prop · H00334 · 2012-10-31 00:00:00 — den som platsen upplåts till och för dennes företrädare. enligt 41 kap. 2 § första stycket 6 SFL besluta om revision hos den som har eller kan antas ha upplåtit en plats för torg- eller marknadshandel för att kontrollera om denne har fullgjort sina skyldigheter enligt 39 kap. Om dokumentationsskyldigheten inte fullgjorts ska enligt 50 kap. 7 § SFL ta ut en kontrollavgift om för varje tillfälle då skyldigheten inte har fullgjorts. ska enligt 51 kap. 1 § SFL besluta om hel eller delvis befrielse från kontrollavgiften om det är oskäligt att ta ut avgiften med fullt belopp. 5Promemorian Närvaroliggare och kontrollbesök (Ds 2009:43) 5.1Sammanfattning av förslagen i promemorian 5.1.1Utvärderingen av systemet med personalliggare Utredningen har vid utvärderingen kommit fram till att systemet med personalliggare har haft positiva effekter. Effekterna har delvis skilt sig för de två berörda branscherna. Utvärderingen visar att personalliggarna har haft en betydande effekt på löneredovisningen i restaurangbranschen och att effekten har ökat successivt efter införandet. Utvärderingen visar att lönerna i restaurangbranschen ökade i intervallet 0,71,2 miljarder, motsvarande 3 0005 000 årsarbetskrafter. Effekten har ökat ytterligare . Tillsammans med effekten som konstaterats är ökningen i intervallet 1,01,5 miljarder, motsvarande 4 0006 000 årsarbetskrafter. Personalliggarna har haft en viss effekt på löneredovisningen även i frisörbranschen direkt efter bestämmelsernas införande, men effekten har avtagit över tiden. gav beräkningarna ett så osäkert resultat att det inte gick att fastställa någon effekt. Utredningens slutsats är att det finns skäl att fortsätta verksamheten med personalliggare och även utvidga den till att omfatta bygg- och tvätteribranscherna. Utöver detta föreslår utredningen: Begreppet verksamhetslokal ersätts med arbetsplats för att på ett naturligare sätt kunna innefatta sådana arbetsplatser som inte ligger i en lokal (t.ex. byggarbetsplatser). Med arbetsplats avses ett område inom vilket näringsverksamhet bedrivs och över vilket näringsidkaren råder. Skyldigheten att föra personal- liggare knyts till en arbetsplats. Begreppet personalliggare ersätts med närvaroliggare för att Prop. 2012/13:34 markera att liggaren inte bara avser anställd personal utan alla närvarande som deltar i verksamheten. Begreppet noteringspliktig verksamhet förs in som ett övergripande begrepp för sådan verksamhet som kan grunda skyldighet att föra personalliggare. Om det på en arbetsplats bedrivs blandad verksamhet (både noteringspliktig verksamhet och annan näringsverksamhet) ska en bedömning göras av omfattningen av de två typerna av verksamhet i förhållande till varandra. Ansvaret för att föra personalliggare har den näringsidkare som råder över arbetsplatsen. En gemensam liggare ska föras vid en arbetsplats där flera näringsidkare är verksamma med noteringspliktig verksamhet. Den näringsidkare som mest råder över arbetsplatsen ska då vara noteringsansvarig. Undantaget för enskild näringsidkare och för fåmansföretag från skyldigheten att föra personalliggare tas bort. I lagen skrivs in att ändamålet med lagen och kontrollverksamheten är att motverka förekomsten av svartarbete. ges möjlighet att i samband med ett kontrollbesök göra vissa förfrågningar till arbetsgivare, anställd eller annan verksam på platsen. Vissa justeringar i utformningen av bestämmelserna om kontrollavgift föreslås. Möjligheten till föreläggande med eller utan vite tas bort. får möjlighet att medge undantag (dispens) från kravet att föra personalliggare. 