prop · H00352 · 2012-12-28 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2012/13:52 om statens roll på Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser i rapporten på spelmarknaden når man målen? (RiR 2012:15). Vidare redovisar regeringen vilka åtgärder som har vidtagits eller avses att vidtas med anledning av rapporten. Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Regeringens arbete mot spelberoende................................ Regeringens styrning av ............................... Regeringens åtgärder med anledning av Bilaga 1 om staten på spelmarknaden når man målen (RiR 2012:15)................................................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning har granskat statens roll på den svenska spelmarknaden. Resultatet av granskningen redovisas i granskningsrapporten på spelmarknaden når man målen? (RiR 2012:15). Granskningsrapporten finns i bilagan. överlämnade rapporten till regeringen . AB () har lämnat synpunkter på granskningsrapporten. övergripande bedömning är att utvecklingen på spelmarknaden riskerar att gå mot ett tillstånd med ökat spelberoende. I granskningsrapporten anförs att regeringen har vidtagit vissa åtgärder för att målen inom spelpolitiken och folkhälsopolitiken ska kunna uppfyllas men att de styrmedel som används inte är tillräckligt effektiva för att motverka utvecklingen mot ett ökat spelberoende. Enligt finns även en osäkerhet om hur den svenska spelregleringen förhåller sig till krav. I granskningsrapporten uttalar att en väsentlig del av spelmarknaden står utanför , regeringens och myndigheternas kontroll. Marknadsutvecklingen innebär, enligt , att konkurrens uppstår dels mellan svenska aktörer och nätbaserade oreglerade utländska aktörer, dels svenska legala aktörer sinsemellan och dels mellan legala aktörer och illegala aktörer. konstaterar att andelen personer med spelproblem har uppgått till av befolkningen. Tendensen är dock att färre personer spelar för alltmer pengar. Andelen personer med spelproblem har ökat inom vissa grupper, särskilt bland unga män och äldre kvinnor. anser att marknadsutvecklingen har påverkat förutsättningarna för spelpolitiska mål om att bl.a. värna sociala skyddshänsyn och tillgodose efterfrågan av spel under statlig kontroll. framhåller att regeringen har tagit emot två statliga utredningar, 2006 och 2008, som haft till uppgift att utreda hur en anpassning av det statliga åtagandet ska ske till de förändrade marknadsförutsättningarna på den svenska spelmarknaden men att några förändringar till följd av utredningarnas förslag inte har genomförts. Vidare gör bedömningen att är regeringens främsta spelpolitiska styrmedel. Bolagets uppgift är att kanalisera illegalt och oreglerat spelande till bolaget. Enligt riskerar regeringens styrning av bolaget att leda till att använder mer offensiva och riskfyllda medel för att uppnå en ökad andel spelande under statlig kontroll. Det kräver effektiva spelansvarsåtgärder, vilket menar att i dagsläget inte tar tillräcklig hänsyn till. I granskningsrapporten framförs vidare att regeringens underlag för styrning är av bristande kvalitet. Den främsta anledningen till detta uppges vara att regeringen inte i någon nämnvärd utsträckning har utvärderat Svenska Spels arbete med spelansvar och kanalisering. anser att har ett offensivt förhållningssätt och ifrågasätter om detta kombinerat med frivilliga spelansvarsåtgärder är rätt sätt att uppnå mål. Ett sådant tillvägagångssätt kan, enligt , riskera att sociala skyddshänsyn inte prioriteras. bedömer att organisationen inom spelområdet skulle bli mer effektiv om den var mindre splittrad. är ansvaret för frågorna uppdelat på olika departement och enheter inom . Det finns ca 300 tillstånds- och tillsynsmyndigheter eftersom ansvaret är uppdelat mellan regeringen, Lotteriinspektionen, länsstyrelser