prop · H00315 · 2012-10-10 00:00:00 — Det viktigaste skälet till att planen är bunden är att projekt pågår över ett flertal år och ärvs när nya planeringsomgångar påbörjas.169 Utöver detta ingår amorteringar och räntebetalningar för projekt som har betalats eller ska betalas med lån i föregående eller nuvarande åtgärdsplan. lanserade regeringen en närtidssatsning,170 som innefattade ett antal projekt som kunde igångsättas fort samt påbörjade projekt som saknade finansiering till följd av fördyringar i den dåvarande åtgärdsplanen. Närtidssatsningens projekt pågår under ett flertal år och har därmed bundit medel i nuvarande plan. Regeringen har åtagit sig att betala ut statsbidrag till exempelvis regionala spårfordon och resecentrum. Även detta åtagande binder medel från den totala ramen för infrastrukturinvesteringar på ett sätt som trafikverken inte kan påverka. Avtalet om den regionala medfinansieringen till beslutades inför regeringens direktiv till trafikverken om att utarbeta ett förslag till ny åtgärdsplan. De projekt som staten har förbundit sig att genomföra i avtalet med regionen har alltså ingått som en förutsättning inför trafikverkens åtgärdsplanering. Även under planeringsprocessens gång har medfinansierade projekt påverkat den planering som genomför. Till exempel var Västsvenska infrastrukturpaketet inte med i planförslag till regeringen. Detta paket pekades ut av regeringen och kom med på bekostnad av ett antal andra projekt i den åtgärdslista som regeringen fastställde i sitt beslut.171 167Hittills har de planer som påbörjats inte pågått i sin helhet, regeringen har valt att påbörja nya åtgärdsplaner innan den förra är helt avslutad. Stomnätsplanen 19942003 ersattes av stomnätsplanen 1998-2007, som ersattes av framtidsplan för järnvägen 20042015, som ersattes av nationell plan för transportsystemet 20102021. 168Intervju, , . 169En bakgrund till att ett flertal sådana projekt pågår i den nuvarande planen är att det i den föregående åtgärdsplanen (20042015) uppstod en mängd fördyringar och förseningar; den föregående planen kunde alltså inte genomföras i den takt som var tänkt. 170Näringsdepartementet, , (). 171Riksrevisionen (2011c), s. 86. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 5.1.2En stor del av planen var bunden vid den senaste åtgärdsplaneringen Det nedanstående diagrammet beskriver de som fördelats till järnvägsprojekt i den nationella planen 20102021. Kostnaden för samtliga namngivna173 järnvägsprojekt beskrivs på vertikal axel och spridningen på horisontell axel. Diagram 5.1: Bundna och obundna järnvägsmedel i den nationella åtgärdsplanen Obundna projekt som föreslagits av Bundet genom reg. Bundet genom övrig mednansiering Pågående projekt och avbetalningar Källa: Underlag från bearbetat av . 172I planen utgör det totala utrymmet för järnvägsinvesteringar , men av dessa är fördelade på mindre effektivitetsåtgärder, så kallade . Dessa ingår inte i diagram 5.1. men diskuteras i avsnitt 5.1.3. Vidare ingår inte investeringar i vägar eller medel för underhåll. Diagrammet innehåller slutligen enbart medel från statliga anslag; för medfinansierade projekt har bidraget från medfinansiärerna inte inkluderats. 173Namngivna projekt är större projekt som har definierats med ett eget namn. Därutöver finns för mindre åtgärder som inte har namngivits, till exempel smärre trimningsinvesteringar. Dessa ingår inte i diagram 5.1 men diskuteras i avsnitt 5.1.3. 