prop · GZ03134 · 2012-04-19 00:00:00 — Där föreskrevs att miljöskyddskraven skulle integreras i utformningen och genomförandet av gemenskapens politik och verksamhet särskilt i syfte att främja en hållbar utveckling. Av domar framgår att det redan enligt äldre EG-direktiv fanns möjlighet att beakta miljöhänsyn i upphandlingsförfarandet, prop. 2006/07:128 s.196. 24Intervju med , . 25Upphandlingsreglerna en introduktion, , . Miljökrav i oentlig upphandling Principen om ömsesidigt erkännande innebär att intyg och certikat som har utfärdats av en medlemsstats behöriga myndigheter också ska gälla i övriga EU- och EES-länder. styr i stor utsträckning hur en upphandling ska gå till och vilket förfarande som ska gälla. Det nns olika regler för upphandlingsförfarandet beroende på om upphandlingens beräknade värde ligger över eller under de så kallade tröskelvärdena.26 En upphandlingsprocess inleds ofta med en planeringsfas där den upphandlande myndigheten genomför en behovsanalys och marknadsanalys, utformar ett förfrågningsunderlag och skriver en annons.27 I förfrågnings- underlaget specicerar den upphandlande myndigheten vad som efterfrågas, vilka krav som gäller för leverantören och för den vara eller tjänst som ska upphandlas samt vilken tilldelningsgrund som gäller när myndigheten ska utvärdera inkomna anbud. Utvärderingsgrunden kan antingen vara lägsta anbudspris eller det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. är lägst anbudspris är priset det enda tilldelningskriteriet och anbudet med lägst pris ska antas. Om grunden för tilldelning av kontrakt är det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet ska utvärdering ske utifrån de angivna tilldelningskriterierna och en utvärderingsmodell. Det anbud som efter utvärdering blir det mest ekonomiskt fördelaktiga ska antas. Det är inte tillåtet för den upphandlande myndigheten att frångå vald tilldelningsgrund eller utvärderingsmodell. I förfrågningsunderlaget anges även kommersiella villkor som betalnings- och leveransvillkor samt administrativa bestämmelser för upphandlingen, till exempel upphandlingsförfarande, sista anbudsdag och anbudets giltighetstid. Kraven som ställs i förfrågningsunderlaget ska vara formulerade på ett sätt som gör att anbudsprövningen kan göras på ett enkelt sätt. Ställda krav ska också vara möjliga att kontrollera och utvärdera. Krav och villkor som inte kan kontrolleras ska därför inte ingå i förfrågningsunderlaget. Myndigheten har rätt att kräva dokumentation av leverantören som visar hur leverantören tänker uppfylla ställda krav. Sådan dokumentation kan till exempel vara intyg eller certikat som styrker att ställda krav är uppfyllda. 26Tillkännagivande (2011:1037) av tröskelvärden vid oentlig upphandling. Ett tröskelvärde är en beloppsgräns som avgör vilka regler i , LUF och LUFS som ska tillämpas. Beroende på om värdet på upphandlingen förväntas hamna över eller under tröskelvärdena är det olika bestämmelser i lagarna som gäller. De regler i , LUF och LUFS som bygger på EU-direktiv och är gemensamma för hela EU:s inre marknad gäller endast för upphandlingar över tröskelvärden. 27Detta avsnitt bygger på Kammarkollegiets beskrivning av upphandlingsprocessen, . Miljökrav i oentlig upphandling När myndigheten genomfört planeringen av upphandlingen vidtar själva genomförandefasen. Den upphandlande myndigheten annonserar i de esta fall ut den vara, tjänst eller byggentreprenad som ska upphandlas. Leverantörer skickar då in anbud som svarar mot förfrågningsunderlaget där de beskriver vad de kan erbjuda och till vilket pris. kvalicera och utvärdera anbuden för att bestämma vilken leverantör som ska få kontraktet. Beslut om vilken anbudsgivare som ska tilldelas kontraktet fattas efter anbudsprövningen. Den upphandlande myndigheten skickar därefter information om beslutet till samtliga anbudsgivare där skälen till beslutet framgår. En leverantör som anser sig ha lidit eller kan komma att lida skada på grund av att den upphandlande myndigheten har brutit