prop · GZ03124 · 2012-04-04 00:00:00 — Kadmium är en tungmetall som människan till största delen får i sig genom kosten. Det är i huvudsak livsmedel från växtriket som är källan till intaget. Höga halter av kadmium finns också i inälvsmat och skaldjur, men då dessa utgör en liten andel av vår kost bidrar de i lägre grad till intaget. En långvarig exponering för kadmium innebär en hälsorisk. är det känt att kadmium ansamlas i njurarna och kan leda till ned- satt njurfunktion. Intaget av kadmium påverkar även skelettet och ger nedsatt bentäthet. Den svenska miljöövervakningen visar att delar av befolkningen har halter av kadmium i urin som ligger vid eller över de nivåer som kan relateras till påverkan på skelett och njurar. Den generella kadmiumexponeringen till befolkningen behöver därför minska. Det är också känt att ett högre upptag av kadmium förekommer hos personer, framför allt kvinnor, med järnbrist och under graviditet. Nyfödda och småbarn kan också ha ett högre upptag. Kadmium förekommer naturligt i marken. Berggrunden är den vikti- gaste källan till matjordens innehåll av kadmium. Tillförseln av kadmium från andra källor sker främst genom luftdeposition och användning av gödselmedel. Kadmiumbelastningen var som högst . har tillförseln från luft minskat med . Till- förseln via fosforgödselmedel har minskat ännu mer. Vid tillverkning av fosforgödselmedel används råfosfat. Beroende på dess geografiska ur- sprung innehåller råfosfat olika halt kadmium. var kadmiumhalten i mineralgödsel som såldes i som högst och motsvarade i genomsnitt per kilo fosfor. är medel- halten ca per kilo fosfor. har förbrukningen av fosforgödselmedel i svenskt jord- och trädgårdsbruk minskat från till knappt . Tillförseln av kadmium till den svenska åkermarken har minskat då kad- miumtillförseln via mineralgödsel var högst, från per hektar och år till per hektar och år. Förbud mot höga kadmiumhalter infördes i svensk lagstiftning ett förbud mot att saluföra eller överlåta mineralgödsel som innehöll högre halt kadmium än 100 milli- gram per kilo fosfor. Då inget motsvarande förbud fanns inom Europeiska gemenskapen fick vid anslutningen till EU behålla sitt nationella förbud. Detta innebar ett undantag från och rådets förordning 2003/2003/EG av om gödselmedel (EUT L 304, 21.11.2003, s. 1, Celex 32003R2003). och fick motsvarande undan- tag. beslutade kommissionen (kommissionens beslut /347), efter att , och lämnat in riskvärderingar för exponering av kadmium, att de nationella gränsvärdena för kadmium i mineralgödsel fick finnas kvar till dess harmoniserade regler tillämpas på gemenskapsnivå. har kommissionen lagt fram olika förslag på samordnade regler för kadmium i mineralgödsel som säljs på den inre marknaden. Då många länder inte kunnat ställa sig bakom något av förslagen har ännu inte något beslut fattats om gemen- samma regler. Enligt regeringens mening borde ett lägre nationellt gränsvärde prövas som ett tänkbart alternativt styrmedel till den skatt på kadmiuminnehåll i gödselmedel som avskaffades , proposition Vissa punkt- skattefrågor med anledning av budgetpropositionen (prop. 2009/10:41, bet. 2009/10:SkU21, rskr. 2009/10:122). För att kunna skärpa det svenska gränsvärdet för kadmium i mineral- gödsel måste få ett nytt beslut av kommissionen om undantag från EU:s gödselmedelslagstiftning. Då en ny värdering av riskerna för hälsa och miljön vid höga halter kadmium i mineralgödsel krävdes som underlag för ett lägre gränsvärde gav regeringen i uppdrag att efter samråd med , Livsme- delsverket och göra en riskvärdering baserad på nya nationella och internationella forskningsrön. inspektionen redovisat sitt uppdrag beslutade regeringen att till kommissionen anmäla att har för avsikt att sänka sitt nationella gränsvärde för kadmium i mineralgödsel till 46 milligram per kg fosfor. Kemikalieinspektionen framförde i sin redovisning behov av ett lägre gränsvärde för kadmium i mineralgödsel än den halt som har anmälts till kommissionen för att