174E-post, , och . Diagrammet har beräknats utifrån en kategorisering av skälen till att projekt är bundna från . Efter att projekten delats in enligt dessa kategorier har kostnaderna för dem summerats . Diagrammet visar att den vanligaste anledningen till att medel bundits i den nuvarande nationella planen är att projekt ärvts från föregående plan till följd av att de håller på att genomföras eller avbetalas. Inom denna kategori, Pågående projekt och avbetalningar, ingår således även räntor och amorteringar för projekt som betalats med lån i föregående planer, eller som kommer betalas med lån i den nuvarande planen. Pågående projekt och avbetalningar binder sammanlagt av åtgärdsplanen; av denna andel utgör räntor och avbetalningar drygt hälften. Dessa bindningar går inte att påverka i någon större grad. Pågående projekt är således en förutsättning som måste hanteras i alla åtgärdsplaner eftersom det i nuvarande planeringssystem är normalt att regeringen inleder nya åtgärdsplaner innan de gamla är avslutade. Av diagrammet framgår även att närtidssatsningen binder och statsbidragen binder av planens totala medel till järnvägsinvesteringar. Medel som binds genom avtalet om den regionala medfinansieringen till utgör av de totala medlen till järnvägsinvesteringar.175 Utöver detta har flera andra medfinansieringsavtal ingåtts av regeringen (se fältet övrig medfinansiering). Bland dessa projekt ingår Västsvenska infrastrukturpaketet och utbyggnaden till flerspår på sträckan FlackarpArlöv. Övrig medfinansiering binder . Medlen som binds till följd av regeringens medfinansiering (övrig medfinansiering samt avtal) utgör således av den nationella åtgärdsplanens medel till järnvägsinvesteringar. När samtliga ovan angivna skäl till att anslagsmedel var bundna i åtgärdsplanen summeras blir resultatet att planen är till bunden. Här ingår således dels kostnader för pågående projekt, dels kostnader för projekt som regeringen har beslutat om inför åtgärdsplaneringen. Diagrammet visar slutligen att den obundna delen som fördelades av trafikverken i den senaste åtgärdsplaneringen, utifrån bland annat samhällsekonomisk effektivitet, utgör av det totala utrymmet i den pågående åtgärdsplanen.176 Ovanstående 175Denna andel avser de delar av och statens övriga åtaganden som genomförs under 20102021, vilket utgör totalt av utrymmet i den nationella planen. Fördelningen mellan de avtalade projektens utrymme i planen är: : , TomtebodaKallhäll: , Ostkustbanan : Härad: och Kraftsamling : . Kraftsamlingen var pågående men eftersom regeringen pekade ut åtgärden i samband med regionala medfinansiering räknas den till kostnaderna för detta avtal. 176Till kategorin pågående projekt som ingår i den bundna delen hör dock även projekt som fick prioritera i föregående åtgärdsplan. Andelen medel som trafikverken () har prioriterat till järnvägsinvesteringar i den senaste åtgärdsplanen är därmed större än . Analysen utgår dock från den specifika situation som gällde 2009, d.v.s. de rådande förutsättningarna inför valet av projekt i nuvarande åtgärdsplan. Utifrån detta perspektiv var alla pågående projekt bundna då i praktiken hade haft svårt att stoppa dessa projekts genomförande för att påbörja något annat projekt i stället, även om åtgärdsplaneringens analyser hade visat ett sådant behov. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR resultat kan jämföras med den föregående åtgärdsplanen där kunde fördela av de totala anslagen till järnvägsinvesteringar. Det har således skett en markant minskning av denna del i den nuvarande åtgärdsplanen.177 Diagrammet tydliggör hur projekten i avtal binder en stor del av åtgärdsplanens medel för den första halvan av planperioden. Det finns inte något obundet utrymme där trafikverken föreslår fördelningen . Vidare är detta utrymme relativt begränsat till efter 2017, när omfattningen börjar öka något. Det bör även noteras att av den del av anslaget som är obunden ingår ett flertal projekt som också medfinansieras från regionala och privata parter. Detta beror på att trafikverken fick i uppdrag från regeringen att söka medfinansiering inom arbetet med att ta fram ett förslag till nuvarande åtgärdsplan. har i RiR 2011:28 analyserat de 50 medfinansieringsavtal som ingåtts av trafikverken under senaste planomgången och kunnat konstatera att aktörer har påverkat den gängse planeringsprocessen genom att köpa sig före i kön. Det innebär att även inom den formellt obundna delen av åtgärdsplanen som fördelas på förslag av trafikverken kan anslaget ha styrts till viss del av