prop · H00329 · 2012-10-24 00:00:00 — Resultaten visade på en negativ produktivitetsutveckling för fullservicekontor medan utvecklingen för kontor för högutbildade uppvisade en positiv utveckling. Vidare visade resultaten att effektivitetsförändringar spelar en avgörande roll i den totala produktivitetsutvecklingen. I detta kapitel beskrivs hur urvalet av arbetsförmedlingskontor gjorts, hur datamaterialet som används i beräkningarna samlats in, hur de enskilda variablerna är konstruerade samt hur modellspecifikationen bestämts. Med utgångspunkt från tidigare forskning har diskussioner om de olika resurs- och prestationsmåttens relevans och hur dessa ska operationaliseras hållits med Arbetsförmedlingen och med forskare på området. Totalt fanns cirka 220 arbetsförmedlingskontor som ägnade sig åt förmedlingsverksamhet. Motsvarande siffra var något högre. I analys av förmedlingskontorens effektivitet har dock flera kontor slagits samman till större enheter. Motiven till detta är flera. Ett motiv är att vissa kontor bemannas, helt eller delvis, av andra kontor. Vidare har kontor avvecklats, gått samman med andra kontor men även nya kontor har uppstått och tagit över tidigare kontors verksamheter. I övergångarna mellan dessa organisatoriska förändringar har redovisningen av kontorens resurser periodiserats på olika sätt, exempelvis har lokaler legat kvar på en kontorskod medan personalen redovisas på en annan. I vissa fall har redovisning av vissa resurser inte fördelats fullt ut till respektive kontor utan ligger samlat under ett kontor. Dessa omständigheter försvårar jämförelser och motiverar, enligt mening, varför kontor har slagits samman till 185 större enheter i analysen.42 De kontor som är inriktade mot speciella yrkesgrupper eller primärt sysslar med rehabilitering snarare än arbetsförmedling har uteslutits från analysen. Andra kontor som har länsövergripande, centrala eller administrativa uppdrag har också så långt som möjligt uteslutits. Motivet till detta är att inte bedömt dessa kontor som jämförbara med övriga kontor. 42 så täcker urvalet av de inskrivna. EFFEKTIVITETSMÄTNING SOM METOD FÖR ATT JÄMFÖRA ARBETSFÖRMEDLINGSKONTOR Det datamaterial som ligger till grund för analysen i denna granskning innehåller uppgifter för perioden 20042010 och har huvudsakligen inhämtats från Arbetsförmedlingen. Uppgifter om de inskrivna arbetssökande har hämtats från Arbetsförmedlingens databas, datalagret, och administrativa uppgifter om bemanning och personalsammansättning har hämtats ur Arbetsförmedlingens personalsystem Palasso.43 Uppgifter om kontorens lokalytor har inhämtats från (). Vidare har data från () används för att analysera inkomsterna för de individer som avaktualiserats från arbetsförmedlingen av okänd anledning.44 Data från SCB, Tillväxtanalys och kommuner och landsting (SKL) har även använts i den efteranalys som genomförts för att finna möjliga förklaringsfaktorer till den beräknade förbättringspotentialen. Inom ramen för granskningen har flera olika alternativa modellspecifikationer prövats. Utgångspunkten för arbetet med modellspecifikationen har varit att mäta prestationerna utifrån det uppdrag Arbetsförmedlingen har via sin instruktion.45 En ytterligare utgångspunkt i modellarbetet har varit att försöka täcka in så stor del som möjligt av de resurser som förmedlingskontoren har till sitt förfogande för att åstadkomma prestationer. Detta har inneburit att alternativa variabler för att mäta resurser och prestationer samt alternativa justeringar av dessa variabler har övervägts och prövats.46 Vidare har vissa förenklande antaganden varit nödvändiga för att kunna konstruera en modell som ska beskriva och analysera en komplex verksamhet. I den slutliga modellspecifikationen ingår sex inputvariabler som mäter resurser, en intermediär outputvariabel och två outputvariabler som mäter prestationer. Valet av den slutliga modellspecifikationen har skett med utgångspunkt i att modellen ska spegla Arbetsförmedlingens verksamhet så väl som möjligt. får inte antalet dimensioner47 vara för omfattande eftersom detta kan få konsekvenser för effektivitetsberäkningarna. Om jämförelser görs i alltför många dimensioner förlorar metoden sin möjlighet att hitta referenskontor. 