prop · H00355 · 2012-12-20 00:00:00 — Förordningen slår fast hur den offentliga kontrollen i medlemsstaterna ska organiseras och genomföras och riktar sig till medlemsstater och dess behöriga myndigheter. Genom rådets förordning (EG) nr 834/2007 blir och rådets förordning (EG) nr 882/2004 tillämplig även på ekologisk produktion. Hänvisningen innebär att och rådets förordning (EG) nr 882/2004 även ska tillämpas vid kontroller av att det ekologiska regelverket följs. Medlemsstaterna är alltså förpliktade att införa ett system med offentlig kontroll i fråga om det ekologiska regelverket. Det bör betonas att såväl de tidigare gällande EU-förordningarna om ekologisk produktion som de ovan nämnda förordningarna är tvingande för den som säljer eller marknadsför produkter som ekologiska. Den offentliga kontrollen syftar alltså till att säkerställa att regelverket följs. Därutöver kan de ekologiska aktörerna ha förbundit sig att följa privata ekologiska certifieringsstandarder enligt avtal med certifieringsorganet eller standardägaren. Kontrollorganens kontroll av dessa standarder är inte att anse som offentlig kontroll enligt förordning 882/2004 utan bygger på en frivillig överenskommelse. En annan sak är att det i praktiken kan vara svårt att särskilja de olika kontrollåtgärderna åt, särskilt som kraven enligt förordning 834/2007 och enligt de privata certifieringsstandarderna kan vara identiska. Det har vidare framhållits att den i promemorian föreslagna lagen har ett alltför stort myndighetsperspektiv samt att de behöriga myndigheterna skulle kunna delegera kontrollen till kontrollorganen direkt med stöd av förordning 882/2004, som ju är direkt tillämplig. Vissa uppgifter i den offentliga kontrollen kan enligt förordning 882/2004 delegeras till privata kontrollorgan. Bestämmelserna om delegation i den förordningen kompletteras av särskilda delegationsbestämmelser i förordning 834/2007. Sistnämnda delegationsbestämmelser skiljer sig åt från de allmänna delegationsreglerna i förordning 882/2004, huvudsakligen genom att de tillåter delegation av beslut om åtgärder vid bristande efterlevnad av regelverket samt, i begränsad utsträckning, delegation av vissa dispensbeslut. Delegationsbestämmelserna förutsätter att det finns en eller flera utpekade kontrollmyndigheter som ska ansvara för att kontrollerna är effektiva, objektiva och oberoende och som ska kunna överlämna uppgifter till kontrollorganen. Överlämnande av kontrolluppgifter som innefattar myndighetsutövning till ett enskilt subjekt kräver lagform. Det är alltså nödvändigt att komplettera delegationsbestämmelserna med nationell lagstiftning. Regeringen återkommer i avsnitt 9 till frågan om i vilken utsträckning som kontrolluppgifter bör delegeras till kontrollorganen. Kontroll av det ekologiska regelverket är, som flera remissinstanser har påpekat, främst en fråga om redlighet. Det bör dock noteras att livsme- 2012/13:55 delslagstiftningen inte endast avser livsmedelssäkerhet utan även redlighetsaspekter. I syfte att anpassa svensk lagstiftning till nya EU-bestämmelser om livsmedel, foder, djurhälsa, djurskydd och växtskydd m.m., bl.a. när det gäller offentlig kontroll enligt och rådets förordning (EG) nr 882/2004, genomfördes lagändringar i relevanta lagar. Lagarna utformades då så långt som det var möjligt på ett likartat sätt. För att uppnå enhetlighet och för att underlätta tillämpningen av lagen anser regeringen att även den nu aktuella lagen bör utformas i enlighet med redan gällande, enhetliga bestämmelser. I det följande hänvisas i detta avseende främst till livsmedelslagen (2006:804). Det bör dock redan här framhållas att de föreslagna bestämmelserna om myndigheternas befogenheter enbart är tillämpliga i den utsträckning som myndigheterna utövar kontroll över det ekologiska regelverket. Huvudregeln är att kontrollorganen utför den kontrollen. Som framgår av avsnitt 9 föreslår regeringen inte någon ändring i den ordningen. 