prop · GZ03130 · 2012-05-28 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2011/12:130 Redovisning av AP-fondernas verksamhet Skr. Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen lämnar regeringen en redovisning av de allmänna pensions- fondernas (AP-fondernas) verksamhet . I redovisningen ingår bl.a. en sammanställning av AP-fondernas årsredovisningar 2011 och en utvärdering av AP-fondernas verksamhet i ett längre perspektiv. Sammanställningen av AP-fondernas årsredovisningar visar att resultatet för buffertfonderna sammantagna, dvs. FörstaFjärde och Sjätte , uppgick till -17,2011. Förutom resultatet påverkades buffertkapitalet av ett nettoutflöde på motsvarande , till följd av att pensionsutbetalningarna översteg pensionsavgifterna. Buffertkapitalet minskade med till . Buffertfondernas redovisade avkastning efter kostnader, jämfört med inkomstindex, och utgående fondkapital (procent resp. mdkr) -1,9 -21,6 Inkomstindex visar genomsnittsinkomstens utveckling och ligger till grund för uppräkningen av skulderna i inkomstpensionssystemet. Buffertfondernas samlade resultat uttryckt som avkastning uppgick till -1,. Buffertfondernas genomsnittliga avkastning 20012011 uppgick till , vilket överträffar inkomstindex . Regeringens utvärdering av AP-fondernas förvaltning omfattar styrelsernas strategiska beslut i ett långsiktigt perspektiv och fondernas operativa förvaltning (20072011). FörstaFjärde AP-fondernas långsiktiga avkastning har försvagats , till följd av en negativ utveckling på aktiemarknaderna under detta år, men den långsiktiga avkastningen överstiger fortfarande inkomstindex. Ingen av fonderna når upp till styrelsernas mål. FörstaFjärde AP-fonderna fortsätter att utveckla sina strategier och förvaltningsmodeller i syfte att uppnå en mer stabil avkastning med hjälp av portföljer som bättre hanterar kraftiga svängningar på marknaderna. har de fonder som infört nya förvaltningsmodeller kompletterat dessa med metoder för utvärdering av resultaten i enlighet med vad regeringen har efterfrågat, vilket bedöms vara positivt. Regeringen förväntar sig att fonderna redovisar kommande resultat av utvärderingen. Andra, Tredje och Fjärde AP-fondernas operativa resultat bedöms fortfarande vara otillfredsställande. Första AP-fonden redovisar ett positivt resultat efter kostnader. Det är dock alltjämt oklart om marginalen är tillräcklig med hänsyn till riskerna i verksamheten. har ett i förhållande till FörstaFjärde AP-fonderna specialiserat uppdrag att investera fondmedlen på riskkapitalmarknaden. Fonden har haft en avkastning som överträffar inkomstindex men som inte når upp till styrelsens mål. har ett genomgripande förändringsarbete inletts i , vilket innefattar fondens strategi, mål och organisation. Förändringarna bedöms vara en välkommen renodling av verksamheten och fondens nya mål bör kunna ligga till grund för extern utvärdering av fondens resultat, vilket bedöms som positivt. har gjort omfattande nedskrivningar av delar av fondens portfölj. Omfattningen av de nedskrivningar som har ägt rum är dock anmärkningsvärd. Regeringen kommer att följa upp hur en så stor förändring av tillgångarnas värdering kan vara möjlig från till ett annat, utan direkt samband med den övergripande ekonomiska eller marknadsmässiga utvecklingen. Sedan starten överträffar avkastningen i Sjunde AP-fondens förvalsalternativ den genomsnittliga avkastningen för de privata fonderna i premiepensionssystemet. Det finns ett behov av tydlig informationen om förvalsalternativets inriktning och risknivå, varför regeringen välkomnar det arbete Sjunde AP-fonden har inlett på detta område. I utvärderingen ingår också en granskning av FörstaFjärde AP-fondernas riktlinjer för etik och miljö och AP-fondernas tillämpning av regeringens riktlinjer för anställningsvillkor för ledande befattnings- havare i AP-fonderna. AP-fonderna fortsätter att utveckla arbetet med riktlinjer för etik och miljö och regeringen bedömer att det bedrivs ett viktigt