prop · GZ03154 · 2012-06-04 00:00:00 — Utöver att tillhandahålla lån ingår IMF, tillsammans med Europeiska kommissionen och Europeiska central- banken, i den s.k. trojkan som tillsammans med låntagarländerna har utformat reformprogrammen för respektive land. Reform- programmen skiljer sig åt mellan länderna, men har makro- ekonomisk och finansiell stabilitet, budgetkonsolidering och strukturreformer som gemensamma och övergripande mål. Även och har under den ekonomiska och finansiella krisen utökat sin utlåning till länder i , särskilt . De helt eller huvudsakligen europeiska institutionerna CEB, , EIB och NIB har naturligtvis haft en stor utlåning till EU- länderna. EIB ökade 20082011 sin utlåning kraftigt till följd av den ekonomiska och finansiella krisen, med en särskilt stor ökning 2009 och 2010. minskade utlåningsvolymen, men var ändå högre än före den ekonomiska och finansiella krisens utbrott. Före krisen planerade att avsluta utlåningen till de rikare länderna, dvs. de flesta av de nya medlemsländerna i EU. Denna avtrappning har dock senarelagts på grund av krisen och verksamhet i dessa länder har i stället utökats. NIB:s utlåning sker främst till de nordiska och baltiska länderna (). Ut- låningen från CEB, som enbart har verksamhet i , har ökat något, bl.a. till följd av ett större finansieringsbehov i länderna i . De internationella finansiella institutionerna har genom sin verksamhet bidragit till att mildra krisens effekter. Regeringen välkomnar denna verksamhet. Institutionerna har visat att de är en stabiliserande kraft i finansiellt och ekonomiskt turbulenta perioder. Regeringen har också i internationella förhandlingar poängterat betydelsen av att IMF är en aktiv part i den europeiska kris- bekämpningen. Detta är viktigt eftersom IMF fungerar som en global finansiell brandvägg, men också för att IMF genom sin erfarenhet av krishantering kan bidra till att utforma realistiska och trovärdiga konsoliderings- och reformprogram. Regeringen har ställt sig positiv till IMF-program och har framhållit vikten av att de ekonomiska reformerna i låntagarländerna är tillräckligt ambitiösa, som de är realistiska och implementeras omsorgsfullt. Regeringen anser att institutionernas utlåning bör återspegla deras mandat och komparativa fördelar. bör institutionerna prioritera utlåning som har ett högt mervärde. Ett högt mervärde uppnås exempelvis då marknadsmisslyckanden åtgärdas eller då institutionernas medverkan i ett projekt ökar dess utvecklings- effekter eller positiva inverkan på miljön eller klimatet. Denna uppfattning har regeringen fört fram i flertalet av institutionerna. Den ekonomiska och finansiella krisen, och den utökade utlåningen som krisen har fört med sig, har påverkat institutionernas resurs- situation. Den höga utlåningen ledde för de flesta institutionerna till ett behov av resursförstärkning. I tabell 3 finns en redovisning av de resursförstärkningar som genomförts 2010 och 2011. Tabell 3, Resursförstärkning av institutioner och 2011 Svensk andel av resursförstärkning (Mdr kr) 1)ADF:s och IDA:s medel består endast av inbetalt kapital. Delar av påfyllnaden består av bl.a. överföring av vinst från icke-subventionerad utlåning genom och AfDB. Den svenska andelen av påfyllnaderna har angetts som andel av givarnas åtaganden. 2)Ökningen av CEB:s och inbetalade kapital skedde genom en överföring från respektive banks reserver. 