prop · GZ03149 · 2012-05-23 00:00:00 — Även tiden för överklagande av föreskrifterna är som regel knuten till detta meddelande. Anslagstavlan har därför en viktig rättslig funktion i detta sammanhang. Mot bakgrund av behovet av en generell reglering är det, som en regel om tillgängliggörande på webbplats införs, ändå viktigt att tydliggöra vad som redan gäller för kungörandet. Att föreskrifterna kungörs genom anslagstavlan bör därför enligt regeringen framgå av en egen författningsregel, dvs. rättsläget bör Prop. 2011/12:149 kodifieras i den delen. Föreskrifterna ska göras tillgängliga genom webbplatsen tillhandahålls lagar och förordningar på bl.a. och regeringens webbplatser som en service för allmänheten. Även statliga myndigheters författningar finns i stor utsträckning tillgängliga på internet. I linje med regeringens strävan mot en e-förvaltning bör det därför säkerställas att kommunernas och landstingens författningar också finns tillgängliga på internet. Publiceringen av föreskrifter på kommunernas och landstingens webb- platser syftar till att öka tillgängligheten och därigenom kännedomen om Webbpubliceringen ska därför inte vara en ersättning för förfarandet med anslagstavlan. Genom att de föreskrifter som kungjorts genom anslagstavlan också ska göras tillgängliga på webbplatserna förutsätter regeringen att tillgången till kommunala föreskrifter i hög grad kommer att öka. Bland de särskilda regler om kungörande som finns varierar det i fråga om vad det är som ska kungöras. I vissa fall ska själva föreskrifterna kungöras medan enligt andra regler krävs bara kungörande av uppgiften att föreskrifterna har antagits. Med en webblösning blir det naturligt att föreskrifterna i sin helhet görs tillgängliga. Kommunala föreskrifter som ska omfattas av regleringen Som Lagrådet pekat på i sitt yttrande var det i remissen otydligt hur tillämpningsområdet för den föreslagna regleringen uttrycktes, dvs. föreskrifter som ska omfattas. Regeringen vill med anledning av detta göra följande förtydliganden. Den föreslagna bestämmelsen är avsedd att täcka alla former av kommunala föreskrifter som kommuner och landsting beslutar. innebär först och främst att de föreskrifter som kommuner meddelar med stöd av bemyndiganden enligt 8 kap. 9 och 10 §§ RF omfattas av Av rättssäkerhets- och demokratiskäl anser regeringen att den föreslagna regleringen även bör omfatta andra bindande generella föreskrifter för den kommunala verksamheten som huvudsakligen beslutas enligt kommunallagen. Med denna avgränsning kommer regleringen bl.a. att omfatta föreskrifter som beslutats med stöd av uttryckliga bemyndiganden, exempelvis föreskrifter om betungande avgifter. kommer även att omfatta t.ex. taxor för prestationer som kommunerna är skyldiga att tillhandahålla men den enskilde frivilligt tar i anspråk (SOU 2008:42 s. 24 ff.). Även föreskrifter som reglerar de kommunala organens arbetsformer måste omfattas av ett sådant enhetligt förfarande som den föreslagna regleringen innebär, även om rättssäkerhetsskälen inte är lika uttalade i dessa fall. SKL är av samma uppfattning i fråga om avgränsningen av de föreskrifter som ska omfattas. läns landsting efterlyser ytterligare exempel på vad som är kommunala föreskrifter i den mening som avses i den föreslagna En förutsättning för att bestämmelser ska anses som föreskrifter är att de är bindande för såväl kommunen eller som för andra. Ett par exempel på sådana bindande föreskrifter, som också Norrbottens- och pekar på, är arbetsordningar och reglementen. Styrdokument som inte är bindande, t.ex. policydokument och riktlinjer, faller däremot utanför den föreslagna regleringen (jfr avsnitt 4.1). För kommunernas och landstingens del kan det vara lämpligt att i de föreskrifter som meddelas med stöd av ett bemyndigande från eller regeringen ange med vilket stöd som föreskrifterna har meddelats. I de fall bestämmelserna beslutas enligt kommunallagen, är det en uppgift för kommunen eller att ta ställning till om det