prop · GZ03177 · 2012-09-11 00:00:00 — Det är också viktigt att det till grund för DO:s arbete mot diskriminering nns en god kunskap om var i samhället riskerna för diskriminering är störst, vilka uttryck den tar sig och om den ökar eller minskar . DO saknar fortfarande ett systematiskt arbete med riskanalys som avser förekomsten av diskriminering. Kunskapen från hanteringen av individärenden kan bara delvis ligga till grund för sådana analyser eftersom lagen inte innehåller ett generellt diskrimineringsförbud. är DO:s anmälningsärenden ojämnt fördelade över diskrimineringsgrunder och samhällsområden. Antalet anmälningar kan också variera en del över åren och massanmälningsaktioner som gäller vissa former av diskriminering har förekommit. Enbart analyser av anmälningsärenden kan därför inte ge en fullständig bild av hur den faktiska diskrimineringen ser ut och hur den utvecklas , utan den bilden måste kompletteras med andra kunskaper om risker för diskriminering och om vad som fungerar förebyggande. Ett kunskapsunderlag och en riskanalys blir nödvändiga om DO ska klara av att skapa en balans mellan uppdragets olika delar, ärendehandläggning, tillsyn och främjande arbete. De prioriteringar som DO gör bör därför bygga på en analys av var risker och problem med diskriminering antas vara störst och var DO:s olika verktyg enligt lagstiftningen skulle kunna nå största möjliga eekt. Med en sådan analys som grund skulle DO lättare kunna prioritera mellan uppdragets olika delar. Regeringens styrning har varit återhållsam DO:s grundläggande ansvarsområden och uppgifter regleras i lag. Lagregleringen av DO:s uppdrag syftar till att säkerställa en mer självständig ställning för DO i förhållande till regeringen. är DO fortfarande en myndighet under regeringen, och regeringen har därmed ett ansvar för att följa upp att verksamheten fungerar tillfredställande. bytte regeringen myndighetschef samt gjorde ett tillägg i DO:s regleringsbrev. Tillägget i regleringsbrevet var avsett som stöd till DO och kan kopplas till den kritik som DO fått från bland annat JO om långa handläggningstider. konstaterar att regeringens tillägg i regleringsbrevet endast handlar om den del av DO:s uppdrag som rör tillsyn. Tillägget och regeringens styrning i övrigt har inte specicerat hur DO bör lägga upp arbetet inom hela sitt uppdrag. Det kan vara en förklaring till att DO från början inte kom att göra medvetna prioriteringar inom hela sitt verksamhetsområde. Regeringen fortsätter också sitt arbete med att utveckla diskrimineringslagstiftningen i syfte att göra den mer eektiv och heltäckande. Arbetet påverkas i hög grad av arbetet inom EU, men även av det faktum att det nns en osäkerhet om hur eektiv olika delar av lagstiftningen är. analys visar att det nns anledning för regeringen att följa upp att DO gör rätt prioriteringar och använder de verktyg myndigheten har på ett strategiskt sätt. anser att det nu är viktigt att DO arbetar strategiskt i syfte att nå resultat inom hela sitt verksamhetsområde. De prioriteringar som DO gör bör bygga på en analys av var problemen med diskriminering är störst och var DO:s olika verktyg enligt lagstiftningen skulle kunna nå största möjliga eekt. DO är, trots en självständig ställning, en myndighet under regeringen. Regeringen har därmed ett ansvar för att verksamheten fungerar tillfredställande och att verksamhetens inriktning stämmer överens med intentionerna bakom lagstiftningen. Nfortsätter det påbörjade arbetet med att utveckla metoder för att återkommande inhämta kunskap om och analysera utvecklingen när det gäller diskriminering på olika grunder och inom olika samhällsområden Nslutför arbetet med att utveckla myndighetens strategiska inriktning och gör en prioritering mellan myndighetens tre uppdrag Narbetar i enlighet med sin strategiska inriktning och sina prioriteringar samt stämmer av denna mot en återkommande och förnyad riskanalys. Nföljer upp DO:s arbete med att utveckla