prop · GZ03149 · 2012-05-23 00:00:00 — Kommunala beslut kungörs som huvudregel genom att det meddelas på kommunens eller anslagstavla att protokollet över beslutet har justerats. Det gäller även normgivningsbeslut. Vid sidan av detta krav finns det på vissa områden kompletterande krav på kungörande. Dessa är inte enhetliga och det synes saknas skäl för det (se avsnitt 4.2). Det saknas således ett enhetligt sätt för kungörande och tillhandahållande av kommunala föreskrifter, vilket är otillfredsställande. På trafikområdet har detta lösts genom den rikstäckande databasen för landets trafik- föreskrifter (RDT) och (). Att åstadkomma sådana lösningar för varje politikområde är dock inte ändamålsenligt. Vidare möjliggör ändringarna i RF en ökad normgivning, varför de kommunala föreskrifter som behöver tillkännages kan komma att bli fler. Även av den anledningen vore det bättre att göra förfarandet enklare och mer enhetligt. Till detta kommer att EU-samarbetet ställer ökade krav på att myndigheternas regleringar och administrativa system ska vara mer tillgängliga. Här har SKL och lyft fram lagen om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen och en av regleringarna som genomför tjänstedirektivet. I dagens situation med en stark variation av kungörandeformer löper kommuner och landsting en risk att de inte uppfyller de formella kraven på kungörandeförfarande. Av vad i anför framgår att det inte bara är en risk utan också att det förekommer brister i kommunernas fullgörande av skyldigheten att lämna föreskrifter för kungörande i länets författningssamling. Ändå gäller den skyldig- heten endast enligt tre författningar. Det kan också av rättssäkerhetsskäl ifrågasättas att förfarandena skiljer sig åt mellan olika regleringar så att det t.ex. finns straffsanktionerad normgivning som inte på något sätt behöver göras tillgängliga särskilt utöver förfarandet med anslags- tavlan. Detta talar enligt regeringens mening sammantaget för att ett enhetligt förfarande borde finnas för hur föreskrifter ska tillkännages. Av framför allt rättssäkerhetsskäl och för att undvika onödig gräns- dragningsproblematik, anser regeringen att tillkännagivande av kommunala föreskrifter inte bör begränsas till normgivning som fattats med stöd av vissa bemyndiganden. Förfarandet bör vara tillämpligt för all normgivning och inte bara de normer som uttryckligen kräver vissa särskilda kungörandeformer. Även det talar för att det behövs ett generellt och enhetligt förfarande för att kungöra eller på annat sätt tillhandahålla de kommunala föreskrifterna. Med hänsyn till det stora antalet kommuner och landsting samt till den kommunala självstyrelsen, bör ett enhetligt och generellt förfarande för att tillhandahålla kommunala föreskrifter främst vara enkelt, billigt och flexibelt men utan att rättssäkerheten sätts åt sidan. Kan någon av formerna för kungörande göras generellt tillämplig? Kungörande i länens författningssamlingar av vissa föreskrifter som kommunerna beslutade var en logisk följd av att länsstyrelserna skulle fastställa de föreskrifterna. Länsstyrelserna ska dock inte längre fastställa några föreskrifter utan de har bara kvar en möjlighet att under vissa förutsättningar upphäva lokala ordningsföreskrifter. Med hänsyn till de formkrav som gäller för länens författnings- samlingar kan ur formell rättssäkerhetssynpunkt ett kungörande där möjligen ses som ett säkrare förfarande för att garantera att några felaktigheter inte finns i dem. Vissa normer är straffsanktionerade, vilket talar för att de kungörs på detta sätt. Det talar dock för att betydligt fler kommunala föreskrifter borde ha tagits in i länens författningssamlingar än vad som har skett eftersom många föreskrifter är straffsanktionerade. Så har emellertid inte skett utan det har accepterats att föreskrifter kan vara straffsanktionerade utan att de kungjorts där. Tillkännagivanden av kommunala föreskrifter bör dessutom i första hand syfta till att göra föreskrifterna