prop · H00345 · 2012-11-15 00:00:00 — Även om det i flera fall inte är problematiskt att inhämta inställningen hos den som har inlett målet så finns det situationer där det är förenat med svårigheter, t.ex. om en klagande är kvar i landet. Motiven till bestämmelsen att en obehörig domstol måste kontrollera vad sökanden har för inställning till ett överlämnande gör sig gällande med olika styrka vad gäller allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol. I förvaltningsrättsliga mål är det i regel den beslutande myndigheten som efter överklagande skickar handlingarna i målet till en förvaltningsrätt. Klaganden torde alltså i sådana fall inte själv ta ställning till vilken förvaltningsrätt som är behörig. Vidare är förfarandet inom förvaltningsprocessen som huvudregel skriftligt. Att en klagande under sådana förutsättningar skulle ha synpunkter på vilken förvaltningsrätt som prövar hans eller hennes mål är mindre troligt. I vilket fall har klaganden, trots att han eller hon invänder mot ett överlämnande, inte några möjligheter att få saken prövad av den överlämnande domstolen, eftersom denna inte är behörig att pröva målet. Alternativet till att den obehöriga domstolen beslutar att överlämna målet till behörig domstol är att domstolen beslutar om avvisning. Regeringen anser, i likhet med bl.a. Regeringsrättens ledamöter, att ett borttagande av kravet på att en obehörig domstol måste inhämta den enskildes inställning till ett överlämnande skulle leda till en snabbare och effektivare handläggning, vilket självfallet är en fördel även för den enskilde. Att det även efter ett överlämnade kan vara svårt att få tag på klaganden gör enligt regeringens uppfattning inte prövningen av målet i sak meningslös. En sådan förändring som föreslås i promemorian bör därför ske. Regeringen anser, till skillnad från Förvaltningsrätten i , att möjligheten att underlåta ett överlämnande till behörig domstol om det finns skäl för det bör finnas kvar. Denna möjlighet infördes i och ärendelagen på förslag av Lagrådet, som såg vissa problem med en obligatorisk överlämnanderegel (prop. 1995/96:115 s. 133 och 324), och den bedömdes senare vara ändamålsenlig även för förvaltningsprocessen (prop. 1997/98:101 s. 98 f.). Regeringen bedömer att det alltjämt finns skäl att behålla en viss flexibilitet i regleringen för de fall ett överlämnande inte anses lämpligt. Skyldigheten för en förvaltningsrätt eller kammarrätt att överlämna ett mål uppstår om domstolen i samband med att målet inleds finner att den inte är behörig (7 § FPL). När handläggningen väl har påbörjats finns det däremot inte någon möjlighet att besluta om överlämnande. JO har i beslut (dnr 4330-2011) med anledning av detta framhållit vikten av att rätten inte försummar att granska sin behörighet i samband med att ett mål anhängiggörs vid domstolen. JO har vidare uttalat att han för egen del har svårt att se anledningen till att det inte skulle vara möjligt att överlämna målet även sedan domstolen påbörjat handläggningen, så att den enskilde inte lider rättsförlust om hans eller hennes överklagande ges in till fel domstol och detta initialt inte uppmärksammas vid domstolen. Regeringen anser att det finns skäl att när- mare överväga den fråga JO tar upp. Det bedöms dock inte finnas till- Prop. 2012/13:45 räckligt underlag för att göra det i detta lagstiftningsärende. Regeringens förslag: Vid överlämnande av mål från en obehörig domstol ska den domstol som handlingarna lämnats över till underrätta parterna om överlämnandet. Promemorians bedömning: I promemorian anges att parterna bör underrättas om att ett överlämnande sker men det föreslås inte någon författningsreglerad underrättelseskyldighet (Ds 2010:17 s. 117). Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna uttalar sig inte i denna del. Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i och vid anser att det bör införas en lagreglerad underrättelseskyldighet om överlämnandet. Skälen för regeringens förslag: I promemorian görs bedömningen att parterna bör underrättas om att målet överlämnas från en obehörig till en behörig domstol. Enligt Kammarrätten i får parterna anses ha ett berättigat intresse av att veta vilken domstol som handlägger målet i fråga. Kammarrätten kan inte heller se att en sådan underrättelseskyldighet i sig skulle leda till något onödigt dröjsmål. Kammarrätten och vid anser att det lämpligen är den domstol som målet överlämnas till som ansvarar för underrättelsen. På så vis får klaganden kännedom om den nya handläggande domstolens kontaktuppgifter och vilket målnummer målet har fått där. Regeringen instämmer i dessa synpunkter och anser att det även är en fördel om det säkerställs att den beslutande myndigheten, som kan vara ansvarig för att handlingarna har skickats till fel domstol, uppmärksammas på sitt misstag. Det bör därför införas en skyldighet för den domstol som handlingarna lämnats över till att underrätta parterna om att ett överlämnande har skett. 6.4Överlämnande av mål från en behörig domstol Om det vid flera förvaltningsrätter finns mål som har nära samband med varandra, får målen handläggas vid en av domstolarna, om det kan ske utan avsevärd olägenhet för någon part. Vidare får ett mål lämnas över från en förvaltningsrätt till en annan som handlägger sådana mål, om det finns särskilda skäl och det kan göras utan avsevärd olägenhet för någon part (14 § tredje och fjärde styckena LAFD). Motsvarande gäller för kammarrätt (8 a § LAFD). Möjligheten att flytta över mål som har nära samband med varandra infördes 1987. Av förarbetena framgår att reglerna är avsedda att tillämpas när sambandet mellan målen har att göra med den enskilde parten, t.ex. när det är fråga om bolag inom samma koncern (prop. 1986/87:47 s. 94). Motsvarande regel infördes för 2012/13:45 kammarrätterna. I förarbetena till den ändringen angavs att regeln inte skulle ha en alltför vid tillämpning (prop. 1997/98:101 s. 101). infördes även bestämmelserna om överlämnande av mål vid särskilda skäl för såväl förvaltningsrätt som kammarrätt. Det betonades även i detta sammanhang att regeln är avsedd för enskilda fall och att det inte kan komma i fråga att tillämpa regeln systematiskt i ett antal typsituationer, t.ex. för att korrigera det resultat som forumreglerna ger i allmänhet. Den är inte heller avsedd att utjämna arbetsbördan mellan olika domstolar (a. prop. s. 102). 6.4.2Ett behov av flexiblare forumregler Regeringens bedömning: Frågan om att införa ökade möjligheter att överlämna mål från behörig domstol bör utredas närmare. Promemorians bedömning: I promemorian görs bedömningen att det inte finns skäl att utöka möjligheterna att överlämna mål från behörig domstol (Ds 2010:17 s. 119 f.). Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat. instanser, bl.a. Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i , ställer sig bakom promemorians bedömning eller lämnar den utan erinran. Flera remissinstanser, bl.a. Regeringsrättens ledamöter, i och Förvalt- ningsrätten i , framhåller däremot att det finns ett behov av att utöka möjligheterna att överlämna mål mellan förvaltningsrätterna. Några av dessa remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i och i , anser att en sådan utökad möjlighet bör införas . Skälen för regeringens bedömning: Det har i olika sammanhang på- talats att reglerna om överlämnande av mål från behörig förvaltningsrätt bör förändras bl.a. för att kunna avlasta en domstol vid hög arbetsbelast- ning eller samla flera mål med en liknande rättsfråga vid en domstol. det införs mera generösa överlämnanderegler har bl.a. föreslagits av i en rapport om skattemålshanteringen i länsrätterna och kammarrätterna (DV 2004:4) och i en skrivelse med anledning av in- förandet av den nya instans- och processordningen för utlännings- och medborgarskapsärenden (Ju2006/591/DOM). valtningsrätterna i , och i olika remissvar förordat en sådan förändring (Ju2009/5264/DOM och Ju2010/5515/DOM). gör vidare i en skrivelse med