prop · GZ03177 · 2012-09-11 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2011/12:177 effektivare arbete mot diskriminering Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser har gjort i rapporten och diskrimineringsfrågorna (RiR 2012:3). Regeringen instämmer i huvudsak i iakttagelser och rekommendationer. Regeringen har redan vidtagit olika åtgärder i linje med rekommendationer. Regeringen fortsätter också att följa interna arbete med att utveckla kvaliteten och effektiviteten i sin verksamhet. Diskriminerings- ombudsmannen har genomfört flera åtgärder i den riktning som rekommenderar. Mot denna bakgrund har regeringen inte för avsikt att vidta några särskilda åtgärder med anledning av iakttagelser och rekommendationer. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser och Regeringens övergripande bedömning ............................... Regeringens bedömning av olika frågor............................. Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser och rekommendationer .................................................. (RiR 2012:3)10 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Ärendet och dess beredning lämnar löpande granskningsrapporter från effektivitetsrevisionen. Syftet med granskningen av () har varit att analysera orsakerna till de initiala problem med långa handläggningstider och låg aktivitet i den egeninitierade tillsynen som DO har haft. Granskningen har också syftat till att bedöma vilka åtgärder som behövs för att DO ska kunna bedriva ett effektivare arbete mot diskriminering. Granskningen har resulterat i rapporten och diskrimineringsfrågorna (RiR 2012:3), se bilagan. överlämnades av till regeringen . DO har lämnat synpunkter på bedömning av den egna myndigheten. anser att den sammantagna bilden är att DO:s verksamhet kommit att bli ärendestyrd. Detta förhållande har gått ut över möjligheten att nå resultat inom andra delar av uppdrag som är inriktat på förebyggande arbete. övergripande bedömning är att DO, verksamhet, fortfarande står inför ett antal strategiska utmaningar när det gäller hur myndigheten ska utforma sina insatser och balansera dem mot varandra för att ge största möjliga effekt. DO och regeringen behöver också skaffa sig ett bättre kunskapsunderlag för att avgöra var i samhället som risken för diskriminering är störst och var DO:s insatser ger störst effekt. Enligt har DO:s första präglats av interna problem. DO har bl.a. haft problem med oklara ansvarsförhållanden mellan olika nivåer och organisatoriska enheter samt med att utveckla och internt förankra verksamhetens inriktning. Under sina första år har myndigheten även haft problem med stora ärendebalanser som dessutom tenderade att öka. DO genomförde inte heller någon egeninitierad tillsyn av aktiva åtgärder i arbetslivet eller på utbildningsområdet under sina första . DO har också fått kritik av bland annat JO för långa handläggningstider i sin ärendehantering. Enligt kan DO:s initiala problem till en del bero på skillnader i kultur och arbetssätt mellan de tidigare fyra diskrimineringsmyndigheter som slogs samman vid bildandet av DO. Myndigheten hade också att arbeta med en delvis ny lagstiftning. DO fick också ärva ett stort antal ärenden från de fyra tidigare myndigheterna. För att komma till rätta med ärendebalanserna har stora resurser lagts på hanteringen av ärenden om diskriminering efter anmälan av enskilda individer. Verksamheten har därmed i hög grad blivit anmälningsstyrd och fått en reaktiv karaktär. Tillsynen över aktiva åtgärder och utvecklingen av DO:s främjande arbete har fått stå tillbaka. konstaterar att DO har ett stort verksamhetsområde, men också ett stort strategiskt utrymme. DO kan relativt fritt bestämma omfattning och inriktning av arbetet med individanmälningar, tillsyn av aktiva åtgärder och de olika delarna av det främjande arbetet. Myndighetens arbete med individanmälningar rymmer flera strategiska avvägningar. DO kan välja att utreda och driva alla ärenden där diskriminering i lagens mening bedöms föreligga till förlikning eller till domstol. Alternativt kan DO välja att endast driva ärenden som är av betydelse för rättsutvecklingen. Vilket alternativ som väljs har betydelse för hur arbetet med individanmälningar ska utformas. DO behöver, enligt , fortsätta att konkretisera och utveckla hur tillsynsarbetet och den främjande verksamheten kan samverka. anför vidare att även om betydligt fler ärenden avslutas, har DO fortfarande problem med att fånga upp den kunskap handläggarna får från de fall som inte drivs vidare mot domstolsprocess, vilket gäller merparten av individärendena. Det innebär att DO inte tillräckligt utnyttjar