prop · GZ03101 · 2012-04-16 00:00:00 — Det gäller oberoende av vad analysen visar, eftersom ökad transparens och förbättrad information om portföljen och dess risker är positivt i sig. Skulle analysen visa på stora, eller på något annat sätt obekväma risker, kan det utgöra ett betydelsefullt underlag för beslutsfattare i bedömningen av huruvida det finns behov av att vidta några särskilda åtgärder för att minska, eller på annat sätt hantera, riskerna. Visar analysen å andra sidan att riskerna är små och hanterbara är även det värdefull information att kunna kommunicera till exempelvis statens långivare. På grund av detta behov av en fördjupad analys gav regeringen i uppdrag att föreslå hur man bättre ska kunna analysera riskerna i statens samlade garanti- och kreditportfölj. Ett sådant uppdrag bidrar till en bättre förståelse för de ökade garanti- och kreditengagemangens potentiella inverkan på statens finanser. Uppdraget avrapporterades med förslaget att regeringen ger i uppdrag att lämna en separat rapport som ger en förbättrad bild av riskerna i utestående garantier och krediter.14 fick ett regeringsuppdrag, att i samverkan med övriga garanti- och kreditmyndigheter inklusive övriga berörda myndigheter, göra en samlad riskanalys av statliga garantier och krediter.15 Analysen ska utgå från två riskperspektiv. Dels kreditrisken, då syftet är att ge en tydlig bild av risken för att staten ska drabbas av förmögenhetsförluster kopplade till garanti- och kreditverksamheten, dels likviditetsrisken. Syftet med analysen av likviditetsrisken är att ge en tydlig bild av risken för att staten måste ta fram finansiering för infrianden inom garantiverksamheten och därmed vilka effekter detta kan väntas få för lånebehov och upplåningskostnader. Dessutom bör analysen belysa de implicita garantiåtaganden som finns inom den finansiella sektorn, i de fall det finns en tydlig koppling till stora explicita garantiåtaganden. Avsikten är att detta ska vara ett årligt återkommande uppdrag. Uppdraget avrapporterades16 och nedan följer de väsentligaste iakttagelserna från denna analys samt från garanti- och kreditmyndigheterna. 14Förslag till samlad riskanalys av statliga garantier och krediter (Dnr 2010/1842). 16Dnr Fi/2012/1262 Mot bakgrund av att det inte tidigare gjorts någon egentlig samlad riskanalys av statliga garantier och krediter kvarstår en del analys och utvecklingsarbete för att kunna dra mer långtgående slutsatser. Denna analys ställer till exempel helt nya och större krav på hur olika uppgifter och underlag tas fram, sammanställs och presenteras av de berörda myndigheterna. För att kunna utveckla en portföljanalys av statens garanti- och kreditåtagande har arbetet med att identifiera vad en sådan analys ska inkludera påbörjats. Att ännu bättre förstå vilka olika risker som är relevanta att analysera, och på vilka grunder, är ett naturligt första steg. Givet den information som finns kan endast en översiktlig analys av hela portföljen göras och slutsatserna bör därför hanteras med viss försiktighet. statlig upplåning och slår följaktligen även den mot statens nettoförmögenhet. För att analysera kreditrisker finns det således ingen anledning att skilja på garantier och krediter. Det avspeglas i den nya budgetlagen genom att åtagandena ska hanteras på samma sätt utifrån ett kreditriskperspektiv. För att kunna säga något om kreditrisken måste portföljens sammansättning och egenskaper studeras. En översiktlig bild visar att staten har stora exponeringar mot ett antal olika branscher. Den beloppsmässigt ojämförligt största exponeringen är mot svensk bank- och finanssektor genom insättningsgarantin och bankgarantierna, vilket behandlas i avsnitt 5.4.4. Sammansättningen av statens ordinarie garanti- och kreditportfölj, dvs. exklusive de nämnda åtagandena gentemot bank- och finanssektorn, uppvisar inte några påtagliga negativa egenskaper, även om en viss volymkoncentration kan skönjas med hänvisning till ett fåtal större garantier och krediter. 