prop · GZ03164 · 2012-07-05 00:00:00 — organisationens insatser ryms inom fokusområdet demokratins och UNDP har ett brett mandat att stödja demokratisk utveckling som en integrerad del av fattigdomsminskning. UNDP verkar för demokratisk utveckling genom att främja samhällsdeltagande, civilt engagemang och politisk dialog. genom arbete för att stärka institutioner såsom parlament, offentlig förvaltning och rättsystem och genom att främja inkluderande demokratiska politiska processer. UNDP arbetar med ett rättighetsbaserat angreppssätt i all programmering. UNDP:s arbete med demokratisk samhällsutveckling är särskilt angeläget i post-konfliktländer eller i andra länder där de sociala strukturerna genomgått svåra prövningar. samarbetar i dessa länder med andra FN-aktörer såsom avdelningen för fredsbevarande operationer (DPKO). är relevant för regeringens policy framförallt genom att organisationen systematiskt integrerar ett rättighetsperspektiv. Organisationens verksamhet ligger väl i linje med inriktningen i För att främja barns rättigheter inom området demokrati och god samhällsstyrning arbetar med att påverka lagstiftnings-, policy- och budgetprocesser samt med kapacitetsstöd till nationellt institutionsbyggande och civilsamhället. insatser för att öka barns och ungdomars deltagande i beslutsprocesser verksamhet omfattar bland annat födselregistrering av barn, barns tillgång till utbildning och hälsa samt åtgärder för att motverka våld och exploatering av barn. uppdrag är att verka för fattigdomsminskning och hållbar ekonomisk utveckling. Enligt stadgar ska endast ekonomisk hänsyn tas vid beslut. Över tiden har dock verksamhet kommit att utvecklas och bidrar på olika sätt till demokratisk utveckling och mänskliga rättigheter inom ramen för verksamhet är framförallt relevant för fokusområdet demokratins och rättsstatens institutioner. sektorer offentlig förvaltning och rättssystem samt hälsa och andra sociala tjänster av särskild relevans för arbetet med demokrati och har ett omfattande stöd till samhällsstyrning och anti-korruption. Stödet syftar bl.a. till att stärka den offentlig-finansiella styrningen och nationella, regionala och lokala Skr. 2011/12:164 myndigheter, genom t.ex. reformer av regelverk, mekanismer för transparens och ansvarsutkrävande, samt kapacitetsuppbyggnad. utgjorde samhällsstyrning, där bl.a. antikorruption och stöd till rättsstatens institutioner ingår, bankens största verksamhetsområde av den totala utlåningen. Den mellanstatliga organisationen verksamhet är relevant i förhållande till samtliga ställningstaganden i regeringens policy och alla dess fokusområden. Fokus för IDEA:s verksamhet är framförallt nya och framväxande demokratier där grundläggande förutsättningar för att bygga ett demokratiskt samhällsskick saknas eller är bristfälliga. arbetar bl.a. med att stödja inklusiva konstitutionsbyggande processer till stöd för demokratisering och konfliktlösning, förbättra valprocesser och stärka politiska institutioner. I DMR-policy anges hur ett rättighetsperspektiv ska tillämpas inom hela utvecklingssamarbetet. Det här är första gången som rättighetsperspektivet och dess tillämpning tydliggörs i en policy. När man tittar på resultaten av rättighetsperspektivets tillämpning är det viktigt att skilja på de mänskliga rättigheterna i sig och respekten för dessa och rättighetsperspektivet som tar demokrati och de mänskliga rättigheterna som utgångspunkt. Det sistnämnda är i första hand en arbetsmetod eller en ansats som ska stärka individens egenmakt dvs. en rätt att påverka sin livssituation och utveckling. I sin resultatredovisning lyfter Sida fram de fyra grundläggande principerna (icke-diskriminering, deltagande, öppenhet och insyn samt ansvarstagande och ansvarsutkrävande) som avgörande för ett effektivt arbete med rättighetsperspektivet. Principerna utgör en bas för analys och bedömning och ett gemensamt underlag för dialog, samarbete och uppföljning. Sida bedömer att den princip som är svårast