prop · H00355 · 2012-12-20 00:00:00 — Det kan i det här sammanhanget dock vara lämpligt att i några huvuddrag peka på några allmänna principer för hur regeringen avser att fördela uppgifterna. Som har föreslagits i promemorian bör Swedac utses som den myndighet som enligt artikel 27.4 b i rådets förordning (EG) nr 834/2007, vid sidan av uppgiften att godkänna kontrollorganen, har att utföra en generell tillsyn av kontrollorgan. Den tillsynen får anses inbegripa t.ex. de uppgifter som nämns i artikel 27.9 a och b, dvs. att säkerställa att kontrollorganens kontroller är objektiva och oberoende samt effektiva. Om kontrollorganen brister i dessa avseenden eller på ett antal övriga punkter ska godkännandet återkallas (artikel 27.9 d). Tillsynen kan med fördel samordnas med tillsynen över ackre- diteringen enligt lagen (2011:791) om ackreditering och teknisk kontroll. med Swedacs generella tillsynsansvar som följer av att myndigheten har godkänt kontrollorganet, har och , i egenskap av delegerande kontrollmyndigheter, ett ansvar för att de kontrolluppgifter som myndigheterna har delegerat utförs på ett korrekt sätt. För att säkerställa detta ska myndigheterna göra inspektioner och revisioner (artikel 27.8). Om det bedöms att kontrollorganen inte uppfyller kraven får myndigheterna återkalla delegationen. Det faktum att ett kontrollorgan lever upp till den standard enligt vilken organet ackrediterats innebär inte nödvändigtvis att organet lever upp till de skyldigheter som följer av relevanta unionsrättsakter och den föreslagna lagen om kontroll av ekologisk produktion, t.ex. vad gäller tillämpningen av bestämmelserna i förvaltningslagen. Till detta kommer att anser att de delegerande myndigheternas expertkompetens inom deras respektive ansvarsområden kompletterar kompetensen hos Swedac. Av denna anledning kan de delegerande myndigheterna vid revision eller inspektion ha en annan infallsvinkel än den som Swedac har i sin tillsyn över kontrollorganen. Enligt den nu upphävda 5 § förordningen (1995:702) om EG:s förordning om ekologiskt framställda produkter som kompletterade rådets förordning (EEG) nr 2092/91 skulle beslut om godkännande av enskilda kontrollorgan fattas genom ackreditering av Swedac. Om ett kontrollorgan som var etablerat i en annan medlemsstat ville utsträcka sin verksamhet till måste det kontrollorganet alltså ackrediteras i , trots att det redan var ackrediterat i en annan medlemsstat. I artikel 10.3 i och rådets direktiv /123/EG av om tjänster på den inre marknaden (EUT L 376, 27.12.2006, s. 36, Celex 32006L0123), tjänstedirektivet, föreskrivs att villkoren för beviljande av tillstånd inte får överlappa andra krav och kontroller som är likvärdiga och som tjänsteleverantören redan omfattas av i en annan medlemsstat. De svenska bestämmelserna om överlämnande av kontrolluppgifter till kontrollorgan måste vara i linje med tjänstedirektivet. För att ett kontrollorgan ska få utföra kontrolluppgifter krävs som nämnts ovan att tre beslut fattas enligt artikel 27 i rådets förordning (EG) nr 834/2007. Först måste kontrollorganet ackrediteras, därefter ska kontrollorganet godkännas och slutligen ska ett beslut fattas om att kontrolluppgifter ska delegeras till det godkända kontrollorganet. Regeringen anser att en svensk myndighet inte behöver ackreditera eller godkänna ett kontrollorgan som är etablerat i en annan medlemsstat om kontrollorganet redan är ackrediterat och godkänt i den medlemsstaten enligt rådets förordning (EG) nr 834/2007. Det måste anses vara tillräckligt att en svensk behörig myndighet fattar beslut om att delegera kontrolluppgifter till ett sådant kontrollorgan för att det ska få bedriva kontroll av ekologisk produktion i . Genom att ett särskilt beslut om delegering av kontrolluppgifter fattas säkerställs att de svenska behöriga myndigheterna har kännedom om vilka kontrollorgan som bedriver verksamhet i . Ett sådant krav är i linje med tjänstedirektivet. Prövningen av ett