förslag till en fjärde migrationsdomstol bedömningen att förutsättningarna för flexiblare forumregler i migrationsmål bör utredas närmare (Ju2011/8595/ DOM). Skälen för en förändring av överlämnandereglerna är framför allt att det skulle möjliggöra ett effektivare arbetssätt och en snabbare hand- läggning av målen. Att mål i allmän förvaltningsdomstol kan avgöras så snabbt som möjligt är naturligtvis till fördel för såväl parterna som det Särskilt i migrationsdomstolarna, där måltillströmningen kan variera kraftigt och mellan domstolarna, skulle förbättrade möjligheter att överlämna mål i syfte att fördela arbetsbördan vara till Att uppnå en mer effektiv handläggning genom att förändra över- lämnandereglerna är dock inte oproblematiskt. Den nuvarande ordningen Prop. 2012/13:45 skapar bl.a. en god förutsebarhet i hanteringen för parterna och för dimensioneringen av domstolarna, vilket kan motverkas av en förändring av överlämnandereglerna. I promemorian görs bedömningen att det inte finns skäl att utöka möjligheterna att överlämna mål från behörig domstol. Flera remissinstanser, bl.a. Regeringsrättens ledamöter och Förvaltningsrätten i , invänder mot den bedömningen och påtalar att det inte minst i migrationsdomstolarna finns ett klart behov av mer generösa överlämnanderegler. Regeringen anser att det är angeläget att olika åtgärder övervägs för att förbättra förutsättningarna för domstolarna att kunna möta kraven på effektivitet och hög kvalitet vid en fortsatt ökad måltillströmning. Även om en förändring i form av mer generösa överlämnanderegler inte är oproblematisk, anser regeringen därför att det är angeläget att utreda frågan vidare. 7Formkrav vid ingivande av handlingar 7.1.1Krav på egenhändigt undertecknande Förvaltningsprocessen är som huvudregel skriftlig även om det i handläggningen får eller i vissa fall ska ingå muntlig förhandling (9 § FPL). Ansökan, överklagande, anmälan, underställning eller annan åtgärd genom vilken ett mål inleds ska ske skriftligen. En ansöknings- eller överklagandehandling från en enskild ska vidare vara egenhändigt undertecknad av den enskilde eller av ett ombud för honom eller henne (3 § FPL). Om en ansöknings- eller överklagandehandling är så ofullständig att den inte kan läggas till grund för en prövning i sak, ska rätten förelägga sökanden eller klaganden att avhjälpa bristen vid påföljd att talan annars inte tas upp till prövning (5 § FPL). Detsamma gäller om handlingen inte uppfyller föreskrifterna i 3 § FPL, om inte bristen är av ringa betydelse för frågan om delgivning. Vidare finns en allmän regel i 44 § tredje stycket samma lag som behandlar handlingar som kommer in till domstolen utan att vara underskrivna. Enligt denna regel ska, om rätten begär det, handlingen bekräftas av avsändaren genom en egenhändigt undertecknad handling. har slagit fast att om ett överklagande eller en ansökan inte är undertecknad ska avsändaren enligt 5 § och 44 § tredje stycket föreläggas att komma in med en sådan handling vid påföljd att hans eller hennes talan annars kan komma att avvisas (se t.ex. RÅ 1992 not 571). Enligt Högsta förvaltningsdomstolens praxis kan en undertecknad telefaxkopia inte anses utgöra en egenhändigt undertecknad överklagandehandling (se t.ex. RÅ 2003 not 129). har vidare ansett att inte heller en elektronisk signatur kan godtas som ett egenhändigt under- tecknande (RÅ 2002 not 206). 2012/13:45 I förvaltningsprocesslagen finns vidare bestämmelser om formerna för kommunicering i ett mål efter dess anhängiggörande. En motpart i målet som förelagts att svara ska göra detta skriftligen, om inte rätten bestämmer att svaret ska få lämnas vid en muntlig förhandling (11 §). Ett skriftligt svar behöver inte vara egenhändigt undertecknat. Rätten ska ge en sökande eller klagande tillfälle att ta del av ett svar och att yttra sig skriftligen över detta (12 §). Inte heller ett sådant skriftligt yttrande behöver vara egenhändigt undertecknat. 