prop · GZ0360 · 2012-02-01 00:00:00 — Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har något att erinra Skälen för regeringens bedömning Vilken myndighet får fatta beslut om förvar? Enligt artikel 15.2 i återvändandedirektivet ska beslut om förvar fattas av förvaltningsmyndigheter eller rättsliga myndigheter. Beslut om förvar kan enligt 10 kap. 1214 §§ UtlL fattas av en polis- myndighet, , en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen. Beslut om förvar i ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll kan fattas av Säkerhetspolisen, eller Migrationsöverdomstolen (9 9 b § LSU). I ärenden som handläggs av regeringen fattas beslut om förvar enligt 10 kap. 15 § UtlL och 9 c § LSU av det statsråd som ska föredra ärendet (Regeringskanslibeslut). Regeringen kan besluta om upphävande av ett förvarsbeslut. Hos regeringen förekommer beslut om förvar i ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll och ärenden angående upp- hävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. När det gäller beslut om förvar som fattas av förvaltningsmyndighet eller domstol uppfyller svensk rätt direktivets krav. Beslut om förvar i ärenden om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott kan undantas från direktivets tillämpningsområde med stöd av artikel 2.2 b eftersom de avser utlänningar som utvisas på grund av brott. Direktivet hindrar alltså inte att regeringen fattar beslut i dessa ärenden. Så som närmare utvecklas i avsnitt 12.1 innebär direktivet inte heller att förvarsbestämmelserna i lagen om särskild utlänningskontroll måste ändras. Några författningsändringar behövs därför inte för att uppfylla direktivets krav. Möjligheten att i vissa fall överklaga ett förvarsbeslut När ett beslut om förvar har fattats av en förvaltningsmyndighet ska myndigheten enligt artikel 15.2 tredje stycket i återvändandedirektivet antingen se till att ett beslut fattas om en snabb rättslig prövning av förvarsbeslutets laglighet eller medge tredjelandsmedborgaren rätt att inleda ett förfarande för att få lagligheten av förvarsbeslutet prövad efter att de aktuella förfarandena inleddes. Medlems- staterna ska i det senare fallet informera den berörde tredje- landsmedborgaren om möjligheten att ge in en sådan ansökan. En polismyndighets och förvarsbeslut får enligt 14 kap. 9 § UtlL överklagas till en migrationsdomstol. Besluten får överklagas särskilt och utan begränsning till . Mål om förvar ska enligt 16 kap. 4 § UtlL handläggas skyndsamt. Om beslut om förvar har fattas av ett statsråd kan enligt 14 kap. 9 § UtlL pröva om förvaret ska bestå. Av 21 § FL framgår att en part som har fått ett beslut av en förvalt- ningsmyndighet som går att överklaga ska underrättas om hur han eller hon kan överklaga beslutet om det går parten emot. Den angivna möjligheten att överklaga ett beslut om förvar till domstol motsvarar enligt regeringen direktivets krav på en rätt att inleda ett förfarande för att få lagligheten av ett förvarsbeslut prövad. Genom bestämmelsen i 14 kap. 9 § UtlL uppfyller således gällande rätt det andra alternativet i artikel 15.2 tredje stycket. Genom bestämmelsen om Prop. 2011/12:60 överklagandehänvisning i 21 § FL uppfyller gällande rätt även informa- tionskravet i artikeln. Några författningsändringar behövs därför inte för att tillgodose direktivets krav i denna del. I artikel 18 ges en medlemsstat möjlighet att i exceptionella situationer göra undantag från några av direktivets bestämmelser. En medlemsstat kan i en sådan situation bl.a. tillämpa längre tidsfrister för rättslig prövning än de som beskrivs i artikel 15.2 tredje stycket. För att dessa undantag ska vara tillåtna krävs att det har uppstått en situation där ett exceptionellt stort antal tredjelandsmedborgare som ska återvända utgör en oförutsedd stor belastning på förvarsanläggningarna i en medlemsstat eller dess administrativa personal, eller personal inom rättsväsendet. Fråga är om bör utnyttja möjligheten som artikel 