prop · H00342 · 2012-11-14 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2012/13:42 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redogörs för regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser när det gäller den nordiska stridsgruppen 2011. Regeringen konstaterar att ett flertal åtgärder har vidtagits av Försvarsmakten och regeringen sedan iakttagelser gjordes. Regeringen bedömer att förutsättningarna för iståndsättande av den nordiska stridsgruppen successivt har förbättrats i takt med genomförandet av försvarsreformen, särskilt genom det nya personalförsörjningssystemet och de stående förband som införs med 2014. Regeringen ser löpande över styrningen av myndigheter och behovet av information från myndigheterna. Regeringen följer noggrant Försvarsmaktens arbete med den nordiska stridsgruppen. Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Iakttagelser och rekommendationer som avser 3.2Iakttagelser och rekommendationer som avser 4 Regeringens åtgärder med anledning av Bilaga Den nordiska stridsgruppen - Nordic Battlegroup 2011 (RiR 2012:11) ................................................................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning har tidigare granskat den första nordiska stridsgruppen 2008 (Nordic Battlegroup, NBG08). fann då allvarliga brister i produktionen, brister som sammantaget föranledde att avstå från att lämna rekommendationer och i stället uttala en avsikt att återkomma och granska nästkommande stridsgrupp. har granskat Försvarsmaktens uppsättande den nordiska stridsgruppen 2011 (NBG11). Granskningen har redovisats i rapporten Den nordiska stridsgruppen Nordic Battlegroup 2011. överlämnade rapporten till regeringen . En remiss med begäran om information skickades till Försvarsmakten med önskemål om en redogörelse för vilka åtgärder Försvarsmakten avsåg vidta med anledning av rekommendationer. Försvarsmaktens redogörelse kom in . Granskningen av den nordiska stridsgruppen var en fallstudie av produktionen av det tillfälligt sammansatta förbandet NBG11, det vill säga de förbandsenheter som ingick i stridsgruppen. Granskningen avsåg perioden från det att regeringen gav Försvarsmakten i uppdrag att förbereda NBG11 till och med beredskapsperioden . har i granskningen redovisat ett antal slutsatser om hur regeringen och Försvarsmakten har omsatt erfarenheterna från NBG08 i styrning och uppföljning av NBG11. rekommendationer handlar om hur regeringen och Försvarsmakten kan utveckla sin styrning och sina processer för att säkerställa att väsentliga erfarenheter bidrar till att bygga upp kunskap och förbättra verksamheten. Granskningen visar att uppsättandet av den nordiska stridsgruppen 2011 (NBG11) sammantaget fungerade bättre än vad som var fallet för den nordiska stridsgruppen 2008 (NBG08). NBG11 anmäldes enligt EU:s stridsgruppskoncept utan begränsningar till EU, dvs. organiserad för snabbinsatsförmåga och beredd att lösa alla fem uppgifter i konceptet. har, trots vissa iakttagna brister under framtagandet av NBG11, inte funnit någon grund för att ifrågasätta detta. påpekar att det är viktigt att komma ihåg att en styrka av denna storlek och sammansättning sannolikt är mindre effektiv i situationer där konfliktnivån är hög. konstaterar att Försvarsmakten har tillvaratagit erfarenheter från NBG08. Det återstår dock svagheter inom ett antal områden. Förhandling med de övriga länderna om truppbidrag, det vill säga styrkegenerering är en avgörande faktor för förbandsproduktionen. Styrkegenereringsprocessen, som involverade både Försvarsmakten och (Försvarsdepartementet), försenades. 