prop · GZ03157 · 2012-06-01 00:00:00 — Regeringens proposition 2011/12:157 Sekretess för uppgifter i utländska databaser Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås en ny bestämmelse i offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400) om absolut sekretess för sådana uppgifter i en utländsk databas som genom direktåtkomst är elektroniskt tillgängliga för en svensk myndighet, men som myndigheten på grund av en bindande EU- rättsakt eller ett av eller EU ingånget avtal med en annan stat eller en mellanfolklig organisation inte får behandla. Lagändringen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ........................................................................................ Ärendet och dess beredning .............................................................. Handlingsbegreppet i förhållande till uppgifter i utländska Direktåtkomst och begreppet allmän handling................... 4.2Är uppgifter i utländska databaser allmänna Sekretess för uppgifter i utländska databaser.................................... Allmänt om offentlighet och sekretess............................... En ny sekretessbestämmelse ............................................ Bilaga 2 Förteckning över remissinstanserna ..................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .......... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) dels att 15 kap. 6 § ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 15 kap. 1 a §, samt närmast före 15 kap. 1 a § en ny rubrik av följande lydelse. Sekretess gäller för uppgift som en myndighet har elektronisk till- gång till i en upptagning för auto- matiserad behandling hos en annan stat eller mellanfolklig or- ganisation, om myndigheten inte får behandla uppgiften enligt en bindande EU-rättsakt eller ett av eller EU ingånget avtal med en annan stat eller mellan- folklig organisation. Den tystnadsplikt som följer av 1 § inskränker rätten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 1 och 2 §§ yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter, när det är fråga om uppgift vars röjande kan antas sätta rikets säkerhet i fara eller annars skada landet all- varligt. Den tystnadsplikt som följer av 1 a § inskränker rätten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 1 och 2 §§ yttrandefri- hetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter. Att den tystnadsplikt som följer av 2 § inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa fall följer av 7 kap. 3 § första stycket 1, 4 § 18 och 5 § 3 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första stycket 1 yttrandefrihetsgrundlagen. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning Svenska brottsbekämpande myndigheter ska enligt rådets beslut /633/RIF av om åtkomst till informationssystemet för viseringar (VIS) för sökningar för medlemsstaternas utsedda myn- digheter och för Europol i syfte att förhindra, upptäcka och utreda terro- ristbrott och andra grova brott (det s.k. VIS-rådsbeslutet) genom direktåt- komst få tillgång till EU:s viseringsdatabas. Regeringen har i propositio- nen Godkännande av rådets beslut om åtkomst till informationssystemet för viseringar (VIS) i syfte att förhindra, upptäcka och utreda terrorist- brott och andra grova brott på ett övergripande plan övervägt vilka lag- ändringar som kan bli nödvändiga med anledning av rådsbeslutet (prop. 2007/08:132). har godkänt utkastet till rådsbeslut (bet. 2007/08:JuU27, rskr. 2007/08:250). I departementspromemorian Brottsbekämpande myndigheters tillgång till informationssystemet för viseringar (VIS) föreslås att åtkomsten till viseringsdatabasen ska reg- leras i lagen (2000:343) och förordningen (2010:705) om internationellt polisiärt samarbete (Ds 2011:27). Vid remitteringen av departementspro- memorian har fråga uppkommit om sådana uppgifter som en myndighet har elektronisk tillgång till, men inte får behandla enligt rådsbeslutet, kan utgöra allmänna handlingar hos myndigheten och vad det i så fall får för konsekvenser. () har därför promemo- rian Sekretess för uppgifter i utländska databaser tagits fram. Promemo- rian har remissbehandlats. Promemorians lagförslag finns i bilaga 1. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. Promemorian och en sammanställning över remissyttrandena finns tillgängliga i Justitiedepar- tementet (Ju2012/2332/L4). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslaget. Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran. Lagråds- remissens lagförslag överensstämmer med propositionens lagförslag. Lagrådets yttrande finns i bilaga 3. 