prop · GZ0355 · 2012-02-10 00:00:00 — föremål för någon form av reglering och kontroll inom myndigheterna för att t.ex. begränsa den krets av personer som har tillgång till uppgif- terna och undvika eventuella misstankar om otillbörlig användning. Efter en avvägning mellan å ena sidan de många fördelar som finns att hämta av en utvidgad möjlighet för polisen att ta del av abonnemangs- uppgifter och å andra sidan den i praktiken relativt begränsade risken för ökade intrång i enskildas integritet som skulle följa, finns det enligt vår mening inte något hinder mot att lagen om elektronisk kommunikation ändras på det sätt som har föreslagit. en sådan ändring. Utlämnande av vissa uppgifter när personer har försvunnit Enligt lagen om elektronisk kommunikation har polisen och i vissa fall åklagare möjlighet att utan samband med förundersökning få abonnemangsuppgifter från operatörerna. Det gäller exempelvis om det finns behov av uppgifterna i samband med underrättelse, efterforskning eller identifiering vid olyckor eller dödsfall eller för att kunna överlämna en ung person som har omhändertagits till vårdnadshavare. Utanför en förundersökning finns det däremot inte någon skyldighet för operatörerna att lämna ut uppgifter om kommunikationen, alltså motsvarande teleövervakningsuppgifter. Det finns dock ett stort behov hos polisen att få tillgång till sådana uppgifter, främst lokaliseringsuppgifter rörande mobiltelefon, i situationer där personer har försvunnit under sådana omständigheter att det kan befaras att det föreligger fara för deras liv eller allvarlig risk för deras hälsa. Genom tillgång till uppgifterna i sådana fall kan personen påträffas snabbare och stora resurser sparas i polisarbetet. Vi föreslår därför att lagen om elektronisk kommunikation kompletteras med en sådan regel, som alltså inte skall tillämpas vid misstankar om brott. Skyldighet att registrera abonnemangsuppgifter för kontantkort Det finns som nämndes en tydlig tendens bland mobiltelefonkunder att använda anonyma kontantkort i stället för att teckna kontraktsabonnemang. Som också framgick används den anonymitet som kontantkort ger i kriminella kretsar för att försvåra polisens arbete. Polisens möjligheter att få tillgång till abonnemangsuppgifter är ofta avgörande för om en brottsutredning skall vara framgångsrik. Operatörer har behov av att hålla register med uppgifter över sina abonnenter, kanske främst för att kunna sköta sin fakturering. Innehavarna av kontantkort förblir dock i regel anonyma för operatören, vilket leder till att de brottsutredande myndigheterna inte har möjlighet att få ut nödvändiga abonnemangsuppgifter. har i en skrivelse till beredningen påtalat behov av att operatörerna åläggs en skyldighet att registrera uppgifter om vem som innehar ett kontantkort samt uppgifter om var och när kortet köptes. har också redovisat att , och redan har lagstiftning som ger operatörerna en sådan skyldighet. Det är ett faktum att när mobiltelefoner förekommer vid brottslig verksamhet är det i princip uteslutande anonyma kontantkort som utnyttjas för att undgå upptäckt och försvåra det brottsutredande arbetet. I beredningen finns en mycket stor förståelse för de brottsutredande myndigheternas påtagliga behov av att i olika sammanhang få tillgång till uppgifter om abonnemang rörande kontantkort. Till en viss del är detta möjligt , nämligen när kunden frivilligt har valt att lämna sådana uppgifter till operatören. Vissa operatörer behandlar i sådana fall uppgifterna som öppna abonnemangsuppgifter medan andra betraktar uppgifterna som hemliga. Har kunden valt att lämna uppgifterna till operatören har myndigheterna under alla förhållanden rätt att för vissa ändamål få tillgång till uppgifterna enligt lagen om elektronisk kommunikation. Det stora problemet för myndigheterna är alltså när operatören saknar uppgifter om innehavaren av kontantkortet. De brottsutredande myndigheternas behov av att få tillgång till uppgifterna måste vägas mot andra