prop · GZ03122 · 2012-03-20 00:00:00 — Regeringens proposition 2011/12: 122 Diskriminering som har samband med kön i fråga om försäkringstjänster Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att det generella undantaget i diskriminerings- lagen (2008:567) från förbudet mot diskriminering som har samband med kön vid tillhandahållande av försäkringstjänster tas bort. I stället föreslås att det införs ett särskilt förbud mot att ha olika försäkrings- och ersättningar för kvinnor och män om skillnaderna grundas på beräkningar där kön använts som en faktor. Förslaget till ändring i diskrimineringslagen föreslås träda i kraft . Kravet på könsneutrala beräkningar ska gälla nya försäkringsavtal efter denna tidpunkt. Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i diskrimineringslagen (2008:567) ........ Ärendet och dess beredning .............................................................. Diskriminering som har samband med kön i fråga om Europeiska unionens stadga ............................................... Rådets direktiv /113/EG ............................................. 4.3Undantaget för kön och försäkringar Undantagets tillämpning i försäkringsbranschen ............... dom i mål C-236/09 Test-Achats............ om tillämpningen av direktiv /113/EG..................... Ändring i diskrimineringslagen avseende kön och Ikraftträdande och övergångsbestämmelser.................................... Konsekvenser för jämställdhet mellan kvinnor Konsekvenser ur ett konsumentperspektiv....................... Konsekvenser för försäkringsbranschen .......................... 7.4Konsekvenser för miljön och de integrationspolitiska Bilaga 1 Sammanfattning av promemorian Vissa förenklingar i det arbetsmarknadspolitiska regelverket m.m. (Ds Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna ..................................... Förteckning över remissinstanserna (remissmöte)................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i diskrimineringslagen (2008:567). 2Förslag till lag om ändring i diskrimineringslagen (2008:567) Härigenom föreskrivs i fråga om diskrimineringslagen (2008:567) dels att 2 kap. 12 § och 6 kap. 1 § ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 2 kap. 12 a §, av följande lydelse. 12 § Diskriminering är förbjuden för den som 1.utanför privat- och familjelivet tillhandahåller varor, tjänster eller bostäder till allmänheten, eller 2.anordnar en allmän sammankomst eller en offentlig tillställning. Den som i förhållande till allmänheten företräder den som avses i första stycket ska likställas med denne. Förbudet gäller dock inte diskriminering som har samband med ålder. Förbudet mot diskrimi- nering som har samband med kön gäller inte tillhandahållande av försäkringstjänster och hindrar inte heller att kvinnor och män i fråga om andra tjänster eller bostäder behandlas olika, om det har ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet. Förbudet i 12 § gäller inte diskri- minering som har samband med ålder. Förbudet mot diskriminering som har samband med kön hindrar inte att kvinnor och män behand- las olika i fråga om tjänster eller bostäder, om det har ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet. För försäkringstjänster gäller dock att enskilda personers för- säkringspremier eller försäkrings- ersättningar inte får skilja sig åt mellan kvinnor och män utifrån beräkningar baserade på kön. Trots detta får, om villkoren i andra stycket är uppfyllda, en persons könstillhörighet påverka bedömningen av andra faktorer som beräkningar av försäkrings- baseras på. Mål om tillämpningen av 2 kap. 1, 2, 3 eller 18 § ska handläggas enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister. I sådana mål ska som arbetstagare anses också den som gör en förfrågan om eller söker arbete och den som söker eller fullgör praktik eller står till förfogande för att utföra eller utför arbete som inhyrd eller