4Handlingsbegreppet i förhållande till uppgifter i utländska databaser 4.1Direktåtkomst och begreppet allmän handling Det finns ingen legaldefinition av begreppet direktåtkomst i svensk rätt. Den grundläggande innebörden anses dock vara att någon har direkt till- gång till någon annans register eller databaser och på egen hand kan söka efter information, dock utan att kunna påverka innehållet. ten kan även ge användaren möjlighet att hämta information till sitt eget system och bearbeta den där. I begreppet direktåtkomst ligger att den som är personuppgiftsansvarig för registret eller databasen inte har någon kontroll över vilka uppgifter som mottagaren vid ett visst söktillfälle tar del av. Den myndighet som lämnar ut uppgifter genom direktåtkomst fattar således inte beslut om ut- lämnande av uppgifter i varje enskilt fall. I stället måste en förhandspröv- ning göras av allt utlämnande som kan komma att ske genom direktåt- komsten. Bestämmelser om direktåtkomst är ofta begränsade på så sätt att direkt- åtkomsten bara får utnyttjas för sökning av uppgifter om de behövs i vis- sa typer av ärenden eller i viss typ av verksamhet hos den mottagande myndigheten. För att den mottagande myndigheten ska kunna utnyttja direktåtkomsten i alla de fall som kan bli aktuella måste dock myndig- heten rent tekniskt ha tillgång till uppgifter om alla personer som är registrerade i databasen. Så måste vara fallet, eftersom man inte i förväg kan veta vilka personer som kommer att bli aktuella i ärenden hos den mottagande myndigheten. I praktiken innebär direktåtkomsten därför att myndigheten har teknisk tillgång till uppgifter om alla registrerade personer, men att myndigheten inte har rätt att söka efter uppgifter om en person förrän den personen är aktuell i ett ärende hos myndigheten. När utgör en upptagning allmän handling? Offentlighetsprincipen innebär bl.a. att var och en har rätt att ta del av allmänna handlingar. Vad som avses med allmän handling framgår av 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Med handling förstås en framställning i skrift eller bild samt en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på an- nat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Handlingen är allmän, om den för det första förvaras hos en myndighet och för det andra anses som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. Enligt 2 kap. 3 § andra stycket första meningen tryckfrihetsförord- ningen anses en upptagning förvarad hos en myndighet, om upptag- ningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myn- digheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan avläsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. En upptagning anses enligt 2 kap. 6 § första stycket andra meningen samma lag inkommen till en myndig- het när annan gjort den tillgänglig för myndigheten på det sätt som anges ovan. För förvaringskriteriet saknar det betydelse om upptagningen har gene- rerats i myndighetens egen verksamhet eller om myndigheten har tillgång till upptagningen genom direktåtkomst till ett annat organs elektroniska information. Däremot görs en åtskillnad mellan färdiga elektroniska handlingar, t.ex. pdf-filer eller e-postmeddelanden, och potentiella elek- troniska handlingar, dvs. handlingar som utgör sammanställningar av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling. Enligt 2 kap. 3 § andra stycket andra meningen tryckfrihetsförordningen anses en sam- manställning av uppgifter ur en upptagning förvarad hos myndigheten endast om myndigheten kan göra sammanställningen tillgänglig med rutinbetonade åtgärder. En sammanställning som inte kan tas fram med rutinbetonade åtgärder anses däremot inte förvarad hos myndigheten och Prop. 2011/12:157 utgör därför inte allmän handling. Dessutom anges i 2 kap. 3 § tredje stycket samma lag att en sammanställning av uppgifter ur en upptagning inte anses förvarad hos myndigheten, om sammanställningen innehåller personuppgifter och myndigheten enligt lag eller förordning saknar befo- genhet att göra sammanställningen tillgänglig; den s.k. begränsnings- regeln. Syftet med begränsningsregeln är att allmänheten inte med stöd av of- fentlighetsprincipen ska kunna ta del av sammanställningar av uppgifter ur upptagningar som myndigheten av hänsyn till skyddet för enskildas integritet själv är rättsligt förhindrad att ta fram i sin egen verksamhet. Tolkningen av begränsningsregeln har behandlats i flera lagstiftnings- ärenden som rör direktåtkomst. Det har då inledningsvis konstaterats att det inte kan anses oförenligt med de ändamål för vilka uppgifterna ur- sprungligen samlades in att myndigheten lämnar ut personuppgifter i all- männa handlingar med stöd av offentlighetsprincipen (prop. 1997/98:44 s. 44). Det har vidare konstaterats att regler