prop · GZ03170 · 2012-09-13 00:00:00 — sjuksköterskor, ekonomer och ingenjörer uppfattas som säkra inkomstkällor.73 Breddutbildningar svarar också väl mot förväntningar på ett lärosäte att förse den omgivande regionen med utbildad arbetskraft. Av intervjuerna framgår att en tydlig profilering upplevs som ett risktagande. Det som möter god efterfrågan från studenterna ett visst år kanske inte efterfrågas alls ett annat år. Ett lärosäte som satsar på en utbildningsprofil med begränsad studentefterfrågan löper en betydande finansiell risk. Mot den bakgrunden är det inte förvånande att lärosätena satsar på det som uppfattas som säkra kort, trots att en ökad profilering vore önskvärd i ett nationellt perspektiv. Det finns således drivkrafter inom systemet för resurstilldelning som motverkar profilering. 2008/09:50, s. 53; Prop. 2010/11:1, Utgiftsområde 16, s. 75. 72Högskoleverket Rapport 2007:31 R Hur har det gått? En slutrapport om kvalitetsgranskningar åren 20012006, s. 86 och 91. Rapporten konstaterar att vissa försök till samverkan gjorts, bland annat genom att de så kallade småspråken kan komma att koncentreras till vissa lärosäten. De rekommendationer som verkets bedömargrupper hade lämnat sammanfattats i rapporten med de tre begreppen profilering, samverkan och koncentration. konstateras att resurstilldelningssystemet motverkar en sådan utveckling. 73Bilaga 2, s. 129. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Universitet och högskolor har samma uppdrag att undervisa och att forska. De konkurrerar med varandra om såväl studenter som resurser för forskning. I likhet med andra sektorer där självständiga enheter konkurrerar med varandra, förstärkts tendenser till likriktning genom imitation. Om en nyskapande utbildning visar sig dra till sig många studenter, följer andra lärosäten gärna efter.74 Att inom en sektor med så påtaglig konkurrens som högskolan åstadkomma profilering genom samarbete är inte enkelt. De intervjuade lärosätesföreträdarna framhåller att samarbete om en gemensam utbildning kan fungera, men en förutsättning är då full enighet mellan de samverkande lärosätena. försvåras samverkan mellan lärosäten av att lärosätena är myndigheter som inte kan träffa bindande avtal på samma sätt som egna juridiska personer.75 Detta framhålls som ett hinder för samverkan om utbildningar och examina. Profilering och inbördes specialisering kan också skapas genom att två lärosäten på eget initiativ väljer att gå samman i en gemensam organisation. Regeringen har avsatt särskilda medel för att kunna lämna bidrag för att stödja frivilliga och framgångsrika samarbeten eller sammanslagningar av lärosäten.76 Det är starka krafter inom resurstilldelningssystemet som styr mot likriktning av lärosätenas utbildningsutbud så att samma breda utbildningsutbud tillhandahålls av ett stort antal lärosäten. Att stärka en profilering som skulle bidra till högre kvalitet och bättre resursutnyttjande kan, enligt mening, inte lösas enbart genom frivilliga initiativ från universitet och högskolor. För detta krävs också att regeringen agerar för att åstadkomma en utveckling i önskad riktning.77 74En generell slutsats inom modern organisationsforskning är att starka krafter bidrar till likformighet bland organisationer av samma slag och att konkurrens kan skapa likhet snarare än olikhet. Se till exempel DiMaggio, . & 1983, The iron cage revisited: Institutional isomorphism and collective rationality in organizational fields, , 48:147160. 75Bilaga 2, s. 117. 2008/09:1 utgiftsområde 16; s.114; Prop. 2011/12:1, utgiftsområde 16 s. 6263. har avsatts för att stödja frivilliga sammanslagningar av lärosäten . 77I 2008, Att kvalitetssäkra högre utbildning en utvecklande resa från till konstaterar författarna att erfarenheten av utvärdering inte pekar på att decentraliseringen skulle innebära att behov av nationell styrning skulle minimeras eller rent av försvinna. Den bild som framkommit är att allas ansvar har blivit ingens ansvar. Det finns utbildningsområden där det behövs en nationell strategi och policy för att motverka risk för utbildningar som utförs i små och bräckliga miljöer med få studenter, få lärare och otillräcklig finansiering. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Resurstilldelningssystemet innebär en risk för generösa bedömningar av studenternas resultat, eftersom medel tillförs på grundval av lärosätenas redovisning av antalet registrerade respektive godkända studenter. För att upprätthålla kvalitetskraven på studenternas prestationer ställs krav på lärarnas professionella integritet. Det behövs också en välfungerande kvalitetssäkring som motkraft för att målet om hög kvalitet i utbildningen ska kunna uppnås. Kvalitetssäkring sker dels internt inom lärosätena, dels via kvalitetsutvärderingar och beviljande av examenstillstånd. Lärosätenas kvalitetssäkring vilar på de akademiska ideal och professionella normer som ska prägla högre utbildning och vetenskaplig kunskapsbildning.78 Det professionella samtalet vid seminarier, disputationer och publiceringar innebär en grundläggande och kontinuerlig kvalitetskontroll internt vid lärosätena och inom vetenskapssamhället. Hur detta organiseras inom ett universitet eller en högskola är ett strategiskt ansvar för lärosätets ledning. Vid sidan av lärosätenas ansvar för den högre utbildningens kvalitet har i uppdrag att svara för nationell kvalitetssäkring. Det sker dels genom återkommande kvalitetsutvärderingar, dels genom att myndigheten prövar lärosätenas examenstillstånd för olika utbildningar, inklusive utbildning på forskarnivå. Bedömning av forskningskvalitet och formell kompetens hos lärarkåren (andel disputerade lärare) är tunga faktorer när det gäller prövningen av examenstillstånd. kvalitetsutvärderingar ifrågasätta och återkalla examenstillstånd hos ett lärosäte. Ett viktigt inslag i både utvärderingar och prövningar av examenstillstånd är så kallad peer review, det vill säga en kollegial kvalitetsbedömning av kvalificerade bedömare från högskolesektorn. prövning av examenstillstånd har lyft fram vissa kvalitetsproblem inom den högre utbildningen. Exempelvis har flera lärosäten fått sina tillstånd att examinera sjuksköterskor ifrågasatta. Resultatet av den första omgången av prövning av examina inom den nya lärarutbildningen blev att nästan inga lärarutbildningar norr om beviljades examenstillstånd.79 78Ideal och normer bärs upp av kriterier och former för tillsättande av professorer och andra akademiskt kvalificerade personer och av det krav på disputation som avslutar utbildning på forskarnivå. 2 kap. 6 § högskolelagen (1992:1434). 79Högskoleverket initierade relativt omgående en förnyad prövningsomgång som innebar att det numera erbjuds ett utbud av lärarutbildningar också i norra . ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Intervjuade lärosätesföreträdare anser att kvalitetsutvärderingar har varit nyttiga de har höjt kvaliteten inom sektorn och pekat ut för- och nackdelar i olika ämnen och på olika lärosäten.80 Av granskning 2008 framgick att det stora flertalet undersökta utbildningsmiljöer höll godtagbar kvalitet, även om samtliga lärare i granskningen gav uttryck för oro över resursbrist och för lite undervisningstid.81 Granskningen visade också på exempel på hög utbildningskvalitet vid såväl äldre universitet och fackhögskolor som vid nya universitet och högskolor. gav granskningen inte några belägg för att utbildningen på grundnivå genomgående skulle vara av hög kvalitet. Endast ett fåtal av de miljöer som ingick i granskningen bedömdes uppfylla målet om hög internationell standard. Det kunde också konstateras att det fanns betydande variationer i kvalitet inom en och samma utbildningsmiljö.82 har beslutat om ett nytt kvalitetssäkringssystem som just nu implementerar. Kännetecknande för det nya systemet är att det i hög grad bygger på granskningar av studenternas självständiga arbeten, vilka i sin tur förväntas spegla resultatet av utbildningen. I systemet ingår även