arbete i FörstaFjärde AP-fonderna med att integrerar frågorna i den löpande analysen och förvaltningen. AP-fonderna redovisar underlag om ersättningar till fondens anställda och en bedömning av hur ersättningarna förhåller sig till regeringens riktlinjer. Regeringen välkomnar den genomgång fonderna har gjort och den ökade genomlysning av anställda som blir resultatet. löpande följer upp och bedömer löneläget i förhållande till regeringens riktlinjer samt öppet redovisar underlag och bedömningar. Utvecklingen på de finansiella marknaderna 20012011 AP-fondernas redovisade resultat ................................................... Första AP-fondens resultat .............................. Andra AP-fondens resultat .............................. Tredje AP-fondens resultat.............................. Fjärde AP-fondens resultat.............................. Utvärdering av AP-fondernas verksamhet...................................... Buffertfonderna i pensionssystemet ................................. 4.2Utvärdering av FörstaFjärde AP-fondernas förvaltning.40 Utvärdering av Sjunde AP-fondens förvaltning ............... Bilaga 1 Policy för styrning och utvärdering av AP-fonderna Bilaga 2 Utdrag ur årsredovisning för Första AP-fonden Bilaga 3 Utdrag ur årsredovisning för Andra AP-fonden Bilaga 4 Utdrag ur årsredovisning för Tredje AP-fonden Bilaga 5 Utdrag ur årsredovisning för Bilaga 6 Utdrag ur årsredovisning för Bilaga 7 Utdrag ur årsredovisning för Sjunde AP-fonden Bilaga 8 Underlag från Bilaga 9 Underlag från Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträdet De allmänna pensionsfonderna (AP-fonderna) är statliga myndigheter som ingår i ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten. Detta består i sin tur av ett fördelningssystem och av ett premiereservsystem. Pensioner som utbetalas inom fördelningssystemet finansieras i princip av pensionsavgifter som betalas in löpande. Premiereservsystemet är fullt fonderat, vilket innebär att utgående pensioner i sin helhet finansieras av fonderade medel. FörstaFjärde samt Sjätte förvaltar fördelningssystemets buffertkapital och kan därför sägas vara buffertfonder. Buffertkapitalet ingår bland pensionssystemets tillgångar tillsammans med avgifts- tillgången, som i sin tur representerar värdet av framtida pensions- avgifter. Buffertfonderna utjämnar svängningar i flödet av pensions- avgifter och pensionsbetalningar och förväntas därutöver bidra till pensionssystemets långsiktiga finansiering. översteg pensionsbetalningarna beloppsmässigt inbetalda pensionsavgifter, vilket resulterade i ett nettoutflöde från FörstaFjärde AP-fonderna till pensionssystemet. Sjunde AP-fonden förvaltar, vid sidan av ett stort antal privata fondförvaltare, premiepensionssystemets fonderade kapital. Mot bakgrund av dels att buffertfondernas regelverk har varit i bruk eller längre (bildades ), dels ändrade förutsättningar för kapitalförvaltning har regeringen i samråd med Pensionsgruppen (med företrädare för de fem partier bakom pensionsöverenskommelsen ) gett en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av FörstaFjärde och Sjätte regelverk (dir. 2011:84). Utredningen har antagit namnet . Med målet att skapa en långsiktigt effektiv förvaltning av buffertkapitalet ska utredaren bl.a. utvärdera FörstaFjärde AP-fondernas uppdrag och placeringsregler, mot bakgrund av vikten av en effektiv styrning, hittillsvarande erfarenheter av fondernas förvaltning och förändrade marknadsmässiga förutsättningar, undersöka möjliga effektiviseringar av förvaltningen av buffertkapitalet, med beaktande av buffertkapitalets utveckling, risken för maktkoncentration och behovet av riskspridning och utvärdera Sjätte uppdrag, mål och placeringsregler med utgångspunkt i pensionssystemets behov och Sjätte kompetens. ska redovisa sitt arbete . Utredningen behandlar väsentliga frågor för buffertfondernas förutsättningar att skapa långsiktigt hög avkastning. I utvärderingen av AP-fondernas verksamhet