3)IMF:s kapital består varken av inbetalt kapital eller garantikapital. I stället är grundkapitalet (kvoterna) en del av medlemsländernas valutareserver som IMF kan använda vid behov. För att kunna jämföra institutionerna kategoriseras IMF:s kvoter och det multilaterala låneavtalet NAB (se nedan) som inbetalt kapital i tabellen. Den största resursförstärkningen har beslutats av IMF i en tre- stegsprocess, varav det tredje steget ännu inte har genomförts. Det första steget, som togs för att snabbt få resurser på plats för att kunna bidra till att hantera den ekonomiska och finansiella krisen, skedde genom att en rad länder ingick bilaterala låneavtal med IMF. Även ingick, efter ett riksdagsbeslut , ett låneavtal med IMF om (se framställning 2009/10:RB7, bet. 2010/11:FiU17, rskr. 2010/11:145). I ett andra steg, efter beslut av och bidragande länder , utökades storleken på det multilaterala låneavtalet New Arrangements to Borrow (NAB). Resursförstärkningen skedde genom bidrag från de länder som hade givit bilaterala lån, som långivarländerna lät övergå till NAB, och från andra länder. Sammanlagt nära tiofaldigades NAB:s storlek. Dessutom deltog 13 länder som inte hade bidragit till NAB, däribland flera medelinkomstländer. I ett tredje steg beslutade IMF:s guvernörs- styrelse att fördubbla IMF:s permanenta kapital, de s.k. kvoterna. Detta innebär att kapitalet ökar från till . Det beslutades också att storleken på NAB ska minska i motsvarande grad när kvothöjningen har genomförts. Beslutet förväntas inte kunna träda ikraft förrän tidigast . För del innebär detta att permanenta finansiella insats i IMF ökar från till (se prop. 2011/12:13, bet. 2011/12:FiU16, rskr. 2011/12:42). Trots denna resursförstärkning påbörjades en diskussion om en ytterligare, temporär, förstärkning av IMF:s resurser. Flera länder har utlovat bilaterala lån till IMF; bl.a. har utfäst sig att bidra med . Även avser att bidra till den nya förstärkningen, och bekräftade sin vilja att ge ett bilateralt lån om till IMF. Resursförstärkningar har också genomförts i AfDB, CEB, , , , NIB och . I IFC skedde dock endast en marginell ökning av resurserna för att omfördela medlemsländernas röststyrka. Resursförstärkningarna i övriga institutioner har framför allt motiverats av den kraftigt ökade utlåningen i samband med den ekonomiska och finansiella krisen och ska möjliggöra för institutionerna att möta det förväntade lånebehovet, som deras starka finansiella ställning upprätthålls. Som framgår av tabell 3 varierar resursförstärkningarnas storlek mellan institutionerna, både nominellt och procentuellt. Detta speglar det finansiella utgångsläget för respektive institution, den förväntade efterfrågan och medlemsländernas önskemål om inriktningen på institutionens framtida verksamhet. En annan skillnad mellan institutionerna är att resursförstärkningarna i CEB, och främst genomfördes genom en höjning av garantikapitalet, i CEB och kombinerat med överföringar från institutionernas reserver för att höja det inbetalda kapitalet. I övriga institutioner krävdes ytterligare inbetalningar av kapital. Den inbetalda delen är dock avsevärt mindre än garantidelen. AsDB och EIB hade inte behov av kapital- förstärkningar då dessa institutioner genomförde kapitalför- stärkningar . Vidare har vissa institutioner, exempelvis EIB, NIB och , även vidtagit andra åtgärder för att utöka sin utlåningskapacitet, som att öka inkomsterna genom att höja prissättningen och/eller behålla vinstmedel inom institutionerna. har efter förslag från regeringen beslutat om resursförstärkningar av AfDB, CEB, , , IDB och NIB (för AfDB, , , IDB och NIB se prop. 2010/11:1 utg.omr. 2 och 7, bet. 2010/11:FiU2, rskr. 2010/11:139, respektive bet. 2010/11:UU2, rskr. 2010/11:98; för CEB se prop. 2011/12:1 utg.omr. 2, bet. 2011/12:FiU2, rskr. 2011/12:105). Det har även genomförts s.k. påfyllnader av gåvomedel till AfDB:s fond för utlåning till låg- och de fattigare medelinkomst- länderna, Afrikanska utvecklingsfonden (ADF) och . Sådana påfyllnader sker . Genom dessa fonder förmedlas räntefria lån och gåvor. Resurserna i fonderna består framför allt av biståndsmedel från givarländer och överföringar av vinstmedel från institutionernas marknadsmässiga utlåning. Trots ansträngda stats- budgetar i flera givarländer blev påfyllnaderna jämförelsevis stora. I ADF ökade resurserna i förhållande till den förra påfyllnaden och i . Fonderna fick vidare flera nya givarländer. Regeringen anser att de internationella finansiella institutionerna ska ha