uthålligt få en minskning av kadmiumhalterna i svenska jordar och kunna minska befolkningens kadmiumexponering. För att utreda vilka konsekvenserna blir för jordbrukssektorn och livsme- delsindustrin, om gränsvärdet sänks ytterligare, gav regeringen 2011 ett uppdrag till . I uppdraget ingår att föreslå ett lägsta gränsvärde som förenar gott miljöskydd med minimala negativa effekter för jordbruket. ska genomföra uppdraget i sam- råd med och efter samråd med Kemikalieinspektionen. Redovisningen ska lämnas . De gröna näringarnas klimatarbete Klimatet på jorden håller på att förändras. Ökade utsläpp av växthusgaser från människans aktiviteter leder till högre halter av växthusgaser i atmo- sfären, en höjning av den globala temperaturen på jorden och till en rad andra effekter som förändrade nederbördsmönster, smältande glaciärer och höjd havsnivå. För att undvika en skadlig påverkan på klimatet behöver utsläppen av växthusgaser minska drastiskt. För att hålla den globala temperaturökningen måste de globala utsläppen minska med till 2050 och fortsätta att minska därefter. Globalt sett står jordbruket för av de totala utsläppen av Dessa utsläpp har främst sitt ursprung i användning av fossil energi, bortodling av markens organiska material, utsläpp av metan från idisslare och gödsel samt utsläpp av lustgas från gödsel och gödslade Klimathotet är en global utmaning som kräver att alla länder med stora utsläpp medverkar till en global lösning. för en ambitiös klimat- politik och har vidtagit en rad nationella utsläppsbegränsande åtgärder i kombination med ett aktivt internationellt engagemang för att åstad- komma globala utsläppsminskningar. har fastställt som nationellt mål att utsläppen från de verksamheter som inte ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter till 2020 ska minska jämfört En närmare beskrivning av inriktningen för den svenska kli- matpolitiken finns i propositionen En sammanhållen klimat- och energi- politik Klimat (prop. 2008/2009:162, bet. 2008/2009:MJU28, rskr. 2008/2009:300). Den globala medeltemperaturen har stigit med jämfört med På global nivå fortsätter utsläppen av växthusgaser att öka i accelererande takt och dagens internationella åtaganden är otill- räckliga för att målet om att hålla den globala temperaturökningen under två grader ska kunna nås. Även om vi på kort sikt skulle lyckas vända trenden och minska de globala utsläppen av växthusgaser från mänsklig Skr. 2011/12:124 verksamhet kommer klimatförändringarna att bli omfattande och påverka människan, miljön och samhällsekonomin under en mycket . För jordbrukssektorn betyder det att en anpassning till nya betingelser är nödvändig. Betingelserna kommer att vara olika beroende på hur jordbruket påverkas regionalt och lokalt av temperaturökningar och förändringar i nederbördsmönster. En annan viktig faktor för odling som däremot inte ändras vid ett för- ändrat klimat är ljusförhållanden. kommer fortfarande att ha ljusa somrar och mörka vintrar. Ur ett globalt perspektiv kommer svenskt och nordeuropeiskt jordbruk sannolikt att gynnas av ett varmare klimat till skillnad från jordbruket i många andra delar av världen. I för- väntas förutsättningarna förbättras genom längre odlingssäsong, högre skördar och möjlighet att odla nya grödor. Ökade regnmängder och för- ändrade nederbördsmönster, främst och vinter, samt eventuellt torrare förhållanden kan dock kräva andra helt nya odlingsmetoder och ökad bevattning. Ett varmare klimat innebär också ändrade spridningsmönster för växtskadegörare och förändrad ogräsflora. Klimatförändringarna kommer även att påverka djuren. Höjd temperatur och höga nederbördsmängder kan kräva att djuren behöver skydd och att stallarna kan kylas ner. Att ha tillgång till vatten är oumbärligt för djuren och ett varmare klimat kan förändra spridningen av sjukdomar som an- griper och drabbar djuren. Varken på FN-nivå, EU-nivå eller nationell nivå finns det några precise- rade mål för hur mycket jordbrukets utsläpp av växthusgaser