att arbeta med är ansvarsutkrävande vilket är politiskt och ofta obekvämt för makthavare som inte sätter ansvarstagande gentemot befolkningen i första rummet. Resultatredovisningen från Sida visar på ett antal exempel hur ett rättighetsperspektiv integrerats i DMR-biståndet, men också inom andra sektorer. Erfarenheterna påvisar svårigheter i tillämpningen av rättighetsperspektivet men visar också på den potential rättighetsperspektivet som metod och utgångspunkt rymmer. Sida redovisar ett antal exempel på hur rättighetsperspektivet använts som utgångspunkt för den övergripande analysen och för valet av insatser inom olika sektorer och områden. Sida arbetar i mindre utsträckning med perspektivet i genomförande och uppföljningsfasen. En lärdom är att för ett effektivt arbete krävs fortgående kompetensutveckling både bland Sidas personal och bland samarbetspartners om vad det innebär att integrera ett rättighetsperspektiv. Sidas rapport pekar också på vikten av processindikatorer för att kunna följa upp hur en insats genomförs och inte bara vad som uppnås, något som är avgörande för rättighetsperspektivet som i huvudsak är en arbetsmetod. Regeringens bedömning är att rättighetsperspektivets tillämpning 1) kan underlätta integreringen av olika tvärfrågor, 2) kan fungera som en möjlig öppning till dialog kring särskilt specifika och känsliga MR- eller demokratifrågor, 3) är i behov av processindikatorer för en mer effektiv tillämpning och genomförande, 4) de fyra principerna behöver få ett större genomslag i genomförande, uppföljning och utvärdering i tillägg tillplanering där de ofta fått stort genomslag. FN-systemet har kommit en bra bit vad gäller ett rättighetsbaserat förhållningssätt till utveckling och fattigdomsminskning. Vissa multilaterala organisationer som OHCHR, och arbetar aktivt med ett rättighetsperspektiv medan andra har börjat göra det i ökad utsträckning. Regeringen anser att även fortsättningsvis bör driva på för att fler multilaterala organisationer omfamnar detta arbetssätt. Regeringen bedömer att är den multilaterala organisation som kommit längst vad gäller rättighetsperspektivet. Med som utgångspunkt har man gått från ett behovsbaserat till ett rättighetsbaserat arbetssätt. Arbetet fortsätter och utmaningen är fortfarande att nå de mest utsatta och marginaliserade flickor och pojkar för att uppnå målet om tillgodoseende av alla barns rättigheter. FN har på samma sätt som Sida identifierat intresse från ledningen samt kompetensutveckling som avgörande faktorer för ett effektivt rättighetsbaserat arbetssätt. Som en uppföljare till Action 2, ett FN- initiativ med syfte att stärka FNs MR-arbete i fält, och som också fick finansiellt stöd av UD, skapades 2009 Human Rights Mechanism (UNDG HRM). Ett syfte är att fortsätta det arbete som Action 2 inlett och öka kompetensen hos FNs personal och andra för att man mer effektivt ska kunna jobba på ett rättighetsbaserat sätt i fält. Dialog som metod har blivit ett allt viktigare instrument i svenskt utvecklingssamarbete. Dialog med andra regeringar eller aktörer kan ske på olika plan. Den kan vara av utrikespolitisk karaktär, gälla mänskliga rättigheter eller mer specifikt handla om utvecklingspolitiska frågor, eller en kombination av dessa. Politisk dialog och biståndsrelaterad dialog är intimt sammanflätade och går sällan att helt särskilja. Regeringen har i DMR-policyn angett att ska prioritera dialog om de profilfrågor där har ett mervärde genom särskild kompetens, tidigare engagemang eller förmåga och ambition att utöva ett globalt politiskt ledarskap. Regeringen har även angivit att dialogen dels syftar till att få ökat genomslag för svensk politik, dels att öka möjligheterna till olika strategiers måluppfyllelse. Sidas resultatredovisning visar att har bedrivit påverkansarbete kring delvis kontroversiella eller marginaliserade frågor, bland annat om jämställdhet och kvinnors rättigheter (inklusive sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter), antikorruption, mediefrihet, barns