det mervärde och den kunskap som byggs upp i organisationen när enskilda ärenden handläggs för att inrikta tillsynen och genomföra det främjande uppdraget. Det är också viktigt att det till grund för myndighetens arbete mot diskriminering finns en god kunskap om var i samhället riskerna för diskriminering är störst, vilka uttryck den tar sig och om den ökar eller minskar . DO saknar, enligt , fortfarande ett systematiskt arbete med riskanalys som avser förekomsten av diskriminering. Ett kunskapsunderlag och en riskanalys blir nödvändiga om DO ska klara av att skapa en balans mellan uppdragets olika delar, ärendehandläggning, tillsyn och främjande arbete. De prioriteringar som DO gör bör därför bygga på en analys av var risker och problem med diskriminering antas vara störst och var myndighetens olika verktyg enligt lagstiftningen skulle kunna nå största möjliga effekt. Med en sådan analys som grund skulle DO lättare kunna prioritera mellan uppdragets olika delar. anser vidare att regeringens styrning av DO har varit återhållsam och att analysen visar att det finns anledning för regeringen att följa upp att myndigheten gör rätt prioriteringar och använder de verktyg myndigheten har på ett strategiskt sätt. 2.2 rekommendationer till och regeringen anser att det är viktigt att DO arbetar strategiskt i syfte att nå resultat inom hela sitt verksamhetsområde. De prioriteringar som DO gör bör bygga på en analys av var problemen med diskriminering är störst och var DO:s olika verktyg enligt lagstiftningen skulle kunna nå största möjliga effekt. anför vidare att regeringen har ett ansvar för att verksamheten fungerar tillfredsställande och att verksamhetens inriktning stämmer överens med intentionerna bakom lagstiftningen. fortsätter det påbörjade arbetet med att utveckla metoder för att återkommande inhämta kunskap om och analysera utvecklingen när det gäller diskriminering på olika grunder och inom olika samhällsområden, slutför arbetet med att utveckla myndighetens strategiska inriktning och gör en prioritering mellan myndighetens tre uppdrag, arbetar i enlighet med sin strategiska inriktning och sina prioriteringar samt stämmer av denna mot en återkommande och förnyad riskanalys. följer upp DO:s arbete med att utveckla kunskapsunderlag och riskanalys, följer upp att DO tar fram en övergripande strategi och prioriteringar mellan sina tre områden, följer upp DO:s verksamhet enligt lagstiftningen och den strategi som DO utarbetar. 3Regeringens bedömning av iakttagelser och rekommendationer granskning av DO skedde då myndighetens verksamhet präglades dels av stora organisatoriska förändringar, dels av särskilda insatser för att komma till rätta med de problem som hade uppmärksammats i olika sammanhang. anställdes den dåvarande ombudsmannen som generaldirektör i och myndigheten fick en tillförordnad myndighetschef. En ny ordinarie myndighetschef tillträdde . reviderade regeringen också myndighetens regleringsbrev och gav myndigheten ett antal uppdrag inom ramen för myndighetens uppdrag att bedriva tillsyn. Bland annat har regeringen angett att DO ska arbeta med ärendebalanser och handläggningstider. Bakgrunden var, som även framhåller, att DO hade fått kritik för långa handläggningstider i sin ärendehantering och haft problem med stora ärendebalanser. En utgångspunkt för regeringen är att ärendehanteringen och därmed möjligheterna till upprättelse för individer som utsätts för diskriminering, tillhör ombudsmannens kärnverksamhet. Att DO:s verksamhet var ärendestyrd för granskning beror alltså till stor del på regeringens tydliga skrivningar i regleringsbreven. Statskontoret har på uppdrag av regeringen genomfört en myndighetsanalys av DO. Syftet var att analysen skulle ge en övergripande bild av DO:s arbete med att säkerställa att verksamheten bedrivs rättssäkert och effektivt. Rapporten av (2011:26) lämnades till regeringen . Statskontorets övergripande bedömning är att DO vidtagit relevanta åtgärder för att säkerställa en mer rättssäker och effektiv verksamhet. Regeringen har, som framgår ovan, fattat ett antal strategiska beslut som påverkat hela myndigheten. Vidare har det skett vissa förändringar av principerna för regeringens styrning av myndigheter, från en mer detaljerad styrning genom regleringsbreven till en mer strategisk styrning som i större utsträckning bygger på myndigheternas instruktionsenliga uppdrag. DO:s verksamhet är i stor utsträckning reglerad i lagar och förordning. Det är således naturligt att flera aspekter av verksamheten inte kommer till uttryck i regleringsbrev eller särskilda uppdrag . Utöver den redovisning som sker inom ramen för den årliga budgetprocessen, lämnas även information till regeringen genom regelbundna kontakter mellan och myndigheten. I sammanhanget kan också tilläggas att regeringen och i propositionen Ett starkare skydd mot diskriminering (prop. 2007/08:95) beaktade de s.k. Parisprinciperna om mandatet för ombudsmannaliknande institutioner som antogs av FN:s generalför- samling 1993, vid utformningen av och uppgifter. Enligt Parisprinciperna ska den nationella institutionen bl.a. inom ramen för verksamheten fritt kunna överväga alla frågor som faller inom dess behörighet. 