prop · GZ0371 · 2012-02-21 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2011/12:71 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . har i granskningsrapporten - Gör den skäl för namnet? (RiR 2011:26) undersökt om stabilitetsfondens utform- ning är effektiv för att uppnå de mål som upprättat samt om den använts i enlighet med intentioner. Regeringen delar uppfattning att det finns skäl att se över stabilitetsfondens målnivå och om den bättre bör återspegla riskni- vån i banksektorn. (Fi 2011:6) har fått i uppdrag att utvärdera för- och nackdelar med en målsatt nivå för stabilitetsfonden. Regeringen avser att invänta kommitténs redovisning av sitt uppdrag innan den överväger om det finns anledning att vidta några ytterligare åtgärder med anledning av det som framförts om stabilitetsfondens mål- nivå. Regeringen utesluter inte att det kan finnas skäl för att de medel som inflyter till stabilitetsfonden kan placeras på ett annat sätt jämfört med det räntebärande kontot i . Regeringen kommer att inleda en översyn av denna fråga. Överskottsmålet var, även före inrättandet av stabilitetsfonden, satt med beaktande av att det bl.a. ska täcka statens eventuella åtaganden i form av statliga stödåtgärder till kreditinstitut. Stabilitetsavgiften säker- ställer att kreditinstituten bidrar för de kostnader som kan förväntas upp- komma vid en finansiell kris i form av framtida statliga stödåtgärder, men utgör i sig inte skäl för att dessutom ändra överskottsmålet. Regeringen vill framhålla att den i granskningsrapporten redovisade slutsatsen att det finns en risk för att skattebetalarna kommer att stå för cirka hälften av stabilitetsfonden är baserad på antagandet att kreditinsti- tuten ska upphöra med att betala stabilitetsavgifter när den i förarbetena omnämnda målnivån för stabilitetsfonden uppnås. Någon sådan gräns för Skr. 2011/12:71 avgiftsuttaget finns inte i lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditin- stitut (bankstödslagen). Regeringen instämmer inte i det som i rapporten framförts om att det är oklart om regeringen har haft erforderligt stöd för att utfärda förordning- en (2009:46) om kapitaltillskott till solventa banker m.fl. Enligt regering- ens bedömning har regeringen agerat inom det mandat som lämnades genom bankstödlagen. Regeringen delar inte heller den i granskningsrap- porten redovisade uppfattningen att det hade varit mer rättframt av staten om den deltagit i Nordeas nyemission på annat sätt än via stabili- tetsfonden. I det aktuella läget var det mer rimligt att behandla Nordea på samma sätt som övriga kreditinstitut som önskat statligt kapitaltillskott. Ärendet och dess beredning ............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser .............. Regeringens åtgärder med anledning av Bilaga 1 Bilaga 1 Stabilitetsfonden - Gör den skäl för namnet? Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning har i sin rapport den skäl för namnet? (RiR 2011:26), se bilagan, granskat om stabilitetsfondens ut- formning är effektiv och ändamålsenlig samt om stabilitetsfonden an- vänts på ett sätt som överensstämmer med intentioner. Moti- vet för granskningen utgörs av att det är viktigt att det system som införts för att hantera och minska risken för nya finansiella kriser är effektivt och ändamålsenligt. Granskningen utmynnar mer specifikt i följande frågeställningar: 1. Är fonden ett effektivt verktyg? Stärks statens finansiella ställning? Finansieras kostnaderna för en finanskris huvud- sakligen av banksektorn? Var det korrekt att använda stabilitetsfonden för att finansiera statens deltagande i Nordeas nyemission 2009? Granskningen grundar sig främst på studier av relevanta propositioner och skrivelser, intervjuer med ansvariga personer och tidigare anställda på och samt företrädare på Nor- dea. har även inhämtat ett yttrande från professor . överlämnade gransk- ningsrapport till regeringen. Ärendet har beretts inom . har lämnat synpunkter på granskningsrapporten. granskning