lärosätenas självvärderingar och tidigare studenters värdering av den utbildning man genomgått. Systemet bygger på granskningar utförda av utomstående bedömargrupper som utses av . En nyhet är att resultaten av kvalitetsutvärderingar kommer att bli en faktor i resurstilldelningssystemet . Denna kvalitetspremie kommer framförallt att grundas på studenternas examensarbeten. Det har i intervjuer framförts att förändringen kan innebära en risk för att utbildningsansvariga i mindre grad än vågar ta de risker som är förenade med breddad rekrytering. Det har också framförts från lärosäten med professions- och konstnärliga utbildningar att utbildningsresultat som värderas högt i arbetslivet inte kommer att ges tillräcklig tyngd. Andra intervjuade har framfört en oro för att systemet får för stor tyngdpunkt på kontroll i stället för att främja kvalitetsarbetet vid lärosätena.83 80Bilaga 2, s. 130. 81RiR 2008:19, Hög kvalitet i högre utbildning?. Granskningen baseras på en kvalitetsundersökning av fyra ämnen (biologi, litteraturvetenskap, civilingenjörsutbildning och nationalekonomi) vid 35 olika utbildningsmiljöer vid 22 lärosäten. En knapp fjärdedel av de undersökta utbildningsmiljöerna erhöll goda till höga omdömen i samtliga tre delmoment och kunde därmed sägas vara högkvalitativa. Exempel på högkvalitativa utbildningar fanns såväl vid äldre universitet och fackhögskolor som vid mindre lärosäten och resultaten tydde inte på att utbildningens omfattning i form av studentvolym eller att andelen disputerade lärare skulle ha någon betydelse för kvaliteten. 83Bilaga 2, s. 131132. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Eftersom det nya systemet för kvalitetsutvärderingar just har införts, är det enligt mening för tidigt att avgöra hur det kommer att fungera som motvikt i förhållande till de drivkrafter som finns i resurstilldelningssystemet. 4.4Risk för låg resursinsats i viss grundutbildning Mot bakgrund av den kraftiga ökningen av antalet studenter har det rests farhågor om att antalet undervisningstimmar där studenterna har kontakt med lärare minskat och att utbildningskvaliteten sjunkit som en följd av detta.84 I budgetpropositionen noteras att den lärarledda tiden för humaniora och samhällsvetenskap har minskat som studentgrupperna blivit allt större. I föregående budgetpropositioner har höjda ersättningsbelopp för dessa utbildningsområden aktualiserats och aviseras ytterligare förstärkningar i form av en kvalitetssatsning på 2013. Enligt propositionen kommer därmed ersättningen per helårsstudent att öka med eller Även efter höjningen kvarstår dock en stor skillnad i ersättningsnivåer mellan å ena sidan utbildningsområdena naturvetenskap, teknik och farmaci och å andra sidan humaniora, samhällsvetenskap, juridik och teologi.85 Det är därför inte givet att denna höjning av ersättningsnivån kommer att lösa problemet med att utbildning ibland ges med alltför låg resursinsats och därmed risk för lägre utbildningskvalitet inom vissa områden. De ersättningsbelopp lärosätena får för olika områden baseras på det system som trädde i kraft . har högre utbildning genomgått stora granskning har visat att det är svårt för lärosätena att klassificera kurser korrekt. Ämnen som är klassade så att de ger en högre ersättningsnivå kan exempelvis med ny datorteknik ha låga kostnader, medan undervisningen i andra ämnen kan ha utvecklats i motsatt riktning. ska lärosätenas klassificering följa ämne, inte eventuella förändringar i formerna för undervisningen som påverkar kostnaderna för utbildningen.86 84Problemet uppmärksammades efter 1990-talets kraftiga expansion av antalet studieplatser i SOU 2000:82, Högskolans styrning en utvärdering. Utredningen konstaterade att undervisningsinsatserna räknat i timme per student hade minskat. problemet främst uppmärksammats i relation till humaniora och samhällsvetenskap. Se även bilaga 2, s. 128. 