prop · GZ03139 · 2012-04-11 00:00:00 — Det kan därför vara motiverat att studera de olika medfinansierade projektens samhällsekonomiska kalkyler och samhällsekonomiska bedömningar för att studera hur den samhällsekonomiska lönsamheten i åtgärdsplaneringen påverkats. Västsvenska infrastrukturpaketet konstaterades av VTI vara ett uppenbart exempel på hur kommuner och regioner köpt in en paketlösning som inkluderar olönsamma eller tveksamma objekt i planen genom medfinansiering. Delobjektet Västlänken en järnvägstunnel under 128Banverket (2009a). Medfinansiering av statlig infrastruktur uppvisar exempelvis en kraftigt negativ nettonuvärdeskvot motsvarande en samhällsekonomisk förlust på 9,3 miljarder kronor.129 När Västsvenska paketet tillsammans med ytterligare ett antal objekt (bl.a. dubbelspårsutbyggnaden genom ) fördes in i den slutliga planen lyftes två namngivna objekt ur planen (E22 Förbi samt E4 ) som man, enligt muntlig uppgift från , i planförslaget skar ned medlen avsatta till de olika åtgärdsområdena (de så kallade potterna, se även kapitel 6). Investeringar som finansieras via dessa åtgärdspotter bedöms i allmänhet ha hög samhällsekonomisk lönsamhet och god uppfyllelse i förhållande till de transportpolitiska målen.130 Enligt beräkningar som VTI gjort på uppdrag, har regeringens omprioritering av objekt lett till en minskning av den samhällsekonomiska lönsamheten med i en jämförelse mellan trafikverkens planförslag och slutlig plan.131 Den (storleksviktade) lönsamheten i planen, mätt som NNK, minskade från omkring 0,2 i planförslaget till 0,07 i den slutliga planen, dvs. lönsamheten mer än halverades.132 Det finns från senaste åtgärdsplaneringen också exempel på att gjort väl höga samhällsekonomiska värderingar av de medfinansierade projektens icke-prissatta effekter. Ett exempel är E4 , där de ickeprissatta effekterna till följd av bron över beräknades uppgå till . Enligt beräkningar är en mer rättvisande nivå eftersom felaktigt inkluderat arbetsmarknadseffekter som motsvaras av förluster i kringliggande kommuner (och därmed inte ska räknas i en nationell kalkyl, se ruta i kapitel 2). ett exempel är den tidigare nämnda tågtunneln under . Projektets nettonuvärdeskvot är låg; -0,6 och projektet ger ett samhällsekonomiskt underskott, beräknat som nettonuvärde, som uppgår till . bedömde ändå att projektet kan vara lönsamt eftersom effekter som inte finns med i den samhällsekonomiska kalkylen särskilt exploateringsvinster enligt var värda de ca som krävdes för att projektet skulle nå en lönsamhetskvot om 0, dvs. ge tillbaka lika mycket som det kostar. För att hamna på denna nivå används dock en värdering av nämnda exploateringsvinster som såväl som bedömt vara för hög. 129Enligt samlade effektbedömning, Bvgb_019_seb_100212 där byggkostnaden för Västlänken uppgår till . Enligt uppgift på webbplats har byggkostnaden senare korrigerats till , varvid den samhällsekonomiska förlusten blir ännu större. 130Trafikverket (2010). 131Beräkningarna är gjorda på de objekt för vilka det finns information om samhällsekonomisk lönsamhet. 132Med samma beräkningsprinciper som tidigare, dvs. beräkningen inkluderade de namngivna objekt för vilka information om lönsamhet fanns. Medfinansiering av statlig infrastruktur 7.1.3Omfördelning från resurssvaga till resursstarka intressenter Olika medfinansiärer har inte bara olika betalningsvilja, utan även betalningsmöjlighet och förhandlingsskicklighet kan antas variera. Medfinansieringsidén byggde på att det skulle finnas en lokal (eller regional) betalningsvilja för en lokal nytta med den statliga investeringen. Utgångspunkten med satsningen på medfinansiering var att det är rimligt att lokala intressenter får betala för den lokala/regionala nyttan av den statliga investeringen. Lokala nyttor i glesbygd är i regel mycket mindre än i tätorter. Glesbygdskommuner kommer därmed inte att kunna erbjuda medfinansiering baserat på lokala nyttor. För att inte en orättvisa ska uppstå till följd