prop · GZ03113 · 2012-03-15 00:00:00 — Regeringens proposition 2011/12:113 Ett återinförande av begreppet normalt Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslår regeringen, i enlighet med tillkänna- givande (bet. 2011/12:SfU1, rskr. 2011/12:85), ett återinförande av begreppet normalt förekommande arbete. Bestämmel- serna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut................................................................. Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken....................... Ärendet och dess beredning.............................................................. 1994/95:147 Rätten till förtidspension och sjukpenning samt folkpension till gifta .............................. 1996/97:28 Kriterier för rätt till sjukpenning och (dir. 2004:129).................... 2007/08:136 En reformerad sjukskrivningsprocess för ökad återgång i arbete................................................... (dir. 2008:11).......................... Uppdrag till att vidareutveckla metoder och instrument för bedömning av arbetsförmåga............. Ett återinförande av begreppet sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden ............................... Bilaga 1 Lagförslaget i promemorian Ett återinförande av begreppet normalt förekommande arbete........................................................ Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser som avgett yttrande över promemorian Ett återinförande av begreppet normalt förekommande Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ............... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken. Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs att 27 kap. 48 § och 28 a kap. 8 § socialförsäk- ringsbalken ska ha följande lydelse. Från och med den tidpunkt då den försäkrade har haft nedsatt arbets- förmåga ska dessutom, om det inte finns särskilda skäl mot det eller det i annat fall kan anses oskäligt, beaktas om den försäk- rade har sådan förmåga att han eller hon kan försörja sig själv genom 1. sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbets- 2. annat lämpligt arbete som är tillgängligt för honom eller henne. Vid bedömningen tillämpas 47 § andra stycket. Vid bedömningen av om arbetsförmågan är nedsatt ska det beaktas om den försäkrade på grund av sjukdomen har sådan förmåga att han eller hon kan försörja sig själv genom 1. sådant förvärvsarbete som är jära arbetsmarknaden, eller normalt förekommande på arbets- 2. annat lämpligt arbete som är tillgängligt för honom eller henne. Bedömningen av arbetsförmågans nedsättning ska göras i förhållande till ett heltidsarbete. 1.Denna lag träder i kraft . 2.De nya bestämmelserna tillämpas även på sjukperioder som har påbörjats före ikraftträdandet. Bestämmelserna tillämpas dock första gången vid prövning av rätt till ersättning för dagar från och med ikraft- trädandet. 1 Senaste lydelse 2011:1513. Ärendet och dess beredning beslutade (bet. 2010/11:SfU11 och 2010/11:SfU12, rskr. 2010/11:325) att tillkännage som sin mening att regeringen skulle återkomma till med förslag som innebär att arbetsförmågan efter dag 180 i sjukperioden ska prövas mot arbeten som är normalt förekommande på arbetsmarknaden eller mot annat lämpligt arbete som är tillgängligt för den försäkrade. I tillkännagivandet angavs att regeringen borde återkomma till i sådan tid att ändringarna kunde träda i kraft . Med anledning av skrivelse (rskr. 2010/11:325) gav rege- ringen i uppdrag att, inom ramen för ett uppdrag som tidigare lämnats till , även analysera vilken betydelse det skulle få att ändra begreppet reguljär arbetsmarknad till begreppet normalt förekommande arbete. fick också i uppdrag att belysa hur en sådan ändring skulle påverka de kravprofiler som utarbetas inom ramen för myndig- hetens tidigare givna uppdrag. skulle också pröva om en lagändring kan främja ambitionen att skapa ökad rättsäkerhet och legitimitet. skulle överväga om det finns