kontrollorgan som redan är godkänt i en annan medlemsstat bör vara begränsad till att kontrollorganet verkligen är godkänt i en annan medlemsstat och där har den infrastruktur och den 2012/13:55 personal m.m. som krävs enligt rådets förordning (EG) nr 834/2007 för att tillhandahålla de tjänster som kontrollorganet avser att tillhandahålla i . En av förutsättningarna för att kontrolluppgifter ska kunna överlämnas till ett kontrollorgan är, enligt artikel 27.5 i rådets förordning (EG) nr 834/2007, att det finns en effektiv samordning mellan den delegerande behöriga myndigheten och kontrollorganet. För att främja en sund konkurrens och en effektiv kontroll finns det även ett behov av samordning mellan kontrollorganen, bl.a. i synen på hur regelverket bör tillämpas och hur kontroller bör bedrivas. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan, med stöd av ett bemyndigande som föreslås i avsnitt 12, meddela föreskrifter om hur kontroll ska bedrivas. Regeringen anser att och bör verka för att det finns en samsyn hos myndigheterna och kontrollorganen om hur regelverket bör tillämpas och hur kontroller bör bedrivas. De uppgifter som ett kontrollorgan har enligt rådets förordning (EG) nr 834/2007 och kommissionens förordning (EG) nr 889/2008 innefattar i viss utsträckning myndighetsutövning. Enligt 12 kap. 4 § andra stycket regeringsformen kan förvaltningsuppgifter överlämnas till enskilda. Om uppgiften innefattar myndighetsutövning får överlämnandet enligt samma bestämmelse endast göras med stöd av lag. Den nya lagen bör därför i likhet med den nuvarande lagen innehålla en bestämmelse om att uppgifter får överlämnas till ett kontrollorgan. Eftersom det som nämnts ovan är de behöriga myndigheter som ansvarar för den offentliga kontrollen som enligt har möjlighet att lämna över kontrolluppgifter till ett kontrollorgan bör detta återspeglas i lagtexten. Bestämmelsen bör således ange att och inom sina respektive ansvarsområden får överlämna kontrolluppgifter till ett kontrollorgan. Den inskränkning i kontrollmyndigheternas möjlighet att fatta beslut vid överträdelser av regelverket som regeringen har föreslagit i avsnitt 9.2 bör utformas som en begränsning i myndighetens rätt att överlåta kontrolluppgifter. Eftersom det kan bli aktuellt att överlåta förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning till utländskt organ, aktualiseras en tillämpning av 10 kap. 8 § andra stycket regeringsformen. Detta innebär att beslut om överlåtelse kräver att minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av ledamöter röstar för det. Beslutet kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. Vilka bestämmelser ska gälla för Regeringens förslag: Beslut av ett kontrollorgan som har fattats enligt de EU-förordningar som kompletteras av den nya lagen eller som har fattats enligt lagen får överklagas. Ett beslut av ett kontrollorgan ska överklagas till i det län där kontrollorganet har sitt säte. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, däribland Jordbruks- verket, , i län, i och i län, tillstyrker eller har inte någon erinran mot förslaget. framhåller att rättssäkerheten för den enskilde producenten ska vara lika hög i den kontroll som utförs av enskilda kontrollorgan som om kontrollen hade utförts i statlig regi. Myndigheten anser dock att antalet överprövande länsstyrelser bör begränsas ytterligare på grund av få ärenden. anser att en reglering som medger möjlighet till överprövning av kontrollorgans beslut innebär en nödvändig rättssäkerhetsåtgärd, särskilt mot bakgrund av att anser att ytterligare beslutanderätt bör kunna delegeras till kontrollorganen. KRAV, Kungl. Skogs- och Lantbruksakademien, Ekologiska lantbrukarna, Eldrimner nationellt centrum för småskaligt mathantverk, och kontrollorganen , tidigare , , och avstyrker förslaget. m.fl. bedömer att förslaget skulle få negativa konsekvenser för branschen som helhet och att det inte är förenligt med EN 45011. I systemet enligt