prop · GZ03164 · 2012-07-05 00:00:00 — Enligt EU:s årsrapport utgör social infrastructures, som kan relaterats till demokrati och mänskliga rättigheter, den största utgiftskategorin för geografiska såväl som tematiska program. I årsrapporten framhålls att EU arbetat med att förbättra samstämmigheten, komplementariteten och synergieffekterna mellan de geografiska och tematiska programmen inom DCI. 3.2.3Europeiska utvecklingsfonden () är EU:s huvudsakliga finansieringsinstrument för samarbetet med 78 länder i , och (de så kallade AVS- länderna) inom ramen för . ligger utanför EU:s reguljära budget och finansieras därmed inte inom ramen för EU- avgiften. Medlemsstaterna gör därför separata inbetalningar till . bidrar med en på förhand fastslagen procentuell andel på av den nuvarande , som är den tionde i ordningen. , som löper , har en total storlek på . , som löper ut , framhåller demokrati och mänskliga rättigheter som centrala värden. Enligt en extern utvärdering av EU:s arbete för främjande av mänskliga rättigheter11 kan EU ha en komparativ fördel i möjligheten att föra dialog med tredje land i frågor som rör demokrati och mänskliga rättigheter. Detta var fallet när skärpte lagstiftningen som reglerar det civila samhällets roll. Skärpningen reducerade kraftigt den utländska finansieringen som etiopiska organisationer kunde ta emot. Majoriteten av EU:s samarbetsprogram gällande mänskliga rättigheter, främst genom EIDHR, drabbades också. Men EU lyckades ändå efter långa diskussioner med regeringen få fortsätta finansiera civilsamhällesorganisationerna genom ett program finansierat inom ramen för . Det var en trepartsstruktur med en projektstyrningskommitté bestående av en företrädare från regeringen, det civila samhället och EU som gjorde detta möjligt. 10http://ec.europa.eu/europeaid/files/publications/europeaid_annual_report_2011_en.pdf 11http://ec.europa.eu/europeaid/how/evaluation/evaluation_reports/2011/1298_docs_en.htm som exempel på EU:s potentiella komparativa fördelar att föra dialog om Skr. 2011/12:164 demokrati och mänskliga rättigheter. I förhållande till framhåller den externa utvärderingen därtill att EU har en styrka i främjandet av demokrati och mänskliga rättigheter i samverkan med regionala organisationer. Exempelvis stöttade EU, inom ramen för , två (ECOWAS) Economic Community of West African States-initiativ; 1) stöttandet av fredsprocessen i samt 2) konfliktprevention och fredsbyggande i . Samarbetet med ECOWAS bedöms kunna stärka demokratiska värden, respekt för mänskliga rättigheter och utvecklingen av en regional policy inom dessa områden. Det kan ses som positivt att EU kan samarbeta med regionala organisationer såsom ECOWAS. Liksom för DCI saknas emellertid en regelbunden tematisk resultatredovisning avseende stöd till demokrati och mänskliga rättigheter inom ramen för . I Kommissionens årsrapport redogörs inte för några specifika demokratifrämjande åtgärder inom ramen för . har vid upprepade tillfällen påtalat att resultatredovisningen för behöver förbättras. 3.2.4Instrument for Pre-Accession Assistance (IPA) IPA är det finansiella stödet till EU:s utvidgningspolitik och riktar sig till kandidatländer och potentiella kandidatländer på samt till kandidatländerna och . IPA understödjer de politiska, ekonomiska och rättsliga reformer som krävs för EU-medlemskap. IPA- stödet är nära kopplat till den politiska utvidgningsstrategin och finansieringen ska riktas till de områden där reformbehovet enligt EU- kommissionens framstegsrapporter är som störst. Stärkandet av rättsstaten och reformering av den offentliga förvaltningen tillhör nyckelutmaningarna för utvidgningsländerna, varför insatser på dessa områden ingår i olika omfattning och med olika inriktning beroende på land i alla nationella/årliga IPA-program (utom ). De regionala IPA-programmen innehåller insatser med inriktning mot demokrati och mänskliga rättigheter. har arbete bedrivits för att effektivisera IPA-stödet. Bland annat har förändringar genomförts