andra begrepp än reguljär arbetsmarknad respektive normalt förekommande arbete som på ett bättre sätt skulle kunna tillgodose kraven på rättssäkra och legitima bedömningar av arbetsförmåga (S2010/5364/SF). Försäk- ringskassan har redovisat den del av uppdraget som lämnades till myndigheten efter tillkännagivande . I en promemoria (S2012/1822/SF) som utarbetats av en arbetsgrupp i Ett återinförande av begreppet normalt förekom- mande arbete, lämnades förslag till ändringar i två paragrafer i socialför- säkringsbalken. Lagförslagen finns i bilaga 1. Promemorian har remiss- behandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissinstansernas yttranden finns tillgänglig i (S2012/1822/SF). beslutade (rskr. 2011/12:85) att till regeringen överlämna socialförsäkringsutskottets betänkande 2011/12:SfU1. Av betänkandet framgår att utskottet hade föreslagit att skulle tillkännage som sin mening att regeringen ska åter- komma med lagförslag om förändrad arbetsförmågeprövning i enlighet med vad som begärdes i beslut och att lag- förslaget ska redovisas för . Som skäl för sitt ställningstagande anför socialförsäkringsutskottet (se sid 43): Den sjukförsäkring vi har bygger på fasta tidsgränser. arbetsförmågan ska prövas i samband med att en person har haft sjuk- penning uppstår problem. Enligt utskottets mening är pröv- ningen inte rättssäker och sker mot en i det närmaste fiktiv arbetsmarknad. Det är därför av rättssäkerhetsskäl nödvändigt att prövningen av arbetsför- mågan med sjukpenning på normalnivån ändras till att ske utifrån det tidigare gällande begreppet normalt förekommande arbete. sådan ändring skulle medföra en återgång till den formulering av arbets- marknadsbegreppet som gällde före . Arbetsförmåga är ett av de mest centrala begreppen i sjukförsäkringen. Hur begreppet tillämpas avgör till stor del vem som ska vara berättigad till ersättning, dvs. hur vid sjukförsäkringen ska vara. Trots begreppets centrala natur har det knappast alls definierats. Redan vid tillkomsten av lagen (1962:381) om allmän försäkring angavs att om sjukdomen var kortvarig skulle det beaktas om den försäk- rade klarar sitt vanliga eller därmed jämförligt arbete. Vid sjukfall som inte kunde anses som kortvariga skulle således arbetsförmågan bedömas vidare än i förhållande till det vanliga arbetet. Det har således funnits krav på att arbetsförmågeprövningen ska vidgas när ett sjukfall blir längre. Just denna vidare prövning har sedan varit i fokus för flera reformer . Genomgående har ambitionen varit att försöka stärka sjukförsäkringens karaktär av omställningsförsäkring. 1994/95:147 Rätten till förtidspension och sjukpenning samt folkpension till gifta I denna proposition tydliggjorde regeringen att vid bedömning av i vilken utsträckning en sjukdom sätter ned arbetsförmågan ska det bortses från arbetsmarknadsmässiga, ekonomiska, sociala eller liknande förhållanden. Förtydligandet gjordes då regeringen ansåg att det skett en glidning i synen på sjukdomsbegreppet hos patienter, sjukvårdspersonal och perso- ner verksamma inom socialförsäkringsadministrationen. Vidare föreslogs i propositionen att det skulle anges att om den försäk- rade kunde antas återgå i sitt vanliga arbete eller annat lämpligt arbete som arbetsgivaren tillfälligt erbjudit, skulle arbetsförmågebedömningen begränsas till att avse sådant arbete. 1996/97:28 Kriterier för rätt till sjukpenning och förtidspension förändrades kriterierna för rätten till sjukpenning och förtidspension. I propositionen 1996/97:28 återfinns förarbetena till de regler som gällde för prövning av sjukpenning före . Det övergripande syftet med förändringarna 1997 var att renodla sjuk- försäkringen utifrån medicinska kriterier. I propositionen anförde den dåvarande regeringen bland annat följande, (se sid. 9 f.). Syftet med att bedöma arbetsförmågan mer renodlat utifrån medicinska kriterier är att utforma klarare regler som medverkar till att tydliggöra gränserna för