mot har möjlighet att begära överprövning vid allmänna förvaltningsrätten. Om förvaltningsrätten kommer fram till att myndigheten brutit mot kan förvaltningsrätten besluta att upphandlingen ska göras om eller rättas till, eller förklara att ett avtal är ogiltigt samt döma ut skadestånd till leverantören. kan hos allmänna förvaltningsrätten ansöka om att myndigheten ska betala en upphandlingsskadeavgift när myndigheten gjort en otillåten upphandling. I uppföljningsfasen utvärderar den upphandlande myndigheten utfallet av genomförd upphandling samt följer upp att ställda krav i förfrågningsunderlaget uppfylls av leverantören. 2.1.3Att ställa miljökrav i förfrågningsunderlaget Miljökrav kan ställas på tre sätt i förfrågningsunderlaget: som obligatoriskt krav, till exempel i de tekniska specikationerna, det vill säga kravet är absolut och de leverantörer som inte uppfyller kravet sorteras bort (även kallat ska-krav) som krav som ger viss poäng vid utvärdering av leverantörens anbud, men kravet är inte tvingande för leverantören att uppfylla (även kallat tilldelningskriterier) som särskilda kontraktsvillkor. Kontraktsvillkor är utformade som villkor som leverantören behöver uppfylla först vid avtalsstart. Miljökrav kan ställas både på produkter och tjänster och kan avse produktens egenskaper, framställning, användning och sluthantering. Miljökrav kan också ställas på leverantören. Miljökraven får dock inte stå i strid med de grundläggande principerna i upphandlingsregelverket och måste ha koppling till den tjänst eller vara som upphandlingen avser. Miljökrav i oentlig upphandling Exempel på miljökrav kan vara att den efterfrågade produkten inte ska innehålla vissa miljöfarliga ämnen eller att produkten ska uppfylla vissa tekniska krav.Krav kan också ställas på leverantören att denne ska följa upp att underleverantörers produkter uppfyller vissa krav eller egenskaper. För att kravet ska anses vara väldenierat måste det klart framgå vad som krävs av leverantören, varan eller tjänsten, alternativt att det måste vara tydligt för leverantören vad som ur miljösynpunkt kommer att tillmätas betydelse vid utvärderingen. Om kravet inte uppfyller något av dessa alternativ är kravet att anse som icke-väldenierat ur ett upphandlingstekniskt perspektiv. Ett exempel på ett icke-väldenierat krav är att leverantören ska redovisa sitt miljöarbete, utan närmare krav på att miljöarbetet ska hålla en viss kvalitet. För varor och tjänster som de statliga myndigheterna upphandlar i stor omfattning och som uppgår till stora värden nns statliga ramavtal. Statliga myndigheter är skyldiga att använda ramavtalen om inte myndigheten nner att en annan form av avtal sammantaget är bättre. Statliga ramavtal nns bland annat inom områdena administrativa tjänster, ekonomi, IT och telekom, resor och boende samt fordon.28 Kammarkollegiet har ansvar för att sluta huvuddelen av ramavtalen på statens område och arbetet styrs av förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning.29 När en myndighet avropar från ett ramavtal innebär det att myndigheten gör ett inköp av en vara eller tjänst från ett bentligt ramavtal utan att göra en egen upphandling enligt . trädde bestämmelser i i kraft som innebär att era statliga ramavtal framöver kommer att omfattas av en förnyad konkurrensutsättning. Det innebär att den avropande myndigheten måste skicka en ny förfrågan bland de leverantörer som nns med i ramavtalet om ramavtalet omfattas av förnyad konkurrensutsättning. 2.2EU-rätt och svenska författningar som rör miljökrav i oentlig upphandling Förutom den generella lagstiftningen i och nns era nationella förordningar, EU-förordningar och EU-direktiv som rör miljökrav i offentlig upphandling. 28En fullständig översikt över statliga ramavtal nns på Kammarkollegiets webbplats, . 