8 Begreppen tillsyn och kontroll Regeringens förslag: Begreppet tillsyn ska ersättas med begreppet kontroll i den nya lagen om kontroll av ekologisk produktion. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: i ser det som positivt att begreppet tillsyn ersätts med begreppet kontroll men anser att man bör förtydliga begreppen för att undvika begreppsförvirring och sammanblandning med kontroll av miljöersättningen för ekologiska produktionsformer. Swedac anser att ändringen av begreppet tillsyn till begreppet kontroll inom ett område riskerar att leda till oklarheter och missförstånd. Det är otillfredsställande att samma term kontroll används oavsett vem som utför den och vad som omfattas. Svensk Dagligvaruhandel påpekar att begreppet tillsyn används i artikel 27.9 c i rådets förordning (EG) nr 834/2007. Övriga remissinstanser har inte berört denna fråga. Skälen för regeringens förslag: Begreppet kontroll används i rådets förordning (EG) nr 834/2007 och dess tillämpningsförordning (EG) nr 889/2008. Begreppet tillsyn används endast med avseende på den granskning som sker av att kontrollorganen fullgör sina uppgifter. I Europaparlamentets- och rådets förordning (EG) nr 882/2004, som är tillämplig på ekologisk produktion i den utsträckning som EU- förordningarna om ekologisk produktion inte innehåller särskilda bestämmelser, används begreppet offentlig kontroll. Begreppet kontroll definieras inte i EU-förordningarna om ekologisk produktion. Begreppet bör därför tolkas med ledning av definitionen av begreppet kontroll i artikel 2.2 i och rådets förordning (EG) nr 882/2004. Med kontroll avses enligt denna förordning kontroll av om specificerade krav har uppfyllts, genom undersökning och bedömning av sakligt Prop. 2012/13:55 underlag. I den nuvarande lagen om EG:s förordning om ekologiskt framställda produkter förekommer begreppet tillsyn. Begreppet tillsyn har i svensk rätt haft olika innebörd beroende på i vilket sammanhang som tillsynen har reglerats. När det gäller ekologisk produktion har det använts bl.a. för de oberoende och självständiga granskningar av tillsynsobjekt som genomförs i syfte att kontrollera efterlevnaden av regelverket, inklusive myndigheternas eller kontrollorganens åtgärder för att komma till rätta med påträffade brister. Tillsynsbegreppet har också innefattat annan verksamhet än den granskning som har beskrivits ovan, såsom rådgivning och allmän information m.m. Sistnämnda verksamheter täcks dock inte av begreppet kontroll såsom begreppet definierats i den direkt gällande . Bestämmelserna i gäller direkt som svensk lag. Det innebär att inte kan använda sig av ett annat begrepp eller ha en egen definition som avviker från eller i svensk författning tolka eller genomföra EU-bestämmelserna. Det är därför, enligt regeringens bedömning, nödvändigt att begreppet tillsyn ersätts av det unionsrättsliga begreppet kontroll i de nationella författningar som ska komplettera EU-förordningarna. När det gäller frågan om informations- och rådgivningsinsatser återkommer regeringen till detta i avsnitt 11. 9Fördelning av kontrolluppgifter mellan kontrollorgan och myndigheter Av artikel 28 i rådets förordning (EG) nr 834/2007 framgår att ekologiska aktörer ska anmäla sin verksamhet till kontroll och låta den ingå i ett kontrollsystem innan de släpper ut produkter på marknaden som ekologiska eller som produkter under omställning till ekologisk produktion. Bestämmelsen omfattar aktörer som framställer, bereder, förvarar eller från ett tredjeland importerar ekologiska produkter samt vissa exportörer. Medlemsstaterna får under vissa förutsättningar undanta aktörer som säljer produkter direkt till slutkonsumenter eller slutanvändare från anmälningsskyldigheten. Aktören får bl.a. inte ha producerat eller berett produkterna i fråga. Av artikel 27 i rådets förordning (EG) nr 834/2007 framgår att kontroller ska utföras av behöriga myndigheter eller kontrollmyndigheter. Den eller de behöriga myndigheterna får överlämna kontrolluppgifter