prop · GZ0363 · 2012-02-09 00:00:00 — Av en kompletterande skrivelse till rapporten som gav in till framgår att det finns ett samlat önskemål från domstolarna att kunna genomföra säkerhetskontroll även utan att det finns en hotbild mot en förhandling eller mot domstolen. Även från åklagarhåll har man pekat på behovet av ökad säkerhet i domstolarna. anger i sitt remissvar att säkerheten i domstolarna ofta är alltför dålig och att det finns en bred acceptans för att påtagligt höja säkerhetsnivån. Myndigheten förordar att säkerhetskontroll genomförs på permanent basis. I säkerhetsenkät angav av dom- Prop. 2011/12:63 stolarna att det för den tillfrågade domstolens del fanns behov av ökade möjligheter till säkerhetskontroll. Regeringen kan, liksom utredningen, konstatera att förhållandena varierar stort mellan domstolarna. Detta bekräftas också av domstolarnas remissvar. Till exempel anser , och att de är i behov av mer eller mindre permanenta säkerhetskontroller. Även antar att hovrätten är en av de domstolar som kan ha skäl att besluta om fasta säkerhetskontroller. Däremot konstaterar t.ex. Länsrätten i att det även i fortsättningen främst kommer att bli fråga om säkerhetskontroll i samband med en viss förhandling. Utredningen har uttalat att det finns ett behov av att kunna besluta om säkerhetskontroll även utan att det föreligger en konkret risk för brottslighet i domstolens lokaler. De flesta remissinstanser, däribland domstolarna, bekräftar att det finns ett generellt behov av ökade möjligheter att besluta om säkerhetskontroll i domstol. Regeringen anser därför, i likhet med utredningen, att möjligheterna att besluta om säkerhetskontroll bör utökas. Som påpekar kan säkrare förhållanden i domstolarna också öka viljan hos målsägande, vittnen och andra personer som kallats till en förhandling att inställa sig. 6 Förutsättningarna för säkerhetskontroll Regeringens förslag: En ny och enhetlig reglering av förutsättningarna för säkerhetskontroll införs. Uppdelningen mellan allmän och särskild säkerhetskontroll tas bort. Säkerhetskontroll i domstol får genomföras om en sådan kontroll behövs för att begränsa risken för att det i en domstols lokaler eller i andra lokaler som används vid domstolsförhandling begås brott som innebär allvarlig fara för någons liv, hälsa eller frihet eller för omfattande förstörelse av egendom. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen har föreslagit att säkerhetskontroll får genomföras i syfte att förebygga att det i en domstols lokaler förövas brott som innebär en allvarlig fara för någons liv, hälsa eller frihet eller för omfattande förstörelse av egendom. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker förslaget att uppdelningen mellan allmän och särskild säkerhetskontroll tas bort eller lämnar förslaget utan invändning. De allra flesta remissinstanser tillstyrker förslaget i övrigt eller lämnar det utan invändning. Flera remissinstanser, t.ex. Kammarrätten i , , och , vill gå längre och införa permanenta inpasseringskontroller. Hovrätten för Nedre , Justitiekanslern, och har invändningar mot förslaget, bl.a. i fråga om huruvida kraven för kontroll är förenliga med regeringsformen. Skälen för regeringens förslag En ny och enhetlig reglering av förutsättningarna för säkerhetskontroll Regleringen av säkerhetskontroll i domstol bör vara så flexibelt utformad att domstolarna kan anpassa säkerhetsåtgärderna efter den rådande säkerhetssituationen. Det bör även fortsättningsvis vara möjligt att låta en mindre del av domstolen, t.ex. en viss förhandlingssal, vara föremål för säkerhetskontroll utan att övriga utrymmen som allmänheten har tillträde till är det. Säkerhetskontroll ska också kunna omfatta hela domstolen och genomföras i domstolens entré om ett sådant behov finns. Det finns dock ingen anledning att uppställa olika krav för att genomföra kontrollen beroende på i vilket sammanhang den ska äga rum. Uppdelning mellan allmän och särskild