intressen. En skyldighet att registrera abonnenten bakom ett visst kontantkort innebär inte enbart ett åliggande för operatörerna, med kostnader som följd, utan även en skyldighet för den stora mängd personer som köper kontantkort att ge upp den anonymitet som har funnits och i stället lämna uppgifter om sig själva till operatörerna för brottsutredande ändamål. Särskilt som det får förutsättas att anonymiteten i sig inte generellt är av avgörande betydelse för konsumenterna vid köp av kontantkort, är det sistnämnda inte en så stor integritetsfråga att den ensam bör kunna hindra en reglering av det slag som föreslår. Avgörande är dock den tveksamhet som finns rörande hur effektiv den föreslagna ordningen skulle bli för den brottsutredande verksamheten. För att undvika att registreringen blir ett slag i luften skulle en hel del kontrollmekanismer och annat behövas för att i största möjliga mån undvika t.ex. att köpare av kontantkort uppger felaktiga personuppgifter och att vissa köpare registrerar sig för större mängder kontantkort och sedan tillhandahåller dessa i kriminella kretsar. Mot bakgrund av att regleringen inte heller skulle bli enhetlig i ett större antal länder i vårt närområde, t.ex. EU-länderna, skulle anonyma kontantkort kunna köpas utomlands och utnyttjas i i brottsliga sammanhang. Det finns alltså stora effektivitetsproblem med den ordning som har föreslagit om registrering av abonnemangsuppgif- ter till anonyma kontantkort. Särskilt mot den bakgrunden anser vi att någon sådan skyldighet inte bör införas . säkert att få allt större betydelse framöver. Därför är det till en början lämpligt att frågan drivs i internationella sammanhang eller utifrån de erfarenheter som finns i andra länder av nationell lagstiftning på området. Det måste framhållas att genom förslaget om identifiering av tekniska hjälpmedel kommer de brottsutredande myndigheterna ändå att få betyd- ligt lättare att komma runt det nuvarande problemet med anonyma kon- Anpassningsskyldigheten enligt lagen om elektronisk kommunikation infördes den s.k. anpassningsskyldigheten i telelagen. Anpassningsskyldigheten, som finns föreskriven i lagen om elektronisk kommunikation, innebär att en operatör skall bedriva verksamheten så att beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning kan verkställas och så att verkställandet inte röjs. Dessutom skall innehållet i och uppgifter om avlyssnade eller övervakade telemeddelanden göras tillgängliga så att informationen enkelt kan tas om hand. Vårt uppdrag enligt direktiven är att göra en översyn av vilka verksamheter som bör omfattas av anpassningsskyldigheten och hur den skall vara reglerad i olika avseenden. Att den enskilde operatören har anpassat verksamheten är i praktiken ofta en förutsättning för att beslut om tvångsmedlen över huvud taget skall kunna verkställas och att verkställandet kan ske i nära anslutning till domstolens beslut. När anpassningsskyldigheten infördes uttalade regeringen att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning är betydelsefulla och oumbärliga hjälpmedel i kampen mot särskilt den grova brottsligheten och att det av effektivitetsskäl är ytterst angeläget att möjligheterna till verkställighet av tvångsmedlen på området upprätthålls. Den slutsatsen är än mer giltig , framför allt mot bakgrund av teknikutvecklingen . Det bör särskilt framhållas att frågan har stor betydelse även för allmän ordning och allmän säkerhet, däribland rikets säkerhet och skyddet mot terrorism. Att en anpassningsskyldighet för operatörerna måste finnas även fortsättningsvis är helt givet. Något annat följer heller inte av direktiven. Anpassningsskyldigheten är av central betydelse för effektiviteten vid verkställigheten av beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning och har som syfte att möjliggöra användningen av tvångsmedlen och därmed skapa förutsättningar för effektiva utredningar när det gäller grövre brott. Även om bestämmelserna i lagen om elektronisk