av detta, är det nödvändigt att medfinansiärerna i medfinansierade projekt verkligen lämnar ett nettobidrag till den statliga delen av infrastrukturen. Medfinansieringen behöver med andra ord täcka alla kostnader för tillägg och standardökningar som tillkommer till följd av förhandlingen och utöver detta en andel av statens ursprungliga ekonomiska åtagande. Annars kommer åtgärdsplaneringen med sitt substantiella inslag av medfinansiering att innebära en minskning av de statliga resurserna till anslagsfinansierade objekt; en omfördelning från resurssvaga till resursstarka kommuner och regioner. granskning av avtalen har visat att det har varit en generell brist att man ur avtalen och övriga underlag inte kan utläsa vad intressenten gjort för åtagande och fått i gengäld för sitt finansiella bidrag. Men visade i kapitel 5 att det funnits ett antal enskilda fall där det är osannolikt att medfinansieringslösningen inneburit ett nettotillskott för staten. Ett exempel på detta är tågtunneln under som uppges kosta . medfinansierar projektet med , dvs. en medfinansiering på av totalkostnaden.133 I projektet ingår också ett nytt centralt beläget resecentrum där det statliga bolaget bidrar med mellan av centrets totalkostnad. Det är enligt osannolikt att dessa medfinansieringsbidrag ens täcker kostnaden för resecentrum och den alternativa, mer centrala, dragningen av spåren jämfört med en lösning längre från centrum. Till detta kan också läggas att det vid en dragning längre från centrum är nödvändigt med en dyr tunnellösning. VTI nämner fler exempel som kan tolkas som att staten bjuder somliga kommuner på tillägg och förbättringar medan medborgarna i andra kommuner får bära en stor del av kostnaderna för att staten bygger ny infrastruktur. Ett sådant exempel är nya sträckningar av och E12 vid där kommunen till en mindre medfinansieringskostnad fått in ett objekt i plan 133Observera här att man uppenbarligen definierat statens ansvar som tågtunnel under staden trots att i andra sammanhang, och också tidigare vad gäller , definierat statens ansvar som spår i ytläge med bullerskyddsåtgärder. Medfinansiering av statlig infrastruktur medan exempelvis fått betala nästan hela kostnaden på för en järnvägstunnel (Södertunneln) under . 7.1.4Är medfinansiering utan förtur möjlig? En naturlig fråga är om medfinansiering av statlig infrastruktur vore möjlig utan att frångå att samhällsekonomisk effektivitet ska vara den grundläggande prioriteringsprincipen. Ett sådant medfinansieringssystem skulle dock sannolikt inte ge några större bidrag till staten. Utan drivkraften att kunna få förtur till statens investeringsmedel skulle antagligen få medfinansiärer lämna frivilliga bidrag till det som är statens åtagande. Man skulle naturligtvis kunna överväga att göra det obligatoriskt för olika intressenter att lämna medfinansiering till statens infrastruktur. Då uppstår emellertid frågan varför kommunernas skatteintäkter systematiskt skulle gå till investeringar som är statens ansvar. Ett sådant upplägg bryter mot den grundläggande ansvarsfördelningen för infrastrukturen och motiven bakom den. 7.2Statens ansvar otydligt och risk för godtycke Regeringen angav som utgångspunkt för medfinansieringsarbetet att den grundläggande ansvarsfördelningen för infrastrukturen inte skulle rubbas till följd av medfinansieringssatsningen. Detta återupprepades visserligen i inledningen i trafikverkens , men senare i rapporten angav trafikverken att statens ansvar bör vara föremål för förhandling i varje enskilt fall. Att så också varit fallet, dvs. att gränsen för det statliga åtagandet i varje investering fördes in i förhandlingen om medfinansiering beskrevs i kapitel 5. Den genomgång av medfinansieringsavtalen som VTI gjort på uppdrag visade också att avgränsningarna mellan statligt och kommunalt ansvar inte är tydliga i avtalen. i kapitel 5 exempel där infrastruktur omfattas av avtalen och att såväl medfinansieringsbidragen som statliga medel i själva verket går