regionala aktörer.178 5.1.3Trafikverkets förskjuts mot slutet av åtgärdsplanen Utöver de större projekt som är namngivna i åtgärdsplanen finns för att kunna genomföra mindre investeringar ().179 Dessa medel går ofta till trimnings- och effektiviseringsåtgärder som generellt ses som mycket samhällsekonomiskt effektiva.180 Tjänstemän vid har i en intervju uppgett att den nuvarande åtgärdsplanen ledde till att verket fick avbryta flera planerade mindre åtgärder som syftade till att höja kapaciteten Detta skedde då den föregående åtgärdsplanen 20042015 ersattes med den nuvarande 20102021. Det berodde på att det fanns medel för sådana åtgärder i den föregående åtgärdsplanen, och räknade i sin verksamhetsplanering med fortsatt tillgång till dessa medel. Regeringens beslut om den nya åtgärdsplanen innehöll dock ett mycket begränsat sådant utrymme till en början, vilket ledde till en tvärnit för dessa projekt.181 I underlaget som beskriver utrymmet för framgår att den första 177Banverket (2004a), s. 8, 35 och 88 f. Det totala investeringsbeloppet om 107,7 miljarder i planen 20042015 innefattar sannolikt också dåvarande plans pottpengar. I nuvarande plan 2010-2021 utgör motsvarande belopp (järnvägsinvesteringar inklusive pottpengar) 104 miljarder, vilket anges i avsnitt 5.1.1. När planerna jämförs på detta sätt utgör de obundna medlen i planen i planen 20102021. 178Riksrevisionen 2011:28, s. 23 och 109. 179Trafikverket (2011), 63 f. 180Trafikverket (2010), s. 4. 181Intervju, , . halvan av åtgärdsplanen innehåller enbart av de pottpengar som är avsedda för järnvägsinvesteringar. Det är alltså först under åtgärdsplanens senare del som har möjlighet att sätta igång någon större mängd trimnings- och effektivitetsåtgärder.182 Risk att syftet med planen begränsas I den nuvarande nationella åtgärdsplanen har vi kunnat se att regeringen i flera fall har valt att föregå förslaget till åtgärdsplan som trafikverken utarbetat. Detta genom att peka ut projekt i särskilda satsningar som binder anslagsmedel i planen redan innan trafikverken utarbetat sitt förslag. När regeringen bundit projekt i åtgärdsplanen ingår dessa i de flesta fall i direktivet om att genomföra en ny åtgärdsplanering till trafikverken.183 Det ingår i regeringens mandat att binda projekt i åtgärdsplanen, eftersom det är regeringens roll att fatta beslut om den långsiktiga åtgärdsplaneringen. kan inte se några direkta problem med att regeringen i viss mån binder projekt i åtgärdsplanen, förutsatt att projekten är väl utredda som effektiva projekt . Men om en stor del av medel i planen är bundna av regeringen ser en risk för att den samhällsekonomiska effektiviteten i åtgärdsplanen sjunker. Detta eftersom det då blir mindre medel till projekt som identifieras i analyser men som inte har ingått i någon av regeringens satsningar. Det gör att nyttan av den strategiska översyn som åtgärdsplaneringen syftar till blir begränsad. I nuvarande plan är medlen till järnvägsinvesteringar helt bundna under den första halvan av planperioden till följd av regeringens satsningar. Projekten i avtal binder en stor del av åtgärdsplanens medel för den första planperioden. Dessutom är potterna för små, och effektiva trimningsåtgärder är i huvudsak förflyttade till den senare halvan av planen. Detta riskerar att begränsa syftet med de omfattande analyser som genomför inom ramen för åtgärdsplaneringen. regionala medfinansiering binder även medel i framtida åtgärdsplaner Eftersom den regionala medfinansieringen till innehåller åtgärder som inte ryms helt i den nuvarande åtgärdsplanen har regeringen även bundit medel i kommande åtgärdsplaner . Denna framtida bindning omfattar enligt nuvarande plan för investeringar på (TomtebodaBarkarby). Innebörden är att medel även är bunda i framtida åtgärdsplaner, vilket kan utgöra ett problem om även dessa får 182E-post, , . 