är sådana bindande kommunala föreskrifter som omfattas av kravet på tillkännagivande eller inte. När kungörelse och publicering ska ske Förslaget till kungörande genom kommunernas och landstingens anslagstavlor innebär ett förtydligande av det som redan gäller och vad kommunerna och landstingen redan gör . Regeringen instämmer därför i SKL:s bedömning att kungörandet sker som protokollet anslås. Detta eftersom meddelandet på anslagstavlan om att protokollet som gäller det sammanträde då föreskrifterna beslutades har justerats, utgör kungörandet i juridisk mening. När det gäller tidpunkten för publiceringen på webbplatsen innebär förslaget att föreskrifterna ska finnas tillgängliga där när de träder i kraft. Det är dock inget som hindrar kommunerna eller landstingen från att så fort de har beslutats avisera de kommande föreskrifterna på webbplatsen. Till skillnad från anslaget på anslagstavlan som ska sitta uppe finns det egentligen inga rättsliga eller faktiska begränsningar för hur länge föreskrifterna kan finnas tillgängliga på webbplatsen. Rättssäkerhets- och praktiska skäl talar enligt regeringens mening starkt för att författningarna ska finnas tillgängliga på webbplatsen åtminstone så länge de är gällande. Att låta författningarna kvarstå på webbplatsen under den tiden bör normalt sett vara oproblematiskt. tar upp en viktig fråga om hanteringen av inhiberade och upphävda föreskrifter. Kravet att det är de gällande föreskrifterna som ska finnas tillgängliga på webbplatsen innebär enligt regeringen att om föreskrifterna har upphävts behöver de inte längre finnas på webbplatsen utan får då tas bort. Inte heller krävs det att inhiberade föreskrifter ska finnas tillgängliga. Detta hindrar dock inte att föreskrifter som upphävts eller inhiberats finns kvar någonstans på webbplatsen men det bör då förstås framgå att de inte gäller eller ska tillämpas. Reglerna ska även gälla kommunalförbund Lagrådet har ifrågasatt om kommunalförbunden har rätt att meddela föreskrifter. Regeringen kan instämma i att frågan om kommunalförbund har rätt att meddela föreskrifter med stöd av bemyndiganden enligt 8 kap. 9 och 10 §§ RF är oklar. Kommunallagens bestämmelser gäller som Prop. 2011/12:149 huvudregel även för kommunalförbund (3 kap. 21 § kommunallagen). Förbunden förutsätts helt kunna ta över ansvaret för uppgifter från de kommuner eller landsting som är medlemmar. Regeringens avsikt är att kommunalförbunden därför på motsvarande sätt ska kunna tillämpa bestämmelserna som föreslås, i vart fall när de beslutar taxor eller regler för verksamheten som inte uttryckligen har stöd i bemyndiganden enligt 8 kap. 9 och 10 §§ RF. Kommunalförbunden förutsätts liksom kommuner och landsting ha anslagstavlor (se 10 kap. 6 § samma lag). Kravet på tillgängliggörande på webbplatsen ska därmed i första hand uppfyllas genom kommunalförbundens anslagstavlor och webbplatser. I linje med Myndigheten för samhällsskydd och beredskap anser regeringen dock att medlemskommunernas författningssamlingar på webbplatserna kan tjäna som komplement i de fall kommunala föreskrifter har meddelats av kommunalförbund. Reglerna ska tas in i kommunallagen Enligt 8 kap. 2 § RF gäller att grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer bestäms i lag. Detta sker huvudsakligen i kommunallagen. Med hänsyn till det och av pedagogiska skäl är det lämpligt att en generell reglering införs i kommunallagen, till skillnad från där frågan om kungörande regleras i olika förordningar i den utsträckning den över huvud taget är reglerad. De grundläggande bestämmelserna om kungöranden av statliga författningar återfinns också i lag (kungörandelagen). En grundbestämmelse för tillkännagivande av landstingens och kommunernas föreskrifter bör därför finnas i kommunallagen. Vissa förfaranden kan tas bort Som behandlas i avsnitt 5 är kungöranden i länets författningssamling och i ortstidningarna inte ändamålsenliga för den reform som det här är frågan om. En avsikt med ett enhetligt