prop · GZ03100 · 2012-04-16 00:00:00 — Förändringen i det strukturella sparandet brukar användas som en indikator på finans- politikens inriktning. Denna indikator omfattar, som framgår av tabell 11.2, inte bara diskretionär finanspolitik i statens budget utan även andra saldopåverkande faktorer. Det kan gälla för- ändringar i kommunsektorns sparande, t.ex. på Tabell 11.2 Indikatorer för impuls till efterfrågan Årlig förändring, procent av BNP -0,4 -1,0 -0,1 -0,1 -1,7 1 Avser utgifts- och inkomstförändringar 20122016 i förhållande till av beslutade, föreslagna och aviserade reformer (se tabell 10.2) Källor: och egna beräkningar. Det bör understrykas att förändringen av det strukturella sparandet inte ger någon exakt bild av vilken effekt som finanspolitiken har på den samlade efterfrågan. Effekten beror inte bara på storleken på det strukturella sparandets för- ändring, utan också på exempelvis konsumtions- benägenheten hos de hushåll eller kommuner vars inkomster stärks av den expansiva finans- politiska åtgärden och på importinnehållet i den ökade konsumtionen. För att närmare studera de finanspolitiska åtgärdernas effekter på BNP och arbetsmarknaden krävs ekonomiska modeller. Förändringen i det strukturella sparandet ska därför endast ses som en indikator på finans- politikens effekter på efterfrågan. förväntas resursutnyttjandet minska och det negativa BNP-gapet öka med mot- svarande av potentiell BNP (se den sista raden i tabell 11.2). En sådan avmattning försvagar normalt de offentliga finanserna med motsvarande av BNP (se rad två i tabellen). Detta är effekten av de automatiska Skillnaden mellan det finansiella sparandets förändring och nettoeffekten av automatiska stabilisatorer, engångseffekter och extraordinära kapitalvinster är förändringen av det strukturella sparandet. Förändringen av det strukturella sparandet har en något åtstramande effekt på ekonomin eftersom det stärks av BNP 2012 och av BNP 2013. Den diskretionära finanspolitiken i statens budget (rad 6 i tabell 11.2) lämnar endast ett mindre bidrag till det strukturella sparandets förändring 20122016, medan posten övrigt är svagt åtstramande. Den sist nämnda postens bidrag beror delvis på att de offentliga inkomsterna har en starkare koppling till tillväxten än de offentliga utgifterna. Utgifterna faller som andel av BNP , delvis till följd av att de arbetslöshetsrelaterade utgifterna minskar när tillväxten åter tar fart, men också på grund av strukturella faktorer , bl.a. fortsatt minskade volymer i sjukförsäkringen, och att en del av utgifterna inte är indexerade. 11.4Uppföljning av utgiftstaket samt bedömning av utgiftstak 11.4.1 Uppföljning av utgiftstaket Utgifterna på statens budget redovisas på 27 utgiftsområden. De utgifter som omfattas av utgiftstaket är utgifterna under utgiftsområde 125 och utgiftsområde 27, samt utgifterna för ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget. Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. ingår inte i de takbegränsade utgifterna eftersom och regeringen endast i begränsad omfattning kan påverka dessa utgifter på kort sikt. De takbegränsade utgifterna utgörs av faktiskt förbrukade anslagsmedel. Detta inne- bär att även myndigheternas utnyttjande av anslagssparande och anslagskredit ingår. Utrymmet mellan de takbegränsade utgifterna och utgiftstaket benämns budgeterings- marginalen. Om budgeteringsmarginalen tas i anspråk försämras i regel de offentliga finanserna. Regeringen bedömer att budgeteringsmargi- nalen under utgiftstaket för 20122015 är till- räcklig för att hantera den osäkerhet som finns i utgiftsutvecklingen (se avsnitt 11.1.3 för en beskrivning av behovet av en budgeterings- marginal). beräknas budgeterings- marginalen bli . Marginalen blir något lägre 2013 och 2014 för att öka till 2015. Utgifterna under utgiftstaket ökade förhållan- devis långsamt 2011. En förklaring till detta är att utgifterna i ålderspensionssystemet minskade jämfört med , till följd av en måttlig ökningstakt av