rättigheter och hbt-personers rättigheter. Jämställdhet och anti-korruption har varit framträdande frågor i dialogen. Det krävs kunskap för att kunna föra en Skr. 2011/12:164 effektiv dialog, både om sakfrågorna men också om hur, när och med vem man bäst bedriver dialog. Sida och UD har tagit fram metodstöd för dialog inom olika MR-frågor t.ex. SRHR, hbt-personers rättigheter och yttrandefrihet. En viktig erfarenhet som Sida lyfter fram är hur dialog har använts för att integrera rättighetsperspektivet och hur rättighetsperspektivet integreras i dialogen. Regeringen konstaterar att i politiskt känsliga miljöer kan rättighetsperspektivet och dess principer, t.ex. deltagande och icke-diskriminering fungera som en öppning för dialog. Olika metoder för dialog har använts. Dialogen kan innefatta att såväl formellt som informellt ta upp angelägna frågor med ett samarbetslands regeringsföreträdare eller en multilateral organisations ledning. Kontakter med andra aktörer i det lokala samhället kan vara lika centralt. Ambassaderna i bland annat , , och har använt s.k. public diplomacy genom debattartiklar och bloggar i sitt påverkansarbete, deltagande i seminarier och genom att låta sig intervjuas i nyhetsartiklar - vilket fått stor uppmärksamhet och bidragit till att dialogarbetet fått större utrymme. I har dialogarbetet bidragit till att landet infört en lag som förbjuder mutor i valkampanjer, vilket var en fråga som drev inom ramen för dialogen i budgetstödsprocessen. för och multilaterala organisationer, t.ex. UNDP, årliga bilaterala högnivådialoger, vilket förstärkt påverkansarbete. Dialog handlar ofta om längre processer. Metoderna för uppföljning av dialog behöver utvecklas. Det krävs bl.a. processindikatorer och utvärdering av förändrade attityder och beteenden vilket sker över . Utifrån resultatredovisningen anser dock regeringen att bör förvalta och ta vidare de synergieffekter som åstadkommits genom en kombination av dialog i olika sammanhang (t.ex. politisk- och utvecklingsdialog) och insatser i form av program och projekt. 4Resultat från det bilaterala utvecklingssamarbetet inom demokrati och mänskliga rättigheter 4.1 Att mäta effekter av bistånd till demokrati och mänskliga rättigheter Har demokratibiståndet haft en effekt på demokratisering och ökad respekt för mänskliga rättigheter i fattigdomstäta länder? kan dras om att mäta effekterna av svenskt demokratibistånd? För att få svar på de frågorna har SADEV gått igenom den tyngsta hittillsvarande kvantitativt inriktade forskningen på området, varav den största studien "Deepening Our Understanding of the Effects of US Foreign Assistance on Democracy , Final Report", omfattar demokratistöd till 165 länder. SADEV anger att de senare årens omfattande internationella och väl genomförda studier, som genomförts av akademiska institutioner genom att skilja ut demokratibiståndet från övrigt bistånd, på ett tydligare sätt än tidigare studier kunnat påvisa att DMR-biståndet tenderar att ha en positiv effekt på demokratisering. Dessa studier går dock inte fria från kritik. En av de främsta invändningarna är det s.k. selektionsproblemet dvs. att skälen till att DMR-bistånd går till ett visst land kan bero på att givarna gjort urvalet utifrån en bedömning att demokratisering var på väg att ske vilket kan försvåra alltför definitiva slutsatser. Enligt SADEV är det möjligt att påvisa positiva effekter av även svenskt DMR-bistånd genom tillämpning av statistisk analys där kvalitativ data kvantifierats. Det svenska DMR-biståndets effekt framstår som nästan exakt lika stor som effekten av övriga givares DMR-bistånd i SADEV:s studie, även om resultatet inte kan säkerställas statistiskt. Enligt SADEV är grundproblemet avsaknaden av mått på olika aspekter av demokratisering som biståndet går till. Forskningen om och utvärderingen av DMR-biståndets effekter är beroende av en rad existerande mätinstrument vad gäller demokrati och mänskliga rättigheter som