29De ramavtal som Kammarkollegiet inte har ansvar för är upphandling av e-system som har ansvar för samt upphandling av betalkort m.m. som Riksgälden har ansvar för. Miljökrav i oentlig upphandling Förordning (2009:1) om miljö- och traksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor (miljöbilsförordningen) innehåller krav på att statliga myndigheter endast ska köpa miljöbilar. I förordningen nns ett antal undantag från kravet och det nns även möjlighet för myndigheter att åberopa särskilda skäl för att inte köpa eller leasa miljöbil. Samtliga myndigheter under regeringen är skyldiga att återrapportera enligt förordningen.30 Transportstyrelsen har ansvar för att följa upp myndigheternas inrapportering. nns krav på de esta statliga myndigheter att ha ett miljöledningssystem, vilket regleras genom förordningen (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter (miljöledningsförordningen). Förordningen innebär bland annat att myndigheten ska miljöanpassa sina upphandlingar i den mån sådan anpassning är möjlig. Myndigheterna ska redovisa miljöledningsarbetet i samband med årsredovisningen. Här ska bland annat utsläpp av koldioxid totalt och per årsarbetskraft från bland annat ygresor och bilresor som görs i tjänsten redovisas. Myndigheterna ska även rapportera in uppgifter om energianvändning samt andel upphandlingar med miljökrav och värdet på dessa. har ansvar för att sammanfatta myndigheternas redovisningar och lämna sammanfattningen till regeringen. EU har beslutat om era förordningar och direktiv som rör miljökrav i offentlig upphandling. I EU:s förordning om effektivitetsmärkning anges att statliga myndigheter, som upphandlar kontorsutrustning över tröskelvärdena, ska ställa samma energieffektiviseringskrav som i EU:s program Energy Star.31 Flera statliga myndigheter omfattas också av förordningen (2009:893) om energieffektiva åtgärder för myndigheter, som bygger på EU:s så kallade energitjänstedirektiv.32 Syftet med förordningen är att bidra till en effektiv slutanvändning av energi i den offentliga sektorn. Varje myndighet som omfattas av förordningen ska genomföra minst två av sex åtgärder för att uppnå syftet med förordningen. Flera av dessa åtgärder handlar om att ställa energikrav i upphandlingar. 3030 § Förordning (2009:1) om miljö- och traksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor. 31Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 106/2008 av om ett gemenskapsprogram för energieektivitetsmärkning av kontorsutrustning (omarbetning), EUT L 39, , s. 1. 32Europaparlamentets och rådets direktiv /32/EG av om eektiv slutanvändning av energi och om energitjänster och om upphävande av rådets direktiv /76/EEG. Miljökrav i oentlig upphandling trädde lagen (2011:846) om miljökrav vid upphandling av bilar och vissa kollektivtraktjänster i kraft. Lagen bygger på EU-direktivet om rena och energieffektiva vägtransportfordon.33 Upphandlande myndigheter och enheter är skyldiga att ta hänsyn till energiförbrukning och miljöpåverkan när de upphandlar och syftet är att främja och stimulera marknaden för rena och energieffektiva fordon.34 2.3Framväxt av styrmedlet internationellt och inom EU I samband med om hållbar utveckling i beslutades att offentlig upphandling bör användas för att uppmuntra utveckling och spridning av miljövänliga varor och tjänster.35 En arbetsgrupp för hållbar utveckling skapades, som ck till uppgift att sprida metoder för hållbar offentlig upphandling. Även antog en rekommendation om miljöanpassad offentlig upphandling. Flera har utvecklat egna strategier för hållbar upphandling. Inom EU behandlas miljökrav i offentlig upphandling framför allt i unionens arbete med integrerad produktpolitik (IPP), miljöteknik, hållbara konsumtions- och produktionsmönster (HKP) och för hållbar utveckling. Som ett led i den integrerade produktpolitiken uppmuntrade alla medlemsstater att till slutet av utarbeta treåriga nationella handlingsplaner för hur de tänkte öka graden av miljöanpassad upphandling.36 ansåg vidare att handlingsplanerna borde innehålla en bedömning av det aktuella läget samt ambitiösa mål för de kommande tre åren. Kommissionen ansåg att planerna borde ses över . 