prop · H00339 · 2012-11-22 00:00:00 — Regeringens proposition 2012/13:39 Fördraget om stabilitet, samordning och styrning Prop. inom ekonomiska och monetära unionen Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att ska godkänna fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom ekonomiska och monetära unionen. Fördraget innehåller bestämmelser som syftar till att stärka de offentliga finanserna och samordningen av den ekonomiska politiken i euroområdet. Fördraget innebär inte några rättsliga förpliktelser för de medlemsstater i Europeiska unionen som, i likhet med , inte har euron som valuta och inte förklarar sin avsikt att vara bundna av delar av fördraget. Genom att ratificera fördraget ger sitt stöd till arbete med att stärka det ekonomisk-politiska regelverket i euroområdet, som svenskt inflytande värnas och en uppdelning mellan och EU:s övriga medlemsstater motverkas. 2012/13:39 Innehållsförteckning Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Ärendet och dess beredning .............................................................. Bakgrunden till fördraget.................................................................. Den statsfinansiella krisen i euroområdet........................... 3.2Reformeringen av euroområdets ekonomiska Sex nya rättsakter om förstärkt ekonomisk - politisk styrning .............................. Förslag till ytterligare förstärkt ekonomisk - politisk styrning för Vägen fram ....................................................till fördraget EU:s ekonomisk- ...........................................politiska samordning Den fördragsmässiga ..........................................grunden Den reformerade ................stabilitets- och tillväxtpakten Den förebyggande delen av pakten Den korrigerande delen av pakten Annan ekonomisk ............-politisk samordning inom EU Fördragets huvudsakliga ...................................................innehåll Syfte och .........................tillämpningsområde (artikel 1) 5.3Förenlighet med och förhållande till unionsrätten (artikel 2).......................................................................... Finanspolitisk överenskommelse (artikel 3-8)................. 5.5Samordning av den ekonomiska politiken samt konvergens (artikel 9-11)................................................ Styrning av euroområdet (artikel 12 och 13).................... 5.7Allmänna bestämmelser och slutbestämmelser (artikel 14-16).................................................................. bundenhet av fördraget..................................................... Godkännande av fördraget.............................................................. Fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom ekonomiska och monetära unionen....................................... Fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom ekonomiska och monetära unionen (Ds 2012:30)................. Förteckning över remissinstanserna...................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 2012/13:39 1 Regeringen föreslår att godkänner fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom ekonomiska och monetära unionen. Ärendet och dess beredning I samband med Europeiska rådets möte enades om att utarbeta en internationell överenskommelse om en betydligt starkare samordning av den ekonomiska politiken på områden av gemensamt intresse. träffades en överenskommelse om ett fördrag om stabilitet, samordning och styrning inom ekonomiska och monetära unionen, i det följande fördraget. Fördraget undertecknades av 25 av EU:s medlemsstater1 (de fördragsslutande parterna) och ska ratificeras i enlighet med respektive lands konstitutionella bestämmelser. Fördraget ska träda i kraft i den månad som följer efter att den tolfte fördragsslutande parten som har euron som valuta deponerat sitt ratifikationsinstrument. Alternativt träder fördraget i kraft , under förutsättning att tolv fördragsslutande parter som har euron som valuta då har deponerat sina ratifikationsinstrument. Den av dessa tidpunkter som inträffar först ska gälla. För att ska kunna ratificera fördraget krävs godkännande. Fördraget finns som bilaga 1 till propositionen. I departementspromemorian Fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom ekonomiska och monetära unionen (Ds 2012:30) har föreslagits att ska godkänna fördraget. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En remissammanställning finns tillgänglig i (Fi2012/70). 3 Bakgrunden till fördraget 3.1Den statsfinansiella krisen i euroområdet Världsekonomin genomgår den djupaste ekonomiska och finansiella krisen . Krisens förlopp och åtgärder för att hantera denna har beskrivits i bl.a. propositionen Godkännande av Europeiska rådets beslut om ändring av artikel 136 i EUF- fördraget stabilitetsmekanism för euroländer (prop. 2011/12:66 s. 17 26) och ekonomiska vårproposition (prop. 2011/12:100 s. 40 och 41). Av dessa beskrivningar framgår att krisen uppkom till följd av bl.a. kraftiga prisuppgångar på fastighetsmarknaden och andra tillgångsmarknader, ett högt risktagande i den finansiella sektorn, svaga offentliga 1 , republiken , , , republiken , , republiken , , republiken , republiken , republiken , republiken , republiken , storhertigdömet , , , , republiken , republiken , republiken , , republiken , republiken , republiken och . finanser samt bristande konkurrenskraft. En otillräcklig kapitaltäckning i många banker bidrog, i kombination med bristfälliga system för reglering och tillsyn av de finansiella marknaderna, också till utvecklingen. utvecklades snabbt och fick långtgående konsekvenser. För EU:s del föll Det stora produktionsfallet ledde till en kraftig ökning av arbetslösheten inom EU, som uppgick till 9,7 procent av arbetskraften. Detta var en ökning Det som ursprungligen var en kris på de finansiella marknaderna övergick till en statsfinansiell kris med stora konsekvenser för EU-ländernas ekonomier. Minskade skatteintäkter, den snabbt ökande arbetslösheten som ledde till ökade utgifter i trygghets- och välfärdssystemen samt de åtgärder som vidtogs i flera länder för att stabilisera finanssektorn och stimulera ekonomin, bidrog till betydande budgetunderskott och en kraftig ökning av den offentliga skuld- De genomsnittliga budgetunderskotten bland EU:s medlems- stater uppgick av BNP, vilket var en ökning med ökade från till av BNP mellan åren 2008 och 2011 (Europeiska kommissionens vårprognos 2012, European Economy 1/2012). Oron på de finansiella marknaderna tilltog till följd av en ökad osäkerhet kring ett flertal euroländers betalningsförmåga. på att enskilda euroländer, som gick in i krisen med svaga offentliga finanser eller allvarliga makroekonomiska obalanser i form av höga fastighetspriser, kraftig kreditexpansion eller svag konkurrenskraft, hade fått svåra ekonomiska problem. Vidare fanns en osäkerhet kring dessa länders tillväxtutsikter på samt deras möjligheter att finansiera kostnader kopplade till budgetunderskott, högre upplåningsräntor och problem i den finansiella sektorn eller i enskilda regioner. Problemen i enskilda medlemsstater har utvecklats till en förtroende- kris för hela euroområdet. Förtroendekrisen har förstärkts av att det funnits brister i utformningen och tillämpningen av regelverket för ekonomisk-politisk samordning inom euroområdet samt av att verktygen för att hantera euroländer som hotas av allvarliga finansiella problem När ett land inte har kunnat finansiera sin verksamhet och statsskuld på långsiktigt hållbara villkor genom lån på de finansiella marknaderna har det, för att undvika att behöva ställa in sina betalningar, tvingats ansöka om finansiellt stöd. beslutade , i samverkan med (), att ge bilaterala lån till . motiv för stödet till var att minska risken för att krisen skulle spridas och fördjupas ytterligare. lånebehov visade att det, som ett