kommunikation, där anpassningsskyldigheten finns föreskriven, i första hand är av näringsrättslig art, har vi kommit fram till att det som en följd av våra förslag inte finns tillräckliga skäl att flytta bestämmelsen om anpassningsskyldighet från den lagen. Det bakomliggande syftet med anpassningsskyldigheten är och förblir att underlätta tvångsmedlen. Vi vill dock understryka att om det skulle visa sig att bestämmelsen får en allt för snäv tillämpning ur ett brottsutredande perspektiv, måste det övervägas att föreskriva om anpassningsskyldighet någon annanstans, kanske i . De uttryck som används i lagen om elektronisk kommunikation för att beskriva anpassningsskyldigheten är att verksamheten skall bedrivas så att beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning kan verkställas och så att verkställandet inte röjs. Dessutom skall innehållet i och uppgifter om avlyssnade eller övervakade meddelanden göras tillgängliga för polisen så att informationen enkelt kan tas om hand. Det uttryckssättet beskriver väl de krav som bör ställas på operatörerna i detta avseende. Det finns bl.a. mot bakgrund av den snabba teknikutvecklingen ingen anledning att i lagtexten beskriva skyldigheten på en högre detaljnivå än så. Verksamheter som skall omfattas av anpassningsskyldigheten Bestämmelserna i om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning är teknikneutrala och således inte begränsade till en viss typ av teknik för att befordra meddelanden. Enligt reglerna får telemeddelanden avlyssnas eller övervakas om de befordras eller har befordrats till eller från ett telefonnummer, kod eller annan teleadress. Om det är fråga om fast telefoni, mobiltelefoni eller internet har alltså ingen betydelse för frågan om meddelandet är sådant att det faller under tvångsmedelsregleringen. Anpassningsskyldigheten enligt lagen om elektronisk kommunikation är dock begränsad så till vida att den inte omfattar samtliga verksamheter där sådana meddelanden som omfattas av tvångsmedlen befordras eller med andra ord samtliga de tekniker som är aktuella. omfattar anpassningsskyldigheten enligt lagen om elektronisk kommunikation verksamheter som avser tillhandahållande antingen av ett allmänt kommunikationsnät som inte enbart är avsett för utsändning till allmänheten av program i ljudradio eller annat som anges i 1 kap. 1 § tredje stycket yttrandefrihetsgrundlagen, eller av tjänster inom ett allmänt kommunikationsnät vilka består av endera en allmänt tillgänglig telefonitjänst till fast nätanslutningspunkt som medger överföring av lokala, nationella och internationella samtal, telefax och datakommunikation med en viss angiven lägsta datahastighet, som medger funktionell tillgång till internet, eller en allmänt tillgänglig elektronisk kommunikationstjänst till mobil nätanslutningspunkt. Trots att den legala möjligheten finns att avlyssna eller övervaka ett visst meddelande enligt , medför avsaknaden av anpassningsskyldighet för vissa verksamheter stora effektivitetsförluster vid utredning av grova brott, eftersom tvångsmedelsbesluten med stor sannolikhet inte kan verkställas över huvud taget. Till det kommer att anpassningsskyldigheten leder till en snabb verkställighet, vilket ofta kan vara av stor betydelse i det brottsutredande arbetet. uppfattning är att den nuvarande regleringen är otillräcklig ur ett brottsutredande perspektiv. Även vi har kunnat konsta- tera att inte minst teknikutvecklingen medför att anpassningsskyldigheten behöver vidgas om inte den brottsutredande verksamheten skall hamna hjälplöst efter den grövre brottsligheten. Genom uppgifter från såväl som operatörer kan det också konstateras att det finns många oklarheter i frågan om gränserna för anpassningsskyldigheten. Detta faktum, tillsammans med frågan om kostnadsansvaret för åtgärderna (se vidare nedan) förefaller vara de främsta orsakerna till att anpassningsarbetet hos operatörerna i många fall är lågt prioriterat. Såväl de brottsutredande myndigheterna som operatörerna