33Europaparlamentets och rådets direktiv /33/EG av om främjande av rena och energieektiva vägtransportfordon (EUT L 120, , s. 5). 34Utöver nämnda EU-direktiv och förordningar berörs även miljökrav i oentlig upphandling i och rådets förordning (EG) nr 66/2010 av om ett EU-miljömärke (EUT L 27, 30.1.2010, s. 1). Förordningen anger bland annat att medlemsstaterna bör överväga att fastställa mål för den oentliga upphandlingen av miljöanpassade produkter. EU-förordningen om det frivilliga miljöledningssystemet EMAS (Eco-Management and audit scheme) anger bland annat att myndigheter bör hänvisa till EMAS eller motsvarande miljöledningssystem som villkor för fullgörande av byggentreprenad- och tjänstekontrakt (och rådets förordning (EG) nr 1221/2009 av om frivilligt deltagande för organisationer i gemenskapens miljölednings- och miljörevisionsordning (Emas) och om upphävande av förordning (EG) nr 761/2001 och kommissionens beslut /681/EG och 2006/193/EG) (EUT L 342, 22.12,2009, s. 1). 35Johannesburg - om hållbar utveckling, skr. 2002/03:29. 36Kommissionens meddelande till och Integrerad produktpolitik, Miljöpåverkan ur ett livscykelperspektiv, KOM(2003) 302 slutlig. Miljökrav i oentlig upphandling för hållbar utveckling beslutades år 2006.37 I strategin fastställdes ett strategiskt mål om att senast öka genomsnittsnivån för miljöanpassad offentlig upphandling i EU till den nivå som uppnåddes av de medlemsstater som hade bäst resultat . presenterade kommissionen ett meddelande om miljökrav i offentlig upphandling.38 Meddelandet är en del av handlingsplanen för hållbar konsumtion och produktion och hållbar näringspolitik som kommissionen antog . Denna handlingsplan syftar till att med hjälp av olika initiativ förbättra produkters energi- och miljöprestanda och öka efterfrågan på dessa produkter. Kommissionen föreslog i meddelandet ett förtydligande av målet i för hållbar utveckling. Målet för var att av medlemsstaternas offentliga upphandlingar ska innehålla miljökrav och att EU-gemensamma miljökrav för offentlig upphandling ska utvecklas. Kommissionen menade att om miljökraven i de olika medlemsstaterna är gemensamma undviker man att den inre marknaden snedvrids. Enligt kommissionen kan gemensamma miljökrav också minska den administrativa bördan för både offentliga organisationer och företag samt för små och medelstora företag. Kommissionen har tagit fram preliminära gemensamma miljökrav för tio produkt- och servicegrupper som identierats som mest lämpliga för att ställa miljökrav på. Kommissionen har uppmuntrat medlemsstaterna att inkludera de EU-gemensamma miljökraven i sina nationella handlingsplaner. De esta av EU:s medlemsländer har antagit handlingsplaner om miljöanpassad offentlig upphandling.39 ingår i gruppen av länder som kallas . I gruppen ingår de sju länder som kommit längst i arbetet med miljökrav i offentlig upphandling.40 I en utvärdering som genomfördes på uppdrag av Europeiska kommissionen av 9 medlemsländers samt arbete med miljökrav vid offentlig upphandling, ck som enda land högsta betyg inom samtliga utvärderade områden.41 37Rådsdokument 10917/06. 38KOM(2008) 400 slutlig Public procurement for a better environment. 39EU public procurement legislation: delivering results, Summary of evaluation report (Evaluation Report: SEC (2011) 853 nal). 40Green Public Procurement in Europe, 2006, Europeiska kommissionen. De länder som ingår i är förutom , , , , och . 41Assessment and Comparison of National and Sustainable Public Procurement Criteria and Underlying Schemes, Final Report ENV.G.2/SER/2009/0059r, 26th , AEA. Miljökrav i oentlig upphandling 2.4Miljökrav i oentlig upphandling en viktig del i det svenska miljö- och klimatarbetet 2.4.1Miljökrav för att nå miljömålen I propositionen Svenska miljömål ett gemensamt uppdrag skriver regeringen att miljöanpassad offentlig upphandling är ett mycket viktigt verktyg i arbetet med att styra samhället mot en långsiktigt hållbar utveckling.42 I propositionen hänvisas bland annat till regeringsförklaringen där det