till det kommunala åtagandet i investeringen. Om infrastruktur omfattas av avtalen och om kommunen står för hela kostnaden för denna handlar det snarare om samfinansiering än medfinansiering, dvs. att olika intressenters investeringar samordnats i tiden. Detta är positivt och sannolikt ett sätt att hålla nere de samlade kostnaderna för samhället genom att utnyttja stordriftsfördelar i genomförandeprocessen. verkar emellertid avtalen innehålla en blandning av samfinansiering och medfinansiering som medför att det inte är möjligt att avgöra vems medel som gått till vad. Ansvarsförhållandena för investeringarna har således blivit mer otydliga. Medfinansiering av statlig infrastruktur I den Banverksinterna idépromemorian (se avsnitt 3.2.2) refereras till en mer eller mindre hävdvunnen praxis för vad som utgör statens ansvar på banområdet. I promemorian anförs att denna praxis borde utgöra en tydlig ram för medfinansieringsförhandlingarna utan att för den skull helt ta bort förhandlingsmomentet. En tydlig princip för statens ansvar har två fördelar i sammanhanget. För det första skulle man i förhandlingarna kunna uppnå ett större mått av likabehandling av intressenter. För det andra skulle man även värna god kostnadskontroll genom att det statliga normalåtagandet inte successivt växer till följd av att förhandlingar där det statliga åtagandet blivit större än normalt blir prejudicerande.134 anser att ett sådant arbetssätt hade varit önskvärt, men drar slutsatsen att det inte fått genomslag i förhandlingarna. Att man inom varje enskild medfinansieringsförhandling har förhandlat om vad som är statens ansvar respektive intressentens har inneburit en klar risk för godtycke avseende hur stort statens respektive medfinansiärens ansvar för olika delar av infrastrukturen är i olika investeringar. Detta kan knytas till parternas olika förhandlingsstyrka och medfinansiärernas olika betalningsmöjlighet. 7.3Lokala nyttor som grund för medfinansieringsförhandling Enligt regeringen, och trafikverkens tolkning av medfinansieringsuppdraget, ska medfinansiering kunna aktualiseras i de fall där kommuner, regioner eller företag ser ett lokalt värde, en nytta, av en investering som går utöver det allmänintresse som har att bevaka.135 En sådan nytta som lyfts både av regeringen och av trafikverken är exploateringsvinster, dvs. ökade markvärden till följd av den statliga infrastrukturinvesteringen. Andra lokala nyttor som framförts som motiv för medfinansiering har varit bättre stadsmiljö, exempelvis till följd av minskat buller, och regionalekonomiska Enligt trafikverkens rapport och metoder ska omfattningen av medfinansieringen stå i proportion till hur projektets nyttor fördelar sig mellan olika intressenter. 134Banverket (2009a). 2008/09:35, s. 97 samt , , och Luftfartsstyrelsen (2008), s. 5. Medfinansiering av statlig infrastruktur 7.3.1Lokala nyttor är svåra att mäta olämplig förhandlingsgrund Lokala och regionala nyttor är svåra att mäta och beräkna eftersom det inte finns någon välutvecklad metodik för detta.136 Även trafikverken uppgav i Modeller och metoder att de lokala och regionala nyttorna är svåra att mäta. Trafikverkens förslag till hantering av detta är att medfinansiärens betalningsvilja kan tas som indikation på hur stor den lokala nyttan är. har i granskningen emellertid konstaterat att intressenternas huvudsakliga drivkrafter till medfinansiering är att uppge en betalningsvilja stor nog att leda till en plats i planen, vilket inte nödvändigtvis speglar dess sanna lokala nytta i termer av markvärdesökning. Därmed finns det en risk för att de lokala nyttorna på grund av svårmätbarhet och förhandlingsutfall hanteras och värderas olika i varje enskilt fall. Det blir därmed också godtyckligt hur mycket respektive medfinansiär bidrar med och vad de får i utbyte. Som konstaterat var medfinansieringsavtalen inte tydliga vad gäller de lokala nyttorna och hur de värderats och beräkningar av lokala nyttor har inte gjorts konsekvent för alla medfinansieringsförhandlingar. 