2012/13:42 inte Försvarsmakten med att få fram målsättningar för NBG11, vilket fick följdeffekter för bland annat materielförsörjningen till förbanden. NBG11 har planerats och producerats genom Försvarsmaktens linjeorganisation, men NBG11 var inte tillräckligt prioriterat i Försvarsmaktens verksamhetsstyrning. Ledningsstaben delegerade samordningsansvaret, vilket försvagade uppföljningen. Detta medförde att viktiga styrdokument inte var färdiga för att användas som utgångspunkt för materielplaneringen. Materielplaneringen fick delvis göras om. Försvarsmakten tog vidare risker i materielplaneringen när man planerade för materiel med knapp tillgång, som till exempel fordon, till NBG11. De ursprungliga fordonen fick sedan delvis ersättas av andra fordon. Problem med materielförsörjningen till förbandet störde utbildning och övning. Även om det fanns vissa problem fungerade personalförsörjningen till NBG11 i huvudsak väl. När stridsgruppen ställdes i beredskap fanns det fortfarande behov av kompletteringsutbildning, vilket Försvarsmakten genomförde i inledningen av beredskapsperioden. Vidare har funnit brister i Försvarsmaktens kostnadsredovisning för NBG11. Denna sammanställdes manuellt av Försvarsmakten eftersom systemstöd saknades. granskning visar också att regeringen skärpte styrningen i och med att man satte en ram på 1 600 svenskar, men denna och övrig styrning skedde sent i förhållande till Försvarsmaktens förbandsproduktion. menar att regeringens återrapportering till i huvudsak var rättvisande, men att den kan förbättras för att ge närmare information om hur försvarets snabbinsatsförmåga utvecklas. kan konstatera att de nordiska stridsgrupperna 2008 och 2011 var tillfälligt sammansatta förband som sattes upp med förbandsdelar ur den ordinarie insatsorganisationen. Förbanden skapades i princip från grunden, vilket krävde ett förhållandevis omfattande arbete. kan vidare konstatera att de båda stridsgrupperna byggdes utifrån tidigare insatsorganisationer, det vill säga utifrån de förutsättningar som gällde då. I takt med att den nya insatsorganisationen successivt byggs upp bör förutsättningarna förbättras för att producera en stridsgrupp. Den nya insatsorganisationen i , som ska intas , ska bestå av stående respektive kontrakterade förband vars målsättningar ska baseras på befintlig materiel. ska vidare fyllas med anställd personal i den takt som det ekonomiska utrymmet medger. Detta ställer krav på väl avvägda prioriteringar inom Försvarsmakten. Det är bedömning att Försvarsmakten tydligare behöver definiera vilka krav utvecklingen av expeditionär förmåga ställer på insatsorganisationen så att tillgängliga resurser kan prioriteras på ett ändamålsenligt sätt. har i granskningen redovisat ett antal slutsatser om hur regeringen och Försvarsmakten har omsatt erfarenheterna från NBG08 i styrning och uppföljning av NBG11. rekommendationer handlar om hur regeringen och Försvarsmakten kan utveckla sin styrning och sina processer för att säkerställa att väsentliga erfarenheter bidrar till att bygga upp kunskap och förbättra verksamheten. skapar bättre överrensstämmelse i tiden mellan regeringens styrning och Försvarsmaktens förbandsproduktion, vidareutvecklar sin återrapportering till så att det tydligare framgår hur stridsgrupperna bidrar till reformeringen och utvecklingen av Försvarsmakten, ser över utformningen av de krav som ställs på Försvarsmaktens återrapportering av framtida stridsgrupper, så att de underlättar för regeringen att informera om hur svensk internationell snabbinsatsförmåga utvecklas, ser över möjligheterna att korta ledtiden för överväger att placera ansvaret för samordning och utformning av sammansatta förband till ledningsstaben alternativt utöka insatsledningens mandat att samordna högkvarteret, ser över möjligheten att korta ledtiden för styrkegenereringsprocessen, säkerställer att Försvarsmaktens ledning systematiskt tar ställning till rapporter som utgör sammanställningar av erfarenheter som rör hela Försvarsmakten eller någon väsentlig aspekt på verksamheten där ställningstagandet bör omfatta en plan där Försvarsmakten tydliggör vad som behöver åtgärdas, vem som är ansvarig samt när åtgärderna ska ha genomförts, säkerställer att kostnader och verksamhet i tillfälligt sammansatta förband, eller i andra uppdrag som skär genom insatsorganisationen, går