fastställdes att miljön ska beaktas vid all offentlig upphandling. Regeringen framhöll att för att nå miljökvalitetsmålen, krävs effektiva styrmedel som gör det möjligt att stimulera en rad insatser i samhället. Regeringen pekade ut ekonomiska styrmedel som särskilt viktiga, men menade att möjligheten att nå miljökvalitetsmålen ökar om det nns ett brett spektrum av effektiva styrmedel. Ekologiskt hållbar upphandling framhölls i propositionen som ett kraftfullt instrument som behöver utvecklas ytterligare. En anledning till att potentialen inte har utnyttjats till fullo kunde enligt regeringen hänföras till ett ertal faktorer. Det som ofta framhålls som den främsta orsaken är osäkerheten kring regelverket och hur miljökrav kan ställas. Enligt regeringen bör den offentliga sektorn i ökad omfattning ställa miljökrav vid upphandling. Det bör också vara hög nivå på de miljökrav som ställs så att de miljömässigt bästa produkterna upphandlas. Genom att ställa miljökrav i offentlig upphandling kan det offentliga bidra till ett ökat utbud av miljöanpassade varor och tjänster. Regeringen gav ett exempel på att om de glödlampor som upphandlas offentligt skulle vara lågenergilampor i stället för vanliga glödlampor skulle koldioxidutsläppen minska med och staten skulle spara nästan per ton koldioxid. 2.4.2Miljökrav i oentlig upphandling betonas även i klimatarbetet I propositionen Nationell klimatpolitik i global samverkan som presenterades , slog regeringen fast att miljökrav vid offentlig upphandling är en viktig del i det svenska klimatarbetet.43 Ekologiskt hållbar upphandling är ett styrmedel som bidrar till att stimulera näringslivet till en miljöanpassad produktion av varor och tjänster där minskad klimatpåverkan är en viktig del. Här är även myndigheterna viktiga aktörer. Regeringen betonade även i denna proposition att offentliga upphandlare i ökad omfattning bör ställa miljökrav 2004/05:150, bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:48 och49. 2005/06:172, bet. 2005/06:MJU14, rskr. 2005/06:389. Miljökrav i oentlig upphandling vid upphandling, med syfte att minska utsläppen av koldioxid. Regeringen gjorde bedömningen att ytterligare insatser behöver göras för att offentlig upphandling ska fortsätta att bidra till att styra mot minskade utsläpp av växthusgaser. 2.4.3Miljökrav i oentlig upphandling ska bidra till etappmålet för beslutade våren om delmål för den svenska klimatpolitiken . Målet är att utsläpp ska vara lägre än utsläppen år 1990.44 Det innebär att utsläppen av växthusgaser ska vara koldioxidekvivalenter lägre jämfört med nivå. Målet gäller för de verksamheter som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter. beslutade att delmålet ersätts med ett etappmål med samma lydelse.45 Styrmedlets bidrag till klimatstrategi För att nå etappmålet för ska redan beslutade styrmedel kompletteras med utvecklade ekonomiska styrmedel på skatteområdet. ska genomföras i enlighet med beslutade åtgärder inom EU. Regeringen gjorde en bedömning av hur mycket de olika styrmedlen kan bidra med för att nå etappmålet. De utvecklade ekonomiska styrmedlen, där till exempel koldioxidskatt och nedsatt fordonsskatt för miljöbilar ingår, beräknades kunna bidra med en minskning av utsläppen med . Därutöver bedömde regeringen att EU:s klimat- och energipaket ska kunna bidra med Reduktion genom investeringar i andra EU-länder och exibla mekanismer ska minska utsläppen med upp till . Offentlig upphandling ingår i åtgärder, som även inkluderar lagstiftning, information, utbildning och miljöledningssystem. Dessa åtgärder ses också som betydelsefulla verktyg i det svenska klimatarbetet och beräknades att bidra med 0,3 miljoner ton.46 Enligt saknas ett specikt underlag eller beräkning för denna prognos, eftersom det är svårt att beräkna effekter av dessa styrmedel. Siffran ska i stället ses som en restpost efter att beräkningar av övriga åtgärders bidrag till målet hade beräknats.47 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377. 