prop · GZ03150 · 2012-06-12 00:00:00 — Inte heller den samlade fördelningen av utgifter för klimatrelaterade skatter och utsläppsrätter mellan branscher har rapporterats. Vilken fördelning av kostnader för klimatrelaterade skatter mellan hushåll och näringsliv som skatteomläggningen 20102015 medför, har inte heller presenterats. 132Se till exempel bilaga 11 och , , miljöräkenskaper rapport 2010:2, Miljörelaterade skatter, subventioner och utsläppsrätter, samt SOU 2003:38. KLIMATRELATERADE SKATTER VEM BETALAR? 4.1Regeringens analyser och redovisning av effekter I detta avsnitt beskrivs regeringens analyser och redovisning av effekter av klimatrelaterade skatter. Inledningsvis redovisas de berörda departementens analyser. Därefter beskrivs regeringens redovisning i fråga om offentligfinansiella effekter samt effekter för näringslivet och hushållen. granskning avser dels regeringens redovisning av effekter av omläggningen 20102015, dels regeringens löpande redovisning av effekter av klimatrelaterade skatter samt samlade effekter av klimatrelaterade skatter och andra styrmedel. 4.1.1Departementens analyser har olika fokus har framför allt ett offentligfinansiellt perspektiv när det gäller beräkningar och analyser av skatteeffekter. Det innebär att departementets fokus ligger på hur mycket pengar som staten får in från Också skatteförändringars påverkan på måluppfyllelsen är central för departementet, liksom samhällsekonomiska effekter av och administrativa kostnader för regelförändringar. Därutöver prioriterar departementet beräkningar av fördelningen av kostnader och inkomster mellan olika inkomstgrupper. Då använder departementet framför allt SCB:s FASIT-modell. FASITs modul för indirekta skatter användes inför den gröna skatteväxlingen 20012006. Modulen för indirekta skatter uppdaterades senast av . har använt modulen även senare, men utan att uppdatera grunddata i modulen. utarbetade en kort intern promemoria om fördelningseffekter mellan olika hushållstyper och mellan regioner av en föreslagen koldioxidskattehöjning.133 Departementet har inte skattat fördelningen av klimatpolitikens kostnader mellan exempelvis hushållen och näringslivet, eller mellan olika branscher eller företagstyper i näringslivet. har dock tillsammans med och gett SCB i uppdrag att utveckla en första simuleringsmodell till . Den modellen kallad FRISIM avser klimatrelaterade skatter och kan till exempel användas för att simulera det fiskala utfallet efter förändringar i skattesatser, regelförändringar och förväntad utveckling av energianvändningen. 133 , intern promemoria, . GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT Frågor om följder för industrin av klimatrelaterade skatter och EU:s handelssystem ligger inom ansvarsområde. analysfunktion har genomfört en mindre kartläggning av konsekvenser för industrin av en förändrad energi- och koldioxidbeskattning. Arbetet resulterade i en underlagspromemoria till departementspromemorian Ds 2009:24. har därefter inte gjort några kartläggningar av klimatrelaterade skatter. Inte heller har näringslivets kostnader för klimatrelaterade skatter och utsläppsrätter analyserats.134 har huvudansvaret inom för handelssystemet. Departementet har inte redovisat vad överskottet av tilldelade utsläppsrätter kan vara värt eller gjort några prognoser för priset på utsläppsrätter. Departementet deltog i den arbetsgrupp som utarbetade underlag till departementspromemorian Ds 2009:24. Promemorian behandlade förslaget till skatteomläggningen 20102015. inga egna analyser av fördelningseffekter och andra effekter av klimatrelaterade skatter. När det gäller bedömningar av måluppfyllelse har regeringen, förutom den kommande Kontrollstation 2015, gett i uppdrag att ta fram en färdplan för ett utan nettoutsläpp av växthusgaser år 2050.135 Regeringen har också tillsatt en särskild referensgrupp för dialog om regeringens mål för ett utan nettoutsläpp år 2050.136 4.1.2Svårtolkad redovisning av offentligfinansiella effekter samt av näringslivets och hushållens utgifter för utsläppen Detta avsnitt behandlar regeringens redovisning till av effekter och kostnader för skatteomläggningen 20102015. Granskningen fokuserar på redovisningen i klimatpropositionen, propositionen om skatteomläggningen samt budgetpropositionen . Även redovisningen i promemoria som föregick propositionen om skatteomläggningen beaktas.137 134Intervju vid och . 