prop · GZ03161 · 2012-06-13 00:00:00 — utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel, där anslag för forskning disponeras av Statens () och Formas utgiftsområde 24 Näringsliv, som innehåller anslag för forskning och innovationer via Verket för innovationssystem (). 2.2.4Strategisk satsning på klimatforskning 20102014 Regeringen presenterade i forskningspropositionen Ett lyft för forskning och innovation särskilda satsningar för att bygga upp nya forskningsmiljöer av världsklass.52 Satsningarna ska göras inom områden som regeringen särskilt valt ut för att de kan bidra till att tillgodose stora samhällsbehov och lösa viktiga problem i samhället, samt att de har förutsättningar att vara av högsta internationella kvalitet och har anknytning till svenskt näringsliv. Regeringen valde ut tre övergripande områden för satsningarna:53 medicin och livsvetenskaper teknik I satsningen på klimatrelaterad forskning ingår följande strategiska forskningsområden (SFO) enligt propositionen: energi, hållbart utnyttjande av naturresurser, effekter på naturresurser, ekosystemtjänster och biologisk mångfald, klimatmodeller och havsmiljöforskning.54 2008/09:50 s. 24, bet. 2008/09:UbU4, rskr. 2008/09:160. 2008/09:50 s. 67, bet. 2008/09:UbU4, rskr. 2008/09:160. 2008/09:50 s. 98109, bet. 2008/09:UbU4, rskr. 2008/09:160. också ut transportområdet som strategiskt satsningsområde, men inte som del av satsningen på klimat. I de strategiska satsningarna ingår totalt 20 strategiska forskningsområden, varav fyra inom medicin och livsvetenskaper, åtta inom teknik, fem inom klimat samt tre övriga (prop. 2008/09:50 s.73-112). GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT Formas, och var ansvariga för att lysa ut medel och utvärdera ansökningar för de strategiska forskningsområdena inom klimat. Regeringen beslutade sedan om stöd till elva forskningsmiljöer inom de områden som enligt propositionen ingår i satsningen på klimatrelaterad forskning.55 Satsningen pågår och innebär extra medel om till klimatområdet fördelat . Merparten av medlen, , går till energiforskning.56 Medlen går direkt till universiteten, men myndigheterna som lyste ut forskningspengarna har ansvar för att genomföra årliga uppföljningar. planerar regeringen att utvärdera resultatet av satsningen på strategiska forskningsområden.57 55Enligt myndigheternas uppföljning 2011 har tre forskningsmiljöer inom energi, två miljöer inom hållbart utnyttjande av naturresurser, två miljöer inom effekter på naturresurser, ekosystemtjänster och biologisk mångfald, två miljöer inom klimatmodeller och två miljöer inom havsmiljöforskning beviljats strategiska forskningsmedel. Se Energimyndigheten, FAS, Formas, och (2011) Uppföljning av de strategiska forskningsområdena . 56Energimyndigheten, FAS, Formas, och (2011) Uppföljning av de strategiska forskningsområdena . 2008/09:50, bet. 2008/09:UbU4, rskr. 2008/09:160; regeringen (2010) Uppdrag till , för miljö, areella näringar och samhällsbyggande och Verket för innovationssystem om utvärdering av satsningen på strategiska forskningsområden. U2010/5687/F. Se också Formas (2011) Analys av miljöforskningen och förslag till forskningsstrategi 20112016. Redovisning av ett regeringsuppdrag s. 4748. GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT 3Klimatforskningens omfattning och inriktning Det är oklart hur mycket pengar staten tilldelar klimatforskning. Det är inte heller känt i vilken utsträckning klimatforskningen bedrivs inom områden som handlar om att minska utsläppen av växthusgaser. Regeringen har inte gett en samlad bild av klimatforskningens omfattning och inriktning, trots att har efterfrågat en sammanhållen redovisning på klimatområdet. har undersökt hur mycket pengar som går till klimatforskning och hur mycket som går till forskning om minskning av växthusgaser. Undersökningen visar att staten har tilldelat klimatforskning , i huvudsak till forskning om minskning av växthusgaser. Stödet har ökat betydligt och uppgick till . Klimatforskning är därmed en av statens största insatser på klimatområdet. 