2008/09:162, s 60. Miljökrav i oentlig upphandling Oentlig sektor ska vara ett föredöme I klimatpropositionen lyfte regeringen fram vikten av att den offentliga sektorn är ett föredöme i arbetet mot en hållbar utveckling.48 Offentlig sektor bör så långt som möjligt, inom lagens ramar, ställa miljökrav vid upphandling. Regeringen framhöll att miljöanpassad upphandling är ett marknadsbaserat styrmedel baserat på väldenierade miljökrav med syftet att styra främst offentlig konsumtion och produktion mot långsiktig hållbarhet. Regeringen gjorde vidare bedömningen att styrmedlet kan bidra till att stärka svenska företags konkurrenskraft genom att bidra till teknikutvecklingen. Åtgärder inom området miljöanpassad oentlig upphandling I det avsnitt i klimatpropositionen som berör miljökrav i offentlig upphandling lyfte regeringen fram centrala områden och vad som har gjorts inom dessa. Först redovisas regeringens handlingsplan för ökade miljökrav i offentlig upphandling. Regeringen framhöll att arbetet med miljökrav i offentlig upphandling börjat ta ordentlig fart med bland annat vidareutveckling av miljökriterier, konferenser och utbildning. Regeringen tog också upp slutbetänkande som innehöll förslag på att upphandlande myndigheter bör ställa miljökrav i den utsträckning det är påkallat med hänsyn till upphandlingens art. Förslaget var under beredning när propositionen presenterades. Transportområdet lyftes fram av regeringen som särskilt viktigt vad avser miljökrav i offentlig upphandling. Staten ska gå före i omställningen och regeringen har beslutat att statliga myndigheter endast ska köpa miljöbilar.49 Ambitionen är att även övrig offentlig sektor, statliga företag och näringslivet ska kunna använda dessa krav. 2.5Sveriges handlingsplan för ökade miljökrav i oentlig upphandling Regeringen presenterade för en handlingsplan för att öka miljökrav i offentlig upphandling under de närmaste tre åren.50 Handlingsplanen välkomnades av utan några tillägg.51 Bakgrunden 2008/09:162, s 141. 49Förordning (2009:1) om miljö- och traksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor. 50Miljöanpassad oentlig upphandling, skr. 2006/07:54. 51Riksdagsskrivelse 2006/07:186. Miljökrav i oentlig upphandling till planen var att Europeiska kommissionen uppmuntrat alla medlemsländer att utarbeta offentligt tillgängliga handlingsplaner för att göra sin offentliga upphandling grönare.52 Regeringens handlingsplan baserades på förslag till handlingsplan som redovisades år 2005.53 Planen byggde på förslag, men skiljde sig på några punkter när det gällde inriktningsmålen. I handlingsplanen beskrev regeringen miljöanpassad offentlig upphandling som ett marknadsbaserat, kraftfullt styrmedel i arbetet med att styra samhället mot en långsiktig hållbar konsumtion och produktion. Regeringen ansåg att miljökrav inte ställs i den utsträckning som är möjlig och att den offentliga sektorn bör ställa miljökrav vid upphandling så långt som det är möjligt enligt och gemenskapsrätten. Handlingsplanen innehåller följande tre inriktningsmål: t Andelen offentliga upphandlingar med välformulerade54 krav bör öka. t Andelen statliga ramavtal med välformulerade krav bör öka. t Andelen myndigheter inom stat, kommun och landsting som regelbundet ställer välformulerade krav bör öka. För att nå dessa tre inriktningsmål pekade regeringen ut fyra strategiska områden. Det första området handlade om statliga myndigheter, styrning och kompetens. Regeringen angav att förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning borde ses över i syfte att undersöka förutsättningarna för att komplettera förordningen med krav på att ställa kostnadseffektiva och välformulerade miljökrav i de statliga ramavtalen. Regeringen angav vidare att ramavtalsmyndigheterna borde ges skräddarsydda utbildningar.55 52Kommissionens meddelande till och Integrerad produktpolitik, Miljöpåverkan ur ett livscykelperspektiv, KOM(2003) 302 slutlig. 53En mer miljöanpassad oentlig upphandling förslag till handlingsplan, (rapport ).