7.3.2Risk för sämre prioriteringsunderlag Ännu ett problem med lokala och regionala nyttor är att värderingen av dem i finansieringsförhandlingen riskerar att föras in i de beslutsunderlag särskilt de så kallade samlade effektbedömningarna som sedan ska ligga till grund för den samhällsekonomiska prioriteringen i åtgärdsplaneringen. Detta får effekter på två sätt. För det första har förhandlingarna om medfinansiering medfört att eventuell förekomst av lokala nyttor blir bättre utredda för de projekt där det förts en finansieringsförhandling. Detta möjliggör att dessa lokala nyttor också införs i investeringens samlade effektbedömning och projektet får därmed en högre samhällsekonomisk lönsamhet. Detta innebär emellertid också, eftersom motsvarande beräkningar inte görs för icke medfinansierade objekt, att beslutsunderlagen för olika projekt är jämförbara. Medfinansierade objekt får med detta upplägg en fördel jämfört med anslagsfinansierade objekt. har varit tydlig med att bedömningarna för olika objekt måste vara jämförbara och bygga på samma förutsättningar för att det ska vara möjligt att göra en riktig prioritering. Att nyttor som legat till grund för finansieringsförhandlingarna räknats in i medfinansierade projekts samhällsekonomiska bedömningsunderlag bryter mot denna princip. 136 (2009). Medfinansiering av statlig infrastruktur För det andra ser en risk för att de lokala och regionala nyttorna dubbelräknas i de fall de tas med i den samlade bedömningen. på detta är när trafikverken har lagt till exploateringsvinster och lokala arbetsmarknadseffekter som legat till grund för finansieringsförhandlingen i investeringens samlade effektbedömning trots att de redan till stor del är inkluderade i objektets samhällsekonomiska kalkyl (främst i form av tidsvinster). Exempel på detta återfinns i den samlade effektbedömningen för (se avsnitt 7.1.2 ovan). iakttog i granskningen ett antal exempel på att de nyttor som en kommun värderar, exempelvis ökad inflyttning till kommunen, av trafikverken lagts till i investeringens samlade effektbedömning. Detta är ett allvarligt fel eftersom inflyttning i en kommun motsvaras av utflyttning ur andra kommuner. Ur det samhällsekonomiska perspektiv som kalkylen och bedömningen ska representera utgör befolkningsomflyttningar endast en omfördelning och har därmed inte någon nettonytta på nationell nivå. Exempel på när trafikverken räknat på detta sätt anfördes ovan (effektbedömningen för E4 , se avsnitt 7.1.2 ovan). Sammantaget kan konstatera att förhandlingar som baseras på svårmätbara regionala nyttor riskerar att bli godtyckliga. olika objekt ha ojämförbara underlag i den nationella prioriteringen, vilket ökar risken för att den beslutade planen inte blir effektiv. 7.4Förhandlingar om brukaravgifter är problematiskt Som beskrivits i kapitel 4 kan syftet med att införa brukaravgifter vara av två slag. Trafikstyrande avgifter används för att optimera trafiken och internalisera externa effekter, exempelvis trängselskatt. Finansierande avgifter har till huvudsyfte att generera intäkter för att finansiera byggande av infrastrukturen, exempelvis vägtullar. 7.4.1Krockar med principen om marginalkostnadsbaserade avgifter En länge fastslagen transportpolitisk princip säger att de skatter och avgifter som tas ut som ersättning för trafikens nyttjande av infrastrukturen ska vara baserade på de kortsiktiga samhällsekonomiska marginalkostnader som trafiken ger upphov till.137 Den innebär att rättvisande transportpriser, som speglar trafikens totala kostnad för samhället, leder till ett effektivt utnyttjande av transportsystemet. I kapitel 4 argumenterade vi för att ett utökat uttag av finansierande avgifter nu senast i form av broavgifter i och 1987/88:50. Medfinansiering av statlig infrastruktur inom transportsektorn innebär ett tydligt avsteg från denna princip. konstaterade i kapitel 5 att dessa avsteg inte har motiverats, vare sig av regeringen eller av trafikverken. 