bör minska. Det råder också en relativt sett större osäkerhet om storleken på vissa av jordbrukets utsläpp av växthusgaser än om utsläppen från andra sektorer. Alla utsläpp av de viktigaste växthusgaserna ingår i miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan och de mål som satts upp för den s.k. icke handlande sektorn, dvs. de utsläpp som inte ingår i EU:s handelssystem för utsläppsrätter för växthusgaser. Målen finns närmare beskrivna i den tidigare nämnda klimatpropositionen. Det är angeläget att genomföra kostnadseffektiva åtgärder så att jordbrukssektorn kan bidra till att upp- fylla miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Utsläppen av växthusgaser från det svenska jordbruket består främst av lustgas (dikväveoxid), metan och koldioxid. Av de totala svenska utsläp- pen står jordbruket för eller ca koldioxid- ekvivalenter enligt (rapport 2010:10, Minskade växtnä- ringsförluster och växthusgasutsläpp till 2016 förslag till handlingspro- gram för jordbruket). Utsläppen från jordbruket utgörs till av lustgas, av metan och av koldioxid. ning skiljer sig åt från de samlade svenska utsläppen av växthusgaser, som omräknat till koldioxidekvivalenter består till av kol- dioxid, av lustgas, av metan och av fluo- rerade gaser, vilket redovisas i diagram 7.1. I de ovan nämnda uppgif- terna ingår både utsläpp som rapporteras för jordbruket i den nationella utsläppsrapporteringen enligt klimatkonventionen och utsläpp som föror- sakats av jordbrukets energianvändnin g, vilka redovisas under annan Skr. 2011/12:124 rubrik i den nationella rapporteringen, samt de utsl äpp och upptag av v äxthusgaser som orsakas av markanvän dningen. Där emot omfattas inte u tsläpp som orsakas i andr a länder där produktionen av insatsvaror sker, t.ex. mineralgödsel och foder, vilka används i det svenska jordbruket. Beräkningarn a av jordbruk ets utsläpp av växthusgase r är dock behäftade med stora osä kerheter. Diagram 7.1 Totala svenska utsläpp av växthusgaser fördelat per ga Källa: , National Inventor y Report 2012 Den största kä llan till växth usgasutsläpp från jordbrukssektorn är lustgas som avgår frå n bördiga jordar med hög t näringsinnehåll och biologisk a ktivitet. Jordbrukets utsläpp av metan härrör främ st från idisslarnas matsmältning och till viss del från hantering av stallgödsel. Kol dioxid från jordbruk et frigörs främst vid bearbetning och odling av mu llrika marker, t.ex. sådana som ti digare varit våtmarker eller sjöbottnar. Ö vriga u tsläpp inom sektorn sker vid tillverkning av gödselm edel och foder samt v id användning av fossila bränsle som drivmedel och vid uppvärmning. Nedanståen de diagram visar utsläpp av metan och l ustgas från jordbru- k et 2010. Uppgifterna är hämtade från sjätte nationalrapport om klimatförändringar. Diagram 7.2 Utsläpp av metan och lustgas från jordbruket Källa: , N ational Inventory Rep ort 2012 Utsläpp av meta n och lustgas från det svenska jordbru ket har minsk at . Att utsläppen av metan har minskat beror främ st på att ant alet nötkreatur har minskat, men också på ett minsk at antal svin. Att gödsel i större utsträckning h anteras som flytgödsel med- för däremot något högre meta navgång. Övergången till f lytgödselhante- ring ger lägre utsläpp av lustgas. Nedgången i lustgasutsläppen kan också förklaras av det minskande antalet djur och den därmed min s- kade mängden stallgödsel. Tillförsel av kv äve i större mängder än vad grödan tar upp kan med- verka till att markens kvävein nehåll ökar och i sin tur leda till ökade utslä pp av lustgas eller ökat k väveläckage till vatten. Försäljningen av kvä e i form av mineralgödsel var runt p er år o ch har under 2 000-talet sju nkit till ca . Då uppgifterna för jordbrukets koldioxidutsläpp inte re dovisas enskilt i iges nationella rapportering utan tillsammans med utsläppen från skog sbruk och fi ske har dessa inte tagits m ed i diagram met ovan. Den min skade jordbruksarealen kan ha inneburit en viss minskning av k ol- dioxidutsläppen från jordbruket. 