kända för allmänheten och i andra hand till att säkerställa att eventuella överträdelser av bestämmelserna kan beivras. Det bör också beaktas att omgången med att ytterligare en myndighet är involverad i förfarandet och att föreskrifterna ska tryckas, torde innebära en ökad risk för felaktigheter och att det kan dröja avsevärd tid innan föreskrifterna finns tillgängliga på det sättet. Det är således tveksamt om länens författningssamlingar verkligen fyller funktionen som ett informationsställe för de som vill veta vilka föreskrifter som gäller. Ur medborgarnas perspektiv är det knappast naturligt att ta reda på vilka regler som gäller för en kommun eller ett landsting genom att vända sig till statens representant i länet, dvs. och dess författnings- samling. Att tvärtom utveckla länens författningssamlingar genom att där tillföra ytterligare kommunala regleringar framstår mot denna bakgrund som tveksamt. I en eventuell utveckling mot färre men större län kan det också ifrågasättas om en författningssamling som berör ett betydligt större antal kommuner verkligen kan fylla den informativa roll som publiceringen syftar till. Att föra in alla kommunala författningar i länets författningssamling ifrågasattes redan långt före it-teknikens utbredning av Utredningen om författningspublicering m.m. i betänkandet Bättre överblick över lagar och andra bestämmelser (SOU 1973:23). Det ansågs att länets författningssamling då skulle bli så omfattande och svårhanterlig att den inte skulle vara praktiskt användbar. Kommunala föreskrifter är normalt av intresse bara för kommunens egna medlemmar och en stor del av innehållet i länets författningssamling skulle sålunda komma att sakna intresse för de flesta läsarna (a. a. s. 142). Vid arbetet med promemorian har dessutom en genomgång av kommunernas webbplatser gjorts. Den visar att lokala ordnings- föreskrifter samt lokala miljö- och hälsoskyddsföreskrifter vilka , förutom genom anslagstavlan, ska kungöras i länets författningssamling, även återfinns på kommunernas webbplatser. Så många som ca 240 respektive ca 185 kommuner har där, vid sidan av kungörandet i länets författningssamling, publicerat dessa föreskrifter i eget textformat och med egen layout. Värdet av länets författningssamling kan i ljuset av det Det torde vara naturligare för de allra flesta att söka informationen på kommunernas webbplatser och med den lydelse som kommunerna publicerat, än genom länets författningssamling. Det ovan beskrivna talar för att länets författningssamling har spelat ut sin roll för kungörande av kommunala föreskrifter. I varje fall är det sättet att kungöra inte lämpligt att göra generellt tillämpligt för all normgivning. I promemorian ifrågasattes om de särskilda kungörandeformer som här är i fråga, bl.a. ortstidningar, kan tillgodose det informationsbehov som finns om kommunala föreskrifter. Det har lett till stark kritik från Regeringen in- stämmer i deras uppfattning att ortstidningar är viktiga organ för att informera allmänheten om myndigheternas verksamhet och beslut samt att det är en skillnad mellan att aktivt söka information och att bli informerad. Det kan dock ifrågasättas om publicering i ortstidning ska införas som generell kungörandeform för kommunala föreskrifter, dvs. för alla normer som kommuner och landsting beslutar. Ett sådant krav skulle innebära att medborgarna hänvisas till att ha tillgång till en dagstidning och att de tar del av informationen den publiceras. Visserligen finns ortstidningar att läsa på internet men det är knappast troligt att de medborgare som vill ta reda på vilka kommunala bestämmelser som gäller och hur de är formulerade söker på tidningars webbplatser för att få information om och för att ta del av kommunala föreskrifter. Det skulle inte vara ändamålsenligt att ha en ordning där hela föreskrifter och varje ändring av en föreskrift måste föras in i ortstidningarna. Det är därför regeringens bedömning att publicering i ortstidning inte kan utgöra