inkomstindex och balanseringen i ålderspensionssystemet. Budgeteringsmarginalen växte därför till en jämförelsevis hög nivå 2011. Delvis till följd av den växande budgeterings- marginalen har regeringen tidigare föreslagit nivåer på utgiftstaket vars årliga ökningstakt är lägre än den genomsnittliga årliga ökningen då utgiftstaket infördes. Även föreslog regeringen en nivå på utgiftstaket som innebär en mindre årlig ökning än . Jämfört med bedömningen i budget- propositionen bedöms budgeterings- marginalen nu bli något större . Det är i första hand utgifter för arbets- marknaden, försvaret och studiestödet som bedöms bli lägre. Budgeteringsmarginalen är större samtliga år fram än vad som följer av regeringens riktlinje för budgeterings- marginalens minsta storlek. Det betyder emellertid inte i sig att det med nödvändighet finns ett betydande utrymme för framtida reformer på budgetens utgiftssida. Utgiftstaket ska inte ses som ett utgiftsmål. Utrymmet för reformer på utgiftssidan bestäms av regeringens bedömning av reformutrymmet i förhållande till överskottsmålet samt avvägningen mellan inkomst- och utgiftsreformer, givet begränsningen på utgiftssidan. De offentliga finanserna bedöms förstärkas , vilket medför att budgeteringsmarginalen successivt minskar i förhållande till överskottet i de offentliga finanserna. finns det ändå skäl för att budgeteringsmarginalen inte ska vara större än att den har en rimligt styrande effekt på utgiftsutvecklingen. Tabell 11.3 Ursprungligt och faktiskt utgiftstak 20022015 Miljarder kronor om inget annat anges. Utfall 20022011, prognos 20122015. Anm.: , se ekonomiska vårproposition (prop. 2008/09:100 s. 164). 1Ursprunglig nominell förändring av utgiftstaket jämfört med föregående år vid det tillfälle utgiftstaket för det aktuella året fastställdes . Beloppen i första raden i tabellen avviker från förändringen mellan åren för de ursprungligt beslutade nivåerna på utgiftstaket (rad 2) eftersom fastställda nivåer regelbundet justeras av tekniska skäl. Exempelvis uppgick utgiftstaket till när det ursprungligen fastställdes. Efter fastställandet justerades nivån av tekniska skäl till , vilket var den nivå som gällde när utgiftstaket först fastställdes till , dvs. en ursprunglig ökning av utgiftstaket med . 2Ett ursprungligt beslutat utgiftstak justeras ofta till av tekniska orsaker. De tekniska justeringarna som redovisas här är de ackumulerade tekniska juster- ingarna . 3Utgiftstaket sänktes med i budgetpropositionen . Den förändringen av utgiftstakets nivå är inte en teknisk justering, utan en finanspolitiskt motiverad sänkning av utgiftstaket. Källor: och egna beräkningar. Diagram 11.1 Utgiftstak och takbegränsade utgifter Anm.: För att uppnå jämförbarhet över tiden har utgiftstak och takbegränsade utgifter korrigerats för skillnader i tekniska justeringar. Källa: Statsistiska centralbyrån och egna beräkningar Det över tiden jämförbara utgiftstaket låg 2000 2005 på en relativt stabil nivå på av BNP.123 År 20062008 minskade det något 123 På grund av regelbundet förekommande tekniska justeringar av utgiftstakets nivå försvåras jämförelser av utgiftstakets utveckling över som andel av BNP. Under föll BNP kraftigt och både utgiftstaket och de tak- begränsade utgifterna steg som andel av BNP. väntas utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna falla som andel av BNP, med undantag . Att de takbegrän- sade utgifterna som andel av BNP varierar är bl.a. ett uttryck för hur de auto- matiska stabilisatorerna bidrar till att dämpa konjunktursvängningar. För att uppnå jämförbarhet har utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna i diagram 11.1 korrigerats för skillnader över tiden i dessa tekniska förändringar. Utgångspunkten är den aktuella utgiftsstrukturen och de tekniska justeringar som gäller . Utgiftstakets nivå för åren är justerat genom att den getts samma årliga ökning som det ursprungligen hade när det först fastställdes, med hänsyn tagen till eventuella reella förändringar som därefter har gjorts av den ursprungligt fastställda nivån. Över tiden jämförbara takbegränsade utgifter beräknas genom att man från den på detta sätt beräknade nivån på utgiftstaket drar bort den faktiska budgeteringsmarginalen. 