vad som bör ersättas från socialförsäkringen. En renodling av försäkringssystemen är positiv också för att den ger möjlighet att hänvisa människor till de samhällsorgan som är bäst lämpade att ta sig an deras problem. Det är också viktigt att stärka arbetslinjen. fall det finns en partiell arbetsförmåga bör denna tas till vara. säkrad har svårigheter att ta till vara den arbetsförmåga han eller hon har kvar, sin sjukdom till trots, är detta i första hand ett arbetsmarknads- Inom socialförsäkringen anses en försäkrad ha arbetsförmåga när han eller hon, trots en sjukdom, har förmåga att försörja sig själv Regeringen delar utredningens uppfattning att denna definition av begreppet arbetsförmåga bör gälla även i fortsätt- Den dåvarande regeringen betonade därmed att det inte är sjukdomen i sig som ger rätt till ersättning och att det i längden inte heller räcker med att vara arbetsoförmögen i relation till det arbete man har. ligare förtydliga detta föreslogs att arbetsförmågan skulle prövas enligt en steg-för-stegmodell i sju steg. I dessa steg anges hur prövningen av arbetsförmågan successivt vidgas från att inledningsvis endast avse om den försäkrade kan utföra sitt vanliga arbete eller annat arbete som arbetsgivaren tillfälligt erbjuder. Från och med det femte steget skulle arbetsförmågan prövas vidare än mot sådana arbeten som finns hos en arbetsgivare där den försäkrade är Regeringen anförde i detta sammanhang bland annat följande, (se sid. 17 f.). Vad som kan anses vara "normalt förekommande arbeten" påverkas av faktorer som inte är statiska. Med den övergripande benämningen "normalt förekommande arbeten" kan tillämpningen anpassas till förändringarna på arbetsmarknaden utan att reglerna behöver ändras. förvärvsmässiga värdet av den trots sjukdomen bibehållna arbetsförmågan, är naturligtvis beroende av vilken sjukdom eller skada som drabbat den Den förvärvsförmåga som finns kvar trots sjukdomen kan behöva bedömas i förhållanden till arbeten som på en rad skilda sätt ställer fysiska eller psykiska krav. Av den anledningen är det inte heller möjligt att generellt ange vad som är att anse som "normalt förekommande arbe- Bedömningen i ett enskilt fall måste göras med utgångspunkt i den för- Avgörande blir vilken sjukdom som föreligger och på vilket sätt denna sjukdom inskränker den försäkrades förmåga att utföra En fysisk sjukdom får andra konsekvenser än en psykisk sjukdom. Samma sjukdom kan också påverka olika personer på olika sätt. sjukdom och dess konsekvenser är fastställda bör tillämparen bedöma om den bibehållna arbetsförmågan kan utnyttjas av den försäkrade för att för- sörja sig själv genom ett förvärvsarbete som är normalt förekommande på Regeringen anser liksom utredningen att en bedömning som är vidare, omfattar mer än normalt förekommande arbeten, kan få konsekvenser som inte kan anses vara acceptabla. Om sjukdomen medför att den försäk- rade enbart kan klara ett speciellt arbete som endast förekommer i mycket begränsad utsträckning kan det inte vara rimligt att bedöma hans eller hennes arbetsförmåga i förhållande till detta arbete med mindre än att han eller hon faktiskt erbjuds det. (dir. 2004:129) Trots förändringarna i syfte att renodla sjukförsäkringen fördubblades sjukfrånvaron åren efter 1997. Regeringen tillkallade en särskild utredare för att göra en genomlysning av socialförsäkringen. Utredningen, som tog namnet , konstaterade i slutbetänkandet Mera försäkring och mera arbete (SOU 2006:86) att bakom utvecklingen att allt fler lämnat arbetslivet till följd av ohälsa låg en, enligt utred- ningen, mjuk sjukförsäkring. Andra faktorer än arbetsoförmåga till följd av sjukdom hade påverkat bedömningen och sjukfrånvaron hade varierat på ett sätt som inte var motiverat av förändringar i hälsoläge eller åldersstruktur. hade alla typer av sjukfall blivit längre. Enligt utredningen var resultatet en ökad utslagning med allvarliga samhälls- ekonomiska och mänskliga