prop · GZ03107 · 2012-03-20 00:00:00 — Regeringens förslag: En kommun ska ges möjlighet att ingå avtal med en annan kommun om att kommunens uppgifter om samhälls- orientering ska utföras av den andra kommunen. Verksamheten som avtalet gäller ska få drivas utan sådan anknyt- ning till kommunen eller dess medlemmar som avses i 2 kap. 1 § kommunallagen. Verksamheten ska bedrivas på affärsmässiga grunder. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som har lämnat synpunkter tillstyrker förslaget. Länsstyrelserna i och i bedömer att förslaget är tillräckligt för att möjliggöra nödvändigt samarbete mellan kommunerna kring samhällsorientering. , Företagarnas och Svenskt Näringslivs invändningar behandlas i avsnitt 5.2. tillstyrker förslaget men anser inte att det ger kommunerna utökade möjligheter att samarbeta, vilket vore önskvärt. understryker även vikten av att kommunerna inte bygger upp egna verksamheter som konkurrerar med näringslivet utan i stället använder sig av möjligheten att upphandla verksamheten. påpekar att eftersom kommunen bara blir en aktör när det gäller att anordna samhällsorientering så är det förenligt med marknadsprinciper att upphandling sker affärsmässigt. i län, kommun, kommun och Kommuner och Landsting invänder mot att kravet att samhälls- orientering, om den säljs mellan kommuner, ska bedrivas på affärs- mässiga grunder. kommun och kommun anser att kommuner bör ges möjlighet att sluta avtal med andra kommuner om samhällsorientering till självkostnadspris, medan i län föreslår att undantaget från självkostnadsprincipen ska vara frivilligt för kommunerna. kommun påpekar att undantaget från själv- kostnadsprincipen innebär att samhällsorienteringen blir dyrare för kommuner som inte kan ordna samhällsorienteringen i egen regi än för kommuner som kan det. i anser att kravet på offentlig upphandling av samhällsorientering, särskilt om verk- samheten utökas till att gälla fler grupper av nyanlända invandrare, med- för en onödigt krånglig byråkrati. Skälen för regeringens förslag En möjlighet för kommuner att ingå avtal Enligt lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare är varje kommun skyldig att se till att de personer som omfattas av lagen erbjuds samhällsorientering. Kommuners behov av samverkan för att uppfylla de skyldigheter som kommunerna har bör tillgodoses genom att det skapas rättsliga förutsätt- ningar för kommunerna att avtalsvägen åta sig ansvaret för samhälls- orientering för en annan kommuns räkning. Den grundläggande kompetensbestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunal- lagen ger bl.a. uttryck för den s.k. lokaliseringsprincipen. Principen inne- bär att en åtgärd måste vara knuten till kommunens område eller dess invånare. Avsteg från principen kan göras i speciallagstiftning. Det kan antas att vissa kommuner kommer att ha en överkapacitet i fråga om genomförandet av samhällsorientering. Det kan även antas att andra kommuner, kanske särskilt mindre kommuner, kommer att ha svårt att erbjuda samhällsorientering som uppfyller kraven i förordningen om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare. Effektivitetsskäl talar för att låta kommunerna köpa tjänsterna från en annan kommun och på så sätt uppfylla sina åligganden gentemot sina kommunmedlemmar. För att sådana avtal ska vara möjliga föreslås att det görs undantag från lokaliseringsprincipen vid avtal om samhällsorientering. För kommunalt bedriven verksamhet gäller enligt 8 kap. 3 c § kommunallagen en självkostnadsprincip. Principen innebär att kommu- ner inte får ta ut högre avgifter än vad som motsvarar kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunerna tillhandahåller. Denna huvud- regel gäller all verksamhet, vare sig det är fråga om frivillig eller special- reglerad sådan. Undantag från principen kan göras i speciallagstiftning. Att verksamhet bedrivs på affärsmässiga grunder innebär främst att kommunerna ska tillämpa ett