3.1Oklart hur mycket pengar klimatforskningen får Klimatforskning är ett centralt klimatpolitiskt styrmedel för att minska utsläppen av växthusgaser och nå de långsiktiga klimatmålen. Klimatforskning har varit en del av den statligt finansierade forskningen och har fått alltmer pengar. Men hur mycket klimatforskningen får i statligt stöd är svårt att uppskatta. 3.1.1Ingen särredovisning av klimatforskning Regeringen redovisar ingen samlad bild av hur mycket pengar som tilldelas klimatforskning eller vilken inriktning forskningen har. Klimatforskningen är sektorövergripande och finansieras med anslag från flera olika utgiftsområden. Därmed redovisar regeringen de olika anslag som innehåller klimatforskning under olika utgiftsområden i budgetpropositionerna. Exempelvis redovisas energiforskningsanslaget under utgiftsområde 21, Formas anslag under utgiftsområde 20 och 23 och universitetens och högskolorornas anslag under utgiftsområde 16. Regeringen preciserar dock inte hur mycket av de olika forskningsanslagen som går till klimatforskning. får därmed inte en samlad bild av hur stort statens stöd till klimatforskning är. Regeringen föreslog 2008 en ökad satsning på klimatforskning genom en strategisk satsning, men redovisade inte hur mycket klimatforskningen får i statligt stöd. I forskningspropositionen Ett lyft för forskning och innovation redovisar regeringen bara ökningen i anslag till de olika strategiska forskningsområdena, som energi och klimatmodeller, inte anslagsnivån före ökningen.58 Inte heller i regeringens kontrollstation 2008 redovisas forskningens omfattning och resultat, trots att kontrollstationen ska omfatta olika klimatpolitiska styrmedel varav forskningen är ett.59 har efterfrågat bättre uppföljning och redovisning av regeringen på klimatområdet. Miljö- och jordbruksutskottet har bland annat anfört att det skulle behövas en sammanhållen redovisning av vilka de viktigaste statliga insatserna är för respektive område eftersom klimat spänner över så många utgiftsområden.60 3.1.2Uppskattningar av klimatforskningens omfattning skiljer sig åt De fåtal rapporter och analyser som berör svensk klimatforskning har gett olika uppskattningar av klimatforskningens ekonomiska omfattning. uppskattar det statliga stödet till klimatforskning i nationalrapporter om klimatförändringar till FN. sammanställer nationalrapporterna om klimatförändringar för regeringens räkning. Regeringen lämnade den första rapporten , och den femte och senaste kom 2009. I femte nationalrapport till FN uppgav att de statliga stöden till klimatforskning i genomsnitt var under perioden 20052008.61 Formas uppskattade däremot på uppdrag av regeringen statens stöd till klimatrelaterad forskning till år 2009.62 Det finns flera anledningar till att Formas och uppskattningar skiljer sig kraftigt åt: Formas analys av miljöforskningen inkluderar bara forskning, inte stöd till utveckling och demonstration. Stora delar av och utvecklingsinsatser finns därmed inte med i Formas underlag. Underlaget som Formas har fått från forskningsfinansiärerna är osäkert. 2008/09:50, bet. 2008/09:UbU4, rskr. 2008/09:160. 59Energimyndigheten och (2007) Den svenska klimatstrategins utveckling. En sammanfattning av och underlag till kontrollstation 2008. 2009/10:MJU1, rskr. 2009/10:129. 