och kommuner. Dessutom menar att tillståndskriterierna inte är transparenta eller förutsägbara och att tillståndsvillkor om spelansvar och marknadsföring är oprecisa och delvis skiljer sig åt för olika spelformer med likartad farlighetsgrad. Problem med illegala spel kvarstår och det saknas enligt medel för att motverka nätbaserade spelbolags inträde på marknaden. I granskningsrapporten uppges dessutom att förutsättningarna för effektiv tillståndsgivning och tillsyn är bristfälliga. bedömer att det finns ett behov av ökad samverkan mellan de aktörer som arbetar med förebyggande åtgärder, liksom utvärderingar av befintliga åtgärder för spelansvar och kanalisering. Därutöver anser att det behövs mer forskning om spelberoende och förebyggande åtgärder som ger effekt. Mot bakgrund av iakttagelserna lämnar följande rekommendationer till regeringen: Vidta åtgärder för samverkan och en mer sammanhållen organisation inom spelområdet i synnerhet avseende tillståndsgivning och tillsyn. Vidta åtgärder för att komplettera lotterilagen med preciserade bestämmelser om spelansvarsåtgärder och marknadsföring som är anpassade till spelens farlighetsgrad. Se över Lotteriinspektionens och andra involverade myndigheters befogenheter att motverka illegal spelverksamhet och hur den nationella kontrollen kan stärkas mot utländska intressen som inte har svenskt tillstånd. Ge i uppdrag att verka för att utveckla och samordna förebyggande åtgärder som vidtas av samhällets inblandade aktörer. Satsa på mer forskning om spelberoende och åtgärder för att motverka spelberoende i syfte att bredda sitt beslutsunderlag för styrning av spelpolitiken och . Klargöra vilken huvudman som har ansvar för behandling av spelberoende. Utvärdera och säkerställa effektiviteten i Svenska Spels spelansvarsåtgärder och kundernas användning av åtgärderna. Utvärdera Svenska Spels åtgärder för att styra efterfrågan till bolaget. lämnar mot bakgrund av iakttagelserna följande rekommendationer till : Se till att bolagets marknadsföring överensstämmer med att vara måttfull och restriktiv. I större utsträckning göra spelansvarsåtgärder obligatoriska men tillåta spelarna att själva sätta upp ramar för sitt spelande. Se över sitt produktsortiment så att spelens farlighetsgrad har större inverkan på arbetet med sociala skyddshänsyn och ge spelansvarsfrågor en större tyngd i bolagets beslutsfattande. Förstärka sin utbildning i spelansvar hos vissa personalkategorier som utvecklar nya produkter eller har nära kontakter med kunderna. Arbeta med nya grupper som har konstaterat ökat spelberoende. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen instämmer delvis i iakttagelser. Vad gäller frågan om samverkan inom spelområdet gör regeringen bedömningen att det bl.a. vid tillståndsgivning och tillsyn kan finnas fördelar med att beslut fattas och tillsyn utövas på lokal nivå där det finns kännedom om de lokala förutsättningarna, som alltför många tillstånds- och tillsynsmyndigheter riskerar att leda till en minskad enhetlighet, vilket talar för en ökad centralisering. förutsättningarna för tillståndsgivning och tillsyn ska övervägas i den fortsatta beredningen av förslag till ny lagstiftning inom spelområdet, se Regeringen delar bedömning att spelansvarsåtgärder och marknadsföring bör anpassas till spelens farlighetsgrad. sammanhang kan nämnas att det, vilket också framhåller i granskningsrapporten, pågår ett samarbete avseende marknadsföring inom ramen för SPER (Spelbranschens Etiska Råd). organisation pågår även ett arbete med att ta fram en gemensam standard för socialt ansvar i spelverksamhet. Genom sådant arbete kan berörd bransch ta ansvar för sin verksamhet, vilket enligt regeringens mening är Vidare har för att följa upp sin marknadsföring inrättat en koncerngemensam funktion, en s.k. compliancefunktion. Genom denna ska det säkerställas att verksamheten i koncernen följer regler, krav och förväntningar från ägaren, myndigheter, kunder och allmänheten inom bl.a. marknadsföringsområdet. efterlevnaden av de krav som ställs och resultatet rapporteras till verkställande direktören för vidare befordran till bolagets styrelse. Regeringen avser att återkomma i frågan om huruvida aktuella spelansvars- och marknadsföringsåtgärder bör regleras i lag, se avsnitt 4. 