till kontrollorgan. Med kontrollorgan avses enligt artikel 2 n en oberoende privat tredje part som utför inspektion och certifiering av ekologisk produktion i överensstämmelse med bestämmelserna i förordningen. Myndigheter och kontrollorgan har enligt artiklarna 65.2 och 67 i rådets förordning (EG) nr 889/2008 rätt att få tillträde till lokaler och utrymmen, att ta prover från produkter samt att ta del av handlingar 2012/13:55 Enligt artikel 30.1 i rådets förordning (EG) nr 834/2007 och artikel 91.2 i kommissionens förordning (EG) nr 889/2008 får kontrollorgan eller kontrollmyndigheter fatta beslut om förbud mot att saluföra produkter som ekologiska. Motsvarande bestämmelser fanns i den nu upphävda förordningen (EEG) 2092/91. Myndigheter kan vidare, enligt kommissionens förordning (EG) nr 889/2008, ge undantag från vissa bestämmelser i regelverket. Möjligheten för kontrollorganen att ge undantag från regelverket har begränsats i förhållande till vad som gällde enligt den nu upphävda rådets förordning (EEG) 2092/91 med tillämpningsförordningar och omfattar enbart en möjlighet att, efter särskild delegering av behörig myndighet, ge undantag från kravet på ekologiskt utsäde eller förökningsmaterial (artikel 45.4 i kommissionens förordning (EG) nr 889/2008). Hur ser uppgiftsfördelningen ut ? I har ansvaret för kontrollen av ekologiska aktörer delegerats till privata kontrollorgan. De ekologiska aktörerna är enligt artikel 28 i rådets förordning (EG) nr 834/2007 skyldiga att anmäla sig till och låta sin verksamhet omfattas av kontroll. och har godkänt att kontrollorganen tar emot anmälningarna. Aktörer som säljer produkter direkt till slutkonsumenter eller slutanvändare är dock enligt beslut som har fattats av och undantagna från skyldigheten att anmäla sin verksamhet till kontroll. Det innebär att livsmedelsbutiker som regel inte är skyldiga att anmäla sin verksamhet till ett kontrollorgan om de säljer ekologiska livsmedel. Vad gäller ekologiska jordbruksprodukter tillämpas undantaget för försäljning av ekologiskt frö till hobbyodlare samt ekologiskt foder avsett för sällskapsdjur. Kontrollorganens kontrollansvar omfattar således alla aktörer som har anmält sig för att låta sin verksamhet omfattas av kontroll. Detta innebär att myndigheterna enbart har rätt att kontrollera sådana aktörer som inte har anmält sin verksamhet till något kontrollorgan, trots att de är skyldiga att göra detta, och sådana aktörer som är undantagna från skyldigheten att anmäla sin verksamhet till kontroll. I praktiken handlar det i huvudsak om att kommunerna kontrollerar märkning av livsmedel vid försäljning till konsument i samband med den ordinarie livsmedelskontrollen. Den försäljning av ekologiskt frö och ekologiskt foder som omfattas av undantaget kontrolleras av . Därutöver beslutar myndigheterna, efter ansökan från ekologiska aktörer, om undantag kan lämnas från regelverket samt om förelägganden och förbud i kontrollorganens kontrollärenden. Uppgiftsfördelningen har lagtekniskt sett reglerats så att det i 3 § lagen om EG:s förordning om ekologiskt framställda produkter föreskrivs att det är den eller de myndigheter som regeringen bestämmer som utövar tillsyn över efterlevnaden av det ekologiska regelverket. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ges dock i paragrafen rätt att överlämna sådan tillsyn till ett kontrollorgan som är juridisk person. I den nu upphävda förordningen (1995:702) om EG:s förordning om Prop. 2012/13:55 ekologiskt framställda produkter föreskrevs att kontrollorganen skulle utöva kontroll enligt rådets förordning (EEC) nr 2092/91. Kontrollorganens beslutanderätt har varit begränsad till beslut om att återkalla utfärdade certifikat. Beslut om andra åtgärder (enligt artiklarna 9.9 och 10.3) med anledning av avvikelser och överträdelser fattas av och . Den omständigheten att kontrollorganen kontrollerar efterlevnaden av innebär att ett kontrollorgan har två relationer till de aktörer som har