18 ger att medge undantag från bestämmelserna i artikel 15.2. Enligt 16 kap. 4 § UtlL ska mål om förvar handläggas skyndsamt vilket innebär att mål om förvar ska handläggas som s.k. förtursmål i domstolarna. Det föreskrivs dock ingen bestämd tidsfrist inom vilket ett förvarsmål ska avgöras. Artikel 18 ger en medlemsstat en rätt att i exceptionella situationer tillämpa en längre tidsfrist än direktivets krav på . Redan i uttrycken och skyndsamt får anses ligga ett visst utrymme för att ta hänsyn till de situationer som beskrivs i artikel 18. Med hänsyn härtill och till att det i gällande rätt inte ställs upp någon bestämd tidsfrist inom vilken ett förvarsmål ska avgöras, anser regeringen att det inte finns något behov av att i detta avseende utnyttja undantagsmöjligheten i artikel 18. Bestämmelser om omedelbar frigivning Enligt artikel 15.2 i återvändandedirektivet ska en förvarstagen utlänning friges om kvarhållandet i förvar inte är lagligt. Av artikel 15.4 framgår att det är berättigat att hålla en person i förvar om det kommer fram att rimliga utsikter till ett avlägsnande inte längre föreligger på grund av rättsliga eller andra överväganden och att personen då ska friges. Samma sak gäller om de villkor som anges i artikel 15.1 är uppfyllda. Enligt 10 kap. 9 § fjärde stycket UtlL ska ett beslut om förvar upphävas, om det inte längre finns skäl för beslutet. Genom denna bestämmelse bedömer regeringen att kraven i artikel 15.2 och 15.4 tillgodoses. Några författningsändringar behövs därför inte för att tillgodose direktivets krav i denna del. Regeringens bedömning: Återvändandedirektivets bestämmelse om omprövning av förvarsbeslut, är uppfylld genom gällande rätt. Några författningsändringar behövs därför inte för att tillgodose direktivets krav. Utredningens förslag innebär att ett beslut om verkställighetsförvar Prop. 2011/12:60 alltid ska omprövas av en migrationsdomstol om en polismyndighet eller har fattat förvarsbeslutet. Remissinstanserna: och Svenska Röda Korset välkomnar utredningens förslag. Länsrätten i (numera Förvaltningsrätten i ) däremot ifrågasätter om en så frekvent domstolsprövning verkligen behövs för att uppfylla direktivets krav. ifrågasätter om begreppet övervaka i direktivet nödvändigtvis behöver innebära detsamma som överpröva. Flyktinggruppernas och asylkommittéernas riksråd (FARR) föreslår att omprövning i stället ska ombesörjas av JO. Skälen för regeringens bedömning: Beslut om förvar ska enligt artikel 15.3 i återvändandedirektivet i varje enskilt fall omprövas med lämpliga mellanrum. Omprövningen ska ske antingen på individens begäran eller ex officio. För längre perioder av förvar ska prövningen övervakas av en rättslig myndighet. Ett beslut om verkställighetsförvar ska enligt 10 kap. 9 § första stycket UtlL prövas på nytt från den dag då det började verkställas. Om utlänningen hålls kvar i förvar ska ny prövning fortlöpande ske inom samma tider. Direktivets krav på omprövning av förvarsbeslut är därmed uppfyllt. Den enskilde kan dessutom överklaga varje nytt förvarsbeslut till domstol. Regeringen anser därför, till skillnad från utredningen, att kravet att prövningen övervakas av en rättslig myndighet är uppfyllt. Några författningsändringar behövs därför inte för att tillgodose direktivets krav i denna del. 12.6Förhållanden i samband med förvar Regeringens förslag: En utlänning som har tagits i förvar och har placerats i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest ska ges möjlighet att ha kontakt med personer utanför inrättningen. Förvars- tagna som placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest ska, med undantag för utlänningar som av allmän domstol har utvisats på grund av brott, hållas avskilda från övriga intagna. Regeringens bedömning: Återvändandedirektivets bestämmelser om förhållanden i samband med förvar, är uppfyllda genom gällande rätt. Några författningsändringar behövs därför inte för att tillgodose direktivets krav. Den möjlighet som ges i direktivet att i exceptionella situationer göra undantag från bestämmelserna om placering av förvarstagna bör inte utnyttjas. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen har inget förslag om att förvarstagna som placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest ska hållas avskilda från övriga intagna. Enligt utredningens förslag ska , om det uppstår en exceptionell situation med ett stort antal utlänningar som ska återvända som utgör en oförutsedd stor belastning på lokaler för förvar och förvarets personal, få besluta att en utlänning som hålls i förvar enligt utlänningslagen ska få vistas i andra lokaler än sådana som har ordnats särskilt för detta ändamål. Vidare föreslår utredningen att i en sådan situation ska få placera en utlänning som hålls i förvar i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har inte något att invända mot utredningens förslag. Svenska Röda Korset anför att det i lag bör införas uttryckliga regler om att förvarstagna som finns i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest ska hållas avskilda från övriga intagna och att organisationer har rätt att besöka förvarstagna oavsett var de placeras. Kriminalvården och Flyktinggruppernas och asylkommittéernas riksråd (FARR) ifrågasätter om uppfyller direktivet om förvarstagna som placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest inte hålls avskilda från övriga intagna. Kriminalvården ser stora problem med att det införs en regel om att förvarstagna inte ska omfattas av de begränsningar som gäller andra häktade när det gäller möjligheten att ta kontakt med omvärlden eftersom de förvarstagna då kan utsättas för påtryckningar från övriga intagna. Det finns därför skäl att begränsa personkretsen till enbart juridiska ombud, familjemed- lemmar och behöriga konsulära myndigheter. Kriminalvården anser vidare att den befintliga regleringen gällande förvarstagna som befinner sig i häkte i huvudsak överensstämmer med vad som föreskrivs i åter- vändandedirektivet om möjligheter till kontakt med personer utanför anstalt eller häkteslokal. Röda Korset har välkomnat att det av lagtexten framgår att förvarstagna ska ha möjlighet att ta kontakt med omvärlden. Kriminalvården efterlyser att samråd bör ske mellan myndigheter om det uppstår en sådan exceptionell situation som nämns i direktivet eftersom platssituationen är ansträngd. anför att det är oacceptabelt att det i en sådan situation ska vara möjligt att placera asylsökande på anstalt. föreslår att uttryckssättet ett exceptionellt stort antal utlänningar ska bytas ut mot särskilda skäl. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Förvar ska enligt artikel 16.1 i återvändandedirektivet i regel ske i särskilda förvarsanlägg- ningar. Om en medlemsstat inte kan tillhandahålla sådana särskilda anläggningar utan måste använda fängelseanläggningar, ska tredjelands- medborgare i förvar hållas avskilda från övriga intagna. Av 11 kap. 2 § UtlL framgår att en utlänning som tas i förvar ska placeras i särskilda förvarslokaler. Av 10 kap. 20 § UtlL framgår att under vissa förutsättningar kan besluta att en utlänning som hålls i förvar ska placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. Till skillnad från utredningen anser regeringen att artikelns krav på avskildhet från övriga intagna gäller även när en medlemsstat som har särskilda förvarsanläggningar i vissa fall placerar förvarstagna i fängelseanläggningar. Regeringen delar därför Röda Korsets, Kriminalvårdens och FARR:s uppfattning att för att uppfylla direktivet måste införa en bestämmelse som föreskriver att förvarstagna som finns på kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest ska hållas avskilda från övriga intagna. En sådan bestämmelse kan lämpligen föras in i 10 kap. 20 § UtlL. Medlemsstaterna får enligt artikel 2.2 b besluta att inte tillämpa direktivet på utlänningar som utvisas på grund av brott. Enligt regeringens uppfattning är det rimligt att dessa