beaktas att frågor av överordnad betydelse således utreds i särskild ordning. En konsekvens av detta är att regeringen avseende 2011, i förhållande till , begränsat uppdraget till de konsulter som anlitats i utvärderingen av AP-fondernas verksamhet. Ambitionen är därmed en jämförelsevis Den i skrivelsen aktuella perioden omfattar delperioder Skr. 2011/12:130 med varierande förutsättningar. Sammantaget för hela perioden 2011 är den långsiktiga avkastningen på svenska och utländska aktier fortfarande historiskt sett svag, vilket har påverkat förutsättningarna för alla pensionsfonder som placerar i aktier, inte minst AP-fonderna. var avkastningen på aktier negativ, vilket försämrat AP-fondernas långsiktiga resultat jämfört med närmast föregående år. Eftersom AP-fonderna har bedrivit verksamhet enligt nuvarande regelverk eller mer, kan utvärderingen ges en ändamålsenlig inriktning. Styrelsernas strategiska beslut utvärderas i ett långsiktigt perspektiv bl.a. med utgångspunkt i fondernas mål och inkomstindex som är bestämmande för den årliga uppräkningen av inkomstpensions- systemets skulder. Sjätte långsiktiga avkastning belyses med stöd av en analys av fondens olika delportföljer. Resultatet av AP-fondernas operativa förvaltning utvärderas över en femårshorisont. Fonderna ska överlämna årsredovisning och revisionsberättelse till regeringen. ska därtill lämna en egen utvärdering av fondens förvaltning. Regeringen ska ställa samman fondernas årsredovisningar och utvärdera förvaltningen av fondkapitalet. Fondernas årsredovisningar, regeringens sammanställning och regeringens utvärdering av förvaltningen ska överlämnas till året efter räkenskapsåret. I skrivelsen sammanfattas utvecklingen på de finansiella marknaderna i avsnitt 2 och AP-fondernas resultat på grundval av fondernas årsredovisningar i avsnitt 3. Därefter följer regeringens utvärdering av fondernas verksamhet i avsnitt 4. Regeringens policy för styrning och utvärdering av AP-fonderna återfinns i bilaga 1. Utdrag ur AP-fondernas årsredovisningar återfinns i bilagorna 27. Årsredovisningarna finns i sin helhet på respektive fonds webbplats1. Som har extern expertis anlitats för att bistå vid utvärderingen. Konsulternas underlag återfinns i bilagorna 8 och 9. AP-fondernas roll i pensionssystemet finns beskrivet i föregående års redovisning av AP-fondernas verksamhet (se avsnitt 2 i skr. 2010/11:130). För en beskrivning av AP-fondernas utveckling som en del av pensionssystemet hänvisas till från . I ingår redovisning av buffertfondernas resultat och kostnader. 2Utvecklingen på de finansiella marknaderna 20012011 Perioden 20012011 inleddes med en lång och djup ekonomisk nedgång efter it-bubblan. Priserna på aktiemarknaden steg till när Stockholmsbörsen nådde den högsta noteringen . Därefter började en ny nedgång på aktiemarknaden, i samband med 1 , , , , , . bolåne- och finanskrisen. En ny vändning kom och uppgången höll i sig , . var utvecklingen på de globala börserna svag till följd av flera orsaker. Den utdragna statsskuldsproblematiken i ledde till en rädsla för att effekterna skulle spridas till andra delar av den globala ekonomin, framför allt till som dittills utgjort ett starkt stöd för den globala ekonomins tillväxt. Ytterligare osäkerhet spreds på grund av geopolitisk osäkerhet i länderna i , vilket ledde till stigande oljepriser som i sin tur bromsade den ekonomiska utvecklingen i världen. Den stigande osäkerheten ledde till att världsmarknadsindex (mätt i USD) föll med . Figur 2.1 Utvecklingen på aktiemarknaderna 20012010 (2000-12-31=100) Källa: Bloomberg. fr.o.m. har den svenska börsen haft en avkastning på i genomsnitt (tabell 2.1). Avkastningen på aktier har därmed ur ett historiskt perspektiv varit låg. Tabell 2.1 Totalavkastning i olika tillgångsslag (procent ) Svenska aktier (SBX) -13,1 Utländska aktier (MSCI World i USD) -5,1 Utländska aktier (MSCI World i SEK) -2,9 -1,2 Obligationsindex (OMRX) Reala obligationer (RXRE) Riskfri ränta är ett vägt