2012/13:52 För regeringen är det en självklar utgångspunkt att berörda myndigheter ska ha befogenhet att motverka illegal spelverksamhet. Regeringen är medveten om de problem med illegala spel, främst illegala spelautomater, som förekommer på marknaden. Rättsläget har dock blivit tydligare efter en dom i (NJA 2011 s. 858). Därmed bör även förutsättningarna för att komma tillrätta med och lagföra illegalt automatspel ha förbättrats. 3.2Regeringens arbete mot spelberoende Regeringen delar bedömning att det är viktigt med forskningsbaserade förebyggande åtgärder mot spelberoende och att de som drabbats av spelberoende ska få erforderlig vård och behandling. Regeringens insatser mot spelberoende har som mål att minska skadeverkningarna av överdrivet spelande. Inom arbetet mot spelberoende är regeringens prioritering att utveckla förebyggande insatser och stödinsatser för personer med spelberoende. För att få fram aktuell kunskap om spel och hälsa i gav regeringen i uppdrag att initiera ett forskningsprojekt (Swelogs). Ny kunskap för Swelogs samlas in i en befolkningsstudie och en fördjupningsstudie med återkommande mättillfällen med samma grupper. Detta forskningsarbete är inte avslutat utan kommer att fortlöpa . I Swelogs publikationsserie ingår kunskapsöversikter och ett flertal rapporter med resultat från olika steg i studien. senaste rapport om pengar och spelproblem i /2010 (Swelogs rapport 2012:04), som publicerades , visar att andelen personer med spelproblem i befolkningen är oförändrad men att många individer har spelproblem under övergående perioder. Riskfyllt alkoholbruk är en faktor som har tydligt samband med utvecklande av spelproblem och resultaten visar på stora behov av förebyggande åtgärder på spelområdet. Rapporten bereds i . När det gäller spelberoendebehandling har det, vilket har framhållit, saknats ett tydligt nationellt och lokalt ansvar för att personer med spelberoende erhåller erforderlig behandling. presenterade Utredningen om en stärkt och moderniserad spelreglering sitt förslag till en ny spelreglering i betänkandet En framtida spelreglering (SOU 2008:124). Utredningen bedömde att det var för tidigt att lägga ansvar på kommunerna att erbjuda spelberoendebehandling. Utredaren föreslog vidare att skulle ha ansvar för vård av spelberoende av . Det ingår inte uttryckligen i uppdraget till att arbeta med vård och behandling. har dock vidtagit åtgärder ifråga om spelberoende med motiveringen att det har handlat om metodutveckling och utvärdering. Samtliga metoder som tagit fram har utvärderats. Inom ramen för utvecklingen av . 2012/13:52 Mental Disorders (DSM-IV), som drivs av American Psychiatric Association, pågår ett arbete som bl.a. kommer att innebära att diagnosen spelmani placeras i samma kategori som missbruk av alkohol och narkotika. Mot den bakgrunden har medel för att stödja öppenvårdsbehandlingarna av spelberoende i , och förts över från till . Detta är ett led i ett projekt som syftar till att se över förutsättningarna för att ta över tillsyn och rekommendationer för behandling av spelberoende, se avsnitt 4. påtalar i granskningsrapporten att regeringen inte i någon nämnvärd utsträckning har utvärderat Svenska Spels arbete med spelansvar. Inte heller har effekterna av vidtagna kanaliseringsaktiviteter följts upp i någon större utsträckning. Regeringen instämmer i bedömning att uppföljning av dessa åtgärder är viktigt och