prop · GZ03125 · 2012-03-20 00:00:00 — Om lagringen däremot förutsätter en ändring eller omprövning av tillståndet, så måste de skäliga villkoren antagligen omfatta att den som vill lagra koldioxid hos någon annan står för de kostnader som är förknippade med ansökan och prövning av ändringen eller omprövningen av tillståndet samt att det anses skäligt att sådan ändring eller omprövning sker. Det- samma gäller om det krävs en ändring eller omprövning av tillståndet på grund av att olika teknik behöver samordnas eller ny teknik behöver användas i verksamheten och att detta kan anses skäligt. Dessa frågor är sådana som man kan ta hänsyn till man prövar frågan om det är skäligt att kräva att verksamhetsutövaren ska lagra åt annan. Om man i skälighetsprövningen kommer fram till att ett tillstånd behö- ver ändras eller omprövas, så har den bedömningen naturligtvis ingen bindande verkan för hur en ansökan om ändring eller omprövning kom- mer att avgöras. Om verksamhetsutövaren har nekat lagring med hänvis- ning till att tillståndet för verksamheten inte ger tillräckligt utrymme för lagring, kan skälighetsprövningen inte innebära annat än ett ställnings- tagande i frågan om det är skäligt att kräva att verksamhetsutövaren ansöker om ändring eller omprövning av tillståndet. Det är mark- och miljödomstolen som på sedvanligt sätt efter ansökan prövar den frågan om ändring eller omprövning. 11.10.2Prövning av skyldigheten att lagra åt annan Regeringens förslag: Fråga om skyldighet att lagra koldioxid åt annan bör prövas av den myndighet regeringen bestämmer. I samband med en sådan prövning ska verksamhetsutövaren och den som vill lagra koldioxid i verksamhetsutövarens lagringsplats på prövnings- myndighetens begäran tillhandahålla de tekniska och ekonomiska upp- gifter som behövs för prövningen. får före- lägga verksamhetsutövaren att tillhandahålla uppgifterna. Ett sådant föreläggande får förenas med vite. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: geologiska undersökning har tillstyrkt förslaget. i har anfört att Energimarknads- inspektionen är den lämpligaste myndigheten även för tvister kring lag- ring av koldioxid. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 22 i CCS-direktivet ska medlemsstaterna se till att det finns tvistlösningsförfaranden, däribland en myndighet som är oberoende av alla parter och har tillgång till all relevant information, så att tvister som rör tillträde till transportnät och lagringsplatser kan lösas snabbt och med hänsyn till kriterierna i artikel 21 och antalet parter som kan bli inblandade i en förhandlingsprocess om sådant tillträde. Något sådant tvistlösningsförfarande finns inte föreskri- vet i . Regeringen kan med stöd av sin restkompetens be- stämma vilken myndighet som ska pröva sådana frågor. är den myndighet som prövar t.ex. tvister om tillträde till rörledningar enligt lagen (1978:160) om vissa rörledning- ar. När det gäller själva lagringsanläggningarna är det geolo- giska undersökning (SGU) som kommer att ha störst kunskap om tek- niken och den geologiska formationen. För att frågor om skyldighet att lagra koldioxid åt annan ska kunna prövas måste det finnas tillgång till uppgifter om lagringsplatsen m.m. Det behövs därför en bestämmelse av vilken följer att i samband med prövningen ska verksamhetsutövaren och den som vill lagra koldioxid i verksamhetsutövarens lagringsplats på prövningsmyndighetens begäran tillhandahålla de tekniska och ekono- miska uppgifter som behövs för prövningen. få förelägga verksamhetsutövaren att tillhandahålla uppgifterna. 2011/12:125 sådant föreläggande behöver också kunna förenas med vite. bestämmelser i 26 kap. om föreläggande och vite kan inte användas i denna situation eftersom det inte är fråga om tillsyn. Bestämmelser om vem som har rätt att överklaga ett beslut om skyldig- het att lagra koldioxid åt annan finns i 16 kap. 12 och 13 §§ . Enligt 19 kap. 1 § kommer beslutet att kunna överklagas till mark- och miljödomstol. 