förfarande är att ersätta dessa. Förordningsbestämmelser om kungöranden i länets författningssamling och i ortstidningarna kommer därför genom förslaget att kunna tas bort. Något behov av att kunna tillhandahålla tryckta exemplar av alla föreskrifter bedöms inte heller finnas. I den mån någon begär att få föreskrifterna i pappersform kan det tillmötesgås med stöd av reglerna om utlämnande av allmänna handlingar genom att en kopia av de beslutade föreskrifterna lämnas ut. Inget hindrar dock att kommunerna som en service framställer kopior eller tryckta exemplar av sina föreskrifter för att vid behov tillhandahålla allmänheten dem. Något krav på det behöver dock inte ställas i författning. Förordningsbestämmelser om det kommer därför genom förslaget också att kunna tas bort. Eftersom avsikten med en generell reglering är att särskilda bestämmelser om tillkännagivanden inte ska behövas, bör det normalt sett, utom möjligen , inte heller krävas någon hänvisning till regleringen i kommunallagen. Länsstyrelserna i och har pekat på den Prop. 2011/12:149 särskilda frågeställningen av hur upphävande av lokala ordnings- föreskrifter ska hanteras. Enligt regeringens mening bör den frågan övervägas i samband med den ändring av förordningen (1993:1632) med bemyndigande för kommuner och länsstyrelser att meddela lokala föreskrifter enligt ordningslagen (1993:1617), som bör göras om regeringens förslag genomförs. 6.2Föreskrifterna ska vara samlade Regeringens förslag: Föreskrifterna på kommunens eller webbplats ska finnas samlade i en författningssamling eller på något annat sätt. Innehållet i samlingen ska framgå av ett register eller någon annan förteckning. Regeringens bedömning: Det bör inte närmare regleras hur en författningssamling ska utformas. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: I stort sett alla remissinstanser instämmer i regeringens förslag och bedömning. Med hänsyn till den kommunala självstyrelsen vill starkt betona att det måste vara upp till varje kommun och landsting att besluta om former för hur publicering ska ske. Några remissinstanser, bl.a. Transportstyrelsen, anser dock att det bör regleras hur en författningssamling ska utformas. noterar med glädje att promemorian uppmärksammat att kommunen kommit långt i utvecklingen av en författningssamling på internet. kommun påpekar att en allmän publicering av alla föreskrifter, reglementen och arbetsord- ningar måste utformas så att föreskrifterna genom t.ex. tydlig rubriksättning särskiljs från interna styrdokument. kommun resonerar om huruvida någon form av ramreglering kring utformningen av föreskrifterna möjligen vore att föredra. Utformningen känns då igen oavsett vilken kommuns föreskrifter man tar del av. Sala kommun framför att kommunen publicerar de flesta författningar på webbplatsen tillsammans med andra styrdokument. Ett författningsregister finns för att underlätta sökandet. Arbetet med att tydliggöra vad som är författning respektive styrdokument återstår. Det finns enligt E-delegationen anledning att anta att kommunala föreskrifter kan vara värdefulla för andra att vidareutnyttja i olika informationstjänster. Genom att tillhanda- hålla materialet i samma format sänks tröskeln för vidareutnyttjande. Det finns flera fördelar, pekar delegationen på, om även kommunala föreskrifter publiceras i det format som utarbetats inom ramen för rätts- informationssystemet. anser att kommunerna alltid bör ha informationsansvaret för att föreskrifterna finns tillgängliga samt är korrekta och uppdaterade men att i vissa fall är det lämpligt att kommunerna inte har det tekniska ansvaret och att publiceringen i stället sker på en central webbplats som t.ex. Kommuner och Landsting (SKL) eller tillhandahåller. de kommunala föreskrifterna även ska ingå i rättsinformationssystemet Prop. 2011/12:149 och pekar på att det enda som krävs är att det på kommunens webbplats finns en enskild sida med just myndighetsföreskrifterna, som kan länkas från . En förutsättning för