anmält sig till kontrollorganet för kontroll av sin ekologiska verksamhet. Dels en relation som bygger på ett civilrättsligt avtal dem emellan, dels en offentligrättslig relation som har sin grund i EU-förordningarna och i kompletterande nationell lagstiftning. Kontrollorganen kontrollerar en aktörs verksamhet dels mot privata certifieringsstandarder, t.ex. KRAV:s, dels mot reglerna i . I sammanhanget bör noteras att EU-förordningarna också gäller för de privata standarderna. Kraven i EU-förordningarna måste alltid vara uppfyllda. Det är dock möjligt att ställa längre gående krav i de privata standarderna. Regeringens bedömning: Uppgiftsfördelningen mellan kontrollorgan och myndigheter när det gäller den operativa kontrollen av ekologisk verksamhet bör vara densamma som . Detta innebär att kontrollorganen bör kontrollera de aktörer som har anmält sin ekologiska verksamhet till kontroll hos respektive kontrollorgan. Statliga myndigheter och kommunerna bör ansvara för att kontrollera de aktörer som i strid mot regelverket har underlåtit att anmäla sin verksamhet till kontroll och de aktörer som är undantagna från skyldigheten att anmäla sin verksamhet till kontroll. Myndigheterna bör ansvara för att kontrollera aktörer i de fall då det saknas godkända kontrollorgan för ett visst slags produktion. Promemorians bedömning: Överensstämmer i huvudsak med reger- I promemorian föreslås dock att myndigheter ska kunna kontrollera anmälda aktörer om det är till fördel för producenten. Remissinstanserna: Alla remissinstanser som har uttalat sig i frågan, med undantag av , instämmer i promemorians bedöm- ning att kontrollorganen även i fortsättningen bör utöva kontroll över aktörer som har anmält sin verksamhet till kontroll. är dock kritiska till förslaget att myndigheterna ska kunna kontrollera anmälda aktörer om det är till fördel för aktören. anser att den offentliga kontrollen av ekologisk pro- duktion inte ska utföras av kontrollorgan utan i stället av myndigheter integrerat med den offentliga kontrollen på livsmedelsområdet i övrigt. Privata certifieringsorgan ska endast kontrollera mot privata ekologiska 2012/13:55 certifieringsstandarder, exempelvis KRAV-reglerna. Vid den offentliga kontrollen ska myndigheterna i viss mån kunna beakta om producenten även kontrolleras av ett privat certifieringsorgan. En samordning av kontrollen av det ekologiska regelverket med den ordinarie livsmedelskontrollen medför lägre kostnader för kontroll och lägre administrativ börda för företagen. Om kontrollen inom det ekologiska området inte i sin helhet integreras med den ordinarie livsmedelskontrollen så anser att myndigheten såsom det har föreslagits i promemorian bör kunna välja att inte delegera kontroll av ekologiska producenter som bedriver verksamhet, bl.a. av sådan typ att myndighetskontroll innebär en ekonomisk fördel för producenten. I övrigt bör den ekologiske producenten kunna välja om produktionen ska kontrolleras av en kontrollmyndighet eller av ett kontrollorgan. KRAV, Ekologiska lantbrukarna och kontrollorganen , tidigare , , och anser att förslaget, vad gäller möjligheten att göra avsteg från att kontrollorganen kontrollerar de producenter som har anmält sin produktion, kan innebära att statliga myndigheter eller kommunerna tar över kontrollen av ekologisk produktion. Kommunerna har inte förutsättningar för att ta över sådan kontroll och det skulle medföra negativa konsekvenser för den ekologiska produktionen. KRAV är av den uppfattningen att det är bättre att all certifiering utförs av enskilda certifieringsorgan. Bland annat ingår de ackrediterade certifieringsorganen i ett system för kalibrering och de revisorer som arbetar åt certifieringsorganen gör många revisioner inom området. Om myndigheterna ska utföra ekologisk certifiering måste de tas in i kalibreringssystemet och det är rimligt att kräva ackreditering av dem som för enskilda kontrollorgan. Mot bakgrund av bristerna i den offentliga livsmedelskontrollen