7.4.2Förhandling om brukaravgifter riskerar att leda till ineffektiva lösningar och överinvesteringar Att i enskilda fall förhandla om avgifter och skatter innebär samma risk för godtycke och olikabehandling som vi framhöll i tidigare sammanhang (de om ansvarsfördelning och lokala nyttor). Om avgiftslösningarna blir för olika mellan liknande objekt, riskerar avgifternas legitimitet att urholkas med tillhörande problem (se exemplet i kapitel 4.3.3). Eftersom det är framtida brukare som betalar investeringen finns en risk att såväl regeringen, trafikverken som lokala företrädare ser brukaravgifter som gratispengar. Konsekvensen av det kan bli överinvesteringar, vilket ur ett samhälleligt perspektiv är ineffektivt. ser också tydliga effektivitetsproblem vad gäller införandet av trängselskatter i då syftet att minska trängseln varit underordnat syftet att få in tillräckligt med avgifter för att finansiera Västsvenska infrastrukturpaketet vid utformningen av avgiftssystemet. 7.4.3Risker och kostnader med brukaravgifter har inte redovisats Brukaravgifter påverkar trafiken och effekterna av detta är något som måste analyseras och beskrivas i varje enskilt fall för att avgöra vad som är samhällsekonomiskt mest effektivt (se avsnitt 4.3.1). För en enskild investering är kostnaden för att finansiera projektet med finansierande avgifter oftast betydligt högre än kostnaden för att finansiera investeringen över statsbudgeten.138 Med brukaravgifter följer också en ekonomisk risk eftersom prognoserna över de framtida intäkterna är osäkra. Även denna risk behöver analyseras och hanteras. Man behöver ha en plan för en situation där avgifterna inte genererar så mycket finansiering som beräknats eller krävs. har tagit del av de underlag som funnits för de avgiftsfinansierade och förhandlade objekten inom senaste åtgärdsplaneringen. Vår granskning av dessa underlag visar att denna ekonomiska risk inte har hanterats i de fallen finansierade avgifter var aktuella i senaste åtgärdsplaneringen (, , , och Västsvenska infrastrukturpaketet). 138 Kostnaden för anslagsfinansiering brukar kallas the marginal cost of public funds. Medfinansiering av statlig infrastruktur 7.5Förskotteringar kostar i ränta och i effektivitet Kommunala kompetensutredningen visade i sitt betänkande 2007 ett antal problem med förskotteringssystemet. Man pekade på orättvisor och risk för hela infrastrukturplaneringens trovärdighet. I senaste åtgärdsplaneringen ingick förskotteringar i ett antal förhandlingar om medfinansiering inför framtagandet av en ny nationell plan. I stället för att förskotteringsavtal ingås i förhållande till en gällande nationell plan (såsom regler och intentioner är formulerade), har förskotteringar därmed fått påverka tidläggningen av projekt innan den nya planen fastställts. Detta innebär att objekt där intressenter slutit avtal om förskottering tidsmässigt har fått gå före andra investeringsobjekt i den senaste åtgärdsplaneringen, något som bekräftades av tjänstemän i Trafikverket.139 De tidigare problemen med förskottering har därmed förvärrats i och med förhandlingarna om medfinansiering enligt bedömning. 7.5.1Förskotteringar begränsar framtida investeringsanslag och medför kostnader Förskotteringar innebär inga nya pengar till infrastruktur utan bara omfördelning av investeringarna över tiden. De förskotteringar som ingås ett visst år ska återbetalas med kommande års investeringsanslag. begränsas likt vid all lånefinansiering handlingsutrymmet . Verkens regleringsbrev har ett tak angivet för förskotteringarnas omfattning. Det ligger på av det årliga investeringsanslaget. har man kommit upp till den nivån och tvingas säga nej till intressenter enbart Om detta stora intresse för att få förskottera håller i sig vilket det mesta talar för eftersom det är ett effektivt sätt för intressenterna att försäkra sig om att deras statliga projekt verkligen kommer att byggas kommer att hamna på ruta ett i termer av investeringstakt, dvs. förskotteringarna