5.2.1Utvärdering av effekterna på skatteundandragandet Hur utvärderingen har gjorts För att bestämmelserna om personalliggare ska få någon effekt på skatteundandragandet räcker det inte med att personalen registreras i en personalliggare. Uppgifterna måste också föras in i företagens bokföring och därigenom påverka företagens löneredovisning. Om löneredovisningen ökar till följd av personalliggarna kan tidigare svarta löner antas bli vita. Utvärderingen har inriktat sig på att mäta förändringar i löneredovisningen som kan antas ha orsakats av införandet av personalliggare. Den initiala effekten har beräknats genom att löneredovisningen före regeländringen jämförts med löneredovisningen efter regeländringen. Eftersom det rör sig om ett kort tidsintervall torde inverkan från externa faktorer vara i det närmaste försumbara. För att kunna beräkna den långsiktiga effekten räcker det dock inte att mäta utvecklingen av löneredovisningen. Även om bestämmelserna om personalliggare inte hade införts skulle företagens löneredovisning ha varit föremål för annan utveckling. Framför allt har det varit svårt att hantera konjunkturförändringarnas effekt på företagens löneredovisning. För att få en uppfattning om vilken effekt konjunkturförändringar haft på löneredovisningen har jämförelser gjorts med flera olika grupper av företag och utvecklingsmått. Resultaten har sedan jämförts med den faktiska löneredovisningen. Utvärderingen har använt sju olika beräkningar för restaurangbranschen och fem för frisörbranschen för att uppskatta de långsiktiga effekterna av personalliggarna. Det finns en osäkerhet i var och en av de beräkningar som gjorts av effekterna på skatteundandragandet. Beräkningarna pekar dock åt samma håll personalliggarna har haft effekt. Personalliggarna har haft en betydande effekt på löneredovisningen i restaurangbranschen och effekten har ökat successivt efter införandet. Osäkerheten i beräkningarna är dock stor. Den sammantagna slutsatsen är att ett stort antal svarta jobb har blivit vita som en följd av bestämmelserna om personalliggare. Effekten av personalliggarna efter införandet kan beräknas till ökade redovisade löner med eller 3 100 årsarbetskrafter. Detta utgör av lönesumman för . De långsiktiga effekterna av införandet av personalliggare i restaurangbranschen har medfört en ökning av de redovisade lönerna som ligger i eller nära intervallet 0,71,, vilket motsvarar ca 3 0005 000 årsarbetskrafter eller en ökning med av den redovisade lönesumman i branschen. Effekten har ökat ytterligare . Tillsammans med effekten ligger ökningen omkring intervallet 1,01,, vilket motsvarar ca 4 0006 000 årsarbetskrafter eller av den redovisade lönesumman i branschen. Effekten av personalliggarna på företag av olika storlek har varit svår att mäta med någon högre grad av tillförlitlighet. Analysen har visat att personalliggarna får större effekt för enskilda firmor och handelsbolag än för aktiebolag. Eftersom aktiebolagen har mer omfattande verksamhet har den ekonomiska effekten av personalliggarna ändå blivit större för aktiebolagen. Personalliggarna har haft en viss effekt på löneredovisningen i frisörbranschen direkt efter bestämmelsernas införande, men effekten har avtagit över tiden. Effekten av personalliggarna efter införandet beräknas till ökade redovisade löner med eller 190 årsarbetskrafter. Detta utgör av lönesumman Prop. 2012/13:34 för . Sammantaget har beräkningarna av de långsiktiga effekterna visat att införandet av personalliggare i frisörbranschen medfört att de redovisade lönerna ökat med ca , vilket motsvarar ca 70250 årsarbetskrafter eller en ökning av den redovisade lönesumman i branschen. Effekten har avtagit kraftigt och endast en tredjedel av det första årets effekt kvarstår. är osäkerheten så stor att det inte har gått att fastställa någon effekt av personalliggarna. Det har inte gått att dra någon slutsats om hur effekten av personalliggarna skiljer sig åt mellan stora och små företag inom frisörbranschen. Däremot har analysen visat att personalliggarna både beloppsmässigt och relativt den totala lönesumman fått större effekt för enskilda firmor och handelsbolag än för aktiebolag. 