5.4.2Kreditrisk den ordinarie portföljen utgången av 2011 en tydlig mix av garantier och Staten tar på sig kreditrisk genom att utfärda garantier och krediter. Kreditrisken blir i princip lika stor i båda fallen varför engagemangen utifrån det ger upphov till lika stor förväntad kostnad för staten. En kreditförlust i samband med ett lån innebär att värdet på en tillgång måste skrivas ner, vilket slår mot statens nettoförmögenhet. Ett infriande av en garanti innebär att staten måste fullgöra låntagarens skyldigheter gentemot långivaren. Ut- betalningen måste normalt finansieras med ny krediter med varierande nivå på fallissemangsrisken; varierande utsikter för återvinningsmöjligheter i händelse av fallissemang; både långa och korta löptider; risker både inom och utanför samt en spridning av exponeringar och risker på olika branscher och ekonomiska grupper. Storleken på den ordinarie garanti- och kreditportföljen i relation till ett antal andra storheter såsom BNP, takbegränsade utgifter och statsskulden framgår av tabell 5.10. Tabell 5.10 Den ordinarie garanti- och kreditportföljens nominella omfattning krediter (mdkr)1 Anm.: Underliggande uppgifter för åren 20072010 har hämtats från tidigare publiceringar av Årsredovisning för staten. 1 Utöver utestående garantier och krediter finns det utfärdade utfästelser om garantier i storleksordningen . För att få en uppfattning om storleksordningen av de beräkningsbara kreditriskerna i portföljen ställs i tabell 5.11 även summan av förväntade kostnader och osäkra fordringar avseende engagemangen i relation till samma storheter. Tabell 5.11 Förväntade kostnader och osäkra fordringar i den ordinarie garanti- och kreditportföljen kostnader (mdkr) Summa (mdkr) Anm.: Underliggande uppgifter för åren 20072010 har hämtats från tidigare publiceringar av Årsredovisning för staten. Mot bakgrund av portföljens begränsade storlek och kreditrisk i termer av förväntad kostnad och osäkra fordringar och statens starka finansiella ställning torde risken vara liten för att portföljen skulle orsaka problem för staten. Kreditrisken i portföljen är dock till stor del även beroende på hur stora samvariationer som finns i riskerna hos de olika garantierna och krediterna, vilket inte är inkluderat i uppgifterna i tabell 5.11. En sådan analys är komplex och kräver ett mer långtgående utvecklingsarbete än vad som har varit möjligt i denna första analys. För att kunna dra mer långtgående slutsatser är det således nödvändigt att genomföra en mer fördjupad kvantitativ analys och då företrädesvis i form av att uppskatta de så kallade oförväntade förlusterna i den ordinarie garanti- och kreditportföljen. 5.4.3Likviditetsrisk den ordinarie portföljen Ett infriande av en garanti leder som nämnt ovan till att staten måste göra en utbetalning till långivaren. Ett fallissemang för ett garantiobjekt påverkar således inte enbart statens nettoförmögenhet utan även det omedelbara lånebehovet, vilket är en skillnad mot en kredit där utbetalningen skett redan vid lånetidpunkten. Av tabell 5.12 framgår, utifrån aktuella kreditvärdighetsbedömningar (per ), en uppskattning av förväntade infrianden med hänsyn till olika tidshorisonter, samt den mest sannolika mängden infrianden. Utifrån dessa riskmått framgår att det med hänvisning till utestående garantier sammantaget handlar om små belopp. Tabell 5.12 Förväntade infrianden och mest trolig mängd infrianden för garantierna i den ordinarie portföljen per 20111231 Förväntade infrianden med hänsyn till faktisk återstående Mest sannolik mängd infrianden2 Anm. I underlaget till tabellen som sammanställts av uppgifter från de enskilda garantimyndigheterna har garantikapitalen samt affärsverkens garantier undantagits 1Detta belopp är högre än motsvarande uppskattningar av förväntade kostnader som redovisas i tabell 5.11 eftersom ingen hänsyn tas till förväntade återvinningsmöjligheter efter själva utbetalningen vid infriandet av en garanti. 