en generell kungörandeform för just kommunala föreskrifter. Däremot kan den i många fall fungera som en kompletterande informationskanal för kommuner och landsting att informera om att föreskrifter har antagits eller ändrats och hur de finns att tillgå. Att de mer ovanliga kungörandeformerna som består i att föreskrifter läses upp i radio eller att föreskrifter fysiskt anslås skulle göras generellt tillämpliga för alla föreskrifter är inte heller lämpligt. Det hindrar inte att det kan förekomma föreskrifter som kommuner och landsting bör informera om på det sättet. Den kommunala anslagstavlan är visserligen inte heller optimal för att tillhandahålla kommunala föreskrifter. Relativt få medborgare söker sig till den för att ta del av dess information. Som regel kan man inte heller på anslagstavlan ta del av beslutens eller föreskrifternas innehåll. Anslagstavlan fyller dock funktionen att tillkännage allt kommunalt beslutsfattande på ett eller annat sätt. Den har utöver sin informativa uppgift således även en roll av rättslig betydelse bl.a. för att besluten ska vinna laga kraft, detta gäller även beslut om kommunala föreskrifter. Det skulle innebära en stor förändring och ett olämpligt krav om det kommunala beslutsfattandet i detta sammanhang skulle delas upp så att beslut om kommunala föreskrifter, till skillnad från allt annat kommunalt beslutsfattande, inte skulle kungöras genom kommunens anslagstavla. Den kommunala anslagstavlan bör därför tills vidare kvarstå som det formella sättet att kungöra föreskrifter på. Tillhandahållandet av innehållet i de kommunala föreskrifterna behöver dock av demokrati-, offentlighets- och rättssäkerhetsskäl ske även på något annat sätt. För att undvika dubblering av kungörelseförfarandet, bör detta sätt endast fylla en informativ funktion, till skillnad från anslagstavlans även rättsliga funktion. har en strävan från regeringens sida varit att utveckla möjligheterna till elektronisk förvaltning (e-förvaltning). lades strategin för 24-timmarsmyndigheten fast i propositionen Ett informationssamhälle för alla (prop. 1999/2000:86). Syftet var att myndigheterna skulle öka tillgängligheten av tjänsteutbudet. För att bättre styra och koordinera arbetet med e-förvaltning inom den offentliga sektorn tillsatte regeringen en delegation för e- förvaltning (dir. 2009:19). E-delegationen har i sitt delbetänkande Strategi för myndigheternas arbete med e-förvaltning (SOU 2009:86) bl.a. identifierat ett antal områden där regeringen bör agera och föreslagit hur myndigheterna kan öka sin produktivitet och effektivitet samt öka samhällets utvecklingsförmåga och innovationskraft genom e- förvaltning. Delegationen föreslår bl.a. åtgärder för att arbeta vidare med e-legitimationer. E-delegationen har i delbetänkandet Så enkelt som möjligt för så många som möjligt från strategi till handling för e- förvaltning (SOU 2010:20) presenterat de första stegen mot en utvecklad e-förvaltning. Ytterligare fyra delbetänkanden har lämnats av delegationen (SOU 2010:62, 2011:27, 2011:67 och 2012:18). I den förvaltningspolitiska propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175) angav regeringen att utvecklingen av e-tjänster bör, inom ramen för det statliga åtagandet, drivas utifrån ett rationaliseringsbehov och att e-tjänsterna ska utformas utifrån konkreta behov hos användarna av tjänsterna. Kungörandelagen och författningssamlingsförordningen medger att vissa statliga myndigheters författningar kan kungöras på annat sätt än i en tryckt författningssamling. För detta krävs dock att det finns synnerliga skäl. Det förekommer med stöd av dessa bestämmelser elektroniska författningar, även om de är tämligen ovanliga. och har getts möjlighet att kungöra vissa föreskrifter elektroniskt, bl.a. för att möjliggöra kungörande av vissa EU-rättsliga bestämmelser som kan behöva träda i kraft med kort varsel. har ett mer omfattande förfarande för elektroniskt kungörande av författningar införts. Enligt