85I termer av index där summa ersättningar för humaniora, samhällsvetenskap, juridik och teologi satts till 100, kommer index för naturvetenskap, teknik och farmaci att ha förändrats från 2009 till 2012. Jämförelsen beaktar inte eventuella skillnader i genomsnittlig prestationsgrad mellan de två områdena. 86RiR 2010:4, Klassificering av kurser vid universitet och högskolor regeringens styrning och uppföljning. De stora skillnaderna mellan ersättningsnivåer skapar en drivkraft att omklassificera kurser så att de ger lärosätet högre intäkter. I budgetpropositionen har regeringen aviserat att kommer att få ett uppdrag att tillsammans med universitet och högskolor utveckla uppföljningen av kursklassificeringen. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Problemet att vissa områden har låga ersättningsbelopp och därför svårigheter att upprätthålla undervisningsnivån förstärks i vissa fall av att lärosätenas ledning inte utnyttjar sin frihet att göra omprioriteringar mellan områden. Av granskning av resursstyrningen framgick att lärosätena i undersökningen som regel följde fördelningen på nationell nivå.87 I vissa fall förstärktes skillnaderna ytterligare mellan olika utbildningsområden. Exempelvis hade ett naturvetenskapligt ämne relativt sett mer kvar av anslaget efter att kostnader på institutionsnivå dragits ifrån än ett humanistiskt eller samhällsvetenskapligt ämne. kan det vara svårt att internt få stöd för större omfördelningar, när en hög ersättningsnivå skapar incitament för lärosätet att prioritera motsvarande utbildningsområden. 4.5Risk för att resurser överförs mellan grundutbildning och forskning En annan faktor av betydelse för säkring av resurser för grundutbildningen är att anslagsmedel som är avsedda för grundutbildningen inte används för forskning. För att undanröja en sådan risk ställer regeringen krav på att det av lärosätets årsredovisning ska framgå hur de samlade kostnaderna fördelar sig på grundutbildning respektive på forskning och forskarutbildning. har i sin granskning funnit att det trots detta redovisningskrav finns en viss risk för överföring av medel mellan de två områdena.88 Detta hänger samman med att uppdelningen av arbetad tid för respektive område baseras och schabloner, vilket kan göra det möjligt att gemensamma kostnader belastar grundutbildningen mer än om fördelningen hade baserats på faktiskt arbetad tid. Av en uppföljning av lärosätenas kostnader för forskningen framgår att de gemensamma kostnader som belastar forskningen har minskat något.89 Det kan bero på en effektivisering av stödverksamheten, att kostnader för 87RiR 2009:25, Resursstyrning i högskolans grundutbildning. Det undantag som kunde notera i undersökningen var att språkområdet hos två av de tre universiteten hade tilldelats extra medel som hämtats från något annat utbildningsområde än det humanistiskt/ samhällsvetenskapliga. Efter avdrag för gemensamma kostnader återstod i medeltal av bruttoersättningen vid fysikinstitutionerna. Vid sociologi var motsvarande andel . Andelen för spanska varierade mellan beroende på om ämnet prioriterats extra av ledningen eller inte. Hur mycket som blir kvar på institutionsnivå beror på den interna organisationen och vilka prioriteringar som görs. Det bör noteras att vissa utbildningar med en stor andel verksamhetsförlagd utbildning har större indirekta kostnader. 88RiR 2011:21; Bilaga 2, s. 128. Se även (2011), SUHF-modellen i verkligheten, s. 3341. Den nya redovisningsmodellen ger dock förutsättningar för att fördela de indirekta kostnaderna utifrån var personalens lönekostnad är bokförd. I tidigare system fanns inte denna koppling. En strävan finns också att finansiärerna ska se till forskningsprojektens totala kostnader, i stället för till andelen indirekta kostnader. 89Mattsson 2011, s. 3940. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET stödfunktioner bokförs som direkta kostnader eller att de gemensamma kostnadernas andel fallit något då den totala verksamheten har expanderat. Dock kvarstår incitament att hålla nere de gemensamma kostnader som belastar forskningen för att attrahera externa medel för forskning. I tider då lärosäten har mer att vinna på att expandera forskningen, kan det finnas risk för att grundutbildningen i konkurrensen om resurser kommer i andra hand. 4.6Risk för bristande forskningsanknytning Universitet och högskolor har två huvuduppdrag att anordna utbildning och att bedriva forskning eller konstnärligt utvecklingsarbete. Utifrån högskolelagen ska hög kvalitet uppnås genom ett nära samband mellan utbildning och forskning.90 Integrationen av de bägge uppdragen är tänkt att leda till forskning av god kvalitet och en forskningsanknuten grundutbildning över hela landet. Inom ramen för kvalitetsutvärderingar uppmärksammas andelen disputerade lärare. I fråga om utbildning på avancerad nivå och forskarnivå finns även en tydlig koppling mellan forskningsmiljön och beviljandet av examenstillstånd. Det ställs krav på en forskningsmiljö vid lärosätet där studenterna kan delta aktivt. Miljön ska vara tillräckligt stor för att tillgången på kompetenta lärare ska anses stabil och varaktig. Kraven har skärpts i och med att högskolornas examenstillstånd för forskarutbildning numera är avgränsade till särskilda områden och att även ett universitets examenstillstånd för utbildning på forskarnivå kan omprövas.91 Av intervjuer framgår att många lärosätesföreträdare anser att begreppet forskningsanknytning är vagt. De menar att varken regering eller den tillståndsprövande myndigheten har konkretiserat vad begreppet ska betyda i praktiken, möjligen med visst undantag för lärarutbildningen. Flera lärosätesföreträdare efterlyser en diskussion om begreppets närmare innebörd: Ska det ställas krav på en viss andel disputerade lärare? Ska lärare ha en viss minimitid för egen forskning, eller för att ta del av nya forskningsresultat? Ska det vara olika krav på utbildning på grundnivå respektive avancerad nivå? I vilken mån ska forskning bedrivas inom områden som har koppling till undervisningen?92 901 kap. 3, 3 a, 4 §§ högskolelagen (1992:1434). 91HSV, prövning av ansökan om tillstånd att utfärda masterexamen, vagledning-masterexamen.pdf, 111018. Följande sex aspekter behandlas i ansökan: område för examenstillstånd, nära anknytning till utbildning på forskarnivå, lärarkompetens och lärarkapacitet, utbildningens utformning, kvalitetssäkring samt infrastruktur. 92Bilaga 2, s. 118119. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Regeringen har inte tagit några initiativ för att närmare precisera begreppet forskningsanknytning. I forsknings- och innovationspropositionen betonades dock att alla lärosäten bör ha en basresurs för forskning relaterad till den volym ett lärosäte har på utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Varje lärosäte utom de konstnärliga högskolorna garanterades i propositionen en minimiresurs för forskning genom en basfinansiering om per helårsstudent.93 Detta innebar att några lärosäten erhöll forskningsresurser. För flertalet lärosäten översteg anslaget för forskning och forskarutbildning denna minimiresurs. Väsentligt för omfattningen av forskningsanknytningen är lärosätenas planering av personalens tid för forskning och kompetensutveckling inom ramen för de lokala arbetstidsavtalen.94 Av intervjuer och granskningar framgår att det i den dagliga verksamheten kan finnas hinder för att förena forskning och utbildning. Inom vissa områden finns krafter som leder till att viss personal nästan uteslutande undervisar, medan andra nästan uteslutande forskar. Behovet att söka externa medel samt meriteringssystemets logik är exempel på krafter som leder till att duktiga forskare endast i liten utsträckning eller inte alls deltar i undervisningen på grundnivå och avancerad nivå.95 Resurstilldelningssystemet för forskning och forskarutbildning bidrar också till drivkrafter som riskerar att dra i sär forskning och grundutbildning. Av lärosätesintervjuerna framgår att problem kan uppstå när de områden som får externa medel inte sammanfaller med områden där lärosätet bedriver undervisning. Inom vissa ämnen kan även större lärosäten ha problem att uppfylla målet om forskningsanknytning, vilket har visat sig i indragna examenstillstånd.96 93Vidare har anslagsmedel motsvarande per helårsstudent exkluderats i den omfördelning med hänsyn till resultatindikatorer som görs vid beräkningen av anslagen för forskning och forskarutbildning till lärosätena. 