Index, Polity IV, Economist Intelligence Unit Democracy Index, Mo index, the World Bank´s World Governance Indicators, m.fl. Även om flera av dessa index är väl använda, som t.ex. och Polity IV, är regeringens bedömning att det finns flera förbättringsmöjligheter. Mätningar med existerande index sker på högt aggregerad nivå som endast möjliggör analyser av förändringar i mycket grova drag. De kan dock inte användas till mer nyanserad förståelse eller finkalibrerade analyser av olika skeenden som enskilda DMR-insatser avser påverka. Formerna för hur data tas fram, sammanställs och aggregeras i dessa index är för det mesta inte transparenta och därför omöjliga att utvärdera. Vissa index har använt sig av mätningar vid olika tillfällen som inte är jämförbara . Indexen utelämnar också viktiga demokratiaspekter som behövs för att mer precist kunna mäta DMR-biståndets effekter, som exempelvis direktdemokratiska delar som mäter möjligheter för medborgare att delta direkt i andra processer än val, jämlikhetsaspekter som mäter kvinnors lika rättigheter och möjligheter att delta för att öka sitt inflytande eller deliberativa aspekter som mätningar av folkyttringar genom traditionella och sociala medier. För att möjliggöra en mer pålitlig mätning av det svenska demokratibiståndets effekter är regeringens bedömning att kvalitén på existerande demokratimätningsinstrument måste utvecklas och förbättras eller nya instrument tas fram. Det kommer dock sannolikt att ta tid för universitet, think tanks och organisationer att göra detta. bidrog till pilotfasen för framtagandet av en ny och helt transparent metod, Variety of Democracies, som rönt stort internationellt intresse och som syftar till att möjliggöra mer finkalibrerade analyser om demokrati och mänskliga rättigheter i alla världens länder på disaggregerad nivå över längre tidsperioder utifrån hundratals olika indikatorer. Särskilda insatser för demokratisering och Regeringen initierade 2009 en aktörsorienterad satsning på demokratisering och yttrandefrihet. En strategi beslutades för . När regeringen beslutade om en uppdaterad strategi för övergick satsningen till att bli en del av ordinarie verksamhet. Målet med verksamheten är stärkta förutsättningar för förändringsaktörer att arbeta för ökad demokratisering och yttrandefrihet. Strategin omfattar öppna ansökningsförfarande, strategiska liksom skyndsamma insatser, det sistnämnda i huvudsak med små belopp avsedda att bistå enskilda individer. Verksamheten har delvis andra bevekelsegrunder än det bredare DMR- biståndet. Utgångspunkten är att och andra stater har ett moraliskt ansvar att stödja individer, grupper och organisationer som utsätter sig för stora risker i arbetet för demokratisering och ökad respekt för de mänskliga rättigheterna. Verksamheten är ett komplement till annat DMR-bistånd och är främst relevant för fokusområdena; medborgerliga och politiska rättigheter och demokratiseringens aktörer. Typen av insatser som får stöd liksom den ofta svåra miljö och utsatta situationer som insatserna genomförs i gör att resultatredovisningen delvis är av annat slag än för mer långsiktigt utvecklingssamarbete. Givet utvecklingen i t.ex. regionen har strategin givit möjlighet att på ett konkret och ofta skyndsamt och flexibelt sätt kunna agera, reagera på och ge stöd till insatser. Stöd har t.ex. kunnat ges till nätaktivister och människorättsförsvarare i en hastigt uppkommen situation av politisk förändring. Frihet på nätet och alla människors rätt att åtnjuta sina mänskliga rättigheter även i den miljö som ny informationsteknologi erbjuder är en av regeringen prioriterad fråga. Genom de stöd som strategin möjliggjort är det här ett exempel där tydliga och konkreta synergier mellan svensk utrikes- och utvecklingspolitik kunnat göras. Sida pekar i resultatbilagan på att verksamheten till sin karaktär har ett kortsiktigt perspektiv och att det följaktligen finns begränsningar i form av brist på långsiktighet, och hållbara resultat. Regeringen anser att givet strategins fokus och insatsernas karaktär har regeringen andra resultatförväntningar på denna verksamhet än på mer långsiktigt utvecklingssamarbete. Att ge skydd åt utsatta människorättsförsvarare är ett resultat i sig även om det kan vara svårt att mäta långsiktiga effekter av stödet. 