affärsmässigt beteende och en korrekt pris- sättning. En viss vinstmarginal ska inräknas i priset och de villkor som gäller för det privata näringslivets affärsdrivande verksamhet ska vara vägledande. Storleken på vinstmarginalen är emellertid en bedömning som ska göras i varje enskilt fall. Det behöver inte nödvändigtvis strida mot kravet på affärsmässighet att i särskilda situationer inte räkna med någon vinst eller enbart en liten sådan. Marknadssituationen kan vid olika tillfällen vara sådan att utrymmet för att ta ut vinst rent faktiskt är litet eller i stort sett obefintligt (se prop. 1995/96:167 s. 32 f.). Självkostnadsprincipen skulle innebära att kommuner, som enligt avtal genomför samhällsorientering, inte skulle kunna ta ut ett pris som var högre än kostnaderna för tjänsten. En tillämpning av självkostnads- principen skulle därför kunna leda till underprissättning av de kommu- nala tjänsterna. På en konkurrensutsatt marknad är det emellertid av stor vikt att samtliga aktörer tillämpar en prissättning som bygger på likartade förutsättningar. I annat fall finns en uppenbar risk att tjänsterna under- prissätts och konkurrensen på marknaden snedvrids. Oaktat att mark- naden för samhällsorientering troligtvis kommer att vara en liten mark- nad på vilken studieförbund, ideella föreningar och företag konkurrerar, är det viktigt att marknaden inte hämmas eller snedvrids. Förvärv av tjänster innefattande samhällsorientering kommuner emellan bör därför undantas från självkostnadsprincipen och ske på affärsmässiga grunder. Regeringens bedömning: Den föreslagna utvidgningen av kommu- nernas befogenheter påverkar inte kommunernas skyldigheter enligt lagen om offentlig upphandling. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Länsstyrelserna i , Västra Göta- lands län och i framhåller att ett upphandlings- förfarande av samhällsorientering innebär att kvalitetssäkringen av samhällsorienteringen försvåras och att det därför behövs en kunskaps- och tillsynsmyndighet. Skälen för regeringens bedömning: Lagen (2007:1091) om offentlig upphandling omfattar bl.a. kommuner, landsting och flertalet av deras bolag. Lagen bygger på principer om likvärdighet, icke-diskriminering, öppenhet, ömsesidigt erkännande och proportionalitet (jfr 1 kap. 9 § lagen om offentligt upphandling). Med detta menas bland annat att den som genomför en upphandling ska utnyttja de konkurrensmöjligheter som finns på den aktuella marknaden och att anbudsgivare, anbuds- sökande och anbud ska behandlas objektivt. Förslaget att utvidga kommunernas befogenhet samt att undanta verksamheten samhällsorientering från lokaliseringsprincipen och själv- kostnadsprincipen innebär ingen förändring för kommunerna i fråga om deras skyldigheter att upphandla enligt lagen om offentlig upphandling. Tillämpningen av eventuella undantag från upphandlingsskyldigheten enligt lagen om offentlig upphandling eller omständigheter som föran- leder att lagen inte ska tillämpas får bedömas i varje enskilt fall. Kommunerna har ansvar för att samhällsorientering ges i enlighet med förordningen om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare oavsett om den sker i egen regi eller av en annan aktör efter en upphand- ling. Länsstyrelsernas ansvar enligt 12 § samma förordning att följa upp verksamheten påverkas inte av förslaget. Det bedöms därutöver inte finnas ett behov av att lägga ett särskilt tillsynsansvar hos en statlig myndighet. 