62Formas (2011) Analys av miljöforskningen och förslag till forskningsstrategi 20112016. GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT Att forskningsfinansiärernas underlag är osäkert beror på att de flesta av forskningsfinansiärerna inte klassificerar forskningsprojekten utifrån miljökvalitetsmålen. Forskningsfinansiärerna har därför gjort uppskattningar i efterhand, baserat på exempelvis forskningsprojektens titlar. Det finns därmed risk för att många forskningsprojekt med klimatanknytning inte har kommit med i forskningsfinansiärernas underlag till Formas. Även när myndigheter klassificerar projekt utifrån miljökvalitetsmål blir uppskattningen oprecis. har klassificerat forskningsprojekt på olika miljökvalitetsmål, men om forskningsprojekt anses bidra till flera miljökvalitetsmål, har medlen fördelats jämnt mellan dessa mål i underlaget till Formas.63 Stora delar av forskningsmedel har alltså redovisats på andra miljökvalitetsmål som forskningen också ska bidra till. Sammantaget innebär det att de statliga medlen till klimatforskning som Formas rapporterar är underskattade. Varken underlag till nationalrapporterna eller Formas analys ger en fullständig bild av klimatforskningen. De omfattar inte basanslag till universitet och högskolor eller klimatforskningens omfattning efter beslut om en strategisk satsning på klimatforskning 2009. 3.1.3Ingen samordnar svensk klimatforskning En orsak till att det är osäkert hur mycket pengar som går till klimatforskning är att den finansieras av många olika myndigheter som det saknas en egentlig samordning. Det konstaterade den parlamentariska beredningen, Klimatberedningen, inför klimatpropositionen : Det är svårt att ge en överblick av omfattning och inriktning på klimatrelaterad forskning, eftersom den finansieras och utförs av aktörer inom olika områden utan någon uttalad samordning.64 Klimatberedningen föreslog att regeringen skulle genomföra en utredning som skulle bedöma den samlade volymen av klimatforskningen, vilken inriktning den har, vilka stödformer och vilken organisation klimatforskning ska ha på sikt.65 Regeringen har inte genomfört någon sådan utredning. ansvarar för klimatmålet Begränsad klimatpåverkan, men myndigheten har inget övergripande ansvar för klimatforskningen. Inte heller anser att det har ett sådant ansvar. Representanter för menar att departementet kan sägas samordna klimatforskningen på , men egentligen 63Intervju med representanter för . 64SOU 2008:24 s. 225. 65SOU 2008:24 s. 228. omfattar ansvaret bara forskning om klimatets effekter. Forskning om minskning av växthusgaser handlar mest om åtgärder och hör mer naturligt hemma på , enligt representanter för Miljödepartementet.66 Representanter för anser att det är riktigt att energiforskningen är den största delen av de forsknings- och utvecklingsinsatser som görs för att minska klimatpåverkan. är det inte rättvisande att därmed likställa den med klimatforskning, enligt representanter för : Energiforskning är just energiforskning.67 I perioder har olika aktörer haft ett särskilt ansvar för klimatforskningen. hade en vetenskaplig samordningsgrupp för klimatrelaterad forskning i , klimatdelegationen. Klimatdelegationen ansvarade bland annat för att samordna den nationella forskningen inom klimatområdet och för att samlat rapportera om klimatforskning. Delegationen utarbetade flera rapporter om klimatforskningens inriktning och omfattning som låg till grund för första nationalrapporter om klimatförändringar.68 Formas hade ett samordningsansvar för klimatforskningen , men har inte något sådant regeringsuppdrag. representanter för var uppdraget för svårt, och regeringen tog därför bort det. Regeringen har i stället i myndigheternas instruktioner gett dem i uppgift att allmänt samarbeta om forskningsfrågor.69 Formas anser att den nuvarande ansvars- och rollfördelningen mellan forskningsråd, myndigheter och stiftelser är tydlig och fungerar väl. Formas bedömer att det stora antalet finansiärer medför att goda idéer får finansiering.70 I intervjuer har det framkommit att de olika forskningsfinansiärerna menar att varje finansiär har skilda och unika roller och vet vad de andra finansiärerna gör.71 66Intervjuer med , . 67Skriftligt svar från i samband med faktagranskning . 68SOU 1994:138, SOU 1996:39. 69Intervju med representanter för . Förordning (2009:1024) med instruktion för för miljö, areella näringar och samhällsbyggande, 4§; förordning (2009:1101) med instruktion för Verket för innovationssystem, 7§; förordning (2009:975) med instruktion för , 5§. 