detta är dock att de kommunala föreskrifterna är utgivna i en författningssamling. förespråkar ur rättssäkerhetssynpunkt en gemensam standard såsom rättsinformationssystemet eftersom vetskapen om hur kommunala föreskrifter kan nås blir bättre allmänt känt. Möjligheten att tolka en föreskrift skulle enligt underlättas med gemensamma minimikrav för hur bestämmelserna ska utformas. Det bör enligt styrelsen framgå när föreskriften kungjordes och det vore önskvärt att föreskrifter som upphört att gälla skulle finnas tillgängliga i ett digitalt arkiv. Transportstyrelsen tillstyrker förslaget om författningsregister. Författningssamlingens funktion är dock i hög grad beroende av hur ett register är utformat. Det bör därför införas grundläggande krav på utformningen i syfte att uppnå såväl en viss enhetlighet mellan kommunerna som en god funktionalitet, anser styrelsen. Regleringen av de statliga författningssamlingarna är detaljerad och bör inte stå modell i det avseendet. De kommunala föreskrifterna skulle vinna i klarhet om det infördes ett krav på rubrik som ska innehålla myndighetens namn och ordet föreskrifter. Om det inte tydligt anges att det finns fler gällande föreskrifter som inte tagits med i förteckningen anser att förteckningen bör omfatta samtliga gällande föreskrifter. Det är enligt inte publiceringen i sig som är viktig utan hur den kan hittas på webbplatsen. Verket önskar därför att det tydligt stadgas att samtliga kommuner och landsting ska använda en gemensam s.k. webbalias, t.ex. kommunala regler eller landstingsregler som en ingång till webbpubliceringarna. Västra framför att tillgängligheten för personer med synnedsättning, bristande svenskkunskaper eller kognitiva funktionsnedsättningar skulle underlättas genom att webbplatsen anpassas till olika mjukvaror eller till webbaserade översättningsprogram, eller genom att det görs sammanfattningar på minoritetsspråk eller på lätt svenska som ett komplement till den svenska versionen. Kommuner och Landsting (SKL) anser att den närmare utformningen av författningssamlingarna inte bör regleras i lag. Skälen för regeringens förslag och bedömning utredningar om kommunala författningssamlingar Det finns inga krav på kommuner och landsting att ha författnings- samlingar, vare sig fysiska eller elektroniska. Frågan om kommunala författningssamlingar har dock av och till tagits upp. föreslog Utredningen om författningspublicering m.m. i sitt betänkande (SOU 1973:23) att det skulle vara en obligatorisk uppgift för kommunerna att ge ut kommunala författningssamlingar. föreslog i sitt betänkande Enhetlig kommunallag (SOU 1974:99) i stället att information om de kommunala författningarna borde kunna ske på frivillig väg. kungörandelagen (prop. 1975/76:112 s. 80) anförde det föredragande statsrådet att det inte var påkallat att genomföra en sådan reform. Att införa ett krav på att alla kommunala författningar ska kungöras i en författningssamling för att bli gällande skulle, ansågs det, vara en formalisering som inte framstod som påkallad. Det anfördes dock att om kommunernas normgivningsmakt skulle väsentligt utvidgas så att kommunerna får besluta författningsbestämmelser på områden där statliga myndigheter beslutar, kan emellertid större anledning finnas att ifrågasätta om inte principen borde vara att också kommunala författningar ska kungöras på samma sätt som statliga för att bli gällande. Med anledning av propositionen utfärdade och 1977 riktlinjer om kommunala författningssamlingar (Svenska kommunförbundets cirkulär 77.131, och RS-skrivelse nr 178/77, ). anmälde revisorer till sin granskning angående och normgivningsprocessen (förs. 1991/92:19). Revisorerna ansåg att varje kommun borde ha en egen författnings- samling där kommunala regler publiceras. Med anledning av förslaget anförde (bet. 1992/93:KU1 s. 8) att Svenska kommunförbundets riktlinjer till trots hade författningar publicerats i mycket begränsad omfattning, vilket utskottet fann otillfredsställande. följde