1 Åtgärder för att minska utsläp pen av växthusgaser Klim atberedninge n (SOU 2008:24, Svensk klimatpolitik) liksom Jord- bruk sverket (rapport 2008:11, Minska jordbrukets klimatpåverkan Del 1) betonade a tt det behövs ökad kunskap om vilka åtgärder som kan vidtas inom jordbruket för att m inska utsläpp en av växthusgaser. Med utgångspunkt i vad som framhölls a v Klimatberedningen och d et faktum att det finns ett nära sa mband mellan utsläpp av v äxthusgaser och förluster av växtnäringsämnen, gav regeringen i uppdrag att ta fram förslag till ett handlingsprogram för att minska växtnäringsförlusterna och växthusgasutsläppen från jordbruket. Försla- get till handlingsprogram skulle avse med en utblick till 2020 och tas fram efter samråd med berörda myndigheter och organisationer. I förslaget skulle bl.a. strategier för att minska utsläppen med tillhörande åtgärder redovisas, liksom eventuella synergier, målkon- flikter och samhällsekonomiska konsekvenser. Två olika strategier redovisades. Strategi ett grundar sig på styrmedel som bygger på frivillighet medan strategi två omfattar styrmedel som bygger på såväl frivillighet som regleringar. Regeringen har genomfört stora delar av de åtgärder som framför allt presenteras i strategi ett. De förslag på åtgärder under strategi ett som är direkt riktade mot att minska jordbrukets utsläpp av växthusgaser innebär främst ökade råd- givningsinsatser. Rådgivning har prioriterats då det innebär möjligheter att mer specifikt anpassa åtgärderna till olika företagsförhållanden. Det gäller t.ex. rådgivning om val av foder och mineralgödsel, insatser för att öka produktiviteten i mjölk- och köttproduktionen och effektiviteten i foderutnyttjande, särskilt för mjölkkor. Flera av de åtgärder som införts för att minska kväveläckage till vatten och som beskrivs närmare under avsnitt 6.4.1 har även positiva effekter ur ett klimatperspektiv, främst genom att minska utsläppen av lustgas. Orsaken är att lustgas kan bildas när nitratkväve omvandlas till kvävgas, och en minskad omvandling innebär att en mindre mängd lustgas avgår till luften. Några av faktorerna som påverkar utsläppens storlek är mäng- den kväve som tillförs marken, mängden kväve som lagras i marken, mängden kväve som förloras via växtnäringsläckage och slutligen mäng- den kväve som finns löst i yt- och grundvatten samt i sjöar och hav. Även valet av odlingsåtgärder påverkar utsläppen av lustgas. Optimal gödsling och spridning av gödselmedel kan också bidra till minskade utsläpp av lustgas. Synergieffekter kan erhållas mellan olika åtgärder som vidtas för att minska förlusterna av växtnäringsämnen. Genom att röta gödsel i en bio- gasanläggning kan den metan som spontant avgår vid lagring av gödsel omhändertas, se vidare avsnitt 8.3.7. Det kan finnas en målkonflikt mellan minskade utsläpp av metan och behovet av betande djur för att sköta och hålla betesmarker öppna. Betande djur har ofta en högre andel grovfoder i foderstaten, vilket ger upphov till högre metanavgång. Genom att ersätta en del av grovfodret i foderstaten med kraftfoder kan metanavgången från idisslare begränsas. En hög andel kraftfoder i foderstaten kan å andra sidan leda till produk- tionsstörningar och försämrad djurvälfärd. Information, rådgivning och kompetensutveckling Inom ramen för åtgärden kompetensutveckling i landsbygdsprogrammet 20072013 bedrivs omfattande informations- och rådgivningsinsatser. Flera av dessa satsningar har beröringspunkter med de förslag som fram- förs under strategi ett i 2010:10. utvidgades projektet med rådgiv- ningsdelen Klimatkollen. Denna består av ett rådgivningsbesök där råd- givaren och jordbrukaren tillsammans gör en uppskattning av företagets utsläpp av växthusgaser och går igenom företagets förutsättningar för att minska dessa. Ekonomin i åtgärder som lämpar sig för företaget att ge- nomföra diskuteras också. De utvidgade satsningarna på Greppa Näringen gjordes genom att de finansiella medlen för kompetensutveckling