genomsnitt av statsskuldsväxlar med 3 och 6 månaders löptid. Källa: Bloomberg, Ecowin, . Utländska aktier har från haft en avkastning på i genomsnitt (mätt i USD). På grund av den amerikanska dollarns försvagning har dock avkastningen på utländska aktier mätt i svenska kronor varit -1,. På den svenska obligationsmarknaden har räntorna varit trendmässigt Skr. 2011/12:130 fallande (figur 2.2), vilket har påverkat avkastningen på räntebärande Både nominella och reala obligationer har gett en bättre långsiktig avkastning än aktier både och , vilket betyder att risktagande inte har gett förväntad avkastning. uppgick avkastningen för nominella obligationer till och för realränteobligationer till . uppgick avkastningen på nominella obligationer till i genomsnitt och avkastningen på realränteobligationer till i genomsnitt . Figur 2.2 Tioårig obligationsränta i 20012011 (procent) Källa: Bloomberg. Som framgår av figur 2.3 har kronan t.o.m. varit relativt stabil mot euron. Kronan försvagades dock kraftigt i samband med den finansiella krisen , men har därefter återhämtat sig. Kronans värde har jämfört med den amerikanska dollarn trendmässigt förstärkts , med undantag för tre delperioder. Den första försvagningen inträffade , till följd av fallande börskurser och stigande riskpremier, den andra och den tredje och kraftigaste i samband med finanskrisen . Kronan fortsatte därefter att stärkas mot dollarn fram . försvagades kronan något relativt den amerikanska dollarn. Figur 2.3 Kronan mot euro och US-dollar 20012011 (2000-12-31=100) Källa: Bloomberg. De globala aktiemarknaderna (världsmarknadsindex) inledde 2011 med stigande kurser till skillnad från Stockholmsbörsen som inledde året negativt (figur 2.1). Skillnaden i utvecklingen berodde på förväntningar om att den ekonomiska tillväxten var på väg att stiga i framförallt medan förväntningarna om tillväxt i minskade. Dessa skillnader i tillväxtförväntningar i kombination med hög avkastning på Stockholmsbörsen ledde till att investerare började allokera om sina portföljer för att ta hem vinster och för att söka högre avkastning på andra marknader. Utvecklingen för både världsmarknadsindex och Stockholmsbörsen var relativt stabil t.o.m. maj. Därefter blev utvecklingen allt mer volatil, i takt med att risken steg för att skulle genomföra en skuldsanering. , investerare och analytiker blev allt mer negativt inställda till både den grekiska statens, och , och , förmåga att finansiera sig på marknaderna. Slutligen spred sig oron i så hög utsträckning att marknaderna började ifrågasätta förmåga att finansiera sig på marknaderna. Detta ledde till att arbetet inom EU för att rädda de perifera ekonomierna intensifierades. Sammantaget präglades året av en rad mer eller mindre dramatiska händelser som ledde till stigande riskaversion på de finansiella marknaderna. Det handlade om stigande oro för statsskuldsproblematiken i , ökad geopolitisk osäkerhet i , med stigande oljepriser som följd, och en mindre än förväntad tillväxt i den amerikanska ekonomin. En annan händelse var jordbävningskatastrofen i som, förutom mänskligt lidande, ledde till komponentbrist för stora delar av den globala bilindustrin. Slutligen blev riskaversionen så hög att de långa räntorna i de mer stabila ekonomierna sjönk till rekordlåga nivåer, som en följd av att investerare sökte sig till de minst riskfyllda investeringarna. historiskt låga värderingar på aktier. 