säkerhetskontroll bör därför tas bort. I stället bör en ny och enhetlig reglering av förutsättningarna för säkerhetskontroll införas. Ändrade förutsättningar för säkerhetskontroll För att det ska vara möjligt att besluta om allmän säkerhetskontroll krävs att det finns anledning att befara att det i en domstols lokaler förövas brott som innebär en allvarlig fara för någons liv, hälsa eller frihet eller för omfattande förstörelse av egendom. När den allmänna säkerhetskontrollen infördes angavs i propositionen att kontrollen förutsatte att någon form av säkerhetsrisk kunde identifieras men att tröskeln inte skulle sättas särskilt högt. Som exempel på situationer där säkerhetskontroll kunde vara motiverad nämndes att ett generellt hot hade framförts eller framkommit på annat sätt, att domstolen handlade flera mål av ett slag som skulle kunna betecknas som riskmål eller att domstolen prövade mål som utan att direkt utgöra riskmål ändå väckte starka känslor hos olika grupper i samhället. Det kunde också röra sig om situationer då det allmänna samhällsklimatet på orten gav upphov till farhågor om våldsamma incidenter. 2000/01:32 s. 39 f.) Allmän säkerhetskontroll var alltså redan från början avsedd att kunna användas i fall när en konkret hotbild saknades. Utredningens redovisning, liksom remissinstansernas synpunkter, visar dock att regleringen inte har lett till att säkerhetskontroller beslutas, vare sig i den utsträckning som varit avsedd eller som varit motiverad av säkerhetsläget. Enligt utredningens lagförslag ska säkerhetskontroll kunna beslutas i syfte att förebygga att det förövas brottslighet av visst allvarligt slag i domstolens lokaler. Något krav på riskbedömning eller hotbild ställs inte upp i lagförslaget. Utredningen framhåller att säkerhetskontroll ska kunna beslutas även vid en närmast abstrakt hotbild avseende brottslighet i domstolens lokaler och att det ska vara möjligt att besluta om kontroll i större utsträckning än enligt nuvarande ordning. Enligt utredningen ska detta dock inte innebära att möjligheten att besluta om säkerhetskontroll blir helt och hållet riskoberoende. Det måste enligt utredningen förutsättas att någon form av riskbedömning visar att det finns en hotbild. En majoritet av remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag. Vissa remissinstanser, bl.a. Hovrätten för Nedre , Justitiekanslern och , reser dock frågan om frånvaron av ett i lag angivet krav på riskbedömning gör förslaget oförenligt med regeringsformen (RF) och den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Enligt regeringen är det inte tillräckligt att den enda förutsättningen för säkerhetskontroll som anges i lag är att kontrollen ska syfta till att förebygga viss allvarlig brottslighet. Principerna om informationsfrihet och domstolsförhandlings offentlighet är fastlagda i grundlag (2 kap. 1 § första stycket 2 och 11 § andra stycket RF). Det gäller även skyddet mot kroppsvisitation (2 kap. 6 § RF). En begränsning av dessa fri- och rättigheter får ske genom lag och endast under de förutsättningar som anges i 2 kap. 21 § RF. Förutsättningarna för säkerhetskontroll bör därför komma till tydligare uttryck i lagen än vad utredningen föreslår. Av utredningens redovisning och remissinstansernas synpunkter framgår att säkerhetskontroll inte bara behövs i samband med förhandlingar i brottmål. Risk för brottslighet bedöms även finnas vid förhandlingar i tvistemål, framför allt i familjemålen som inte sällan är kulmen på en lång och uppslitande kamp. Dessa mål upplevs som de mest svårbedömda ur risksynpunkt eftersom det sällan finns någon polisutredning, eller motsvarande information, som kan ligga till grund för sådana hotbildsanalyser som är relativt vanliga inför förhandlingar i brottmål. påpekar vidare att många incidenter sker i domstolens allmänna utrymmen eller vid förhandlingar där det inte har iakttagits någon förhöjd säkerhetsrisk. För att uppfylla RF:s krav på proportionalitet i