att planera och följa upp i Försvarsmaktens system för verksamhetsstöd, utvecklar arbetssättet så att processer som normalt sker sekventiellt i högre utsträckning kan ske parallellt genom utvecklade samordningsformer och en sammanhållen förbands- och materielsystemdesign, säkerställer att övergripande systemperspektiv beaktas i processen när tillfälligt sammansatta förband tas fram, säkerställer att kvalitetssäkrad information om materieltillgångar finnas tillgänglig redan vid målsättnings- och kravarbete, tidigt analyserar risker i materielslag där tillgången är begränsad samt hur möjliga alternativ påverkar målsättningar och förmåga. 2012/13:42 3 3.1Iakttagelser och rekommendationer som avser Försvarsmakten Ansvar för samordning och utformning av sammansatta förband har i sin rapport rekommenderat att Försvarsmakten överväger att placera ansvaret för samordning och utformning av sammansatta förband till ledningsstaben alternativt utöka insatsledningens mandat att samordna högkvarteret. Försvarsmakten har identifierat detta behov och en inriktningsavdelning i Högkvarterets ledningsstab, har numera inrättats. Inriktningsavdelningens huvuduppgift är att stödja chefen för ledningsstaben avseende militärstrategisk inriktning av Försvarsmakten och i den militärstrategiska ledningen av nationella och internationella insatser. Uppgiften inkluderar bl.a. att; leda och samordna arbetet inom delprocessen Inrikta med stöd av övriga ledningar och staber i Högkvarteret och i strategiskt inriktningsdokument utarbeta militärstrategisk inriktning av insatsplanering, försvarsplanering, försvarsmaktsplanering och långsiktig utveckling, planera för och föreslå prioriteringar av produkterna för nationella och internationella insatser och beredskap, utveckling, fredsfrämjande verksamhet och stöd till samhället, leda militärstrategisk försvarsplanering med stöd av övriga ledningar och staber i Högkvarteret. lyfter fram att NBG08 sannolikt skulle vara mindre effektivt i situationer där konfliktnivån är hög. Regeringen konstaterar att NBG08 skulle kunna lösa uppgifter i hela konfliktskalan, i linje med EU:s stridsgruppskoncept, men att förbandet genom sin storlek inte är lämpat för insatser där uppgiften kräver större förband. Vid framtagande av den kommande nordiska stridsgruppen 2015 (NBG15) kommer ledningsstaben att samordna planeringen och ställa uppgift till insatsstaben att, med stöd av produktionsavdelningen, ta fram förslag på styrkans utformning som sedan fastställs av chefen för ledningsstaben. Försvarsmakten anser därmed att rekommendationen är åtgärdad. Regeringen delar Försvarsmaktens bedömning. Möjligheten att korta ledtiden för styrkegenereringsprocessen har vidare i sin rapport rekommenderat att Försvarsmakten ser över möjligheten att korta ledtiden för styrkegenereringsprocessen. Försvarsmakten beskriver att styrkegenereringen för kommande stridsgrupp nu har justerats genom att ledningsstaben samordnar planeringen och ger i uppgift till insatsstaben att, med stöd av produktionsavdelningen, ta fram förslag på styrkans utformning. Chefen för ledningsstaben fastställer styrkans utformning. Uppgiften till insatsstaben innehåller också ett antal styrningar, t.ex. att NBG15 i så stor omfattning som möjligt ska nyttja förband ur insatsorganisation 2014 i sin helhet för att underlätta samträning och möjliggöra att erfarenheter kan tas till vara. Förslaget på utformning inkluderar också information om vilka delar av denna som man avser fylla med svenska förband samt vilka delar som står öppna för partnerländer utan att specificera vad respektive land bör bidra med. Detta har sedan åtföljts av en s.k. för att inhämta partnerländernas tänkbara bidrag från respektive land. Detta kommer i närtid att följas upp av en styrkegenereringskonferens där de slutliga bidragen från respektive land väntas läggas fast. Denna modell bedöms underlätta eventuella diskussioner om styrkans totala utformning så att man snabbare kan