2011/12:130 värderingarna på svenska och amerikanska aktier så låga att även med en halverad vinst i bolagen skulle värderingarna inte ha varit ansträngda utifrån ett historiskt perspektiv. var situationen på de finansiella marknaderna så allvarlig att finansinstitut inom inte längre litade på varandra, vilket ledde till stigande interbankräntor. undvek dessutom att låna ut dollar till sina europeiska motparter, vilket ledde till brist på amerikanska dollar för europeiska banker. Centralbanker vidtog en rad åtgärder, av vilka ECB:s tillskott av likviditet genom LTRO (long term refinancing operation) var viktigast, vilket slutligen ledde till att marknaderna stabiliserades . Centralbankernas åtgärder ledde till ökat förtroende på de finansiella marknaderna, vilket i kombination med extremt låga aktievärderingar bidrog till stigande kurser både på Stockholmsbörsen och utländska aktiemarknader. I detta avsnitt görs en sammanställning av AP-fondernas årsredo- visningar avseende redovisade resultat, måluppfyllelse, portföljstruktur och, i förekommande fall, förändringar av förvaltningsverksamheten. En slutsats av sammanställningen är att jämförbarheten mellan fonderna kan förbättras med AP-fondernas gemensamma redovisnings- principer som verktyg och att genomlysningen av AP-fondernas verksamhet kan utvecklas ytterligare. Detta gäller FörstaFjärde och Sjätte men inte Sjunde AP-fonden, som i stället ska AP-fonderna lyfter i sin redovisning fram avkastningen före kostnader. Regeringen menar att AP-fonderna i kommunikationen med allmänheten i första hand bör redovisa avkastningen efter kostnader, eftersom det är det resultatet som påverkar pensionssystemets finansiella stabilitet. FörstaFjärde AP-fonderna redovisar förvaltningsavgifter för onoterade innehav, där återbetalning sker före vinstdelning och bedöms vara sannolik, som en del av anskaffningskostnaden och ingår därmed inte i resultaträkningen. Detta avser vanligen förvaltningsavgifter till tillämpar samma princip men med den skillnaden att samtliga aktiverade förvaltningsavgifter nedvärderats till noll vid utgången av 2011, vilket betyder att samtliga avgifter belastat Det är av stor betydelse för pensionssystemet att AP-fondernas verksamhet bedrivs på ett kostnadseffektivt sätt. möjligheterna till effektivitetsvinster genom administrativ samverkan Samarbetet ska dock vara utformat på ett sätt som inte inskränker möjligheten till konkurrens mellan fonderna. FörstaFjärde AP-fonderna har ett etablerat samarbete inom områden där detta ansetts gynna pensionskapitalets utveckling. Exempel på samarbetsområden är fondernas arbete inom miljö och etik , skattefrågor, redovisnings- värderingsfrågor, gemensamma juridiska frågor samt en gemensam Skr. 2011/12:130 röstningsplattform för utländska aktieinnehav. För att fördjupa det befintliga samarbetet bildade AP-fonderna 2010 ett särskilt forum för samverkan med syfte att genom ökad transparens och samordning minska kostnaderna inom ramen för befintliga organisationer. I detta ingår gemensamma arbetsgrupper för alla affärsstödjande funktioner. Områden för samarbete som har diskuterats initialt är bl.a. it-strategiska frågor, skattefrågor, redovisnings- och värderingsfrågor, systemstöd för onoterade tillgångar, system för dokumenthantering samt portföljsystem. Fonderna redovisar inga kostnadseffekter av denna samverkan . FörstaFjärde AP-fonderna har identiska uppdrag att förvalta diversifierade portföljer bestående av marknadsnoterade aktier och räntebärande instrument som är utgivna för allmän omsättning, inhemska såväl som utländska. Därtill har fonderna vissa möjligheter att investera i onoterade fastighetsaktier samt i riskkapitalbolag och fonder som i sin tur investerar i onoterade aktier. Styrelsen för respektive AP-fond ska fastställa närmare mål och riktlinjer för verksamheten med utgångspunkt i fondernas övergripande uppdrag att vara till nytta för pensionssystemet. översteg utbetalningarna av pensioner inbetalningarna av pensionsavgifter, vilket medförde ett nettoutflöde från FörstaFjärde AP-fonderna på sammanlagt . Fondernas avkastning 2011 var i genomsnitt -1,. Detta är framför allt en effekt av att aktier, och i synnerhet svenska aktier, uppvisade en negativ avkastning 2011. Första AP-fondens resultat uppgick till -2011 (tabell 3.1), vilket motsvarar en avkastning på -1,(10,föregående år). överfördes till pensionssystemet. Sammantaget minskade fondkapitalet med till . Tabell 3.1 Första AP-fondens fondkapital (mnkr) Överföringar innehåller nettobetalningar till pensionssystemet. Fondens mål är att uppnå en genomsnittlig nominell avkastning på . Målet har fastställts med utgångspunkt i en bedömning av hur sannolikheten för balansering inom pensionssystemet kan minimeras för dagens och framtidens pensionärer. 