bör man i stället överväga att ge certifieringsorganen möjlighet att kontrollera enligt livsmedelslagen. m.fl. vänder sig vidare mot bedömningen att den ekologiska kontrollen lätt kan införlivas i den ordinarie tillsynen av livsmedelssäkerhet utan nämnvärd ökad tidsåtgång eller höjda kostnader för den enskilde. Detta är enligt kontrollorganen en grov felbedömning och skulle i stället leda till en avsevärd försämring av kvaliteten på tillsynen och äventyra trovärdigheten för den ekologiska produktionen. Regelverket för beredning av ekologiska produkter kräver aktuella kunskaper om tillgången på ekologiska insatsvaror, tillåtna tekniker m.m. Det krävs med andra ord kompetens, god rutin och ett bra kundunderlag för att upprätthålla en hög kompetens vid kontrollen. Många kommuner saknar underlag för att man ska kunna upprätthålla denna kompetens hos personalen. Det finns dessutom olika krav på kontrollfrekvens mellan kontrollen av ekologisk produktion och den ordinarie livsmedelskontrollen. Kravet i rådets förordning (EG) nr 834/2007 på ackreditering enligt EN 45011 vid delegering av kontrolluppgifter bör vara tillämpligt om kommunerna utför kontroll av ekologisk produktion. anser att den nuvarande ordningen innebär att det finns en konkurrens på kontrollmarknaden. Om kommunerna tar över viss kontroll kan det innebära en risk för att den nuvarande konkur- En stark effektiviseringsfaktor försvinner därmed vilket är negativt. Swedac anser att det kan vara svårt att utläsa vilka konsekvenser som avsteg från uppdelningen mellan kontrollmyndigheter och kontrollorgan kan ha, såsom att kontroll utförs av kontrollmyndighet i samband med annan myndighetskontroll. Det kan leda till ett otydligt system där myndighetstillsyn och certifiering sammanblandas. förutsätter, med hänsyn till 3 kap. 27 § konkurrenslagen (2008:579), att kontrollmyndigheterna avhåller sig från att bedriva liknande, konkurrerande, verksamhet. Skälen för regeringens bedömning: Det kan konstateras att samtliga remissinstanser, med undantag av , anser att kontrollorganen även i fortsättningen bör utöva kontroll över de aktörer som har anmält sin verksamhet för att låta den omfattas av kontroll. Däremot är flera remissinstanser kritiska till förslaget att öppna upp för myndigheterna att behålla ansvaret för kontrollen i de fall då kontrollen kan samordnas med ordinarie myndighetskontroll. Regeringen instämmer i remissinstansernas bedömning att den nuvarande ordningen vad avser uppdelningen av kontrolluppgifter mellan kontrollorgan och myndigheter bör behållas. Utgångspunkten är således att kontrollen ska bedrivas av privata kontrollorgan. När det gäller den föreslagna möjligheten att låta myndigheter behålla kontrollen av vissa typer av verksamheter, trots att det finns kontrollorgan som kan åta sig kontrollen, så har regeringen tagit intryck av den kritik som har framkommit vid remitteringen. Som remissinstanserna påpekar finns det risk att ansvarsförhållandet mellan kontrollorgan och myndigheter blir otydligt. Det är angeläget att fördelningen av kontrolluppgifter är tydlig och förutsebar både för kontrollorgan, myndigheter och enskilda aktörer. Detta överväger, enligt regeringens bedömning, den fördel som det skulle kunna innebära att ha en mer flexibel ordning. Regeringen anser därför i likhet med majoriteten av remissinstanserna att förslaget i den delen inte bör genomföras. Så länge som det finns ett kontrollorgan som kan åta sig att utöva kontroll och företaget har anmält sin verksamhet till kontrollorganet bör således också kontrollorganet kontrollera företaget, under förutsättning att kontrollorganet är ackrediterat och godkänt enligt regelverket. Som medlemsstat har en skyldighet att se till att de aktörer som vill producera och sälja sina produkter som ekologiska kan anmäla sin verksamhet till kontroll och att verksamheten därefter kontrolleras av en kontrollmyndighet eller ett kontrollorgan. Om det av olika skäl inte finns något kontrollorgan