för att förbättra styrning och uppföljning av pågående insatser. Styrdokumenten har givits ökat resultatfokus genom färre och tydligare prioriteringar, konkretare målformuleringar och tydligare indikatorer för uppföljning. I de reviderade styrdokumenten för IPA-stödet 2011-2013 utgör rättsliga och inrikes frågor samt förvaltningsreformer två av de prioriterade sektorerna. Stärkandet av kvinnors position i samhället samt åtgärder för att skydda de grundläggande rättigheterna för människor som tillhör minoriteter och sårbara grupper tillhör de horisontella frågor som skall beaktas inom ramen för alla insatser. För stödet till regionalt samarbete betonas bl.a. bekämpning av organiserad brottslighet och korruption, 12 , , , och , , , Kosovo respekten för mänskliga rättigheter, yttrandefrihet samt stärkandet av Skr. 2011/12:164 civilsamhället. I noteras positiva resultat beträffande skyddet av grundläggande rättigheter. Röstlängder kunde sammanställas genom upprättande av ett nationellt adressregister och ett nationellt civilståndsregister. Reformen av den albanska statspolisen stöddes av polisexperter från olika medlemsstater och bidrog till att förbättra förståelsen för att behandla fångar och häktade i enlighet med EU:s normer13. I Bosnien och genomfördes ett projekt för att öka öppenheten mellan den lokala förvaltningen och det civila samhället på nivå. Detta ledde bl.a. till inrättandet av transparenta mekanismer för utbetalning av kommunala medel till det civila samhällets organisationer samt intensifierat samarbete mellan myndigheter och organisationer. Ett projekt för att effektivisera kriminalvården genomfördes av och innefattade bl.a. utbildning av 420 anställda, antagande av regelverk och ökat samarbete mellan kriminalvårdens personal och ministeriets tjänstemän. Vidare genomfördes en stor mängd delprojekt med fokus på social integration, jämlikhet mellan kvinnor och män, mänskliga rättigheter samt förbättring av situationen för minoriteter och sårbara grupper. IPA-insatser i Kosovo bidrog till vissa framsteg inom området skydd av minoriteter och sårbara grupper. Ett läger för romer i norra stängdes och 130 flyktingfamiljer från minoritetsgrupper kunde återvända till Kosovo genom ett omfattande stödpaket och yrkesutbildning. På det rättsliga området genomfördes ett program för att främja en meritbaserad tillsättning av åklagare och domare. Programmet ledde till att väl kvalificerad personal utsågs till många viktiga poster inom rättssystemet. Stöd till gränspolisen har innefattat utbildning av 750 poliser i syfte att förbättra deras kapacitet, stärka samordningen med grannländerna och närma sig EU:s rättsstatsprinciper. I noteras framsteg i arbetet för en professionalisering av den offentliga förvaltningen. Över 3 000 av de anställda utbildades genom seminarier och studiebesök. IPA-finansierad verksamhet bidrog till att ett nationellt system för utbildningssamordning inrättades och till att tjänstemännens kunskapsnivå höjdes inom upphandling, finansiell förvaltning och hantering av oegentligheter. Goda resultat noteras i när det gäller skydd av personer som tillhör minoriteter eller sårbara grupper. Genom ett stödprojekt för flyktingar och internflyktingar erhöll ca 600 utsatta familjer boende och stöd till inkomstgenererande verksamhet. På sjukvårdsområdet fick ansvarig myndighet stöd för att erbjuda en säkrare, mer jämlik och kvalitetsinriktad sjukvård, i linje med EU:s system. Även i har påtagliga resultat rapporteras på flera prioriterade områden, bl.a. grundläggande mänskliga rättigheter, jämlikhet mellan kvinnor och män och social integration. IPA-stöd om finansierade lokala centrum för kvinnor för att minska ojämlikheten mellan kvinnor och män och höja kvinnans sociala, ekonomiska och politiska status i de minst Genom kulturevenemang främjades kulturutbyte Skr. 2011/12:164 och motverkande av fördomar i och EU. stod i fokus i projektet med det civila samhället mellan och kulturella broar. I slutfördes twinning-insatser