inlånad arbetskraft. Den hos vilken praktiken eller arbetet utförs eller skulle ha utförts ska anses som arbetsgivare. Detta gäller också när reglerna om tvisteförhandling i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet tillämpas. Mål om tillämpningen av 2 kap. Mål om tillämpningen av 2 kap. 5, 6, 7, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 5, 6, 7, 9, 10, 11, 12, 12 a, 13, 14, 16, 17 eller 19 § ska prövas av 15, 16, 17 eller 19 § ska prövas av enligt bestämmelserna i rätte- enligt bestämmelserna i rätte- tvistemål när förlikning om saken tvistemål när förlikning om saken 1.Denna lag träder i kraft . 2.För försäkringsavtal som har ingåtts före ikraftträdandet gäller äldre bestämmelser. Om ett försäkringsavtal som ingåtts före ikraftträdandet till följd av avtalet förlängs efter ikraftträdandet, gäller äldre bestämmel- ser. 3 Ärendet och dess beredning I promemorian Vissa förenklingar i det arbetsmarknadspolitiska regel- verket m.m. (Ds 2011:31) lämnades förslag bl.a. till ändring av diskrimi- neringslagen (2008:567) med anledning av en dom från (Mål C-236/09, Association belge des Consommateurs Test-Achats ASBL m.fl. mot Conseil des ministres). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remiss- instanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena och en remissammanställ- ning finns tillgängliga i (dnr A2011/3459/A). Efter remisstidens utgång lämnade Europeiska kommissionen ett med- delande om riktlinjer för rättsläget på området kön och försäkringar (se avsnitt 4.6). I syfte att få ta del av berörda remissinstansers synpunkter på meddelandet från kommissionen har hållit ett remissmöte. En förteckning över remissinstanserna vid remissmötet finns i bilaga 4. Remissinstanserna har efter mötet även fått möjlighet att inkomma med kompletterande yttranden. Yttrandena finns tillgängliga i (dnr A2012/212/DISK). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 5. Lagrådets yttrande finns i bilaga 6. Regeringen har beaktat Lagrådets synpunkter. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 5 (under rubriken och innebörd) och i författningskommentaren. 4Diskriminering som har samband med kön i fråga om försäkringstjänster Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna1 (stadgan) gäller för EU:s institutioner och för medlemsstaterna när de tillämpar . Av artikel 21.1 framgår att all diskriminering på grund av bl.a. kön ska vara förbjuden. Enligt artikel 23 ska jämställdhet mellan kvinnor och män säkerställas på alla områden. Genom Lissabon- fördragets ikraftträdande har stadgan samma rättsliga värde som fördra- gen. 1 EUT C 83, 30.3.2010, s. 389. Rådets direktiv /113/EG Rådets direktiv /113/EG av om genom- förande av principen om likabehandling av kvinnor och män när det gäller tillgång till och tillhandahållande av varor och tjänster2 brukar benämnas som direktivet om varor och tjänster. Syftet med direktivet är att fastställa en ram för bekämpning av könsdiskriminering när det gäller tillgång till och tillhandahållande av varor och tjänster, för att i medlems- staterna genomföra principen om likabehandling av kvinnor och män. I skäl 4 i ingressen till direktivet anges att jämställdhet mellan kvinnor och män är en grundläggande princip för Europeiska unionen och det hän- visas till artikel 21 och 23 i stadgan. I skäl 15 konstateras att det redan finns ett antal rättsliga dokument för genomförande av principen om likabehandling mellan kvinnor och män när det gäller frågor som rör arbetslivet och att direktivet därför inte bör gälla frågor som rör detta område. Direktivet innehåller förbud mot direkt och indirekt könsdiskrimine- ring, trakasserier på grund av kön, sexuella trakasserier och instruktioner att diskriminera. Förbuden gäller för alla personer som tillhandahåller varor och tjänster som är tillgängliga för allmänheten, såväl inom den offentliga som den privata sektorn, inklusive offentliga