5.2.2 Personalliggarnas effekter på företagandet Utvärderingen har gjorts genom en studie med djupintervjuer och fokusgrupper samt en undersökning med telefonintervjuer. utredningen riktat en enkät till dem som arbetat med personalliggar- Slutligen har en jämförelse gjorts med resultatet av en enkät riktad till restauranger som gjorts av en bransch- Generellt var företagen inom restaurang- och frisörbranscherna positiva till personalliggaren. En mindre del, , hade en negativ De oftast nämnda fördelarna i företagens svar på enkäten var att liggaren bidrar till att hålla koll på personalen och deras arbetstid samt att den minskar svartarbete. Det var relativt få, , som var negativa till att personal utan föranmälan kom på De flesta företagarna uppfattade att besöket genomfördes smidigt, respektfullt och med ett bra bemötande. Det fanns dock en mindre del som var negativa till hur bemötte dem vid Det allra flesta ansåg att det var enkelt och att det gick snabbt att fylla i personalliggarna. Däremot var det psykiskt betungande då det skapade oro och stress. Företagen upplevde att det var många kontroller vilket gjorde företagandet svårare och mindre intressant att hålla på med. Företagen i fokusgrupperna var starkt kritiska till kontrollavgiften och ansåg att den inte stod i relation till förseelsen. Vidare upplevde flera att det var integritetskränkande att två branscher valts ut. De flesta ansåg att personalliggarna lett till minskat svartarbete. frisörföretagen fanns dock relativt många som var skeptiska. upplevde en relativt stor risk med att fuska. Mer än hälften () ansåg att personalliggarna är ett effektivt sätt att upptäcka svartarbete i Något färre restaurangföretag ansåg att personalliggarna har minskat svartarbetet och att de lett till sundare konkurrens, 53 respek- Hos frisörföretagen var motsvarande siffror 40 Det fanns ett klart samband mellan företagens generella attityd till personalliggare och i vilken utsträckning de hade förtroende för Skatte- Kontrollbesöken ser ut att ha stärkt företagens förtroende för 2012/13:34 totalt sett. Företagen var positiva till oanmälda kontrollbesök. Resultatet av enkäten till handläggare stämmer ganska väl med företagens uppfattning. Handläggarna trodde dock att företagens förtroende för ökar efter kontrollbesöket i väsentligt större omfattning än vad företagen ansåg. Företagen var däremot mer positiva till att besöken sker utan föranmälan än vad handläggarna uppfattade. Drygt hälften av handläggarna trodde att personalliggarna har haft påverkan på svartarbete och konkurrens. 5.2.3 Remissinstansernas synpunkter på utvärderingen Flertalet av remissinstanserna har inte yttrat sig över utvärderingen. de remissinstanser som yttrat sig delar utredningens upp- anser att det saknas en beskrivning av hur Skatte- verket använder liggarna vid kontrollerna, eftersom det är den löpande registreringen som medför de administrativa kostnaderna för företagen. Det vore intressant att få uppgift om hur många kontrollavgifter som ut- Än mer intressant är hur många skattefel som uppdagats samt vilka direkta skatteinbetalningar, böter och andra på- följder som detta har gett. Verket anser att det är en anmärkningsvärt låg siffra att av restaurangföretagarna är positiva till personalliggarna för att det minskar svartarbete. Att bara drygt hälften av handläggarna på anser det är också en låg siffra. anser inte att det av den utvärdering som utredningen presenterar går att dra de slutsatser som utredningen hävdar. Utvärderingen kan inte tas till intäkt för att utvidga systemet till ytter- Tvärtom kan det starkt ifrågasättas om det är motiverat att behålla personalliggarsystemet i restaurang- och frisörbranschen. seriösa företagen drabbas av ökade kostnader som måste kunna uppvägas av nyttan med systemet. Det är nödvändigt att en analys utgår från restaurangbranschens förutsättningar och omvärldsförhållanden. ningens räkneövningar missar detta. Utredningens analyser tar dessutom sitt avstamp i kartläggning och analys i bottenfasen av en lågkonjunktur och avslutas när högkonjunkturen nått sitt toppläge. Företagarna anser att utredningen bortsett från naturliga förklaringar som att lönesumman har ökat