prop · H00315 · 2012-10-10 00:00:00 — I behandling av lagen om redovisning242 angavs att begreppet god redovisningssed inte hade någon annan innebörd i den kommunala sektorn än i den privata.243 God redovisningssed ska därmed inte i detalj bestämmas genom lag utan i stället preciseras genom en praktisk tillämpning och en faktiskt förekommande praxis hos en kvalitativt representativ krets av bokföringsskyldiga. att redovisa dessa bidrag som en tillgång innebär således ett principiellt avsteg från hur god redovisningssed har definierats. Begreppet god redovisningssed får därmed en annan innebörd inom sektor i och med lagändringen. Regeringen har dock inte närmare analyserat konsekvenserna av detta i form av bristande transparens och minskade möjligheter till rättvisande jämförelser mellan kommuner och mellan olika sektorer. 8.3Bygger medfinansieringen på tillräckliga underlag? 8.3.1Underlaget för medfinansieringens omfattning Förhandlingarna om regionala medfinansiering kan ses som en sjösättning av principen om regional medfinansiering. förhandlingsmannen fick dock inga särskilda direktiv för hur förhandlingarna skulle gå till.244 242SFS: 1997:614. 1996/97:FiU15. 244Intervju, den statliga förhandlingsmannen, . Enligt den statliga förhandlingsmannen utgick man i förhandlingarna från en konsultrapport för att ta fram lämplig nivå på medfinansiering från regionen. I konsultrapporten beräknades restidsnyttan av en byggnation av för olika geografiska områden. I rapporten anges att restidsnyttan även förutsätter en utbyggnad av sträckan TomtebodaKallhäll.245 har tagit del av denna rapport, samt ytterligare underlag från förhandlingsmannen som visar hur man beräknade medfinansieringen till de 2 miljarder kronorna.246 Av dokumenten framgår att medfinansieringen från och har tjänat som praxis för hur mycket de regionala parterna skulle betala. Enligt konsultrapporten betalar (stad och landsting) (prisnivå 2006) och får en nytta på . I de ytterligare underlagen dras slutsatsen att detta innebär att betalar motsvarande av sin nytta av investeringen (efter det att dras av från medfinansieringen för att kompensera för att medel även går till åtgärder som normalt inte tillhör statens ansvar). Dock betonas att även troligtvis är en överskattning av den faktiska medfinansieringen från och av statlig infrastruktur. Därefter följer beräkningarna för den regionala medfinansieringen. Enligt konsultrapporten får de berörda länen en sammanlagd nytta motsvarande av . I de övriga underlagen beräknas därför av , vilket är 2,053. Enligt underlagen förordas att de berörda länen skulle betala något eftersom de av medfinansiering bedömdes vara en överskattning av den faktiska medfinansieringen. Enligt förhandlingsmannen avrundades denna siffra till och denna summa var inte något som de regionala parterna ifrågasatte under förhandlingarna.247 Någon nyttoberäkning har dock inte legat till grund för landstings och medfinansiering. Man valde där att utgå från ansvaret för olika anläggningsdelar. Då SL förvaltar länets 50 pendeltågsstationer ansågs det naturligt att medfinansieringen gick till en del av stationerna. Förhandlingarna om genomförandeavtalet resulterade i att av stationerna skulle finansieras av staten; och skulle tillsammans bidra med 80 procent.248 245WSP (2007). 246Vianord (2007b). 247Intervju, den statliga förhandlingsmannen, . 248E-post, , och intervju, , . GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 8.3.2 Förhandlingarnas geografiska avgränsning I regeringens direktiv om att inleda förhandlingar om medfinansiering av uppdrar regeringen åt förhandlingsmannen att genomföra en förhandling med i första hand regionala och lokala aktörer i och . I direktivet hänvisas till resultat om att nyttan av den extra kapacitet som medför jämfört med ett tredje spår till stor del kommer tillfalla angränsande regioner. Utifrån regeringens direktiv inledde den statliga förhandlingsmannen förhandlingar med företrädare för , , , och . Vid intervju uppger den statliga förhandlingsmannen att den regionala kollektivtrafiken för östra var utgångspunkten och de län som berörs av denna ansågs utgöra en rimlig avgränsning. Förhandlingsmannen uppger dock att i princip alla regioner får nytta av projektet, men det hade blivit för komplicerat att förhandla mer fler parter. 