organ, och som erbjuds utanför området för privat- och familjeliv och transaktioner som utförs i det sammanhanget. Förbudet mot könsdiskriminering gäller även vid tillhandahållande av försäkringar och andra finansiella tjänster. Enligt artikel 5.1 i direktivet ska medlemsstaterna se till att, i alla nya kontrakt som ingås senast efter , användningen av kön som en faktor vid beräk- ningen av och ersättningar i samband med försäkringar och därmed sammanhängande finansiella tjänster inte resulterar i att skillna- der uppstår i enskilda personers och ersättningar. Enligt artikel 5.2 får dock medlemsstaterna, om de beslutar om det före , tillåta proportionerliga skillnader i enskilda personers och ersättningar om användningen av kön är en avgörande faktor vid en riskbedömning som grundas på relevanta och korrekta för- säkringstekniska och statistiska uppgifter. Medlemsstaterna ska i så fall meddela kommissionen detta och se till att korrekta uppgifter som är relevanta för användningen av kön som en avgörande försäkringsteknisk faktor sammanställs, offentliggörs och regelbundet uppdateras. En medlemsstat som väljer att tillfälligt tillåta skillnader ska se över sitt beslut efter . Direktivet utesluter inte skillnader i behandling, om tillhandahållandet av varor och tjänster uteslutande eller främst riktade till personer av ett kön motiveras av ett berättigat mål och medlen för att uppnå detta mål är lämpliga och nödvändiga. Principen om likabehandling hindrar inte heller en medlemsstat från att behålla eller besluta om särskilda åtgärder för att förhindra eller kompensera könsrelaterat missgynnande (positiv särbehandling). 2 EUT L 373, 21.12.2004, s. 37 (Celex 32004L0113). Direktivet innehåller även bestämmelser om bl.a. enskildas tillvara- Prop. 2011/12:122 tagande av rättigheter enligt direktivet, fördelning av bevisbörda vid påstådd diskriminering och påföljder för överträdelser av diskrimine- ringsförbudet. 4.3Undantaget för kön och försäkringar i diskrimineringslagen Direktivet om varor och tjänster är genomfört i svensk rätt genom diskrimineringslagen (2008:567). Med diskriminering avses enligt 1 kap. 4 § direkt och indirekt diskriminering, trakasserier, sexuella trakasserier och instruktioner att diskriminera. Enligt 2 kap. 12 § är diskriminering förbjuden för den som utanför privat- och familjelivet tillhandahåller varor, tjänster eller bostäder till allmänheten. Förbudet gäller diskrimine- ring som har samband bl.a. med diskrimineringsgrunden kön. Med tjänst avses något som någon gör eller utför åt någon annan mot ersättning. Med tillhandahållande avses den civilrättsliga transaktionen såsom köp, byte, upplåtelse och gåva. I tillhandahållande till allmänheten ligger att både transaktioner som sker yrkesmässigt eller annars i näringsverksam- het och privatpersoners transaktioner, faller innanför förbudets tillämp- ningsområde i den mån de erbjuds till allmänheten i betydelsen obestämd krets av personer. Förbudet mot diskriminering som har samband med kön gäller enligt 2 kap. 12 § tredje stycket diskrimineringslagen dock inte tillhanda- hållande av försäkringstjänster. har alltså utnyttjat den möjlighet till undantag som medges i artikel 5.2 i direktiv /113/EG. Förbudet hindrar inte heller att kvinnor och män i fråga om andra tjänster eller bostäder behandlas olika, om det har ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet. I förarbetena till bestämmelsen (prop. 2007/08:95 s. 521) anges som exempel på när undantagsregeln är avsedd att tillämpas bl.a. tjänster i form av skyddade boenden för kvinnor eller män som utsatts för fysiskt eller psykiskt våld eller annat utnyttjande och lån eller rådgivning som lämnas till kvinnor på mer förmånliga villkor än till män i samband med start eller bedrivande av näringsverksamhet. Undantagets tillämpning i försäkringsbranschen Mot bakgrund av att utnyttjat undantaget i direktiv /113/EG har också varit