ungefär lika mycket inom andra delar av privat tjänstesektor, där det inte införts personalliggare. personalliggarna är inte tillräckligt underbyggd och bör inte läggas till grund för att utvidga systemet innan en objektiv utvärdering och analys av andra alternativ har genomförts. För att ett kontrollsystem ska ha legitimitet krävs att det är effektivt och att nyttan överstiger de kostnader och andra olägenheter som är förknippande med det. utvärdering av det befintliga systemet är därför absolut nödvändig innan en utvidgning kan övervägas. har de senaste två decennierna alltmer övergått från kvalificerade revisioner till att använda kontroll- instrument som bygger på att företagen själva ska sammanställa eller upprätta en stor mängd uppgifter som ska kunna kontrolleras av myndig- Sådan information kommer dock inte att lämnas av den som sysslar med ekonomisk brottslighet utan bidrar i stället till att öka den administrativa bördan för det stora flertalet seriösa företagare. 2012/13:34 tagarna ifrågasätter effektiviteten i allt uppgiftssamlande och uppgifts- lämnande om myndigheterna inte har resurser att hantera uppgifterna. Vidare efterlyses en analys av om kontrollinsatserna utnyttjas effektivt i ett system med personalliggare. FAR anför att både de branscher som omfattas av förslaget och de som redan nu omfattas är sådana som förekommer i alla länder. Det är därför beklagligt att utredningen inte lyckats göra en tillfredsställande internationell jämförelse. Hotell- och Restaurangföretagare () anser att den utvärdering av effekterna på svartarbete och skattefusk som utredningen gjort är mycket bristfällig och kan inte ligga till grund för de slutsatser som dras. Skälen till detta är flera, bl.a. finns flera branscher i den privata tjänstesektorn som har en löneutveckling i paritet med restaurangbranschen. Samtliga jämförelser utgår från antagandet att det samband som finns mellan den redovisade lönesumman i restaurangbranschen och de variabler den jämförs med borde vara densamma perioden 20072008 som . Avvikelserna tolkas som effekter av personalliggare. Detta är ett antagande som inte håller för närmare granskning. Vidare visade det sig att det var i de större restaurangföretagen som den redovisade lönesumman ökade mest. Hypotesen har varit att problemen med svartarbete och skattefusk var störst bland de mindre företagen. stöder till fullo den analys som presenteras av SHR. Av utredningens utvärdering framgår att personalliggarna skapat mellan 3 000 och 6 000 vita arbetstillfällen. De metoder som valts klarar dock inte av att separera effekten av en stigande konjunktur ifrån preventionseffekten av personalliggarna. Hela ökningen av antalet arbetstillfällen som ligger över den generella tillväxten i samhället tillskrivs personalliggarna. I sammanhanget beaktas inte att det kan tillkomma fler arbetstillfällen i branschen på grund av ökad efterfrågan eller att kapaciteten som sådan kan ha utökats. Därtill är det högst sannolikt att människors konsumtionsmönster påverkas när inkomsterna stiger. Utvärderingen kan inte ligga till grund för att avgöra vilken effekt systemet med personalliggare haft med avseende på skatteundandragande i berörda branscher. 6 Överväganden och förslag 6.1 Personalliggare även för tvätteribranschen Regeringens bedömning: Systemet med personalliggare i restaurang- branschen och frisörbranschen bör fortsätta. Regeringens förslag: Systemet med personalliggare ska utvidgas till att även avse tvätteribranschen. ska genomföras inom ramen för befintliga bestämmelser om personal- Regeringens bedömning: Tillämpningsområdet bör inte inom ramen för detta lagstiftningsärende utvidgas till att omfatta byggbranschen. Frågan om hur ett kontrollsystem för byggbranschen kan vara utformat bör utredas på nytt. Promemorians bedömning och förslag: Utredningens bedömning gällande restaurang- och frisörbranscherna överensstämmer med regeringens. Utredningen har föreslagit att systemet ska utvidgas till bygg- och