135Intervju vid och regeringsbeslut , M2011/2426/KI. En första delrapport ska lämnas . Uppdraget ska slutredovisas . Kontrollstation 2015 ska analysera utvecklingen i förhållande till målen liksom kunskapsläget. Kontrollstationen omfattar inte politikens grundläggande inriktning men kan komma att leda till justeringar av styrmedel och instrument. 2008/09:162 s. 2. 2009/10:41, prop. 2009/10:1 volym 1, prop. 2008/09:162 och Ds 2009:24. KLIMATRELATERADE SKATTER VEM BETALAR? Skatteomläggningen 20102015 ska tillsammans med andra utvecklade ekonomiska styrmedel bidra till att uppnå etappmålet . För att målet ska nås till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad, behöver samtliga utsläppskällor enligt regeringen möta samma kostnad för utsläppen i form av en gemensam skattenivå. Om det finns risk för koldioxidläckage kan det dock enligt regeringen vara motiverat att vissa sektorer som är utsatta för utländsk konkurrens åläggs en lägre skatt. Regeringen anser också att användningen av skatter säkerställer att principen om att förorenaren ska betala uppfylls. Enligt regeringen är det dock svårt att hitta den skattenivå som uppnår det uppsatta miljömålet. Regeringen har därför infört en kontrollstation , bland annat för att se om det behövs korrigeringar av de klimatrelaterade skatterna med hänsyn till hur utsläppskällorna faktiskt agerar.138 För att nå målet kan också utsläppskrediter användas. I klimatpropositionen redovisar regeringen en tabell över hur stora utsläppsminskningar som de olika åtgärderna i skatteomläggningen 2010 2015 förväntas bidra med. Regeringen kompletterar den redovisningen i propositionen om skatteomläggningen med korta textbeskrivningar i avsnittet Miljöeffekter. Regeringen betonar att det finns uppenbara svårigheter att korrekt ange minskningen av utsläppen till följd av de olika skatteförändringarna.139 Regeringens beskrivningar av offentligfinansiella effekter och effekter för näringslivet av skatteomläggningen 20102015 är inte entydiga och kan därför vara svåra att tolka. Även om samma beräkningar ligger bakom redovisningen av de offentligfinansiella effekterna av skatteomläggningen 20102015 i regeringens olika förarbeten, skiljer sig redovisningen av dessa effekter åt mellan förarbetena. I propositionen om skatteomläggningen hänvisar regeringen till budgetproposition beträffande redovisningen av de offentligfinansiella effekterna.140 Den redovisningen skiljer sig delvis från redovisningen i klimatpropositionen beträffande indelning, årtal och vissa belopp.141 2008/09:162 s. 228. 139Ibid s. 237 f. och prop. 2009/10:41 s. 187 f. 2009/10:41 s. 191. 2009/10:1 s. 188 f. och s. 192 och prop. 2009/10:41 s. 237 f. GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT Redovisningen följer beträffande effekter för näringslivet inte alltid beräkningskonventioner.142 Konsekvenserna av att regeringens beskrivningar av skatteomläggningen är svårtolkade är att inte har fått en tydlig övergripande bild av skatteomläggningens effekter. Regeringens analys av skatteomläggningens samhällsekonomiska konsekvenser beskrivs kortfattat i klimatpropositionen och propositionen om skatteomläggningen 20102015. Regeringen hänvisar också till analyser av , och . Regeringen betonar att analyserna är osäkra.143 När det gäller risken för koldioxidläckage anger regeringen i propositionen om skatteomläggningen 20102015, med hänvisning till , att den energiintensiva industrin ingår i allt väsentligt i handelssystemet och att den därmed inte påverkas av de minskade nedsättningarna. Regeringen bedömer därför att risken för koldioxidläckage är mindre än innan den