7.1.2När en handling har kommit in till domstolen I 44 § första och andra styckena FPL regleras när en handling ska anses ha kommit in till rätten. Enligt paragrafens första stycke gäller att en handling ska anses ha kommit in den dag då handlingen eller en avi om betald postförsändelse som innehåller handlingen anlänt till rätten eller kommit en behörig tjänsteman till handa. Om rätten särskilt underrättas om att ett telegram har anlänt till en telegrafanstalt, anses telegrammet ha kommit in redan när underrättelsen nått en behörig tjänsteman. I paragrafens andra stycke finns en hjälpregel för vissa fall. Regeln avser den situationen att det kan antas att en handling eller en avi om denna viss dag har avlämnats i rättens kansli eller avskilts för rätten på en postanstalt. I sådant fall ska handlingen anses ha kommit in till rätten denna dag, om den kommit en behörig tjänsteman till handa närmast följande arbetsdag. Förhållandena i allmän domstol När det gäller tvistemål i allmän domstol finns det ett krav på att stäm- ningsansökan ska vara egenhändigt undertecknad av käranden eller dennes ombud (42 kap. 2 § tredje stycket RB). inte uppfyller kraven i 2 § eller i övrigt är ofullständig ska rätten förelägga käranden att avhjälpa bristen. Om käranden inte följer ett sådant föreläggande ska ansökan avvisas (42 kap. 3 § och 4 § första stycket RB). När det gäller brottmål finns krav på att stämningsansökan ska undertecknas av åklagaren men (prop. 2011/12:126) finns även en möjlighet för åklagaren att ge in stämnings- ansökan på elektronisk väg, om den är undertecknad med en elektronisk signatur enligt 2 § lagen (2000:832) om kvalificerade elektroniska signa- turer eller överförs på ett sätt som uppfyller motsvarande krav på säker- (45 kap. 4 § femte stycket RB). Reglerna om formkrav vid ingivande av handlingar i ändrades (prop. 1993/94:190). Syftet var då dels att i balken markera tillåtligheten av användningen av telefax som ett medel för skriftlig kommunikation i rättegången, dels att genom borttagande av krav på egenhändigt undertecknande för de rättegångsinlagor där det inte ansågs nödvändigt med ett sådant krav skapa större förutsättningar för användning av telefax i rättegången. Genom en ändring i 33 kap. 3 § tredje stycket RB får rätten, om det behövs, begära att ett telefax eller annat meddelande som saknar avsändarens underskrift i original bekräf- tas av avsändaren genom en i original undertecknad handling. har begärt en sådan bekräftelse men inte fått någon, får den bortse från Prop. 2012/13:45 meddelandet. När det är fråga om inlagor till domstolen som ovillkor- ligen ska vara egenhändigt undertecknade måste dock rätten alltid begära en bekräftelse (a. prop. s. 121). I samband med ändringar uttalade regeringen att det var tveksamt om man kunde avstå från bestämmelser om egenhändigt undertecknande när det gällde så viktiga handlingar som stämningsansökningar. Regeringen ansåg därför att kravet på egenhändigt undertecknande av stämningsansökningar, åtminstone tills vidare, borde stå kvar (a. prop. s. 108, se även prop. 2011/12:126 s. 10 f.). Samma bedömning gjordes i fråga om bl.a. ansökningar om resning. När det gällde andra handlingar under en rättegång, t.ex. en inlaga genom vilken en part överklagar eller besvarar ett överklagande, ansågs emellertid ett annat synsätt kunna anläggas. Resultatet blev att det numera för överklaganden enligt och för besvarande av sådana överklaganden visserligen fortfarande gäller ett krav på att det sker genom en skriftlig handling, men handlingen behöver inte vara egenhändigt undertecknad. Ärenden i allmän domstol som handläggs enligt ärendelagen inleds skriftligen genom anmälan, ansökan, överklagande eller på annat sätt (4 § ÄL). Det ställs inte upp något krav på att handlingar som inleder ett ärende ska vara egenhändigt undertecknande. Om det bedöms behövligt att en sådan handling är egenhändigt undertecknad ska rätten förfara på samma sätt som i motsvarande situation enligt (44 § tredje stycket ÄL). Bestämmelserna om när en handling ska anses ha kommit in till rätten motsvarar i allmän domstol de som gäller i allmän förvaltningsdomstol (33 kap. 3 § första och andra styckena RB samt 44 § första och andra styckena ÄL). 