11.4.2 Bedömning av utgiftstaket I budgetpropositionen föreslog reger- ingen utgiftstak . beslutade i enlighet med regeringens förslag (prop. 2011/12:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m., bet. 2011/12:FiU1, rskr. 2010/11:32). Enligt budgetlagen är det obligatoriskt för regeringen att föreslå en nivå på utgiftstaket för det tredje tillkommande året. Regeringen lämnar i denna proposition en bedömning av utgifts- taket som ett instrument för att understödja en utveckling av de offentliga finanserna i linje med överskottsmålet. Regeringens ambition är att den bedömda nivån på utgiftstaket ska ligga till grund för det förslag till utgiftstak som kommer att lämnas i budgetpropositionen . Regeringens bedömning: bör utgifts- taket för staten, inklusive ålderspensions- systemet vid sidan av statens budget, uppgå till . Skälen för regeringens bedömning: De tak- begränsade utgifterna omfattar utgiftsområde 125 och 27 samt ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget. Så långt fram i tiden som 2016 är bedömningen av den ekonomiska utvecklingen mycket osäker. Det är därför viktigt att ett osäkert framtida reformutrymme inte intecknas på förhand utan att det kontinuerligt stäms av inför varje nytt budgetår. När det gäller utgiftstaket anger regeringen emellertid redan nu en fast övre gräns för utgiftsnivån . De makroekonomiska förutsättningarna och bedömningen av de offentliga finanserna kommer att förändras . Eftersom utgiftstaket fastställs i nominella termer förändras dess relation till andra makro- ekonomiska storheter när bedömningen av den ekonomiska utvecklingen förändras jämfört med det tillfälle när nivån på utgiftstaket bedömdes. Risken för en väsentligt annorlunda utveckling av de offentliga finanserna bör därför vägas in i bedömningen. Regeringens överväganden som ligger till grund för den föreslagna nivån på utgiftstaket för ett nytt år tydliggörs genom att de motiveras med utgångspunkt i hur taket förhåller sig till andra makroekonomiska storheter. Nedan följer en motivering till utgiftstakets nivå med utgångspunkt i bl.a. de bestämningsfaktorer som redovisats i avsnitt 11.1.3. Utgiftstaket bör fastställas så att det ger stöd åt överskottsmålet. Det innebär att utgiftstaket bör begränsa den möjliga utgiftsnivån så att överskottsmålet uppnås utan att skatterna behöver förändras mer än vad som bedöms lämpligt. I tabell 11.4 redovisas den bedömda utvecklingen av de takbegränsade utgifterna och det offentliga sparandet. De offentliga finanserna förstärks successivt fram , då både det finansiella och det strukturella sparandet uppgår till av BNP. Regeringen anser att utgiftstaket bör uppgå till . Det är en nivå som bedöms ge ett stabilt stöd åt över- skottsmålet. Budgeteringsmarginalen, dvs. det maximala utrymmet för tillkommande tak- begränsade utgifter, uppgår då till av BNP, vilket motsvarar knappt hälften av det beräknade sparandet i den offentliga sektorn.124 Om budgeteringsmarginalen delvis tas i anspråk för utgiftsökningar till följd av makro- ekonomiska förändringar är detta ofta inte ett problem i förhållande till överskottsmålet. Det sätt på vilket överskottsmålet är formulerat innebär att utgiftsökningar som följer av de automatiska stabilisatorerna, främst arbets- lösheten, vid en försvagning av konjunkturen normalt bör tillåtas försvaga den offentliga sektorns finansiella sparande. De takbegränsade utgifterna är också i hög grad beroende av pris- och löneutvecklingen i ekonomin som helhet. Förändringar av de takbegränsade utgifterna till följd av oväntat höga priser och löner kan normalt tillåtas absorberas av budgeterings- 124 Hela budgeteringsmarginalen bör emellertid inte utnyttjas. Enligt regeringens riktlinje för budgeteringsmarginalens storlek bör en marginal