2011/12:130 har fonden haft en avkastning på och därmed inte nått upp till sitt mål. I sin investeringsprocess strävar fonden efter att skapa en mer robust portfölj där syftet är att avkastningen ska variera mindre . Förväntan är att fondens resultat bör bli bättre än marknadens i dåliga tider och något sämre än marknadens i bättre tider. Fonden minskade därför andelen aktier och ökade sin andel inom alternativa investeringar. gjordes vidare en översyn av fondens aktiestrategier i avsikt att skapa en mer robust portfölj. Det resulterade i omarbetade strategier som syftar till att minska volatiliteten i aktieportföljen. En ny uppföljningsmodell tillämpas där fondens avkastning och risk redovisas utifrån fondens investeringsprocess. Denna består av tre beslutsnivåer vilka utvärderas i förhållande till fondens portfölj per . Av analysen framgår att strategisk tillgångsallokering bidrog positivt (0,) och strategisk förvaltning och operativ förvaltning negativt (-0,respektive -0,). Strategisk allokering inbegriper beslut om fördelning mellan tillgångsslagen aktier, räntor och alternativa tillgångar samt valutaexponering och genomsnittlig räntebindningstid. Strategisk förvaltning avser beslut om fördelning inom tillgångsslagen, t.ex. aktieinvesteringar på olika marknader och risknivå i ränteportföljen, samt förvaltningsstrategi. Operativ förvaltning avser den faktiska förvaltningen i förhållande till förvaltningsstrategin. Tabell 3.2 Första AP-fondens redovisade avkastning (procent respektive procentenheter ) -15,2 -2,0 -4,7 -1,0 -16,7 -9,8 -5,1 Total avkastning efter kostnader -1,9 -1,9 Avkastning för del portföljer avser avkastning före kostnader, medan total avkastning är beräknad efter kostnader. Utländska aktier och räntebärande tillgångar avser valutasäkrad avkastning. I årsredovisning redovisas inte genomsnittlig avkastning per tillgångsslag (alt. ta bort kolumnen om den inte ingår samtliga övriga fonder). I tabell 3.2 redovisas avkastning för olika tillgångsslag (före kostnader) och deras respektive bidrag till fondens totala avkastning. Svenska aktier och aktier i utvecklingsländer uppvisade lägst avkastning; den genomsnittliga avkastningen för summan av aktier förbättrades något av övriga utländska aktier som uppvisade en inte fullt lika svag avkastning. Både räntebärande tillgångar och alternativa investeringar uppvisade positiv avkastning (7,). Till fondens totala avkastning, före kostnader, bidrog aktier med -5,, räntebärande tillgångar och alternativa tillgångar Skr. 2011/12:130 . Av fondens medel förvaltades internt, vilket utgör av det totala fondkapitalet (56,3 föregående år). Den interna förvaltningen placerar i svenska och utländska marknadsnoterade tillgångar. fördes europeiska kreditobligationer från extern till intern förvaltning. Resterande medel förvaltades av externa förvaltare där var placerat i marknadsnoterade tillgångar. Tabell 3.3 Första AP-fondens portfölj (mdkr resp. procent) Not: I gruppen utvecklade länder ingår , , , och övriga strategier. har Första AP-fonden minskat exponeringen mot aktier, från av fondkapitalet vid utgången av vid utgången av 2011. Exponering mot räntebärande tillgångar ökade till av fondkapitalet eller av totala portföljen vid utgången av 2011. Fondens alternativa investeringar är i tillgångar som inte är marknadsnoterade och som har låg likviditet. Investeringarna består av fastigheter, riskkapitalfonder, hedgefonder och s.k. nya investeringar (t.ex. jordbruksfastigheter). Exponeringen mot alternativa investeringar var vid utgången av året av fondkapitalet. Fondens placeringar inom alternativa investeringar består till största del av innehav i fastigheter (5,) och riskkapitalfonder, hedgefonder och nya investeringar.