inom rättsområdet för att stärka samarbetet mellan myndigheter i kampen mot organiserad brottslighet. Insatserna resulterade bl. a i ett övervakningssystem för att tackla organiserad brottslighet och en databas för att bekämpa penningtvätt. Positiva resultat noteras också på området skydd för flyktingar/sårbara grupper. Ett bidragssystem för boende, system för inkomstgenerering och specialanpassad utbildning gav direkt stöd till över 2 100 flyktingar och fördrivna personer. Den regionala skolan för offentlig förvaltning (Respa) i Danilovgrad öppnades , och ger tjänstemän från förvaltningarna på västra möjlighet att få utbildning i linje med EU:s principer. Ett viktigt syfte är att förbättra det regionala samarbetet för reformering av de offentliga förvaltningarna. Det är ännu för tidigt att bedöma IPA-stödets resultat. Genomförandet har släpat efter och få insatser är ännu helt avslutade. Svag administrativ kapacitet, hög personalomsättning och bristfälligt ägarskap i mottagarländerna är några av de största utmaningarna för uppnåendet av hållbara resultat. En sammanfattande utvärdering av komponent 1 (övergångsstöd och institutionsuppbyggnad) visar dock att programmen generellt sett är relevanta och har förutsättningar att få effekt, inte minst insatser för acquis-anpassning genom twinningprojekt15. I den senaste årsrapporten om IPA, som avser 2010, konstateras att resultaten visar en stadig förbättring av strategiskt fokus och större inverkan av stödet. 3.2.5European Neighbourhood Policy (ENPI) EU:s grannskapsstöd ENPI syftar till att stärka politiskt samarbete samt öka ekonomisk integration mellan EU och dess grannländer i öst och syd. Instrumentet är utformat för att förverkliga målsättningarna i European Neighbourhood Policy som är ett politisk åtagande mellan EU och ländernas i dess grannskap. Insatser som är inriktade på stärkt demokrati, ökad rättsäkerhet samt mänskliga rättigheter är en av huvudprioriteringarna för instrumentet. slutfördes en större översyn av ENP, bl.a. med anledning av den arabiska våren. För länderna i södra grannskapet utvecklades ett nytt ramverk kallat Partnerskap för demokrati och ökat välstånd där möjlighet till ökat marknadstillträde, ökad rörlighet och ökat andel av budgeten för utvecklingssamarbete skall göras tillgängligt för länder som genomför reformer som bidrar till ökad demokrati och respekt för mänskliga rättigheter. EU har presenterat ett antal initiativ för att anpassa stödet inom ramen för ENPI till den nya politiken. Facility (CSF) omfattandes för har skapats för att bl.a. stärka civilsamhällsorganisationers kapacitet att föra dialog med regeringar och utkräva ansvar. Stöd till demokratisk utveckling och mänskliga rättigheter har också hög prioritet i de två särskilda program för grannskapet i syd; Support for partnership, reforms and inclusive growth (SPRING) vilket omfattar totalt , samt öst; Eastern Partnership Integration and Cooperation (EAPIC) vilket omfattar för . Implementeringen av dessa program påbörjades efter den så kallade mer för mer-principen. Denna innebär att EU i väsentligt större omfattning än tidigare differentierar sitt stöd till samarbetsländerna utifrån deras reformansträngningar. Länder som går längst gällande demokratisk utveckling, rättsäkerhet och respekt för mänskliga rättigheter skall ges mer stöd än andra. ENPI omfattar ca för . Det land som fått mest stöd genom SPRING är . Genomförandet av ENPI redovisas i så kallade ENP Progress Reports som tar upp både politisk dialog med EU och EU-finansierat utvecklingssamarbete. Dessa har framförallt ett politiskt fokus och ger en översiktlig bild av samarbetsländernas framsteg inom ett stort antal sektorer och EU stöd till dessa. Rapporterna har redovisat konkreta resultat och även i flera fall kritiserat samarbetsländer som inte gör framsteg men tydliga samband mellan insatser och resultat på makronivå påvisas dock sällan. Dessutom saknas tydlig redovisning av resursallokering mellan sektorer, stödformer