6Förenklingar i det arbetsmarknadspolitiska regelverket 6.1Strukturen i det arbetsmarknadspolitiska regelverket Det arbetsmarknadspolitiska regelverket består huvudsakligen av förord- ningar som har meddelats med stöd av regeringens restkompetens. Vissa föreskrifter ges dock i lag. Sådana regler finns bland annat. i lagen (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program. Lagregler med kopp- lingar till det arbetsmarknadspolitiska regelverket finns också i bl.a. arbetsmiljölagen (1977:1160), lagen (1997:238) om arbetslöshets- försäkring, inkomstskattelagen (1999:1229), lagen (1982:80) om anställ- Prop. 2011/12:107 ningsskydd och lagen (1994:260) om offentlig anställning. De arbetsmarknadspolitiska författningarna har genomgått genom- gripande förändringar. Regeringsskiftet innebar en ny inriktning av regeringens arbetsmarknadspolitik och den ekonomiska kris som följde åren därefter ledde till ett behov av snabba förändringar av arbets- marknadspolitiken. Över tid har det medfört att helheten har blivit oöver- skådlig och det finns nu behov av en övergripande översyn av de arbets- marknadspolitiska författningarnas struktur. Målsättningen är att skapa ett regelverk som är överskådligt, enkelt att tillämpa och som har en struktur som fungerar . Lagen om arbetsmarknadspolitiska program Regeringens förslag: Ungdomars rätt till aktivitetsstöd eller ut- vecklingsersättning när de deltar i jobbgarantin för ungdomar ska inte längre regleras i lag. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen remissinstans kommenterar förslaget , i och Göte- borgs tingsrätt är positiva till arbetet med att förenkla det arbetsmark- nadspolitiska regelverket, av vilket förslaget är en del. instanser har inga synpunkter eller avstår från att yttra sig. Skälen för regeringens förslag: Av 4 § lagen (2000:625) om arbets- marknadspolitiska program framgår att den som är berättigad till ersätt- ning enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring har rätt till aktivitetsstöd vid deltagande i jobbgarantin för ungdomar. har fyllt men inte är berättigad till sådan ersättning, betalas i stället I övriga fall när ersättning betalas ut för deltagande i arbetsmarknads- politiska program regleras rätten till ersättning i förordning. regleras att vuxna arbetslösa har rätt till aktivitetsstöd vid deltagande i jobb- och utvecklingsgarantin i förordningen (1996:1100) om aktivitets- Som redogjorts för i avsnitt 6.1 är arbetsmarknadspolitiken ett område som främst ligger inom ramen för regeringens s.k. restkompetens. ring i lag bör enbart ske när det bedöms nödvändigt eller när det av något annat skäl bedöms lämpligt att välja lagform. Det överensstämmer inte med systematiken i de arbetsmarknads- politiska författningarna att behålla en bestämmelse i lag som reglerar aktivitetsstöd och utvecklingsersättning för ungdomar, när ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska program i övrigt regleras i förord- Det är i stället mer ändamålsenligt att samla regler om ersättningar till deltagare i arbetsmarknadspolitiska program. Som en del av arbetet med att förenkla strukturen av de arbetsmarknadspolitiska författ- ningarna, bör därför lagbestämmelsen om ungdomars rätt till aktivitets- stöd eller utvecklingsersättning när de deltar i jobbgarantin för ungdomar upphävas och i stället regleras i förordning. Regeringens förslag: I bestämmelsen om skattefrihet för utvecklings- ersättning ska det anges att ersättning i form av dagpenning som läm- nas till ungdomar som deltar i arbetsmarknadspolitiska program inte ska tas upp. Hänvisningen till lagen om arbetsmarknadspolitiska program ska tas bort. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen remissinstans kommenterar förslaget sär- , i och är positiva till arbetet med att förenkla det arbetsmarknads- politiska regelverket, av vilket förslaget är en del. Övriga remissinstanser har inga synpunkter eller avstår från att yttra sig. Skälen för regeringens förslag: Enligt 11 kap. 33 § inkomstskatte- lagen (1999:1229) ska utvecklingsersättningar enligt lagen (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program inte tas upp till beskattning. Det arbetsmarknadspolitiska regelverket är i behov av en översyn med målsättningen att skapa ett regelverk som är överskådligt, enkelt att tillämpa och som har en struktur som fungerar . Regeringen före- slår i avsnitt 6.2 att 4 § lagen om arbetsmarknadspolitiska program ska