har efterlyst en tydlighet och förutsebarhet i regleringen av anpassningsskyldighetens omfattning. Redan när skyldigheten infördes i telelagen uttalade regeringen att varje gräns medför att det kan bli någon gråzon där det är osäkert om en viss operatör faller strax innanför eller utanför gränsen och att det därför är angeläget att se till att gränsdragningen blir så förutsebar och klar som möjligt. Som har konstaterats av både och operatörerna måste anpassningsskyldighetens omfattning vara mycket tydligt reglerad. För att åstadkomma detta bör skyldigheten så långt det är möjligt regleras teknikneutralt i författning och inte t.ex. vara en förhandlingsfråga mellan en operatör och en myndighet. Vi föreslår därför att anpassningsskyldigheten i fortsättningen skall träffa verksamheter som avser ett allmänt tillhandahållande av ett sådant elektroniskt kommunikationsnät som avses i 27 kap. eller tjänster inom ett sådant nät. Den utvidgning av anpassningsskyldigheten som i praktiken följer av detta förslag och som främst motiveras av det stora allmänna intresset av att effektivt kunna verkställa tvångsmedlen vid misstankar om grova brott, är att kravet också kommer att omfatta verksamhet som avser tillhandahållande av internettjänster. Dessutom kommer anpassningsskyldigheten i de fasta telenäten inte att bli begränsad till en viss lägsta datahastighet för funktionell tillgång till internet. Det är en självklarhet att det inte skall finnas ett anpassningskrav för sådana verksamheter där meddelandena enligt bestämmelserna i över huvud taget inte får bli föremål för beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Av hänsyn till mindre operatörer finns det också skäl att begränsa omfattningen av anpassningsskyldigheten ytterligare. Många operatörer skall inte behöva vidta några anpassningsåtgärder över huvud taget eftersom de är så ointressanta ur ett polisoperativt perspektiv att det inte vore rimligt att med hänsyn framför allt till kostnaderna kräva sådana av operatören. I andra fall är det kanske bara vissa begränsade anpassningar som bör genomföras. Den verksamhet som omfattas av skyldigheten skall därför avse ett allmänt tillhandahållande av näten respektive tjänsterna. Genom att anpassningsskyldigheten skall omfatta ett allmänt tillhandahållande utesluts bl.a. sådana nät eller tjänster som inte står till förfogande för användning av allmänheten och som inte heller effektivt konkurrerar med sådan verksamhet. Sålunda kommer företag, bostadsrättsföreningar eller andra sammanslutningar som internt tillhandahåller vissa tjänster generellt sett inte att vara anpassningsskyldiga, även om beslut om tvångsmedel kan omfatta meddelanden som befordras i deras nät. I den mån dessa erbjuder sina tjänster till en vid krets, t.ex. i en stadsdel eller ett motsvarande större geografiskt område, och därige- nom kan sägas effektivt konkurrera med operatörer på marknaden, kom- mer de dock att omfattas av anpassningsskyldigheten. Det skall också tilläggas att, även om verksamheten omfattar ett sådant allmänt tillhandahållande av nät eller tjänst, det måste finnas möjlighet till undantag från anpassningsskyldigheten i enskilda fall genom en av- vägning mellan nytta eller effektivitet och ekonomi för respektive opera- Undantag genom beslut i enskilda fall I samband med att anpassningsskyldigheten infördes avfärdade regering- en en synpunkt om att det skulle fastställas standardiserade normer som skulle gälla för samtliga operatörer. Skälen var främst den stora variation som finns hos operatörerna när det gäller verksamheternas inriktning, omfattning och tekniska lösningar samt den fortlöpande tekniska utveckl- I stället skulle meddela tillståndsvillkor för varje operatör och därigenom avgöra vilka åtgärder som skulle vidtas i det enskilda fallet för att uppfylla kraven på anpassning. Post- och arbete resulterade bl.a. i att likalydande, gene- rella tillståndsvillkor utfärdades först efter det att bestämmel- serna om anpassningsskyldighet