prop · GZ0389 · 2012-03-19 00:00:00 — Avgränsning mot annan lagstiftning Den nuvarande inriktningen av elberedskapen enligt lagen gör det tämligen lätt att avgränsa de situationer som beredskapen syftar till, dvs. krig och krigsfara, och därmed också vilka åtgärder som ska vidtas. Den föreslagna utvidgningen gör det något mer komplicerat att avgöra var gränsen går mellan de åtgärder som ska vidtas enligt denna lag och de åtgärder som aktörer inom elsektorn är skyldiga att vidta enligt annan lagstiftning. Inom elsektorn finns ett tämligen omfattande regelverk som syftar till att förebygga störningar i elförsörjningen. En grundläggande bestämmelse finns i 8 kap. 1 § första stycket ellagen (1997:857), där det föreskrivs att regeringen ska utse en myndighet som har det övergripande ansvaret för att elektriska anläggningar samverkar driftsäkert så att balans inom hela eller delar av landet kortsiktigt upprätthålls mellan produktion och förbrukning av el (systemansvar). Denna myndighet benämns i lagen systemansvarig myndighet. Om denna balans inte upprätthålls uppstår även vid små avvikelser störningar i elöverföringen genom att bl.a. spänning och frekvens påverkas, vilket i sin tur orsakar störningar och skador på elektrisk materiel. Om obalansen uppnår en viss omfattning leder det till avbrott i själva överföringen. Regeringen har i 1 § förordningen (1994:1806) om systemansvaret för el utsett (, SvK) att vara systemansvarig myndighet. Balanshållningen sköter SvK genom den s.k. balansregleringen, som består av två steg. Den primära balansregleringen, som innebär att balansen finjusteras genom att produktionen i ett antal större vatten- kraftverk justeras på automatisk väg. Vidare den sekundära balans- regleringen, som används för att avhjälpa större avvikelser. Den regle- ringen bygger på avtal mellan SvK samt stora elproducenter och stora elförbrukare som i avtalen åtagit sig att delta i regleringen. Vid obalanser köper SvK s.k. reglerkraft genom att deltagande producenter ökar eller minskar sin produktion och deltagande elförbrukare minskar sin förbruk- ning. Balansregleringen används för att upprätthålla balansen under normala förhållanden. Även mer allvarliga störningar kan i viss utsträckning hanteras inom ramen för systemansvaret. Om balansen inte kan upprätthållas inom ramen för den vanliga balansregleringen kan nämligen den system- ansvariga myndigheten beordra nätföretag att begränsa eller avbryta överföringen till elanvändare. Sådana åtgärder används bara vid tämligen kortvariga störningar. Balanshållning inom ramen för systemansvaret inkluderar alltså främst produktion och förbrukning av el och den tillämpas vid normala förhållanden och, som nämnts, vid kortvariga störningar av inte alltför allvarlig art. Störningar i elförsörjningen av mer allvarligt slag uppstår främst till följd av skador på elnätet. Innehavare av nätkoncession enligt ellagen, dvs. innehavare av elnät, nätföretag, har numera ålagts ett längre gående ansvar när det gäller att upprätthålla elförsörjningen även vid mer onormala förhållanden. Regeringen lade fram förslag till dessa bestämmelser i sin proposition Leveranssäkra elnät (prop. 2005/06:27). Förslagen godkändes av (bet. 2005/06:NU6, rskr. 2005/06:96). Ett nätföretag är skyldigt att se till att avbrott i elöverföringen inte överstiger . Detta gäller dock inte om nätföretaget visar att avbrottet beror på ett hinder som ligger utanför dess kontroll och som företaget skäligen inte kunde förväntas ha räknat med och vars följder det inte heller skäligen kunde ha undvikit eller ha övervunnit. Det nämnda ansvaret är alltså ett s.k. kontrollansvar, som innebär att nätföretaget svarar för allt som ligger inom det som företaget har kontroll över. Bestämmelser om detta finns i 3 kap. 9 a och b §§ ellagen (1997:857). Den föreslagna ändringen av den nu aktuella lagen innebär en utvidgning av beredskapsåtgärdernas inriktning till att avse sådana störningar som kan medföra svåra påfrestningar på samhället oavsett