kunskapsunderlag och riskanalys Nföljer upp att DO tar fram en övergripande strategi och prioriteringar mellan sina tre områden Nföljer upp DO:s verksamhet enligt lagstiftningen och den strategi som DO utarbetar. granskar: etablering och integration 1Motiv för och uppläggning av granskningen trädde en ny samlad diskrimineringslag ikraft och den nya myndigheten () påbörjade sitt arbete.1 Genom den nya lagstiftningen samlades lagstiftningen mot diskriminering i en lag. hade bestämmelser som syftade till att motverka diskriminering i stället funnits i era olika lagar. Lagstiftningen på diskrimineringsområdet hade utvecklats successivt och kritiserades för att vara splittrad och svåröverskådlig. Det fanns förväntningar på att arbetet mot diskriminering och för lika rättigheter och möjligheter skulle få ett tydligare och starkare genomslag genom den nya lagstiftningen och den nya myndigheten . Under DO:s inledande år synliggjordes era problem kopplade till DO:s verksamhet. Bland annat har JO kritiserat DO vid era tillfällen för brister i ärendehandläggningen och långa handläggningstider. DO har heller inte använt någon större andel av sina resurser för egeninitierad tillsyn av aktiva (förebyggande) åtgärder inom arbetslivet och utbildningsområdet. har det varit svårt att få någon tydlig bild av om omfattningen av diskriminering ökar eller minskar i samhället och lagregleringens och tillsynens eekter på diskrimineringsområdet. Syftet med granskningen är att analysera orsakerna till de initiala problem med långa handläggningstider och låg aktivitet i den egeninitierade tillsynen som DO haft. Granskningen syftar också till att bedöma vilka åtgärder som behövs för att DO ska kunna bedriva ett eektivare arbete mot diskriminering. Har DO inriktat sitt uppdrag på ett ändamålsenligt sätt? Har regeringens styrning av DO varit ändamålsenlig? 1Ett starkare skydd mot diskriminering (prop. 2007/08:95, bet. 2007/08:AU7, rskr. 2007/09:219). Granskningen av regeringens styrning av DO avser främst styrning genom olika styrdokument. Myndighetens inriktning av arbetet bedöms främst genom en analys av DO:s prioriteringar och prestationer samt DO:s interna styrdokument och årsredovisningar. Ett samhälle fritt från diskriminering Regeringens mål är ett samhälle fritt från diskriminering. Regeringens och DO:s ansvar är att göra DO till ett eektivt verktyg för att bidra till att målet nås. Diskrimineringslagstiftningen ger DO olika tillsynsuppdrag och även ett främjande uppdrag. En uppgift för regeringen som följer av regeringsformen (1 kap. 6 § RF) är att styra de statliga myndigheterna. I denna uppgift ingår att tillse att nya lagar får genomslag och efterlevs. I myndighetsförordningen (2007:515) regleras att myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för verksamheten och ska se till att den bedrivs eektivt och enligt gällande rätt. Vidare regleras i förordningen bland annat att myndighetsledningen fortlöpande ska utveckla verksamheten och se till att de anställda är väl förtrogna med målen för verksamheten. DO har ett stort utrymme för att själv tolka myndighetens uppdrag, och dessutom ett stort verksamhetsområde. Det ställer höga krav på DO att strategiskt inrikta verksamheten och göra välgrundade prioriteringar mellan olika delar av sin verksamhet. DO:s ansvar att på egen hand inrikta verksamheten ställer också stora krav på regeringen att följa upp verksamhetens utveckling på DO. Ett 20-tal intervjuer har genomförts med tjänstemän vid , företrädare för och andra intressenter. Intervjuerna har gett värdefull information om bland annat förberedelserna inför DO:s bildande och organiseringen av arbetet inom DO. Med stöd av den kunskap som erhållits genom intervjuerna har en analys gjorts av lagar och förarbeten, myndighetsdokumentation och annat oentligt material. För att kunna bedöma om verksamheten organiserats eektivt har det varit nödvändigt att beskriva utfallet i olika avseenden av DO:s verksamhet