249 Att hela landet får nytta av visar även den som låg till grund för medfinansieringens omfattning.250 8.3.3Viktiga analyser saknades som underlag till medfinansieringen Som nämns i kapitel 4 gjordes ingen sammantagen nettonuvärdeskvot eller samhällsekonomisk analys för hela paketlösningen. Det gjordes inte heller några analyser av totala statliga och regionala kostnader och nyttor som grund för avtalet. menar att detta hade varit välmotiverat då systemnytta anfördes som skäl för de extra åtagandena. De 2,3 miljarder kronor251 som medfinansieringen tillför vägdes således inte mot de extra åtgärder som staten åtog sig att genomföra, det vill säga vägdes inte nettotillskottet av medel mot en eventuellt försämrad samhällsekonomisk effektivitet eller andra effekter av att staten hade haft friheten att göra en annan prioritering utan avtalet. Som nämns i kapitel 6 levererade inget specifikt underlag till förhandlingarna vad gäller risken för kostnadsökningar i projekten. Bristfälligt underlag för medfinansieringens utformning och omfattning anser att det finns flera problem med att man lät medfinansieringen från och 249Intervju, den statliga förhandlingsmannen, och intervju, , . 250WSP (2007). 251De ursprungliga uppräknade till prisnivå 2011 (december). utgöra praxis vid utformningen av den regionala medfinansieringen av . Någon nyttoaspekt hade inte varit styrande vid utformningen av denna medfinansiering. Således var det en slump att medfinansieringen uppgick till av och landstings beräknade nytta av investeringen. konstaterar att man inte utgick från någon väl motiverad och genomarbetad princip för att bestämma nivån för medfinansieringen. Finansieringsprincipen av stationer i blev i stället vägledande för hur mycket regionala parter bör betala för . Vidare kom medfinansieringen att omfatta ett paket av åtgärder. Enligt vald modell skulle regionen ha betalat motsvarande av nyttorna för samtliga projekt i avtalet. Förhandlingarnas geografiska avgränsning godtycklig anser att valet av regionala och lokala parter att inleda förhandlingar med har varit godtycklig. De län som bjudits in till förhandlingarna har inte valts utifrån någon väl motiverad princip. är av nationellt intresse och det finns fler län som får nytta av som inte bjöds in till förhandlingarna. Inga analyser av hela paketets kostnader och nyttor I kapitel 4 kritiserar det faktum att det saknades en övergripande samhällsekonomisk analys. anser att detta hade varit motiverat, bland annat med tanke på att flera av projekten hade låga nettonuvärdeskvoter. anser vidare att paketets omfattning hade motiverat en grundligare analys med avseende på nyttor och kostnader där medfinansieringen borde ha vägts mot det totala statliga åtagandet. 8.4Bristfällig dokumentation och arkivering av ärendet Som beskrivs i kapitel 3 uppdrog regeringen en förhandlingsman att genomföra förhandlingar om regional medfinansiering av på statens vägnar. Även om det var regeringen som godkände avtalet var det förhandlingsmannen som hade det formella ansvaret för förhandlingsarbetet. Tjänstemän i har uppgett att ingen särskild akt ska ha upprättats i eller för regionala medfinansiering eftersom ärendet bedömdes tillhöra Näringsdepartementet.252 En pärm med material som togs fram under förhandlingsarbetet avseende statens övriga åtaganden är det enda material från som 252 Intervju, , . GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR har kunnat få ta del av. Denna pärm förvarades på en enskild tjänstemans rum. Vad gäller diarieföring har inte ärendet lagts upp i en enskild akt. De dokument som berör regionala medfinansiering har diarieförts under flera olika