tvätteribranscherna. Utredningen har föreslagit att uttrycket arbetsplats ska användas i stället för verksamhetslokal och att uttrycket noteringspliktig verksamhet ska föras in som ett övergripande uttryck för verksamhet som kan grunda skyldighet att föra en personalliggare. Nya bestämmelser om vem som ska ansvara för att personalliggare förs och bestämmelser om gemensam liggare har föreslagits. Vidare har utredningen föreslagit att uttrycket personalliggare ersätts med närvaroliggare. Remissinstanserna: , , , i län, , , , och Föreningen för Restaurang och Storkök tillstyrker förslaget. , , och ser positivt på den föreslagna utvidgningen. Svensk Näringsliv anser att den utvärdering som redovisats inte ger något stöd för att utvidga systemet med personalliggare till ytterligare branscher. Tvärtom leder utvärderingen till att ett bibehållande av det befintliga systemet starkt kan ifrågasättas. Oavsett detta anser att det är så stora problem med förslaget att det inte är möjligt att lägga det till grund för lagstiftning. anser att det finns stora oklarheter med förslagen och betydande frågor avseende utvärderingen när det gäller systemets effektivitet. Mot denna bakgrund kan förslagen inte ligga till grund för lagstiftning och avstyrks därför. Inte heller Företagarna anser att förslagen kan läggas till grund för lagstiftning. ställer sig tveksam till förslagen till dess det finns en mer förutsättningslös analys av hur svartarbete kan bekämpas på ett effektivt sätt. i och är positiva till utvidgning, men är kritiska till att ROT- verksamhet inte omfattas av förslagen. Byggindustrier är positiva till att utredningens intentioner genomförs men anser som förslagen är utformade att de inte är rättssäkra och kommer inte att leda till att syftet uppnås. Om förslagen ändå genomförs kommer det dessutom att resultera i en situation som inte är konkurrensneutral. Frisörföretagarna finner det svårt att motivera en lagstiftning som inte visat på några positiva effekter och framför att frisörbranschen inte bör omfattas av lagstiftningen. Hotell- och Restaurangföretagare () anser generellt att den här typen av lagstiftning ska gälla samtliga branscher och inte bara vissa. I den mån man kan visa att åtgärden är ett effektivt verktyg mot svartarbete och skattefusk välkomnar SHR att fler branscher omfattas. SHR:s uppfattning är dock att den utvärdering som gjorts är mycket bristfällig och inte kan ligga till grund för de slutsatser som dras. När det gäller uttrycket arbetsplats har Frisörföretagarna ingenting att invända. delar utredningens uppfattning att det är viktigt att kunna avgöra om det föreligger en eller två arbetsplatser eftersom varje arbetsplats ska ha en egen personalliggare. Sanktionerna är kopplade till detta. Det är dock uppenbart att det inte är möjligt att få något begrepp om vad som avses med arbetsplats utifrån utredningens beskrivning, frånsett var gäller virtuella arbetsplatser och fordon i vissa fall. finner det svårt att läsa ut vilka krav som ska vara uppfyllda för att motsvara kraven i presenterad definition av arbetsplatsbegreppet. Byggindustrier anser att det är en djupt olycklig konsekvens av utredningens förslag till definition på arbetsplats att väsentliga delar av bygg- och anläggningsverksamheten inte kommer att omfattas av reglerna. Kammarrätten i anser att det är bra att uttrycket noteringspliktig verksamhet förs in som ett övergripande uttryck för sådan verksamhet som kan grunda skyldighet att föra en personalliggare. Byggindustrier föreslår att med noteringspliktig verksamhet ska avses om-, till- och nybyggnad samt reparationsarbeten inom bygg- och anläggningsverksamhet. I fråga om förslagen gällande vem som ansvarar för att personalliggare förs och gemensam liggare tillstyrker förslagen. Flera remissinstanser, bl.a. , Kammarrätten i , , Byggindustrier och är kritiska till begreppen råder över och mest råder över, och befarar tillämpningssvårigheter. i län framför att kontrollavgift är en sanktionsform som