klarlägga bidragen från respektive land. Försvarsmakten har också satt en bortre tidsgräns för styrkegenereringen kopplat till NBG15. Om eventuella luckor då kvarstår kommer detta att hanteras genom klarläggande av de operativa begränsningar som detta medför och justering av ambitionsnivån utifrån detta. Detta gör att Försvarsmakten kommer att kunna ta med resursbehoven i Försvarsmaktens normala processer. Försvarsmakten anser att rekommendationen är åtgärdad. Regeringen delar Försvarsmaktens uppfattning. Uppföljning av erfarenheter och åtgärder hos Försvarsmaktens ledning har i sin rapport rekommenderat att Försvarsmakten säkerställer att Försvarsmaktens ledning systematiskt tar ställning till rapporter som utgör sammanställningar av erfarenheter som rör hela Försvarsmakten eller någon väsentlig aspekt på verksamheten. Ställningstagandet bör omfatta en plan där Försvarsmakten tydliggör vad som behöver åtgärdas, vem som är ansvarig samt när åtgärderna ska ha genomförts. Försvarsmaktens rutin i dessa frågor utgår från det som finns i Försvarsmaktens arbetsordning avseende det delegerade sakområdesansvaret. Inkomna rapporter med mera behandlas regelmässigt genom att ledningsstabens ledningsavdelning gör en första översiktlig analys för att identifiera vilket eller vilka sakområden som är berörda och lottar därefter ärendet på den befattningshavare som innehar sakområdesansvar för aktuell fråga. Befattningshavare med sakområdesansvar har skyldigheter och befogenheter att inom respektive sakområde utfärda instruktioner, direktiv och handböcker samt utveckla processer och följa metoder för nyttohemtagning. Detta sker i syfte att utveckla hur verksamhet i Försvarsmakten ska genomföras, inom ramen för beslutade åtgärder samt gällande författningar. De personella resurserna för att hantera dessa rutiner är dock begränsade och ovanstående rutin efterlevs endast delvis. Bristerna ligger framför allt i uppföljningen av vidtagna åtgärder. Därutöver behöver rutinerna för erfarenhetshantering tydliggöras internt i Försvarsmakten, vilket bl.a. kommer att ske i samband med nästa årliga revidering av högkvarterets arbetsordning. Ledningsstaben utarbetar även numera inriktningar, inklusive inriktningar för olika sakområden, i Försvarsmaktens strategiska inriktningsdokument som bl.a. ligger till grund för framtagandet av Försvarsmaktens utvecklingsplan. införs dessutom systemet i Försvarsmakten, vilket kommer att underlätta uppföljningen av ställda uppgifter och bidra till en gemensam lägesbild av beredningsläget i respektive fråga. Försvarsmakten anser att rekommendationen är hanterad genom att åtgärder är identifierade och under implementering. Regeringen bedömer att Försvarsmaktens åtgärder är tillräckliga. Försvarsmaktens uppföljning av tillfälligt sammansatt förband har i sin rapport rekommenderat att Försvarsmakten säkerställer att kostnader och verksamhet i tillfälligt sammansatta förband, eller i andra uppdrag som skär genom insatsorganisationen, går att planera och följa upp i Försvarsmaktens system för verksamhetsstöd samt utvecklar nödvändiga processer för sådan uppföljning. För Försvarsmakten är grunden att ha tillräcklig framförhållning avseende vilka förbandsklossar som ska ingå i kommande nordiska stridsgrupper. I ett första steg måste Försvarsmakten definiera vilken verksamhet och vilka kostnader som ska följas upp. Principerna kan vara att följa upp alla kostnader för ett helt förband eller att följa upp merkostnader i förhållande till ordinarie verksamhet. Inför NBG15 har Försvarsmakten t.ex. valt att följa upp merkostnader, vilket avser de kostnader som uppstår extra för att genomföra en särskild verksamhet. Kostnader för deltagande i en EU-stridsgrupp kontrasteras mot kostnaderna för att bedriva normal verksamhet med de ingående förbanden. Exempel på kostnader som ska följas upp är samövning inom ramen för en stridsgrupp, kostnader för direktrekryterad personal som normalt inte tjänstgör vid förbanden, beredskapsåtgärder