183Intervju, , . GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR ett begränsat utrymme för val utifrån samhällsekonomiska analyser och transportpolitiska mål. 5.2Avtalsbundna projekt har förtur även i genomförande av åtgärdsplanens infrastrukturprojekt När en åtgärdsplan är fastställd återstår att genomföra den. Det är som genom verksamhetsplaneringen ser till att de årliga anslagen används så att åtgärdsplanen kan genomföras som tänkt. Syftet med verksamhetsplaneringen är således att verkställa de prioriteringar som gjorts i åtgärdsplaneringen. Förutsatt att de projekt som planerats går att genomföra utan fördyringar eller andra oförutsedda händelser krävs inga förändringar i förhållande till åtgärdsplanen. Om ett eller flera projekt blir fördyrade kan dock behöva göra prioriteringar mellan de olika projekten. Vid sådana händelser är utgångspunkten att den nationella planeringens prioriteringsordning gäller, men hänsyn tas även till praktiska omständigheter. 5.2.1Trafikverket hanterar avtalsbundna projekt som prioriterade Tjänstemän vid uppger under en intervju att de projekt som ingår i avtalet om regionala medfinansiering kommer att ges hög prioritet inom den interna verksamhetsplaneringen om så stora fördyringar skulle uppstå i den nuvarande åtgärdsplanen att den inte kan genomföras som tänkt. Detta beror på att staten har förbundit sig att genomföra projekten i avtalet, medan sådana förbindelser saknas för projekt som prioriterats in i åtgärdsplanen enligt den gängse samhällsekonomiska prioriteringsgrunden. Tjänstemän vid poängterar att det inte enbart är själva medfinansieringen som gör att projekt prioriteras i verksamhetsplaneringen. Även om icke medfinansierade projekt pekas ut av regeringen för att färdigställas ett visst datum skulle de enligt hanteras på detta sätt.184 I avtalet om regional medfinansiering till ingår även viten för vissa av avtalets projekt som staten har förbundit sig att betala om en försening som beror på statlig underlåtenhet uppstår. I dessa fall skulle i en prioriteringssituation se dessa viten som en sorts fördyring. Dessa viten skulle vid försening kosta staten som projekten försenas. Tjänstemän vid menar att detta särskilda fokus är specifikt för projekten i regionala medfinansiering, på grund av att vitesklausuler är ovanliga.185 184Intervju, , . 185Intervju, , . Tjänstemän vid menar att medfinansieringsavtal leder till en låsning i genomförandet av åtgärdsplanerna som minskar handlingsfriheten och flexibiliteten. kan se en risk för att i en prioriteringssituation inte utgår från vad som är det samhällsekonomiskt mest effektiva valet. Om åtgärdsplanen blir fördyrad och försenad kommer avtalets vitesklausuler att väga tungt vid hantering och prioritering av projekt i verksamhetsplaneringen. Således finns en risk att och de övriga projekten som ingår i avtalet prioriteras även om det vore mer effektivt att prioritera medel till andra projekt. Den del av åtgärdsplanen 20102021 som rör järnvägsinvesteringar är nästan helt bunden av pågående projekt och andra statliga satsningar, såsom närtidssatsningen samt medfinansiering. av de totala medlen till järnvägsinvesteringar går till projekten i avtal om regional medfinansiering och dessa projekt binder en stor del av åtgärdsplanens medel för den första halvan av planperioden. av medlen återstår som obundna, för vilka trafikverken kunnat planera utifrån de analyser verken genomför. När en stor del av medlen i åtgärdsplanen är bundna finns risken att staten bygger ut infrastrukturen i fel ordning och med låg effektivitet. Detta eftersom planen under de år som den är helt bunden genomförs utan att en systemövergripande analys för det bundna åtgärdsvalet har gjorts. Om fördyringar eller andra oförutsedda händelser leder till att måste prioritera inom sin verksamhetsplanering påverkar medfinansieringsavtal denna prioritering. prioriterar avtalsbundna projekt för att staten ska kunna fullfölja sina avtal samt i fallet regionala medfinansiering för att undvika att tvingas betala viten. Det kan dock innebära att och de övriga projekten som ingår i avtalet prioriteras även om det vore mer effektivt att prioritera medel till andra projekt. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 6Främjar regionala medfinansiering god hushållning med statliga medel? I det här kapitlet analyseras regionala medfinansiering utifrån budgetlagens186 skrivningar om att i statens verksamhet ska god hushållning iakttas. Här belyses de vitesklausuler som ingår i avtalet, statens hantering av risker samt analyseras avtalets incitamentsstruktur med avseende på kostnadskontroll. Detta kapitel besvarar därmed revisionsfråga 2. Erfarenheterna från tvisten om (se bilaga 3) har haft stor påverkan på förhandlingsarbetet. Tvisten handlade om att regionala företrädare i som varit med och finansierat en utbyggnad av ansåg att staten inte hade levt upp till sin del av åtagandet. Av intervjuer med företrädare för de regionala företrädarna framgår att vitesklausulerna i avtalet om kom till på deras initiativ med anledning av . Krav på viten ställdes utifrån frågan om varför man skulle skriva ett nytt avtal när staten inte hade levt upp till det tidigare. Enligt de regionala företrädarna har en återkommande diskussion under förhandlingarna varit om det över huvud taget går att teckna avtal med staten. Enligt uppgift från har vitesklausuler inte förekommit i något annat medfinansieringsavtal förutom Citybanans.187 Både förhandlingsmannen och tjänstemän vid har beskrivit att det var hårda förhandlingar om huruvida vitesklausulerna skulle ingå i avtalet eller inte och där man från statens sida var starkt emot. Resultatet av förhandlingarna blev att vitesklausulerna kom med i avtalet; genom jurister justerades dock skrivningarna så att viten endast skulle betalas vid underlåtenhet från statens sida (se bilaga 2 för närmare beskrivning av villkoren i avtalet). Den statliga förhandlingsmannen har uttryckt en viss förståelse för kraven på vitesklausuler; medfinansiärerna går in med 2,3 miljarder kronor188 och vill säkerställa att 186SFS: 2011:203. 187Intervju, , . 188De ursprungliga uppräknade till prisnivå 2011 (december). staten lever upp till sitt åtagande. Vitesklausulerna säkerställer att projekten i avtalet inte ska kunna prioriteras bort.189 Både och de regionala företrädarna ger en bild av att det råder samsyn mellan den regionala och den statliga sidan när det gäller vad begreppet underlåtenhet kan innebära; här avses till exempel att regeringen inte hanterar överklaganden eller tillåtlighetsprocessen i rimlig tid, att inte driver projekteringsarbetet i den takt som man skulle kunna göra, att upphandlingsprocessen drar ut etcetera. Redan i skrivande stund har situationer uppstått som skulle ha kunnat leda till konflikter och diskussioner om avtalsbrott. har vitesklausulerna dock inte utlösts. De regionala företrädarna har visat förståelse för att avtalet inte har kunnat fullföljas som planerat, så länge staten visar goda intentioner att fullfölja avtalet. Enligt bör medfinansieringsavtal mellan kommun och stat inte innehålla klausuler om skadestånd.190 Utredningen ger dock ingen vidare förklaring till sin ståndpunkt i form av analys av problemen med och konsekvenserna av att ha skadeståndsklausuler i medfinansieringsavtal. Argumenten bakom vitesklausulerna är att de regionala företrädarna vill säkerställa att de får något i utbyte mot sin medfinansiering. anser dock att det inte krävs vitesklausuler för att ge medfinansiärer denna säkerhet. En senarelagd eller villkorad medfinansiering från kommunernas sida med kontrollstationer hade kunnat ge de regionala parterna möjlighet att säkerställa att man får det man betalar för. Som beskrivs i bilaga 2 har man dock en relativt sen och periodiserad utbetalning av medel till , med årliga kontrollstationer. Vitesklausulerna var trots detta ett starkt krav från de regionala företrädarnas sida. Detta talar för att medfinansiärerna inte bara strävade efter att säkerställa att de får något i utbyte för sitt bidrag utan genom avtalet försökte säkra genomförandet av projekten. Att regionen ansåg att borde ha blivit byggd förstärker denna bild. Vitesklausulerna, i kombination med att det saknas möjlighet för staten att ompröva projekten vid fördyringar, innebär således att staten överlåter kontroll och inflytande över transportinfrastrukturinvesteringar som är statens ansvar på de regionala parterna. 