43Länsstyrelsen på har även varit behjälpliga då Arbetsförmedlingens verksamhet på låg under . 44Inkomstuppgifter finns inte tillgängliga . har därför andelen med avaktualiseringsorsak 6 som arbetar respektive studerar antagits vara lika med de genomsnittliga andelarna för åren 20072009. 45Förordning (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen. 46Resultaten redovisas i känslighetsanalysen i kapitel 6. 47Med dimensioner avses antalet resurser och prestationer. De variabler som används i den slutliga modellspecifikationen och som använts för att mäta arbetsförmedlingskontorens resurser är personal uttryckt i helårsarbetare48 antal dagar hos externa anordnare såsom kompletterande aktör, arbetsmarknadsutbildning eller i förberedande insatser49 de kvarvarande inskrivna (stocken) vid årets början uppdelat på dem som är öppet arbetslösa50 och dem som befinner sig i någon åtgärd sökandesammansättning (två olika mått för att mäta detta har använts). Uppgifter om personal har hämtats ur Arbetsförmedlingens administrativa system Palasso. I Palasso redovisas helårsarbetare inom kategorierna kärn-, lednings- och stödverksamhet per kontor. Det är inte alla kontor som har personal från alla kategorier, mindre kontor redovisar ibland endast att de har personal inom kärnkategorin. I den slutliga modellen används ett sammanslaget mått för personalen.51 För att mäta fysiskt kapital används förmedlingskontorens lokalyta som en uppskattning för förmedlingskontorens kapitalanvändning. Detta är en grov approximation, men eftersom exempelvis anläggningstillgångar inte finns redovisat på kontorsnivå så är detta det mått som närmast fångar kapitalanvändningen. Dessutom är detta en vanligt förekommande mått för fysiskt kapital i forskningslitteratur som studerat effektiviteten för förmedlingskontor.52 En viss del av Arbetsförmedlingens verksamhet såsom arbetsmarknadsutbildning och förberedande insatser är tjänster som köps in externt av så kallade kompletterande aktörer. Eftersom dessa köpta tjänster 48I huvudanalysen ingår endast en variabel som mäter personal totalt. I känslighetsanalysen har dock personalen delats upp i två variabler. Där den ena mäter personal inom kärnverksamheten och den andra mäter övrig personal. Övrig personal består av personal inom lednings- och stödverksamheterna. 49Förberedande insatser kan exempelvis vara jobbsökarkurs, arbetslivsinriktad rehabilitering eller kartläggning och vägledning. 50Med öppet arbetslösa avses de som inte befinner sig i någon åtgärd. 51Implikationerna av att slå samman de olika personalkategorierna är två, antingen antas att det råder full utbytbarhet mellan de olika personalkategorierna eller så antas att personalsammansättningen är densamma på alla kontor. I känslighetsanalyser har personalen även delats upp i olika kategorierna vilket inte påverkar resultaten i någon större utsträckning. 52I de flesta fall som rör offentlig tjänsteproduktion bör korrelationen mellan lokalyta och andra mått på fysiskt kapital vara hög. I granskning av lärosätenas effektivitet (RiR 2010:2) konstateras en korrelation mellan lokalyta och materiella anläggningstillgångar på över 0,9. EFFEKTIVITETSMÄTNING SOM METOD FÖR ATT JÄMFÖRA ARBETSFÖRMEDLINGSKONTOR ersätter arbetsförmedlingens eget arbete har de inkluderats i modellen. Användningen av kompletterande aktörer har ökat kraftigt . Eftersom volymen av denna typ av köpta tjänster kan variera mellan kontor har antalet inköpta dagar summerats på kontorsnivå. Dessutom infördes kompletterade aktörer successivt i landet vilket skapar en asymmetri som analysen måste ta hänsyn till. De arbetssökande som är inskrivna vid förmedlingskontoren betraktas i analys som en resurs. De