energiintensiva industrin var inkluderad i handelssystemet.144 I klimatpropositionen kommenterar regeringen en analys i Kontrollstation av konsekvenserna av att avskaffa nedsättningen av koldioxidskatten för den icke handlande sektorn. Enligt regeringen är det svårt att bedöma omfattningen av koldioxidläckage eftersom denna beror på flera faktorer. faktorer kan enligt regeringen vara i vilken utsträckning som producenter i andra länder åläggs motsvarande reglering i syfte att nå egna nationella utsläppsmål.145 framhöll att analyser visar att risken för koldioxidläckage ofta överdrivs, eftersom koldioxidbeskattningen bara är en av flera faktorer att ta hänsyn till i företagens lokaliseringsbeslut.146 142Finansdepartementet, Beräkningskonventioner 2011, s. 23 och 29 f. Beräkningskonventionerna kan enligt departementet betraktas som en olika typer av offentligfinansiella effekter av ändrade skatte- och avgiftsregler ska beräknas och hur beräkningarna ska redovisas. Beräkningskonventionerna använder begreppen bruttoeffekt, indirekt effekt, nettoeffekt och varaktig effekt för olika offentligfinansiella effekter av en åtgärd som rör skatter eller avgifter. 2008/09:162 s. 229 f. och prop. 2009/10:41 s. 191 f. samt nr En samhällsekonomisk granskning av Klimatberedningens handlingsplan för svensk klimatpolitik. 2008/09:162 s. 232. Analysen i Kontrollstation gjordes av konsultföretaget , som anger att det är de mindre företagen som drabbas hårdast av en helt slopad nedsättning av koldioxidskatten, eftersom de anges ha begränsade möjligheter att göra de nödvändiga investeringarna för att byta bränsle i processerna. 146Konjunkturinstitutet nr Klimatpolitikens utmaningar s. 11, med hänvisning till Barker, T. m.fl. (2007): Carbon leakage from unilateral environmental tax reforms in Europe, 1995-2005, Energy Policy, vol. 35, 2007 samt The economics of climate change mitigation: Policies and options for global action beyond 2012, , , 2009. KLIMATRELATERADE SKATTER VEM BETALAR? bearbetningar visar att industri- och energibranschernas utgifter för energi- och koldioxidskatter i många fall är låga i förhållande till branschernas totala förädlingsvärde, se avsnitt 3.3.1. 4.1.3Otillräcklig redovisning av hur kostnader för klimatrelaterade skatter fördelas mellan olika delar av näringslivet Regeringen har inte redovisat någon samlad bild till över fördelningen av kostnaderna för klimatrelaterade skatter mellan olika branscher inom näringslivet. Regeringen ger inte heller någon sammanhållen beskrivning av effekterna av skatteomläggningen 20102015 för näringslivets olika branscher. För de branscher där kostnader redovisas, gör regeringen detta i olika propositioner. Exempelvis är redovisningen av kostnader för vissa branscher inom näringslivet uppdelad mellan klimatpropositionen och propositionen om skatteomläggningen.147 En bransch som redovisas är pappersindustrin. regeringen innebär omläggningen att skattekostnaden sammantaget förväntas minska av förädlingsvärdet. För exempelvis kraftvärme- och värmeverk bedömer regeringen att effekterna blir relativt små jämfört med den tidigare beskattningen.148 Den departementspromemoria som föregick propositionen om klimatskatteomläggningen 20102015, och som alltså inte redovisats för , redovisar dock bland annat en analys av kostnaderna för skatteförslagen för två olika typföretag.149 Enligt bakgrundsmaterialet till beräkningarna kommer skattekostnaden för den icke handlande sektorn att öka med mellan två och . För industriföretagen inom den handlande sektorn ökar inte beskattningen med inom 2008/09:162 avsnitt 12.4.13 jämfört med prop. 2009/10:41 avsnitt 6.46.9. 2009/10:41 s. 139. Till grund för de uppgifterna har regeringen använt uppgifter i en intern promemoria från : Konsekvenser för industri vid förändrad energi- och koldioxidskatt, daterad . I propositionen föreslår regeringen bland annat att koldioxidskatten avskaffas för uppvärmningsbränslen som förbrukas i anläggningar inom EU:s föreslår regeringen att energiskatt motsvarande EU:s minimiskattenivå för lätt eldningsolja införs för anläggningar inom handelssystemet. Regeringen anger att en stor del av den svenska energiintensiva industrin omfattas av handelssystemet. 