och insatser vilket gör resultatuppföljningen svår. inleddes arbetet med att utveckla rapporteringen av stödet genom ENPI. Detta är angeläget inte minst pga. av de krav på redovisning av resultat som tillämpningen av mer för mer-principen kommer att kräva. har påtalat behovet av tydligare resultatredovisning i sin dialog med EU om ENPI och välkomnar därför detta. Den svenska bedömningen har varit att den breda tillämpningen av sektorbudgetstöd inom ENPI (av det totala stödet) har inneburit en stor omställning av EU:s grannskapsstöd då det tidigare stödet framtill 2006 genom TACIS och tillämpade budgetstöd i endast begränsad omfattning. Rapporteringsmetodiken behöver fortfarande anpassas till denna utveckling, något som sker. har också ställt krav på att EU tydligare ska kunna visa på varför budgetstödet är det lämpligaste verktyget för implementering, något som bäst sker genom en tydlig och kostnadssatt resultatredovisning. 3.2.6Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik (GUSP) engagemang i internationella freds- och säkerhetsfrämjande insatser syftar ytterst till att bidra till att upprätthålla internationell fred och säkerhet och därmed underlätta för en rättvis och hållbar global utveckling, vari främjandet av demokrati och mänskliga rättigheter utgör en av beståndsdelarna. GUSP-budgeten används för finansieringen av aktiviteter inom ramen för EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik. I praktiken handlar det om de civila delarna av EU:s krishanteringsinsatser, stöd till icke-spridning och nedrustning, samt finansiering av EU:s särskilda representanter i världen (EUSR) vilka är tio till antalet. Den i särklass största delen av budgeten ianspråktages för den civila krishanteringen. De civila krishanteringsinsatserna varierar till inriktning och mandat och bidrar därmed i varierande utsträckning till måluppfyllelse på områdena för demokrati och mänskliga rättigheter. EU:s i särklass största civila krishanteringsinsats är EULEX Kosovo som pågått , i vars mandat det ingår att bistå de kosovariska myndigheterna i att utveckla och reformera rättsväsende, polis och tull. Insatsens framgångar är viktiga, inte bara för fred och säkerhet i EU:s närområde, utan också för utvecklingen av EU som fredsfrämjare. Bedömningar från insatsen visar att många av Kosovos institutioner nu fungerar mycket bättre och att insatsen därmed har en reell effekt på genomförandet av rättsstaten samt på utvecklingen av densamma. Bland andra insatser med mandat för utveckling av polis- och rättsväsendet kan nämnas EUPOL COPPS (de palestinska områdena), EUPOL och EUPOL RDC (). I andra EU-insatser vilar mandatets tyngdpunkt på gränsövervakning och utveckling av tullväsendet, exempelvis, EUBAM Rafah (gränsövervakning mellan och ) och EUBAM (gränsen mellan och ). Andra insatser, exempelvis EUJUST , har ett omfattande mandat som rättsstatsinsats för utbildning och främjande av samarbete mellan domstols-, åklagar-, polis- och kriminalsektorn. EU:s krishantering har vuxit snabbt . EU:s civila krishanteringsinsatser har i flera fall varit av avgörande betydelse för händelseutvecklingen i konfliktområden, exempelvis observatörsinsatserna efter fredsavtalen i (2005) och (2008). EU är en omistlig aktör inom internationell krishantering till stöd för fred och säkerhet. Var och en av de insatser som EU leder och till vilken bidrar med personal bedöms ge ett viktigt, eller i vissa fall avgörande, bidrag till stabilisering i postkonfliktsituationer och reform av rätts- och säkerhetssektorn. är verksamt genom personella bidrag till insatserna vilket är avgörande för roll som en pådrivande och allsidigt engagerad aktör inom GUSP. Ett viktigt mål med bidraget är vårt inflytande över tillkomsten och utformningen av insatserna. Det svenska bidraget till EU:s fältinsatser har varit betydelsefullt för den snabba utvecklingen av EU som global aktör . Bidraget har stärkt EU:s förmåga att engagera sig i fält till stöd för internationell fred och säkerhet. Inom