11.10.3Undantag från skyldigheten att lagra åt annan Regeringens förslag: Skyldigheten att lagra koldioxid åt annan gäller inte geologisk lagring av koldioxid för forskning, utveckling eller prövning av nya produkter eller processer av mindre än koldioxid. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens men har utformats som en materiell regel om undantag i stället för ett bemyndigande att meddela föreskrifter om sådant undantag. Remissinstanserna: geologiska undersökning har tillstyrkt förslaget. Remissinstanserna i övrigt har inte haft några synpunkter. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 2 i CCS-direktivet ska direktivet inte tillämpas på geologisk lagring av koldioxid med en sam- manlagd planerad lagring på under som görs för forskning, utveckling eller provning av nya produkter och processer. Ett undantag behövs för att inte bestämmelserna om skyldighet att lagra koldioxid åt annan ska gälla även den som lagrar koldioxid i en sådan begränsad om- fattning och för sådana ändamål att den verksamhetsutövaren inte omfat- tas av CCS-direktivet. Lagrådet har föreslagit att materiella regler i de avseenden som behövs tas in i lagen i stället för det bemyndigande som föreslogs i lagrådsremissen. Regeringen har följt Lagrådets förslag. 11.11 Koncession för rörledningar Regeringens förslag: Koncession enligt lagen om vissa rörledningar krävs för att dra fram och använda en rörledning för transport av koldioxid som ska lagras geologiskt. Giltighetstiden för en koncession enligt lagen om vissa rörledningar förlängs från trettio till . Giltighetstiden får på ansökan av koncessionshavaren förlängas med i taget. Om det finns sär- skilda skäl eller om sökanden begär det, får dock bestäm- I ett ärende om förlängning av giltighetstiden ska 4 § lagen om vissa rörledningar tillämpas. Ansökan om förlängning av giltighets- tiden ska göras senast före koncessionstidens utgång. sionen gäller till dess att ansökningen har prövats slutligt. Om koncessionshavaren anmäler till regeringen att koncessions- havaren vill frånträda sin rätt, upphör koncessionen efter det att anmälningen kom in. Detta gäller dock inte om annat följer av konces- Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: , Property Evaluation and Transactions (ASPECT) har anfört att formuleringarna om transport av koldioxid i ledningar bara täcker transport till ett lager, inte från ett lager. har anfört att det är oklart varför förslaget avser samtliga rörledningar och inte enbart rörledningar för koldioxid som ska lagras geologiskt samt att konsekvenserna av förslaget inte har utretts. I övrigt har remissinstanserna inte haft några synpunkter. Skälen för regeringens förslag Rörledningar för transport av koldioxid för geologisk lagring bör omfattas av koncession enligt lagen om vissa rörledningar I CCS-direktivet regleras tillträde till transportnät i artikel 21 och 22. CCS-direktivet ändrar MKB-direktivet (rådets direktiv /337/EEG av om bedömning av inverkan på miljön av vissa offent- liga och privata projekt) så att det krävs en miljökonsekvensbeskrivning för rörledningar med en diameter och en längd för transport av koldioxid för geologisk lagring, inklusive tillhörande tryckstegringsstationer. Därmed antas sådana rörledningar alltid medföra en betydande miljöpåverkan och en miljökonsekvens- beskrivning och tillståndsprövning är obligatorisk. Även för andra rörled- ningar för transport av koldioxid ska en miljökonsekvensbeskrivning upprättas efter en granskning från fall till fall. I CCS-direktivet finns dock inte någon reglering i övrigt av vad som ska gälla vid transport av koldioxid i rörledningar. finns ingen reglering i svensk rätt. Att göra sådana rörledningar tillståndspliktiga enligt är inte lämpligt eftersom balkens bestämmelser om ändring av verksamheter är illa anpassade till rörledningar. För naturgas finns särskilda bestämmelser i naturgaslagen (2005:403). Det är inte lämpligt att