komplement till lån från IMF, fanns ett behov av stabiliseringsmekanismer för . en början skapades två tillfälliga lånefaciliteteter; den europeiska finan- siella stabiliseringsfaciliteteten (EFSF), vars upplåning garanteras av , och den europeiska finansiella stabiliseringsmekanismen (EFSM), för vilken upplåningen garanteras av EU-budgeten. Efter det att gett bilaterala lån till 2010 har och beviljats stöd från de två tillfälliga lånefaciliteterna , och har beslutat att bidra med Prop. 2012/13:39 bilaterala lån till . Då det visade sig vara nödvändigt att utöka stödet till beviljades landet stödlån från EFSF, som IMF gav ytterligare lån. En permanent stabilitetsmekanism för , den europeiska stabilitetsmekanismen (ESM), startade sin verksamhet och ska överta de uppgifter som de båda tillfälliga lånefaciliteterna har . har beviljats stöd från EFSF eller ESM för att rekapitalisera landets banker. ansökte om stöd från EFSF eller ESM och från IMF. Vidare har åtgärder vidtagits som syftar till att stärka banksystemet i euroområdet. Särskilt rekapitaliseringen av banker och Europeiska () extraordinära insatser för att värna det finansiella systemets funktionssätt har varit viktiga i detta avseende. 3.2Reformeringen av euroområdets ekonomiska styrning Sedan inrättandet av ekonomiska och monetära unionen (EMU) samordnas EU-medlemsstaternas, och särskilt , offentliga finanser och ekonomiska politik av kommissionen och rådet. Samordningen av de offentliga finanserna sker i första hand inom ramen för stabilitets- och tillväxtpakten. Före och under den statsfinansiella krisen har ett antal brister i utformningen och tillämpningen av uppmärksammats. För att motverka att skuldkriser liknande den som just nu går igenom ska uppstå igen har flera åtgärder vidtagits för att stärka regelverket. Detta gäller såväl reglerna för de offentliga finanserna som andra ekonomisk-politiska bestämmelser inom EU och euroområdet. Nedan beskrivs huvuddragen i förstärkningen av regelverket samt processen som ledde fram till inrättandet av det aktuella fördraget. 3.2.1Sex nya rättsakter om förstärkt ekonomiskpolitisk styrning En omfattande översyn av EU:s ekonomisk-politiska samordning och styrning inleddes . Översynen har resulterat i ett lagstiftningspaket med sex rättsakter om förstärkt ekonomisk-politisk samordning, som samtliga trädde i kraft . Genom lagstiftningen har den förebyggande och den korrigerande delen av stabilitets- och tillväxtpakten stärkts, ett direktiv med minimikrav för nationella finanspolitiska ramverk antagits samt ett nytt regelverk för att förebygga och korrigera makroekonomiska obalanser införts. En central del i paketet är att delvis nya och mer automatiska sanktioner för införts i stabilitets- och tillväxtpakten samt i förfarandet för korrigering av makroekonomiska obalanser. 2012/13:39 3.2.2 enades 23 av EU:s medlemsstater2 om att ingå den s.k. europluspakten, vars syfte är att stärka samordningen av den ekonomiska politiken för att förbättra konkurrenskraften och nå en högre grad av konvergens. Pakten fokuserar på vissa ekonomisk-politiska frågor för vilka beslutskompetensen ligger på nationell nivå. 3.2.3Förslag till ytterligare förstärkt ekonomiskpolitisk styrning för Som ett komplement till de ovan nämnda sex rättsakterna presenterade kommissionen två förordningsförslag om stärkt ekonomisk styrning för euroområdet. Dessa är föremål för förhandlingar mellan rådet och . Det ena förslaget syftar till att säkra samstämmigheten mellan villkor som ställs på euroländer som mottar finansiellt stöd och krav som följer av EU:s samordningsförfaranden, samt att ge möjligheter till skärpt övervakning av euroländer som har, eller hotas av, finansiella problem. I det andra förslaget föreslås att kommissionen ska granska budgetplaner på ett tidigare stadium än vad som sker . Därutöver föreslås utökade rapporteringskrav för euroländer som är föremål för stabilitets- och tillväxtpaktens underskottsförfarande. Vidare har Europeiska rådets ordförande fått i uppdrag att till Europeiska rådets möte , i nära samarbete med ordförandena i kommissionen, och , utarbeta en färdplan med bestämda tidsramar för hur en verklig ekonomisk och monetär union ska uppnås. Rapporten förväntas innehålla förslag om ett finansiellt ramverk, en ökad samordning av budgetpolitiken och den ekonomiska politiken samt om stärkt demokratisk legitimitet och ansvarsskyldighet. En interimsrapport som berörde dessa fyra områden presenterades inför Europeiska rådets möte . 