förordningen (2007:231) om elektroniskt kungörande av vissa trafikföreskrifter ska , länsstyrelsernas, polisens och kommunernas trafikföreskrifter kungöras elektroniskt på en särskild webbplats (prop. 2004/05:87). Transportstyrelsen har på uppdrag av regeringen upprättat en riks- täckande databas för landets trafikföreskrifter (RDT). Från innehåller databasen alla slag av trafikföreskrifter som är uppräknade i förordningen. Det rör sig om ca 167 000 föreskrifter, varav ca 139 000 är kommunala. Webbplatsen får inte innehålla annat än som särskilt regleras i förordningen. Förordningen omfattar regler om förfarandet vid kungörandet och utformningen av de kungjorda Prop. 2011/12:149 föreskrifterna. Bland bestämmelserna återfinns även regler om kon- solidering, dvs. att föreskrifter som blivit svåröverskådliga till följd av ändringar bör tas in i sin helhet, om behörighet att ge tillstånd till publicering, om säkerhet i systemet samt om register över samtliga föreskrifter (föreskriftsregistret) och över samtliga gällande föreskrifter som har kungjorts på webbplatsen (gällanderegistret). Kungörandet av innehållet i RDT genom () ersätter det tryckta kungörandet i () och i länets författningssamlingar. Utredningen om elektroniskt kungörande av författningar har i sitt betänkande Elektroniskt kungörande av författningar (SOU 2008:88) föreslagit att kungörandet av lagar och förordningar ska ske elektroniskt genom att en författning förs in i SFS som publiceras på en särskild webbplats på internet. Enligt förslaget ska en författning ha den lydelse som framgår av det elektroniska kungörandet i SFS. Det innebär att den elektroniska versionen på den särskilda webbplatsen ska vara den officiella versionen av en författning och som allmänheten därför kan utgå från som korrekt (den autentiska versionen). Betänkandet har remissbehandlats. Remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot utredningens förslag. Regeringen har gett en sakkunnig person i uppdrag att lämna förslag till en lösning för hur författningar ska kungöras elektroniskt på en webbplats för på internet (SB2011/9357/Gransk). Uppdraget ska redovisas . Avslutningsvis bör nämnas att har föreslagit att den elektroniska utgåvan av EU:s officiella tidning (EUT), i vilken EU:s rättsakter publiceras, ska få rättslig status (KOM[2011] 162, se fakta-PM 2010/11:106). Kungörande av kommunala föreskrifter bör ske genom anslagstavlan men de bör vara åtkomliga elektroniskt I dagens samhälle torde de flesta medborgare söka offentlig information på internet. Både stat och kommuner använder i allt högre utsträckning nätet för att ge medborgarna service. Som berörts ovan strävar regeringen mot en övergång till en mer elektronisk förvaltning. Det är därför vare sig lämpligt eller tidsenligt att skapa ett nytt system för tillhandahållande av kommunala föreskrifter som bygger på kostsam och miljöbelastande pappershantering. Det är viktigare att föreskrifterna på ett enkelt sätt görs kända och att de hålls aktuella samt att de finns tillgängliga för allmänheten att ta del av när de söker information om vad som gäller i ett visst avseende. Det finns flera fördelar med att tillhandahålla föreskrifterna elektroniskt. Det skulle göra det möjligt för enskilda att ta del av före- skrifterna när och var som helst. Det underlättar även för de medlemmar som inte nås , som t.ex. fastighetsägare som inte är bosatta i kommunen. Även andra intressenter kan i betydligt större omfattning nås på det sättet. Tillgängligheten skulle därigenom öka och sannolikt göra att fler tar del av föreskrifterna. Detta gäller inte bara allmänheten utan, som ger exempel på, även myndigheter. Föreskrifterna skulle sannolikt också hållas aktuella i högre utsträckning än . Förfarandet skulle få förutsättningar att bli både kostnadseffektivt och ge säker information. Dagens teknik medger flera sätt att elektroniskt kommunicera med allmänheten både direkt och mera generellt. En direkt kommunikation förutsätter att