prop · GZ03172 · 2012-09-18 00:00:00 — Detta har enligt utredningens undersökningar bl.a. lett till att vissa kommuner och landsting använder redovisningen för att jämna ut varierande resultat, som exempelvis kan orsakas av konjunktursvängningar. Det medför att kravet på balans får styra när och hur redovisning av vissa transaktioner sker, s.k. bokslutspolitik. Detta innebär att transaktioner genomförs som ur ett redovisningsperspektiv är tveksamma eller direkt lagstridiga, främst genom att ett stort överskott görs mindre eller genom att ett redan svagt resultat försvagas ytterligare. Resultaten anpassas därigenom, beroende på den ekonomiska situationen, för att åstadkomma ett bättre utgångsläge inför kommande år. Som exempel kan nämnas avsättningar för framtida projekt och pensioner intjänade , ogrundade nedskrivningar samt felaktiga periodiseringar. Det händer vidare att man under goda år, delvis i strid med god redovisningssed, redovisar vissa avsättningar i resultaträkningen och på balansräkningens skuldsida, som vid behov (när resultatet är sämre) kan återföras eller användas för ett specifikt ändamål kommande år. Balanskravets tillkomst kan på så sätt indirekt sägas ha påverkat innehållet i den finansiella rapporteringen. Lagens krav på återställande kan också sättas ur spel genom att kommunen eller , i strid med regelverket, gör gällande att synnerliga skäl för avsteg från balanskravet föreligger när stora underskott uppstår. Detta kan försvåra möjligheten att upprätthålla ett rimligt eget kapital. Kommunerna och landstingen har som primärt fokus att klara balanskravet, först därefter prioriteras balansräkningen och det långsiktiga perspektivet. 4.4.1Valet av pensionsmodell vid införandet av balanskravet rekommenderades kommuner och landsting av dåvarande Referensgruppen i redovisning att redovisa sina pensionsåtaganden som Den främsta orsaken till detta var att den modell 2011/12:172 för pensionsberäkning som då användes, den s.k. fördelningsmodellen, byggde på allt för osäkra schablonberäkningar. Pensionerna redovisades då som kostnader i samband med att de utbetalades. Modellen innebär således att nuvarande skattebetalare finansierar utbetalningar som härrör från tidigare intjänade pensionsförmåner. Fördelningsmodellen utgår från den kommunala verksamhetens varaktiga karaktär och framtida pensionsutbetalningar anses vara säkerställda genom beskattningsrätten. gav Referensgruppen i redovisning en ny rekommendation som innebar att även pensionsskulden skulle redovisas som en skuld i balansräkningen enligt den s.k. fullfonderingsmodellen. Övergången till fullfonderingsmodellen skedde successivt och i slutet av årtiondet redovisade flertalet av kommunerna och landstingen helt eller delvis sina pensionsåtaganden enligt denna modell. I samband med att balanskravet infördes sågs även pensions- redovisningen över. Det fanns tre modeller för pensionsredovisningen att välja mellan: fördelningsmodellen, fullfonderingsmodellen och bland- modellen. Blandmodellen innebar en successiv övergång från för- delningsmodell till fullfonderingsmodell i takt med att de tidigare intjänade pensionsförmånerna gradvis fasas ut. Blandmodellen valdes då fullfonderingsmodellen inte ansågs ta tillräcklig hänsyn till att de kommunala avtalspensionerna hade hanterats enligt fördelningsmodellen. Vid en direkt övergång till att i balanskravet inkludera kostnader enligt fullfonderingsmodellen ansågs nuvarande skattebetalare behöva finansiera en allt för hög kostnad för de pensions- förmåner som intjänats tidigare utan att kostnadsföras. Valet av bland- modellen innebar en successiv utfasning av det gamla pensionsåtagandet i form av årliga utbetalningar av den del av pensionerna som inte kostnadsförts vid intjänandet. Enligt regeringen var det vidare rimligt att sättet på vilket pensioner redovisades korresponderade med hur pensionerna skulle beaktas i förhållande till kravet på ekonomisk balans i kommunallagen (prop. 1996/97:52 s. 62 f.). 