har resulterat i följande slutsatser och iaktta- gelser. Fonden är inte tillräckligt effektiv ifrågasätter lämpligheten i att fastställa fondens önskade framtida behållning i förhållande till BNP. hävdar att utvecklingen av riskerna och risktagandet i banksektorn inte har något klart samband med tillväxten i den svenska ekonomin. De svenska ban- kernas tillgångar har vuxit betydligt snabbare än BNP , inte minst på grund av banksektorns pågående internationalisering och konsolidering över nationsgränserna. ställer sig även kritisk till att behållningen i fonden pla- cerats på ett konto i . Det är inte en fond i egentlig mening där staten har tillgångar som kan användas i händelse av en fi- nanskris, utan eventuella stödåtgärder som ska finansieras via stabilitets- fonden kräver att staten vid det tillfället lånar upp medel för att finansiera åtgärderna. Enligt är detta en placering som i en krissitu- ation innebär att fonden inte kan användas på ett så effektivt sätt som möjligt som riskerna och kostnaderna för skattebetalarna mi- framför att erfarenheter från tidigare finanskriser Skr. 2011/12:71 utvisar att kostnaden för att låna kan öka dramatiskt då staten tvingas att rädda det finansiella systemet. Detta gäller i synnerhet för små, öppna ekonomier som den svenska. konstaterar att såsom fon- den är konstruerad har staten bara ett val för att finansiera utgifter för stödåtgärder, nämligen att ge ut statspapper. Från ett riskdi- versifieringsperspektiv torde det enligt vara motiverat att bygga upp en fond med en bredare placeringspolicy. Stabilitetsfonden stärker inte statens finansiella ställning Enligt ska en effektiv stabilitetsfond leda till att statens finansiella ställning stärks då behållningen i fonden ökar. konstaterar att stabilitetsfonden inte har någon sådan effekt på statens finansiella ställning. Orsaken är att utvecklingen av statens finansiella ställning bestäms av det finanspolitiska ramverket, och att avgifterna till stabilitetsfonden räknas med då sparandet stäms av mot överskottsmålet. Stabilitetsavgifterna kommer därför motsvaras av ett lägre skatteuttag eller ökade utgifter på andra områden. framhåller att statsskuldens storlek totalt sett därför kan antas vara opåverkad av upp- byggandet av stabilitetsfonden. Kostnaderna för en finanskris finansieras inte huvudsakligen av banksek- torn konstaterar att regeringen vid ett flertal tillfällen slagit fast att stabilitetsfonden ska leda till att kostnader för det finansiella sy- stemet bekostas av kreditinstituten själva, och att det är därför instituten åläggs att betala en stabilitetsavgift till stabilitetsfonden. Enligt förarbe- tena till bankstödlagen1 är målet att stabilitetsfonden i genomsnitt ska uppgå till av BNP . konstaterar vidare att regeringen överfört betydande medel till stabilitetsfonden, dels i form av ett första tillskott om 15 mil- jarder kronor via anslag, dels genom att låta stabilitetsfonden nyttja sta- tens teckningsrätter i Nordea utan att stabilitetsfonden behövde betala för dem. Om man därtill beaktar värdetillväxten i stabilitetsfondens innehav i Nordea samt utdelningar från detta innehav finns det enligt Riksrevis- ionen en risk att skattebetalarna kommer att ha svarat för mer än hälften av finansieringen av stabilitetsfonden. Användandet av stabilitetsfonden för att finansiera nyemissionen i Nodea kan ifrågasättas noterar att regeringen utfärdade förord- ningen (2009:46) om kapitaltillskott till solventa banker m.fl. och att regeringen med stöd av denna förordning använde stabilitetsfonden för att delta med statens pro rata andel i Nordeas nyemission, motsvarande 2008/09:61 Stabilitetsstärkande åtgärder för det svenska finansiella systemet. konstaterar att staten i det samman- Skr. 2011/12:71 hanget hade två roller, dels som ägare, dels, tillsammans med Riksban- ken, som garant för det finansiella systemets stabilitet. hävdar att det i förordningen använda begreppet att stärka kreditförsörjningen2 inte har någon motsvarighet