utlänningar vistas på en fängelseanläggning där de avtjänat straff i väntan på att utvisningsdomen verkställs. Det undantag som artikel 2.2. b medger bör därför utnyttjas. Bestämmelsen om att förvarstagna som finns på kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest ska hållas avskilda från övriga intagna ska därför inte omfatta utlänningar som av allmän domstol har utvisats på grund av brott. I artikel 18 ges en medlemsstat möjlighet att i exceptionella situationer göra undantag från några av direktivets bestämmelser. En medlemsstat kan i en sådan situation bl.a. vidta nödåtgärder vad gäller förhållanden vid förvar som avviker från vad som föreskrivs i artikel 16.1. Fråga är om bör utnyttja denna möjlighet. I 11 kap. 2 § första stycket UtlL anges att en utlänning som hålls i förvar ska vistas i lokaler som har ordnats särskilt för detta ändamål. Med lokaler som har anordnats särskilt för detta ändamål avses främst de särskilda utrymmen som ställer i ordning för detta ändamål i anslutning till mottagningscentra eller på andra platser men även andra utrymmen som ordnas av , t.ex. hotellrum omfattas av bestämmelsen. Regeringen anser, till skillnad från utredningen, att nuvarande bestämmelse ger ett tillräckligt utrymme för att hantera en situation som den som avses i artikel 18 i direktivet. Det finns därför inte någon anledning att föreskriva undantag i de svenska bestämmelser som motsvarar artikel 16.1. Av artikel 16.2 framgår att tredjelandsmedborgare i förvar på begäran ska ges möjlighet att vid tillfälle ta kontakt med juridiska ombud, familjemedlemmar och behöriga konsulära myndigheter. Av artikel 16.5 framgår även indirekt att tredjelandsmedborgare i förvar ska ha möjlighet att ta kontakt med relevanta och behöriga nationella, inter- nationella och icke-statliga organisationer och organ. Bestämmelserna i 11 kap. 4 § UtlL om bl.a. förvarstagnas rätt att ringa telefonsamtal och att ta emot besök tillförsäkrar de förvarstagna den möjlighet till kontakt som artikel 16.2 och 16.5 stadgar. För utlänningar som hålls i förvar och har placerats i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest gäller häkteslagen (2010:611) i tillämpliga delar. Enligt 3 kap. 1 § häkteslagen finns en möjlighet till begränsningar av telefonsamtal och besök om de utgör en fara från säkerhetssynpunkt. Direktivet medger inte något sådant undantag. En uttrycklig regel bör därför införas som föreskriver att utlänningar som är förvarstagna och placerade i kriminal- vårdsanstalt, häkte eller polisarrest ska ges samma rätt att ta kontakt med personer utanför lokalen som utlänningar som vistas på en förvarsenhet. De farhågor som Kriminalvården framfört när det gäller en sådan ordning torde inte aktualiseras eftersom det också införs ett krav på avskildhet. Särskild uppmärksamhet ska enligt artikel 16.3 ägnas åt situationen för utsatta personer. Akutsjukvård och nödvändig behandling av sjukdomar ska tillhandahållas. I artikel 3 definieras vad som avses med utsatta personer (se närmare avsnitt 4.3). En förvarstagen utlänning ska enligt 11 kap. 5 § första stycket UtlL ges tillgång till hälso- och sjukvård enligt 4 § första stycket 3 lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. och ska därmed erbjudas sådan sjukvård som direktivet föreskriver. Om en utlänning som hålls i förvar behöver sjukhusvård ska han eller hon få det. För förvarstagna utlänningar som placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest gäller enligt 5 kap. 1 § häkteslagen att en intagen Prop. 2011/12:60 som behöver hälso- och sjukvård ska vårdas enligt de anvisningar som ges av läkare. Därmed är direktivets krav uppfyllt också i denna del. Artikel 16.3 föranleder därför inga författningsändringar. Enligt artikel 16.4 ska relevanta och behöriga nationella, interna- och icke-statliga organisationer och organ ha möjlighet att besöka sådana anläggningar för förvar som avses i artikel 16.1, i den mån de används för att hålla tredjelandsmedborgare