EN 45011 finns inbyggt att varje certifieringsorgan måste ha en oberoende kommitté knuten till sin verksamhet för att hantera överklaganden av beslut. KRAV anser inte att en möjlighet att överklaga kontrollorganens beslut ger en ökad rättssäkerhet eller trovärdighet. Möjligheten för en certifierad producent att överklaga till certifieringsorganets certifieringskommitté är tillräckligt. Flera remissinstanser, däribland KRAV, Kungl. Skogs- och Lantbruksakademien, kontrollorganen m.fl. och anser att förslaget om att enbart beslut som har fattats av kontrollorgan med säte i ska kunna överklagas har eller kan ha konkurrenssnedvridande konsekvenser. Skogs- och Lantbruksakademien och kontrollorganen m.fl. anser att hårdare krav inte ska ställas på svenska kontrollorgan än på konkurrerande organisationer med bas i andra EU-länder. i anser att promemorians förslag medför en risk för att kontrollorgan som har sitt säte i väljer att förlägga sitt huvud- 2012/13:55 kontor i ett annat land. avstyrker förslaget i denna del eftersom det inte gäller för kontrollorgan som har sitt säte utomlands. i län befarar att den föreslagna ordningen där överklagade ärenden kommer att prövas av fyra olika länsstyrelser kommer att leda till stora skillnader i regeltolkningen och förordar att kontrollorganens beslut överklagas till , respektive . menar vidare att det är tveksamt om tillräcklig kompetens och tillräckliga resurser finns på respektive länsstyrelse för att kunna genomföra uppgiften. Även i län och i ser svårigheter med förslaget om att kontrollorganens beslut överklagas till länsstyrelserna, eftersom det kan leda till en ojämn arbetsbelastning och därmed skillnader i kostnader mellan länsstyrelserna beroende på var kontrollorganet har sitt säte. i anser också att medel bör tillföras länsstyrelserna. i län anser att det dessutom kan vara svårt för att utreda ett överklagande från en producent som har sin verksamhet i ett annat län. Swedac anser att det inte är helt tydligt i promemorian om rätten att överklaga kontrollorganens beslut även omfattar kontrollorganens beslut att återkalla certifikat. Beträffande sådana beslut förordar Swedac i stället en modell som föreslås i betänkandet EU, och den inre marknaden, SOU 2009:71. Förslaget innebär att vid en tvist mellan ett anmält organ (som ofta är ett certifieringsorgan) och en tillverkare beträffande tolkningen av en rättsregel, kan parterna hänskjuta frågan till sektorsmyndigheten för avgörande. Myndighetens beslut i frågan får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. En fördel med att införa denna modell även på det nu aktuella området är att det blir ett enhetligt förfarande för likartade beslut fattade av jämförbara organ för bedömning av överensstämmelse. Länsrätten i , numera Förvaltningsrätten i , anser att lagen bör innehålla information för den enskilde vad som gäller i fråga om överklagbarhet i fråga om beslut som ett kontrollorgan med säte utanför har fattat. Skälen för regeringens förslag: Kontrollorganens möjlighet att fatta beslut vid avvikelser från eller överträdelser av regelverket inskränktes genom en förordningsändring 2006. Beslutsbefogenheten omfattar enbart beslut om att återkalla certifikat. Kontrollorganens beslut får, , inte heller överklagas. Kontrollorganens beslut kan däremot överprövas av en beslutskommitté som är knuten till respektive kontrollorgan men som ändå är oberoende i förhållande till sitt kontrollorgan. Möjligheten till överprövning hos besvärskommitté anses följa av standarden EN 45011. Regeringen har i avsnitt 9 föreslagit att kontrollorganen ska få en utökad befogenhet att fatta beslut vid överträdelser av regelverket. Utöver den nuvarande möjligheten att besluta om att återkalla utfärdade certifikat föreslås att kontrollorganen även ska kunna besluta om att avlägsna märkning och att förbjuda marknadsföringen av ett visst parti. Därutöver kan kontrollorganen komma att, liksom , i begränsad omfattning fatta beslut