i bankstödlagen. noterar att det i författningskommentaren till bankstödla- gen finns en hänvisning till den numera upphävda lagen (1993:765) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut och att det av denna lag framgick att statligt stöd fick lämnas för att trygga kreditförsörjningen. är dock av uppfattningen att trygga eller att stärka kredit- försörjningen inte kan betraktas som samma sak, i synnerhet inte när insatsen inte påverkade utfallet av Nordeas nyemission (denna var garan- terad av även andra ägare förutom staten samt av två investmentbanker). Professor har avgett ett yttrande i frågan om förordningen om kapitaltillskott till solventa banker m.fl. är förenlig med bankstödlagen. Hon anser att det inte finns utrymme i lagen för innehål- let i förordningen. noterar att det vid intervjuer fram- kommit att en bidragande orsak till regeringens handlande var att den ville värna utgiftstaket. anser att det under rådande om- ständigheter hade det varit mer rättframt att delta i nyemissionen via statsbudgeten. Regeringen bör lämna förslag till en målsatt storlek för stabili- tetsfonden som bättre återspeglar risknivån i banksystemet än vad den nuvarande relationen till BNP gör. Förslaget bör ta hänsyn till att riskerna i banksektorn kan förändras . Regeringen bör även tydliggöra innebörden av att fonden i genomsnitt ska uppgå till av BNP och hur avgif- terna i stabilitetsfonden ska utvecklas efter uppbyggnadspe- rioden. Regeringen bör undersöka om de medel som inkommer till fonden kan placeras på ett annat sätt än i avbetalning av stats- skulden. En sådan undersökning bör till exempel utvärdera huruvida hela eller en del av stabilitetsfondens medel bör pla- ceras i utländska statspapper med låg risk, vilka skulle kunna säljas i händelse av att fonden behöver användas. Regeringen skulle exempelvis i tilläggsdirektiv kunna ge Finanskriskom- mittén (Fi 2011:02) i uppdrag att genomföra dessa undersök- ningar. För att stabilitetsfonden ska stärka statens finansiella ställning inför kommande finanskriser bör regeringen bortse från stabi- 2 Av 1 § i förordningen framgår I denna förordning finns det bestämmelser om kapitaltill- skott till solventa institut som enligt lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut lämnas för att stärka kreditförsörjningen i syfte att motverka en risk för allvarlig störning av det finansiella systemet i . litetsfondens effekt på det finansiella sparandet vid avstäm- Skr. 2011/12:71 ningar mot överskottsmålet. En rimlig målsättning bör vara att den finansiella sektorn står för de direkta kostnader som är knutna till stödåtgärder till den finansiella sektorn i händelse av en kris. Stabilitetsfon- dens behållning bör därför utgöras av avgifter betalade av bankerna. För att så ska bli fallet bör regeringen undersöka om stabilitetsfonden i efterskott kan debiteras för värdet på teckningsrätterna i Nordeas nyemission och även pröva om det initiala tillskottet om inklusive ränta bör återföras. anser att det inte är helt klart om förordningen (2009:46) om kapitaltillskott till solventa banker m.fl. ryms inom lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut. Re- geringen bör därför pröva om det krävs åtgärder för att undan- röja oklarheter kring förhållandet mellan lagen och förord- ningen. 3Riksgäldskontorets bedömning av Riksrevis- ionens iakttagelser har skriftligen inkommit med synpunkter på Riksre- visionens rapport. har därvid framfört bl.a. följande: anser att det i avvaktan på ut- redning saknas anledning att ta ställning i frågan om rekommendation om målnivåns utformning. Placeringen av stabilitetsfondens medel instämmer inte i rekommendation om att regeringen bör undersöka om hela eller delar av stabilitetsfonden bör placeras i en fond. Även med en sådan fond finns det nackdelar. upp medel i förväg för att placera i räntebärande papper utgivna av andra emittenter innebär att statsskulden stiger. Det skulle minska låneutrym- met för det fall får statsfinansiella problem