2Sammanställningen har gjorts av utifrån ett underlag med uppskattningar från de enskilda garantimyndigheterna avseende utestående garantier där sannolikheten för kreditförluster är mycket hög, där det finns konstaterade kontraktsbrott eller konstaterade dröjsmål (såsom uteblivna betalningar). Fokus på den likviditetsrisk som närmare analyserats är i stället risken för infrianden, och därmed utbetalningar, av stora belopp . Tidsperspektivet är här kortsiktigt till skillnad från analysen av kreditrisk som i första hand är medel- och långsiktigt. En inledande analys ger att likviditetsrisken som kan härledas till portföljen är mycket låg. Den samlade slutsatsen grundar sig på två Givet statens starka finansiella ställning och likviditetsberedskapen inom statsskuldsförvaltningen bedöms att risken är i stort sett obefintlig för att själva upplåningen för att infria garantier i sig skulle vara svår att genomföra. På samma grunder bedöms dessutom risken för merkostnader i samband med upplåningen på grund av själva infriandet av utfärdade garantier vara mycket låg. 5.4.4Risker i den finansiella sektorn Budgetlagen omfattar endast explicita statliga garantier och utlåning, dvs. sådana åtaganden som staten genom lag eller avtal förbundit sig att svara för. Storleken på dessa åtaganden framgår av tabell 5.1 och 5.8. Utöver de explicita åtagandena finns även implicita åtaganden som inte är formellt bindande för staten. Dessa implicita åtaganden kan inte värderas på samma sätt som konventionella garantier eftersom det inte på förhand går att avgöra var gränserna för ett implicit åtagande går. Det specifika fallet är när staten har möjlighet och motiv att agera på ett sådant sätt att explicita åtaganden inte kommer att behöva infrias. För den finansiella sektorn är detta extra tydligt. Ett agerande för att undvika infrianden av explicita åtaganden gentemot den finansiella sektorn kan vara nödvändigt för att värna den finansiella stabiliteten. De åtaganden som är kopplade till den finansiella sektorn, främst insättningsgarantin och bankgarantin, behöver analyseras från just detta faktum att staten har både goda skäl, och möjlighet, att undvika situationer där det explicita åtagandet infrias och i stället vidta åtgärder för att undvika stora finansiella störningar. Givet en sådan slutsats är det nödvändigt att också belysa statens implicita åtagande mot den finansiella sektorn. Det saknas dock tillfredsställande analyser på detta område och bedömningen är att dessa frågor är så komplexa att de måste lämnas för vidare analys. Nationellt intygande samt avgifter till och bidrag från EU 6 Nationellt intygande samt avgifter till och bidrag från EU I detta avsnitt lämnar regeringen ett intygande avseende EU-medel och en redovisning av avgifter till och bidrag från EU. Redovisningen omfattar medel hänförliga till både den innevarande fleråriga budgetramen 20072013 och den tidigare budgetramen 20002006. I redovisningen ingår även de medel som tas emot direkt från Europeiska kommissionen av svenska myndigheter och inte redovisas mot inkomsttitlar och anslag på statens budget. I avsnittet redogörs även för Europeiska revisionsrättens granskningar avseende kommissionens genomförande av EU-budgeten 2010. Avsnitten 6.16.5 lämnas även till Europeiska kommissionen och till Europeiska revisionsrätten. Av den anledningen innehåller avsnittet en redogörelse för dels den svenska förvaltningsmodellen, dels en kort beskrivning av de redovisningsprinciper som tillämpas i årsredovisningen för staten. balansräkningar samt finansieringsanalys avseende samtliga statliga myndigheter, inklusive affärsverken, under och regeringen samt de fonder och andelar i bolag som myndigheterna innehar. avgift till EU och återflödet från EU-budgeten redovisas i såväl budgetens inkomsttitlar och anslag som i de konsoliderade resultat- och balansräkningarna i årsredovisningen för staten. Regeringen har i hög grad delegerat beslutsfattandet avseende genomförande av EU- program till förvaltningsmyndigheterna, som är regeringens organ för att verkställa den fastlagda politiken. och regeringen beslutar om inriktningen och förutsättningarna för den statliga verksamheten och vilka verksamhets- och ansvarsområden som tilldelas myndigheterna. Myndigheterna har sedan långtgående befogenheter i sitt dagliga och operativa arbete. Det är dock regeringens uppgift att styra myndigheterna och försäkra sig om att myndigheterna fullgör sitt verksamhetsansvar. 