konsekvenser som följd. Att försäkringen var mjuk kom till uttryck på flera olika sätt; skillnader och glidningar i tillämpningen av lagar och regler, variationer i utnytt- jandet och i rummet och en allmän acceptans av att försäkringen fått en roll den inte var tänkt att spela. Utredningen menade att försäk- ringen inte fungerade som den skulle. De regionala skillnaderna var ett annat uttryck för den mjuka försäkringen. Utredningen menade att sjuk- försäkringen hade tillåtits bli en parkeringsplats för problem den inte var avsedd för. Brist på arbete kunde enligt regelverket aldrig vara ett skäl för sjukskrivning. Ändå hade det lokala arbetsmarknadsläget på ett mycket kraftfullt sätt tillåtits slå igenom i sjuktalen. diskuterade även hur steg-för-steg modellen fungerade i praktiken. Bland annat konstaterades att det inte var reglerat hur som skulle passera innan skulle pröva om den försäkrade kunde utföra annat arbete hos samma arbetsgivare eller annat på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete. Just prövningen mot normalt förekommande arbete var, enligt utred- ningen, central för att sjukförsäkringens idé skulle upprätthållas. Enligt utredningen föreföll det dock inte bara vara så att den prövningen ofta kom sent utan att det var högst tveksamt hur ofta den alls gjordes. 2007/08:136 En reformerad sjukskrivningsprocess för ökad återgång i arbete För att råda bot på de brister som bland andra Socialförsäkringsutred- ningen hade påvisat, föreslog regeringen att tidsgränser skulle anges för stegen i den s.k. steg-för-steg modellen. Den tid under vilken en försäk- rad, som inte var arbetsoförmögen till följd av en allvarlig sjukdom, kunde få sjukpenning begränsades också. Dessutom ändrades det begrepp som används vid prövning av arbetsförmågan utöver arbeten hos arbetsgivare där den försäkrade är anställd. I stället för att bedöma om den försäkrade har förmåga att försörja sig genom ett på arbetsmark- naden normalt förekommande arbete skulle prövningen avse om den försäkrade kunde försörja sig genom arbete på den reguljära arbetsmark- naden. I skälen för sina förslag pekade regeringen på att det inte fanns någon Prop. 2011/12:113 närmare definition av vilka arbeten som är normalt förekommande och inte någon beskrivning av vilken förmåga en individ måste besitta för att klara ett på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete. Vidare ansåg regeringen att den renodling utifrån medicinska kriterier som eftersträvats genom reform inte hade åstadkommits. Situationen på arbetsmarknaden hade tillmätts för stor betydelse, vilket hade visat sig bland annat genom mycket stora geografiska skillnader i ohälsotalet och att sjukfrånvaron varierat kraftigt . Regeringen föreslog därför att det vid bedömningen av om den försäkrades arbetsförmåga är nedsatt ska beaktas om den försäkrade har förmåga att försörja sig själv genom förvärvsarbete på den reguljära arbetsmark- naden. Bedömningen ska göras i förhållande till varje typ av arbete och det ska räcka att den försäkrade kan utföra något sådant arbete. Det kunde dock inte anses att en försäkrad kan försörja sig genom förvärvs- arbete på den reguljära arbetsmarknaden om den försäkrade endast kan utföra arbeten som, även utifrån en nationell arbetsmarknad, är mycket udda och sällan förekommande. Regeringen noterade att det självfallet måste röra sig om en betydande funktionsnedsättning för att den försäk- rade ska bedömas helt sakna arbetsförmåga. I begreppet den reguljära arbetsmarknaden angavs ingå även vissa subventionerade anställningar såsom nystartsjobb. Däremot skulle inte sådana subventionerade anställ- ningar inbegripas som endast är tillgängliga för människor med funk- tionshinder såsom anställning med lönebidrag eller inom . Rege- ringen angav också att en försäkrad som av medicinska skäl endast kan försörja sig om en sådan anställning kan ordnas ska anses ha nedsatt arbetsförmåga till dess ett lämpligt arbete blir