3.2Regeringens bedömning av olika frågor rekommendation om kunskapsunderlag och riskanalys Regeringen delar iakttagelse att det är viktigt att det till grund för DO:s arbete mot diskriminering finns en god kunskap om var i samhället riskerna för diskriminering är störst, vilka uttryck den tar sig och om den ökar eller minskar . Regeringen instämmer i första rekommendation att regeringen ska följa upp DO:s arbete med att utveckla kunskapsunderlag och riskanalys. Som lyfter fram, bör DO i större utsträckning göra analyser av individanmälningar, både för att skapa kunskap om var och på vilket sätt diskriminering förekommer i samhället och för att bättre utnyttja kunskapen i den generellt inriktade verksamheten. Enbart analyser av anmälningsärenden kan emellertid, som konstaterar, inte ge en fullständig bild av hur den faktiska diskrimineringen ser ut och hur den utvecklas . Regeringen har redan vidtagit flera åtgärder i syfte att skapa bättre förutsättningar för analys och uppföljning inom området. I förordningen (2008:1401) med instruktion för finns en bestämmelse om att DO ska följa och analysera utvecklingen inom sitt ansvarsområde. DO fick vidare i uppdrag att låta genomföra en kvalitativ undersökning om upplevd diskriminering. Undersökningen skulle, enligt uppdraget, utformas så att den är möjlig att upprepa. Det kan konstateras att det är en mycket svår uppgift att få en tydlig bild av omfattningen av diskriminering inom olika samhälls- områden och för olika diskrimineringsgrunder. Metodologiska problem i samband med mätningar, integritetsaspekter och omfattande mörkertal när det gäller anmälningar är några exempel på svårigheterna. I likhet med DO, anser regeringen att myndigheten kan utveckla sitt arbete för att bli bättre på att ge en bild av sammanhang och tendenser än vad som varit fallet. Myndigheten har vidtagit flera åtgärder för att förbättra och utveckla ett systematiskt arbete kring analyser, rapporter och kunskapsinhämtning. genomförs exempelvis en omvärldsanalys som ska stämmas av mot myndighetens strategiska inriktning och prioriteringar. DO har också i uppdrag att genomföra en förstudie om metoder för undersökningar om befolkningens sammansättning och levnadsför- hållanden. DO ska, i samråd med , och Datainspektionen, genomföra en förstudie om metoder som skulle kunna användas för att samla in uppgifter om levnadsförhållanden bland befolkningen dels med avseende på det ungefärliga antal personer som identifierar sig som tillhörande nationella minoriteter, dels som möjliggör en särredovisning med avseende på de diskrimineringsgrunder i diskrimineringslagen (2008:567) som inte redovisas i den officiella statistiken. Regeringen bedömer att DO genomför flera insatser som är i linje med första rekommendation till DO. Det finns därför inte behov av ytterligare åtgärder. Regeringen avser dock att även fortsättningsvis följa utvecklingen på området. rekommendation om övergripande strategi och prioriteringar Regeringens instämmer delvis i andra rekommendation att regeringen ska följa upp att DO tar fram en övergripande strategi och prioriteringar mellan sina tre områden. DO:s uppgifter är i linje med vad som framgår av olika EG-direktiv om diskriminering, t.ex. rådets direktiv /43/EG av om genomförandet av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung, och de s.k. Parisprinciperna. Mandatet är, liksom fallet var för vissa tidigare ombudsmän, brett och i huvudsak reglerat i lag. Ombudsmännen har fått resurstillskott för att klara av de nya uppgifter som ålagts dem. Även den nya DO är dimensionerad för att fullgöra alla delar av uppdraget. DO bör förstås åstadkomma en rimlig balans mellan sina olika uppgifter och också se till att de olika delarna samspelar med varandra på ett bra sätt. Att DO hade ett relativt stort fokus på individärenden i tillsynen beror på att DO i regleringsbrevet fick i uppdrag att arbeta med ärendebalansen och handläggningstiderna. Ärendebalanserna hade under myndighetens två första verksamhetsår uppnått en sådan nivå att det var nödvändigt att fokusera en stor del av resurserna till denna del av