94Det bör noteras att ersattes med per student med anledning av medelstilldelning. 1992/93:170, s. 5657, betonas att resurser ska säkerställas för lärare vid de mindre och medelstora högskolorna genom att en viss del av de rörliga fakultetsmedlen reserveras för lärare vid dessa lärosäten. Om och hur stor andel av arbetstiden som en högskolelärare får använda till forskning styrs av lokala avtal och av den arbetsplanering som görs vid respektive lärosäte. 95Bilaga 2, avsnitt 3.6; RiR 2011:3, Oförbrukade forskningsbidrag, s. 56. Se även IVA, Väldigt få aktiva forskare undervisar på högskolan, Valdigt-fa-aktiva-forskare-undervisar-pa-hogskolan/#, 111205; , et al , Vem ska göra vad? En studie av kopplingen mellan forskning och utbildning. 96Bilaga 2, avsnitt 3.6. Se även 2011, Inledning. Humanisterna och framtidssamhället i et al. 2011, Humanisterna och framtidssamhället, . GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET granskning av anslagets användning visar att en del mindre lärosäten har begränsat utrymme för att forskningsanknyta grundutbildningen.97 En viktig anledning är att huvuddelen av anslaget används för att täcka forskarutbildning och samfinansiering av externa projekt. Det blir således inte några resurser kvar för etablerade forskare att bedriva egen forskning utan externa medel. Det finns drivkrafter inom resursfördelningssystemet för grundutbildning som motverkar profilering av utbildningsutbudet och detta äventyrar i viss mån målen om hög kvalitet och effektiv resursanvändning. Ur ett lärosätesperspektiv innebär breda och likriktade utbildningar med stabil efterfrågan från studenterna att lärosätet kan räkna med goda intäkter från grundutbildningsanslaget även framöver. I dagens system innebär beslut om profilering en hög risk om studenternas efterfrågan sviktar. Ett lärosäte som väljer ett smalare utbildningsutbud eller profilerade utbildningsinriktningar tar en betydande risk som inte premieras av resurstilldelningssystemet. Ett brett utbildningsutbud svarar också väl mot den omgivande regionens förväntningar. Dagens resurstilldelningssystem för grundutbildningen bygger på lärosätenas rapportering om antalet registrerade studenter och deras studieresultat. Detta accentuerar kraven på såväl intern som extern kvalitetssäkring för att motverka de risker för sänkta utbildningskrav som annars kan förekomma. Det finns även andra risker inbyggda i systemet som kan motverka målet om hög kvalitet i utbildningen. Olika utbildningsområden har olika ersättningsnivåer. Detta kan innebära att vissa ämnesområden har bristande resurser för undervisningen, vilket förstärks av att lärosätena är obenägna att göra omprioriteringar mellan olika områden. Lärosätenas redovisning säkrar inte att medel för grundutbildning aldrig används för forskning, vilket gör att utbildningen i vissa fall kan hamna i andra hand. En viktig kvalitetsaspekt av grundutbildningen är dess forskningsanknytning. Vad forskningsanknuten utbildning mer konkret innebär har emellertid inte preciserats. Vidare styrs högskolans undervisning och forskning i parallella system med olika logiker. Sammantaget innebär det att det finns tendenser i dagens högskola till ett ökat avstånd mellan de två huvuduppdragen snarare än ett väl fungerande samspel. 97 RiR 2011:21, kap 6 och 7. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Systemet för kvalitetssäkring är beroende av det akademiska samhällets medverkan. I likhet med de statliga forskningsrådens bidragsfinansiering av forskningen vilar utvärderingar i hög grad på bedömningar gjorda av meriterade forskare och lärare vid lärosätena.