4.4.2Gällande regelverk för redovisning av pensioner Enligt lagen om redovisning ska pensionsförmåner som in- tjänats inte tas upp som en skuld eller avsättning i balans- räkningen. Utbetalningar av pensionsförmåner som intjänats ska redovisas som kostnader i resultaträkningen. Det innebär att kommuner och landsting ska redovisa pensionsåtaganden som intjänats som en ansvarsförbindelse, dvs. utanför balansräkningen, medan pension intjänad redovisas i balansräkningen som en avsättning. I Rådet för redovisnings rekommendation nr 17, Värdering och upplysningar om pensionsförpliktelser, som trädde i kraft , anges hur pensionskostnader och pensionsskulder ska värderas och vilka upplysningar som ska lämnas om detta. Enligt rekommendationen ska årsredovisningen upplysa om alla delposter per förpliktelse. Denna information möjliggör en beräkning av alternativa kostnader för pensionerna, oavsett vald modell. 4.5.1Bestämmelser i regeringsformen om självstyrelse Den kommunala självstyrelsen har en central ställning i och utgör en viktig del av vårt demokratiska system. Av 1 kap. 1 § regerings- formen, förkortad RF, framgår att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. Bestämmelser som rör kommunerna, och som kan anses specifika för den kommunala sektorn, finns även i 14 kap. RF. Principen om självstyrelse har lyfts fram genom en ny bestämmelse i 14 kap. 2 § RF, som gäller för all verksamhet. Enligt bestämmelsen sköter kommunerna lokala och regionala ange- lägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. Närmare bestämmelser om detta ska finnas i lag. Kommunerna sköter även övriga angelägenheter som bestäms i lag. 4.5.2Den kommunala självstyrelsens omfattning Vid tillkomsten av RF underströk att den kommunala självstyrelsen utgör en av grunderna för den svenska demokratin (bet. KU1973:26 s. 39). Någon allmänt accepterad definition av vad som avses med självstyrelse finns dock inte. I för- arbetena till RF uttalas bl.a. att det varken är lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser i grundlag kring en självstyrelsesektor, samt att arbets- och befogenhetsför- delningen mellan stat och kommun i ganska vid omfattning i stället måste kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen. I förarbetena framhålls vidare att det är av grundläggande betydelse för kommunernas kompetens att de utöver sina särskilda åligganden har en fri sektor inom vilken de kan ombesörja egna angelägenheter, och att det inom detta område finns utrymme för en initiativrätt. Det anförs även att denna initiativrätt kan sägas bilda en kärna i den kommunala självbestämmanderätten (prop. 1973:90 s. 190). Utrymmet för den kommunala självstyrelsen är dock inte obegränsat. Enligt 8 kap. 2 § första stycket 3 RF ska föreskrifter om grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och den kommunala beskattningen, samt föreskrifter om kommunernas befogenheter i övrigt och deras åligganden, meddelas i lag. Denna bestämmelse innebär emellertid inte bara en begränsning av, utan också ett skydd för, den kommunala självstyrelsen. Om området för den kommunala initiativ- rätten ska inskränkas krävs som utgångspunkt att det sker genom föreskrifter som meddelas av . följer av 14 kap. 3 § RF att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå längre än vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den. I förarbetena anges att denna reglering innebär att regelmässigt måste pröva kommunernas självstyrelseintressen när begränsningar av självstyrelsen 2011/12:172 övervägs (prop. 2009/10:80 s. 212). Vidare anges att proportionalitets- prövningen bör innefatta en skyldighet att undersöka om det ändamål som regleringen avser att tillgodose kan uppnås på ett för det kommunala självbestämmandet mindre ingripande sätt än det som föreslås. Regeringens bedömning: Någon statlig kommunstabiliseringsfond bör inte införas. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att ett statligt stabiliseringssystem införs, utformat utifrån en garanterad lägsta tillväxt för kommunsektorns skatteunderlag. När den garanterade nivån underskrids föreslås systemet bistå kommunsektorn med bidrag från en Fonden avses byggas upp av medel som inbetalas av kommuner och landsting. Remissinstanserna: En övervägande del av remissinstanserna instämmer inte i utredningens förslag till åtgärder för att motverka konjunktursvängningar och om införandet av en kommunstabiliserings- Av dessa anser flertalet, bl.a. Ale, , , , , , , , , , , Säters, Tanums och kommuner samt läns och Västra , att ansvaret för stabiliseringspolitiken ligger på staten och ska finansieras med statliga , , , , , , , , , , , , , och kommuner, , och Kommunforskning i (KFi) anser, i likhet med vad ut- redningen anfört, att en lösning som byggs upp kring det generella statsbidraget på många sätt vore den allra enklaste. samt och kommuner tillstyrker eller har inte några invändningar mot utredningens förslag. Ett mindre antal remissinstanser, bl.a. , Konjunktur- institutet, Statskontoret, , , Bodens, Fal- , , och kommuner, läns landsting, , Lands- organisationen i samt Kommuninvest, tillstyrker utredningens förslag, men är kritiska till finansieringsformen. Skälen för regeringens bedömning: Ansvaret för stabiliserings- politiken ligger hos staten. Kommunsektorns ekonomi påverkar dock genom sin storlek förutsättningarna för stabiliseringspolitiken. angeläget att kommuner och landsting inte försvårar genomförandet av stabiliseringspolitiska åtgärder samt att de har möjligheter och incitament att så långt som möjligt hantera konjunktursvängningar på lokal nivå. Problemet med procykliskt beteende bland kommuner och landsting skulle kunna tala för en mer omfattande, tvingande stabilisering av de kommunala intäkterna över en konjunkturcykel. visar ut- redningen att en kommunstabiliseringsfond, för vilken spelreglerna bestäms i förväg och , i praktiken är svår att konstruera. Exempelvis är valet av metod för hur skatteunderlaget ska prognostiseras en grannlaga uppgift som har stor betydelse för fond- konstruktionens långsiktiga hållbarhet. Utredningen illustrerar känslighetsproblematiken genom att simulera olika fondkonstruktioner där uppsättningen av parametrar för att bestämma storleken på fonden varieras. En slutsats som utredningen drar är att ju starkare och mer långtgående utjämningen är, desto svårare blir det att hitta en långsiktigt hållbar konstruktion för en stabiliseringsfond. Oönskade effekter kan lätt uppstå om utjämningen blir för stark, exempelvis kan finansieringen av fonden bli osäker. Stora ekonomiska obalanser riskerar också att uppstå på ganska , vilket kan vara destabiliserande i sig. Detta är inte önskvärt, varken ur ett statligt eller kommunalt perspektiv. För att motverka detta skulle konstruktionen av stabiliseringsfonden sannolikt behöva ändras med jämna mellanrum, vilket skulle motverka själva syftet med fonden, nämligen att skapa bättre planeringsförutsättningar och minska det procykliska beteendet i kommuner och landsting. Utredningens analyser har inte heller fullt ut kunnat visa att det finns ett sådant starkt procykliskt agerande som skulle motivera införandet av ett nytt komplext instrument, med relativt stor påverkan på staten och kommunsektorn. Värdet av ett centralt stabiliseringssystem bedöms framför allt bestå i att det skulle utgöra ett skyddsnät i situationer som den enskilda kommunen eller det enskilda inte rimligen kan ha beredskap för. Att begränsa den kommunala självstyrelsen genom att minska de skatteintäkter som kan disponeras i en högkonjunktur skulle emellertid utgöra ett väsentligt avsteg från vad som gäller , då staten i första hand påverkar kommunsektorns ekonomiska utrymme genom balans- kravet och genom att fastställa statsbidragens storlek. En övervägande del av remissinstanserna från kommunsektorn har motsatt sig en ändring av dessa ramar i enlighet med utredningens förslag om