4.3Regeringens bedömning av de övergripande slutsatserna i Sidas resultatbilaga Sidas resultatbilaga visar att det bilaterala biståndet, inklusive multi-bi, för demokrati och mänskliga rättigheter resulterat i framgångar och några bakslag vad gäller såväl riktade insatser, politisk och utvecklingspolitisk dialog som av hela landsamarbeten för demokratisk utveckling och Då den utvecklingspolitiska dialogen varit direkt Skr. 2011/12:164 relaterade till enskilda insatser har den ofta varit särskilt framgångsrik. Det går den senaste tioårsperioden att påvisa resultat av mer eller mindre framgångsrik verksamhet i över trettontusen insatser. Det har dock varit svårt för såväl Sida som SADEV att dra några mer generella slutsatser uppdelat på de fokusområden regeringen identifierat i DMR- policyn. Ett av skälen är bl.a. att Sida, utgått från ett fåtal insatser, som i enlighet med regeringsuppdraget valts ut slumpvis, som utgångspunkt för en sådan analys. Ett annat är att även om Sida bedrivit verksamhet på landnivå inom de olika fokusområdena, inte har redovisat denna verksamhet per fokusområde, utan inom ramen för flera fokusområden . Regeringens policy för demokratisk utveckling och mänskliga rättigheter antogs 2010. I resultatbilagan till Sidas årsredovisning 2011 drar Sida sju övergripande slutsatser gällande arbetssätt, biståndsformer och metoder för ett strategiskt och framgångsrikt DMR-bistånd. Dessa är sammanfattningsvis följande: Det krävs mycket djup kunskap om lokala förhållanden. ansatser liksom flexibilitet, långsiktighet och uthållighet ger Sida ett mervärde. Hela kedjan av ansvarsutkrävande institutioner och aktörer bör stödjas och brett lokalt ägarskap stärkas. Politiskt känsliga frågor ställer särskilda krav. Riskanalys och riskhantering är viktigt för hållbara resultat Liksom en väl utvecklad mål- och resultatstyrning. Slutsatserna har dragits utifrån relevanta rekommendationer och slutsatser i 180 Sida-utvärderingar om bistånd inom huvudsektorn, tio utvärderingar som SADEV genomfört samt utifrån övrigt lärande. Sida har dessutom, genom tjugo slumpvisa och fyra strategiskt utvalda insatser illustrerat de övergripande slutsatserna. Dessa utgör sammanlagt av huvudsektorns totala antal insatser. Därutöver har Sida dragit slutsatser från samarbetsstrategier gällande DMR-biståndet i , , , och . Nedan följer en analys de fem mest centrala av Sidas slutsatser samt regeringens bedömning. 4.3.1Kunskap om lokala förhållanden Sidas slutsats: När Sida känner till de lokala förhållandena kan myndigheten bättre bedöma vilka slags insatser, arbetssätt och dialogfrågor som är mest relevanta och effektiva för policyns respektive fokusområden. Regeringens utgångspunkt är att det är en självklarhet att kunskap behövs om det land och det lokala sammanhang där demokratibiståndet ska bedrivas. Men slutsatsen är inte desto mindre sann. Vikten av lokal kunskap lyfts även fram som en rekommendation i SADEV:s utvärdering av svenskt DMR-bistånd. Dessutom bör denna självklara slutsats få konsekvenser för genomförandet av svenskt DMR-bistånd. Regeringen har i DMR-policyn angett att det är centralt att ha kunskap Skr. 2011/12:164 om underliggande maktrelationer och vilka incitament eller hinder som finns för fattigdomsminskning och reformarbete, varför svenskt bistånd måste ha tillgång till och använda sig av makt- och aktörsanalyser i respektive land. Modeller och lösningar utan förankring i lokala förhållanden, strukturer och processer fungerar sällan. Det är tvärt om oftast mest effektivt att arbeta med existerande aktörer, processer, organisationer och formella och informella institutioner. kan göra egna analyser, ta fram dem