förhållande till berörda fri- och rättigheter måste det förutsättas att i vart fall någon form av säkerhetsrisk kan identifieras för att det ska vara motiverat att genomföra säkerhetskontroll i domstol. Regeringen anser därför att regleringen bör formuleras med utgångspunkt i risken att det i den aktuella domstolens lokaler begås brott mot person eller egendom och i behovet av att begränsa denna risk med en säkerhetskontroll. Med en sådan utformning framgår att såväl mindre risker som risker av mer generell karaktär kan beaktas som det måste föreligga ett behov av att genomföra en säkerhetskontroll. I detta ligger att det måste prövas om säkerhetskontroll är en lämplig och adekvat åtgärd utifrån den situation som råder för domstolen. En med dessa utgångspunkter formulerad bestämmelse bedömer regeringen vara förenlig med både RF och . Domstolen måste alltid överväga om andra, mindre ingripande åtgärder är tillräckliga för att uppnå syftet med kontrollen. En proportionalitetsbedömning ska alltså göras i det enskilda fallet. föreslår att ett uttryckligt krav på proportionalitet förs in i lagen. Regeringen anser dock att det inte är nödvändigt att låta denna princip komma till särskilt uttryck i lagen om säkerhetskontroll i domstol. En reglering utformad på angivet sätt bedöms motsvara domstolarnas behov av att genomföra säkerhetskontroller för att möta de risker för brott som råder vid respektive domstol. Mot den bakgrunden gör regeringen bedömningen att det inte finns anledning att närmare överväga förutsättningarna för att införa permanenta säkerhetskontroller. Sammantaget föreslår regeringen att säkerhetskontroll i domstol får Prop. 2011/12:63 genomföras om en sådan kontroll behövs för att begränsa risken för att det i en domstols lokaler begås brott som innebär allvarlig fara för någons liv, hälsa eller frihet eller för omfattande förstörelse av egendom. En säkerhetskontroll torde redan med stöd av nuvarande reglering kunna genomföras även vid förhandlingar som äger rum i andra lokaler än domstolens egna (jfr prop. 2000/01:32 s. 43). Det bör dock av den föreslagna regleringen klart framgå att säkerhetskontroll även kan avse andra lokaler som används vid förhandling än domstolens egna. 7 Beslut om säkerhetskontroll Regeringens förslag: Säkerhetskontroll beslutas av domstolens chef eller någon annan lagfaren domare som han eller hon har delegerat beslutanderätten till. Om kontroll ska ske med anledning av en viss förhandling, får säkerhetskontroll även beslutas av rätten. Innan säkerhetskontroll beslutas ska samråd ske med polismyndigheten och, om kontrollen ska ske med anledning av en viss förhandling i brottmål, med åklagaren. Samråd behöver dock inte ske om det är uppenbart obehövligt. Ett beslut om säkerhetskontroll ska avse , dock längst , eller en viss förhandling. I beslutet ska det anges vilka lokaler som kontrollen ska omfatta. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens när det gäller domstolschefens beslutanderätt och delegationsmöjlighet. Om kontroll ska ske med anledning av en viss förhandling, föreslår utredningen att säkerhetskontroll även kan beslutas av rätten eller, om förhandlingen ännu inte har inletts, av den som ska vara ordförande vid förhandlingen. Utredningen föreslår att kravet för att undvara samråd med polismyndigheten är att sådant samråd är obehövligt. Utredningen har föreslagit att samråd med åklagaren alltid ska ske innan säkerhetskontroll beslutas inför en viss förhandling i brottmål. Ett beslut om säkerhetskontroll ska endast vid behov innehålla uppgift om vilka lokaler som beslutet omfattar. I utredningens lagförslag saknas en tidsgräns för hur länge ett beslut om säkerhetskontroll får gälla. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan invändningar. , , och Kammarrätten i invänder mot att den som ska vara ordförande vid förhandlingen ska kunna fatta beslut om kontroll som avser en viss förhandling. Hovrätten för Nedre och invänder att samråd inte alltid ska behöva ske med åklagaren. Justitiekanslern och anser att det ska anges hur ett beslut om kontroll ska kunna gälla. Skälen för regeringens förslag Vem ska besluta om säkerhetskontroll? Allmän säkerhetskontroll beslutas av domstolens chef eller av annan lagfaren domare som han eller hon har delegerat beslutanderätten till. Särskild säkerhetskontroll beslutas av rätten eller, om förhandlingen ännu inte har inletts, av den som ska vara ordförande vid förhandlingen. Domstolschefen har det övergripande ansvaret för säkerheten vid domstolen. Han eller hon är också den som förfogar över domstolens resurser och ansvarar för att samråd sker med andra myndigheter. Domstolschefen bör därför även fortsättningsvis ha rätt att besluta om säkerhetskontroll. Detta bör gälla även när kontrollen ska ske med anledning av en viss förhandling, oavsett om domstolschefen ska delta i förhandlingen eller inte. Domstolschefen bör ha möjlighet att delegera rätten att fatta beslut om säkerhetskontroll. Mot bakgrund av att en säkerhetskontroll berör grundlagsfästa rättigheter bör dock en sådan delegation, i enlighet med vad som gäller för allmän säkerhetskontroll, endast kunna ske till en lagfaren domare. Regeringen kan därför inte instämma i synpunkten från Hovrätten över och , Säkerhetspolisen, och Länsrätten i om att också en annan befattningshavare vid domstolen, t.ex. en säkerhetschef, ska få motta delegation, om inte han eller hon också är lagfaren domare. När det gäller säkerhetskontroll som ska ske med anledning av en viss förhandling har utredningen föreslagit att beslut får fattas även av rätten eller, om förhandlingen ännu inte har inletts, av den som ska vara ordförande vid förhandlingen. förordar att beslut om säkerhetskontroll som fattas vid en förhandling ska fattas av rättens ordförande på samma sätt som sker vid beslut i ordningsfrågor enligt . Regeringen anser dock att frågan om säkerhetskontroll inte är av sådant slag att det kan jämställas med en ordningsfråga som uppkommer under en förhandling. Beslutanderätten bör därför inte tillkomma ordföranden ensam. Beslut om säkerhetskontroll i dessa fall bör fattas av rätten. Beträffande de fall när frågan om säkerhetskontroll behöver prövas innan förhandlingen har inletts kan regeringen inledningsvis konstatera att det i beredningsorganisationerna vid landets domstolar ofta först på ett sent stadium bestäms vem som blir ordförande vid förhandlingen. Att lämna beslutanderätten till den kommande ordföranden kan därför vara opraktiskt. En mer flexibel och ändamålsenlig ordning skulle åstadkommas om beslut även i dessa fall fattades av rätten, dvs. den eller de ledamöter som enligt tillämpliga behörighetsregler gör domstolen domför. Detta synsätt delas av flera domstolar, bl.a. , , och Regeringen föreslår därför att rätten ska kunna fatta besluta om kontroll även i de fall då frågan om säkerhetskontroll prövas innan förhandlingen har inletts. Det krävs naturligtvis inte att den eller de ledamöter som prövat frågan om säkerhetskontroll senare också deltar i den aktuella förhandlingen. Om det finns behov av att åstadkomma en beslutsordning som är mer anpassad efter den enskilda domstolens behov kan domstolschefen delegera sin beslutanderätt till t.ex. chefen för en avdelning eller en Prop. 2011/12:63 beredningsansvarig domare. Innan säkerhetskontroll beslutas ska, enligt nuvarande regler, samråd alltid ske med polismyndigheten. I fråga om särskild säkerhetskontroll i brottmål ska samråd ske även med åklagaren. Polisen har normalt störst kunskap om de säkerhetsrisker som föreligger och hur de bäst kan förebyggas. Ett beslut om säkerhetskontroll bör därför även fortsättningsvis i de flesta fall föregås av samråd med polismyndigheten. Det kan dock finnas situationer då ett samråd inte framstår som motiverat, t.ex. när det handlar om att förlänga en pågående kontroll utan att förhållandena har förändrats eller att justera ett beslut om