tillgängligt för den försäk- rade. 5.5Arbetsförmågeutredningen (dir. 2008:11) Då det blev allt mer uppenbart att det inte fanns gemensamma och till- räckligt välutvecklade metoder för att värdera arbetsförmåga tillsatte regeringen . Denna fick i upp- drag att dels inventera befintliga metoder för att mäta funktionsnedsätt- ning och arbetsförmåga, dels föreslå användbara sådana metoder. Dess- utom skulle utredningen föreslå hur ett fördjupat arbete med att ta fram ett sådant metodstöd kunde genomföras. Utredningen betonade i slutbetänkandet Gränslandet mellan sjukdom och arbete (SOU 2009:89) svårigheterna med att bedöma arbetsförmågan mot något annat än det egna arbetet. Utredningen ansåg, (se sid. 13), att Det är då inte längre fråga om att kunna eller inte kunna, utan om hur sannolikt det är att individen kommer att kunna försörja sig på den reguljära arbetsmarknaden och vilka krav på omställning och ansträngning som lagstiftaren har ansett ska gälla enligt försäkringsvillkoren. föreslog att medicinska förutsättningar för arbete skulle bli det begrepp som i sjukförsäkringen användes för den situation när sjukdomens aktivitetsbegränsningar skulle bedömas mot den reguljära arbetsmarknaden. För att rättssäkert och enhetligt kunna bedöma medicinska förutsätt- Prop. 2011/12:113 ningar för arbete föreslog utredningen att ett instrument skulle utvecklas som skulle beskriva vilka aktivitetsbegränsningar individen drabbats av och vilka gränser som skulle gälla för att en person inte skulle anses ha förutsättningar att försörja sig på den reguljära arbetsmarknaden. 5.6Uppdrag till att vidareutveckla metoder och instrument för bedömning av arbetsförmåga Regeringen gav i uppdrag att i sam- verkan med och i samråd med Arbetsförmedlingen vida- reutveckla metoder och instrument för bedömning av arbetsförmåga inom sjukförsäkringen. I uppdraget angavs också att ska samverka även med hälso- och sjukvården (S2010/5364/SF). Enligt regeringen skulle uppdraget bedrivas på ett sådant sätt att de metoder och instrument som tas fram förankras brett. I uppdraget angavs även ingå att lämna förslag till hur metoderna och instrumenten ska förvaltas och vid behov uppdateras. Uppdraget ska slutredovisas . Med anledning av skrivelse (rskr. 2010/11:325) gav rege- ringen i uppdrag att, inom ramen för det uppdrag som tidigare lämnats till , även analysera vilken betydelse det skulle få att ändra begreppet reguljär arbetsmarknad till begreppet normalt förekommande arbete. fick också i uppdrag att belysa hur en sådan ändring skulle påverka de krav- profiler som utarbetas inom ramen för myndighetens tidigare givna upp- drag. skulle också pröva om en lagändring kan främja ambitionen att skapa ökad rättsäkerhet och legitimitet. skulle, enligt uppdraget, överväga om det finns andra begrepp än reguljär arbetsmarknad respektive normalt förekommande arbete som på ett bättre sätt skulle kunna tillgodose kraven på rättssäkra och legitima bedöm- ningar av arbetsförmåga. Som svar på regeringens kompletterande uppdrag lämnade Försäkrings- kassan in rapporten och Av rapporten framgår att anser att skillnaden mellan begreppen normalt förekommande och reguljär arbetsmarknad inte är stor och att införandet av det nya begreppet har haft begränsad betydelse. Förändringar i tillämpning bedöms i första hand ha med sjukförsäkringsreglernas nya tidsgränser att göra. anser därför att vilket av de två begreppen som används spelar mindre roll för arbete med att vidareutveckla metoder och Prop. 2011/12:113 verktyg för bedömning av arbetsförmåga. konstaterar dock att det finns problem med båda dessa begrepp. Begreppen pekar inte tydligt på vad som ligger till grund för prövning av arbetsförmåga inom socialförsäkringen, dvs. att det är individens medicinska förutsättningar för arbete som bedöms. Det är, enligt , problematiskt att använda arbetsmarknads- begrepp som missvisande leder tanken till faktiska och konkreta anställ- ningar, i stället