konstaterar att det är en uppgift för styrelsen för att se till att en sådan uppföljning sker. Av yttrande över granskningsrapporten framgår också att bolaget antingen redan har vidtagit eller avser att vidta åtgärder i enlighet med rekommendationer. I detta sammanhang kan nämnas att förbereder en större extern granskning av bolagets spelansvarsåtgärder inom samtliga resultatområden. Svenska Spels uppdrag ställer höga krav på styrningen av bolaget. Det var en grundläggande anledning till att separera bolagsstyrningen från frågor rörande spelreglering och tillstånd från och med årsskiftet 2010/2011. Detta har även inneburit att bolaget ingår i en förvaltarmodell med styrelserepresentation. Denna styrelsemedverkan innebär bl.a. att statens krav på kunskap om verksamheten tillgodoses och kommunikationen mellan bolagen och ägaren underlättas. Regeringen har vidare tillsett att bolagets ägaranvisning nu är bindande för bolaget enligt aktiebolagslagen (2005:551). Enligt har regeringen genom den nya ägaranvisningen signalerat ett mer offensivt förhållningssätt vad gäller bolagets uppdrag. Detta menar kan leda till att bolaget i högre utsträckning använder mer offensiva och riskfyllda medel för att öka sin marknadsandel och att de sociala skyddsintressena därför inte prioriteras. Regeringen finner dock att uppdraget i detta avseende inte har ändrats i sak mot vad som gällt . Att bolaget ska tillgodose konsumenternas efterfrågan på attraktiv spelverksamhet var en utgångspunkt för bolagets bildande (se prop. 1995/96:169). Samma punkt förekom även i det uppdrag till bolaget som gällde . Regeringen instämmer i bedömning att har ett särskilt ansvar ifråga om spelansvar och måttfullhet, inte minst ifråga om marknadsföringens utformning. Viss marknadsföring måste dock få förekomma om man vill uppnå målet att kanalisera spelandet i till bolagets tjänster (jfr RÅ 2004 ref. 95). Att ska ta ett spelansvar och visa måttfullhet i samband med marknadsföringsåtgärder framgår dock tydligt i uppdraget enligt ägaranvisningen till bolaget. Det är, som ovan påpekats, bolagets styrelse som har till uppgift att se till att detta uppdrag följs upp. Av bolagets yttrande över granskningsrapporten framgår att bolaget planerar att göra detta. Regeringen avser att följa frågan. I granskningsrapporten ifrågasätts att obligatoriska spelansvarsåtgärder för vissa spelformer som klassas som riskfyllda inte har införts. Vidare anförs att inte tar tillräcklig hänsyn till risken för spelberoende. Regeringen vill i sammanhanget framhålla att i sitt yttrande uppgett att bolaget har genomfört en genomlysning av möjligheterna att minska spelproblemen i samband med spel på värdeautomater. Dessutom planeras, som ovan nämnts, en extern utvärdering av effektiviteten i bolagets olika spelansvarsåtgärder och i vilken mån dessa används av spelarna. Svenska Spels styrelse har vidare understrukit att spelansvarsfrågorna ska integreras ytterligare i affärsverksamheten och konkretiseras i bolagets aktiviteter. menar att inte genomför några genomgripande modifieringar i sina spelprodukter för att minska produkternas farlighetsgrad. har dock i sitt yttrande understrukit att bolaget ser till att riskkomponenterna i alla bolagets produkter identifieras, klassificeras och dokumenteras i samband med produktutvecklingsprocessen och att spel som visar högre risker förändras eller förses med ökat konsumentskydd och/eller förebyggande verktyg. framhåller i granskningsrapporten att vissa funktioner i Svenska Spels verksamhet är kritiska ur spelansvarssynpunkt och att det där finns ett ökat behov av personalutbildning. Regeringen vill i detta sammanhang påpeka att anfört bl.a. följande. Bolaget genomför löpande generella spelansvarsutbildningar för alla, liksom behovsanpassade spelansvarsutbildningar inom en rad olika funktioner i koncernen. Casino