alla berörda faktiskt kan nås. Praktiska och ekonomiska skäl talar dock för att det inte är ett rimligt alternativ inom överskådlig tid. En naturligare lösning utifrån denna utgångspunkt, som tillgodoser medborgarnas intresse av information, skulle vara att publicera de kommunala föreskrifterna genom en databas eller en webbplats. Med hänsyn främst till den kommunala självstyrelsen, synes det emellertid ännu inte finnas förutsättningar för att tillhandahålla föreskrifterna genom en gemensam databas (se vidare avsnitt 6.2). En lösning som innebär att varje kommun och landsting tillhandahåller sina föreskrifter på den egna webbplatsen är därför att föredra. Alla kommuner och landsting har egna webbplatser. Så gott som alla av dem publicerar sina föreskrifter där i varierande ut- sträckning. Att reglera detta skulle därför understödja den utveckling som redan sker. En invändning mot ett elektroniskt förfarande är att personer som inte har datorer inte skulle få tillgång till föreskrifterna. Detta bör dock kunna hanteras t.ex. genom att kommunen eller på biblioteken eller på andra sätt tillhandahåller datorer med internetuppkoppling och stöd för att dessa personer ska kunna tillgodogöra sig informationen. Föreskrifterna i original finns dessutom att ta del av hos kommunen eller . Att underlätta för enskilda att på plats hos kommunen eller ta del av föreskrifterna är en fråga om service som i grunden bygger på skyldigheten att lämna ut allmänna handlingar. En reglering av förfarandet för kungörande och tillgängliggörande av kommunala före- skrifter ersätter förstås inte den skyldigheten. Med en sådan reform bör tillgängligheten till kommunala föreskrifter generellt sett öka. Västra tar i det sammanhanget upp en viktig fråga genom att efterlysa en diskussion om bl.a. tillgänglighet för äldre, personer med funktionsnedsättning, nationella och andra etniska minoriteter. Enligt regeringens mening kommer kommunerna och lands- tingen inom ramen för reformen att kunna anpassa tillgängligheten och öka den ytterligare för att fler ska ges bättre möjligheter att ta del av föreskrifterna. Det är också en servicefråga som bör överlämnas till kommunerna och landstingen att avgöra. Där kan Västra tillsammans med andra föregå med gott exempel. Regeringen återkommer närmare till frågan i avsnitt 6.2. En ytterligare invändning mot elektronisk publicering är att det dels kommer att finnas en originalversion av de beslutade föreskrifterna i det skriftliga kommunala normbeslutet som kungjorts genom den kommunala anslagstavlan, dels en elektronisk uppsättning av före- skrifterna som publicerats på webbplatsen. Det finns då en risk att de olika versionerna skiljer sig åt. Det finns dock inte anledning att överdriva detta problem. Så kan bli fallet . Vid en sådan konflikt är det den beslutade lydelsen av föreskrifterna som framgår av det protokoll som justerats som har företräde. kommer inte att innebära någon principiell skillnad i det avseendet. 2011/12:149 Genom att kommunen eller har en elektronisk version av det dokument som fullmäktige eller nämnden tagit ställning till, och sedan publicerar detsamma på nätet, torde tvärtom förutsättningarna öka för att de olika versionerna ska överensstämma. Sammanfattningsvis bedöms ett elektroniskt tillhandahållande på kommunens eller webbplats uppfylla kraven att tillkänna- givande av de kommunala föreskrifterna ska ske enkelt, billigt och flexibelt utan att rättssäkerheten sätts åt sidan. Ett sådant förfarande måste därför anses vara det rimligaste sättet att öka kunskapen om och tillgängligheten för föreskrifter som kommuner och landsting beslutar om och kungör genom sina anslagstavlor. Transportstyrelsen ser det som en brist om kungörandet inte kommer att vara elektroniskt. Enligt regeringens bedömning finns det inte förutsättningar för att från dagens situation direkt nå en helt elektronisk lösning. Som flera remissinstanser framhåller är detta ett steg på vägen mot ett elektroniskt