3.3Vägen fram till fördraget De genomförda och planerade förstärkningarna av regelverket som beskrivits i avsnitt 3.2 ansågs inte vara tillräckliga för att skapa ett väl fungerande valutaområde och minimera riskerna för ytterligare statsfinansiella kriser i euroområdet. Enligt regeringar behövdes en ytterligare stärkt samordning och ett mer bindande regelverk. Vid ett möte mellan stats- och regeringschefer uppmanades Europeiska rådets ordförande att, i nära samarbete 2 , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , och . med ordförandena för kommissionen och , senast lämna konkreta förslag för bättre arbetsmetoder och krishantering inom euroområdet. För att öka förtroendet för den ekonomiska politiken inom euroområdet ansåg framför allt att det var nödvändigt att ta ytterligare steg mot en finanspolitisk union inom euroområdet, bl.a. genom en förstärkning av stabilitets- och tillväxtpakten. ansåg att detta krävde en fördragsändring. Även kommissionen bedömde att fördragsändringar kunde behövas för att förstärka det ekonomisk-politiska regelverket. Kommissionen presenterade ett meddelande om en färdplan för tillväxt och stabilitet (KOM(2011) 669 slutlig). I meddelandet noterade kommissionen att det var nödvändigt att förstärka den ekonomiska styrningen och att det i detta sammanhang kunde vara lämpligt att genomföra en översyn av , i syfte att konsolidera den nya gemenskapsstruktur som höll på att införas i sekundärlagstiftning samt för att säkerställa samstämmigheten mellan unionen i dess helhet och euroområdet vid en djupare integration inom euroområdet. Vid sitt möte gjorde stats- och regeringschefer ett gemensamt uttalande om behovet av att stärka samordningen och övervakningen av den ekonomiska politiken och finanspolitiken. Detta skulle bl.a. ske genom att alla euroländer antog regler för budgetbalans som skulle omsätta stabilitets- och tillväxtpaktens bestämmelser i nationell lagstiftning. enades även om att förstärka de nationella finanspolitiska ramverken samt samråda med kommissionen och andra medlemsstater om större ekonomisk-politiska reformplaner med potentiella spridningseffekter. Vidare kom man överens om att förstärka strukturen för styrningen av euroområdet, bl.a. genom att hålla regelbundna eurotoppmöten minst . I en rapport som Europeiska rådets ordförande utarbetat, på uppdrag av inför dess möte , konstaterades att det var nödvändigt att förstärka den ekonomiska samordningen och konvergensen i euroområdet samt att förstärka budgetdisciplinen (Towards a stronger European Economic Union, interimsrapport från Europeiska rådets ordförande ). I rapporten lämnades flera förslag i detta syfte, varav en del bedömdes kräva förändringar i . Vid Europeiska rådets möte enades stats- och regeringschefer om att etablera en ny finanspolitisk pakt och öka samordningen av den ekonomiska politiken. Detta skulle bl.a. ske genom införandet av en finanspolitisk regel om offentliga finanser i balans eller överskott, en ökad automatik i underskottsförfarandet inom stabilitets- och tillväxtpakten samt en förstärkt samordning och styrning av euroområdet genom regelbundna eurotoppmöten och förstärkning av euroområdets styrning i linje med de åtgärder som överenskommits . Det ansågs att vissa delar av åtgärderna i det nya regelverket för krävde en ändring av . Eftersom motsatte sig en fördragsändring uppnåddes