EU finns ett omfattande arbete med erfarenhetsåterföring vad gäller samtliga civila krishanteringsinsatser. Någon extern utvärdering av insatserna, på uppdrag av EU:s medlemsstater, har inte genomförts . Kommissionen ger i uppdrag åt externa experter att granska varje insats minst en gång . Dessa utvärderingar har inte alltid varit helt tillfredsställande. strävar efter att externa utvärderingar av regelbunden skriftlig rapportering till medlemsstaterna om sin verksamhet, såväl som halvårsvis. Detta, jämte bra kontakter med EEAS civila planeringsdirektorat och flera genomförda fältbesök, har givit UD en god möjlighet att följa insatserna och fortlöpande bedöma deras värde. Enligt en presenterad extern utvärdering av EU:s arbete för främjande av de mänskliga rättigheterna kan resultaten av EU:s arbete med demokrati och mänskliga rättigheter sägas vara blandade. Kommissionen sägs å ena sidan framgångsrikt ha verkat för att integrera främjandet av de mänskliga rättigheterna som en del av EU:s externa arbete. I många länder bedöms EU gjort relevanta och värdefulla bidrag för att främja demokrati och mänskliga rättigheter. EU sägs ha visat goda resultat beträffande stärkandet av mänskliga rättigheter genom att använda en blandning av geografiska och tematiska instrument för att kunna bibehålla närvaro i svåra områden. Denna växelverkan mellan geografiska och tematiska finansieringsmöjligheter sägs visa EU:s potential inom fältet. Den externa utvärderingen fastslår att EU har en komparativ fördel gentemot bilaterala givare genom sin blandning av diplomatiska verktyg, handel och finansiella instrument. Å andra sidan identifierar den externa utvärderingen vissa systematiska begränsningar. Dessa sägs ligga i att EU inte använder sin potentiella makt och sitt inflytande på ett optimalt sätt. Därtill hävdas att uttalanden och deklarationer till förmån för mänskliga rättigheter inte alltid omsätts i effektiva implementeringsstrategier i praktiken. Den externa utvärderingen framhåller dessutom att dialogen kring mänskliga rättigheter generellt inte är strategiskt länkad till finansiella instrumenten, vilket anses göra att dessa inte förstärker varandra. Även om Kommissionen ökat sina ansträngningar för att främja mänskliga rättigheter genom de olika externa finansiella instrumenten för att stärka arbetet för mänskliga rättigheter finns ännu inte någon explicit strategi för hur detta ska ske. Ett arbete för att skapa ökad synergi mellan de olika externa finansiella instrumenten pågår inom EU, vilket kan ses som en positiv trend. verkar för att EU ska nå sin fulla potential i arbetet med främjandet av mänskliga rättigheter. EU framhåller vikten av demokrati och mänskliga rättigheter i sitt utvecklingssamarbete. EU:s resultatredovisning inom området demokrati och mänskliga rättigheter är dock inte samlad. Det är svårt att få en lättöverskådlig och transparent översikt av de medel bidrar med genom EU-avgiften och hur dessa bidragit till EU:s verksamhet. Den finansiella redovisningen av EU:s budget är inte fullkomligt integrerad med den tematiska redovisningen inom de olika externa finansiella Det finns även utmaningar i tillgången på tematisk Skr. 2011/12:164 resultatuppföljning av demokrati och mänskliga rättigheter inom ramen för de geografiska instrumenten. En samlad tematisk redovisning skulle underlätta resultatuppföljningen av det arbete som utförs inom ramen för EU. EU behöver utveckla ett enhetligt system som redovisar utvecklingsresultat. EU:s nuvarande system fokuserar främst på att mäta om insatserna genomförts på ett effektivt sätt och redovisar i mycket begränsad utsträckning resultat. Inom ramen för Agenda for Change och påfyllningar av har tillsammans med andra medlemsstater lyft behovet av ökad resultatrapportering och analys. En stor del av det svenska biståndet går till EU. uppgick det svenska bidraget till EU till . anser därför att det är viktigt att EU som stor biståndsaktör tar en ledande roll i resultatfrågan. I synnerhet bör det synliggöras hur prioriteringar relaterade till mänskliga rättigheter och demokrati fått genomslag i resultaten. verkar för att för mänskliga rättigheter uppmärksammar detta behov av ett tydligare genomslag för mänskliga rättigheter i EU:s utvecklingspolitik. driver fortsatt arbetet med EU:s transparensgaranti och vad den kommer att betyda för EU:s institutioner, finansiella instrument och medlemsstater. Vidare arbetar med att i respektive anvisning och förordning för de finansiella instrumenten få in hänvisningar till vikten av ökad transparens och EU transparensgaranti. 