bestämmelsen förorsakat tillämpningsproblem i några andra avseenden. Att regleringen inte förorsakat praktiska problem utesluter visserligen inte, som , och Föreningen COPYSWEDE har framhållit, att problem kan uppstå . För att en ändring av gällande ordning ska övervägas enbart av detta skäl, bör dock krävas att man med viss grad av säkerhet kan förutse att den befintliga regleringen kan komma att medföra tillämpningsproblem eller innebära allvarliga rättsförluster. Sådana konsekvenser kan enligt regeringens mening inte förutses. Enligt regeringen föreligger alltså inte något praktiskt betingat behov av att överväga en annan reglering av intressekonflikten mellan upphovsrätten och offentlighetsprincipen. Lagrådets yttranden indikerar dock att det i och för sig kan finnas vissa rättspolitiska och rättssystematiska skäl som talar för att bestämmelsen i 31 kap. 23 § OSL borde ersättas med en annan reglering. Lagrådet menade i sitt yttrande över regeringens förslag till lösning, som innebar att det i upphovsrättslagen skulle specificeras vilka allmänna handlingar som myndigheterna av upphovsrättsskäl inte skulle få lämna ut, att tryckfrihetsförordningen lade hinder i vägen för detta. Lagrådets uppfattning avvek från och regeringens tidigare ställningstaganden i frågan, nämligen att rätten att få tillgång till allmänna handlingar inte har något egentligt grundlagsskydd när det gäller handlingar som omfattas av upphovsrätt och att inskränkningar av denna rätt kan regleras i upphovsrättslagen (se t.ex. prop. 1973:15 s. 154, SOU 1979:49 s. 122, bet. 1986/87:LU11 s. 12 f. och bet. 1999/2000:KU14 s. 6). För att undanröja eventuella oklarheter i frågan skulle det enligt regeringen i och för sig kunna övervägas om det vore lämpligt med ett klargörande i tryckfrihetsförordningen så att tidigare ställningstaganden kom till tydligt uttryck i grundlagen. I yttrandet över regeringens förslag om att lösa konflikten mellan upphovsrätt och handlingsoffentlighet genom att införa en sekretessbestämmelse anvisade Lagrådet en annan tänkbar lösning av problemet. Den lösningen innebär att upphovsrättsligt skyddade verk som utan rättighetshavarens samtycke lämnas in till en myndighet för förvaring ska undantas från handlingsbegreppet i 2 kap. 11 § TF. Fördelarna med en sådan typ av lösning skulle bl.a. vara att den direkt ansluter till en etablerad systematik och att den vore lagtekniskt enkel att genomföra. Rättspolitiskt har förslaget också den fördelen att grundlagsskyddet för 2012/13:54 upphovsrätten kommer till klarare uttryck. En sådan reglering skulle dock bl.a. innebära ändringar i tryckfrihetsförordningen. Det bör i detta sammanhang noteras att Offentlighets- och sekretesskommittén invände mot en lösning som innebar ett tillägg till 2 kap. 11 § TF, eftersom ett sådant tillägg ansågs göra undantagen från offentlighetsprincipen alltför omfattande och möjligheterna till insyn alltför begränsade (jfr SOU 2001:3 s. 283 ff. och 315 ff.). Den anmärkningen gör sig särskilt gällande mot bakgrund av att en sådan lösning skulle behöva utformas på ett sätt som gör det svårt att kringgå den, t.ex. genom att ge in ett verk med hänvisning till att det har relevans för ett pågående eller nytt ärende hos myndigheten. Mot bakgrund av det anförda uppstår frågan om de eventuella rättspolitiska och rättssystematiska fördelar som skulle kunna uppnås om den nuvarande regleringen ersattes med en annan är skäl för att genomföra en sådan ändring. Regeringen gör i denna fråga följande bedömning. Sekretesskyddet i 31 kap. 23 § OSL är starkt, eftersom det är förenat med ett omvänt skaderekvisit. Vidare omfattas alla typer av upphovsrättsligt skyddade verk av bestämmelsen. Det ställs alltså inte något krav på t.ex. särskilt stort konstnärligt värde eller liknande för att sekretessbestämmelsen ska vara tillämplig. Regeringen kan vidare konstatera att sekretessbestämmelsen har varit i kraft utan att den har lett till några kända tillämpningsproblem eller visat sig otillräcklig i praktiken. Detta måste ses som ett tecken på att bestämmelsen fyller sitt syfte och att, såsom det redogörs för i det föregående, behovet av en annan lösning inte är sådant som det antogs vara när lagstiftningen utarbetades. Vidare har den internationella kritik som riktades mot och ifrågasättandet av om vi uppfyller våra internationella