innebär inte att man kan bygga mer utan bara andra objekt än vad planen anger. kan verket bygga förskotterade projekt för av anslaget, man bygger enligt ursprunglig plan, medan resterande av anslaget behöver avsättas för amorteringar av gamla förskotteringar. Byggtakten maximeras därmed till med den skillnaden att man löpande lånefinansierar av produktionen. Kostnaden för förhandlingar, förvaltning av avtal och övrig administration är För de förskotterande kommunerna och därmed de offentliga finanserna är den samlade räntekostnaden för de förskotterade objekten tillkommande effekter, något som enligt bedömning inte framkommit i något relevant sammanhang. 139 Intervju med tjänstemän i , . Medfinansiering av statlig infrastruktur 7.5.2Förskotteringar leder till lägre samhällsekonomisk effektivitet Själva idén med förskotteringar var just att projekt med något lägre samhällsekonomisk lönsamhet men med en lokal betalningsvilja skulle kunna tidigareläggas om den lokala intressenten stod för räntekostnaden. Om detta sker i enstaka fall är det inte troligt att andra projekt påverkas negativt eller att förutsättningarna för hela planens genomförande rubbas. Om förskotteringar däremot är så vanliga att så mycket som av pågående investeringar är förskotterade av intressenter, kan man ifrågasätta om samhällsekonomisk effektivitet fortfarande kan sägas vara den rådande prioriteringsgrunden. har intresset från kommuner och andra intressenter för att förskottera statliga investeringar varit större än det tillgängliga utrymmet. har därmed tvingats säga nej till ett antal Prioriteringen av vilka projekt som beviljats förskottering har skett endast delvis på samhällsekonomisk bedömningsgrund och finns dessutom inte dokumenterad.140 granskning av medfinansieringssatsningen har visat att man förhandlat även om medfinansiering i form av förskottering. Därmed finns samma problem med den samhällsekonomiska prioriteringsgrunden som anfördes i avsnitt 7.1.2. 7.6Brister i underlag och dokumentation I kapitel 2 redogjorde vi bland annat för att ställer höga krav på tydlighet och transparens avseende beslutsunderlagen inom transportsektorn. Föreslagna åtgärder ska kunna prioriteras och motiveras i förhållande till andra åtgärder och det ska vara tydligt vad som prioriterats och skälen för detta. 7.6.1 Motiv för alternativ finansiering har inte angivits Den övergripande motiveringen till hela medfinansieringssatsningen i senaste åtgärdsplaneringen angav regeringen och vara dels ett mål om mer pengar till nyinvesteringar, dels förhoppningar om bättre infrastrukturinvesteringar till följd av regional förankring, samordningsvinster och bättre utformning. Trafikverken angav inte i Modeller och metoder att syftet med de enskilda medfinansieringarna skulle dokumenteras och det har det heller inte gjorts annat än i undantagsfall. Detta är en stor brist enligt bedömning eftersom det försvårar uppföljningen av medfinansieringssatsningen i sin helhet, medfinansieringen i de enskilda fallen samt även av de individuella projekten. 140 E-postuppgift från , . Medfinansiering av statlig infrastruktur I samband med revisorers granskning av de samhällsekonomiska underlagen till investeringar som finansierats utanför statsbudgeten tillkännagav till regeringen att alternativ finansiering bör motiveras i varje enskilt fall. Detta framkommer också i budgetlagen. av medfinansiering som ingick i regeringens medfinansieringssatsning är alternativ finansiering och bör därför motiveras i varje enskilt fall. Som framgick av vår genomgång av medfinansieringsavtalen i kapitel 5 saknas dokumenterade motiveringar till medfinansiering i de flesta fall. I några avtal uppges motiven vara lokala nyttor främst i form av markvärdesökningar. Särskilt när det gäller brukaravgifter är det viktigt att motivera finansieringsformen i varje enskilt fall, vilket beskrevs i avsnitt 7.4 ovan, men inte heller i dessa fall finns dokumenterade motiv till val av finansieringsform.