införandet av en kommunstabiliseringsfond. Denna brist på stöd för fonden talar också mot ett införande. Om kommunerna och landstingen i stället gavs möjlighet att genom egna lokala stabiliseringssystem utjämna sina skatteintäkter, skulle de utifrån sina egna förutsättningar dels kunna påverka skatteintäkterna genom skattesatsen, dels bestämma hur och när befintliga intäkter ska användas genom att variera sitt sparande/resultat. Ett lokalt system har också betydligt bättre förutsättningar att få legitimitet i kommuner och landsting jämfört med ett centralt system. Mot denna bakgrund bedömer regeringen att en central statlig kommunstabiliseringsfond inte bör införas, men att incitamenten och möjligheterna att konjunkturspara på lokal nivå behöver stärkas. Ett sådant sparande kan bidra till att förstärka de automatiska stabilisatorerna i finanspolitiken, genom att göra det möjligt för kommuner och landsting att i större utsträckning än avstå från att skära ned på verksamheten och minska personalen när intäkterna tillfälligt försämras i en kon- junktursvacka. Därmed kan också behovet av diskretionära insatser från staten minska. Resultatutjämningsreserver i kommuner och Regeringens förslag: För att utjämna intäkter över en konjunktur- cykel ges kommuner och landsting möjlighet att under vissa angivna förutsättningar reservera medel i resultatutjämningsreserver för att Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker Flera av dem anser att även om det finns möjligheter att slippa återställa ett negativt resultat innebär införandet av resultatutjämningsreserver att det skapas en tydligare koppling till just konjunkturvariationerna. De anser vidare att förslaget ökar förutsättningarna att bedriva verksamhet på ett sätt som inte förstärker konjunkturvariationerna i samhällsekonomin. remissinstanserna, bl.a. , hade dock helst sett att det föreslagna systemet varit mindre reglerat och gett större frihet för kommunerna och landstingen att utjämna sina resultat över tiden. Några remissinstanser, däribland kommun, Region och Kommunforskning i , anser att behovet av sparande kan hanteras genom att det nuvarande regelverket kommun anför att det borde vara möjligt att använda sparade medel utan att synnerliga skäl måste föreligga. förbundet anser att kommunernas balanskrav, på samma sätt som målet för de offentliga finanserna, borde omfatta en hel Ett mindre antal remissinstanser, bl.a. , , Höörs, , , , och kommuner samt och Rådet för redovisning (RKR) avstyrker utredningens förslag. Av dessa anser och kommuner att den gällande lagstiftningen redan ger tillräckliga möjlig- heter att utjämna intäkter . Statskontoret och anser att det bör ske en uppföljning av kommunsektorns hantering av resultatutjämningsreserverna. Skälen för regeringens förslag En möjlighet att använda resultatutjämningsreserver införs Statens överskottsmål bygger på att de offentliga finanserna ska ha ett överskott på en procent av BNP över en konjunkturcykel, vilket innebär att underskott kan redovisas enskilda år. Överskottsmålet kan för den ekonomiska förvaltningen i kommuner och landsting närmast jämföras med kravet på god ekonomisk hushållning. tingen ska i budgeten ange bl.a. de finansiella mål som är av betydelse för god ekonomisk hushållning. Flera kommuner och landsting beslutar också om mål för ekonomin över en konjunkturcykel. balanskrav är däremot fokuserat på det närmast följande året. Den nuvarande regleringen erbjuder således endast begränsade möjlig- heter för kommuner och landsting att spara över en hel konjunkturcykel. Avsaknaden av sådana möjligheter kan bl.a. leda till bokslutspolitik, t.ex. i form av redovisningsteoretiskt tveksamma avsättningar för att reservera medel för framtida kostnader. Att påverka redovisningen på detta sätt kan framstå som ett förhållandevis enkelt sätt att hantera resultatvariationer. Det underminerar dock redovisningens trovärdighet. Det kommunala balanskravet har stor betydelse