4.1FN:s17 och mandat att främja demokratisk utveckling och mänskliga rättigheter Det multilaterala systemets och FN:s arbete för att främja demokratisk utveckling och mänskliga rättigheter tar sin utgångspunkt i (1945) och FN:s allmänna förklaring om mänskliga rättigheter (1948), som bl.a. säger att Folkets vilja skall utgöra grundvalen för statsmakternas myndighet. Folkviljan skall uttryckas i periodiska och verkliga val, som skall genomföras med tillämpning av allmän och lika rösträtt. Normer och standarder för demokrati och mänskliga rättigheter specificeras i FN:s konventioner, i synnerhet i FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter, som fastställer hur individer kan utöva sina demokratiska fri- och rättigheter. om mänskliga rättigheter i innebar ett genombrott för FN:s arbete att aktivt stärka och främja demokratisk utveckling och mänskliga rättigheter i nya och framväxande demokratier, liksom i länder som befinner sig i övergång till demokrati. Som en följd av denna konferens bildades kontoret för FN:s högkommissarie för 17 Sammanställningen av FN:s mandat är baserad på NORAD:s rapport 10/2010 Democracy Support through the United Nations, mänskliga rättigheter (OHCHR) och grunden lades för FN-systemets operativa stöd till demokratisk utveckling, mänskliga rättigheter och ett rättighetsperspektiv som en integrerad del av utvecklingspolitiken. Millenniemålen (MDG) som antogs innehåller inte specifika målsättningar när det gäller demokratisk utveckling eller mänskliga rättigheter, men själva Millennie-deklarationen understryker vikten av att stärka kapaciteten i alla länder att leva upp till principerna om demokrati och respekt för mänskliga rättigheter. Millennie-deklarationen uppmanar också medlemsländerna att garantera mer inkluderande politiska processer och deltagande av alla medborgare, vilket är ett erkännande av att formella demokratiska institutioner inte är tillräckliga i sig. antog en resolution (Promoting and Consolidating Democracy) som lyfter fram den roll som det civila samhället och lokalt medbestämmande har för att utveckla demokratin, liksom betydelsen av social sammanhållning och förbättrade sociala trygghetssystem. Resolutionen etablerade därmed en starkare länk mellan Millenniemålen och demokratisk utveckling. FN:s generalsekreterares rapport (2005) uppmanade FN-systemet att öka sina ansträngningar att stärka rättsstatens principer och att stödja demokratiska institutioner. Rapporten uppmanade till ett skifte i fokus i FN:s arbete från normsättande till stöd för att implementera demokratisk utveckling och skydda mänskliga rättigheter. World Summit innebar ytterligare förtydliganden av FN:s syn på demokrati genom att slå fast att demokratier delar många egenskaper, men att det inte finns någon enskild demokratisk modell som passar alla samhällen. 2006 bildades för mänskliga rättigheter och den nya peer review-översynsmekanismen (UPR) skapades för att underlätta granskningen av hur medlemsländernas lever upp till sina åtaganden i centrala konventioner. vägleds FN:s operativa arbete till stöd för demokratiutveckling av FN:s generalsekreterares tre s.k. Guidance Notes om stöd för rättsstatens principer (2008), konstitutionella processer (2009) och demokrati (2009). Generalsekreteraren framhåller, att det inte finns någon enskild demokratisk modell som passar alla samhällen och att förlagor inte kan importeras utifrån.