7.2Kravet på egenhändigt undertecknande tas bort Regeringens förslag: Kravet i förvaltningsprocesslagen på att ansökningar och överklaganden av enskilda ska vara egenhändigt undertecknade tas bort. Sådana handlingar ska dock bekräftas av avsändaren om rätten anser att det behövs. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås dock att bestämmelsen om bekräftelse utformas på ett annat sätt (Ds 2010:17 s. 125 f.). Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna, bl.a. JO, Kammarrätten i , Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , Justitiekanslern och , tillstyrker förslaget att ta bort kravet på egenhändigt undertecknande eller framför ingen invändning mot det. Flera remissinstanser, däribland Regeringsrättens ledamöter, i , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i och vid , förordar vidare slopande av ytterligare krav på uppgifter en ansökan eller ett överklagande ska innehålla. instanser, bl.a. Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i och Patentbesvärsrätten, efterfrågar författningstekniska förtydliganden när det gäller begäran om bekräftelse och konsekvenserna av att en bekräftelse inte görs. Kammarrätten i ifrågasätter om det överhuvudtaget finns behov av att kunna begära en bekräftelse. Några remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätten i och vid , anser att regleringen av hur en handlings ankomstdag ska fastställas bör ändras i enlighet med förslag till en ny förvaltningslag. Skälen för regeringens förslag När en enskild inleder ett mål i allmän förvaltningsdomstol ska detta ske genom en handling som är egenhändigt undertecknad. Kravet på undertecknande hindrar att en sådan handling ges in elektroniskt, t.ex. per e- post eller telefax. Den allmänna samhällsutvecklingen har medfört att medborgarna i allt större utsträckning efterfrågar möjligheten att kunna kommunicera elektroniskt med myndigheterna. Användningen av elektronisk kommunikation ökar tillgängligheten till domstolarna och skapar bättre förutsättningar för en mer flexibel och effektiv handläggning av målen. För enskilda skulle det i många fall erbjuda en påtaglig förenkling om en ansökan eller ett överklagande till en allmän förvaltningsdomstol kunde göras genom e-post eller telefax. I allmän domstol uppställs för mål enligt inte längre krav på egenhändigt undertecknande för överklaganden. När det gäller domstolsärenden i allmän domstol finns överhuvudtaget inte något krav på egenhändigt undertecknande. Ett skäl för att behålla kravet på egenhändigt undertecknande är att det kan anses motverka risken för att en person obehörigen för talan i någon annans namn. Detta har motiverat att kravet på egenhändigt undertecknande än så länge behållits för stämningsansökningar i tvistemål. När motsvarande krav vid överklagande enligt togs bort gjordes bedömningen att risken för att någon obehörig skulle överklaga för någon annans räkning fick bedömas vara mycket liten (prop. 1993/94:190 s. 108). Situationen skiljer sig något mellan de olika domstolsslagen. Ett gemensamt drag är visserligen att varje ansökan eller överklagande till domstol på ett eller annat sätt måste syfta till något som är fördelaktigt för den som ansöker eller överklagar och att det därför i och för sig inte är sannolikt att en person obehörigen gör detta i annans namn. Den enskilde har emellertid i allmän förvaltningsdomstol endast undantagsvis en enskild motpart, vilket innebär att risken för manipulationer måste antas vara än mer begränsad än i allmän domstol. Patentbesvärsrätten framhåller att risken för obehöriga överklaganden i andras namn inte kan sägas vara helt obetydlig. Det kan t.ex. förekomma att en vårdnadshavare överklagar ett beslut om byte av omyndigs efternamn enligt namnlagen och därvid obehörigen anger