verksamheten. Ärendebalanserna förefaller ha minskat och Statskontoret konstaterar i sin rapport att förbättringarna i ärendehanteringen och de minskade ärendebalanserna bör ha skapat förutsättningar för att i ökad utsträckning ägna sig mer åt andra delar av uppdraget. Vidare anser Statskontoret att en mer ändamålsenlig resursfördelning också handlar om bemanningen av myndighetens olika verksamhetsgrenar. som DO:s tillsynsenheter har haft en stor arbetsbelastning och inte hunnit med alla delar av sitt uppdrag, har DO haft en förhållandevis stor stödverksamhet med framförallt en stor administrativ enhet. påbörjade DO ett utvecklingsarbete. Myndigheten har gjort en omfördelning av resurser från individärendehantering till främjande- och granskningsarbetet. En granskningsenhet för att hantera frågor om aktiva åtgärder har tillskapats. Regeringen bedömer att DO genomför flera insatser för att skapa balans mellan uppdragets olika delar och det förekommer regelbundna kontakter mellan och myndigheten i denna fråga. Det finns därför inte behov av ytterligare åtgärder och regeringen avser även här att noga följa utvecklingen. rekommendation om uppföljning av DO:s verksamhet Regeringen instämmer i tredje rekommendation att regeringen ska följa upp DO:s verksamhet enligt lagstiftningen och den strategi som myndigheten utarbetar. Denna rekommendation hänger, enligt regeringen, nära samman med de första två rekommendationerna. Utöver det som redan sagts, kan tilläggas att verksamheten i hög grad styrs av lagar och förordningar, att regeringen givetvis har ett ansvar för att verksamheten fungerar tillfredsställande och att verksamhetens inriktning stämmer överens med intentionerna bakom lagstiftningen. Regeringen har höga krav på myndigheten när det gäller effektivitet, resultat och kvalitet. Regeringen har därför, som framgår ovan, vidtagit flera åtgärder och följer löpande myndighetens interna arbete med att utveckla kvaliteten och effektiviteten i verksamheten. Det sker bl.a. genom regelbundna kontakter med myndigheten och genom särskilda analyser och redovisningar som myndigheten skickar till . Det finns därför inte behov av ytterligare åtgärder. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser och rekommendationer Regeringen arbetar fortlöpande med att utveckla styrningen och uppföljningen av myndigheter. I denna skrivelse har regeringen redogjort för såväl sina ställningstaganden beträffande iakttagelser och rekommendationer, som vilka åtgärder regeringen och DO har vidtagit och avser att vidta. Regeringen har därför inte för avsikt att vidta några ytterligare åtgärder med anledning av iakttagelser och rekommendationer till regeringen. Regeringen anser därmed att granskningsrapporten är slutbehandlad. granskar: etablering och integration DO och diskriminerings- frågorna är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och eektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och eektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom eektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur eektiv den statliga verksamheten är. Eektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978 91 7086 274 8 rir 2012:3 foto: , form: ad&d tryck: interntryckeri, 2012 granskar: etablering och integration granskar: etablering och integration Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över eektivitetsrevision: har granskat om har inriktat sitt uppdrag på ett ändamålsenligt sätt. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för och Arbetsmarknads- departementet har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Granskningsenhetschef har varit föredragande. Revisionsdirektör och revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. granskar: etablering och integration Motiv för och uppläggning av granskningen Ny lagstiftning och ny myndighet Utredningen om bildandet av Syftet med den nya lagstiftningen Förhållande till internationell rätt Resultat av arbetet med individanmälningar Utgångspunkter för regeringens styrning av DO Hur har regeringen styrt DO? Regeringens övergripande arbete mot diskriminering DO:s första år har präglats av era problem DO står inför era strategiska utmaningar granskar: etablering och integration granskning har syftat till att analysera orsakerna till att () initialt har haft problem att genomföra hela sitt uppdrag på ett sätt som motsvarar förväntningarna. Granskningen har också syftat till att bedöma vilka åtgärder som behövs för att DO ska kunna bedriva ett eektivare arbete mot diskriminering. Den sammantagna bilden är att verksamheten kommit att bli ärendestyrd. Detta förhållande har gått ut över möjligheten till att nå