Cosmopol har en särskild utbildning för den personal som genomför spelansvarssamtal. Personalen inom kundtjänst går på en anpassad spelansvarsutbildning och spelansvarsutbildningar genomförs för alla spelombud, lottombud och affärspartner. Vidare deltar alla chefer på moderbolaget i två halvdagars fördjupningsutbildning i spelansvar. pekar vidare på att det av Swelogs-undersökningen framgår att unga män och äldre kvinnor kraftigt har ökat sitt spelberoende. Det anförs i granskningsrapporten att endast i begränsad utsträckning har vidtagit några särskilda åtgärder för att motverka ett ökat spelberoende hos just dessa grupper. framhålla att i sitt yttrande anfört att bolaget som en direkt Skr. 2012/13:52 åtgärd till följd av har vidtagit åtgärder mot unga kasinobesökare i åldern och att bolaget fortsätter att vidta särskilda åtgärder mot grupper med konstaterat problemspelande. konstaterar i granskningsrapporten att har funnit att den svenska spellagstiftningen i huvudsak är förenlig med . Det anförs dock att det finns en viss risk för att oförenlighet kan föreligga i vissa delar. Regeringen konstaterar att varken de högsta instanserna i det svenska rättssystemet eller har funnit att den svenska lagstiftningen är oförenlig med . Regeringen följer rättsutvecklingen på området. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Av den bedömning som regeringen redovisat i avsnitt 3 framgår att det kan finnas behov av vissa lagändringar på spelområdet. Som regeringen uttalat i budgetpropositionen avser regeringen att återkomma till med förslag i syfte att få till stånd ett väl fungerande regelverk på området (prop. 2012/13:1 utg.omr. 17, avsnitt 17.4). Vidare avser regeringen att se över marknadsföringsbestämmelserna i tillstånden för och AB Trav och Galopp. För att klarlägga i vilken utsträckning situationen på marknaden har förändrats efter det att Högsta domstolens dom om illegala spelautomater meddelades avser regeringen att ge Lotteriinspektionen i uppdrag att analysera i vilken utsträckning det fortfarande föreligger problem med illegal automatspelverksamhet. Regeringen avser vidare att i Lotteriinspektionens regleringsbrev införa ett krav att återrapportera vilka åtgärder myndigheten har vidtagit för att bidra till att minimera risken för att spel och lotterier ger upphov till sociala skadeverkningar. På uppdrag av regeringen kartlägger förekomsten av olika program och interventioner som ska förebygga spelproblem och sammanställer det vetenskapliga stödet för deras effektivitet. Uppdraget ska redovisas . Vidare har regeringen gett i uppdrag att lämna förslag om hur myndigheten kan bidra till att utveckla vård- och behandlingsinsatser för spelberoende genom att ge stöd och vägledning vid prioriteringar av vilka behandlingar och metoder som olika verksamheter i vård och omsorg bör satsa resurser på (dnr S2012/4384/FST). ska lämna förslag till organisatoriska lösningar och i samråd med redovisa hur insatserna kan finansieras. ska även lämna förslag på hur nuvarande verksamhetsstöd för vård av spelberoende som utges till , och i skulle kunna fasas ut. Uppdraget ska rapporteras . 2012/13:52 Med detta anser regeringen att är färdigbehandlad. om staten på spelmarknaden når man målen (RiR 2012:15) GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN når man målen? är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-290-8 rir 2012:15 foto: linus form: ad&d tryck: interntryckeri, 2012 GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN når man målen? GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Staten på spelmarknaden når man målen? har granskat statens roll på den svenska spelmarknaden. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , och det statliga bolaget har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Vidare har Lotteriinspektionen och lämnat faktasynpunkter. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. , och har medverkat vid den slutliga handläggningen. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Bakgrund och motiv till granskning 2Svensk spelmarknad växer och står endast delvis Spelmarknaden utifrån spelkundens perspektiv Den tillståndsbaserade nationella marknaden Aktörer utanför den tillståndsbaserade marknaden och regeringens mål för spelpolitiken Den nuvarande spelpolitikens mål Regeringens nuvarande syn på styrningen av spelmarknaden Spelfrågan en del i folkhälsoarbetet Stödjer tillståndsgivning och tillsyn målen för spelmarknaden? Statens organisation för spelmarknaden Är tillståndsgivningen transparent, förutsägbar och kostnadseffektiv? Finns förutsättningar att bedriva en effektiv tillsyn? Ger koncessioner och tillstånd lika villkor vid konkurrens på 5Stödjer villkoren om spelansvar och marknadsföring målen 5.1Bedömningskriterier för tillståndsvillkor om spelansvarsåtgärder och 5.2Är tillståndsvillkoren för spelansvarsåtgärder anpassade till spelens 5.3Är tillståndsvillkor och frivilliga överenskommelser för marknadsföring effektiva mot intensiv marknadsföring? 6Stödjer Svenska Spels verksamheter mål på 6.1Bedömningskriterier för regeringens styrning av och bolagets genomförande av sin verksamhet Svenska Spels genomförande av sitt uppdrag Svenska Spels tolkning av uppdraget Hanteras ansvaret att forska, motverka och behandla spelberoende på ett effektivt sätt? Bedömningskriterier för att forska, motverka och behandla spelberoende Finns förutsättningar för forskning om förebyggande och behandlande åtgärder? Finns ett tydligt ansvar för behandling av spelberoende? 8Finns det risk för att svensk spelpolitik inte är i linje med åtagande gentemot EU? Bedömningskriterier om en sammanhängande och systematisk politik inverkan på medlemsländernas nationella lagstiftning Den svenska spelregleringens överensstämmelse med Risker som inte prövats av eller svenska domstolar Förutsättningarna för spelpolitiken på den förändrade spelmarknaden Svenska Spels verksamheter som stöd för att uppnå mål Spelpolitikens organisation samt tillståndsgivning och tillsyn Genomförandet av spelpolitiken i förhållande till Behov av ökad samverkan och kunskap inom området för att uppnå målen Till rapporten finns nio elektroniska bilagor som går att ladda ned från (). Bilaga 1 Bakgrund till mål De spelpolitiska målen Svenska Spels bildande Bilaga 2 Andra spelmarknader Översiktlig beskrivning EU, , Fördjupad beskrivning Bilaga 3 Marknadsföringsbestämmelser i den svenska alkoholregleringen Bilaga 4 Utländska spelbolags syn på nationella spelmarknader Bilaga 5 Förutsättningarna för att beivra och lagföra illegal och oreglerad spelverksamhet Bilaga 6 och den svenska spelregleringen och nationell lagstiftning Risker som inte prövats i domstol Bilaga 7 Regeringens styrning av Bilaga 8 Svenska Spels spelansvarsåtgärder för olika spelformer Bilaga 9 Statens roll på den svenska spelmarknaden ett EU-perspektiv, en rättsanalys GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN har granskat statens roll på den svenska spelmarknaden. Motiv: På den svenska marknaden tillåts ett begränsat antal aktörer som har fått tillstånd att anordna spel och lotterier om pengar. Det statliga ansvaret berör omsorgen om medborgarna och ska säkerställa att de sociala skyddshänsynen och efterfrågan kan tillgodoses under kontrollerade former. Den kommersiella utvecklingen har förändrats genomgripande . Marknadsutvecklingen har inneburit ett oreglerat produktutbud med mer riskfyllda spelformer och högre vinståterbetalning som de svenska legala aktörerna inte har tillstånd för. Vidare finns en omfattande och växande illegal spelverksamhet på den svenska marknaden. Det innebär att en ökad andel av totalmarknaden står utanför , regeringens och myndigheternas kontroll.