tillsammans med andra eller använda sig av redan existerande analyser. Ett bra exempel på maktanalys och hur den använts är den som gjort tillsammans med tanzaniska myndigheter på lokal nivå. Ett annat är den maktanalys som gjordes som i , och som många olika aktörer kunnat använda sig av. Även SADEV påtalar i sin utvärdering (SADEV 2012:1) vikten av maktanalyser och att de bör utvecklas. Trots Sidas övergripande slutsats framgår det inte tydligt i resultatredovisningen hur Sida använt sig av makt- och aktörsanalyser eller vilken betydelse dessa har. har dock Sida genomfört 15 maktanalyser som redovisats i form av publikationer eller behandlats i seminarieform. Sidas samlade slutsats är att maktanalyserna är av stort värde för ökad kunskap och ökad effektivitet. Regeringens slutsats är att makt- och aktörsanalyser borde användas i möjligaste mån i samtliga samarbetsstrategier som utgångspunkt för biståndets utformning i allmänhet och i DMR-biståndet i synnerhet. Sidas slutsats: För ett effektivt DMR-bistånd krävs breda ansatser på olika nivåer över policy- och sektorsgränser där olika verktyg används, även i svåra situationer. Utifrån öppningar som Sida identifierar kan myndigheten göra genomtänkta och strategiska val om vilken roll just Sida ska spela. Sidas erfarenhet är att en bred ansats över policy- och sektorsgränser, liksom olika metoder som dialog, kan vara ett effektivt och relevant sätt att stödja insatser inom demokrati och mänskliga rättigheter. betyder inte det att alltid ska välja en bred ansats, utan att mervärde är att det går att välja mellan flera ansatser och Som exempel anges erfarenheter från bl.a. , , och inte minst gällande i exempelvis decentraliseringsreformer, som oftast rör många politikområden liksom anti-korruptionsarbete där alla tre fokusområden visat sig vara relevanta. Sida menar även att om kombinationen av olika verktyg inom utvecklingssamarbetet bärs upp av ett samspel mellan bistånd och diplomati når det bättre effekt än om biståndet hålls separat. Stödet till Global Witness arbete i anges av Sida som ett av de mest tydliga exemplen på en insats som spänner inte bara över olika sektorer, utan också över en rad olika politikområden och berör både en lokal verklighet och de globala arenor där makten över utvinning av mineraler kan regleras. Inom forskningen har en annan aspekt av bredare ansatsers effektivitet Skr. 2011/12:164 för demokratisk utveckling påvisats. Den avser bredd inom sektorn demokrati och mänskliga rättigheter och gäller då att de politiska aspekterna bör inkluderas i jämförelse med ett smalare fokus på enbart samhällsstyrning. Ett exempel på tillämpning av en bred ansats är DMR-biståndet i . Fokus har varit samhällsstyrning och ansvarsutkrävande, dvs. verksamhet inom två av DMR-policyns fokusområden; demokratins och rättsstatens institutioner respektive demokratiseringens aktörer. Sidas resultatbilaga visar att en kombination av en aktiv dialog om mänskliga rättigheter och anti-korruption (till exempel inom ramen för budgetstödsdialogen och sektordialoger) och finansiellt stöd till myndigheter och strategiska civilsamhällesorganisationer har bidragit till påvisbara resultat i , exempelvis: har en mer självständig riksrevision utvecklats och verksamheten förbättrats från dålig (D+) till bra (B). Detta har i sin tur lett till ökat horisontellt ansvarsutkrävande, även om det finns mycket att önska när det gäller hur rekommendationerna följs. Lokala myndigheter, som saknar kapacitet att fullgöra sina grundlagsenliga mandat och skyldigheter, har stärkts. Detta har, om än måttligt bidragit till ökat demokratiskt inflytande, stärkta rättigheter, förbättrad samhällsservice till medborgarna samt ökade inkomster. Aktörer i det civila samhället har stärkts, inte minst relaterat till påverkansarbete för mänskliga rättigheter och ökat deltagande på lokal nivå. I dialogen med har betonat mediefrihet och rätt till information, vilket regeringen inkluderat i sin utvecklingsplan, MKUKUTA II.