och beredskapsställning mot högre krav. En ram för kostnaderna måste också definieras tidigt, vilket också är gjort för NBG15. Detaljplaneringen av denna budget behöver göras känd för alla berörda så att kostnader ska kunna redovisas på rätt sätt, t.ex. tidredovisning. Chefen för ledningsstabens PRIO-enhet (PRIO är Försvarsmaktens ny ekonomi- och ledningssystem) har fått i uppgift att se över, i samverkan med produktionsavdelningen, hur system PRIO ska hanteras gentemot förband inom NBG15. Försvarsmakten anser att Skr. 2012/13:42 rekommendationen därmed delvis är hanterad och i övrigt hanterad genom att åtgärder är identifierade för vidare implementering. Regeringen bedömer att Försvarsmaktens åtgärder är tillräckliga och kommer noggrant att följa det fortsatta arbetet med den ekonomiska uppföljningen. Försvarsmaktens arbetssätt för att hantera sekventiella och parallella processer har i sin rapport rekommenderat att Försvarsmakten utvecklar arbetssättet så att processer som normalt sker sekventiellt i högre utsträckning kan ske parallellt genom utvecklade samordningsformer och en sammanhållen förbands- och materielsystemdesign. Inom högkvarteret har utvecklade samordningsformer etablerats genom inrättande av veckovisa koordineringsmöten i såväl stabschefskretsen (SC-koordineringsmöten) som i en strategisk analysgrupp (SAG). Båda dessa forum bidrar till en gemensam lägesbild och informationsspridning inom högkvarteret. Därigenom skapas förutsättningar för parallell planering på flera nivåer. SC-koordineringsmötena leds av chefen för ledningsstabens ledningsavdelning och deltagarna består av stabscheferna från samtliga staber och ledningar i högkvarteret. Mötena syftar till att klarlägga tidsförhållanden samt samordna och prioritera resurser. Mötena är beredande till sin karaktär. Ärenden som berör flera staber eller ledningar kan även kräva viss beredning för att klarlägga uppgifts- och resursfördelning som sedan fastställs i form av ett ledningsstabsdirektivdirektiv (vanligtvis veckovisa direktiv). SAG inrättades och leds av ledningsstabens inriktningsavdelning. Deltagarna består av samtliga ledningar och staber i högkvarteret. Mötena genomförs och syftar bl.a. till att genomföra militärstrategisk insatsledning och utarbeta strategiska bedömningar. Inom ramen för SAG etableras också strategiska planeringsgrupper (SPG) för beredning av specifika frågor. SPG leds av ledningsstabens inriktningsavdelning med deltagande från berörda sakavdelningar på handläggarnivå. SPG har exempelvis etablerats för beredning av Försvarsmaktens deltagande i ISAF (Natos styrka i ), samt för framtagande av Grundoperationsplan 2013. För kommande NBG säkerställs en sammanhållen förbands- och materielsystemdesign genom att styrkan sätts upp med förband ur insatsorganisation 2014 samt en s.k. Requirement Specification som i hög grad bygger på samma lösningar som för NBG11. Särskilda arbetsgrupper med ett brett deltagande, inkl. , kommer att inrättas med fokus på olika funktioner, exempelvis ledningssystem och logistik. Sedan produktionen av NBG11 genomfördes har också ett omfattande processutvecklingsarbete kopplat till införandet av PRIO genomförts. Ambitionen har bl.a. varit att beskriva företeelsen förbandsproduktion ur ett övergripande systemperspektiv och att koordinera olika flöden som tidigare skedde 2012/13:42 sekventiellt. De processer som hanterar företeelsen förbandsproduktion1 har ett omfattande systemstöd i PRIO och systemstödet kommer att fortsätta att utvecklas i samband med det sista införandet (införande 5 och 6) av PRIO som är beräknat att ske . En omfattande utbildningsinsats på processerna samt systemstödet har påbörjats. Processerna och deras systemstöd kommer att utvecklas successivt . Försvarsmakten anser att rekommendationen därmed delvis är åtgärdad och i övrigt hanterad genom att åtgärder är identifierade för vidare implementering. Regeringen bedömer att Försvarsmaktens åtgärder är