av andra skäl än en En viktig princip i hanteringen av statens finanser är att inte öronmärka vissa inkomster och låsa upp dessa i en riktig fond, dvs. I stället skapas vanligtvis konton (i ) där inbetalade medel redovisas. Inkomsterna används för att reducera stats- Så fungerar exempelvis de garantireserver som byggs upp av och andra statliga garantimyndigheter. i stabilitetsfondens syfte som ger anledning att avvika från denna princip. Bakom bedömningen att det är viktigt att ha fonder placerade i värde- papper ett förslag som även diskuteras på EU-nivå ligger direkt eller indirekt en misstro mot det finans- och budgetpolitiska regelverket. 2011/12:71 ken är att man genom att på förhand bygga upp en buffert bättre ska kunna motstå oväntade statsfinansiella påfrestningar. anser att fondering bara till begränsad del kan kompensera för svaga statsfinanser. De största effekterna av en finanskris drabbar statsfinanser- na via en kraftig ekonomisk nedgång som slår på reguljära inkomster och utgifter, inte via utgifter för bankstöd som fonden är tänkt att finansiera. Det betyder att om statsfinanserna är svaga i utgångsläget så gör en fond för bankstöd motsvarande ett fåtal procent av BNP bara begränsad nytta. Om å andra sidan statsfinanserna är starka i utgångsläget, gör fonden ingen nytta eftersom staten kommer kunna fortsätta att finansiera sina utgifter med egen nyupplåning. Sammanfattningsvis anser att nackdelarna med en fond är större än fördelarna. Stabilitetsfondens inverkan på statens finansiella ställning instämmer delvis i rekommendation om att regeringen bör bortse från stabilitetsfondens effekt på det finansi- ella sparandet vid avstämningar mot överskottsmålet. Stabilitetsavgiften kan betraktas som en finansiering av framtida utgifter och därför kan det vara rimligt att exkludera avgiften från det finanspolitiska regelverket. Det är t.ex. inte rimligt att stabilitetsavgifterna inkluderas när framtida reformutrymme beräknas. konstaterar att detsamma gäller alla typer av statliga garantiavgifter som tas ut av de statliga garan- timyndigheterna. Staten bör därför enligt ta en gene- rell ståndpunkt för samtliga avgifter och inte enbart fokusera på stabili- tetsavgiften. noterar också att stabilitetsavgiften i sammanhanget utgör relativt blygsamma belopp. Av detta skäl anser att överskottsmålet skulle kunna bestämmas utifrån generella överväganden, där behovet av buffert för bankstöds- och garan- tiverksamheterna inkluderas, i stället för att exkludera inkomsterna från stabilitetsavgiften. Debitera stabilitetsfonden i efterhand för värdet för teckningsrätterna? instämmer delvis i rekommendation om att regeringen bör undersöka om stabilitetsfonden i efterskott kan debiteras för värdet för teckningsrätterna som överläts till stabilitetsfon- den i samband med emissionen i Nordea. konstaterar att eftersom beslöt om tillskju- tandet av de initiala 15 miljarderna, och värdet av teckningsrätterna mot- svarade en förmögenhetsöverföring på (beroende på beräkningsmetodik) borde även detta beslut ha underställts . framhåller vidare att en återföring av ett belopp som motsvarar teckningsrätternas värde skulle innebära ett ökat uttag av sta- bilitetsavgifter från bankerna i motsvarande omfattning, eftersom målet är att stabilitetsfonden slutligen ska uppgå till motsvarande av BNP, men konstaterar också att för det fall att målet för fondens stor- lek avskaffas, blir frågan om återföring ointressant, då den inte får någon Skr. 2011/12:71 reell effekt. Den initiala överföringen om instämmer inte i rekommendation om att regeringen bör pröva om det initiala tillskottet på inklusive ränta bör återföras, och anför i denna del följande. anser att har rätt i att det initiala bi- draget till stabilitetsfonden på inte borde ha gett någon extra trovärdighet till systemet utöver vad fondens obegränsade kredit hos Riksgälden gav. Detta är dock en bedömning som är gjord i efterhand, och baserar sig på detaljerad kunskap om det statliga