vad störningen beror på. Det blir därför nödvändigt att avgränsa de störningar mot vilka bered- skapsåtgärder enligt den aktuella lagen ska vidtas och andra typer av störningar. Frågan om avgränsning gör sig främst gällande då det gäller störningar till följd av skador på elnäten, närmare bestämt gräns- dragningen mellan de åtgärder som ett nätföretag måste vidta inom ramen för sitt kontrollansvar och de åtgärder som måste vidtas enligt den aktuella lagen. Svaret på hur denna gränsdragning ska göras ligger delvis i termen kontrollansvar. Den termen innebär, som nämnts, att nätföretagen ansvarar för att undvika elavbrott som beror på hinder som företaget rimligen bör kunna förutse och som ligger inom ramen för vad det rimligen kan förebygga. Det främsta exemplet är konstruktion och underhåll av företagets elnät. Företaget kan både förutse och förebygga resultatet av brister i dessa hänseenden. Andra exempel är oväder i form av kraftiga snöfall och hårda vindar. Sådana vädertyper är så pass vanliga att man kan förutse att de kommer att inträffa med viss frekvens. Det går också att förebygga att sådana vädertyper orsakar omfattande elavbrott, exempelvis genom att ledningar som är dragna genom skog förläggs under marken. Om nämnda förutsättningar inte är uppfyllda blir den aktuella lagen tillämplig när det gäller skyldigheten att vidta elberedskapsåtgärder. Det gäller då åtgärder som syftar till att så långt som möjligt upprätthålla elförsörjningen vid störningar som ligger utanför nätföretagets kontroll- ansvar. Det är framför allt händelser av exceptionell karaktär som kan falla utanför kontrollansvaret. Hit hör till exempel krig, terrorhandlingar och sabotage. Vissa naturfenomen som jordbävningar och jordskred kan också höra hit om de är av större omfattning. Väderhändelser som åter- kommer någorlunda regelbundet såsom åska, snöoväder eller stormar bör däremot endast i rena undantagsfall vara att betrakta som sådana händelser som faller utanför kontrollansvaret. Särskilt kan nämnas terrorattacker mot elsystemet. Eftersom elnätet är väldigt utbrett och också sårbart mot sådana attacker är det svårt att förutse var sådana attacker eventuellt kan komma att sättas in och därmed också svåra att förebygga. Gemensamt för nämnda typer av störningar är att de ofta drabbar stora områden, ibland hela landet, vilket gör att det krävs en samordning av de beredskapsåtgärder som ska vidtas. Eftersom nämnda störningar alltså orsakas av både omfattande och utbredda skador krävs det också samordnade insatser på regional eller nationell nivå för att komma till rätta med dem. Kammarrätten i har ifrågasatt om även mindre aktörer, t.ex. innehavare av icke-koncessionspliktiga nät och småskaliga producenter, bör omfattas av lagens bestämmelser. I den delen gör regeringen följande bedömning. En viss typ av nätinnehavare bör undantas från lagens bestämmelser. Det gäller innehavare av s.k. interna nät, vilka drivs utan krav på nätkoncession. Innehavarna av sådana nät överför, med vissa smärre undantag, endast el till sig själva. Exempel på interna nät är nät inom byggnader, byggarbetsplatser, jordbruksfastigheter, båtklubbar och idrottsplatser. Störningar på sådana nät drabbar ingen annan än nätinne- havaren själv. Det bör därför överlämnas åt dessa nätinnehavare att själva avgöra om och i så fall i vilken utsträckning elberedskapsåtgärder bör vidtas och även om och i vilken utsträckning de bör upprätta egna risk- och sårbarhetsanalyser. Regeringen anser därför att dessa nätinnehavare bör helt undantas från lagens bestämmelser. Vad gäller småskaliga elproducenter blir det mera tveksamt om de bör undantas. Det beror främst på svårigheten att göra en korrekt avgränsning mellan småskaliga och andra elproducenter. Problemet gäller även vid avgränsning mellan små och övriga elhandelsföretag. I detta samman- hang bör man dock uppmärksamma bestämmelsen i 5 § i lagen. Där sägs att elberedskapsmyndigheten beslutar om de beredskapsåtgärder som ska vidtas. Dessutom