eftersom utfallet delvis är en funktion av hur verksamheten organiserats. granskar: etablering och integration I kapitel 2 beskrivs den nya diskrimineringslagstiftningen samt DO:s uppdrag. I kapitel 3 behandlas förändringarna i lagstiftningen och de bakomliggande motiven för dessa. I kapitel 4 analyseras DO:s verksamhetsinriktning och prioriteringar samt myndighetens initiala problem. I kapitel 5 behandlas regeringens styrning av DO. I kapitel 6 redovisas slutsatser och rekommendationer. granskar: etablering och integration 2Ny lagstiftning och ny myndighet I detta kapitel ges en översiktlig bild av innehållet i och motiven för den nya diskrimineringslagstiftningen. Processen fram till att en ny myndighet bildades samt den nya diskrimineringsombudsmannens uppdrag beskrivs också. trädde den nya diskrimineringslagen (2008:567) i kraft. Nya regler om diskriminering nns också i bland annat lagen (2008:568) om (DO-lagen). Den nya diskrimineringslagen ersatte sju lagar som tidigare reglerade bland annat förbud mot diskriminering på olika grunder och inom olika samhällsområden.2 I samband med att den nya lagstiftningen trädde i kraft inrättades också den nya (), med uppgift att ha tillsyn över lagen. I propositionen som ligger till grund för den nya diskriminerings- lagstiftningen framhålls att lagstiftningen syftar till att värna principen om alla människors lika värde och allas rätt att bli behandlade som individer på lika villkor. Regeringen framhåller att ett samhälle som slår vakt om alla människors lika värde är ett samhälle som ger alla möjligheter att utvecklas utifrån sina individuella egenskaper och förutsättningar och efter sin egen förmåga och sina egna val. I detta sammanhang har diskrimineringslagarna stor betydelse. I propositionen påminner regeringen även om att vår grundlag innehåller era bestämmelser som syftar till att skydda mot diskriminering. I regeringsformen anges exempelvis i det så kallade program- och målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § att alla människor är födda fria och lika i värde och rättigheter. Det nns även strarättsliga bestämmelser som direkt tar sikte mot diskriminering. Det gäller bestämmelsen om olaga diskriminering i 16 kap. 9 § brottsbalken.3 2Jämställdhetslagen (1991:433), lagen (1999:130) om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder, lagen (1999:133) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning, lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan, lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering och lagen (2006:67) om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever. 3Regeringens proposition Ett starkare skydd mot diskriminering (prop. 2007/08:95). Propositionen föregicks av slutbetänkande En sammanhållen diskrimineringslagstiftning (SOU 2006:22). Lagstiftningen om diskriminering och uppdrag har till stor del sin grund i olika EU-direktiv.4 Vikten av en självständig ställning för nationella institutioner med uppgift att bevaka frågor om mänskliga rättigheter understryks även i en rekommendation som antagits av , de så kallade Parisprinciperna.5, 6 Diskrimineringslagen har till ändamål att motverka diskriminering och på andra sätt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett könsöverskridande identitet eller uttryck etnisk tillhörighet religion eller annan trosuppfattning funktionshinder sexuell läggning ålder. Lagen innehåller således inte något generellt diskrimineringsförbud, utan omfattar bestämmelser om diskrimineringsförbud utifrån de sju ovan angivna diskrimineringsgrunderna.7 Två av diskrimineringsgrunderna är nya: ålder och könsöverskridande identitet eller uttryck.8 Lagen förbjuder diskriminering och repressalier inom vissa områden I diskrimineringslagens andra kapitel förbjuds direkt diskriminering, indirekt diskriminering, trakasserier, instruktioner att diskriminera samt repressalier på grund av de diskrimineringsgrunder som skyddas. Diskrimineringsförbuden