inskrivna individerna är indelade i två olika variabler. Den ena variabeln inkluderar summan av arbetssökande som finns inskrivna vid starten av . Den andra variabeln är summan av de nyinskrivningar som sker under respektive år. Alla individer som är inskrivna vid Arbetsförmedlingen har inte samma förutsättningar att hitta ett nytt arbete. Detta innebär att förmedlingskontoren måste avsätta olika mycket resurser för de inskrivna individerna. att ta hänsyn till detta används en variabel som fångar upp kontorens sökandesammansättning. Variabeln är konstruerad så att den försöker förutsäga den arbetsinsats som förmedlingskontoren behöver avsätta från det att den arbetssökande registreras vid förmedlingen till dess att individen avregistreras. Två olika mått har använts för att ta hänsyn till sökandesammansättning. Ett profileringsmått53 har använts som Arbetsförmedlingen själva har tagit fram i syfte att uppskatta risken för den inskrivne att bli långtidsarbetslös. har som ett komplement till Arbetsförmedlingens profileringsmått även tagit fram ett mått på den förväntade övergångsfrekvensen till sysselsättning hos de arbetslösa på kontorsnivå.54 Båda måtten kan sägas mäta den förväntade arbetsinsatsen som förmedlingen kan behöva göra för att åstadkomma en prestation. Eftersom måtten varierar över tiden kommer de också att avspegla förändringar i sammansättningen av de arbetssökande mellan olika år. De båda måtten liknar varandra i många avseenden och resultaten från beräkningarna av effektivitet är i princip desamma oberoende av vilket av måtten som används. 53Profileringsmåttet, eller bedömningsstödet som det också benämns, fås genom att skatta en varaktighetsmodell på inflödet och prognostisera hur länge den arbetslösa förväntas vara arbetslös. Den bakgrundsinformation som används är bland annat kön, utbildning, utländsk bakgrund, men även arbetslöshetsinformation från Arbetsförmedlingens datalager (tidigare Se Bennmarker m.fl. (2007) för en utförligare beskrivning om hur profileringsmåttet tas fram. 54Den uppskattade tiden baseras på prediktioner (hazard rates) som har erhållits från en överlevnadsanalys (cox-regressioner). I modellen skattas sannolikheten att övergå till arbete beroende på ålder, kön, ursprungsland, lokal arbetslöshet, antalet vakanser lokalt, utbildningsnivå samt huruvida personen har ett handikapp eller har varit förtidspensionerad. Den främsta anledningen till att tog fram ett kompletterade mått till profileringsmåttet var att det vid tillfället var osäker om Arbetsförmedlingen skulle hinna få fram det efterfrågade profileringsmåttet för hela tidsperioden. I analysen används två olika kategorier av outputvariabler för att mäta arbetsförmedlingskontorens prestationer. Dels så kallade intermediära prestationer, dels slutliga prestationer. Syftet med att särskilja prestationerna i intermediära och slutliga är att ta hänsyn till Arbetsförmedlingens delade uppdrag. Arbetsförmedlingen ska dels sträva efter att den som är inskriven ska få en anställning. Arbetsförmedlingen avsätter dessutom stora resurser till andra åtgärder som kan betraktas som delmål på vägen till anställning. Arbetsmarknadspolitiska åtgärder som syftar till att öka den arbetssökandes anställningsbarhet, betraktar som intermediära prestationer. Dessa prestationer innebär att den arbetssökande blir omklassificerad i Arbetsförmedlingens statistiksystem, men inte avregistrerad. I analysen används en variabel för att mäta detta. Följande prestationer ingår i variabeln sökande i program med aktivitetsstöd sökande som har arbete med stöd sökande i förberedande insatser sökande med nystartsjobb sökande i arbetsmarknadsutbildning deltidsarbetslösa. Valet av slutliga prestationer har gjorts med utgångspunkt från Arbetsförmedlingens uppdrag att effektivt sammanföra dem som söker arbete med dem som söker arbetskraft. Riksrevisonen har valt att definiera en slutlig prestation som de tillfällen då arbetsförmedlingens ansvar för den