föreskrivs att beslutet inte får vara mer betungande än som kan anses skäligt med hänsyn till anläggningens eller verksamhetens omfattning och betydelse. Denna intresseavvägning, som alltså ska föregå ett beslut om att vidta beredskapsåtgärder, kommer i de flesta fall att leda till att beredskapsåtgärder bara behöver vidtas i mycket begränsad omfattning eller inte alls. Det sistnämnda kommer sannolikt att bli fallet med de elanvändare som producerar el för sin egen förbruk- ning och som matar in ett eventuellt överskott på lokalnätet. Vad gäller övriga skyldigheter, dvs. att upprätta egna risk- och sårbar- hetsanalyser och lämna uppgifter till elberedskapsmyndigheten finns det skäl att undanta vissa små aktörer. På grund av nämnda svårigheter att avgränsa små aktörer bör dock inte undantaget tas in i lagen. Istället bör regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, elberedskapsmyndig- heten bemyndigas att dels meddela föreskrifter om undantag, dels besluta om undantag i det enskilda fallet. Även elproducenter och elhandelsföretag omfattas av den aktuella lagens bestämmelser. Vad gäller innehavarna av produktionsanläggningar syftar deras bered- skapsåtgärder till att förebygga och hantera skador på anläggningarna till följd av situationer som just beskrivits. Elhandelsföretagen köper den el som produceras i landet och säljer den till elanvändarna. Huvuddelen av handeln äger rum på elbörsen i . Denna handel, som sker på dygnsbasis, ligger till grund för producenternas produktion av el. Producenterna är således beroende av elbörsens funktion för sin egen planering av produktionen. Därför är det viktigt att handeln med el kan fortgå även vid sådana störningar i elförsörjningen som kan medföra svåra påfrestningar på samhället. Om så inte sker uppstår det ökade problem att upprätthålla balansen på elnätet eftersom producenterna i det läget saknar uppgifter om den förväntade förbrukningen. Elhandelsföretagens beredskaps- åtgärder ska alltså syfta till att de kan upprätthålla sin verksamhet även vid sådana störningar i elförsörjningen som kan medföra svåra påfrestningar på samhället. För att sådana påfrestningar som omfattas av lagens tillämpningsområde ska kunna förebyggas, motstås och hanteras så långt som möjligt krävs det en samordning av de förberedande åtgärder som behöver vidtas och av de åtgärder som behövs för att hantera en kris när den väl inträffat. Ett av de främsta hjälpmedlen för att uppnå detta är att det på nationell nivå upprättas en risk- och sårbarhetsanalys. Förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap, som trädde i kraft , riktar sig främst till statliga myndig- heter och syftar till att statliga myndigheter genom sin verksamhet ska minska sårbarheten i samhället och utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter under fredstida krissituationer och höjd beredskap. Som huvudbestämmelse gäller att varje myndighet, vars ansvarsområde berörs av en krissituation, ska vidta de åtgärder som behövs för att hantera konsekvenserna av denna. För att främja en helhetssyn i planeringen för krisberedskap och höjd beredskap ska planeringen bedrivas inom olika s.k. samverkansområden av speciellt angivna myndigheter. (, SvK) ingår tillsammans med fem andra myndigheter i samverkansområdet Teknisk infrastruktur. SvK:s ansvar rör naturligtvis primärt infrastrukturen inom elsektorn. Varje myndighet ska analysera om det finns sådan sårbarhet eller sådana hot och risker inom myndighetens ansvarsområde som synnerligen allvarligt kan försämra förmågan till verksamhet inom området. Analysen syftar till att stärka myndighetens och samhällets krisberedskap inom området. Myndigheten ska värdera och sammanställa resultatet av analysarbetet i en risk- och sårbarhetsanalys. De myndig- heter som har ett särskilt ansvar för krisberedskapen enligt 11 § förord- ningen om krisberedskap och höjd beredskap, däribland SvK, ska lämna en redovisning av analysen till och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Den