emellertid inte enhällighet bland EU:s medlemsstater om detta, vilket krävs för att genomföra en ändring av fördragen. Man beslutade sig i stället för att anta de nya reglerna genom en mellanstatlig 2012/13:39 internationell överenskommelse, som sedermera kom att kallas för fördrag. Förhandlingarna om fördraget bedrevs och mellan representanter för EU:s samtliga medlemsstater, med deltagande av representanter för kommissionen, ECB och . , som förklarat att man inte avsåg bli en part i fördraget, deltog som observatör i förhandlingarna. nåddes en överenskommelse om ett fördrag om stabilitet, samordning och styrning inom ekonomiska och monetära unionen. 3.3.3Regeringens prioriteringar i förhandlingarna om fördraget Regeringen representerade i förhandlingarna om fördraget. Inriktningen mot starkare bindande åtaganden för budgetdisciplin bland stöddes av regeringen, som framhöll att det var rimligt att stärkte sin samordning och vidtog åtgärder för att möta de utmaningar som valutasamarbetet innebär. I samband med förhandlingarna om fördraget redovisades erfarenheterna av det svenska finanspolitiska ramverket. En av regeringens huvudprioriteringar i förhandlingarna var att säkerställa att och andra länder som inte infört euron som valuta inte skulle behöva åta sig några rättsliga förpliktelser med anledning av fördraget förrän, och för det fall, de infört euron. Vidare arbetade regeringen för att det av fördraget tydligt skulle framgå att rollen för arbetsmarknadens parter skulle respekteras vid dess genomförande. Regeringen verkade även för att de länder som ratificerar fördraget, och som inte har infört euron som valuta, skulle få delta vid vissa eurotoppmöten. Detta bedömdes vara önskvärt, inte minst för att motverka en starkare uppdelning mellan och övriga EU-länder. Vidare var regeringen, i likhet med företrädare för flera andra medlemsstater, kritisk till att de finanspolitiska reglerna i fördraget skulle behöva införas på konstitutionell nivå, dvs. i grundlag, vilket inledningsvis föreslogs. Ett skäl till denna inställning var att grundlagsändringar i flertalet medlemsstater kommer till stånd genom en komplicerad och tidskrävande process. Ett annat skäl var att fördragets budgetbestämmelser är detaljerade och därför mindre lämpade för att tas in i grundlag, som är avsedd att innehålla regler av mer övergripande karaktär. De ovan redovisade ståndpunkterna fick genomslag i fördraget. Under förhandlingarna informerades konstitutionsutskott, finansutskott och av regeringen. Enligt artikel 2.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) ska medlemsstaterna samordna sin ekonomiska politik. I artikel 5 i EUF-fördraget anges vidare att rådet ska besluta om åtgärder för att samordna medlemsstaternas ekonomiska politik inom unionen och att särskilda bestämmelser ska tillämpas på de medlemsstater som har euron som valuta. Av samma fördrag framgår att medlemsstaterna ska föra sin ekonomiska politik så att de bidrar till att förverkliga unionens mål. De ska vidare betrakta den ekonomiska politiken som en fråga av gemensamt intresse (artikel 120 och 121 i EUF-fördraget). De mer konkreta reglerna för den ekonomiska politiken finns främst i artikel 119126 och 136138 i EUF-fördraget. Den närmare regleringen av den ekonomisk-politiska samordningen finns framför allt i artikel 120, 121, 126, 136 och 148 i samma fördrag. 4.2Den reformerade stabilitets- och tillväxtpakten Samordningen av medlemsstaternas offentliga finanser sker främst genom stabilitets- och tillväxtpakten. Den syftar till att säkra sunda offentliga finanser som ett medel för att stärka förutsättningarna för prisstabilitet och för en stark, varaktig tillväxt som främjar sysselsättningen. Eftersom det aktuella fördraget i hög grad anknyter till, och bygger vidare på, stabilitets- och tillväxtpakten ges här som bakgrund en beskrivning av relevanta delar av pakten. Stabilitets- och tillväxtpakten består av en förebyggande och en korrigerande del. Den rättsliga grunden för pakten utgörs främst av artikel 121 och 126 i EUF-fördraget samt protokollet om förfarandet vid alltför stora underskott. Vidare ger artikel 136 i EUF-fördraget möjlighet att besluta om åtgärder för för att stärka samordningen och övervakningen av dessa staters budgetdisciplin. 