6.1Redovisningsskyldighet för EU- medel i den svenska statsförvaltningen Regeringen är inför ansvarig för hur den styr riket. Regeringen är redovisningsskyldig inför för statens medel och de övriga tillgångar som står till dess disposition. Regeringen lämnar en årsredovisning för staten till . Årsredovisningen innehåller bl.a. utfallet på budgetens inkomsttitlar och anslag, konsoliderade resultat- och 6.1.1Innehållet i regeringens intygande avseende EU-medel Regeringens intygande avseende EU-medel omfattar de EU-medel som hänförs till innevarande fleråriga budgetram 20072013. Intygandet begränsas till eftersom ramverket för intern styrning och kontroll trädde i kraft . Genom ramverket ställer regeringen krav på att ansvariga myndigheter lämnar en försäkran vilken möjliggör för regeringen att utfärda ett nationellt intygande. Regeringens intygande innehåller en årlig räkenskapssammanställning över medel mottagna från EU:s budget samt en redogörelse för hur dessa medel har använts. Med EU-medel avses i detta sammanhang de medel som förvaltas inom ramen för delad förvaltning mellan medlemsstaten och kommissionen. Medlen redovisas på budgetens anslag och inkomsttitlar. Intygandet, som ingår som en del i årsredovisningen för staten, överlämnas till , med kopia till kommissionen och Europeiska revisionsrätten. I intygandet bedömer regeringen huruvida EU-räkenskaperna i allt väsentligt är rättvisande samt intygar att det finns ett ramverk för staten som syftar till att säkerställa en betryggande intern styrning och kontroll av EU-medlen. Räkenskaperna som ligger till grund för sammanställningen är upprättade enligt god redovisningssed och har varit föremål för granskning. Regeringens intygande syftar dels till att öka insyn i hur fullgör sitt förvaltningsansvar och hur tilldelade EU-medel används, dels till att stärka den interna styrningen och kontrollen hos de myndigheter som ansvarar för att förvalta medlen. Regeringens övergripande ambition är att säkerställa ett effektivt förvaltnings- och kontrollsystem kring EU-medlen i syfte att med rimlig säkerhet garantera de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet. Räkenskapssammanställningen av EU-medel omfattar en resultaträkning, en balansräkning samt en kassamässig redovisning av utfall på anslag och inkomsttitlar. Genom medlemskapet i EU hanterar svenska myndigheter olika typer av medel från och till EU:s budget. De medel som erhåller som återflöde från EU-budgeten kommer huvudsakligen från och strukturfonderna. får också stöd till transeuropeiska nätverk samt forsknings- och utbildningsprogram. För den senare bidragskategorin ligger dock ansvaret för att administrera och förvalta dessa medel på kommissionen och andra institutioner inom EU och inte på medlemsstaten. Det är enbart de medel som erhåller och som förvaltas gemensamt med kommissionen som omfattas av regeringens intygande. Ett delat förvaltningsansvar innebär i korthet att kommissionen har det yttersta ansvaret för förvaltningen av EU:s budget men att medlemsstaten är ansvarig för att nationellt bygga upp ett förvaltnings- och kontrollsystem som garanterar en sund ekonomisk förvaltning av EU:s medel. De utbetalningar som gjorts avser i stort sett enbart den innevarande fleråriga budgetramen 20072013. Detta innebär att i princip samtliga EU-medel som förvaltas gemensamt med kommissionen som utbetalats omfattas av regeringens intygande. omfattar intygandet den svenska förvaltningen av jordbruksfonderna, strukturfonderna, fiskerifonden, integrationsfonden, flyktingfonden