arbetssökande upphör. Detta inträffar när den arbetssökande avregistreras från Arbetsförmedlingen så kallad avaktualisering. Det finns dock en avaktualiseringsorsak som är problematisk och det gäller de individer som avaktualiseras av okänd orsak (avaktualiseringsorsak 6). Detta sker då den arbetssökande bryter kontakten med Arbetsförmedlingen. Orsakerna till detta kan vara flera. Individen kan ha fått arbete, börjat studera eller av andra skäl lämnat arbetsmarknaden.55 I granskningen har valt att betrakta en delmängd av dessa avaktualiseringar som ett lyckat utfall. Det som varit vägledande i detta arbete är huruvida individerna haft inkomster av arbete eller studier. använder två variabler för att mäta de slutliga prestationerna. Dessa är uppdelade i individer som övergått till arbete56 och individer 55Se (2010) för en utförligare rapport om detta. 56Detta mått avser de individer som erhållit avaktualiseringsorsak 14 i Arbetsförmedlingens register samt de som erhållit avaktualiseringsorsak 6 och som har arbetsinkomster större än två prisbasbelopp under . Två prisbasbelopp motsvarade . EFFEKTIVITETSMÄTNING SOM METOD FÖR ATT JÄMFÖRA ARBETSFÖRMEDLINGSKONTOR som övergått till extern utbildning57. Övergång till arbete innebär att den arbetssökande antingen fått ett permanent eller temporärt arbete. Det kan även innebära att den arbetssökande blivit återanställd av tidigare arbetsgivare eller erhållit skyddat arbete hos . Övergång till extern utbildning innebär att den arbetssökande övergår från inskrivning hos Arbetsförmedlingen till utbildning inom det reguljära utbildningssystemet. anser att de som lämnat Arbetsförmedlingen av skälen ovan är att betrakta som lyckat utfall.58 I tabell 2 nedan redovisas medelvärde och standardavvikelse för de variabler som i huvudsak används i analysen efter ovan nämnda kontorssammanslagningar och justeringar av data. Deskriptiv statistik per arbetsförmedlingskontor över perioden 20042010. Lokalyta (m2) Personal totalt (helårspersonal) Antal kvarvarande inskrivna, Sökande som befinner sig i: 57Detta mått avser de individer som erhållit avaktualiseringsorsak 7 i Arbetsförmedlingens register samt de som erhållit avaktualiseringsorsak 6 och som erhållit studiemedel som överstiger under . 58De som inte ingår bland dessa är de som har avaktualiseringsorsak 5, känd orsak (föräldraledighet, sjukskriven) och avaktualiseringsorsak 8, avliden. I detta kapitel redovisas resultaten av analys av arbetsförmedlingskontorens effektivitet. Beräkningarna avser perioden 20042010 och är genomförda med hjälp av en outputorienterad DEA- modell.59 Vidare redovisas en rad känslighetsanalyser som genomförts för att undersöka resultatens robusthet. I kapitlet redovisas också en analys av möjliga förklaringar till skillnader i de beräknade effektivitetstalen samt en analys av skaleffektivitet, det vill säga en analys som belyser om arbetsförmedlingskontoren har en optimal storlek. Slutligen beskrivs hur den modell som har använts i granskningen för att mäta resurseffektivitet kan användas som en del i Arbetsförmedlingens verksamhetsutveckling mot kostnadseffektivitet. Den slutliga modellen för att beräkna effektivitetstalen innehåller sex variabler för att mäta arbetsförmedlingskontorens resurser och två variabler för att mäta arbetsförmedlingskontorens slutliga prestationer. Modellen innehåller dessutom en variabel som mäter intermediära prestationer, det vill säga prestationer som inte betraktas som slutliga, men som kan betraktas som ett steg på vägen för en individ att bli avaktualiserad från Arbetsförmedlingen.60 I modellen mäts arbetsförmedlingskontorens resurser i form av Lokalyta mätt i kvadratmeter. Personal uttryckt i helårsarbetare. Antal dagar som arbetslösa tillbringat antingen i förberedande insatser, hos kompletterande aktörer eller i arbetsmarknadsutbildning. Antalet kvarvarande öppet arbetslösa samt antalet kvarvarande i åtgärder (stock). Antalet nyinskrivna till öppen arbetslöshet samt till åtgärder under aktuellt år (inflöde). Förväntade övergångsfrekvensen till sysselsättning som en approximation för att ta hänsyn till skillnader i sökandesammansättning vid olika förmedlingskontor.61 59Under antagandet om skalavkastning. 