för till generella krav på medicinskt relaterade förmågor som olika typer av arbeten representerar. föreslår med stöd av sin utredning att ett införande av ett nytt begrepp vid bedömning av arbetsförmåga, tillsammans med ett klargörande av innebörd, omfattning och användande av begreppet, bör övervägas. Den exakta ordalydelsen anges av vara grannlaga och tangerar politiska överväganden om sjukförsäkringens gränser. I sin rapport lämnar också uppgifter om sitt utveck- lingsarbete, (se sid 13). Inom ramen för uppdraget att vidareutveckla metoder för bedömning av arbetsförmåga har i samarbete med bl.a. Arbetsför- medlingen tagit fram ett referensmaterial som ska användas som vägled- ning vid beslut om sjukpenning. Materialet ger information om vilka krav (uttryckta i medicinska förutsättningar) som arbetsmarknaden ställer. Referensmaterialet utgörs av kravprofiler för olika yrkesområden. De pro- filer som tagits fram uttrycker det aktuella yrkesområdets tolerans för begränsningar inom de förmågor som ingår. Beskrivningen omfattar de 40 vanligaste yrkesområden i SCB:s yrkesregister. Antalet anställda i dessa utgör av den svenska arbetskraften. Andelen kravprofiler (av möjliga sådana) kan antas vara betydligt högre, men ambition är trots det att utöka antalet beskriv- ningar så att det inte råder någon tvekan om att materialet täcker relevanta områden. förklarar att syftet är, (se sid. 14) att få ett referensmaterial som kan göra beslutsprocessen tydligare och enhet- ligare. Om det finns en beskrivning som handläggare kan hänvisa till vid beslut borde detta öka begripligheten i överväganden och beslutsformuleringar. Beskrivningen skall vara ett praktiskt, men begränsat, stöd i beslutsprocessen. Ansvarig handläggare kommer även fortsatt att få göra grannlaga värderingar och överväganden, men , för- hoppningsvis, med möjlighet att relatera till ett nationellt referensmaterial. God rättsäkerhet förutsätter en spårbar och transparent regeltillämpning. Hit hör bl.a. möjlighet för individen att i efterhand få sin sak omprövad och att det då finns information och referenser som prövningen kan utgå ifrån. den moderna sjukförsäkringens tillkomst har utgångspunkten varit att det i längden inte är rimligt att en försäkrad ska kunna vara sjukskriven endast i förhållande till det vanliga arbetet eller till andra arbetsuppgifter hos den arbetsgivare där den försäkrade är anställd. ska vid en prövning som är vidare än mot arbeten hos den vanliga arbetsgivaren beaktas om den försäkrade kan försörja sig genom arbete på den reguljära arbetsmarknaden eller genom annat lämpligt arbete som är tillgängligt för den försäkrade. Före skulle det i stället beaktas om den försäkrade kunde försörja sig genom sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden eller genom annat lämpligt arbete som är tillgängligt för den försäkrade. Både begreppet normalt förkommande arbete och begreppet reguljära arbetsmarknaden tillkom som delar av ett försök att stärka sjukförsäk- ringens karaktär som omställningsförsäkring. Båda begreppen lider av problemet att de är svåra att tillämpa och att gränsen för rätten till ersätt- ning kan vara svår att förstå. I propositionen 1996/97:28 konstateras att det finns en stor variation på arbeten på arbetsmarknaden och att det därför inte går att närmare defi- niera de arbeten som arbetsförmågan ska bedömas i förhållande till, utan utgångspunkten måste i stället tas i den försäkrades sjukdom. Samma förhållanden gäller när prövningen ska göras mot den reguljära arbets- marknaden. Både vad gäller normalt förekommande arbete och den reguljära arbetsmarknaden saknas konkreta anvisningar om hur bedömningen av arbetsförmågan ska göras. Bristen på metoder för bedömning av funk- tionstillstånd och arbetsförmåga var bakgrunden till att regeringen till- satte och sedan gav i upp- drag att tillsammans med och Arbetsförmedlingen vida- reutveckla metoder och instrument för arbetsförmågeutredning.