och återvändandefonden. På de områden där det föreligger ett delat förvaltningsansvar mellan och kommissionen finns på resultaträkningens intäktssida (EU-budgetens utgiftssida) för den aktuella fleråriga budgetramen 20072013 totalt åtta myndigheter som är utsedda att vara förvaltande myndighet. Nedan redogörs för de olika fonderna. Stödet till jordbruket består i innevarande fleråriga budgetram av två fonder Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU). () är ansvarigt utbetalningsställe för båda fonderna och har därmed det yttersta ansvaret för att dessa medel används på ett korrekt och effektivt sätt. Attesterande organ är (). EGFJ finansierar bl.a. olika direktstöd till jordbrukare samt interventioner i syfte att stabilisera jordbruksmarknaden. EJFLU ska både främja miljön och verka för ökad konkurrenskraft och livskvalitet på landsbygden. Antalet strukturfonder är i innevarande fleråriga budgetram två, Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF) och Europeiska socialfonden (ESF). Strukturfonderna ska bidra till att minska de ekonomiska och sociala skillnaderna mellan regioner och invånare. I är ERUF uppdelad i åtta regionala program och fem territoriella program medan ESF omfattas av ett nationellt program. För varje program finns förvaltande myndighet, attesterande myndighet och revisionsmyndighet. Den förvaltande myndigheten har ansvaret för att det operativa programmet förvaltas och genomförs på ett effektivt och korrekt sätt. Den förvaltande myndigheten betalar även ut strukturfondsmedlen till de slutliga stödmottagarna. Den attesterande myndigheten gör en bedömning av om kostnaderna är stödberättigande och intygar till kommissionen att utgiftsdeklarationen är korrekt. För ERUF är förvaltande och attesterande myndighet för åtta regionala program samt ett territoriellt program. För fyra territoriella program är Länsstyrelserna i , respektive förvaltande och attesterande myndigheter. För ESF är Rådet för Europeiska socialfonden i (Svenska ) förvaltande och attesterande myndighet. ESV är utsedd till att vara revisionsmyndighet för ESF och de ERUF-program som förvaltas i . Ramprogram för solidaritet och hantering av migrationsströmmar För att ge finansiellt stöd till asyl- och migrationspolitiken i EU har ett ramprogram för solidaritet och hantering av migrationsströmmar inrättats under den innevarande fleråriga budgetramen och omfattar fyra olika fonder Europeiska flyktingfonden (20082013), Europeiska fonden för de yttre gränserna (2007 2013), Europeiska fonden för integration av tredjelandsmedborgare (20072013) samt Europeiska återvändandefonden (20082013). Fonderna kan användas för att finansiera samarbetsprojekt som rör flyktingmottagning, gränskontroll, integration och återvändande. har utsetts till ansvarig myndighet för att sköta de nationella insatser som får stöd från flyktingfonden samt återvändandefonden i enlighet med tillämplig gemenskapslagstiftning och principen om en sund ekonomisk förvaltning. Svenska har utsetts till ansvarig myndighet för integrationsfonden och för gränsfonden. ESV är utsedd till att vara revisionsmyndighet för samtliga fonder inom ramprogrammet. Stödet till fiskerinäringen består i innevarande fleråriga budgetram av en fond, (). tog över uppgiften som förvaltande och attesterande myndighet för denna fond när lades ner. ESV är utsedd till att vara revisionsmyndighet. Räkenskapssammanställningen består av en resultaträkning, en balansräkning samt en kassamässig redovisning av de flöden på statens budget som avser medel med gemensamt förvaltningsansvar avseende den innevarande fleråriga budgetramen. Dessa medel bruttoredovisas på statens budget. Sammanställningen bygger på uppgifter som lämnats av de förvaltande myndigheterna. Uppgifterna har stämts av mot dessa myndigheters årsredovisningar. Redovisningsprinciperna för dessa medel är därmed desamma som de som gäller för årsredovisningen för staten i övrigt när det gäller