motsvarande av de takbegränsade utgifterna finnas kvar under budgetåret för att hantera osäkerhet i utgiftsbedömningarna. motsvarar det eller av BNP. Budgeteringsmarginalen exklusive denna säkerhetsmarginal uppgår av BNP, vilket kan jämföras med den totala budgeterings- marginalen som uppgår till av BNP (se tabell 11.4). marginalen, utan att detta leder till en konflikt med överskottsmålet. Det beror på att generella förändringar av pris- och lönenivån normalt har små effekter på det finansiella sparandet, eftersom den offentliga sektorns inkomster och utgifter, sett , tenderar att påverkas i ungefär samma utsträckning av sådana förändringar. Strukturella förändringar av de takbegränsade utgifternas reala nivå påverkar dock indikatorerna för överskottsmålet. Tabell 11.4 Utgiftstak för staten 20122016 Miljarder kronor om inget annat anges Utgiftstak, procent av Utgiftstak, fasta priser1 offentlig sektor, procent -0,3 offentlig sektor, procent utgifter, procent av 1 Beräkningen av fasta priser är utförd med en schabloniserad metod. När det gäller de takbegränsade utgifterna är utgifter motsvarande andelen trans- fereringsanslag (känsliga för förändringar i volymer och makroekonomiska förut- sättningar) deflaterade med implicitprisindex för hushållens konsumtionsutgifter, utgifter motsvarande andelen förvaltningsanslag (pris- och löneomräknade anslag) är deflaterade med implicitprisindex för statliga konsumtionsutgifter och utgifter motsvarande andelen anslag som inte är indexerade är deflaterade med deflatorn för BNP. Samma metod har använts för beräkningen av utgiftstaket i fasta priser (med undantag för att av de takbegränsade utgifterna, motsvarande riktlinjen för budgeteringsmarginalens storlek , har behandlats som transfereringsanslag). Källor: och egna beräkningar. Utgiftstaket och de totala offentliga utgifterna i förhållande till BNP Den svaga konjunkturutvecklingen , med fallande nominell BNP, innebar att utgiftstaket ökade som andel av BNP. minskar utgiftstaket åter som andel av BNP, även om kvoten tillfälligt ökar något 2012. I förhållande till potentiell BNP utvecklades utgiftstakets nivå naturligt nog jämnare under , medan utgiftstaket minskar på ungefär samma sätt som i förhållande till faktisk BNP. Även de totala offentliga utgifterna i procent av BNP bedöms bli lägre 2016 än 2010. Vid sidan av utgifterna i kommuner och lands- ting begränsar utgiftstaket i det närmaste de totala utgifterna för den offentliga sektorn. Utgiftskvoten i är hög i ett inter- nationellt perspektiv. Därmed blir också det skatteuttag som krävs för att finansiera utgifterna relativt högt. Ett högt skatteuttag kan verka snedvridande och hämma ekonomisk aktivitet, sysselsättning och välfärd. Detta måste vägas mot den välfärd som utgifterna är tänkta att generera. Diagram 11.2 Utgiftstak 19972006 procent av potentiell BNP Anm.: För att uppnå jämförbarhet över tiden har utgiftstak och takbegränsade utgifter korrigerats för skillnader i tekniska justeringar. Källor: och egna beräkningar. Utvecklingen av de takbegränsade utgifterna och budgeteringsmarginalens storlek Regeringens bedömning av nivån på utgiftstaket innebär att taket ökar med jämfört med . Det är ungefär lika mycket som den genomsnittliga årliga ökningen vid fastställandet av nivån på utgiftstaket sedan Den genomsnittliga årliga ökningen i löpande priser 19982015 uppgår till , medan motsvarande ökning uppgår till . Den bedömda nivån på utgiftstaket medför att budgeteringsmarginalen uppgår till . I budgeten bör budgeteringsmarginalen av osäkerhets- skäl uppgå till av de takbegränsade utgifterna eller ca , i enlighet med regeringens riktlinje. Även om utgiftstaket inte är ett utgiftsmål kan utrymmet under utgiftstaket successivt komma att tas i anspråk. Utgiftsnivån kan bli högre än i den aktuella bedömningen av olika anledningar, så som makroekonomiska förändringar (t.ex. högre inflation), större volymer i transfereringssystemen eller beslut om reformer. Budgeteringsmarginalen kan