4.2.1Den förebyggande delen av pakten Den förebyggande delen av stabilitets- och tillväxtpakten ska motverka att medlemsstater bygger upp alltför stora underskott i sina offentliga 2012/13:39 finanser.3 Enligt denna del av pakten ska varje medlemsstat ha ett medelfristigt budgetmål som avser det strukturella sparandet, dvs. det konjunkturrensade finansiella sparandet för offentlig sektor, rensat från engångsåtgärder och tillfälliga åtgärder. Målet ska bestämmas av respektive medlemsstat och säkerställa de offentliga finansernas hållbarhet, eller snabba framsteg mot en sådan hållbarhet, samt ge möjlighet till budgetmässig handlingsfrihet. Det medelfristiga budgetmålet ska vara nära balans eller i överskott, men kan avvika från detta förutsatt att det finns en lämplig säkerhetsmarginal till referensvärdet för budgetunderskott på av BNP. medelfristiga budgetmål får som lägst sättas till minus av BNP. De aktuella medelfristiga budgetmålen för varierar mellan minus och av BNP (Report on Public finances in the EMU 2012, European Economy 4/2012 s. 36). Rådet och kommissionen ska övervaka hur målen efterföljs och de medlemsstater som inte uppfyller sitt medelfristiga budgetmål ska fastställa en anpassningsbana mot detta mål. Rådet ska, baserat på bedömningar från kommissionen samt Ekonomiska och finansiella kommittén, avgöra om den aktuella medlemsstatens anpassningsbana mot sitt medelfristiga budgetmål är tillfredsställande. Som riktmärke anges en strukturell förbättring om av BNP . För medlemsstater vars offentliga skuld överstiger av BNP ska förbättringen i det strukturella saldot överstiga av BNP . Medlemsstater kan i vissa situationer tillfälligt tillåtas avvika från sitt medelfristiga budgetmål eller anpassningsbanan mot det. Detta får ske vid ovanliga händelser utanför den berörda medlemsstatens kontroll som har stor inverkan på de offentliga finanserna, vid allvarliga konjunkturnedgångar för euroområdet eller EU som helhet eller vid genomförandet av större strukturreformer som har långsiktigt positiva budgeteffekter. Efter reformeringen av stabilitets- och tillväxtpaktens regelverk 2011 ska rådet och kommissionen även övervaka att medlemsstaternas utgifter inte ökar i snabbare takt än den potentiella BNP-tillväxten på medellång sikt, såvida inte en sådan ökning kombineras med åtgärder för att öka inkomsterna. Ett syfte med denna övervakning är att säkerställa en hållbar utveckling av de offentliga utgifterna även i ekonomiskt goda tider. För de medlemsstater som avviker från sitt medelfristiga budgetmål måste ökningen av utgifter vara så pass mycket mindre än den potentiella 3 Stabilitets- och tillväxtpaktens förebyggande del regleras i rådets förordning (EG) nr 1466/97 av om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken (EGT L 209, , s. 1, Celex 31997R1466) ändrad genom rådets förordning (EG) nr 1055/2005 av om ändring av förordning (EG) nr 1466/97 om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken (EUT L 174, , s. 1, Celex 32005R1055) och och rådets förordning (EU) nr 1175/2011 av om ändring av rådets förordning (EG) nr 1466/97 om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken (EUT L 306, 23.11.2011, s. 12, Celex 32011R1175) samt i och rådets förordning (EU) nr 1173/2011 av om effektiv övervakning av de offentliga finanserna i euroområdet (EUT L 306, 23.11.2011, s. 1, Celex 32011R1173). BNP-tillväxten att en tillfredsställande anpassningsbana mot deras Prop. 2012/13:39 medelfristiga budgetmål uppnås. Reformeringen av regelverket 2011 innebar utökade möjligheter för rådet att ålägga sanktioner.