om s.k. ändamålsbegräns- ningar, dvs. bestämmelser i registerförfattningar om för vilka ändamål myndigheten får behandla uppgifterna, inte heller anses inskränka myn- dighetens skyldighet enligt offentlighetsprincipen att sammanställa per- sonuppgifter (prop. 2007/08:126 s. 120 f. och prop. 2007/08:160 s. 66 f.). Inte heller villkorade sökförbud, dvs. sökbegränsningar som endast tillåter sökning under särskilt angivna förutsättningar, anses inskränka en myndighets skyldighet att lämna ut allmänna handlingar (se 3 kap. 6 7 §§ polisdatalagen [2010:361] och prop. 2009/10:85 s. 154 f., jfr prop. 2001/02:70 s. 23). Så kallade absoluta sökförbud, dvs. förbud som inne- bär att en myndighet inte under några förutsättningar får använda en upp- gift som sökbegrepp, anses dock inskränka handlingsbegreppet. Ett exempel på ett sådant sökförbud finns i 3 kap. 5 § polisdatalagen. Den slutsats som mot denna bakgrund har dragits i frågan om vilka uppgifter som blir allmänna handlingar hos den mottagande myndigheten i samband med direktåtkomst, är att sådan information som en myndighet rent tekniskt har tillgång till genom direktåtkomst till en annan myndig- hets (eller ett privat organs) databas är att betrakta som en allmän hand- ling hos den mottagande myndigheten, även om den mottagande myndig- heten enligt s.k. ändamålsbegränsningar eller villkorade sökförbud i den tillämpliga registerförfattningen vid ett givet tillfälle inte har rätt att be- handla uppgifterna (se bl.a. prop. 2007/08:126 s. 126 f.). 4.2Är uppgifter i utländska databaser allmänna handlingar? Regeringens bedömning: Uppgifter i utländska databaser som genom direktåtkomst är elektroniskt tillgängliga för en svensk myndighet ut- gör allmän handling hos myndigheten, om uppgifterna ingår i en s.k. färdig elektronisk handling eller om uppgifterna kan sammanstäl- las med rutinbetonade åtgärder och utan användning av förbjudna sök- begrepp. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna har inte ifrågasatt bedömningen. Flera remissin- stanser, däribland Försvarsmakten, välkomnar att regeringen har tillsatt en utredning som bl.a. ska överväga definitionen av begreppet allmän handling. Skälen för regeringens bedömning: Tryckfrihetsförordningens defi- nition av när en upptagning ska anses förvarad hos myndigheten gäller oavsett var upptagningen lagras eller varifrån den härrör. Det innebär att sådana uppgifter som en svensk myndighet har tillgång till genom direkt- åtkomst till en utländsk myndighets databas kan anses vara förvarade hos den svenska myndigheten i tryckfrihetsförordningens mening. Den om- ständigheten att utländska myndigheter inte omfattas av offentlighets- principen påverkar inte i sig bedömningen (jfr ställningstagandet av- seende direktåtkomst till databaser hos privata vårdgivare, prop. 2007/08:126 s. 126 f.). Det kan ifrågasättas om det är lämpligt att uppgifter som den mottagan- de myndigheten, på grund av ändamålsbegränsningar eller villkorade sökbegränsningar, inte har rätt att ta del av ska anses utgöra allmänna handlingar hos den myndigheten. Regeringen har därför tillsatt en utred- ning som bl.a. ska överväga om definitionen av begreppet allmän hand- ling i tryckfrihetsförordningen är lämpligt utformad när det gäller uppgif- ter som en myndighet har tillgång till genom direktåtkomst hos en annan myndighet och, om definitionen bör ändras, lämna förslag till en sådan ändring (, Ju 2011:11, dir. 2011:86 s. 16 f.). Uppdraget ska i denna del redovisas . Enligt gällande rätt måste emellertid alla uppgifter i utländska databaser som genom direktåtkomst är elektroniskt tillgängliga för en myndighet anses utgöra allmänna handlingar hos den mottagande myn- digheten, om uppgifterna ingår i en s.k. färdig elektronisk handling eller om de kan sammanställas med rutinbetonade åtgärder och utan använd- ning av förbjudna sökbegrepp. Sekretess för uppgifter i utländska databaser 5.1Allmänt om offentlighet och sekretess Rätten att ta del av allmänna handlingar får enligt 2 kap. 2 § första stycket tryckfrihetsförordningen begränsas bara om det är nödvändigt med hänsyn till vissa intressen, bl.a. rikets förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation. En sådan begränsning ska anges noga i en bestämmelse i en särskild lag eller, om det i ett visst fall anses lämpli- gare, i en annan lag som den förstnämnda lagen hänvisar till. Den sär- skilda lag som avses är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), för- kortad OSL. Sekretess innebär inte bara begränsningar av rätten att ta del av all- männa handlingar utan även ett förbud att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen, genom utlämnande av allmän