budget- systemet och om att det finns ett konto i med obegrän- sad kredit. Den kunskapen har få medborgare. Att i ett extremt osäkert läge ta risken att det skulle uppstå osäkerhet om statens resurser att han- tera krisen hade varit oklokt. Överföringen bidrog de facto till att lugna situationen . anser att det inte finns anledning att nu dra tillbaka pengarna. Den finansiella sektorn ska stå alla kostnader i samband med en kris. har dock gjort ett politiskt avgörande och beslutat att man ska dela på kostnaden genom att skattebetalarna skjuter till de första 15 miljarderna. har svårt att förstå varför Riksrevis- ionen ifrågasätter detta beslut. kan också konstatera att de flesta finanskriser orsakas av en kombination av missgrepp i den eko- nomiska politiken och felaktiga beslut i den finansiella sektorn. Därmed kan det synas rimligt att även det offentliga bidrar till finansieringen. Om målet för stabilitetsfondens storlek i relation till BNP tas bort skulle ett beslut om att återta det initiala tillskottet inte få någon reell effekt. Bankernas avgifter blir desamma oavsett om man reducerar saldot på kontot eller inte. Om resultatet av arbete blir att målet för stabilitetsfondens storlek bibehålles och regering och riksdags ambition är att branschen ska stå för alla kostnader för finanskriser, kan taket lika gärna höjas från av BNP, i stället för att dra tillbaka de 15 miljarderna. Det skulle ge i stort sett samma effekt på bankernas betalningsskyldighet. Förordningen om kapitaltillskott till solventa banker m.fl. anser att det fanns och fortfarande finns lagstöd för regeringen att besluta om förordningen om kapitaltillskott till solventa banker m.fl. konstaterar dock att det av Riksrevision- ens rapport att döma verkar finnas utrymme för olika tolkningar och således anledning att förtydliga lagen på denna punkt. Enligt regeringens mening förutsätter ett långsiktigt hållbart finansie- ringssystem för stödåtgärder att stabilitetsfondens behållning ska täcka de sammanlagda statsfinansiella kostnader som är knutna till stödåtgärder som vidtas gentemot kreditinstitut i samband med en bety- dande bankkris. Regeringen delar uppfattning att det finns skäl att se över stabilitetsfondens målnivå och om den bättre bör återspegla riskni- vån i banksektorn. (Fi 2011:02) har, genom sitt uppdrag att utreda om stabilitetsfonden över huvud taget bör ha en upp- satt målnivå, även mandat att föreslå andra målnivåer. Regeringen avser därför att invänta kommitténs redovisning av sitt uppdrag innan den överväger att vidta åtgärder med anledning av de rekommendationer som lämnat i fråga om fondens nuvarande målnivå. Detta inbegriper förutom förslag om att regeringen ska lämna förslag till en målsatt nivå för fonden som bättre avspeglar risknivån i banksektorn, även förslaget om att regeringen ska tydliggöra dels inne- börden av den nuvarande målnivån, dels hur avgifterna ska utvecklas efter uppbyggnadsperioden. Placering av stabilitetsfondens medel När det gäller stabilitetsfondens konstruktion framgår av 7 kap. 1 § bank- stödlagen att inbetalda ersättningar samt avgifter m.m. ska föras till ett räntebärande konto i . Den nuvarande placeringen av stabilitetsfondens medel är således i enlighet med vad har beslutat. Fondens nuvarande konstruktion överensstämmer även med budgetlagens krav på en fullständig statlig budget, dvs. att alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov ska ingå i statens budget. Den överensstämmer också med konstruktionen av garantireserverna och vissa andra fonder. Kreditinstitutens stabilitetsav- gifter förbättrar statens budgetssaldo och sänker statsskulden medan användningen av stabilitetsfonden försämrar budgetsaldot och höjer statsskulden. menar att det ur ett riskdifferentieringsperspektiv torde finnas anledning att bygga upp en fond med en bredare placeringspolicy. Att placera medlen i en fond skulle innebära att inbetalningar till fonden inte förbättrar budgetsaldot och statsskulden blir därmed, allt annat