resultat inom andra delar av DO:s uppdrag som är inriktat på förebyggande arbete. övergripande bedömning är att DO, verksamhet, fortfarande står inför ett antal strategiska utmaningar när det gäller hur DO ska utforma sina insatser och balansera dem mot varandra för att ge största möjliga eekt. DO och regeringen behöver också skaa sig ett bättre kunskapsunderlag för att avgöra var i samhället som risken för diskriminering är störst och var DO:s insatser ger störst eekt. Motiv: trädde en ny samlad diskrimineringslag ikraft och den nya myndigheten () påbörjade sitt arbete. I och med den nya lagstiftningen och den nya myndigheten fanns förväntningar på att arbetet mot diskriminering och för lika rättigheter och möjligheter skulle få ett tydligare och starkare genomslag. Under DO:s inledande år synliggjordes dock era problem kopplade till DO:s verksamhet. Bland annat har JO kritiserat DO vid era tillfällen för brister i ärendehandläggningen och långa handläggningstider. DO har heller inte använt någon större andel av sina resurser för egeninitierad tillsyn av aktiva (förebyggande) åtgärder inom arbetslivet och utbildningsområdet. Syfte: Granskningen har inriktats på att analysera orsakerna till de initiala problem med långa handläggningstider och låg aktivitet i den egeninitierade tillsynen som DO haft. Granskningen syftar också till att bedöma vilka åtgärder som behövs för att DO ska kunna bedriva ett eektivare arbete mot diskriminering. Genomförande: Granskningens iakttagelser och slutsatser grundar sig på intervjuer, förarbeten, myndighetsdokumentation och annat oentligt material. DO:s första år har präglats av era problem DO:s första har präglats av interna problem. Komplexiteten i att skapa en enda myndighet av fyra har präglat myndighetens möjligheter att forma sin verksamhet utifrån de krav som ställdes på myndigheten. DO har bland annat haft problem med oklara ansvarsförhållanden mellan olika nivåer och organisatoriska enheter samt med att utveckla och internt förankra verksamhetens inriktning. Under sina första år har DO också haft problem med stora ärendebalanser som dessutom tenderade att öka. DO genomförde inte heller någon egeninitierad tillsyn av aktiva åtgärder i arbetslivet eller på utbildningsområdet under sina första . DO har också vid era tillfällen fått kritik av bland annat JO för långa handläggningstider i sin ärendehantering. Till en del kan DO:s initiala problem bero på skillnader i kultur och arbetssätt mellan de tidigare fyra diskrimineringsmyndigheter som slogs samman vid bildandet av DO. DO hade också att arbeta med en delvis ny lagstiftning. Den nya lagstiftningen och det sätt som DO organiserades på innebar att medarbetarna ck arbeta utifrån en lagstiftning som de till stora delar var obekanta med. DO ck också ärva ett stort antal ärenden från de fyra tidigare myndigheterna. För att komma till rätta med ärendebalanserna har DO lagt stora resurser på hanteringen av ärenden om diskriminering efter anmälan av enskilda individer. DO:s verksamhet har därmed i hög grad blivit anmälningsstyrd och fått en reaktiv karaktär. Tillsynen över aktiva åtgärder och utvecklingen av DO:s främjande arbete har fått stå tillbaka. DO står inför era strategiska utmaningar DO har ett stort verksamhetsområde men också ett stort strategiskt utrymme. DO kan relativt fritt bestämma omfattning och inriktning av arbetet med individanmälningar, arbetet med tillsyn av aktiva åtgärder och de olika delarna av det främjande arbetet. DO:s arbete med individanmälningar rymmer era strategiska avvägningar. Diskrimineringslagen ger DO en möjlighet att föra talan i domstol för en enskild som medger det. DO kan här välja att utreda och driva alla ärenden där diskriminering i lagens mening bedöms föreligga till förlikning eller till domstol. Alternativt kan DO välja att endast driva ärenden som är av betydelse för rättsutvecklingen. Vilket alternativ DO väljer har betydelse för hur arbetet med individanmälningar ska utformas. DO behöver fortsätta att konkretisera och utveckla hur tillsynsarbetet och den främjande verksamheten kan samverka. Även om DO nu avslutar betydligt er ärenden så har DO fortfarande problem med att fånga upp den kunskap handläggarna får från de fall som inte drivs vidare mot domstolsprocess, vilket gäller merparten av granskar: etablering och integration Det innebär att DO inte tillräckligt utnyttjar det mervärde och den kunskap som byggs upp i organisationen när enskilda ärenden handläggs för att inrikta tillsynen och genomföra det främjande uppdraget. DO uppger att myndigheten har påbörjat ett arbete med att gå igenom kunskapen från de ärenden som inte utreds rättsligt.