60För mer detaljer kring de använda variablerna, se kapitel 5. 61Som ett alternativ till den förväntade arbetsinsatsen används profileringsmåttet framtaget av Arbetsförmedlingen. EFFEKTIVITETSMÄTNING SOM METOD FÖR ATT JÄMFÖRA ARBETSFÖRMEDLINGSKONTOR Arbetsförmedlingskontorens slutliga prestationer mäts med hjälp av två variabler Avaktualisering från Arbetsförmedlingen av följande skäl62 tillsvidareanställning eller egen näringsverksamhet utan stöd fortsatt anställning hos samma arbetsgivare skyddad anställning hos . Till variabeln har tillförts de individer som avaktualiserats från Arbetsförmedlingen av okänd orsak63 och som enligt inkomststatistik från hade en arbetsinkomst under som översteg två prisbasbelopp.64 Avaktualisering från Arbetsförmedlingen på grund av annan utbildning än arbetsmarknadsutbildning.65 Till variabeln har även tillförts de individer som avaktualiserats av okänd orsak och som erhöll inkomster av studier som översteg 10 000 kronor.66 Som ett mått på arbetsförmedlingskontorens intermediära prestationer används Individer som fått ett arbete på deltid, men som kvarstår som inskrivna på Arbetsförmedlingen. Till dessa adderas sökande i arbetsmarknadspolitiska program med aktivitetsstöd, arbete med stöd, i förberedande insatser, med nystartsjobb samt sökande i arbetsmarknadsutbildning.67 Beräkningarna av arbetsförmedlingskontorens effektivitet utgår från de maximala prestationer som observerats vara möjliga att åstadkomma vid ett arbetsförmedlingskontor. Beräkningarna utgår från de resurser som kontoren har tillgängliga. De effektivitetstal som har beräknats i granskningen tolkas som effektivitet i relation till andra observerade enheter och är alltså ett relativt effektivitetsmått. 62Avaktualiseringskoder 1, 2, 3 och 4. 64Två prisbasbelopp motsvarade . 66I LISA-databasen benämns denna variabel och inkluderar såväl studiebidrag som studielån. 67Vad gäller deltidsarbetslöshet, timanställning samt tillfälligt arbete (sökandekategorier 21, 22 och 31) så har rörelser mellan dessa tillstånd exkluderats för att undvika dubbelräkning. Ett effektivitetstal på 1,00 betyder att arbetsförmedlingskontoret är effektivt jämfört med andra arbetsförmedlingskontor. Ett effektivitetstal större än 1,00 innebär att förmedlingskontoret har en potential att förbättra sina prestationer givet mängden resurser. Exempelvis innebär ett effektivitetstal på 1,2 att det aktuella arbetsförmedlingskontoret, enligt modellen, skulle kunna öka sina slutliga prestationer , utan att ytterligare resurser behöver tillföras. I huvudanalysen har en så kallad balanserad panel används, vilket innebär att det är samma analyserade enheter som ingår . I tabell 3 redovisas den genomsnittliga förbättringspotentialen för de 185 undersökta arbetsförmedlingskontoren som ingår i huvudanalysen. I kolumnen längst till höger redovisas det genomsnittliga effektivitetstalet för perioden 20042010. var det genomsnittliga effektivitetstalet 1,082. Detta innebär att förbättringspotentialen i genomsnitt var . Förbättringspotentialen är således lägre än vad tidigare svensk forskning Den tidigare svenska forskningen har dock bara i ett fall tagit hänsyn till skillnader i sökandesammansättningen vid förmedlingskontoren. Resultaten i denna granskning ligger i linje med, eller uppvisar något lägre förbättringspotential, än den internationella forskningslitteratur som studerat effektiviteten för arbetsförmedlingskontor. Genomsnittlig förbättringspotential i procent för perioden 20042010 med förväntad arbetsinsats, förmedlingskontorsnivå. Tabell 3 visar att den beräknade genomsnittliga förbättringspotentialen varierar mellan . Förbättringspotentialen är relativt stabil. Den högsta genomsnittliga förbättringspotentialen