i förvar. En medlemsstat får föreskriva att det krävs tillstånd för sådana besök. I svensk rätt finns inga bestämmelser om organisationers rätt att besöka en förvarslokal. Det finns således varken regler om att de har rätt att göra besök eller regler om motsatsen. I praktiken finns dock inte någon begränsning vad gäller frivilligorganisationers besök i förvar. Olika frivilligorganisationer, såsom Röda Korset, har regelbunden närvaro genom grupper av frivilliga vid förvarsenheter. Besök förekommer också i med beaktande av de särskilda krav på ordning och säkerhet som måste gälla i den verksamheten. Även om det inte finns någon uttrycklig bestämmelse i svensk rätt uppfyller i praktiken direktivets krav. Lagrådet har förordat att dessa frågor övervägs ytterligare och att organisationernas rätt till besök författningsregleras. Regeringen har förståelse för Lagrådets synpunkt att rätten till besök regleras i författning. Innan en sådan reglering kan införas måste emellertid ett flertal aspekter övervägas. Detta kan inte göras inom ramen för detta lagstiftningsärende. Något författningsförslag lämnas därför inte i denna del. 12.7Inkvartering av familjer och ensamkommande barn Regeringens förslag: En familj som hålls i förvar ska ha rätt till eget boende. Regeringens bedömning: Återvändandedirektivets bestämmelse om inkvartering av ensamkommande barn, är uppfylld genom gällande rätt. Några författningsändringar behövs därför inte för att tillgodose direktivets krav. Den möjlighet som ges i direktivet att i exceptionella situationer göra undantag från kravet på att en familj ska hållas samman bör inte utnyttjas. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer delvis med regeringens. Enligt utredningens förslag ska , om det uppstår en exceptionell situation med ett stort antal utlänningar som ska återvända som utgör en oförutsedd stor belastning på lokaler för förvar och förvarets personal, få göra undantag från regeln att en familj som hålls i förvar ska erbjudas eget boende. Remissinstanserna: () och - tillstyrker förslaget att en familj som hålls i förvar ska ha rätt till eget boende. Även Svenska Röda Korset tillstyrker förslaget och uppmärksammar att förutom familjer också HBT-personer och personer med funktionsnedsättning kan ha särskilda behov. BO anser att 12 kap. 18 § tredje punkten UtlL bör kompletteras med att vederbörlig hänsyn ska tas till familjelivet och hälsotillståndet för den berörda tredje- landsmedborgaren. BO instämmer i utredningens bedömning att några särskilda förvarsanläggningar för ensamkommande barn inte behövs. BO avstyrker att ett sådant undantag som föreslås vid exceptionella situationer införs. anför att det är oacceptabelt att det i en sådan situation ska vara möjligt att splittra en familj. Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar anser inte att en undantagsregel bör införas för barn. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Familjer som hålls i förvar i avvaktan på avlägsnande ska enligt artikel 17.2 i återvändande- direktivet tillhandahållas separat inkvartering så att de tillförsäkras adekvat skydd för sitt privatliv. Att medlemsstaterna ska ta hänsyn till skyddet för familjelivet framgår av artikel 5 b). Vidare anges i skäl 22 att medlemsstaterna i överensstämmelse med bör sätta rätten till familjeliv i främsta rummet när direktivet genomförs. Skyddet avser såväl rätten till respekt för privatlivet som rätten för familje- medlemmar att leva tillsammans. I svensk rätt finns inte några bestämmelser om hur familjer ska vara inkvarterade när de hålls i förvar. Av styrdokument för förvar, Förvarsöversyn, Gemensamma riktlinjer, standarder och rutin, framgår bl.a. att varje sovrum i ett förvar bör rymma cirka två förvarsplatser. Det framgår vidare att några sovrum bör vara större så att t.ex. en barnfamilj kan bo tillsammans. I 2 kap. 2 § häkteslagen framgår att ingen intagen får placeras så att han eller hon vistas tillsammans med personer