ställer höga krav på rättssäkerhet och bedömer att frågan om gemensam personalliggare kan komma att bli problematisk. Svenskt Näringslivs uppfattning är att ett sanktionssystem inte kan bygga på begrepp där total osäkerhet råder om den rättsliga innebörden och vad som leder till ett rättsligt ansvar. Företagarna motsätter sig systemet att göra företagare till förlängda arm i kontrollverksamheten av andra företagare. Hotell- och Restaurangföretagare motsätter sig att ansvaret för att föra personalliggaren läggs hos den näringsidkare som råder över arbetsplatsen när det gäller anställda hos annan näringsidkare. Frisörföretagarna anser att det måste vara självklart att ett avgiftsbeslut fattat av en myndighet inte ska behöva leda till civilrättsliga regressprocesser. avstyrker förslaget som innebär att en huvudentreprenör får ansvar för och debiteras straffavgifter för fel hos andra företag på arbetsplatsen. Kammarrätten i anser att uttrycket närvaroliggare med fördel kan införas i lagen i stället för personalliggare. finner föreslagna ändringar naturliga utifrån förslagen om utvidgning av lagen. Frisörföretagarna förespråkar uttrycket närvaroliggare framför personalliggare. Hovrätten för Nedre anför att uttrycket personalliggare redan synes vara etablerat. En ändring kan medföra pedagogiska problem, särskilt som förslaget innebär att vissa personer som är närvarande på arbetsplatsen inte ska dokumenteras i liggare. Skälen för regeringens bedömningar och förslag Genom svartarbete undandras skatteintäkter. Vidare skaffar sig företagare som använder svartarbete konkurrensfördelar framför företag som inte gör det. De företag som använder svartarbete kan sätta lägre priser än de annars skulle kunna göra. Andra företag kan inte hålla väsentligt högre priser om de ska kunna behålla sina kunder. Svartarbete hos vissa företag kan smitta av sig på andra företag som för att kunna konkurrera också kommer att använda svartarbete. Ju fler företag som använder sig av svartarbete desto svårare blir det för företag som vill göra rätt för sig och desto större blir risken för att den viljan urholkas. Svartarbete är ett allvarligt samhällsproblem. Syftet med personalliggare är att bidra till att minska förekomsten av svartarbete och att skapa sundare konkurrensförhållanden. Den utvärdering som utredningen gjort visar att de nu gällande bestämmelserna om personalliggare har haft en positiv effekt på löneredovisningen inom de områden där de är tillämpliga. Vad remissinstanserna framfört (se avsnitt 5.2.3) förändrar inte denna bild. Effekten är särskilt tydlig inom restaurangbranschen. Inom frisörbranschen har effekten inte varit lika tydlig, men utvärderingen påvisar ändock en effekt. Det kan här framhållas att utvärderingen gjordes , , efter ikraftträdandet. Att föra personalliggare medför viss administrativ kostnad för de företag som är berörda. Av utredningens utvärdering framgår dock att de flesta företagen anser att det är enkelt och att det går snabbt att fylla i personalliggarna. Av den enkätundersökning som lät göra i samband med framtagandet av rapporten 2012:6 Regelförenkling för företag framgår att på frågan om det aktuella företagets kostnad för personalliggare (i form av tid och pengar) är acceptabel utifrån regeringens syfte, svarade av såväl restaurangsom frisörföretagen "ja, helt eller delvis"(RIR 2012:6 s. 85 f). Personalliggarna är en effektiv och billig kontrollform, och utgör enligt regeringens mening en viktig beståndsdel inom kampen mot svartarbete och de skatteundandraganden och den konkurrenssnedvridning som följer av det. Regeringen anser att systemet med personalliggare bör fortsätta inom restaurang- och frisörbranscherna. Utredningen har föreslagit att tillämpningsområdet för bestämmelserna om personalliggare ska utvidgas till att omfatta tvätteribranschen. har tillskrivit regeringen och framfört att tvätteribranschen bör omfattas av systemet med personalliggare (dnr Fi2007/10077 och Fi2009/3789). I sitt svar på den Prop.