kontroll på ett sätt som inte påverkar polisens insats. Det finns för dessa fall inte anledning att upprätthålla det nuvarande kravet på obligatoriskt samråd. Kravet på samråd med polisen bör därför mjukas upp. Som påpekar, bör samråd alltid ske i tveksamma fall. För att tydliggöra huvudregeln bör det i lagtexten anges att samråd ska ske om det inte är uppenbart obehövligt. Även det krav på samråd med åklagaren som gäller inför beslut om säkerhetskontroll vid en viss förhandling i brottmål framstår som onödigt strikt. Hovrätten för Nedre och påtalar att ett sådant samråd i vissa fall kan framstå som obehövligt eller praktiskt svårt att få till stånd. Enligt dessa domstolar bör därför samrådsregeln inrymma viss flexibilitet. Regeringen konstaterar att åklagaren, till följd av sin befattning med förundersökningen, har god kännedom om eventuella säkerhetsrisker i målet. I praktiken är det också ofta åklagaren som initierar frågan om säkerhetskontroll. Att inhämta åklagarens synpunkter inför ett beslut om säkerhetskontroll i ett brottmål är därför regelmässigt motiverat. Eventuella praktiska svårigheter att få ett samråd till stånd ska inte överdrivas. En absolut samrådsskyldighet framstår emellertid som alltför sträng. Det kan t.ex. finnas situationer när det framstår som självklart att en säkerhetskontroll ska genomföras, även om åklagaren ännu inte yttrat sig i frågan. I likhet med vad som föreslås beträffande samråd med polismyndigheten bör samråd kunna undvaras i de fall det är uppenbart obehövligt. Domstolen kan inför ett beslut om säkerhetskontroll också ha anledning att ha kontakt med andra berörda aktörer, såsom försvarare och Kriminalvården. Det finns dock inte skäl att, som Hovrätten för Nedre förordar, reglera ett sådant samråd i lag. Det finns inte heller skäl att reglera det samråd som kan behöva ske inom domstolen inför ett beslut om säkerhetskontroll, något som Säkerhetspolisen berör. föreslår att det införs en uttrycklig informationsskyldighet till polisen om hotbilder som upptäcks av ordningsvakter i domstolen. Utredningen har inte lämnat något förslag i denna del. Enligt 7 § lagen (1980:578) om ordningsvakter ska en ordningsvakt hålla polismyndigheten underrättad om förhållanden som rör hans verksamhet och är av sådan art att det bör komma till myndighetens kännedom. Domstolen och de ordningsvakter som tjänstgör där har naturligtvis anledning att anmäla alla brott de upptäcker till polisen och även i övrigt Prop. 2011/12:63 hålla polisen underrättad om förhållanden av betydelse för säkerheten i Utöver vad som följer av lagen om ordningsvakter behöver dock ett sådant informationsutbyte inte regleras i författning. En tidsgräns för säkerhetskontroll Ett beslut om allmän säkerhetskontroll ska avse . Någon tidsgräns för hur länge ett beslut om allmän säkerhetskontroll får gälla anges dock inte i lagen. Ett beslut om särskild säkerhetskontroll ska avse en viss förhandling. Utredningen föreslår att ett beslut om säkerhetskontroll även i fortsättningen ska vara tidsbegränsat men lämnar inget förslag om hur länge ett beslut om säkerhetskontroll kan vara giltigt. kontroll berör grundlagsskyddade fri- och rättigheter. enligt regeringen anledning att införa en tidsgräns i lagen för hur länge ett beslut om säkerhetskontroll får gälla. Flera remissinstanser, bl.a. Hovrätten för Nedre , Justitiekanslern och Ekobrotts- myndigheten, har efterlyst en i lag angiven tidsgräns. Regeringen anser, i enlighet med vad Justitiekanslern föreslår, att tidsgränsen bör bestämmas med möjlighet till förlängning. Denna tid är vald med hänsyn till domstolens möjlighet att överblicka säkerhetssituationen som den medger kontinuitet och struktur i säkerhetsarbetet. behovet av kontroll upphör under ett besluts giltighetstid ska kontrollen När säkerhetskontroll ska genomföras med anledning av en viss förhandling är det ofta inte möjligt att i förväg ange någon tidsgräns för För dessa fall bör regleringen utformas