upphöra att gälla. I bestämmelsen anges förutsättningarna för att ung- domar som deltar i jobbgarantin för ungdomar ska ha rätt till ersättning i form av aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning. Bestämmelsen i inkomstskattelagen om skattefrihet för utvecklings- ersättning bör i konsekvens med förslaget att 4 § lagen om arbets- marknadspolitiska program ska upphöra att gälla utformas utan hänvis- ning till denna lag. Med anledning av detta bör bestämmelsen i inkomst- skattelagen justeras så att det framgår att ersättningen lämnas i form av dagpenning till ungdomar som deltar i arbetsmarknadspolitiska program. 6.4Skattefriheten för ersättning för vissa utgifter Regeringens förslag: Bestämmelsen om skattefrihet för ersättningar som avser logi eller resor m.m. till deltagare i arbetsmarknadspolitiska program ska ändras genom att uppräkningen av arbetsmarknads- politiska program tas bort. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inga synpunkter eller avstår från att yttra sig. Skälen för regeringens förslag: Enligt 11 kap. 35 § inkomstskatte- lagen ska stöd som avser ersättning för utgifter för nattlogi eller resor m.m. inte tas upp till beskattning om stödet lämnas till en deltagare i arbetslivsinriktad rehabilitering eller de arbetsmarknadspolitiska programmen arbetsmarknadsutbildning, arbetspraktik, jobb- och utvecklingsgarantin om insatsen består i annat än stöd till start av näringsverksamhet, ungdomsinsatser, förberedande insatser eller projekt . med arbetsmarknadspolitisk inriktning. De i 11 kap. 35 § (1999:1229) uppräknade 1 § förordningen (2000:634) Gemensamt för programmen som anges i förordningen är att de berättigar deltagarna till aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning. Det skiljer dem från arbetsmarknadspolitiska program som har karaktären av subventionerade anställningar. Emellertid finns program som inte omfattas av uppräkningen i 11 kap. 35 § inkomstskattelagen men som i skattehänseende bör likställas med de i paragrafen uppräknade programmen. Det får därför anses lämp- ligt med en generell bestämmelse som bara hänvisar till arbetsmarknads- politiska program, eftersom dessa från tid till annan behöver förändras och sådana förändringar ibland måste ske snabbt, t.ex. på grund av det arbetsmarknadspolitiska läget. Förändringar av de arbetsmarknads- politiska programmen görs då i förordningsform. Programmet stöd till start av näringsverksamhet samt deltagande i jobb- och utvecklingsgarantin om insatsen består av stöd till start av näringsverksamhet omfattas inte av uppräkningen i 11 kap. 35 § inkomstskattelagen. Gemensamt för dessa är att deltagarna bedriver näringsverksamhet och av förarbetena framgår att avsikten är att dessa deltagare inte ska omfattas av skattefriheten, utan att stödet ska tas upp till beskattning i inkomstslaget näringsverksamhet (prop. 2002/03:5 s. 116 och 117). Lagrådet har yttrat att det undantag i lagtexten för del- tagare som får stöd eller särskilt stöd till start av näringsverksamhet som föreslogs i promemorian blir missvisande och föreslår att det tas bort. Regeringen följer Lagrådets förslag. Bestämmelsen i 11 kap. 35 § första stycket 2 inkomstskattelagen bör därför ändras så att den anger att den som deltar i arbetsmarknads- politiska program som berättigar deltagaren till aktivitetsstöd eller ut- vecklingsersättning inte ska ta upp ifrågavarande ersättningar till beskattning. 6.5Hänvisningar i lagen om arbetslöshetsförsäkring Regeringens förslag: Utformningen av de bestämmelser i lagen om arbetslöshetsförsäkring som innehåller hänvisningar till specifika för- ordningar ska justeras genom att hänvisningarna tas bort. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inga synpunkter eller avstår från att yttra sig. Skälen för regeringens förslag: I lagen om arbetslöshetsförsäkring finns hänvisningar till förordningen (1997:1275) om anställningsstöd, förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program och för- ordningen (1996:1100) om aktivitetsstöd. Som beskrivits i avsnitten 6.16.4 finns ett behov av att skapa en struktur i de arbetsmarknadspolitiska författningarna som fungerar över Om lagbestämmelser innehåller hänvisningar till förordningar kan Prop. 2011/12:107 det leda till inlåsningseffekter som kan få ett oönskat resultat t.ex. om det visar sig ändamålsenligt att slå ihop, upphäva eller på annat sätt ändra de förordningar som det hänvisas till. Hänvisningarna bör därför tas bort. Regeringens förslag: Lagen om byggnadstillstånd m.m. ska upphöra Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Arbetsförmedlingen, Statskontoret och Bygg- industrins yrkesnämnd tillstyrker förslaget. lämnar förslaget utan erinran eller avstår från att yttra sig. Skälen för regeringens förslag Lagen (1971:1204) om byggnadstillstånd m.m. och underliggande regel- verk möjliggör för Arbetsförmedlingen att begränsa byggnads- verksamheten med hänsyn till samhällsekonomiska förhållanden, läget på arbetsmarknaden eller andra väsentliga allmänna intressen. Regeringen har beslutat närmare föreskrifter om byggnadstillstånd i förordningen (1986:777) om byggnadstillstånd. finns även i kungörelsen (1971:1206) om viss upplysningsskyldighet Dessutom har Arbetsförmedlingen, med stöd av bemyndiganden i för- ordningen och kungörelsen, beslutat om myndighetsföreskrifter. När krävs det byggnadstillstånd? I lagen om byggnadstillstånd m.m. görs en definition av byggnadsarbete genom uppräkning av de bygganden som avses. byggnadstillstånd görs ytterligare preciseringar av vilka byggnadsarbeten som kräver tillstånd. Arbetsförmedlingen har enligt nämnda förordning möjlighet att göra överenskommelser med berörda byggherrar för att åstadkomma en utjämning av byggnadsverksamheten med hänsyn till byggnadsarbets- Om överenskommelser träffats i en utsträckning som är tillräcklig för planeringen av byggnadsverksamheten inom ett visst område, får Arbetsförmedlingen föreskriva att byggnadstillstånd inte ska krävas för byggnadsarbeten inom detta område (byggnadsarbeten som utförs i och i ett antal kommuner i är undantagna från denna möjlighet). Med stöd i förordningen träffades 1990 överenskommelser om att tillståndsgivningen skulle avskaffas i de kommuner där regelverket gav stöd för detta. Sedan tillkomsten av över- enskommelserna 1990 har därför tillståndsgivningen i dessa kommuner över tid ändrat karaktär och mer övergått till informationsutbyte. Även i Prop. 2011/12:107 de kommuner där byggnadstillstånd fortfarande krävs har hanteringen fått karaktären av en administrativ rutin och informationsutbyte. Finns det fortfarande behov av att reglera byggnadsverksamheten genom byggnadstillstånd? Byggnadsregleringen har historiskt ansetts vara ett viktigt konjunktur- och regionalpolitiskt styrmedel och även ett samhälleligt medel för att styra byggnadsinvesteringarna. Byggnadssektorns betydelse för konjunkturen och den regionala till- växtpolitiken har inte minskat. Tillståndsgivningen har dock förändrats så att Arbetsförmedlingen inte längre har någon styrande roll i detta sammanhang. Som nämnts ovan är det endast i och i vissa av kommunerna i som byggnadstillstånd krävs. Efter myndighetsombildningen 2008, då och länsarbetsnämnderna upphörde och myndigheten bildades, har Arbetsförmedlingen endast haft rollen att ta emot ansökningar och administrera dessa och att till marknadens parter tillhandahålla statistik och information om pågående och kommande byggnadsprojekt. Anledningen till att Arbetsförmedlingens roll blivit mer administrativ har huvudsakligen sin grund i att utvecklingen på byggarbetsmarknaden gått från att vara en lokal eller regional angelägenhet till att bli mer av en nationell angelägenhet. Även Arbetsförmedlingens verksamhet har förändrats från att arbeta i huvudsak med ett lokalt och regionalt fokus till att arbeta med hela som målområde. Här kan bland annat nämnas