tillräcklig kapacitet för att kunna bidra till stabilitet och utveckling i en ekonomiskt och finansiellt turbulent period. har därför, efter godkännande, medverkat i resurs- förstärkningarna av institutionerna. har regeringen betonat att beslut om resursförstärkningar ska baseras på noggranna analyser av institutionernas långsiktiga resursbehov och hur de begränsade resurserna ska kunna användas så effektivt som möjligt. Regeringen har också förespråkat tillfälligt ökade insatser i de fall det varit möjligt. Sådana insatser bör avvecklas när behoven har normaliserats. IMF har en särskild roll i kristider. Förutom att denna institutions resurser ska kunna bidra till att täcka medlemsländernas lånebehov fungerar de också som en global finansiell brandvägg. Om resursernas omfattning bedöms vara otillräcklig kan det skapa osäkerhet på marknaden, med negativa konsekvenser för den internationella finansiella stabiliteten. Genom sitt bidrag till IMF:s resurser har således bidragit till att möta den ekonomiska och finansiella krisen, vilket även gynnar . Regeringen har fortsatt verka för att institutionernas fonder för stöd till låg- och de fattigare medelinkomstländerna ska ha till- räckliga resurser för att bidra till minskningen av fattigdomen. Regeringen har säkerställt att tagit en rimlig andel av dessa påfyllnader, uppmanat andra givare att göra detsamma och upp- muntrat nya givare att bidra. Vidare verkade regeringen för att påfyllnaderna av ADF och skulle omfattas av särskilda prioriteringar. I ADF drev regeringen med gott resultat linjen att jämställdhet och klimatåtgärder bättre skulle integreras i den löpande verksamheten och tog initiativ till framtagandet av ett nytt resultatramverk. Regeringen verkade även för att banken skulle öka den delen av sin verksamhet som är inriktad på den privata sektorn i låginkomstländer. I förespråkade regeringen framgångsrikt att jämställdhet, stöd till sviktande stater, klimatåtgärder och resultat- frågor skulle prioriteras. 4.3Förändringar i institutionernas låneramverk Institutionernas låneramverk innehåller regler för de olika låneverktyg som finns i en institution. Den utökade långivning som den ekonomiska och finansiella krisen har fört med sig, och behovet att förebygga framtida kriser har, tillsammans med en ökad efterfrågan på stöd i samband med naturkatastrofer och en utökad resultatstyrning, lett till ett behov av att förändra institutionernas låneramverk. har utvecklingen av det förebyggande låneramverket inom IMF, dvs. att länder under vissa villkor kan erbjudas löften om lån som inte avses att utnyttjas, fortsatt genom Beslutet innebar att ett nytt, mer flexibelt låneramverk infördes. Den ökade flexibiliteten består i att låneverktyget kan användas för faktiska, och inte enbart potentiella, betalningsbalansproblem. En annan förändring är att det nya verktyget kan användas för låneperioder som är så korta som , för att kunna möta kortsiktiga problem. Så korta låneperioder innebär dock att det blir svårare att säkerställa att de reformkrav som uppställts i samband med utlåningen uppfylls eftersom hela lånet betalas ut på en och samma gång. Flera institutioner har inrättat nya låneverktyg för att kunna stödja länder som drabbats av ekonomiska chocker, exempelvis till följd av naturkatastrofer. beslutade att inrätta ett låne- verktyg för exceptionella krissituationer. Låneverktyget syftar till att snabbt och flexibelt ge stöd till länder som drabbats av en särskilt allvarlig ekonomisk kris eller naturkatastrof. Även IMF beslutade om ett låneverktyg avsett för kortsiktiga lån vid olika ekonomiska chocker. Verktyget är en sammanslagning av två tidigare låneverktyg för postkonfliktländer och länder som drabbats av naturkatastrofer. Det nya låneverktyget kan dock användas för att hantera alla slags ekonomiska chocker, vilket innebär en avsevärd utökning av de situationer då lån kan ges. För att kunna tillhandahålla förutsägbar finansiering vid kortsiktiga