utökades genom den s.k. hälsokontrollen av jordbrukspolitiken. Även medel från återföringen av skatt på handelsgödsel och bekämpningsmedel har bidra- git till finansieringen av projektet. Ändringen av landsbygdsprogrammet som träder i kraft innebär att medel för kompetensutveckling inom klimatområdet förs över från axel 3 till axel 1 i programmet för att bättre kunna rikta rådgivningssatsningar till jordbruksföretag. Markens mullhalt och avgång av koldioxid Koldioxid avgår genom att det organiska materialet, mullen, bryts ner då marken bearbetas t.ex. vid plöjning och harvning. bidrar kvar- varande rötter och växtrester som blandas in vid bearbetningen efter skörd till att organiskt material tillförs marken. lantbruksuniver- sitet (SLU) har studerat hur mycket kol som lagras in i den svenska åkermarken. De modellberäkningar som har gjorts visar att mängden kol som finns i jordbruksmarken ökar från södra till norra . Orsaken till detta är bl.a. att nedbrytningen av organiskt material går långsammare i ett kallare klimat. Att vall odlas på stora arealer, men också andra åtgärder som att bränning av halm är förbjuden i , bidrar till att den mängd mull som bryts ner i genomsnitt är lika stor som den mängd som tillförs. Det medför att den svenska åkermarkens mullhalt i stort sett är i balans, dvs. inlagringen av kol motsvarar den mängd kol som avgår från marken. Miljöersättningarna till extensiv vallodling för miljön och det öppna landskapet och till odling av t.ex. fånggröda, som ingår i landsbygdsprogrammet 20072013, är några av de åtgärder som bidrar till att bibehålla balansen. Inlagringen av kol i svenska betesmarker är tämligen begränsad, men högre än den mängd kol som avgår. Miljöersättningarna till betesmarker inom landsbygdsprogrammet kan därmed sägas bidra till minskade ut- släpp. Beräkningar över hur mycket kol som lagras in i naturbetesmarker skiljer sig väsentligt åt från olika studier. För att få bättre underlag och förbättra bedömningen av den svenska djurhållningens påverkan på klimatet och för den biologiska mångfalden har SLU genomfört en studie på uppdrag av . Studien visar att den årliga inlagringen av kol i svenska naturbetesmarker är i genomsnitt väsentligt lägre än vad som rapporterats i andra studier från olika delar av världen. Den låga ackumuleringen i svenska naturbetesmarker kan förklaras av att dessa inte gödslas och att de sköts extensivt, vilket i sin tur gynnar den biolo- giska mångfalden. Torv- och gyttjejordar har en hög halt av organiskt material. I finns ca uppodlade torv- och gyttjejordar, vilket är av den totala jordbruksmarken. Merparten består av torvjordar och i många fall odlas dessa extensivt. För att bättre kunna uppskatta hur stora förluster av kol som sker vid odling av dessa jordar har studier genomförts av SLU. Några faktorer som har betydelse för växthusgasutsläppens storlek är det organiska materialets kvalitet, jordens temperatur och vattenhållande förmåga samt vilken typ av odling som sker. Innan lämpliga åtgärder för att minska förlusterna av kol och utsläppen av koldioxid utarbetas krävs det bättre kunskap. Arbetet med att ta fram en mer detaljerad jordartskarta för den svenska åkermarken kommer att vara ett viktigt bidrag. En av de analyser som görs på de uttagna proverna är bestämning av halten organiskt material i marken. Se närmare beskrivningen av regeringens satsning på en förbättrad jordartskarta, vilken finns under avsnitt 6.4.1. 