uppmättes 2004 då EFFEKTIVITETSMÄTNING SOM METOD FÖR ATT JÄMFÖRA ARBETSFÖRMEDLINGSKONTOR arbetsförmedlingskontoren i genomsnitt kunde öka sina prestationer utan att förändra resursinsatsen. Bland de 185 studerade förmedlingskontoren uppvisade mellan 70 och 84 förmedlingskontor inte någon förbättringspotential alls . Dessa kontor betraktas alltså som fullt resurseffektiva. Maxvärdet i tabellen anger förbättringspotentialen för det förmedlingskontor med det största effektivitetstalet. Detta innebär exempelvis att det fanns ett förmedlingskontor som skulle kunnat öka sina slutliga prestationer med utan att förändra mängden resurser. De beräknade effektivitetstalen är även relativt stabila över den studerade tidsperioden. Av de 185 studerade förmedlingskontoren uppvisar 35 en förbättringspotential för samtliga sju undersökta år. Vidare visar beräkningarna att 15 förmedlingskontor är fullt resurseffektiva samtliga år. Ytterligare 20 förmedlingskontor är effektiva sex av de sju studerade åren. I figur 3 nedan illustreras spridningen av de enskilda förmedlingskontorens förbättringspotential . Spridningen av arbetsförmedlingskontorens förbättringspotential , procent. 162 169 176 183 Notera: Förväntad övergångsfrekvens till sysselsättning används som mått för att ta hänsyn till sökandesammansättningen. I figuren redovisas effektivitetstalet på den vertikala axeln och de enskilda förmedlingskontoren återfinns på den horisontella axeln sorterade i stigande ordning efter sin förbättringspotential. Ett värde på 1,2 i figuren innebär en förbättringspotential på . Från figuren framgår att 84 stycken () av arbetsförmedlingskontoren inte har någon Av figuren framgår även tydligt att den genomsnittliga förbättringspotentialen inte är jämt fördelad mellan kontoren. För några förmedlingskontor är den beräknade förbättringspotentialen relativt stor. av 185 arbetsförmedlingskontor har exempelvis en förbättringspotential som är eller mer. I analysen som redovisas i tabell 3 har ett antal förmedlingskontor slagits samman för att få samma antal studerade enheter över hela tidsperioden 20042010.68 För att kunna studera den genomsnittliga förbättringspotentialen för ett så stort antal förmedlingskontor som möjligt för de enskilda åren har ytterligare en analys genomförts för en så kallad obalanserad panel där alla förmedlingskontor ingår oavsett om de finns med över hela den undersökta perioden. Resultaten från dessa beräkningar redovisas i tabell 4. Genomsnittlig förbättringspotential i procent för perioden 20042010 med förväntad arbetsinsats, förmedlingskontorsnivå. Som framgår av tabell 4 varierar antalet inkluderade förmedlingskontor mellan 198 och 229 . ingår flest antal kontor i analysen och 2010 ingår minst antal kontor. Detta beror på att kontor lagts ner och startats men också på att sammanslagningar av kontor har skett . Den beräknade genomsnittliga förbättringspotentialen varierar i dessa beräkningar mellan för . De genomsnittliga förbättringspotentialerna skiljer sig dock inte särskilt mycket åt från de beräknade effektivitetstalen då den balanserade panelen används. Detta tyder på att sammanslagningar av flera förmedlingskontor till större enheter inte tycks påverka de beräknade förbättringspotentialerna i någon betydande utsträckning. Anledningen till att förbättringspotentialen är marginellt större i genomsnitt i tabell 4 jämfört med de i tabell 3 är sannolikt att viss variation mellan kontoren försvinner när enskilda förmedlingskontor slås samman till större enheter. 68 För en diskussion kring dessa sammanslagningar se kapitel 5. EFFEKTIVITETSMÄTNING SOM METOD FÖR ATT JÄMFÖRA ARBETSFÖRMEDLINGSKONTOR 6.2Känslighetsanalysen visar att effektivitetstalen är robusta För att undersöka tillförlitligheten i de beräknade effektivitetstalen har känslighetsanalyser genomförts på flera olika sätt. Dessa redovisas nedan utan någon inbördes rangordning. Alternativt mått för att ta hänsyn till skillnader i sökandesammansättning