rymma framtida utgiftsreformer under förutsättning att utgifts- förändringarna är förenliga med överskottsmålet och bedömningen av reformutrymmet, samt att det kvarstår en tillräckligt stor marginal som en buffert om utgifterna på grund av konjunktur- utvecklingen skulle utvecklas på ett annat sätt än beräknat. Till exempel skulle utgifterna i pensionssystemet kunna bli väsentligt annorlunda till följd av konjunkturutvecklingen. Finanskrisen som inleddes medförde att den s.k. balanseringen i pensionssystemet aktiverades 2010. Så länge som balanseringen i pensionssystemet är aktiverad bestäms utvecklingen av de utbetalda pensionerna inte bara av den allmänna inkomstutvecklingen i samhället, utan även av balanstalet för pensions- systemets tillgångar och skulder. Det gör att bedömningen av pensionssystemets utgiftsnivå kan revideras relativt mycket om de makro- ekonomiska förutsättningarna eller tillgångs- priserna ändras. Sedan budgetpropositionen beslutades har pensionssystemets utgifter exempelvis reviderats upp med till följd av förändrade förut- sättningar. Om storleken på budgeteringsmarginalen vid fastställandet av utgiftstaket motsvarar den minsta storlek som bör upprätthållas av osäker- hetsskäl kan det begränsa möjligheterna att genomföra ny politik på utgiftssidan i större utsträckning än vad som är motiverat av att utgiftstaket ska stödja överskottsmålet. Reger- ingen bedömer att överskotten i de offentliga Om bedöm- ningen blir att det successivt uppstår ett reformutrymme är det rimligt att en del av detta utrymme kan utnyttjas för reformer på utgiftssidan. Hur stort det potentiella utrymmet för reformer på utgifts- sidan slutligen blir begränsas bl.a. av hur stor del av budgeteringsmarginalen som fram till budget- propositionen tas i anspråk av andra typer av utgiftsökningar, t.ex. till följd av den makroekonomiska utvecklingen. Oavsett vilken typ av utgiftsförändring som hypotetiskt tar budgeteringsmarginalen i anspråk till dess att det året har passerat, kan inte de takbegränsade utgifterna förändras mer än vad som följer av kravet på budgeteringsmarginalens storlek. I förhållande till bedömningen av överskottet i de offentliga finanserna 2016 är budgeteringsmarginalen inte större än att utgiftstaket bedöms ge ett stabilt stöd åt överskottsmålet. Utvecklingen av utgiftstaket och de tak- begränsade utgifterna i fasta priser De takbegränsade utgifterna omräknade till fasta priser är, i frånvaro av nya beslut om reformer, ca lägre 2016 än 2012 (se tabell 11.4). Det betyder att statens och pensions- systemets samlade storlek volymmässigt minskar något . Utgiftsnivån är dock relativt hög 2012. Jämfört med 2010 och 2011 är nivån 2016 ungefär lika hög eller något högre. Förändringen i fasta priser är liten i förhållande till de takbegränsade utgifternas utveckling som andel av BNP. Det är statens utgifter i fasta priser som faller , vilket främst beror på fallande volymer i transfererings- systemen för sjuk- och aktivitetsersättning och inom arbetsmarknadsområdet. Pensions- systemets utgifter i fasta priser ökar , eftersom antalet pensionärer stiger. Även utgiftstaket omräknat till fasta priser är marginellt lägre 2016 än 2012. Det beror på den låga årliga ökningstakten 2013 och 2014. Beräknat i fasta priser är nivån på det föreslagna utgiftstaket något högre än utgiftstaket . 11.5Uppföljning av god ekonomisk Enligt kommunallagen ska kommuner och hushållning och det kommunala landsting långsiktigt ha en god ekonomisk Överskottsmålet för de offentliga finanserna inkluderar även det finansiella sparandet i kommunsektorn, dvs. i kommuner och lands- ting. Det finns dock inget uttalat specifikt mål för kommunsektorns finansiella sparande. Den offentliga sektorns överskottsmål är uttryckt i termer av finansiellt sparande som det definieras i nationalräkenskaperna. För kommuner och landsting är det ekonomiska resultatet, och inte det finansiella sparandet, avgörande för huruvida de uppfyller kommunal- lagens (1991:900) krav på