syftar till rättvisa eller upprättelse i det enskilda fallet.9 Lagen innehåller också 4Materiella bestämmelser med förbud mot diskriminering nns i t.ex. i direktiv /43/EG, direktiv /78/EG, direktiv /113/EG och direktiv /54/EG. Direktiv /43/EG, som omfattar diskrimineringsgrunderna ras och etniskt ursprung, och direktiv /113/EG och 2006/54/EG, som omfattar diskrimineringsgrunden kön, anger att medlemsländerna ska ha ett eller era organ för främjande av likabehandling. Regler om diskriminering nns även i den europeiska konventionen från om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Denna konvention gäller som lag i . I FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna slås fast att alla människor är födda fria och lika i värde och rättigheter. Förbud mot diskriminering nns också inskrivna i ett stort antal konventioner om mänskliga rättigheter. 5A/RES/48/134 National institutions for the promotion and protection of human rights. 2007/08:95. 7Ordet diskrimineringsgrunder används i lagstiftningen för att ange de kategorier av personer eller de karaktäristika som skyddas av diskrimineringslagstiftningen. 2007/08:95. 9Diskrimineringslagens diskrimineringsbegrepp har sitt ursprung i EU-rättsliga förbud mot diskriminering. granskar: etablering och integration bland annat skyldighet för arbetsgivare och utbildningsanordnare att utreda och vidta åtgärder mot trakasserier. Diskrimineringslagens förbudsbestämmelser gäller inte generellt utan inom vissa särskilt utpekade samhällsområden. De samhällsområden som omfattas av ett eller era av ovan nämnda förbud mot diskriminering är Narbetsmarknadspolitisk verksamhet och arbetsförmedling utan oentligt uppdrag Nstart eller bedrivande av näringsverksamhet samt yrkesbehörighet Nmedlemskap i vissa organisationer Nvaror, tjänster och bostäder Nallmän sammankomst och oentlig tillställning Nhälso- och sjukvården samt Nsocialförsäkringen, arbetslöshetsförsäkringen och studiestödssystemet I och med den nya diskrimineringslagen har diskrimineringsförbudens omfattning vidgats till er samhällsområden . Förbudet mot diskriminering inom ovan uppräknade samhällsområden gäller för samtliga diskrimineringsgrunder utom ålder. Förbudet mot åldersdiskriminering omfattar bara arbetslivet, utbildningsverksamhet, arbetsmarknadspolitisk verksamhet och arbetsförmedling utan oentligt uppdrag, start eller bedrivande av näringsverksamhet, yrkesbehörighet och medlemskap i vissa organisationer.10 Lagen ställer krav på aktiva (förebyggande) åtgärder Diskrimineringslagens tredje kapitel innehåller krav på aktiva (förebyggande) åtgärder inom arbetslivet och utbildningsområdet, men inte inom övriga samhällsområden. Lagens krav på aktiva åtgärder i arbetslivet avser diskrimineringsgrunderna kön, etnisk tillhörighet samt religion eller annan trosuppfattning. Lagens krav på aktiva åtgärder i fråga om utbildning omfattar även diskrimineringsgrunderna funktionshinder och sexuell läggning.11 Aktiva åtgärder kan allmänt beskrivas som åtgärder som vidtas för att främja lika rättigheter och möjligheter. Bestämmelserna om aktiva åtgärder syftar till att förebygga och mana till ökade ansträngningar för att motverka diskriminering. Flera av reglerna är utformade som rambestämmelser. 2007/08:95. 2007/08:95. Till skillnad mot diskrimineringsförbuden är bestämmelserna om aktiva åtgärder inte i första hand avsedda att tillämpas i enskilda fall.12 Inom arbetslivet regleras i diskrimineringslagen aktiva (förebyggande) åtgärder som gäller samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare. Här nns bland annat reglering som syftar till att utjämna och förhindra skillnader i löner och andra arbetsvillkor mellan kvinnor och män som utför arbete som är att betrakta som lika eller likvärdigt. Det nns också reglerat att arbetsgivaren ska bedriva ett målinriktat arbete för att aktivt främja lika rättigheter och möjligheter i arbetslivet oavsett kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning. Vidare