kostnader, intäkter, fordringar och skulder samt utgifter och inkomster på statens budget. Principerna kan i fråga om dessa medel sammanfattas på följande sätt. I resultaträkningen redovisas kostnader och intäkter, dvs. medlen redovisas det år de är hänförliga till. Kostnaderna avser huvudsakligen transfereringar till olika stödberättigande ändamål, som periodiseras i den mån berörd myndighet bedömt dem tydligt hänförliga till . När sammanfaller med betalningstidpunkten eller om utgiften inte tydligt kan hänföras till , redovisas de vid utbetalningstillfället. En intäkt tas, om den bedöms säker, upp i samband med att den transferering som ska finansieras med medlen betalas ut. Annars tas den upp i den period då den bedöms säker. På balansräkningens fordringssida redovisas en fordran eller periodavgränsningspost i fråga om en intäkt för vilken betalning ännu inte har mottagits. För en mottagen betalning som avser en senare period eller som bedöms komma att behöva återbetalas, redovisas en skuld eller periodavgränsningspost på balansräkningens skuldsida. Skillnaden mellan fordran eller skuld och periodavgränsningspost är vanligen att om anspråk på betalning ställts redovisas en fordran respektive skuld, annars redovisas en periodavgränsningspost. Utgifter på statens budget som finansieras från EU-budgeten avser i allt väsentligt transfereringar. Dessa redovisas mot anslag det år betalning sker. Undantag gäller för mindre belopp som avser förvaltningskostnader, vilka redovisas mot anslag det år som kostnaderna hänför sig till. Inkomsterna på statens budget avser bidrag från EU. De redovisas mot inkomsttitel på statens budget det år betalning sker. Resultaträkningen visar i sammandrag återflödet från EU-budgeten och dess användning. Tabell 6.1 Resultaträkning avseende fleråriga budgetramen 20072013 Intäkter av bidrag från EU Summa intäkter av bidrag från EU Intäkter återflöde från EU-budgeten De intäkter som redovisas avser till största delen medel från jordbruksfonderna för finansiering av gårdsstöd och landsbygdsutveckling. redovisar intäkter på . avser gårdsstöd och djurbidrag och det övriga avser främst stöd för landsbygdsutveckling. Intäkterna har reducerats med som avser s.k. finansiella korrigeringar. Detta är framställda eller förväntade krav på återbetalningar av utbetalda bidrag från EU för projekt som inte har godkänts av kommissionen. Medlen avser delvis perioden 20052007 men eftersom de dragits av eller förväntas leda till avdrag på bidragen från EU , har de ändå redovisats som intäktsminskning här. och till en mindre del i redovisar intäkter på från regionala utvecklingsfonden och Svenska redovisar intäkter på , huvudsakligen från socialfonden. redovisar från flyktingfonden och återvändandefonden. Kostnader användningen av de medel som erhållits från EU-budgeten bidragskostnader är liksom tidigare huvuddelen av de bidrag som finansieras med EU-medel. Av totalt utgör gårdsstöd och djurbidrag och medel från landsbygdsprogrammet . och i redovisar lämnade bidrag finansierade från regionala utvecklingsfonden med , medan Svenska utbetalningar av bidrag finansierade från ESF har ökat till . Sammantaget har utbetalda bidrag finansierade med EU-medel sjunkit jämfört med , främst på grund av lägre utbetalningar av gårdsstöd och djurbidrag. Balansräkningen visar i sammandrag fordringar och skulder avseende medel från EU-budgeten. Tabell 6.2 Balansräkning avseende fleråriga budgetramen 20072013 Summa kapital och skulder Fordringarna avser främst fordringar på EGFJ för i första hand gårdsstöd utbetalat samt fordran på EJFLU med sammanlagt . redovisar upplupna intäkter på och med . Skulderna avser oförbrukade bidrag på i form av förskott främst från EJFLU. Vidare redovisar framställda eller förväntade krav på återbetalning av tidigare erhållet återflöde från EU-budgeten med som upplupna kostnader. Svenska , och redovisar förutbetalda intäkter på sammanlagt . 6.2.4Redovisning på statens budget kassamässig redovisning