tillräckliga. Regeringen följer även i övrigt utvecklingen av PRIO. Övergripande systemperspektiv på tillfälligt sammansatta förband har i sin rapport rekommenderat att Försvarsmakten säkerställer att övergripande systemperspektiv beaktas i processen när tillfälligt sammansatta förband tas fram. Övergången till stående förband med tilldelad materiel kombinerat med införande 5 och 6 av PRIO kommer att bidra till ett förbättrat utgångsläge vid uppsättande av tillfälligt sammansatta förband. Utgångspunkten kommer att vara att förbanden uppträder med sin ordinarie materiel kompletterat med materiel som krävs för den specifika uppgiften, inklusive interoperabilitet med samarbetsländer. Vid uppsättande av kommande NBG är dessutom utgångspunkten att i hög grad efterlikna den förbandssammansättning som gällde för NBG11 samt att nyttja existerande systemplaner och koncept. Vidare etablerar Försvarsmakten ett antal arbetsgrupper för att hålla samman vissa funktioner, exempelvis ledningssystem och logistik. Försvarsmakten anser därmed att rekommendationen är åtgärdad och i övrigt hanterad genom att åtgärder är identifierade för vidare implementering. Regeringen bedömer att Försvarsmaktens åtgärder är tillräckliga. Information om materieltillgång vid målsättnings- och kravarbete har i sin rapport rekommenderat att Försvarsmakten säkerställer att kvalitetssäkrad information om materieltillgångar finnas tillgänglig redan vid målsättnings- och kravarbete. Kvalitetssäkrad information kommer att finnas efter införande av PRIO steg 5 och 6, vilket bedöms kunna inledas och slutföras . PRIO införande 5 och 6 avlöser nuvarande system (Lednings- och informationssystem för förnödenhetsförsörjning och tekniskt tjänst, LIFT) och säkerställer tillgänglighet på förbättrad information om 1 Centrala planerings- och uppföljningsprocessen (CPU), Produktionsplanerings- och uppföljningsprocessen (PPU), Förbandsproduktionsprocessen (FP), Utbildningsprocessen, Materielproduktionsprocessen (MP) samt Materiel och Förnödenhetsförsörjningsprocessen materielens kvantitet och kvalitet. Inför migrationen mellan systemen Skr. 2012/13:42 genomförs också en uppdatering av informationen. följande för att förbättra informationen om materielläget. Högkvarterets produktionsavdelning genomför kontroller och inspektioner för att förbättra redovisningen av tillgång och status på materielen. följer upp status och nyttjandet av individnummersatt materiel och styr användningen med materielfördelningsorder (MFO). FMLOG genomför inventering av materielen enligt särskilt direktiv. Försvarsmakten anser därmed att rekommendationen delvis är åtgärdad och i övrigt hanterad genom att åtgärder är identifierade för vidare implementering. Regeringen bedömer att Försvarsmaktens åtgärder är tillräckliga. har i sin rapport rekommenderat att Försvarsmakten tidigt analyserar risker i materielslag där tillgången är begränsad samt beskriver hur möjliga alternativ påverkar målsättningar och förmåga. Risker i materielförsörjningen består i att planera med materiel som ej är fullt tillgänglig, alternativt att planera med tillgänglig materiel vilket kan innebära begränsningar i förbandets förmåga eller skyddsnivå. En analys genomförs regelmässigt innan beslut tas om vilken materiel som ska tillföras ett förband. Trots detta kan det uppstå brist på materiel vilket bland annat kan bero på leveransförseningar eller att materielbehovet ökat på grund av ändrade planeringsförutsättningar. Exempelvis kan behov uppkomma med kort varsel i en pågående insats för att bidra till den skyddsförmåga som insatsen kräver. Utgångspunkten är dock att planera med materiel som är fullt levererad till Försvarsmakten och där det fattats ett beslut om användning. På direktiv från ledningsstaben tar insatsstaben fram de operativa kraven och analyserar vilket materielbehov som förbandets uppgift kräver. Detta genomförs med stöd från produktionsavdelningen. Eventuella problem lyfts till ledningsstabsnivån för avdömning.