risk- och sårbarhetsanalys som SvK upprättar kommer att ligga till grund för SvK:s överväganden när det gäller att bestämma vilka bered- skapsåtgärder som behöver vidtas enligt den aktuella lagen av de ansvariga aktörerna inom elsektorn. Elförsörjningssystemets fysiska kontakt mellan produktion och förbrukare och de ömsesidiga beroenden som finns mellan de aktörer som sysslar med produktion och överföring av el samt handel med el kräver en risk- och sårbarhetsanalys som täcker hela systemet. En sådan helhetssyn och ett sådant angreppssätt är krävande men är nödvändigt om en tydlig handlingsplan ska kunna tas fram för att stärka samhällets elförsörjning och för att göra framtidens elnät både smarta och säkra. För att göra det möjligt för SvK att upprätta den nationella risk- och sårbarhetsanalysen inom elsektorn krävs det medverkan av de aktörer som omfattas av elberedskapslagens bestämmelser, dvs. elproduktions- företag, elhandelsföretag och nätföretag. Därför ska det i lagen införas en skyldighet för dessa aktörer att medverka i detta arbete. Varje aktör ska dels vara skyldig att upprätta en egen risk- och sårbar- hetsanalys avseende sin egen verksamhet, dels på grundval av denna analys lämna de uppgifter till SvK som krävs för den nationella risk- och sårbarhetsanalysen. I praktiken kommer den nationella analysen i stora delar att bygga på de uppgifter som aktörerna på grundval av sina analyser blir skyldiga att ge in till elberedskapsmyndigheten. Nätföretagen, som alltså bedriver överföring av el, är , som nämnts i avsnitt 5.2, skyldiga att upprätta sådana analyser. Även om dessa bara gäller kriser inom nätföretagens kontrollansvar kommer de att ha en betydande relevans för att bedöma de påfrestningar som omfattas av den aktuella lagen. Enligt en bestämmelse i elberedskapslagen betalas inte ersättning ut för bl.a. den beredskapsskyldiges uppgiftslämnande och planering av egna uppgifter inom totalförsvaret. Upprättande av en risk- och sårbarhetsanalys avseende säkerheten i den egna verksamheten är en åtgärd av samma typ. Därför bör den som är beredskapsskyldig själv stå för kostnaderna för upprättande av analysen. Skyldighet att lämna information vid svåra störningar Om det uppstår en sådan störning i elförsörjningen som innebär svåra påfrestningar måste tillgängliga resurser sättas in för att häva störningen och även för att minska påfrestningarna med anledning av störningen. Detta arbete kommer att ledas av elberedskapsmyndigheten. För att göra detta arbete möjligt och så effektivt som möjligt måste myndigheten få in information om störningar och påfrestningar och hur dessa utvecklas. Därför bör regeringen eller, efter regeringens bemyn- digande, elberedskapsmyndigheten bemyndigas att meddela föreskrifter Prop. 2011/12:89 för de som omfattas av lagen att lämna sådan information. Det bör också finnas en möjlighet att i det enskilda fallet besluta om undantag från sådana föreskrifter. När en störning väl inträffat kommer de beredskapsskyldiga att vara sysselsatta med en mängd uppgifter med anledning av störningen. Det är därför viktigt att de beredskapsskyldiga inte belastas med större krav på information än vad som är absolut nödvändigt i den uppkomna situationen. Regeringen kan med stöd av 12 kap. 8 § regeringsformen meddela sådana undantag från såväl sina egna föreskrifter som från elbered- skapsmyndighetens föreskrifter. Myndigheten kan också i sina före- skrifter ta in en bestämmelse om rätt för myndigheten att i det enskilda fallet meddela undantag från sina föreskrifter. Enligt 15 § elberedskapslagen ska den som innehar nätkoncession enligt ellagen (1997:857), dvs. nätföretag, betala en elberedskapsavgift, som påförs av elberedskapsmyndigheten. Avgiften ska täcka kostnaderna för finansiering av de beredskapsåtgärder, för vilka det betalas ersättning enligt elberedskapslagen och kostnaderna för elberedskapsmyndighetens verksamhet enligt lagen. Närmare bestämmelser om avgiften finns i förordningen (1995:1296) om vissa avgifter