även den andre vårdnadshavarens namn, trots att denne inte biträder överklagandet. Även om det inte kan uteslutas att sådana situationer undantagsvis kan förekomma, anser regeringen att risken för att ett avskaffande av kravet på egenhändigt undertecknande skulle leda till att det obehörigen görs ansökningar eller överklagas i andras namn får bedömas som mycket liten inom förvaltningsprocessens område. I de flesta fall torde vidare redan omständigheterna i samband med ett överklagande klart utvisa om det rör sig om en handling som kommer från den uppgivna parten. Mot denna bakgrund anser regeringen att det inte finns skäl att närmare gå in på alternativ mellan att ha kvar och att avskaffa kravet på egenhändigt undertecknande, såsom att även tillåta underskrift i form av elektronisk signatur. I sammanhanget bör vidare uppmärksammas att rätten enligt 44 § tredje stycket FPL har möjlighet att i tveksamma fall kontrollera att en handling som getts in genom t.ex. e-post verkligen kommer från angiven person. Som utvecklas närmare nedan bör en sådan möjlighet finnas även med avseende på nu nämnda fall. Om det råder oklarheter kommer rätten alltså att med stöd av nämnda lagrum kunna begära en bekräftelse av ett överklagande eller en ansökan. När det gäller kravet på egenhändigt undertecknande gör förvaltningsprocesslagen inte någon skillnad mellan ett överklagande av en förvaltningsmyndighets beslut och ett överklagande av en domstols avgörande. Någon skillnad i detta hänseende görs inte heller mellan ett överklagande och en ansökan. Regeringen anser att det saknas anledning att frångå denna ordning och, som i , uppställa olika krav beroende på vad det är för typ av handling som målet inleds genom. Enligt regeringen får sammantaget övervägande skäl anses tala för att kravet på egenhändigt undertecknande av ansökningar och överklaganden från enskilda i 3 § FPL tas bort. Förvaltningsprocesslagens bestämmelser om enskildas ansökningar eller överklaganden innehåller även en rad krav på kontaktuppgifter, såsom uppgift om personnummer eller organisationsnummer samt adress och telefonnummer till såväl bostad som arbetsplats (3 § andra stycket FPL). Flera remissinstanser anser att det finns skäl att överväga ytterligare lättnader när det gäller vilka krav som ska ställas på en ansökan eller ett överklagande av en enskild. Enligt bl.a. Regeringsrättens ledamöter och Förvaltningsrätten i kan det ifrågasättas om sådana detaljerade uppgifter som yrke och adress till arbetsplats är nödvändiga för att en ansökan eller överklagande ska kunna behandlas av domstol. Regeringen har i samband med förslaget till en ny delgivningslag föreslagit vissa ändringar beträffande enskilda parters skyldighet att lämna kontaktuppgifter (prop. 2009/10:237 s. 206 f.). Genom dessa ändringar, som trädde i kraft , finns det i 3 § FPL inte längre någon skyldighet för en enskild att ange sitt yrke. I paragrafen har från samma tidpunkt införts en skyldighet att uppge mobiltelefonnummer och e- postadress. Att behöva uppge kontaktuppgifter i en ansökan eller ett överklagande kan enligt regeringens uppfattning inte anses särskilt betungande för den enskilde. Att domstolen har tillgång till relevanta kontaktuppgifter kan vara nödvändigt för att kunna delge en enskild och därigenom föra målet mot ett avgörande. Regeringen anser mot denna bakgrund att det inte finns skäl att begränsa omfattningen av den enskildes skyldighet att lämna kontaktuppgifter i detta avseende. 2012/13:45 Enligt Kammarrätten i finns det ett behov av att inskärpa vikten av att det även i en offentlig parts framställan ska lämnas aktuella relevanta kontaktuppgifter avseende både den offentliga parten och i förekommande fall motparten. Regeringen instämmer i att även offentliga parter bör medverka till att domstolarna har tillgång till uppdaterade kontaktuppgifter. En sådan medverkan bör dock kunna förutsättas utan en uttrycklig reglering i förvaltningsprocesslagen (jfr prop. 1971:30 del 2 s. 516 f.).