finns reglering av arbetsgivarens skyldigheter att motverka diskriminering som rör arbetsförhållanden, rekrytering och lönefrågor. När det gäller lönefrågor regleras bland annat att arbetsgivaren ska genomföra en lönekartläggning , med särskild inriktning på löneskillnader mellan kvinnor och män. Arbetsgivare med minst 25 arbetstagare ska även upprätta en handlingsplan för jämställda löner samt en jämställdhetsplan. En särskild förutsättning för diskrimineringsarbetet är att det arbetsrättsliga diskrimineringsskyddet bygger på ett samspel mellan lagar och kollektivavtal.13 Avsikten är att parterna genom kollektivavtal och på annat sätt ska motverka diskriminering. Inom utbildningsområdet regleras under rubriken aktiva åtgärder att utbildningsanordnare ska bedriva ett målinriktat arbete för att aktivt främja lika rättigheter och möjligheter för de barn, elever eller studenter som deltar i eller söker till verksamheten. Detta arbete ska bedrivas oavsett kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder eller sexuell läggning. Vidare finns skyldigheter för utbildningsanordnarna att förebygga och förhindra trakasserier. Utbildningsanordnarna är även skyldiga att upprätta en likabehandlingsplan. Frågor om överträdelser av diskrimineringslagstiftningen prövas av domstol. En person som diskriminerats kan med stöd av diskrimineringsförbuden föra talan i domstol om diskrimineringsersättning. Mål som gäller tillämpningen av diskrimineringslagstiftningen på arbetslivsområdet prövas antingen direkt av Arbetsdomstolen eller i tingsrätt som första instans med möjlighet att överklaga till Arbetsdomstolen. Diskrimineringsmål inom andra samhällsområden prövas i allmänna domstolar.14 2007:08/95 och SOU 2006:22. 2007/08:95 s. 84 och s. 181. 2007/08:95. granskar: etablering och integration 2.2Utredningen om bildandet av har bildats genom en sammanslagning av fyra tidigare ombudsmannamyndigheter: (JämO), Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, () och Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO). I samband med att den nya diskrimineringslagstiftningen föreslogs för fattade regeringen beslut om att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att förbereda och genomföra bildandet av den nya myndigheten var att DO skulle kunna inrättas som den nya lagstiftningen trädde i kraft, det vill säga . Utredningen tog namnet Utredningen om bildandet av . Utredningens tidsplan och uppdrag Utredningen påbörjade sitt arbete . Kommitténs ordförande, som även blev ombudsman och chef för den nya myndigheten, utsågs i juli 2008.16 I utredarens uppdrag ingick att föreslå instruktion, anslag, regleringsbrev och verksamhetsmål för den nya myndigheten samt även budgetunderlag för perioden 20102013. I förutsättningarna ingick att förslaget till anslag skulle inrymmas inom ramen för de resurser som de tidigare fyra diskrimineringsmyndigheterna hade 2008.17 I utredarens uppdrag ingick också att besluta om organisation, bemanning, stödfunktioner med mera för den nya myndigheten. Utredaren hade bland annat i uppdrag att bedöma hur frågor som är av främjande karaktär borde organiseras hos DO för att skapa en tydlig skillnad mellan den granskande och den främjande verksamheten. I direktivet framhålls att en sådan åtskillnad är viktig för att garantera rättssäkerheten för dem tillsynen riktas mot. Av direktivet framgår vidare att den nya DO skulle bemannas med beaktande av reglerna om fullständig övergång av verksamhet i 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd.18 Utredningen överlämnade ett förslag till anslag för DO:s verksamhet 2009. lämnade utredningen ett budgetunderlag för 20102013. lämnade utredningen förslag till instruktion och regleringsbrev samt förslag till verksamhetsmål och verksamhetsplan. Övriga förslag lämnades i samband med utredningens slutrapport.19 16Slutrapport från Utredningen om bildandet av , IJ2008/2576/DISK. 19Slutrapport från Utredningen