bedömningen av lämpligt arbete där huvudregeln vid upp- bärande av ersättning vid arbetslöshet är att arbete ska sökas i hela landet. Vad som även påverkar tillståndsverksamheten är att antalet utländska aktörer på den svenska marknaden ökar. Möjligheten att styra byggnadsverksamheten genom regelverket om byggnadstillstånd har inte utnyttjats . Arbetsförmedlingens hantering av ärenden enligt den aktuella regleringen har dock bidragit till att myndigheten kunnat tillhandahålla statistik och information om på- gående och kommande byggnadsprojekt. Att behålla den aktuella regleringen enbart för att få underlag till aktuell statistik kan dock inte anses vara motiverat. Någon motsvarande registrering av projekt inom övriga branscher görs inte. Eftersom det enligt nuvarande reglering endast är i och delar av som byggnadstillstånd krävs, skulle ett upphävande av regleringen innebära en enhetlig och likvärdig hantering i hela landet. Då det kan anses motiverat att behålla reglerna i lagen om byggnadstillstånd m.m. bör den upphävas. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Bestämmelserna i inkomstskattelagen ska tillämpas på ersättningar och stöd som betalas ut efter . Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen remissinstanserna kommenterar frågan sär- Skälen för regeringens förslag: Förslagen bör träda i kraft , lämpligen . Förslagen i inkomstskattelagen (1999:1229) ska tillämpas på ersättningar och stöd som betalas ut efter . 9.1Nämndemäns medverkan i kammarrätten Förslaget att nämndemän inte längre ska medverka i kammarrätten vid avgörande av mål om rätt till arbetslöshetsersättning, mål om rätt till medlemskap i en arbetslöshetskassa, medlemsavgifter och särskild ut- taxering hos en arbetslöshetskassa enligt lagen (1997:238) om arbets- löshetsförsäkring och lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor innebär att domstolars kostnader för nämndemän minskar något. Till det kommer besparingar för kammarrätterna för administration och sam- ordning av nämndemännen. 9.2Samverkan mellan kommuner om samhällsorientering Avsikten med förslaget är att kommunerna ska få bättre förutsättningar att erbjuda samhällsorientering som uppfyller de krav som ställs i förord- ningen (2010:1138) om samhällsorientering för vissa nyanlända in- vandrare. Konsekvenserna för deltagare i samhällsorientering är att möjlig- heterna att få bättre anpassad samhällsorientering förbättras. kan restiden eller reskostnaderna för en deltagare som erbjuds samhälls- orientering i en annan kommun öka. Förslaget bedöms inte få några konsekvenser för företag eller andra aktörer, eftersom kommunernas skyldigheter enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling inte påverkas av förslaget och verksamheten ska bedrivas på affärsmässiga grunder. Förenklingar i det arbetsmarknadspolitiska Avsikten med förslagen är att den nya strukturen ska skapa tydligare, enklare och mer lättolkade författningar som i sin tur ger bättre förutsätt- ningar för Arbetsförmedlingen att utföra sitt uppdrag. Ändringarna i förslaget bedöms inte ha någon mätbar effekt på de offentliga finanserna eller ekonomiska konsekvenser. Inte heller bedöms förslagen ha några konsekvenser för jämställdheten, småföretagare eller miljön. Förslaget förväntas inte ha några konsekvenser som påverkar internationella åtaganden. Inga övriga konsekvenser av förslaget har identifierats. Förslaget är en regelförenkling som går i linje med regeringens mål att underlätta företagares vardag och syftar även till att skapa en enhetlig och likvärdig hantering av byggnadstillstånd över hela landet, då till- ståndsgivningen endast omfattar vissa delar av landet. Genom den föreslagna ändringen kommer administrationen hos de inblandade parterna att minska, vilket bedöms få positiva effekter på såväl Arbetsförmedlingens nyttjande av förvaltningsresurser, som för företagarna. Förslaget bedöms således endast ha positiva ekonomiska effekter.