av motsatt kön. Sistnämnda bestämmelse är tillämplig på de utlänningar som enligt 10 kap. 20 § UtlL är placerade i en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest. Enligt 1 kap. 10 § UtlL ska i fall som rör ett barn särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Artikel 17.2 är tvingande och för att uppfylla dess krav bör det uttryckligen av utlänningslagen framgå att familjer som hålls i förvar har rätt till eget boende. I artikel 18 ges en medlemsstat möjlighet att i exceptionella situationer göra undantag från några av direktivets bestämmelser. En medlemsstat kan i en sådan situation bl.a. vidta nödåtgärder vad gäller förhållanden vid förvar som avviker från vad som föreskrivs i artikel 17.2. Regeringen anser i likhet med BO, och Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar att det inte bör införas någon undantags- bestämmelse avseende rätten till eget boende för familjer. Av artikel 17.4 framgår att ensamkommande barn, så långt det är möjligt, ska förses med inkvartering i anläggningar med tillgång till personal och utrymmen som tar hänsyn till behoven hos personer i deras åldersgrupp. Några särskilda regler om förvar av ensamkommande barn finns inte i svensk rätt. I finns inte heller några särskilda förvars- anläggningar för dessa barn. Enligt uppgift från har endast ett mycket litet antal ensamkommande barn hållits i förvar och det har även funnits år då något sådant förvarstagande inte förekommit. Enligt finns särskilda barnhand- läggare på förvarsenheterna som tjänstgör när barn ska tas emot på dessa. Underåriga barn får i regel vistas i de avdelningar som endast tar emot Prop. 2011/12:60 familjer eller kvinnor. Pojkar som närmar sig , vilket utgör den större delen av de ensamkommande barnen, placeras dock i vissa fall på avdelningar tillsammans med män. Mot den angivna bakgrunden finner regeringen liksom BO att uppfyller direktivets krav i denna del. Några författningsändringar behövs därför inte för att uppfylla direktivets krav. 12.8Aktiviteter och skolgång för barn som hålls i förvar Regeringens förslag: Ett barn som hålls i förvar ska ges tillfälle till lek och aktiviteter som lämpar sig för barnets ålder. Regeringens bedömning: Återvändandedirektivets bestämmelse om att barn ska ha tillgång till undervisning, är uppfyllt genom gällande rätt. Några författningsändringar behövs därför inte för att tillgodose direktivets krav. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inte något att erinra mot utredningens förslag och bedömning. tillstyrker att etablerad praxis hos myndigheten när det gäller fritidsaktiviteter nu kommer till uttryck i lag. - tillstyrker att det i utlänningslagen förtydligas att barn som hålls i förvar ska ges tillfälle till lek. (), och anför att alla barn bör ha rätt till skolgång och att det ska gälla även . Skälen för regeringens förslag och bedömning: Underåriga som hålls i förvar ska enligt artikel 17.3 i återvändandedirektivet ha möjlighet att delta i fritidsverksamhet, inbegripet lekar och aktiviteter som lämpar sig för deras ålder och, beroende av vistelsens längd, ha tillgång till undervisning. En utlänning som hålls i förvar ska enligt 11 kap. 3 § UtlL ges tillfälle till aktiviteter, förströelse, fysisk träning och vistelse utomhus. Bestäm- melsen gäller även för barn som hålls i förvar och på förvarsenheterna finns leksaker för barn i olika åldrar. Enligt regeringens mening bör dock bestämmelsen förtydligas så att det klart framgår att ett barn som hålls i förvar ska ges tillfälle till lek och aktiviteter som lämpar sig för barnets ålder. Barns rätt till skolgång behandlas i avsnitt 10.1. Rätten till skolgång gäller även ett barn hålls i förvar. En praktisk begränsning i rätten till skolgång finns dock eftersom barnet inte har rätt att lämna förvarsenheten för att gå till skolan. Enligt direktivet kan vistelsens längd beaktas när det gäller rätten till undervisning. Enligt svensk rätt kan ett barn endast hållas i förvar i .