för säkerställandet av en ansvarsfull ekonomisk förvaltning i kommuner och landsting. Det finns dock en stelhet i de nuvarande reglerna som innebär att balans- kravet är asymmetriskt. Underskott ska regleras, medan tidigare upp- arbetade överskott i princip inte kan användas för att jämna ut ekonomin vid en nedgång. Endast de kommuner och landsting som har en stark finansiell ställning tillåts minska det egna kapitalet enligt undantags- reglerna. Utredningens undersökningar bekräftar också att balanskravet motverkar konjunktursparande och att inriktningen mot en långsiktig, god ekonomisk hushållning behöver förstärkas. Kommuner och landsting ska ha en god ekonomisk hushållning, vilket bl.a. innebär att de behöver ha ett eget sparande för att kunna hantera variationer i de ekonomiska förutsättningarna, inte minst konjunktur- variationer. Det finns även uttalade behov och önskemål i kommun- sektorn om förändringar i regelverket som ger förbättrade möjligheter att spara. Mot denna bakgrund gör regeringen, till skillnad från bl.a. , , , , , , och kommuner samt och , bedömningen att det finns behov av att införa en möjlighet för kommuner och landsting att på ett tydligt och jämförbart sätt fördela om intäkter och resultat . Regeringen föreslår därför att kommuner och landsting under vissa förutsättningar ges möjlighet, men inte åläggs någon skyldighet, att reservera medel i en resultatutjämningsreserv och vid behov använda dessa medel för att täcka underskott. För att uppnå en avvägning mellan centrala och lokala regler föreslår regeringen att de grundläggande förutsättningarna för reservering till och användning av medel från resultatutjämningsreserven regleras i lag samt att kommunerna och landstingen åläggs att inom ramarna för lagregleringen besluta riktlinjer för den närmare hanteringen av sin respektive reserv (se avsnitt 6.4). Avsikten med regelverket är att uttag från resultat- utjämningsreserven endast ska få ske för att täcka underskott som uppstår till följd av en lågkonjunktur. Regeringen bedömer att förslaget kan väntas leda till bättre efter- följning av gällande redovisningsregler, normer och principer. Därmed främjar förslaget jämförbarhet och tydlighet i den kommunala redo- visningen. Vilka risker finns med en modifiering av balanskravet? Införandet av resultatutjämningsreserver innebär att det nuvarande balanskravet delvis modifieras. föreslår regeringen ändringar som ska förhindra att förslaget ger oönskade effekter. Underskott ska inte vara tillåtna, om de inte föregåtts av ett medvetet, uppbyggt sparande. 2011/12:172 Genom tydliga krav på dels en viss lägsta nivå på resultat och ekonomisk ställning för att reservering ska vara tillåten, dels på lokala riktlinjer som bl.a. ska begränsa reservens storlek, skapas erforderlig stadga (se avsnitt 6.24). Med regeringens förslag skapas ett flexiblare regelverk och därmed ett utrymme för ökat lokalt ansvarstagande. Mot den bakgrunden är det viktigt att en uppbyggd resultatutjämningsreserv inte används för till- fälliga skattesänkningar eller utgiftsökningar. Regeringen bedömer dock att riskerna för att reglerna skulle leda till en försämrad budgetdisciplin, och en urholkning av kommunsektorns ekonomi, är små. använder ett antal kommuner och landsting olika former av reserveringar, i en del fall på ett sätt som knappast är förenligt med gällande redo- visningsregler, för att skapa ett sparande för framtida behov. Genom regeringens förslag ges alla kommuner och landsting möjlighet att reservera medel på ett enhetligt, tydligt och jämförbart sätt. Regeringen kommer att följa utvecklingen I enlighet med vad Statskontoret och har anfört bör det ske en uppföljning av kommunernas och landstingens tillämpning av de föreslagna reglerna om resultatutjämningsreserver. Regeringen avser därför att anpassa kraven på de uppgifter som för den officiella statistiken samlas in från kommuner och landsting för att möjliggöra en sådan uppföljning. Regeringen