på elområdet. Med de ändringar som föreslås i lagen bör det övervägas om även innehavare av produktionsanläggningar och elhandelsföretag bör bidra till elberedskapsavgiften. Regeringen avser därför att bereda den frågan inom . Syftet med förändringen i elberedskapslagen är att utvidga ansvaret för att vidta beredskapsåtgärder inom elförsörjningen. gäller lagen endast åtgärder inriktade på den situation som råder vid höjd beredskap. Enligt förslaget kommer beredskapsåtgärderna utvidgas till att även gälla åtgärder som krävs för att förebygga och hantera sådana störningar i elförsörjningen som kan medföra svåra påfrestningar på samhället. är elberedskapsmyndighet, enligt förordningen (1997:294) om elberedskap, och har ansvaret för föreskrifter om särskilda åtgärder som behövs för att tillgodose elförsörjningen vid höjd beredskap. Regeringen aviserar i denna proposition att ska få ansvar för elberedskap även rörande de åtgärder som krävs för att förebygga och hantera sådana störningar i elförsörjningen som kan medföra svåra påfrestningar på samhället. ges även Prop. 2011/12:89 befogenhet att meddela föreskrifter om skyldighet för den som bedriver verksamhet som anses vara av väsentlig betydelse för elförsörjningen att lämna information till elberedskapsmyndigheten när en situation som kan medföra svåra påfrestningar har uppstått. Regeringens bedömning är att ovanstående uppgifter kan finansieras inom befintliga ramar. Konsekvenser för övriga myndigheter Den av regeringen aviserade förändringen bedöms inte ha några konsekvenser för övriga myndigheter. Den av regeringen aviserade förändringen bedöms inte ha några stats- finansiella konsekvenser. Konsekvenser för kommuner och landsting Den av regeringen aviserade förändringen bedöms inte ha några konsekvenser för kommuner och landsting. Elnätsföretagen är skyldiga att upprätta risk- och sårbarhets- analyser och åtgärdsplaner enligt ellagen och enligt föreskrifter angående rapporter om elavbrott. Den av regeringen aviserade förändringen inne- bär att företagen ska medverka i arbetet med samlade risk- och sårbar- hetsanalyser. Dessutom ska de företag som bedriver verksamhet inom produktion, överföring och handel med el lämna information vid situa- tioner som kan medföra svåra påfrestningar på samhället. Regeringens bedömning är att förslaget endast kommer att innebära marginellt ökade krav på företagen och bedöms inte påverka arbetsförmåga, konkurrens- situation eller villkor. 1 § Denna lag innehåller bestämmelser om skyldighet att vidta beredskapsåtgärder inom elsektorn. Bestämmelserna gäller för den som bedriver produktion av el, handel med el eller sådan överföring av el som sker med stöd av nätkoncession enligt 2 kap. 1 § ellagen (1997:857). I första stycket anges lagens huvudsakliga innehåll, nämligen bestämmel- ser om skyldighet att vidta beredskapsåtgärder inom elsektorn. I andra stycket anges de som omfattas av dessa bestämmelser. Det gäller de tre viktigaste typerna av aktörer inom elsektorn. Den första kategorin är de som bedriver produktion av el, dvs. inne- havarna av de stora kraftverken i landet. De viktigaste av dessa är vatten- och kärnkraftverken men dit hör även kraftvärmeverken och vindkraft- verken. Den andra kategorin är de som bedriver handel med el, elhandelsföre- tagen, dvs. de företag som säljer el till slutkunderna. Den tredje kategorin är de som bedriver överföring av el, nätverksam- het, dvs. innehavarna av elnät, nätföretag. I denna kategori finns det dock ett undantag, därigenom att skyldigheten bara omfattar de nätföretag som bedriver nätverksamhet med stöd av nätkoncession enligt ellagen. Huvudregeln om detta finns i 2 kap. 1 § ellagen (1997:857) och innebär att det krävs nätkoncession för att bygga och använda en elektrisk stark- strömsledning. Enligt 2 kap. 4 § får dock regeringen meddela föreskrifter om undantag från kravet på nätkoncession i fråga om vissa slag av ledningar eller i fråga om ledningar inom vissa områden. Med stöd av detta bemyndigande har regeringen meddelat sådana före- skrifter i förordningen (2007:215) om undantag från kravet på nätkoncession enligt ellagen (1997:857). De typer av elnät som omfattas av bestämmelserna i förordningen är också undantagna från den aktuella lagens bestämmelser. 