149Ds 2009:24 Effektivare skatter på klimat- och energiområdet s. 150 och 162. I det förstnämnda fallet avser analysen följderna av höjd koldioxidskatt för uppvärmningsbränslen m.m. inom jordbruks-, skogsbruks- och vattenbruksverksamheterna samt industri som inte omfattas av EU:s handelssystem för utsläppsrätter. Typföretaget är en verkstad med maskintillverkning med 26 anställda. Även införande av energiskatt på fossila bränslen ingår i skattningen för det typföretaget. I det sistnämnda fallet avser skattningen införande av koldioxidskatt på fossila bränslen i vissa industriella processer utanför handelssystemet (anläggningar som understiger vissa kapacitetsgränser omfattas inte av handelssystemet). Typföretaget är ett litet gjuteriföretag med 26 anställda. GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT någon näringsgren.150 Dessa beräkningar beaktar dock inte att företagens utgifter för klimatrelaterade skatter är avdragsgilla vid inkomsttaxeringen.151 Följden av detta blir att regeringen har överskattat kostnadsökningar eller kostnadsminskningar för de redovisade branscherna. Enligt beräkningar kommer branschen pappers- och pappersvarutillverkning152 att få ökade kostnader med av förädlingsvärdet, vilket med avdragsrätten inräknad innebär en kostnadsökning med av förädlingsvärdet. Andelen kan jämföras med regeringens uppgifter i propositionen om skatteomläggningens effekter. Regeringen angav att skattekostnaden sammantaget förväntas minska av förädlingsvärdet. Om hänsyn tas till prognos för energianvändningen 2013, kommer branschen enligt beräkningar att få ökade kostnader motsvarande av förädlingsvärdet.153 Det finns dock en beräkning i departementspromemorian som skattar nettoeffekter av skatteomläggningen 20102015. Beräkningen redovisar följande ökade skattekostnader för industrin i den icke handlande sektorn, transporter med tunga lastbilar, jordbruk och skogsbruk.154 Industri i den icke handlande sektorn Enligt beräkningar av industrins utgifter för energi- och koldioxidskatter till följd av skatteomläggningen 20102015, ökar utgifterna för industri i den icke handlande sektorn med cirka 400 miljoner kronor.155 En trolig orsak till skillnaden kan vara olika beräkningsmetoder. 150Näringsdepartementet, intern promemoria , Konsekvenser för industri vid förändrad energi- och koldioxidskatt. 152Enligt Svensk näringsgrensindelning (SNI2007). 153Se tabell 3.8 jämfört med tabell 3.1 avseende branschen pappers- och pappersvarutillverkning. Andelen avser nettoeffekten, det vill säga när hänsyn har tagits till avdrag vid företagens inkomsttaxering. 154Ds 2009:24 tabell 8:3. Skattekostnaderna redovisas i promemorian i förhållande till nettoomsättning 2015. Beloppen avser nettoeffekter, det vill säga hänsyn har tagits till att klimatrelaterade skatter är avdragsgilla vid företagens inkomsttaxering. 155Riksrevisionens bearbetning av SCB:s beräkningar i . Beloppet avser nettoeffekt, det vill säga hänsyn har tagits till avdrag vid företagens inkomsttaxering. KLIMATRELATERADE SKATTER VEM BETALAR? 4.1.4Fördelningseffekter av klimatrelaterade skatter redovisas inte i budget- och vårpropositioner Regeringens redovisning av fördelningseffekter i budgetpropositioner och vårpropositioner fokuserar på effekter för hushållen och på skillnader mellan kvinnor och män av regeringens samlade politik. I en särskild bilaga till de fördelningspolitiska redogörelserna redovisar regeringen vilka underlag som använts vid beräkningarna. SCB:s FASIT-modell och SCB:s undersökning av hushållens ekonomi är viktiga underlag för de beräkningarna. När det gäller de regeländringar som regeringen beaktar i beräkningarna, ingår inte ändringar av de klimatrelaterade skatterna.156 4.1.5De samlade effekterna av skatter och andra styrmedel är inte kartlagda Regeringen har inte