diarienummer. Det har varit upp till departementets registratur att ange diarienummer och benämning för de handlingar som berör regionala medfinansiering. Enligt tjänstemän inom går det inte att med säkerhet säga att det genom sökningar i departementets arkiv går att få fram allt relevant material som kan härledas till ärendet. Det går därmed inte att med säkerhet fastlägga att har kunnat få ta del av samtliga dokument som gäller regionala medfinansiering. Man framhåller dock från departementet att det inte finns något som talar för att inte har fått ta del av samtliga handlingar.253 Den statliga förhandlingsmannen har enligt egen uppgift förvarat en ansenlig mängd handlingar. Materialet har inte funnits tillgängligt hos någon myndighet. Efter en rimlig arbetsinsats sammanställde han de handlingar som, enligt hans egen bedömning, kunde vara av intresse för granskning i en pärm. Denna pärm fick sedan ta del av. Utifrån den befintliga dokumentationen hos och går det inte att spåra väsentliga delar i förhandlingsarbetet eller avtalets slutliga utformning, det vill säga statens ställningstagande. Det saknas exempelvis dokumentation som motiverar det slutliga valet av projekt (statens övriga åtaganden) som kom att ingå i avtalet. Det saknas även underlag som visar hur man kom fram till summan om medfinansiering samt vilka avväganden som gjordes i samband med regeringens fastställande av avtalet. Genom intervjuer och genom att ta del av dokument från den statliga förhandlingsmannen har dock kunnat komplettera bilden av förhandlingsarbetet och utformningen av avtalet. Den bristfälliga dokumentationen innebär emellertid att det har varit svårt att följa hur faktiska omständigheter och händelser av betydelse har påverkat ärendets utgång. bedömer att detta strider mot grundläggande förvaltningsrättsliga principer om dokumentation och arkivering. innebär även ett transparensproblem utifrån ett medborgarperspektiv eftersom en enskild medborgare inte skulle ha samma möjligheter att få ut denna information på det sätt som har haft i rollen som statligt kontrollorgan att med stöd av lagstiftning få insyn i och ta del av information 253 Telefonintervju, , . från de statliga myndigheterna.254 Att en myndighet eller ett ansvarigt departement anser att ärendet ägs av den andra myndigheten är vidare inte en godtagbar förklaring eftersom varje myndighet måste diarieföra, dokumentera och arkivera sin del i ärendet till exempel såsom remissinstans eller för att lämna information i övrigt.255 ser flera brister i transparens i hur regionala medfinansiering har hanterats. Regeringen har inte informerat om kostnaden för de projekt som ingår i medfinansieringsavtal eller hur kostnaderna fördelar sig . Enligt beräkningar rör det sig om totalt inklusive kostnaden för . anser att regeringens förfarande går emot mot den grundläggande principen om att regering och myndigheter ska ha medgivande för att fatta beslut om ekonomiska åtaganden . ser även flera problem med redovisning av medfinansiering i den offentliga sektorn och anser att redovisning enligt den nya redovisningsprincipen leder till bristande transparens vad gäller kommunernas faktiska kostnader för medfinansiering. konstaterar vidare att det saknas viktiga underlag och att ärendet inte har dokumenterats i tillräcklig utsträckning. Den bristfälliga dokumentationen av ärendet innebär att det har varit svårt att följa hur faktiska omständigheter och händelser av betydelse har påverkat ärendets utgång. bedömer att detta strider mot grundläggande förvaltningsrättsliga principer om dokumentation och arkivering. 254Enligt 6 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. ska statliga myndigheter på begäran lämna den hjälp och de uppgifter och upplysningar som behöver för granskningen. Andra som får granskas enligt denna lag har en motsvarande skyldighet beträffande den del av den egna verksamheten som granskas. 1998:39, s. 48 f. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR har genomfört en granskning av regionala medfinansiering. drar två övergripande slutsatser utifrån granskningen. Den första övergripande slutsatsen rör effektivitetsproblem som medfinansieringen medfört i den nationella planeringen och i genomförandet av de infrastrukturprojekt som ingår i avtalet. ha medfört stora risker för försämrad effektivitet och sammantagna bedömning är att regional medfinansiering inte har varit en effektiv finansieringsform för projektet. Den andra övergripande slutsatsen rör brister i processen som inverkat negativt på förutsättningarna för att medfinansieringen skulle bli effektiv. Det handlar dels om att medfinansieringen inte har varit tillräckligt underbyggd och transparent, dels om brister i motiven till medfinansieringen av som har lett till godtycklighet och försvagad styrning av infrastrukturplaneringen. Nedan redovisas slutsatser. 9.1Stora risker för försämrad effektivitet i den nationella planeringen och i genomförandet av avtalets infrastrukturprojekt 9.1.1Tillskott av medel och viss samordning Den regionala medfinansieringen av har gett ett nettotillskott till den statliga infrastrukturen på . Tillskottet från regionen bör vidare vägas mot de kostnader som medfinansieringsprocessen har medfört. Avtalet inbegriper klausuler för flera av de statliga åtagandena om att staten ska betala vite till de regionala parterna vid förseningar som beror på statlig underlåtenhet. Medfinansieringen har därför lett till låsningar i framtida handlingsutrymme (som det innebär när staten har bundit sig att genomföra dessa projekt), vilket riskerar att bli kostnadsdrivande och/eller leda till ineffektivt genomförande av åtgärdsplanen om prioriteringen av avtalets projekt förhindrar ett effektivt genomförande av både avtalets och övriga projekt i planen. Till följd av vitesklausulerna finns det även en risk att staten behöver betala vite till medfinansiärerna vid förseningar av projekten. konstaterar därmed att medfinansieringen har lett till att staten exponerar sig för större risk . Vidare bör det beaktas att detta tillskott har finansierats av regionen, genom ökad skuldsättning eller genom mindre medel till kommunernas övriga åtaganden. gör bedömningen att medfinansieringen av , likt övriga medfinansieringssatsningar, har lett till vissa samordningsvinster. Samarbetet mellan framför allt regionens parter men också mellan regionen och staten har förbättrats. Samtliga parter i förhandlingen framhåller att man nu har bättre förståelse för varandras frågor i och med förhandlingsprocessen. Parterna samarbetar för att lösa problem då samtliga vill att avtalet ska fullföljas. Både de statliga och de regionala företrädarna lyfter fram vissa mer konkreta exempel där medfinansieringen anges ha bidragit till en bättre lösning för infrastrukturen. bedömer dock att det är svårt att belägga om detta faktiskt beror på medfinansieringen och även parterna själva uttrycker en osäkerhet kring detta. 9.1.2Medfinansieringen av har troligtvis påverkat prioriteringen av järnvägsprojekt i och risken finns att avsatta medel till infrastruktur inte används effektivt Projekten som utgör statens övriga åtaganden i avtalet om medfinansiering av jämfördes inte med andra projekt i landet när de prioriterades högt i den senaste åtgärdsplanen utan blev med anledning av avtalet särskilt utpekade av regeringen. gör bedömningen att om projekten prioriterats utifrån de samhällsekonomiska analyser som togs fram under den senaste planomgången hade de troligtvis prioriterats lägre än de gör i nuvarande plan. Det som talar för att projekten som utgör statens övriga åtaganden i avtal prioriterats högre på grund av medfinansieringen än vad de skulle ha gjort om de bedömts var och en för sig i åtgärdsplaneringen är att flera av dessa projekt har negativa nettonuvärdeskvoter, lägre än genomsnittet för åtgärdsplanen, samt att de befanns i tidigt fysiskt planeringsskede med stora osäkerheter. I de samhällsekonomiska analyserna gör bedömningen att två av tre av