1 a § Den myndighet som regeringen bestämmer är elberedskaps- myndighet och har de uppgifter som anges i denna lag och i före- skrifter som har meddelats i anslutning till lagen. Om myndigheten bedriver sådan verksamhet som avses i 1 § andra stycket omfattas inte myndigheten av bestämmelserna i 4, 6, 7, 9 och 15 §§. Enligt lagen ligger ett antal uppgifter på elberedskapsmyndigheten, som inte har definierats i lagen utan bara har nämnts inledningsvis i ett bemyndigande i 3 § andra stycket. I paragrafen ges nu en sådan defini- tion. I paragrafen anges också att myndigheten inte omfattas av bestämmel- serna i ett antal angivna paragrafer. angavs i 4 § andra stycket att (, SvK), som är elberedskapsmyndighet, inte omfattas av lagen. Detta undantag är för oprecist och har preciserats till endast de paragrafer, där det är relevant att undanta SvK från lagens bestämmelser. SvK är elberedskapsmyndighet men verket innehar också nät- koncession för stamnätet och bedriver därmed också överföring av el med stöd av nätkoncession enligt ellagen. SvK ska dock inte omfattas av de skyldigheter och rättigheter som enligt lagen gäller för nätföretag. Därför ska de paragrafer som innehåller bestämmelser om sådana skyldigheter och rättigheter inte gälla för elberedskapsmyndigheten, dvs. Ytterligare en inskränkning i undantagsbestämmelsen har gjorts. Endast om elberedskapsmyndigheten, såsom SvK , bedriver sådan verksamhet som avses i 1 § andra stycket och som alltså medför skyldig- heter och rättigheter enligt lagen är undantaget tillämpligt. Med beredskapsåtgärder avses åtgärder som behövs för att förebygga, motstå och hantera sådana störningar i elförsörjningen som kan medföra svåra påfrestningar på samhället. åtgärder avses också sådana åtgärder som krävs för att göra det möjligt att vidta de åtgärder som behövs vid höjd beredskap. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, elberedskaps- myndigheten får meddela föreskrifter om beredskapsåtgärder. I första stycket anges vad som avses med beredskapsåtgärder. skapsåtgärd är i princip varje särskild åtgärd som vidtas i syfte att elför- sörjningen så långt som möjligt ska kunna upprätthållas vid sådana störningar i elförsörjningen som kan medföra svåra påfrestningar på Två ändringar har vidtagits i lagtexten. Den första ändringen består av en bredare beskrivning av de situationer som åtgärderna syftar till, nämligen sådana störningar i elförsörjningen som kan medföra svåra påfrestningar på samhället i stället för som tidigare bara vid höjd beredskap. läggs alltså tyngdpunkten på freds- tida kriser i stället för krig och krigsfara. Den frågan har behandlats i Den andra ändringen består av en precisering av innebörden av Den första typen av åtgärder är sådana som syftar till att förebygga störningar i elförsörjningen. främst om att utforma infrastrukturen inom elsektorn så att den blir mindre sårbar, t. ex. genom att gräva ner kraftledningar. också om att vidta förberedande åtgärder så att aktörerna inom elsektorn snabbt kan agera vid en svår störning. Den andra typen av åtgärder är sådana som syftar till att motstå störningar utifrån. alltså vara så utförd att den kan motstå eller minimera störningar utifrån. Detta kan ske genom olika tekniska lösningar och genom att anlägg- ningar är kraftigt byggda. Den tredje typen av åtgärder är sådana som syftar till att hantera Det går naturligtvis inte att alltid undvika störningar i elför- Därför måste aktörerna inom elsektorn vidta förberedande åtgärder för att snabbt kunna agera vid störningar så att dessa minimeras så långt som möjligt, och också göra det möjligt att återuppta normal Som exempel på sådana störningar kan nämnas elavbrott som medför att elförsörjningen bara kan upprätthållas i