handling eller på något annat sätt (3 kap. 1 § OSL). Sekretess innebär således både handlings- sekretess och tystnadsplikt. Till den del sekretessbestämmelserna innebär tystnadsplikt medför de en begränsning av yttrandefriheten enligt rege- ringsformen. En sekretessbestämmelse består i regel av tre huvudsakliga rekvisit, dvs. förutsättningar för bestämmelsens tillämplighet. Dessa rekvisit anger sekretessens föremål, dess räckvidd och dess styrka. Sekretessens föremål är den information som kan hemlighållas och anges i lagen genom ordet uppgift tillsammans med en mer eller mind- re långtgående precisering av uppgiftens art, t.ex. uppgift om enskilds personliga förhållanden. En sekretessbestämmelses räckvidd bestäms normalt genom att det i bestämmelsen preciseras att sekretessen för de angivna uppgifterna bara gäller i en viss typ av ärende, i en viss typ av verksamhet eller hos en viss myndighet. Några få sekretessbestämmelser gäller utan att räckvidden är begränsad. Uppgiften kan då hemlighållas oavsett i vilket ärende, i vilken verksamhet eller hos vilken myndighet den förekommer. Sekretessens styrka bestäms i regel med hjälp av s.k. skaderekvisit. Man skiljer i detta sammanhang mellan raka och omvända skaderekvisit. Vid raka skaderekvisit är utgångspunkten att uppgifterna är offentliga och att sekretess bara gäller om det kan antas att en viss skada uppstår om uppgiften lämnas ut. Vid det omvända skaderekvisitet är utgångs- punkten den motsatta, dvs. att uppgifterna omfattas av sekretess. Vid ett omvänt skaderekvisit får uppgifterna således endast lämnas ut om det står klart att uppgiften kan röjas utan att viss skada uppstår. Sekretessen kan även vara absolut, dvs. de uppgifter som omfattas av bestämmelsen ska hemlighållas utan någon skadeprövning om uppgifterna begärs ut. Regeringens förslag: En ny bestämmelse ska införas i 15 kap. offent- lighets- och sekretesslagen som innebär att sekretess ska gälla för upp- gift som en myndighet har elektronisk tillgång till i en upptagning för automatiserad behandling hos en annan stat eller mellanfolklig organi- sation, om myndigheten inte får behandla uppgiften enligt en bindande EU-rättsakt eller ett av eller EU ingånget avtal med en annan stat eller mellanfolklig organisation. Sekretessen enligt den nya bestämmelsen ska inte ges någon tidsbe- gränsning. Den tystnadsplikt som följer av den nya sekretessbestämmelsen ska ha företräde framför den rätt att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Bestämmelsen är utformad på ett något annorlunda sätt. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot förslaget. Kammarrätten i anser att utformningen av sekretessbestäm- melsen kan ge intryck av att den avser att sekretessbelägga uppgifterna i den utländska databasen i sig och har därför föreslagit att bestämmelsen ska ges en annan lydelse. Kammarrätten påpekar också att offentlighets- och sekretesslagen innehåller ett antal sekretessbestämmelser som avser uppgifter som svenska myndigheter förfogar över på grund av internatio- nella avtal där sekretess gäller i den utsträckning har godkänt ett avtal om detta med en annan stat eller mellanfolklig organisation. Kammarrätten anser att det bör övervägas om inte en liknande bestäm- melse bör införas i 15 kap. 1 a § OSL vad gäller ett av ingånget avtal med en annan stat eller mellanfolklig organisation. Slutligen anser kammarrätten att förhållandet mellan den nya bestämmelsen och de sek- retessbrytande bestämmelserna i 10 kap. och 15 kap. 3 § OSL bör över- vägas. anser att motiveringen till att bestämmelsen görs generell är knapphändig. Myndigheten saknar också ett resonemang kring hur den föreslagna bestämmelsen förhåller sig till klausuler i exempelvis EU-rättsakter där det framgår att tillämp- ningen av nationell rätt avseende allmänhetens tillgång till handlingar inte hindras. har uttryckt oro över att ut- vecklingen går mot att uppgiftsutbyte sker genom direktåtkomst till ut- ländska databaser. Enligt innebär en sådan utveck- ling att tillgängligheten till myndigheters allmänna handlingar i större ut- sträckning kommer att regleras utanför tryckfrihetsförordningen och ytt- randefrihetsgrundlagen och kan få den oönskade effekten att svenska myndigheter överför sina handlingar till utländska databaser. Detta skulle enligt kunna leda till att området för insyn och offentlighet minskar. har därför uppmanat regeringen att motverka en sådan utveckling. Skälen för regeringens förslag Behovet av en sekretessbestämmelse En grundläggande utgångspunkt för allt internationellt samarbete är att de bindande överenskommelser som ingås också följs. En förutsättning för internationella samarbete är således att andra