lika, högre. Statens finansiella sparande däremot förbättras av inbetalningarna, både om stabilitetsfonden utgör ett räntebärande konto i Riksgäldskonto- ret eller om behållningen placeras i utländska statsobligationer. Regeringen instämmer med om att finanskriser har vi- sat sig vara mycket kostsamma. Att placera stabilitetsfondens behållning i likvida utländska statsobligationer behöver dock varken innebära att statens samlade risk eller kostnader för skattebetalarna vid en finanskris Tvärtom kan en stigande statsskuld i en sådan situation skapa Skr. 2011/12:71 en ökad oro. Därutöver bör poängteras att betydande offentligfinansiella effekter av en finanskris kommer av den ekonomiska nedgång den för med sig i form av t.ex. stigande arbetslöshet, dvs. kostnader som inte finansieras av stabilitetsfonden. Regeringen utesluter dock inte att det kan finnas skäl för att placera de medel som inflyter till stabilitetsfonden på ett annat sätt än på ett räntebä- rande konto i . Regeringen kommer därför att göra en översyn i syfte att ta ställning till om det finns anledning att återkomma till med förslag på hur de ersättningar och avgifter som inbeta- las till stabilitetsfonden bör placeras. En sådan analys bör ske utifrån ett vidare perspektiv, varvid jämförelser bör göras mellan stabilitetsfonden och t.ex. garantireserverna samt andra fonder som också är konstruerade som räntebärande konton i och ingår i statsskuldsför- Hänsyn bör också tas till eventuella negativa effekter av stigande statsskuld i orostider. I sammanhanget bör framhållas att ett slutligt ställningstagande till hur stabilitetsfonden ska konstrueras bör invänta utfallet av förhandlingarna om det ramverk för hantering av banker i kris som Europeiska kommiss- ionen har aviserat. Stabilitetsfondens inverkan på statens finansiella ställning Avsättningarna till stabilitetsfonden påverkar inte statens finansiella ställning för ett givet överskottsmål i strikt teoretisk mening. syfte med stabilitetsfonden är dock att kreditinstituten, genom stabilitets- avgiften, är med och bidrar för de kostnader som kan förväntas upp- komma vid en finansiell kris i form av framtida statliga stödåtgärder som vidtas i enlighet med bankstödlagen. Kreditinstituten bär, sedan inrättan- det av stabilitetsfonden och uttaget av stabilitetsavgiften, sina egna risker i större utsträckning jämför med tidigare. Däremot har det aldrig varit ett syfte för regeringen att skapa ett reformutrymme. Regeringen vill påpeka att överskottsmålet är satt med beaktande av att det bl.a. ska täcka statens eventuella åtaganden i form av statliga stödåt- gärder till kreditinstitut, vilket var fallet även före inrättandet av stabili- Inrättandet av stabilitetsfonden har således inte ändrat statens åtagande att värna det finansiella systemets stabilitet och är därmed i sig inte ett skäl för en förändrad nivå av överskottsmålet. Eftersom förändringar i statens implicita och explicita risker påverkar behovet av buffertar krävs en kontinuerlig uppföljning av dessa risker. har regeringens uppdrag att redovisa en samlad riskanalys av statliga garantier och krediter, med start . Regeringen instämmer i uppfattning att den finansiella sektorn ska stå för de kostnader som är knutna till statliga stödåtgärder som vidtas gentemot kreditinstitut med anledning av finansiella kriser. Kreditinstituten åläggs därför att betala en särskild årlig stabilitetsavgift. Att kreditinstituten genom att betala stabilitetsavgifter är med och finan- sierar stabilitetsfonden leder därtill till att kostnaderna för finansiell in- stabilitet i högre utsträckning än vad som varit fallet beaktas av instituten. Detta bör i sin tur leda till minskade incitament för ett överdri- vet risktagande (s.k. moral hazard). Att utveckla avgiftsuttaget ytterligare genom att införa en riskavspeglande avgift som fångar in riskerna i insti- tutets verksamhet och ersättningsprinciper m.m. skulle sannolikt ytterli- gare minska ett institutets benägenhet att ta risk.