kartlagt samlade effekter och fördelning av utgifter för energi- och koldioxidskatter och andra skatter med inverkan på klimat- och energimålen. Avsikten är att sådana kartläggningar ska göras i efterhand till Kontrollstation 2015.157 Regeringen har inte redovisat någon bedömning av den handlande sektorns förväntade utgifter och intäkter från köp och försäljning av utsläppsrätter. Regeringen redovisar inte heller någon bedömning av värdet av de utsläppsrätter som tilldelats den handlande sektorn gratis, eller av värdet på överskottet. Däremot har regeringen redovisat förväntade intäkter till staten från auktionering av utsläppsrätter från och med år 2012.158 Dessa intäkter ingår i statens övriga inkomstreformer och särredovisas inte. Som beskrivits i kapitel 2.2.4. kommer den handlande sektorn att utvidgas , först med flyget och därefter med ett flertal andra sektorer. 4.2Regeringens rapportering i förhållande till målen I detta avsnitt granskas regeringens rapportering i förhållande till målen till . Regeringen har inte redovisat någon uppföljning av de klimatrelaterade skatternas bidrag till etappmålet . Regeringen betonade dock i budgetpropositionen att analysarbetet ges fortsatt hög prioritet inom . Syftet är att ha väl avvägda 156Riksrevisionens genomgång av fördelningspolitiska redogörelser i budget- och vårpropositioner till och med . 2011/12:1 s. 31. GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT ekonomiska styrmedel som vid behov kan användas. Detta är enligt regeringen särskilt angeläget om man inom ramen för Kontrollstation 2015 bedömer att det behövs ytterligare åtgärder för att nå uppsatta mål till år 2020.159 Någon löpande uppföljning före dess bedöms inte vara aktuell, eftersom en samlad uppföljning ska göras i Kontrollstation 2015.160 Som anges i avsnitt 2.2.1 bedömde regeringen i budgetpropositionen att koldioxidskatten inte behöver höjas , utöver redan fattade beslut och normal inflationsjustering. Regeringen har inte redovisat öknings- eller minskningstakten för utsläppen i förhållande till visionen för år 2050.162 Regeringen har inte heller gjort några beräkningar av de klimatrelaterade skatternas bidrag till uppfyllelsen av det målet.163 Regeringen har dock uppdragit åt att ta fram underlag till en färdplan för utan klimatutsläpp 2050.164 4.3Myndigheternas analyser och redovisning av effekter I detta avsnitt granskar myndigheternas analyser och redovisning av hur utgifterna för klimatrelaterade skatter, utsläppsrätter och utsläpp fördelas. Ett flertal myndigheter levererar olika underlag till regeringen och till varandra. Leveranserna avser bland annat energianvändning som underlag för utsläppsberäkningar, inbetalda klimatrelaterade skatter och prognoser om den offentligfinansiella utvecklingen. Det är en lång kedja av underlag som behöver samordnas för att möjliggöra en övergripande bild av bland annat kostnader och fördelningseffekter i förhållande till utsläppen. 4.3.1Effekter av klimatrelaterade skatter och utsläppsrätter har kartlagts i vissa delar men en övergripande sammanställning och analys saknas har gjort bearbetningar i EMEC-modellen på uppdrag av flera klimatpolitiska utredningar . 2010/11:1 s. 143. 160Intervjuer vid , och . 2010/11:1, bet. 2010/11:FiU1, yttr. 2010/11:SkU1y. 2010/11:MJU1 samt intervjuer vid och . 163Intervju vid och . 164Regeringens beslut , M2011/2426/KI. KLIMATRELATERADE SKATTER VEM BETALAR? Myndigheten har dock inte analyserat eller kartlagt fördelningen eller bördan av skattekostnaderna närmare. Grundförutsättningarna för sådana analyser eller kartläggningar är inlagda i EMEC, men har inte gjort någon sammanställning av vem som betalar klimatrelaterade skatter. Däremot har analyserat samhällsekonomiska effekter av energi- och koldioxidskatter. gör bearbetningar i EMEC-modellen åt som ett underlag för energiprognoser. genomförde ett uppdrag åt Expertgruppen för miljöstudier och använde också EMEC i myndighetens prognos Konjunkturläget.165 Statskontoret förordade i ett regeringsuppdrag