statens övriga åtaganden förblir olönsamma även när hänsyn tagits till icke monetärt värderade effekter.256 De projekt som ingick i statens övriga åtaganden hade visserligen funnits med i tidigare åtgärdsplaner men hade där placerats in som tidsmässigt lågt prioriterade projekt. Tjänstemän vid har uttryckt att projekten 256I den senaste åtgärdsplaneringen gjorde en samhällsekonomisk analys för hela sträckan TomtebodaKallhäll. Med andra ord behandlades utbyggnaden av som ett projekt och man beräknade inte samhällsnyttan av delsträckorna TomtebodaBarkarby respektive BarkarbyKallhäll. Med anledning av detta ses utbyggnaden av i det här sammanhanget som ett projekt. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR bedöms som motiverade att genomföra men att det utifrån befintligt underlag är osäkert när i tiden trafikverken skulle ha bedömt det som lämpligast att de hade genomförts. Att prioriteringen av projekten i regionala medfinansiering har ändrats i förhållande till gängse ordning behöver dock inte innebära att den faktiska samhällsekonomiska effektiviteten av åtgärdsplanen har minskat. Åtgärdsplanens underlag fångar inte nödvändigtvis upp alla nyttor och positiva systemeffekter av ett projekt och prioritering enligt dessa underlag behöver således inte spegla den samhällsekonomiskt mest I förhandlingen motiverades åtgärdspaketet utifrån att samtliga projekt i avtalet skulle ses utifrån ett helhetsperspektiv. Förhandlingsmannens utgångspunkt var att de enskilda projektens låga nytta bedömdes uppvägas av att de behövs för att systemet ska fungera effektivt. Systemperspektivet kom dock in i förhandlingen på regionens initiativ. Staten tog inte fram någon analys av vilka följdinvesteringar som krävs i omkringliggande järnvägsnät för att möjliggöra ett effektivt nyttjande av kapacitet som underlag till förhandlingarna. Den utbyggnad som valdes är ett resultat av förhandlingar inom regionen och mellan region och stat där regionen fick göra det slutliga valet av projekt. Hade den statliga förhandlingsmannen valt andra lokala aktörer att förhandla med hade den regionens val av projekt troligtvis blivit ett annat. På samma sätt hade valet av projekt utifrån ett nationellt systemperspektiv troligtvis resulterat i ett annat åtgärdspaket än de projekt som utgör statens övriga åtaganden. Varken förhandlingsmannen eller hade dock uppdraget att tillgodose det nationella intresset i förhandlingarna och tog således inte hänsyn till om medlen som gick till paket hade gett högre nytta i något annat projekt (eller sammanhängande järnvägssystem) i andra delar av landet. gör bedömningen att det kan förekomma positiva systemeffekter genom samordnad byggnation av och de övriga åtagandena. kan vidare inte utesluta att dessa uppväger den relativt låga samhällsnyttan för de enskilda projekten. Eftersom det inte finns ett underlag som beskriver hela systemutbyggnadens samhällsekonomiska effektivitet går det dock inte heller att avgöra om förhandlingen har lett till en effektiv utbyggnad. Då de icke-lönsamma projekten i avtalet sammantaget uppgår till krävs emellertid att det finns omfattande positiva systemeffekter för att uppväga de höga kostnaderna.257 Att valet av projekt gjordes utifrån ett regionalt perspektiv utan nationella jämförelser innebär 257 Här avses kostnaderna för TomtebodaBarkarby, BarkarbyKallhäll och SträngnäsHärad. enligt att en viktig förutsättning saknas för att uppnå den samhällsekonomiskt mest effektiva lösningen utifrån ett nationellt perspektiv. Det finns således en risk för att medfinansieringen lett till en prioritering av dessa projekt som inte är samhällsekonomiskt effektiv, eftersom det regionala perspektivet har varit styrande vid valet av projekt och det saknades ett tillräckligt samhällsekonomiskt underlag. menar att om projekt ska prioriteras utifrån ett systemperspektiv bör staten, i form av , genomföra den grundläggande analysen av hur järnvägssystemet hänger ihop, om och i vilken ordning som en eventuell