en balanserad budget. Enligt detta krav ska samtliga kommuner och landsting upprätta en budget så att intäkterna överstiger kostnaderna. I undantagsfall, om synnerliga skäl föreligger, får avvikelser göras från balanskravet. Ett negativt resultat i bok- slutet ska dock regleras , om inte synnerliga skäl föreligger. Detta krav anger den lägsta godtagbara resultatnivån på kort sikt. Mellan den kommunala redovisningen och nationalräkenskaperna förekommer redo- visningsmässiga skillnader som kan uppgå till enskilda år (se diagram 11.3). Skillnaderna beror på att den kommunala redovisningen bygger på samma utgångspunkter som redovisningen inom näringslivet. Om t.ex. investeringsutgifterna ökar kraftigt mellan får detta genomslag på det finansiella sparandet, medan resultatet endast påverkas av avskrivningarna. hushållning i sin verksamhet. ska kommuner och landsting fastställa de finansiella mål som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning. Ett vanligt före- kommande mål är ett resultat som motsvarar av intäkterna från skatter och generella statsbidrag. Kommunernas och landstingens årsredovisning ska innehålla en bedömning av om balanskravet har uppfyllts. Den ska även innehålla en utvärdering av om kravet på god ekonomisk hushållning har uppnåtts. Kommunsektorn redovisade ett resultat före extraordinära poster 2011 som preliminärt uppgick till (se diagram 11.3). Resultatet är betydligt svagare än 2010, vilket till stor del förklaras av den engångsvisa effekten av att diskonteringsräntan för pensionskostnader justerats ned. Den redovisade kostnadsökningen till följd av detta uppgår till ca för kommunerna och ca för landstingen. Justerat för denna effekt torde resultatet för kommunsektorn i sin helhet motsvara god ekonomisk hushållning. Av tabell 11.5 framgår att finansnettot kraftigt för- sämrades 2011 jämfört med och 2010, till följd av den redovisade effekten av en lägre diskonteringsränta för pensionskostnader. Tabell 11.5 Resultaträkning för kommuner och landsting Diagram 11.3 Kommunsektorns resultat och finansiella Utfall för 20002011, prognos för 20122016. Anm. På grund av avrundningar överensstämmer summan av de enskilda posterna inte alltid med totalsumman. Utfallet för kommunerna 2011 är Resultat före e.o. poster Källor: och egna beräkningar. av kommunerna redovisade 2011 antingen ett nollresultat eller ett överskott (se diagram 11.4). Diagram 11.4 Andel kommuner och landsting som redovisat nollresultat eller överskott 20002011 Anm. Med resultat avses resultat före extraordinära poster. Landstingen påverkades däremot i större utsträckning av den redovisade effekten av diskonteringsräntan, vilket medförde att endast 3 av landstingen eller , redovisade ett positivt resultat före extraordinära poster. Sedan kravet på att fastställa de finansiella mål som är av betydelse för god ekonomisk hushållning infördes i kommunallagen 2005, har andelen kommuner som redovisat ett noll- resultat eller överskott varierat mellan . För landstingen har motsvarande andel, frånsett 2011, varierat mellan . Inbromsningen i ekonomin som inleddes och väntas fortsätta medför att det kommunala skatte- underlaget växer något svagare 2012 än 2011. Inkomstutvecklingen för kommuner och landsting dämpas också något av den slutliga utfasningen av de tillfälliga statsbidragen 2009 2011. Konsumtionsutgifterna, som växte starkt med i fasta priser 2011, väntas öka svagare 2012. Det ekonomiska resultatet bedöms öka något i förhållande till 2011, vilket främst följer av att resultatet belastades av den redovisade effekten av en lägre diskonteringsränta. understiga vad som motsvarar god ekonomisk hushållning. Diagram 11.5 Resultat före extraordinära poster i kommuner och landsting Utfall för 20002010, prognos för 20112016. Källor: och egna beräkningar. Den successiva återhämtningen på arbets- marknaden medför att de ekonomiska förutsätt- ningarna för kommuner och landsting gradvis förbättras 20132016. Resultatet i kommun- sektorn förstärks därmed .