föra in regler koldioxidledningar i naturgaslagen, bl.a. efter- som naturgaslagen i stora delar baseras på ett direktiv (Europaparla- mentets och rådets direktiv /55/EG av om gemen- samma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv /30/EG, EUT L 176, , s. 57, Celex 32003L0055). I lagen (1978:160) om vissa rörledningar finns bestämmelser om kon- cession för rörledningar för transport av råolja eller produkt av råolja eller av annan vätska eller gas som är ägnad att användas som bränsle. Det regelverket kan fungera också i fråga om rörledningar för transport av koldioxid. En bestämmelse bör tas in i den lagen med innebörden att koncession enligt lagen krävs också för att dra fram och använda en rör- ledning för transport av koldioxid som ska lagras geologiskt. Som en remissinstans har påpekat avses endast krav på koncession för att dra fram och använda en rörledning för transport av koldioxid som ska lagras geologiskt, dvs. transport av koldioxid i ledningar på väg till ett lager, eller från ett lager till ett annat lager om detta skulle bli aktuellt. Det är endast denna typ av rörledningar som det finns skäl att reglera. Med förslaget uppfylls EU-kraven om miljökonsekvensbeskrivningar Enligt 4 § lagen (1978:160) om vissa rörledningar ska en miljökonse- kvensbeskrivning ingå i en ansökan om koncession. När det gäller förfar- andet, kraven på miljökonsekvensbeskrivningen samt planer och planer- ingsunderlag gäller 6 kap. . Genom att krav på koncession för rörledningar för transport av koldioxid införs i lagen om vissa rörled- ningar kommer krav på miljökonsekvensbeskrivning även att gälla för den typen av ledningar. Av CCS-direktivet följer att MKB-kravet även inkluderar trycksteg- ringsstationer som hör till ledningen. Av 2 § lagen om vissa rörledningar framgår att i ledning ingår för driften erforderliga tillbehör och anord- MKB-direktivets krav på att miljökonsekvensbedömningen även ska gälla tryckstegringsstationer blir således genomfört i svensk rätt med bestämmelsen i 2 § lagen om särskilda rörledningar. CCS-direktivets ändringar av bilaga 2 till MKB-direktivet kommer att behandlas i det fortsatta lagstiftningsarbetet. För en koncessions giltighetstid bör samma regler gälla för alla typer av I samband med att rörledningar för koldioxid förs in i lagen (1978:160) om vissa rörledningar bör även vissa andra ändringar i lagen göras som inte begränsas till rörledningar för transport av koldioxid. Enligt 5 § ska koncession avse ledning med en i huvudsak bestämd sträckning och gälla . Giltighetstiden får bestämmas till högst Av förarbetena följer att hur lång koncessionstid som bör med- ges är en fråga om avvägning mellan det allmännas intresse att kunna ta förutsättningarna för koncessionen under förnyat övervägande och kon- cessionshavarens behov av att ha trygghet för att gjorda investeringar inte blir onyttiga inom alltför (prop. 1977/78:86). Koncession för pipelines (SOU 1972:58) föreslogs som längsta tid fyrtio år men regeringen ansåg det tillräckligt att sätta gränsen för den längsta tillåtna tiden vid och angav att med den angivna tidsramen blir det möjligt att bestämma koncessionstiden så att anläggningen hinner av- skrivas innan koncessionstiden har löpt ut. Med hänsyn till att det nu i 2 kap. 13 § ellagen (1997:857) och 2 kap. 11 § naturgaslagen (2005:403) anges att koncession meddelas bör även en koncession enligt lagen om vissa rörledningar kunna gälla . Detta bör gälla alla I lagen om vissa rörledningar finns ingen bestämmelse om förlängning I 8 § förordningen (1978:164) om vissa rörledningar konstateras dock att vissa nämnda paragrafer i förordningen tillämpas i fråga om förlängning av koncessions giltighetstid. I lagen om vissa rör- ledningar behövs en uttrycklig bestämmelse om förlängning av konces- sion motsvarande den som finns i 2 kap. 14 § ellagen och 2 kap. 12 § Av bestämmelsen behöver framgå att koncessionens gil- tighetstid på ansökan av koncessionshavaren får