utskottets förslag att frågan om publicering av kommunernas och landstingens författningar borde bli föremål för närmare överväganden och tillkännagav regeringen detta (rskr. 1992/93:5). En arbetsgrupp inom föreslog i promemorian Kommunala författningssamlingar (Ds 1995:7) att kommunala för- fattningssamlingar skulle lagregleras genom ändringar i kungörande- lagen. Arbetsgruppen hade genom en enkätundersökning funnit att 164 kommuner och 7 landsting hade någon form av författningssamling och att flertalet av dessa fördes genom ADB (a. a. s. 23). Arbetsgruppens förslag remissbehandlades. Remisskritiken var blandad och splittrade kommunsektorn. avstyrkte förslaget men framförde att det borde finnas utrymme i lag att föra en författningssamling med hjälp av ADB. Promemorian ledde inte till någon lagstiftning. revisorer föreslog att regeringen skulle utforma en ordning för hur kommunala författningar inom lagstiftningsområdena ska kunna ingå i rättsinformationssystemet (förs. 2002/03:RR20). Regeringen hänvisade i en skrivelse (skr. 2003/04:168) till att enligt 9 § rättsinformationsförordningen (1999:1759) får kommunala föreskrifter ingå i systemet, men att ingen kommun hade anslutit sig till det. Regeringen ansåg att kommunernas anslutning till rättsinformationssystemet i första hand bör ske på frivillig väg. avstyrkte revisorernas förslag med hänvisning till att regeringen angett att det bör göras särskilda insatser på området samt underströk behovet av en sådan publicering (bet. 2004/05:KU2 s. 15). Utskottet anförde i skälen för sitt ställningstagande att det med hänsyn till den kommunala självstyrelsen och till kostnadsaspekterna inte var berett att då förorda en skyldighet för kommunerna att förteckna och Prop. 2011/12:149 publicera sina föreskrifter (a. bet. s. 18). Kommunala författningssamlingar på internet Oaktat avsaknaden av författningsreglering har kommunala författnings- samlingar i olika omfattning och utformning på frivillig väg lagts ut på internet. Som nämns i avsnitt 5 har, med enstaka undantag, alla kommuner och landsting föreskrifter på de egna webbplatserna. Vid samma genomgång av kommunernas och landstingens webbplatser som gjorts inom vid framtagandet av den remiss- behandlade promemorian visar det sig att drygt 100 kommuner på sin webbplats har en författningssamling eller har sina författningar samlade. Nästan hälften av dessa har också systematiskt sammanställt sina författningar. Därutöver har ytterligare drygt 80 kommuner i stor utsträckning eller delvis samlat sina författningar eller har de samlade på några fåtal ställen på sin webbplats. Framför allt är det taxor och avgifter som fått en egen placering i förhållande till övriga föreskrifter eller författningar. Genom webbplatserna framgår att nästan 100 kommuner har vad de själva betecknar som författningssamlingar. Några av de kommuner som har kommit långt i denna utveckling är , , , , , , , , , , , , , , , , , , , Säters, , , , , , , författningssamlingar är strukturerade i bokstavsordning, efter ämne eller sammanställda eller systematiserade på annat sätt. dessa är att de på något sätt är samlade. Landstingen synes inte ha kommit lika långt som kommunerna i denna Det kan ha att göra med att normgivningen inte är lika omfattande för deras räkning. Bland landstingen har vid genomgången 13 helt eller delvis samlat sina föreskrifter eller andra styrande dokument på sina webbplatser. Inget landsting synes använda sig av begreppet Däremot har t.ex. landstingen i Norrbottens-, Skåne- och systematiserat de egna föreskrifterna och andra styrande dokument på sina webbplatser. Många landsting har främst sina arbetsordningar och reglementen samt taxor och avgifter på webben. Taxor och avgifter har vanligtvis placerats för sig. eller kommunala författningar i samlad Som föreslås ovan (avsnitt 6.1) ska kommunala föreskrifter kungöras genom anslagstavlan och göras tillgängliga för allmänheten på kommunens eller webbplats. begränsas inte till uppgiften