kungörande. Regeringen återkommer till frågan i avsnitt 7. Avslutningsvis bör framhållas att även om ett enhetligt förfarande införs, hindrar det inte att föreskrifterna görs kända även på andra sätt, utöver anslagstavlan och webbplatsen. Det kan förstås vara lämpligt att informera om nya, ändrade eller upphävda bestämmelser genom de informationskanaler som kommunen eller normalt använder sig av. Det kan vara fråga om annonser eller blänkare i ortstidningar, i annonsblad, i det egna informationsbladet eller genom sociala medier. Behovet av sådan information är i första hand en servicefråga som kommunerna och landstingen själva bäst kan bestämma. 6 En reglering av kommunala föreskrifter 6.1Kungörande genom anslagstavlan och tillgängliggörande på webbplatsen Regeringens förslag: Det ska i kommunallagen (1991:900) förtydligas att kommunala föreskrifter som huvudregel ska kungöras genom kommunens eller anslagstavla och införas en generell reglering om att föreskrifterna ska finnas tillgängliga för allmänheten på kommunens eller webbplats så länge de är gällande. Regeringens bedömning: Förordningsbestämmelserna om att kommunala föreskrifter ska kungöras i länets författningssamling och föras in i ortstidning bör slopas. Detsamma gäller kravet på tillhanda- hållande av tryckta exemplar av föreskrifterna. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: Många remissinstanser, däribland ombudsmän (), Justitiekanslern, , domstolarna, länsstyrelserna, kommunerna, landstingen samt Kommuner och Prop. Landsting (SKL), tillstyrker förslaget och instämmer i bedömningen eller har ingen erinran mot dessa. Tidningsutgivarna och avstyrker förslaget och delar inte bedömningen. Transportstyrelsen tillstyrker förslaget i andra hand. läns landsting efterlyser förtydliganden av vilka styrdokument för organens arbets- former som är att betrakta som kommunala föreskrifter och konkreta exempel på det för del. framför att utför normgivning inom områdena hälso- och sjukvård och kollektivtrafik. Taxor som meddelas för dessa avgifter anses som normer. Andra exempel på föreskrifter som kommuner och landsting efter bemyndigande i lag eller förordning får meddela är arbetsordningar och reglementen av olika slag. anser att det är viktigt att det i kommunallagen förtydligas att kommunala föreskrifter kungörs genom kommunernas och landstingens anslagstavlor och finns tillgängliga på deras webbplatser. anser vidare att förslaget innebär att tidpunkten för när föreskrifterna publiceras på webben förtydligas. SKL instämmer i avgränsningen av den normgivning som ska omfattas. SKL påpekar att frågan om en beslutad men inte ikraftträdd föreskrift ska publiceras inte har belysts. Tidpunkterna för när kungörelse ska sättas upp respektive tas ner anges inte i lagförslaget. På grund av kommunallagen kan man utgå från, anser SKL, att även kungörelser enligt den föreslagna lagändringen normalt kommer att ske med protokollet i övrigt. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) anser att medlemskommunerna i ett kommunalförbund i respektive författningssamling på kommunens webbplats bör hänvisa till föreskrifter som beslutats av kommunalförbundet. påpekar att frågan om publicering på webbplatsen när en kungjord föreskrift inhiberats eller upphävts efter överklagande inte har belysts. Länsstyrelserna i och ställer frågor om hur upphävande av föreskrifter som beslutats med stöd av ordningslagstiftningen är avsett att hanteras. Skälen för regeringens förslag och bedömning Föreskrifterna ska kungöras genom anslagstavlan Liksom allt annat kommunalt beslutsfattande ska kommunala föreskrifter enligt gällande rätt kungöras genom kommunernas och landstingens anslagstavlor. Det sker genom att det meddelas att protokollet över det beslut vid vilket föreskrifterna har antagits är justerat. Någon särskild reglering för föreskrifterna finns inte. Genom detta förfarande med anslagstavlan anses föreskrifterna kända för alla som också blir skyldiga att följa dem.