om att inte medge undantag enligt kommissionens förordning (EG) nr 889/2008 från produktionsregler eller att förena sådana undantag med villkor. Såsom bl.a. och har framhållit är det av grundläggande betydelse att rättssäkerheten för den enskilde producenten är lika hög i den kontrollverksamhet som bedrivs av enskilda kontrollorgan som i den kontroll som utförs av statliga eller kommunala organ. Enligt artikel 6.1 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, , som gäller som lag, gäller att var och en vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter ska vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en opartisk domstol som har upprättats enligt lag. Regeringen bedömer att beslut enligt EU-förordningarna och den föreslagna lagen innefattar prövningar som faller inom tillämpningsområdet för artikel 6.1. En överprövning av sådana beslut måste därför vara förenlig med konventionens krav i fråga om domstolsprövning. Besluten bör därför ytterst kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. m.fl. har i sina remissyttranden anfört att förslaget att kontrollorganens beslut ska kunna överklagas till domstol inte är förenligt med standarden EN 45011. Regeringen delar inte den uppfattningen. Standarden anger enbart att överprövning ska kunna ske, men reglerar inte de närmare formerna för en sådan prövning. Det finns därför ur det perspektivet inte något hinder mot att införa en ordning med domstolsprövning. KRAV anser att den möjlighet till överprövning som kontrollorganens besvärskommittéer erbjuder är tillräcklig för att uppfylla kravet på domstolsprövning. Den uppfattningen delas inte av regeringen. En enskild bör, som har framgått ovan ytterst kunna få sin sak prövad i allmän förvaltningsdomstol. Det är därför inte tillräckligt att besluten överprövas av de besvärskommittéer som kontrollorganen har upprättat. Även när det gäller frågan till vilken myndighet som kontrollorganens beslut ska överklagas är remissutfallet i viss mån splittrat. De flesta remissinstanser tillstyrker promemorians förslag eller har inte något att erinra mot det. Några länsstyrelser anser att den koncentrering av överklagandena till ett fåtal länsstyrelser som förslaget medför kan leda till ökade kostnader för berörda länsstyrelser och ojämn arbetsbelastning. i län menar att det därutöver finns en uppenbar risk för att länsstyrelserna kommer att tolka regelverket på olika sätt och förordar att överklagande ska göras till och . Vidare anser i län att det kan vara svårt för en länsstyrelse att utreda ett överklagande från en producent som har sin verksamhet i ett annat län. En nämnd får fatta beslut som rör ekologiska livsmedel med stöd av livsmedelslagen. En sådan nämnd föreslås i avsnitt 11.2, i enlighet med vad som tidigare gällt, även få fatta sådana beslut med stöd av lagen om kontroll av ekologisk produktion. Besluten överklagas i båda fallen till länsstyrelserna. Det är inte aktuellt att ändra denna ordning. Enligt vad regeringen nu föreslår kommer kontrollorganen att kunna fatta vissa beslut som är förbehållna kommunen, t.ex. beslut om att förbjuda saluföring av ett visst parti kommer kommunen att ha kvar befogen- heten att besluta i samma sak i fråga om aktörer som inte har anmält att de vill stå under ett kontrollorgans kontroll. Det skulle enligt regeringen vara olyckligt om samma typ av beslut skulle kunna komma under två olika instansers överprövning. Regeringen anser därför att även kontroll- organens beslut bör överklagas till länsstyrelserna. I promemorian har föreslagits att kontrollorganens beslut ska över- klagas till i det län där kontrollorganet har sitt säte. finns fem kontrollorgan med säte i som är ackrediterade för att utföra kontroll av ekologisk produktion. AB (tidigare ) har sina säten i län, HS har säte i län, i Om inte några nya kontrollorgan tillkommer eller några av de som är verksamma försvinner innebär alltså den i promemorian föreslagna ordningen att överklagandena