att ska fortsätta att utveckla samhällsekonomiska modeller.166 Det är möjligt att i viss utsträckning använda EMEC för att analysera fördelningseffekter som orsakas av handelssystemet. En begränsning är dock att EMEC räknar all produktion i branscher med anläggningar i handelssystemet till den handlande sektorn trots att en del av produktionen i de branscherna ingår i den icke handlande sektorn. En ytterligare begränsning ligger i EMEC:s sätt att behandla gratis tilldelning av utsläppsrätter. Modellen antar enligt nationalekonomisk teori att den gratis tilldelade utsläppsrätten har ett alternativt värde som motsvarar marknadspriset och att företaget tar hänsyn till det priset i sina strategiska beslut, även om utsläppsrätten tilldelats gratis.167 Regeringen gav i uppdrag åt att i samråd med utarbeta en årlig rapport om miljöpolitikens samhällsekonomiska aspekter, däribland den ekonomiska politikens kort- och långsiktiga effekter på mål för miljökvalitet och på en i övrigt miljömässigt hållbar utveckling. Den första rapporten ska lämnas till regeringen . Dessutom ska ett vetenskapligt råd inrättas vid . Rådet ska bistå myndigheten i frågor om metoder och relevanta modeller när det gäller myndighetens miljöekonomiska verksamhet samt den ekonomiska politikens lång- och kortsiktiga effekter på mål för miljökvalitet och på en i övrigt miljömässigt hållbar utveckling.168 anslag ökas med med anledning av de nya arbetsuppgifterna. Enligt planen ska anslaget ökas med ytterligare från och med år 2013.169 165Rapport till Expertgruppen för miljöstudier 2010:4, Målet för energieffektivisering fördyrar klimatpolitiken. 166Statskontoret 2009:3, Miljöekonomiskt arbete vid , och , s. 73. 168Se regleringsbrev för () och 4 a § förordningen (2007:759) med instruktion för . 2011/12:1 del 2 s. 77 f. GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT följer och utvärderar miljöeffekter av de styrmedel som myndigheten ansvarar för. Myndigheten redovisar uppföljningen mot miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan (och mot dess delmål och etappmål) i miljömålsrapporteringen. har inte gjort några större utvärderingar av de klimatrelaterade skatternas fördelningseffekter. I och redovisningar i Kontrollstation och 2008 finns det dock begränsade avsnitt om fördelningseffekter av klimatrelaterade skatter. De avsnitten bygger på underlag som utarbetats av olika konsultföretag på uppdrag av myndigheterna.170 har gjort vissa begränsade kartläggningar av olika miljöskatters fördelningseffekter, dock inte kontinuerligt. Ett exempel är kartläggningarna i kontrollstationerna (se ovan beträffande ). Myndighetens uppföljning är inriktad mot energieffektiviserings- och förnybarhetsmålen. I de sammanhangen beaktar ändringar i skattenivåer. Inriktningen är dock inte att kartlägga hur utgifter för klimatrelaterade skatter fördelas. Ett annat väsentligt ansvarsområde är att ta fram energiprognoser . Prognoserna används av bland annat , och i deras prognoser och simuleringar.171 På nordisk nivå har modellexperiment över de nordiska energisystemen redovisats inom ramen för Nordic Energy Perspective, som är ett forskningsprojekt med som ordförande.172 I modellexperimenten ingår olika styrmedel som exempelvis energi- och koldioxidskatter, det svenska elcertifikatssystemet och subventioner i de övriga nordiska länderna. Priset på utsläppsrätter för den handlande sektorn ingår som ett antagande i modellexperimenten med per ton.173 Antaganden om pris har stor betydelse för bedömningen av olika aktörers utgifter för att 170Intervju vid , och , Kontrollstation 2004 del 4, s.47 f. samt Kontrollstation 2008 delrapport 2 s. 27, 47 och 137. 171Telefonintervju med företrädare för . Energiprognoserna grundar sig på bedömningar av experter inom varje sektor och baseras bland annat på historiska samband och antagna förutsättningar. I viss utsträckning beaktar beteendeförändringar till följd av de klimatrelaterade skatterna (främst energi- och koldioxidskatt) i energiprognoserna.