om bildandet av (). DO:s uppdrag är att se till att diskrimineringslagen följs. Uppdraget är reglerat i diskrimineringslagen och i lagen (2008:568) om (DO-lagen). DO har också uppgiften att motverka diskriminering enligt föräldraledighetslagen (1995:584). DO har även ett främjande uppdrag i syfte att verka för att diskriminering på de grunder som lagen skyddar inte förekommer på något samhällsområde. av DO:s uppdrag följer främst av DO-lagen och inbegriper aktiviteter såsom rådgivning, information, utbildning, överläggningar med olika aktörer, bevakning av forsknings- och utvecklingsarbete och internationellt arbete. Av förordningen (2008:1401) med instruktion för framgår att DO också ska följa och analysera utvecklingen inom DO:s område. I DO:s uppgifter ligger att kontrollera att de diskrimineringsförbud och de förbud mot repressalier med mera som nns i diskrimineringslagens andra kapitel respekteras. Denna del av arbetet innebär också att DO tar emot och utreder anmälningar från enskilda individer om de förbud mot diskriminering och trakasserier som nns i diskrimineringslagen. DO ska i första hand försöka få dem som omfattas av lagen att frivilligt följa den. DO har möjlighet att föra talan i domstol för en enskild som medger det.20 Tillsyn av arbetsgivares och utbildningsanordnares aktiva (förebyggande) åtgärder DO har även tillsyn över arbetsgivarnas och utbildningsanordnarnas aktiva (förebyggande) åtgärder, som regleras i diskrimineringslagens tredje kapitel. Tillsynen av det förebyggande arbetet kan vara antingen ärendestyrd eller egeninitierad. Dock inkommer endast ett fåtal anmälningsärenden om det förebyggande arbetet. En hög aktivitet inom detta område förutsätter därför egeninitierad tillsyn. Arbetet bedrivs främst genom granskningar av jämställdhetsplaner och likabehandlingsplaner. DO kan begära in planer för granskning och/eller besöka arbetsplatser och skolor. DO får även lämna framställan till om att nämnden ska besluta om vite för den som inte följer lagens bestämmelser om aktiva åtgärder. I fråga om tillsyn av aktiva åtgärder i arbetslivet är DO:s tillsyn begränsad till att avse tre av totalt sju diskrimineringsgrunder. I fråga om utbildning omfattas fem av sju diskrimineringsgrunder.21 2007/08:95 samt DO:s årsredovisning . 2007/08:95 samt DO:s årsredovisning . granskar: etablering och integration DO:s främjande uppdrag enligt DO-lagen I det främjande uppdraget nns dels ärendestyrd verksamhet, exempelvis telefonrådgivning, dels egeninitierad verksamhet, såsom webbplats, utbildning, utveckling av metodstöd etcetera. gäller att DO:s uppdrag avgränsas till att avse diskriminering i samband med de sju grunder som skyddas. I denna del av uppdraget nns dock ingen begränsning till några angivna samhällsområden.22 I DO-lagen regleras även att DO genom råd och på annat sätt ska medverka till att den som utsatts för diskriminering kan ta till vara sina rättigheter. DO ska alltså på något sätt biträda den som blivit diskriminerad, exempelvis genom att ge råd. Av förarbetena framgår att rådgivningen avser grundläggande upplysningar om de regler som saken gäller och om hur den som utsatts för diskriminering kan få hjälp.23 Enligt DO-lagen ska DO också inom sitt verksamhetsområde sprida kunskap och information om skyddet mot diskriminering, både till dem som riskerar att diskriminera och till dem som riskerar att diskrimineras. DO ska även följa den internationella utvecklingen och ha kontakter med internationella organisationer, följa forsknings- och utvecklingsarbete, föreslå författningsändringar eller andra åtgärder som kan motverka diskriminering, samt ta initiativ till andra lämpliga åtgärder. Denna reglering är enligt propositionen utformad som att den anger skyldigheter, men kan antas i praktiken innebära en möjlighet och ett handlingsutrymme för ombudsmannen att i berörda avseenden agera efter vad som bedöms ändamålsenligt.24 Föräldraledighetslagen ger DO rätt att föra talan