etapputbyggnad är lämplig och vilken samhällsekonomisk lönsamhet som systemet som helhet har. Utan detta underlag saknas grund för att prioritera projekt utifrån ett systemperspektiv. konstaterar därmed att regeringen inte har säkerställt att det är samhällsekonomiskt effektivt att prioritera projekten i avtal. Att prioritera projekt utan ett samhällsekonomiskt underlag bryter enligt mot principen om att samhällsekonomisk lönsamhet ska vara den vägledande prioriteringsgrunden på infrastrukturområdet. ser ännu en risk för minskad samhällsekonomisk effektivitet i åtgärdsplanen när en stor del av planens medel är bundna av satsningar som pekats ut av regeringen. Dessa bundna projekt föregår och omfattas inte av den jämförande analys som genomför i åtgärdsplaneringen. Denna analys kan visa på viktiga strategiska val för utvecklingen av transportsystemet eller vilka projekt i landet som har särskilt hög samhällsekonomisk effektivitet. Med för många bundna projekt finns en risk att de mest effektiva åtgärderna inte ryms för att utrymmet redan är upptaget av regeringens satsningar. den nuvarande åtgärdsplanen är alla medel till järnvägsinvesteringar under första halvan av åtgärdsplanen helt låsta till följd av regeringens utpekade satsningar. Även under den andra halvan av planen är mängden obundna medel begränsad. Av de totala medlen till järnvägsinvesteringar går till projekten i avtal om regional medfinansiering och dessa projekt binder en stor del av åtgärdsplanens medel för den första halvan av planperioden. 9.1.3Citybanans regionala medfinansiering främjar inte hushållning med statliga medel De projekt som kom att ingå i statens övriga åtaganden befann sig under förhandlingarna i tidiga skeden i den fysiska planeringen med tillhörande osäkerheter i kostnadsuppskattningarna. har i en tidigare granskning visat på omfattande fördyringar av järnvägsinvesteringar, och har konstaterat att kostnadsökningar är vanliga för projekt som GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR inte kommit så långt i planeringen. Mot bakgrund av dessa väl kända mönster anser att risker för kostnadsökningar systematiskt borde ha analyserats för respektive projekt då avtalet innebar ett definitivt beslut om genomförande av dessa projekt oavsett de faktiska kostnaderna. Något sådan analys gjordes dock inte. Avtalet medger vidare inga förbehåll för kostnadsökningar i projekten, det vill säga att projekten ska genomföras oavsett eventuellt fördyring. anser att staten bör säkerställa en stor handlingsfrihet när det gäller att ompröva projekt vid fördyringar. Avtalet inbegriper klausuler för flera av de statliga åtagandena om att staten ska betala vite till de regionala parterna vid förseningar som beror på statlig underlåtenhet. Till följd av vitesklausuler i avtalet finns en risk att staten drar på sig stora kostnader vid förseningar av projekt. Vitesklausulerna innebär vidare att prioriterar avtalets projekt före andra projekt om en situation skulle uppstå där åtgärdsplanen försenas eller fördyras. Statens begränsade handlingsutrymme kan bli kostnadsdrivande och/eller leda till ineffektivt genomförande av åtgärdsplanen om prioriteringen av avtalets projekt förhindrar ett effektivt genomförande av både avtalets och övriga projekt i planen. Att förhandlingarna fördes med en större region har troligen haft en kostnadsdrivande effekt jämfört med förhandlingar med enskilda kommuner då kommunerna i regionen kunde enas och vara en starkare förhandlingspart gentemot staten. I avtalet saknas vidare tillräcklig reglering som kan dämpa kostnadsökningar orsakade av ökade krav från medfinansiärerna. konstaterar slutligen att avtalet både kan ge incitament som verkar kostnadsdrivande (intressenter som inte är avtalsparter kan se en möjlighet att ställa högre krav på grund av statens hårda tidsplan) respektive kostnadsdämpande (delaktighet från den medfinansierande regionen). 9.1.4Regional medfinansiering har inte varit en effektiv finansieringsform för