hade trätt i kraft. haft invändningar mot bl.a. de långa handläggningstiderna och uttalat att de har utgjort ett direkt hinder för en snabb anpassning. styrelsens uppfattning var dessutom tillståndsvillkoren inte alls tillräck- liga för att åstadkomma en effektiv verkställighet. gäller inte de tillståndsvillkor som tidigare beslutades med stöd av telelagen. I stället gäller anpassningsskyldigheten fullt ut för de operatörer som bedriver sådan verksamhet som omfattas av bestämmel- sen i lagen om elektronisk kommunikation. Skulle skyldigheten bli allt för betungande framför allt när det gäller ekonomiska aspekter, kan den enskilde operatören begära undantag hos från kravet på anpassningsskyldighet i något avseende. Det har såvitt bekant har också möjlighet att meddela verk- Några sådana föreskrifter har inte utfärdats. Den tekniska utvecklingen går fort. De tekniska förhållandena hos varje operatör är i många avseenden unika. kan det sägas finnas en än högre grad av variation hos operatörerna när det gäller verksamheter- nas inriktning, omfattning och tekniska lösningar jämfört sedan då anpassningsskyldigheten infördes i telelagen. på differentierade lösningar vad gäller anpassningen i detalj. dömning som regeringen gjorde har blivit bekräftad i den prak- tiska tillämpningen, nämligen att anpassningsskyldigheten i sig och sär- skilt undantag från denna inte lämpar sig att närmare beskriva i generella föreskrifter eller villkor av generell karaktär. Det kan leda till en osäker- het såväl hos operatörerna som hos de brottsutredande myndigheterna om anpassningsskyldighetens innebörd och omfattning och därmed också till Det skall också sägas att den grova brottsligheten enligt är uppmärksam på gränserna för de brottsutre- dande myndigheternas operativa möjligheter, dvs. om undantag från anpassningsskyldigheten, men även offentliga undan- tagsbeslut i enskilda fall, ger de kriminella personerna en bra uppfattning om vilka operatörer och vilka kommunikationsformer som är lämpliga att använda för deras verksamhet. Till detta kommer särskilt att operatörerna har påtalat för oss vikten av en tydlig, förutsebar reglering av anpassningsskyldigheten. Vi föreslår därför att undantaget från anpassningsskyldigheten skall kunna meddelas enbart i enskilda fall och inte i form av generella föreskrifter. Det är av flera skäl mest lämpligt att fattar dessa beslut med möjlighet att överklaga hos allmän förvaltningsdomstol. Frågan blir då vilken avvägning som skall ske vid prövning av undantag. I den frågan får framför allt nyttan eller effektiviteten vägas mot den enskilde operatörens kostnader för anpassningsåtgärderna. Där måste anmärkas att nyttan eller effektiviteten av en anpassning svårligen kan mätas i beräknade antal verkställigheter hos en enskild operatör. I vissa fall kan en enskild lyckad verkställighet innebära en oerhört stor samhällelig nytta i olika avseenden. Bestämmelserna om anpassningsskyldighet har en sådan väsentlig betydelse för möjligheterna att verkställa de aktuella tvångsmedelsbesluten och därigenom för samhällets förmåga att utreda allvarlig brottslighet, att de telepolitiska målen inte kan sättas före de kriminalpolitiska vid en tillämpning. Utgångspunkten för en prövning måste istället vara att samtliga de meddelanden som omfattas av tvångsmedlen också i praktiken skall vara möjliga att avlyssna respektive övervaka eftersom systemen är anpassade fullt ut. I fråga om bedömningar av nyttan eller effektiviteten är det alltså mycket viktigt att beakta det samhällsintresse som ligger i att kunna upprätthålla en beredskap för att ha möjlighet att snabbt verkställa beslut om tvångsmedlen. gäller att operatörerna själva får stå för de kostnader som anpassningsåtgärderna medför. Det innebär att kostnaderna ytterst får bäras av abonnenterna. Den ordningen har gällt sedan anpassningsskyldigheten infördes i telelagen. Regeringen utvecklade ingående skälen i det lagstiftningsärendet. Vad som har förekommit under de