skyldig att säkerställa att de bakomliggande för- säkringstekniska och statistiska uppgifter som utgör grund för beräk- ningarna är tillförlitliga, regelbundet uppdateras och är tillgängliga för har därför fått i uppdrag av regeringen att övervaka hur branschen sammanställer, offentliggör och uppdaterar den statistik och data som utgör grund för användandet av kön som för- Könsdifferentierade har, baserat på tillförlitlig och i enlighet direktivet publicerad statistik, använts inom flera produkter och grenar av försäkringsbranschen såsom livförsäkring, sjukförsäkring, Prop. 2011/12:122 motorförsäkring och privat tecknade pensionsförsäkringar. Den svenska livförsäkringsbranschen utgjordes av 44 livförsäkringsbolag (riskbolag), med totala placeringstillgångar på . Av dessa placeringstillgångar utgjorde fondförsäkring och övrig livförsäkring . När det gäller livförsäkring är återstående livslängder av central betydelse. Antagande om en försäkringstagares livslängd används dels när beräknas, dels när sparkapital ska fördelas över månader vid utbetalning. Livförsäkringsområdet kan delas in i två olika typer av för- säkringar, dödsfallsrisk och livsfallsrisk. I det första fallet sker försäk- ringsfallet när försäkringstagaren avlider medan det andra fallet innebär att den försäkrade får utbetalningar under livets gång. Båda typerna baserar och förlitar sig på antaganden om återstående livslängder. Livslängd och dödlighet kan mätas på olika sätt. Exempelvis kan parametern förväntad återstående livslängd användas, som beräknas per ålder och som sannolikheten att överleva kommande år. Ett annat mått är s.k. ettåriga dödssannolikheter, vilket är sannolikheten att en person i en viss ålder ska avlida . Svensk Försäkrings För- säkringstekniska har studerat skillnader i livslängder och dödlighet mellan kvinnor och män vid privat tecknade liv- försäkringar. Analyserna har visat på skillnader i dödssannolikheter mellan könen. har exempelvis män högre dödlighet än kvinnor. Motsvarande siffra vid ålder är . Efter faller dock mäns överdödlighet kraftigt, vilket visar på att skillnaderna börjar att jämna ut sig vid de riktigt höga åldrarna. Reservationer görs dock för att dataunderlaget är mer begränsat för de lägre åldrarna, vilket kan göra resultaten aningen osäkrare. De påvisade skillnaderna i dödlighet har genom möjligheten att nyttja undantaget från könsneutralitet fått olika typer av effekter. Dels innebär den högre dödssannolikheten för män att de får betala en högre premie än jämnåriga kvinnliga försäkringstagare för samma rätt till ersättning vid försäkringsfall, dels påverkar den längre kvinnliga livslängden storleken på pensionsutbetalningarna. En längre livslängd innebär att ett visst spar- kapital ska räcka längre. beräknas kvinnor leva längre än män, vilket då leder till att de månatliga utbetalningarna blir lägre. Slutsatsen som dragits är att det finns skillnader i livslängd och dödlighet mellan kvinnor och män samt att dessa gett upphov till berättigade skillnader i och månatliga utbetalningar. Finans- inspektionen har därmed funnit att kraven som ställts i direktivet av- seende hur branschen ska hantera statistiken uppfyllts. När det gäller sjukförsäkringar baseras premiesättningen på dels sannolikheten för insjuknande, dels sannolikheten att kvarstå som sjuk. Även här har en skillnad kunnat urskiljas mellan kvinnor och män i en analys av utbetalda sjukersättningar, som genomförts av Försäkrings- kassan. betalades av sjukersättningarna till kvinnor, medan den motsvarande andelen till män uppgick till 41 Statistiken visar också att skillnaderna varierar med åldersgrupp. 