förpliktelser upphört sedan sekretessbestämmelsen infördes. Under sådana omständigheter kan regeringen inte se att det finns tillräckliga skäl att ta initiativ till grundlagsändringar enbart med syftet att få till stånd en något mer attraktiv lösning från rättssystematiska utgångspunkter, om en sådan ens vore möjlig. Regeringen instämmer alltså i likhet med majoriteten av remissinstanserna i utredarens bedömning i fråga om behovet av ändringar i tryckfrihetsförordningen med de följdändringar som detta skulle innebära. Regeringen ansluter sig således till slutsatsen att den nuvarande sekretessbestämmelsen i 31 kap. 23 § OSL inte bör ersättas av någon annan reglering. Mot denna bakgrund anser regeringen att ärendet är slutbehandlat. Sammanfattning av promemorian Upphovsrätt och handlingsoffentlighet (Ds 2005:54) Händelser rörande den s.k. scientologibibeln aktualiserade en särskild konfliktsituation mellan upphovsrätten och offentlighetsprincipen. Genom att lämna in denna skrift till olika myndigheter kunde motståndare till scientologikyrkan med utnyttjande av reglerna om handlingsoffentlighet och mot upphovsrättsinnehavarens vilja göra skriften tillgänglig för allmänheten. Regeringen och bland andra Justitiekanslern hade visserligen uppfattningen att skriften i fråga var skyddad av s.k. utrikessekretess, men Regeringsrätten gjorde härvidlag en annan tolkning av sekretesslagstiftningen och förordnade att materialet skulle lämnas ut. Som en konsekvens av att det svenska rättsväsendet visade sig oförmöget att skydda scientologikyrkans ensamrätt att förfoga över materialet kritiserades för att inte leva upp till sina internationella åtaganden på det upphovsrättsliga området. För att motverka att offentlighetsprincipen utnyttjades på det sätt som skedde utarbetades inom ett förslag till tillägg i upphovsrättslagen som innebar att allmänna handlingar, vari ingår verk, under vissa förutsättningar inte skulle tillhandahållas allmänheten. Emellertid ansåg Lagrådet att förslaget stred mot grundlagsbestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet, och regeringen ansåg sig inte kunna gå vidare med förslaget. I stället infördes i sekretesslagen med verkan fr.o.m. en provisorisk ändring som gav skydd åt tidigare icke offentliggjorda verk av kommersiellt intresse. Härigenom uppnåddes det primära syftet med lagändringen, och några från utlandet riktade anklagelser mot för bristande uppfyllelse av landets internationella förpliktelser har därefter inte förekommit. Rättighetsinnehavarna till scientologibibelmaterialet har själva förklarat att problemet för deras del löstes genom lagändringen i fråga. Utredaren konstaterar att det inte har framkommit några tillämpningsproblem med den aktuella bestämmelsen. I själva verket torde bestämmelsen över huvud taget inte ha varit föremål för tillämpning av någon rättslig instans, något som understryker scientologibibelfallets exceptionella karaktär. Inte heller har något känt fall inträffat, där avsaknaden i bestämmelsen av skydd för verk som redan har offentliggjorts eller som saknar kommersiellt intresse har utnyttjats till skada för någon upphovsrättsinnehavare. Det förhållande att inemot sex, av allt att döma problemfria år har förflutit sedan den som provisorisk betecknade lagstiftningen trädde i kraft, är i sig ett tecken på att den fyller sitt syfte och att behovet av en mer permanent lösning inte är så stort som antogs när lagstiftningen utarbetades. De erfarenheter som har gjorts tyder också på att det inte finns något praktiskt betingat behov av att ändra den nuvarande regleringen. Vissa rättspolitiska och rättssystematiska skäl talar emellertid för att ändå ersätta bestämmelsen i 8 kap. 27 § sekretesslagen med en annan 2012/13:54 ordning, som då borde utformas i enlighet med vad Lagrådet uttalade sig Bilaga 1 för i det ärende som ledde fram till nuvarande reglering. En sådan ny ordning skulle innefatta ändringar i tryckfrihetsförordningen. Emellertid bör som allmän regel lagarna och i synnerhet våra grundlagar ändras endast när behovet är verkligt och betingat av praktiska ändamålsskäl. Det bör inte vara tillräckligt att en viss reglering har kommit att framstå som något mer tilltalande än en annan, om denna sistnämnda reglering över tiden har visat sig fungera väl och inte förorsaka några tillämpningssvårigheter.