så att beslutet ska ange vilken förhandling som avses och får därmed gälla Lokaler som omfattas av beslutet Domstolarna bör kunna anpassa kontrollen när det gäller vilka lokaler som ska omfattas av denna. I linje med vad utredningen framhåller bör det vara möjligt att låta kontrollen omfatta t.ex. hela domstolen, olika byggnader eller att begränsa den till ett visst våningsplan eller endast några rättssalar med angränsande utrymmen. En kontroll bör inte omfatta mer av domstolens lokaler än vad som är nödvändigt i det enskilda fallet. Det är viktigt att det inte råder någon tvekan om vilka lokaler som kontrollen ska omfatta. Beslutet bör därför innehålla en uppgift om detta. Enligt det förslag som läggs fram kan beslut om säkerhetskontroll avse inte bara domstolens egna lokaler, utan också lokaler som normalt används för andra ändamål eller tillhör andra domstolar. därmed finns en teoretisk möjlighet att såväl värddomstolen som den gästande domstolen fattar beslut om säkerhetskontroll, finns det inte anledning att, som efterfrågas av och Länsrätten i , särskilt reglera denna fråga. utformas och vem som ska fatta beslut, bör kunna göras upp i samråd mellan de inblandade domstolarna. Ett beslut om säkerhetskontroll bör vara skriftligt (prop. 1980/81:114 Prop. 2011/12:63 s. 20). Det får förutsättas att det av handlingarna i akten, eller på annat sätt, i efterhand kan klargöras vilket beslutsunderlag domstolen haft. Det framstår därför inte som nödvändigt att, som Justitiekanslern föreslår, i lag införa ett krav på att besluten ska förses med beslutsmotivering. Som Justitiekanslern anger kan de som kallas till domstolen behöva informeras om att säkerhetskontroll ska äga rum. Något behov av att särskilt reglera denna fråga finns dock inte. 8Säkerhetskontrollens omfattning och utförande Regeringens förslag: En säkerhetskontroll omfattar dem som har kallats att närvara vid en förhandling och övriga besökare till de lokaler som beslutet om säkerhetskontroll avser. Kontrollen omfattar dock inte domstolens anställda eller nämndemän och andra som infinner sig i berörda lokaler när de utövar allmän tjänst eller offentligt uppdrag och inte heller advokater. Om det finns särskilda skäl får den som enligt avsnitt 7 får besluta om den aktuella säkerhetskontrollen undanta andra personer från säkerhetskontrollen eller besluta att personer som annars skulle vara undantagna ska omfattas av kontrollen. En säkerhetskontroll genomförs, efter närmare anvisningar av polismyndigheten, av en ordningsvakt under ledning av en polisman eller av en polisman. Kroppsvisitation och undersökning av väskor och andra föremål ska ske genom användande av metalldetektor eller annan liknande anordning eller, om det finns särskilda skäl, på annat sätt. Kroppsvisitation som är av mera väsentlig omfattning ska utföras i ett avskilt utrymme. Undersökning av föremål som den visiterade har med sig får utföras eller bevittnas av en person med annat kön än den som visiteras. Regleringen av kroppsvisitation i lagen om säkerhetskontroll i domstol anpassas så att den överensstämmer med definition av kroppsvisitation. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslår att domstolen ska kunna bestämma att en polisman ska genomföra kontrollen, om det finns anledning att befara att det i domstolens lokaler kan komma att förövas brott som innebär en allvarlig fara för någons liv, hälsa eller frihet eller för omfattande förstörelse av egendom. Utredningen lämnar inga förslag om att undersökning av föremål som den visiterade har med sig får utföras eller bevittnas av en person med annat kön än den som visiteras eller om att anpassa regleringen av kroppsvisitation till definition av begreppet. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändning. Några remissinstanser invänder mot att domstolen ska kunna bestämma att en polisman ska genomföra Prop. 2011/12:63 kontrollen. domstolen inte kan avgöra hur polisens resurser ska användas.