ekonomiska chocker innehåller lånevillkoren inga krav på ekonomiska reformer, men i gengäld är den övre gränsen för lånets storlek låg. IMF beslutade vidare att etablera ett skuld- avskrivningsverktyg för ännu mer extrema krissituationer. Det användes för att skriva av skulder till IMF efter den svåra naturkatastrof som drabbade landet 2010. Verktyget möjliggör en avskrivning av IMF:s fordringar på enskilda låg- och fattigare medelinkomstländer vid omfattande naturkatastrofer. Kriterierna för användningen av verktyget är mycket strikta, vilket begränsar dess tillämpning till extrema situationer. Även i AsDB, och har man beslutat om nya låneverktyg. I AsDB beslutades om en ny policy för utlåning till medlemsländernas reformprogram. Den största förändringen var att den kontracykliska lånemekanism som inrättades tillfälligt under den ekonomiska och finansiella krisen gjordes permanent. I förhandlades en ny typ av resultatbaserat låneverktyg fram. Syftet med att inrätta verktyget är att förstärka kopplingen mellan uppnådda resultat och tillgång till finansiering samt att ge bättre möjligheter till samfinansiering med andra givare. För att ytterligare stimulera en positiv utveckling och stärka ländernas egna system läggs en betydande vikt vid stöd till kapacitetsuppbyggnad. Vidare beslutade NIB om att införa ett nytt temporärt låneverktyg som kan användas för lån till företag i de nordiska och baltiska ägarländerna som har svårt att återfinansiera existerande lån. Verktyget har totalt i resurser och är tillgängligt 2012 och 2013. Regeringen anser det vara angeläget att institutionerna ställer adekvata krav på ekonomiska reformer i de länder som söker extern finansiering. bör inte kraven vara så hårda att länder undviker att söka extern hjälp. Regeringen ställde sig bakom beslutet att öka flexibiliteten i den förebyggande delen av . Förändringen innebär att länder som bedöms ha en i grunden god ekonomi, och föra en sund ekonomisk politik, kan ingå program med låga eller inga krav på ekonomiska reformer. Sam- tidigt betonade regeringen att länder som inte har potentiella, utan reella, betalningsbalansproblem i första hand bör söka vanliga låneprogram med fullständiga krav på ekonomiska reformer och att de genomförda förändringarna i låneramverket bör utvärderas ordentligt framöver. Regeringen ställde sig bakom IMF:s etablering av ett låneverktyg för alla typer av akuta ekonomiska chocker. förde regeringen fram uppfattningen att urvalskriterierna för att få tillgång till verktyget bör utesluta situationer som medlemsländerna genom bristfällig ekonomisk politik skapat själva, såvida landet inte befinner sig i en post-konfliktsituation. Regeringen ställde sig också bakom den skuldavskrivningsmekanism för extrema krissituationer som etablerades i IMF. Regeringen argumenterade inledningsvis mot att införa det nya låneverktyget i eftersom det riskerar att fragmentisera användningen av institutionens resurser. Regeringen godtog dock det slutliga förslaget då det förbättrades under för- handlingarna. Regeringen ställde sig även bakom införandet av nya låneverktyg i AsDB, NIB och . Regeringen har särskilt verkat för etableringen av det nya låneverktyget i , bl.a. på grund av dess tydliga koppling till uppnådda resultat och kapacitetsuppbyggnad i samarbetsländerna. Det nya låneverktyget i NIB infördes till följd av det rådande ekonomiska och finansiella läget och har en utformning som inte är förenlig med bankens normala verksamhet. Regeringen verkade därför för att verktygets tillgänglighetsperiod skulle vara tidsbegränsad. 