2011/12:122 I de yngre åldrarna och åldersintervallet är skillnaden mindre än exempelvis i intervallen och där skill- naderna är som störst. (numera Svensk Försäkring) gav 2006 ett upp- drag till ett revisorsföretag att statistiskt analysera sjuklighet i syfte att bevisa att skillnaderna i uttagandet av sjukdagar beror på kön och inte andra variabler. Totalt ingick 5,6 miljoner personer som var bosatta i i undersökningen. Analysen fastställde att det är kön som huvudsakligen förklarar antalet sjukdagar och genomsnittlig sjukersättning per dag och person. Femton andra faktorer analyserades också, men dessa kunde inte enskilt fullt ut förklara skillnaderna. Slut- satsen som därmed drogs var att det finns skillnader mellan män och kvinnor när det gäller sjuklighet. Motorförsäkring kan delas in i fyra delmoment. Första momentet är den enligt lag obligatoriska trafikförsäkringen som omfattar skador på förare, passagerare och medtrafikanter i händelse av trafikolycka. Den täcker också skada på andra fordon och egendom. Ett andra delmoment utgörs av delkaskoförsäkring som ger ersättning vid bl.a. stöld av fordon eller tillbehör, brand och räddning. Det tredje momentet utgörs av vagnskade- försäkring som ger ersättning vid skador på det egna fordonet i samband med trafikolycka, skadegörelse eller vid naturskada. Ett slutligt och fjärde moment avser tilläggsförsäkringar såsom hyrbil och självrisk- reducering vid viltkollision, vilka är av mindre betydelse i det här sammanhanget. I slutet på 2010 motsvarade trafik- och övrig motor- försäkring nästan , vilket var av de inbetalda premierna inom skadeförsäkring (exklusive avtals- försäkringar). Inom skadeförsäkringsområdet motorförsäkring används flera olika faktorer för att bestämma priset på försäkringen. Förutom kön och ålder på ägaren vägs även in bl.a. bostadsort och körsträcka. Även avseende motorförsäkring har granskat hanteringen av det statistiska underlaget som motiverar könsdifferentierade . I analysen jämförs skadekostnaden för kvinnor och män i olika åldrar. Som mått för jämförelsen används begreppet genomsnittlig försäkrings- kostnad, vilket räknats fram genom att den totala skadekostnaden divide- rats med antalet försäkringsår. Med försäkringsår avses i det här fallet antalet försäkringstagare i genomsnitt under ett kalenderår. Granskningen visade på klara skillnader mellan kvinnor och män, speciellt i de lägsta åldersintervallen. Som exempel har det för trafikförsäkrade fordon i åldersgruppen konstaterats att kvinnors genomsnittliga skade- kostnad är av männens. Motsvarande siffror för de andra försäkringsgrupperna är . Sammantaget kan det konstateras att skadekostnaderna för kvinnor med några få undantag generellt ligger lägre. Skillnaderna varierar dock starkt med åldersgrupperna. I syfte att kvalitetssäkra underlaget fick 2008 uppdraget att göra en större studie för att undersöka om de noterade könsskillnaderna består även när andra faktorer (såsom körsträcka, Prop. 2011/12:122 bilmodell och region) vägs in. Studien visade att så var fallet. som drogs var att det dels föreligger betydande skillnader mellan könen, dels även finns stora variationer mellan olika åldersintervall. fann även avseende motorförsäkring att de i direktiv /113/EG uppställda kraven uppfylldes. Vid privata pensionsförsäkringar använder många av försäkringsbolagen könsdifferentierade , huvudsakligen beroende på olika livs- längdsantaganden för kvinnor och män. Eftersom kvinnor statistiskt sett lever får de lägre utbetald månatlig ersättning då det sparade pensionskapitalet slås ut på fler år. Om det finns ett efterlevandeskydd minskar dock premieskillnaden mellan kvinnor och män då skyddet kostar mindre för kvinnorna eftersom männen antas avlida tidigare. 