förlängas med i Om det finns särskilda skäl eller om sökanden begär det, bör dock I ett ärende om förlängning av giltighetstiden bör förutsättningarna för koncession i 4 § lagen om vissa rörledningar Det bör krävas att en ansökan om förlängning av giltighets- tiden ska göras senast före koncessionstidens utgång. nen bör då gälla till dess att ansökningen har prövats slutligt. Av 14 § lagen om vissa rörledningar följer att om koncessionshavaren anmäler till regeringen att koncessionshavaren vill frånträda sin rätt, upphör denna efter det att anmälningen kom in, om inte annat följer av koncessionen. Denna bestämmelse kan innebära problem för andra aktörer som nyttjar ledningen. För att påverkan på tredje part ska kunna utredas ordentligt behöver tiden från anmälan till dess att rätten upphör förlängas till . Skyldighet att transportera koldioxid åt annan Regeringens förslag: Den som har koncession för en rörledning för transport av koldioxid är skyldig att på skäliga villkor transportera koldioxid åt andra. Vid bedömningen av om villkoren är skäliga ska hänsyn tas till rörledningens kapacitet, behovet av att samordna olika tekniker, koncessionshavarens och andras behov av rörledningens kapacitet samt påverkan på andra som använder rörledningen eller driver en verksamhet som har samband med rörledningen. Om koncessionshavaren nekar att transportera koldioxid åt annan på grund av bristande kapacitet eller för att anslutning inte är möjlig, ska koncessionshavaren ange skälen för sitt nekande, samt mot skälig ersättning och om det inte försämrar säkerheten vid transport eller geologisk lagring av koldioxiden göra de förbättringar som krävs för att möjliggöra transport åt andra. Regeringen bestämmer vilken myndighet som ska pröva frågor om tillträde till rörledningar för transport av koldioxid. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 21 i CCS-direktivet ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att se till att potentiella användare får tillträde till transportnät och lagringsplatser. träde ska beviljas på ett transparent och icke-diskriminerande sätt. rektivet anges även vissa kriterier som man ska ta hänsyn till när rätten till tillträde avgörs. I 8 § lagen (1978:160) om vissa rörledningar finns redan bestämmelser om tillträde till ledningen för annan än koncessionshavaren. sionshavaren är skyldig att mot ersättning ombesörja transport genom ledningen åt annan, om det kan ske utan väsentligt förfång för konces- Frågan om denna skyldighet prövas av Energimarknads- Denna reglering av skyldigheten att transportera koldioxid åt annan är dock inte tillräcklig för att genomföra CCS-direktivet. Särskilda bestämmelser om vad som ska gälla för rörledningar för transport av koldioxid behövs. För rörledningar för transport av koldi- oxid bör gälla att koncessionshavaren är skyldig att på skäliga villkor transportera koldioxid åt andra. När bedömningen görs av om villkoren är skäliga bör hänsyn tas till rörledningens kapacitet. Det kan även finnas tekniska orsaker som försvårar för koncessionshavaren att transportera annans koldioxid, vilket man också ska ta hänsyn till i skälighetsavväg- Prop. 2011/12:125 ningen. Dessutom bör man i skälighetsavvägningen ta hänsyn till påver- kan på andra som använder transportnätet eller driver verksamhet som har samband med rörledningen. Det kan t.ex. vara fråga om förädlings- eller hanteringsanläggningar. CCS-direktivet ger medlemsstaterna möjlighet att i skälighetsavväg- ningen ta hänsyn till hur mycket medlemsstaten avser att med avskiljning och geologisk lagring av koldioxid uppfylla sin skyldighet att minska koldioxidutsläpp enligt EU-lagstiftningen och Kyotoprotokollet till För- enta nationernas ramkonvention om klimatförändringar. Regeringen har inte satt upp några sådana mål men det kan inte uteslutas att det kan ske . Därför bör det finnas en möjlighet att ta hänsyn till andra än koncessionshavarens behov av att viss kapacitet i rörledningen