kommer att koncentreras till fyra länsstyrelser. konstaterades i promemorian och som också har fram- hållit i sitt remissvar finns det samordningsvinster med att överkla- gandena i praktiken koncentreras till ett fåtal länsstyrelser. kan, som några av remissinstanserna påpekar, vara att arbetsbelastningen riskerar att bli ojämn. Ärendegruppen får dock sett till verksamhetens volym anses vara mycket liten. Regeringen anser vidare att risken för att det blir omotiverat stora skillnader i bedömningen länsstyrelserna emellan är överdriven. Länsstyrelserna hanterar överklaganden, bl.a. på livsmedelsområdet, utan att detta har visat sig medföra några Mot den angivna bakgrunden anser regeringen att kontroll- organens beslut bör överklagas till länsstyrelserna. Det kan bli aktuellt att delegera kontrolluppgifter till kontrollorgan som är etablerade i en annan medlemsstat och har sitt säte där. har inte kontrolluppgifter delegerats till ett sådant kontrollorgan. dock nämnas att (tidigare ) är ett dotterbolag till ett bolag som har sitt säte i . I promemorian föreslås att beslut av kontrollorgan med sitt säte utanför inte ska kunna överklagas även om kontrollorganet utför kontroll Flera remissinstanser, däribland Kungl. , kontrollorganen m.fl. och Kommers- kollegium anser att förslaget har eller kan ha konkurrenssnedvridande Skogs- och Lantbruksakademien och kontroll- organen m.fl. anser att hårdare krav inte ska ställas på svenska kontrollorgan än på konkurrerande organisationer med bas i i anser att förslaget medför en risk för att kontrollorgan som har sitt säte i väljer att förlägga sitt huvudkontor i ett annat land. Att det är ett utländskt kontrollorgan är i sig utan betydelse för frågan om svenska aktörer ska kunna angripa de beslut som ett sådant kontroll- Regeringen vill i sammanhanget framhålla att det är en EU- rättslig princip att beslut som berör ska kunna överklagas. Detta innebär att beslut som fattas av ett kontrollorgan med säte i en annan medlemsstat i EU bör kunna överklagas i enlighet med lagstift- ningen i det land där kontrollorganet är etablerat. Det är dock en fråga som måste regleras rättsligt i varje enskild medlemsstat. Swedac har förordat att i stället för att ett kontrollorgans beslut ska Prop. 2012/13:55 kunna överklagas bör, i enlighet med vad som har föreslagits i betänkan- det EU, och den inre marknaden (SOU 2009:71), en tvist mellan ett anmält organ (som ofta är ett certifieringsorgan) och en producent beträffande tolkningen av en rättsregel kunna hänskjutas till sektorsmyndigheten av parterna för avgörande. Myndighetens beslut i frågan skulle därefter kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Regeringen har i propositionen Ny lag om ackreditering och teknisk kontroll (prop. 2010/11:80) inte bedömt det vara lämpligt att införa en sådan horisontell ordning. Regeringen gör den bedömningen att det inte är möjligt att på befintligt underlag införa en sådan ordning endast med avseende på ekologisk produktion. Regeringens förslag: Vissa bestämmelser i förvaltningslagen (1986:223) ska tillämpas om kontrollorgan utövar kontroll enligt den föreslagna lagen. Detta gäller förvaltningslagens bestämmelser om jäv, muntlig handläggning, anteckning av uppgifter, parters rätt att få del av uppgifter, motivering av och underrättelse om beslut samt rättelse av skrivfel och liknande. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorian föreslås dock inte att kontrollorgan ska vara skyldiga att ta emot muntliga uppgifter från parter. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, däribland , och , tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Flera remissinstanser, däribland Kungl. Skogs- och Lantbruksakademien och kontrollorganen , tidigare , , och anser att promemorians förslag har eller kan ha konkurrenssnedvridande konsekvenser. Skogs- och Lantbruksakademien, KRAV, kontrollorganen m.fl. och Ekologiska lantbrukarna anser att hårdare krav inte ska ställas på svenska kontrollorgan än på konkurrerande organisationer med bas i andra EU-länder. i anser att förslaget medför en risk för att kontrollorgan som har sitt säte i väljer att förlägga sitt huvudkontor i ett annat land. KRAV, kontrollorganen m.fl. och Ekologiska lantbrukarna anser inte att kontrollorganen ska behöva tillämpa delar av förvaltningslagen. De anser att EN 45011 är tillräckligt för att garantera objektivitet och korrekt hantering av certifierad verksamhet. Om förslaget genomförs finns en risk för att den effektivaste konkurrensfördelen ett svenskt certifieringsorgan kan skaffa sig är att flytta sitt huvudkontor utomlands. m.fl. anser att delar av förslaget inte är förenligt med EN 45011. Swedac är av den uppfattningen att kontrollorganen inte ska få fatta Därmed bortfaller behovet av att rättsligt likställa dessa organ med myndigheter. Swedac framhåller också att i förarbetena till lagen (1992:1119) om teknisk kontroll finns en princip om att kontrollorgans verksamhet inte ska betraktas som myndighets- Länsrätten i , numera Förvaltningsrätten i , anser att i konsekvens med att 15 § förvaltningslagen om anteckning av uppgifter ska gälla bör även 14 § förvaltningslagen, som ger en part möjlighet att muntligen lämna uppgifter, tillämpas avseende den som är föremål för kontroll. Vidare bör, i likhet med det som anges gälla enligt lagförslagets 4 § vad gäller kontrollmyndighet, ett sådant kontrollorgan som avses i 6 § ha en serviceskyldighet enligt 4 § förvaltningslagen. gäller överklagandetid m.m. hänvisas, när det gäller kontrollorgan med säte i , till lagen (1986:1142) om överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter. övervägas om inte 10 § förvaltningslagen i vissa delar bör tillämpas vid bedömning av om ett överklagande har kommit in i rätt tid. Skälen för regeringens förslag: Förvaltningslagen (1986:223) gäller för förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden och domsto- larnas handläggning av förvaltningsärenden (1 §). inte för sådan handläggning som privaträttsliga subjekt med offentlig- rättsliga uppgifter, t.ex. enskilda kontrollorgan, utför. Enligt regeringens mening bör dock vissa grundläggande bestämmelser i förvaltningslagen tillämpas om ett kontrollorgan utövar kontroll enligt den föreslagna lagen. Regeringen gör i denna del följande överväganden. Som regeringen föreslår i avsnitt 10.1 bör vissa av kontrollorganens beslut kunna överklagas. En förutsättning för att en överprövande instans ska kunna ta ställning till om huruvida ett överklagat beslut är korrekt är att beslutet har försetts med en motivering (20 § förvaltningslagen). att den enskilde ska kunna ta till vara sin möjlighet att överklaga ett beslut bör kontrollorganet också vara skyldigt att underrätta honom eller henne om beslutet (21 § förvaltningslagen). Vidare bör förvaltningslagens bestämmelser om jäv (11 och 12 §§), anteckning av uppgifter (15 §), parters rätt att få del av uppgifter (16 och 17 §§) samt rättelse av skrivfel och liknande (26 §) tillämpas av kontroll- Regeringen instämmer också i Länsrättens i , numera Förvaltningsrätten i , synpunkt att även förvaltnings- lagens bestämmelser om muntlig handläggning (14 §) bör tillämpas. Det bör vidare noteras att förvaltningslagens bestämmelser om anteck- ning av uppgifter, parters rätt att få del av uppgifter, motivering av beslut och underrättelse om beslut i allt väsentligt motsvaras av allmänna grundläggande rättsprinciper om god förvaltning som har uttolkats av Principerna är en del av den direkt tillämpliga och ska därför följas vid tillämpningen av , däribland de unionsrättsliga bestämmelserna för ekologisk produktion. Förvaltningsrätten i anser att 4 § förvaltningslagen om serviceskyldighet bör tillämpas av kontrollorgan. omfattar bl.a. att svara på frågor från allmänheten och att lämna allmän Mot bakgrund av att regeringen i avsnitt 11.1 bedömer att kontrollorgan inte bör vara skyldiga att lämna rådgivning och informa-