som kan kontrollera den aktuella produktionsformen, t.ex. ekologisk jäst, är det därför nödvändigt att en myndighet kontrollerar aktörer som har anmält sin verksamhet till kontroll. Anmälan får då göras till den behöriga myndigheten. Om situationen därefter ändras på så sätt att ett kontrollorgan kan erbjuda kontroll av den aktuella produktionen bör kontrollverksamheten däremot lämnas över till kontrollorganen. Detta överensstämmer med den ordning som gäller . Som nämnts ovan behöver vissa aktörer som endast säljer produkter direkt till slutkonsumenter eller slutanvändare inte anmäla sin verksamhet till kontroll. I allt väsentligt är det livsmedelsbutiker som omfattas av undantaget. Kontroll av dem sker av kommunerna i sam- 2012/13:55 band med den ordinarie livsmedelskontrollen. Den ordningen bör gälla även fortsättningsvis. har anfört att man, med hänsyn till 3 kap. 27 § konkurrenslagen (2008:579), förutsätter att kontrollmyndigheterna avhåller sig från att bedriva liknande, konkurrerande, verksamhet. Bestämmelsen innebär att staten eller en kommun får förbjudas att i en säljverksamhet tillämpa ett förfarande om det snedvrider förutsättningarna för en effektiv konkurrens på marknaden eller om det hämmar förekomsten eller utvecklingen av en sådan konkurrens. Bestämmelsen gäller inte för verksamhet som består i myndighetsutövning. Som har konstaterats ovan anser regeringen att myndigheterna endast bör utöva kontroll över ekologiska aktörer i de fall då det inte finns något kontrollorgan som kan utföra kontrollen. Myndigheterna kommer därför inte att bedriva verksamhet i konkurrens med kontrollorganen. Noteras bör också att bestämmelsen inte är tillämplig eftersom den inte gäller för verksamhet som består i myndighetsutövning. Regeringens bedömning: Myndigheterna bör, liksom , kunna överlämna till kontrollorganen att återkalla utfärdade certifikat. Därutöver bör myndigheterna kunna överlämna rätten att vid en konstaterad oegentlighet besluta om att avlägsna märkning eller förbjuda marknadsföring av det parti eller den produktionsomgång som påverkas av oegentligheten. Promemorians bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. I promemorian bedöms att myndigheterna endast bör kunna överlämna åt kontrollorganen att vid avvikelser och överträdelser kunna återkalla utfärdade certifikat. Remissinstanserna: Ett stort antal remissinstanser, däribland , i län, KRAV och kontrollorganen , tidigare , , och anser att de möjligheter till delegering av beslutsansvar som finns i EU-förordningarna bör utnyttjas fullt ut. anser att lagen bör ge de behöriga myndigheterna möjlighet att delegera uppgifter i samma utsträckning som EU-bestämmelserna medger det. En förutsättning är dock att rättssäkerhetsbestämmelserna ska gälla för kontrollorganen. Den föreslagna begränsningen innebär att man låser sig fast i ett onödigt komplicerat system med högre administrativa kostnader för företag som följd. I praktiken kan även borttagande av certifikat i vissa fall få långtgående konsekvenser. Även KRAV anser att kontrollorganen bör få fatta alla avvikelsebeslut utom i de fall där rådets förordning (EG) nr 834/2007 entydigt och tvingande ger ansvaret till behörig myndighet. Kontrollorganen har den kompetens som krävs för att hantera alla typer av avvikelser. Återkallelse av certifikat innefattar i praktiken ett förbud att saluföra en produkt som ekologisk. m.fl. anser att kontroll- organen bör få ta ansvar för hela beslutsprocessen, vilket underlättar för kunden och snabbar upp beslutsprocessen både vid certifieringsbeslut och vid hantering av sanktionsärenden. Skogs- och Lantbruksakademien anser att förslaget innebär att hanteringen av avvikelser och sanktioner flyttas över från certifieringsorgan till myndigheterna. Kontrollorganen bör fortsätta att hantera avvikelser och sanktioner. anser att sanktioner ska beslutas av den som kontrollerar produktionen. Eldrimner ifrågasätter varför myndigheterna ska hantera sanktioner.