år anpassningsskyldigheten har funnits ger i huvudsak inte anledning att införa en annan ordning. Även i fortsättningen bör alltså operatörerna stå för de kostnader som uppkommer. De operatörer som vi har haft kontakt med har inte lämnat några konkreta uppgifter om hur stora kostnaderna i praktiken är. I frånvaro av sådana uppgifter är kostnaderna näst intill omöjliga för oss att uppskatta. I det tidigare lagstiftningsärendet har ett rimligt belopp för anpassning hos de största operatörerna uppskattats till ett engångsbelopp om något tiotal med en tillkommande årlig driftkostnad på någon miljon kronor. De investeringar som krävs är dock i allt väsentligt redan gjorda, med undantag för den anpassningsskyldighet för vissa operatörer som tillkommer med vårt förslag. Mot bakgrund av bl.a. detta verkar det inte sannolikt att kostnaderna skulle överstiga vad berörda operatörer rimligen kan bära, särskilt som det sker en pulvrisering så att kostnaderna tas igen genom intäkter från abonnenterna. Den avgiftshöjning som på detta sätt kan komma att drabba respektive abonnent kan antas bli marginell och är försvarlig med hänsyn till den nytta som den genom våra förslag förbättrade möjligheten till brottsbekämpning för med sig. Vitesföreläggande vid bristande åtgärder Sedan anpassningsskyldigheten infördes i telelagen har det funnits möj- lighet för att bl.a. meddela de förelägganden som har behövts för att skyldigheten skall efterlevas. Det är nödvändigt att det även i fortsättningen finns ett påtryckningsmedel på operatörerna att vidta de åtgärder som krävs. Därför skall det vara möjligt för Rikspolis- styrelsen att meddela de förelägganden som behövs för efterlevnaden av Säkert kommer den möjligheten att aktualiseras ytterst Föreläggandet, som måste kunna förenas med vite, skall kunna överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Som huvudregel gäller enligt viteslagen att frågor om utdömande av vite prövas av länsrätt på ansökan av den myndighet som har utfärdat Den ordningen skall gälla även för de förelägganden som meddelar i fråga om anpassningsskyldighet. Det är ett faktum att särskilt den grova brottsligheten vidtar en mängd åtgärder för att skydda den olagliga verksamheten. Bl.a. innebär det att man noggrant följer de brottsutredande myndigheternas förmåga att ge- nomföra olika brottsbekämpande åtgärder. Får de kriminella personerna tillgång till uppgifter om begränsningar i avlyssnings- och övervak- ningsmöjligheterna hos de enskilda operatörerna, kan det få allvarliga konsekvenser för myndigheternas arbete, eftersom det kan resultera i att personer väljer operatörer och kommunikationsformer där tvångsmedel inte kan verkställas. Vid prövning av frågor om undantag och föreläg- ganden kan det förekomma uppgifter som avslöjar begränsningar i möj- ligheten för de brottsutredande myndigheterna att verkställa tvångsme- Det är därför nödvändigt att kunna hålla uppgifterna hem- Vi föreslår att det bland de bestämmelser i sekretesslagen som rör in- tresset att förebygga eller beivra brott skall införas en regel som anger att sekretess skall gälla för uppgift som hänför sig till prövningen av sådana frågor, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. I samband med att en operatör ansöker hos om un- dantag från anpassningsskyldigheten ligger det i sakens natur att operatö- ren måste lämna uppgifter om sina tekniska system och liknande. uppgifter kan vara mycket avslöjande i förhållande till framför allt kon- kurrenter på marknaden. Sådana uppgifter kan även förekomma i ärenden om föreläggande rörande efterlevnaden av skyldigheten. därför också gälla för uppgift om den enskildes affärs- eller driftförhål- landen, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Tid för att genomföra förslagen Våra förslag innebär att vissa operatörer, vars verksamhet inte tidigare har omfattats av anpassningsskyldigheten, kommer att behöva anpassa sina system så att tvångsmedelsbesluten kan verkställas. Det är rimligt att