att vissa föreskrifter har antagits utan omfattar författningarna i dess helhet. Av tillgänglighetsskäl och för möjligheterna att överblicka den kommunala normgivningen föreslår regeringen att det ska krävas att föreskrifterna samlas på ett ställe på webbplatsen. Många kommuner har redan samlat sina föreskrifter i en författningssamling på sin webbplats. För de som inte har det ska författningarna i vart fall samlas genom hur webbplatsen disponeras. Det kan också ske genom att dokumenten redovisas i ett sammanhang. Som ett minsta krav kan det räcka med att länkar till föreskrifterna samlas på en plats. Som fram- håller är det viktigt att samlingen är enkel att hitta, t.ex. genom en egen ingång till den plats där föreskrifterna finns. Ingången bör förstås vara så placerad och så tydligt namngiven att det utan tvivel framgår att den leder till den kommunala författningssamlingen. Enligt regeringens bedömning är det dock vare sig lämpligt eller behövligt att reglera vad det namnet ska vara. Elektronisk publicering av andra styrdokument I den rikstäckande databasen för trafikföreskrifter (RDT) får inga andra föreskrifter finnas än de som kungörs där (1 § förordningen om elektroniskt kungörande av vissa trafikföreskrifter). När det gäller föreskrifter på kommunernas eller landstingens webbplatser är någon liknande begränsning inte rimlig. Framför allt kommunerna publicerar redan andra styrande dokument i sina författningssamlingar tillsammans med sina föreskrifter. Serviceaspekter talar för att detta bör kunna fortgå. Det är tvärtom önskvärt att i vart fall även sådana föreskrifter som är kungjorda kan samlas tillsammans med de föreskrifter som fortsättningsvis kungörs. Något krav på åtskillnad föreslås därför inte. Föreskrifter som redan kungjorts eller kungjorts på annat sätt liksom även andra styrdokument än föreskrifter kommer därför att kunna publiceras tillsammans med de kungjorda föreskrifterna. Även om det är tillåtet att tillsammans med de föreskrifter som har kungjorts publicera andra styrdokument ska det emellertid understrykas att när det förekommer är det viktigt, bl.a. av formella skäl, att det går att särskilja föreskrifterna från övrigt innehåll. Det kan t.ex. ske genom disposition eller rubriksättning. Betydelsefulla sätt är att i förekommande fall ange med stöd av vilket bemyndigande i lag eller förordning som föreskrifterna har beslutats samt när föreskrifterna har kungjorts. På det statliga området ska enligt 24 § författningssamlingsförordningen en författningssamling förses med register. Av 11 § förordningen om elektroniskt kungörande av vissa trafikföreskrifter framgår att för den rikstäckande databasen för landets trafikföreskrifter (RDT) ska det på webbplatsen finnas ett register över samtliga föreskrifter som har kungjorts på webbplatsen (föreskriftsregistret) och ett över samtliga gällande föreskrifter som har kungjorts på webbplatsen (gällande- registret). På det kommunala området har det tidigare föreslagits att det hos varje kommun och landsting skulle finnas en förteckning över samtliga gällande författningar som har beslutats av kommunen respektive (Ds 1995:7 s. 32). Av den undersökning som gjorts inom av kommunernas och landstingens webbplatser visar det sig att vissa kommuner har någon form av förteckning eller register till författningssamlingen. Andra kommuner har systematiserat sina författningar på webbplatsen och i samband med det upprättat någon form av förteckning. Det finns uppenbara fördelar med en förteckning eller ett register. Det underlättar självklart sökning bland föreskrifterna, inte bara för allmänheten utan även för de kommunala organ som har till uppgift att hålla föreskrifterna aktuella. Det tydliggör också vad som är föreskrifter och vilka föreskrifter som finns. En registrering skulle i och för sig kunna kopplas till ett krav på förtecknande för att föreskrifterna fortsatt ska anses giltiga, vilket för klarhets skull vore av fördel vid en reform av det slag som föreslås.