7.1.2Vatten i jordbruket vid ett förändrat klimat Ett förändrat klimat kommer att påverka det svenska jordbruket, bl.a. i form av översvämningar och torka, vilka båda kan öka risken för kon- flikter kring frågor om vattnet i landskapet. För jordbruket kan över- svämningar såväl som torka ha negativa effekter såsom försämrade bruk- ningsförhållanden och lägre och sämre kvalitet på skörden, vilket kan få betydande ekonomiska effekter. Klimat- och sårbarhetsutredningen (SOU 2007:60) föreslog bl.a. att i samråd med berörda myndigheter och organisationer skulle kartlägga behoven av framtida bevattning och markavvattning samt utreda statusen hos befintliga dräneringssystem och invallningar. Utredningen föreslog dessutom att kartläggningen borde åtföljas av för- slag till åtgärder inklusive bedömning av kostnader och behov av even- tuella stödsystem. Dessutom föreslog utredningen att i samråd med skulle föreslå ett utvecklat stödsystem för anläggning och skötsel av våtmarker. Förslaget till stödsystem skulle premiera skapande av våtmarker som är effektiva för att fånga in växt- näring, bidrar till den biologiska mångfalden och skapar reservoarer för bevattning. Markavvattning är ett samlingsbegrepp för olika sätt att leda bort vat- ten från, i det här fallet, odlingsmarken. menas vanligen olika typer av vattentekniska anläggningar. Anlägg- ningarna delas in utifrån vilken teknik som används, såsom diknings-, vattenlednings-, torrläggnings- och sjösänknings- eller invallningsföre- tag. De vattentekniska anläggningarna som finns i odlingslandskapet är grunden till att stora delar av de svenska jordarna kan användas för livs- medelsproduktion. Anläggningarna är i många fall också en förutsättning för att skydda byggnader och infrastruktur mot översvämningar. Fun- gerar inte de vattentekniska anläggningarna i odlingslandskapet kan det även drabba samhällsfunktioner såsom vägar, byggnader och dricks- vatten- och avloppsledningsnät. Regeringen bedömde i propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik Klimat (prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300) att Klimat- och sårbarhetsutredningens förslag var viktiga, men att en fullständig kartläggning av statusen hos de vattentekniska anläggningarna i odlingslandskapet inte var möjlig att genomföra inom en rimlig tidsram. Därför gav regeringen i uppdrag Skr. 2011/12:124 att genomföra en förstudie avseende statusen hos tekniska anläggningar för vattenhantering i odlingslandskapet. Resultatet av förstudien redovi- sas i 2010:27, Konsekvenser för jordbrukets vattenanläggningar i ett förändrat klimat. Rapporten överlämnades till regeringen . Nedan redovisas frågeställningar som belysts i förstudie i syfte att spegla kunskapsläget på området. Med utgångspunkt i förstudien gav regeringen i regleringsbrev för 2011 i uppdrag att tillsammans med berörda myndig- heter och organisationer närmare studera några av de aspekter av hydro- teknisk- och vattenrättslig karaktär som lyfts fram i förstudien. get betonades särskilt att förslag ska lämnas beträffande förändringar av dimensioneringspraxis och åtgärder för att förbättra vattenkvaliteten, men också för utjämning av flöden. Uppdraget omfattar också att, med ut- gångspunkt i ett förändrat klimat, göra en översyn av de juridiska aspekterna på markavvattning och åtgärder för invallade områden. visningen av uppdraget ska göras . Av ca har cirka hälften inget behov av dränering (täckdikning) tack vare genomsläpplig jord och hög- Med täckdikning avses de ledningar för att leda bort över- flödigt vatten som finns på ca 1 till 1,5 meters djup under markytan. ca är täckdikningen otillfredsställande. Det är inte helt ovanligt med fungerande täckdikningsystem som är när- Täckdikningen gör det möjligt för växters rötter att nå ett större rotdjup. Ett större rotdjup gör i sin tur att växten får tillgång till mer vatten och växtnäring och därför drabbas mindre vid torka. dränerad mark ger en gröda som har större möjlighet att tillgodogöra sig växtnäring och ger därmed ett minskat växtnäringsläckage. verkets förstudie som rapporterades till regeringen pekar på att rörledningarnas kapacitet att föra bort vatten generellt är för liten vid ett Vid högre nederbördsmängder finns behov av att öka kapaciteten genom att dimensioneringen hos ledningarna ökas eller genom att avståndet mellan ledningarna minskas. dikningen är också beroende av att de system med diken eller grövre led- ningar som tar emot vattnet från åkern i sin tur har en tillfredsställande funktion och tillräcklig kapacitet.