5.1Öppenhet och informationsutbyte på skatteområdet En fråga som har kommit i ökat fokus är öppenhet på skatteområdet. För institutionerna blir frågan framför allt aktuell vid projekt som involverar investeringar i den privata sektorn. För att undvika att företag som institutionerna finansierar inte betalar skatt i sina verksamhetsländer har nya regelverk på området etablerats i och Världsbanksgruppen.3 Även EIB har reviderat sitt regelverk. och antog respektive Världs- banksgruppen nya riktlinjer för hantering av investeringar i den privata sektorn genom finansiella intermediärer.4 I båda fallen innebär riktlinjerna att finansiella intermediärer måste leva upp till den internationella standard för öppenhet och informationsutbyte på skatteområdet som har utarbetats av on Transparency and Exchange of Information for Tax Purposes (Global forum). Det finns dock ett visst utrymme för undantag. I Världsbanksgruppen kan man göra undantag om den aktuella intermediären har gjort betydelsefulla framsteg för att leva upp till den internationella standarden. I får undantag göras om Global forum bedömer att intermediären kommer att uppfylla den internationella standarden . EIB beslutade och om revideringar av institutionens regelverk för projekt med finansiella intermediärer. Båda revideringarna avsåg att anpassa institutionens regelverk till Global forums arbete med att bedöma efterlevnaden av standarden. Besluten innebär att EIB endast kan finansiera gränsöverskridande projekt med finansiella intermediärer om det står klart att investeringen inte motiveras av aggressiv skatteplanering. Övriga institutioner har inga explicita krav på att Global forums utvärderingar ska vara vägledande för vilka jurisdiktioner som kan användas som intermediärer. De genomför dock i regel grundliga utvärderingar av projekt som innefattar finansiella intermediärer för att säkerställa att det inte finns någon avsikt att undanhålla medel från beskattning. Exempelvis har AsDB ingen särskild policy för investeringar i finansiella intermediärer, men varje projekt bedöms med hänsyn till Global forums standard. Detta innebär att sannolikheten för att AsDB använder intermediärer som bryter mot Global forums standard är mycket liten. Regeringen verkar för ökad öppenhet och informationsutbyte på skatteområdet för att minimera möjligheten för företag och privat- personer att undanhålla medel från beskattning. Detta är framför allt viktigt för att undvika kapital- och skatteflykt från låg- och medelinkomstländer, där många av de aktuella institutionerna är verksamma. Med anledning av detta har regeringen varit pådrivande för mer ambitiösa regelverk i institutionerna för finansiella intermediärer vid investeringar i den 3Världsbanksgruppen består av (och ), IFC, Multilaterala investeringsorganet och Internationella centret för lösning av investeringstvister. 4Finansiella intermediärer är länder eller skattejurisdiktioner där den aktuella investeringen inte kommer att genomföras, men som är inblandade antingen genom att investeringen kanaliseras via landet eller att det företag som mottar investeringen har ett ägarbolag placerat i landet. I synnerhet har vikt lagts vid att institutionernas regelverk ska säkerställa att Global forums internationella standard på området efterföljs. Regeringen välkomnar förändringarna i , EIB:s och Världsbanksgruppens regelverk för hantering av investeringar i den privata sektorn och kommer att verka för en strikt tillämpning av Regeringen anser också att det ska finnas högst begränsade möjligheter till undantag från regelverken. anledning röstade regeringen mot de antagna riktlinjerna i Världs- banksgruppen och framförde vid ett flertal tillfällen att man hade önskat riktlinjer som i än färre fall tillät undantag från den Regeringen har också uppmanat CEB och NIB att anpassa sina regelverk efter Global forums standard. 