189Intervju, den statliga förhandlingsmannen, . 190SOU 2011:49, s. 187 f. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR För det första innebär detta en risk att staten drar på sig stora kostnader vid förseningar av projekt, då förseningar i sig, även utan viten, tenderar att vara kostnadsdrivande. Det verkar emellertid råda en samsyn mellan den regionala och den statliga sidan när det gäller vad begreppet underlåtenhet i avtalet kan innebära. har de regionala företrädarna visat förståelse för de förseningar som har dykt upp. bedömer dock att det finns utrymme för tolkningar om vad som till exempel är en utdragen statlig process. Historiskt har genomförandet av infrastrukturprojekt ofta försenats och fördyrats av skäl som kan kopplas till den del av processen som staten råder över, exempelvis missbedömningar i den statliga kostnadskalkylen.191 Mot bakgrund av detta kan inte utesluta en framtida risk för krav på viten. För det andra leder vitesklausulerna till ett begränsat handlingsutrymme för staten eftersom avtalets projekt har en väldigt bestämd tidsplan. Prioriteringen av avtalets projekt kan verka kostnadsdrivande och/eller leda till ett ineffektivt genomförande av åtgärdsplanen om prioriteringen av avtalets projekt förhindrar ett effektivt genomförande av andra projekt. Det går endast att spekulera i möjligheten om man i det här fallet hade kunnat få till ett avtal utan vitesklausuler. Vitesklausuler är dock ovanliga i medfinansieringsavtal, och gör bedömningen att de risker som staten utsätter sig för i och med vitesklausulerna är så omfattande att staten bör undvika sådana villkor i medfinansieringsavtal. En situation med fler avtal med vitesklausuler skulle leda till en dyr och ineffektiv planering och utbyggnad av transportinfrastrukturen. 6.2Ekonomisk risk och kostnadskontroll Fördyringar i projekt ledde till att åtgärdsplanen 20042015 försenades kraftligt. skrev till regeringen och konstaterade att kostnadsökningarna för objekten i framtidsplanen var omfattande och att en revidering av planen var nödvändig. gav regeringen i uppdrag att lämna ett förslag till reviderad åtgärdsplan.192 I granskning av kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar beräknades den genomsnittliga kostnadsökningen av järnvägsprojekt till (inklusive kostnadsökningar som beror på den höga prisutvecklingen 191Se avsnitt 6.2. 192Banverket (2007a), s. 6. Regeringen fastställde dock aldrig planen. Källa: uppgift från tjänstemän vid i samband med förstudie till granskning av kostnadskontroll i stora väg- och järnvägsinvesteringar. Intervju, , . i anläggningsbranschen).193 Då jämförs kostnaderna för projekten med den angivna kostnaden i den första åtgärdsplan som projektet tagits upp i.194 Mot denna bakgrund är det viktigt med god kostnadskontroll där ekonomiska risker minimeras. Flera av projekten i avtalet om regionala medfinansiering hade varit med i tidigare åtgärdsplaner för förhandlingarna. Dock befann de sig i tidiga skeden i den fysiska planeringen med tillhörande osäkerhet i kostnadsuppskattningen. 6.2.1 Risktagande och incitament till kostnadskontroll I avtalet om regional medfinansiering av står staten för hela risktagandet vad gäller fördyringar i avtalets projekt, förutom de fördyringar som är en följd av indexutvecklingen i branschen. Frågan om att staten och de regionala parterna skulle dela på kostnaden för fördyringar ska ha väckts, men flertalet av de regionala företrädarna menade att det var givet att var vad man förmådde att ge. Regionens företrädare ansåg att det inte är ett kommunalt ansvar att finansiera infrastruktur, det är staten som upphandlar, beräknar kostnader och påverkar utifrån ingångna avtal.