stater och mellanfolkliga organisationer har förtroende för att vi t.ex. hanterar infor- mation i enlighet med ingångna avtal. Det är därför väsentligt att vårt regelverk säkerställer att behandling av uppgifter i databaser hos andra stater och mellanfolkliga organisationer inte sker i strid med våra interna- överenskommelser. När det gäller samarbetet inom ramen för EU har också en skyldighet att följa bindande EU-rättsakter och internationella överenskommelser som ingåtts av EU. Som framgår av avsnitt 4.1 och 4.2 utgör ändamålsbegränsningar eller villkorade sökbegränsningar inte sådana rättsliga begränsningar som av- ses i den s.k. begränsningsregeln i 2 kap. 3 § tredje stycket tryckfrihets- förordningen. Uppgifter i utländska databaser, som i samband med di- rektåtkomst görs elektroniskt tillgängliga för den mottagande myndig- heten, är således allmänna handlingar hos den svenska myndigheten, även om myndigheten till följd av ändamålsbegränsningar eller villko- rade sökbegränsningar inte har rätt att behandla uppgifterna. Vid en be- gäran om att få ta del av en allmän handling enligt 2 kap. tryckfrihetsför- ordningen är den svenska myndigheten således skyldig att söka fram och i vissa fall lämna ut uppgifter som inte omfattas av överenskommelsen om informationsutbyte, eftersom uppgifterna är tekniskt tillgängliga för myndigheten och därmed utgör allmänna handlingar. Om sådana sökningar skulle ske i annat än marginell utsträckning skulle det kunna hävdas att inte uppfyller sina internationella åta- ganden. Det finns därmed en risk för att andra länder och mellanfolkliga organisationer blir mindre benägna att inleda och bibehålla samarbeten om informationsutbyte. Med hänsyn till att direktåtkomst regelmässigt innebär att myndigheten ges teknisk tillgång till fler uppgifter än vad som omfattas av rätten till tillgång enligt EU-rättsakten eller den internatio- nella överenskommelsen, kan det antas att det nu aktuella problemet upp- står vid de flesta fall av internationellt uppgiftsutbyte som inbegriper di- rektåtkomst. För att säkerställa att svenska myndigheter inte ska behöva göra sökningar i databaser hos andra stater eller mellanfolkliga organisa- tioner som skulle kunna anses vara i strid med unionsrätten eller våra folkrättsliga förpliktelser bör en ny sekretessbestämmelse införas. Enligt det stora flertalet av sekretessbestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen gäller sekretess endast om ett skaderekvisit är uppfyllt, vilket innebär att en myndighet oavsett om sekretess föreligger eller inte i ett enskilt fall kan behöva utföra en sökning för att göra en skade- prövning. För att den nya sekretessbestämmelsen ska fylla sitt syfte, måste den utformas så att den kan tillämpas utan att en sökning måste göras. Det krävs därför att bestämmelsen innebär absolut sekretess för uppgifter i en databas hos en annan stat eller mellanfolklig organisation, som myndigheten enligt en bindande EU-rättsakt eller ett av eller EU ingånget avtal med en annan stat eller mellanfolklig organisation inte får behandla (jfr prop. 2007/08:126 s. 129 f.). Med bindande EU-rättsakt avses förordningar, direktiv och beslut (artikel 288 i fördraget om den Europeiska unionens funktionssätt). När det gäller avtal med andra stater eller mellanfolkliga organisationer påpekar i att OSL innehåller ett antal sekre- tessbestämmelser som avser uppgifter som en svensk myndighet förfogar över på grund av internationella avtal (exempelvis 27 kap. 5 §, 30 kap. 7 §, 34 kap. 4 § och 37 kap. 2 §), enligt vilka sekretess endast gäller i den utsträckning har godkänt ett avtal om detta. I de angivna bes- tämmelserna, som tar sikte på sådana uppgifter som en svensk myndighet har rätt att ta del av enligt avtalet, har det föreskrivits att ska ha godkänt det avtal som reglerar uppgiftsutbytet. Den nu föreslagna bes- tämmelsen avser däremot att skydda sådana uppgifter som svenska myn- digheter enligt en internationell överenskommelse eller en EU-rättsakt inte får behandla, utan som utgör allmänna handlingar i enbart därför att de är tekniskt tillgängliga för myndigheten. Det saknas enligt regeringens mening skäl att i detta sammanhang föreskriva att avtalen ska ha godkänts av . Samma överväganden gör sig gällande när det gäller sådana klausuler i exempelvis EU-rättsakter som anger att bestämmelserna i rättsakten inte hindrar tillämpningen av nationell rätt avseende allmänhetens tillgång till handlingar, som tar upp. Dessa klausuler tar sikte på sådana uppgifter som en svensk myndighet har rätt att ta del av enligt EU-rättsakten eller avtalet och inte på uppgifter som enbart är tekniskt tillgängliga för den svenska myndigheten.