5.2 Jämställdhet och kvinnors roll för utveckling Det finns en växande insikt i institutionerna om betydelsen av jämställdhet mellan män och kvinnor för att främja ekonomisk och Detta manifesteras bl.a. av att jämställdhet och utveckling var temat för 2012, som publicerades . I rapporten framhålls att jämställdhet är ett viktigt mål i sig, men även att jämställdhets- investeringar genererar stora samhällsekonomiska vinster. annat ökar samhällets tillväxt när kvinnor ges samma tillgång till kapital och finansiella tjänster samt tillträde till arbetsmarknaden Dessutom lägger kvinnor en betydligt större del av sin inkomst på sin familjs hälsa och utbildning än män, vilket bidrar till den ekonomiska utvecklingen. har inlett ett arbete för att införliva rapportens slutsatser i sin verksamhet. arbete med jämställdhet börjar också ge resultat. procent av insatser utformade med ett jämställdhets- perspektiv 2010, vilket är en ökning i jämförelse med 2009. En liknande utveckling har skett i AsDB. I och Världsbanksgruppen har steg tagits för att prioritera jämställdhet genom handlingsplaner. I Världsbanksgruppen antogs i en treårig handlingsplan för jämställdhetsintegrering. Handlingsplanen innehåller mål, och indikatorer för att mäta uppfyllelsen av dessa mål, samt åtgärder för ett ökat fokus på kvinnors roll som ekonomiska aktörer och för att stärka jämställdhetsarbetet på nationell nivå. 2010 en handlingsplan för jämställdhet som syftar till att integrera jämställdhetshänsyn i bankens projektfinansiering och tekniska Genom planen har jämställdhet fått en ökad betydelse i beslutade att jämställdhet ska vara en särskild prioritering i . bl.a. att regionala strategier för jämställdhet ska tas fram och att jämställdhet bättre ska integreras i landstrategier för låginkomst- länder och fattigare medelinkomstländer. anställda genomgå kompetensutveckling i jämställdhetsintegrering. AfDB beslutade att införa ett tydligare jämställdhetsperspektiv i institutionens resultatramverk. Regeringen har varit pådrivande för att ytterligare integrera jämställdhetsfrågor i institutionernas verksamhet och välkomnar de framsteg som gjorts på jämställdhetsområdet i flera av institutionerna. Detta arbete bör intensifieras och påskyndas, och regeringen stödjer på olika sätt sådana ansträngningar. Exempelvis bör prioritera jämställdhetsintegreringen i de ekonomiska sektorerna, som infrastruktur och energi, där fram- stegen har varit mer begränsade än i de sociala sektorerna. Regeringen verkade även framgångsrikt för att jämställdhet skulle bli en särskild prioritering i den kommande treårsperioden och strävade efter ambitiösa och konkreta åtaganden. Vidare verkade regeringen i AfDF för att det nya resultatramverket skulle ha en starkare betoning på jämställdhet. Detta fick genomslag, bl.a. genom att det i ramverket angavs att banken ska samla in könsuppdelade data under hela insatsens genomförande. fokuserade endast mätningen på insatsernas utformning. Regeringen har även arbetat för att jämställdhetshänsyn ska genomsyra den del av verksamheten som är inriktad på insatser i privat sektor. Regeringen var pådrivande för att 2012 skulle behandla jämställdhet. bidrog med finansiellt stöd till rapporten och har bistått med rådgivning i samband med dess framtagande. Biståndsministerns medlemskap i rådgivande grupp för jämställdhetsfrågor har varit en viktig platt- form för att verka för framsteg på området. 5.3Sviktande och konfliktdrabbade länder Cirka 1,5 miljarder människor lever i sviktande och konflikt- drabbade länder. Dessa länder har generellt sett långt kvar till att uppnå millennieutvecklingsmålen, t.ex. målet att halvera andelen människor som lever på under en amerikansk dollar i förhållande till motsvarande andel 1990. har utmaningarna och institutionernas verksamhet i dessa länder lyfts fram. Exempelvis behandlade, som tidigare anförts, temat konflikt, säkerhet och utveckling. I rapporten framhålls behovet av att stärka ländernas institutioner, skapa förtroende samt snabbt vidta åtgärder som kan leda till reella och synliga resultat i miljöer som präglas av konflikt och våld. understryks att åtgärder bör vara uthålliga och flexibla nog att stå emot bakslag samt att de ska uppfattas som legitima. har med anledning av rapportens rekommendationer beslutat om flera åtgärder för att kunna agera snabbare, flexiblare och uthålligare i länder som drabbats av konflikt och våld. Åtgärderna omfattar bl.a. bättre