4.5EU-domstolens dom i mål C-236/09 Test-Achats har i dom i mål C-236/09 Test-Achats3 slagit fast att artikel 5.2 i direktiv /113/EG är ogiltig med verkan . Test-Achats m.fl. ansökte vid den belgiska författningsdomstolen om upphävande av en lag enligt vilken proportionerliga skillnader som grundar sig på kön tillåts vid bestämmandet av försäkringspremier och försäkringsersättningar om kön är en avgörande faktor vid risk- bedömningen på grundval av relevanta och korrekta försäkringstekniska och statistiska uppgifter. Test-Achats m.fl. ansåg att den belgiska lagen, varigenom den möjlighet till undantag som föreskrivs i artikel 5.2 i direktiv /113/EG genomfördes, stod i strid med principen om lika- behandling av kvinnor och män. Författningsdomstolen framställde en begäran om förhandsavgörande till och ställde i första hand frågan om artikel 5.2 i direktivet är förenlig med artikel 6.2 i fördraget om Europeiska unionen, i synnerhet med principen om jämställdhet och icke-diskriminering såsom den anges i denna bestäm- melse. Domstolen konstaterar att eftersom det i skäl 4 till direktiv /113/EG uttryckligen hänvisas till artiklarna 21 och 23 i stadgan, ska giltigheten av artikel 5.2 i direktivet bedömas med beaktande av dessa bestämmelser. Domstolen uttalar vidare att under det gradvisa upp- nåendet av jämställdhet är det unionslagstiftaren som bestämmer denne ska ingripa med hänsyn till utvecklingen av de ekonomiska och sociala förhållandena i unionen. När unionslagstiftaren har beslutat sig för att ingripa måste dock ingripandet på ett konsekvent sätt leda till det eftersträvade målet, vilket inte utesluter möjligheten att 3 Mål C-236/09 Association belge des Consommateurs Test-Achats ASBL m.fl. mot Conseil des ministres. föreskriva övergångsperioder eller undantag som är begränsade till sin Prop. 2011/12:122 räckvidd. Domstolen noterar att likabehandlingsprincipen enligt domstolens fasta praxis innebär att jämförbara situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling. Jämförbarheten i situationerna ska bedömas utifrån föremålet för och syftet med den unionsrättsakt genom vilken den ifrågavarande skillnaden i behandlingen införs. I detta fall införs denna skillnad genom artikel 5.2 i direktivet. Det mål som eftersträvas med direktivet avseende försäkringstjänster är, såsom framgår av artikel 5.1 i detsamma, att regeln om könsneutrala och ersättningar ska tillämpas. I skäl 18 i direktivet anges uttryckligen att för att säkra lika- behandling av kvinnor och män bör användningen av kön som en försäk- ringsteknisk faktor inte leda till skillnader i enskildas och ersätt- ningar. I skäl 19 i direktivet anges att medlemsstaterna har möjlighet att som ett undantag underlåta att tillämpa regeln om könsneutrala och ersättningar. Direktivet utgår således från att kvinnors och mäns situationer, när det gäller försäkringspremier och försäkringsersättningar som de har tecknat, är jämförbara vid tillämpningen av principen om likabehandling av kvinnor och män i artiklarna 21 och 23 i stadgan. Det föreligger under dessa omständigheter en risk för att det undantag med avseende på likabehandling av kvinnor och män som föreskrivs i artikel 5.2 i direktivet tillåts i unionsrätten. Enligt EU- domstolen är en sådan bestämmelse, enligt vilken det är tillåtet för de berörda medlemsstaterna att utan tidsbegränsning bibehålla ett undantag från regeln om könsneutrala och ersättningar, oförenlig med uppnåendet av det mål om likabehandling av kvinnor och män som eftersträvas i direktivet och med artiklarna 21 och 23 i stadgan. Domstolen fastslår att bestämmelsen följaktligen ska anses vara ogiltig efter utgången av en lämplig övergångsperiod. Mot denna bakgrund beslutar domstolen att artikel 5.2 i direktiv /113 är ogiltig med verkan . 4.6Europeiska kommissionens meddelande om tillämpningen av direktiv /113/EG Med anledning av dom i mål C-236/09 Test-Achats har kommissionen lämnat ett meddelande om rikt- linjer för tillämpningen av direktiv /113/EG på försäkringsområdet.4 Kommissionen konstaterar inledningsvis att samtliga EU-medlemsstater i någon utsträckning tillåter könsskillnader vid försäkringar och att domen därför kommer att få konsekvenser i alla medlemsstater. Syftet med riktlinjerna från kommissionen är att främja efterlevnad av domen på nationell nivå. Kommissionens ståndpunkt påverkar dock inte eventuella