används. Om det saknas kapacitet, är det inte möjligt för en koncessionshavare att transportera koldioxid åt annan och koncessionshavaren har då även möjlighet att neka sådan transport. Dock innebär CCS-direktivet att inne- havaren av koldioxid i ett sådant läge ska ha möjlighet att kräva att kon- cessionshavaren mot skälig ersättning och, om det inte försämrar säker- heten vid transport eller lagring, gör de förbättringar som krävs för att möjliggöra transport. En sådan bestämmelse behövs därför i lagen om vissa rörledningar. Enligt 15 § förordningen (1978:164) om vissa rörledningar är det Ener- gimarknadsinspektionen som prövar frågor om skyldighet att ombesörja transport åt annan enligt 8 § lagen om vissa rörledningar. I det fortsatta förordningsarbetet kommer regeringen att överväga om det är Energi- marknadsinspektionen eller någon annan myndighet som bör pröva frå- gor om skyldighet att transportera koldioxid åt annan. Regeringens förslag: Ledningsrättslagen ska uttryckligen omfatta även ledningar för transport av koldioxid. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har med några undantag inte haft några synpunkter Egendomsnämndernas samarbetsorgan () har till- styrkt förslaget och anfört att enligt förslagen ska koldioxid kunna lagras i lämplig berggrund under havet och därför kommer påverkan av mark på land endast att ske där ledningar för koldioxid dras fram eller där lag- ringsplatser byggs i anslutning till hamnar. Lantmäteriet har anfört att det är motiverat att göra den föreslagna kompletteringen i 2 § ledningsrätts- lagen. har anfört att det inte finns något behov av att föra in transport av koldioxid i ledningsrättslagen eftersom expropria- tionslagen (1972:719) och frivilliga avtal kan användas för att trygga markåtkomst för rördragningarna. Skälen för regeringens förslag punktutsläpp av koldioxid är spridda över landet medan våra möjligheter till geologisk lagring är mycket begränsade. ska lagras geologiskt, måste den transporteras från utsläppskällan till lagringsplatsen. För att transporten från utsläppskällan inte ska betraktas som ett koldioxidutsläpp i systemet med handel med utsläppsrätter måste transporten ske i en rörledning. är båttransporter av koldioxid där- för inte en möjlig lösning. Rörledningar kan alltså behöva dras från den anläggning där koldioxiden avskiljs till en lagringsplats under havsbot- ten, eller om transporter med båt möjliggörs , från anlägg- ningen där koldioxid avskiljs till en hamn för vidare transport med båt. CCS-direktivet reglerar endast rörledningar på så sätt att det i artik- larna 21 och 22 krävs att medlemsstaterna skapar skyldighet för inne- havaren av en rörledning att under vissa förutsättningar transportera kol- dioxid åt annan. CCS-direktivet innebär också ändringar i EU:s krav på miljökonsekvensbeskrivningar. Dessa frågor behandlas i de två närmast föregående avsnitten med förslag till ändringar i lagen (1978:160) om vissa rörledningar. Om koldioxid ska transporteras i rörledningar, kommer det även att bli nödvändigt att dra fram rörledningarna på fastigheter som ägs av andra är verksamhetsutövaren. Ledningsrättslagen och rörledningar för transport av koldioxid används bl.a. ledningsrätt enligt ledningsrättslagen (1973:1144) för att dra fram ledningar på annans fastighet. En ledningsrätt ger lednings- rättshavaren en sakrättsligt skyddad rätt att dra fram och använda olika slags ledningar på en fastighet. Ledningsrätt kan upplåtas endast för vissa typer av ledningar och för vissa angivna ändamål. De ledningar som omfattas av ledningsrättslagen räknas upp i 2 §. Det kan diskuteras om 2 § första stycket 4 redan enligt dess nuvarande lydelse skulle kunna åberopas för att ge ledningsrätt för en rörledning som syftar till transport av koldioxid. Enligt denna punkt gäller lagen för ledningar genom vilka fjärrvärme, olja, gas eller annan råvara eller produkt transporteras från produktionsställe, upplag eller lastplats och