kommer att följa hanteringen av resultatutjämnings- reserverna för att säkerställa att regelverket används på avsett sätt. Visar det sig att reserverna inte används i enlighet med regeringens intentioner kommer regeringen överväga att föreslå ytterligare inskränkningar i hanteringen. Förutsättningar för reservering till en Regeringens förslag: Reservering till en resultatutjämningsreserv får göras med högst ett belopp som motsvarar det lägsta av antingen den del av årets resultat eller den del av årets resultat efter balanskravs- justeringar som överstiger en procent av summan av skatteintäkter, generella statsbidrag och kommunalekonomisk utjämning. kommunen eller har ett negativt eget kapital, inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser, ska gränsen för när avsättningen får ske i stället uppgå till av summan av de ovan nämnda posterna. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: I stort sett samtliga av de remissinstanser som har besvarat remissen i denna del tillstyrker utredningens förslag. remissinstanserna, bl.a. , , och kommuner, och läns landsting, Kommunal- Kommuner och Landsting (SKL), anser dock att de relativt omfattande regler som föreslås för reservens uppbyggnad och användning är Prop. 2011/12:172 onödiga. De anser att varje kommun och landsting i lokala föreskrifter ska få avgöra vid vilket resultat avsättning till reserven får ske samt när och hur den ska användas. Några remissinstanser, däribland och kommuner, , och Västra samt , anser att även kommuner och landsting med negativt eget kapital, inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser, ska få reservera den del av årets resultat eller årets resultat efter balanskravsjusteringar som överstiger en procent av summan av skatteintäkter, generella statsbidrag och kommunal- ekonomisk utjämning. Västra anser att begränsningen för kommuner och landsting som har ett negativt eget kapital är för långtgående och att konsekvensen blir att balanskravet även i fortsättningen kommer att vara asymmetriskt, med inlåsningseffekter som inte är till gagn för verksamheten. anser att förslaget innebär att staten genom lagstiftning talar om vilket resultat som kommunerna ska ha för att uppnå god ekonomisk hushållning. anser att detaljerade bestämmelser av det aktuella slaget strider mot den kommunala självstyrelsen. kommun anser att utredningens förslag riskerar att försvåra analysen av resultatet och utgör en detaljstyrning som varken främjar den kommunala styrningen eller dialogen mellan de förtroendevalda och allmänheten. Ett fåtal remissinstanser, däribland , och kommuner, avstyrker utredningens förslag. kommun anser att det är uppseendeväckande att förslaget innebär att kommuner med ett negativt eget kapital ska få avsätta överskott till lokala resultat- utjämningsfonder. och kommuner framhåller att införandet av kravet på ett överskott om en procent för att sätta av medel till resultatutjämningsreserven riskerar att uppfattas som att eller schablonen för den resultatnivå som flertalet kommuner behöver uppnå har sänkts. kommun anser att resultatkravet för expansiva kommuner med stora investeringar, som flera av kommunerna i , bör ligga högre än om kommunens finansiella handlingsutrymme ska kunna bibehållas. Några remissinstanser, bl.a. och , , Rådet för redovisning (RKR) och SKL, anser att det redovisade egna kapitalet inte är ett rättvisande mått på den ekonomiska styrkan i detta sammanhang, då det bl.a. påverkas av hur verksamheten är organiserad, t.ex. av valet mellan att bedriva verksam- heten i den egna förvaltningen eller i ett bolag. RKR anser att en god ekonomisk hushållning visserligen förutsätter en helhetssyn, men att olika organisatoriska och verksamhetsmässiga lösningar måste vara tillåtna. Av denna anledning är enligt rådet en detaljreglering av den ekonomiska styrningen genom enhetligt lagreglerade relativa nivåer för det egna kapitalet inte lämplig. Skälen för regeringens förslag