som tillgodoser ett allmänt behov, gagnar en näringsverk- samhet eller kommunikationsanläggning av betydelse för riket eller en viss ort eller medför endast ringa intrång i jämförelse med nyttan. Vid rörbunden transport komprimeras koldioxiden under högt tryck vilket innebär att koldioxiden övergår till superkritisk vätska. Detta inne- bär att koldioxiden som transporteras inte alltid har gasform. Koldioxid som har avskilts för geologisk lagring är avfall och kan knappast betraktas som råvara. Koldioxiden kan anses vara en produkt, men som lagtexten i ledningsrättslagen är utformad ligger det nära till hands att tolka även produkt som en nyttighet av något slag, vilket inte skulle innefatta koldioxid som är avsedd att bortskaffas i en geologisk formation. Vidare krävs för tillämpningen av 2 § första stycket 4 ledningsrätts- lagen att det kan anses att det sker en transport från produktionsstället, upplag eller lastplats. Produktionsstället, som inte har någon klart defi- nierad innebörd enligt lagen, kan vara platsen för den process varigenom koldioxiden uppstår som restprodukt (platsen där avfallet produceras). Det kan också vara den plats där avskiljningen av koldioxid sker inför transport och lagring (avfall produceras på avskiljningsplatsen). Helt klart är därutöver att en rörledning för transport av koldioxid som Prop. 2011/12:125 ska lagras geologiskt tillgodoser ett allmänt behov (2 § första stycket 4 a ledningsrättslagen). Det kan också diskuteras om ledningsrätt för rörledningar för transport av koldioxid är möjliga enligt 2 § första stycket 3 b eller 3 c lednings- rättslagen, som avser vatten- och avloppsledningar. Även om koldioxid i och för sig utgör en orenlighet (jfr punkten b), är det dock tveksamt om en ledning för bortförande av koldioxid kan anses utgöra en avlopps- ledning i dess vedertagna bemärkelse. Sammantaget är det inte tydligt att 2 § ledningsrättslagen enligt sin nuvarande lydelse kan användas för rörledningar för transport av koldi- oxid. Ledningsrättslagen bör uttryckligen omfatta rörledningar för transport av koldioxid Osäkerheten om ledningsrättslagens tillämplighet på rörledningar för kol- dioxidtransport kan leda till rättsprocesser som fördröjer och ökar kostna- derna för koldioxidlagringsteknikens införande. Visserligen kan expropriationslagen och frivilliga avtal an- vändas för att trygga markåtkomst för sådana rörledningar som är i fråga. Ett omfattande behov av markåtkomst framöver skulle kunna mo- tivera att man först då överväger att ändra ledningsrättslagen för att det med säkerhet ska vara möjligt att upplåta ledningsrätt för transport av koldioxid. För verksamhetsutövarna är det ändå bättre att redan nu klar- göra att markåtkomst kan ske på det ändamålsenliga sätt som ett förrätt- ningsförfarande enligt ledningsrättslagen utgör. För att uppmuntra utvecklingen av tekniken för avskiljning och lagring av koldioxid samt för att undanröja osäkerheter om rättsläget bör led- ningsrättslagen ändras så att den uttryckligen omfattar även ledningar för transport av koldioxid. Ledningsrättslagen och skyldigheten att transportera koldioxid åt annan Lagringsanläggningar kommer endast att tillåtas under havsbotten, se avsnitt 11.2. Fastighetsindelning finns endast ut till grän- sen mellan enskilt och allmänt vatten. En konsekvens av detta är att led- ningsrättslagen inte är tillämplig inom vare sig allmänt vattenområde eller ekonomiska zon eller på kontinentalsockeln. Om lagring ska ske till havs utanför enskilt vatten kommer därför ledningsrättslagen inte att vara tillämplig på hela ledningssträckan. För den del av ledningen som sträcker sig från gränsen mellan enskilt och allmänt vatten och fram till lagringsanläggningen kommer då en prövning i stället att ske enligt lagen (1966:314) om kontinentalsockeln. Enligt den föreslagna nya 8 b § i lagen om vissa rörledningar ska kon- cessionshavaren vara skyldig att på skäliga villkor transportera koldioxid åt annan.