70Se s. 29 i Formas (2011) Analys av miljöforskningen och förslag till forskningsstrategi 20112016. Redovisning av ett regeringsuppdrag. 71Intervjuer med representanter för , och . GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT 3.1.4Ingen definition av klimatforskning i En ytterligare orsak till att det är svårt att uppskatta hur mycket pengar som går till klimatforskning i , är att varken regeringen eller myndigheterna har definierat klimatforskning.72 Klimatforskning är ingen klart avgränsad eller sammanhållen del av svensk forskning. Forskningsfinansiärerna klassificerar forskningen i andra kategorier, som exempelvis energiforskning eller transportforskning eller utifrån vetenskapliga discipliner. Det gör det svårt att få fram uppgifter om hur mycket pengar som har gått till svensk klimatforskning och vilken inriktning den har haft. Till exempel har på begäran bara kunnat ta fram uppgifter om hur mycket pengar myndigheten har tilldelat klimatforskning , 2009. har enbart kunnat ta fram information om energi- och transportrelaterad forskning och utveckling . Dessa uppgifter är dessutom osäkra och kan innehålla forskning och utveckling som inte är klimatrelaterad. Utan en tydlig definition av klimatforskning blir det också osäkert för finansiärerna hur stor del av energiforskningen som kan kallas , som samordnar svensk energiforskning, är osäker på i vilken omfattning energiforskningen är att betrakta som en del av klimatforskningen.73 I regeringens rapportering om klimatforskning till FN har energiforskning dock ingått och utgjort den största delen av klimatforskningen enligt rapporterna.74 I regeringens strategiska satsning på klimatforskning 20092012 är energiforskning, inklusive grundforskning, den ekonomiskt viktigaste delen av satsningen. Även Klimatberedningen ansåg i förarbetet till klimat- och energipropositionerna 2008 att energiforskning var en del av klimatforskningen och central för klimatfrågan.75 konstaterade klimatdelegationen, utsedd av regeringen för att samordna klimatforskningen, att definitionen av klimatrelaterad forskning inte är entydig och att det därmed är svårt att bedöma omfattningen av forskningen. Klimatdelegationen gjorde emellertid inga försök att definiera klimatforskningen.76 72Intervjuer med representanter för , , , och Formas . 73Skriftligt svar från i samband med faktagranskning . efterfrågar en analys av i vilken omfattning energiforskningen är att betrakta som en del av klimatforskningen. 74Ds 1994:121, Ds 1997:26, Ds 2001:71, Ds 2005:55, Ds 2009:63. 75SOU 2008:24 s. 226227. 76SOU 1994:138 s. 57. Andra länder som och , har utarbetat definitioner av klimatforskning som är operationaliserbara. Definitionerna har bland annat använts för att bedöma klimatforskningens omfattning.77 I både och är teknisk forskning och energiforskning en viktig del av klimatforskningen tillsammans med forskning om klimatmodeller och om anpassning till ett förändrat klimat.78 3.2Osäkra uppgifter i regeringens klimatrapporter till FN Regeringen har i nationalrapporterna till FN övergripande redogjort för klimatforskningen sedan 1994.79 Rapporteringen bygger på riktlinjer från FN, men ger inte ett tillräckligt underlag för att avgöra hur stora de faktiska medlen till svensk klimatforskning har varit de olika åren eller hur stor del av forskningen som har riktats mot minskning av växthusgaser. Uppgifterna är inte heltäckande. Medel som betalas ut direkt till universitet och högskolor över statsbudgeten ingår inte.80 Rapporteringen är dessutom för de flesta år ungefärlig. FN frågar inte efterstorleken på forskningsinsatserna, och regeringen har därför valt att göra en uppskattning av finansieringen för perioden som rapporten täcker och därefter beräknat ett medelvärde . Det innebär att det inte går att utläsa hur mycket pengar staten faktiskt betalade ut till klimatforskning utifrån nationalrapporterna. Vidare har regeringen för ett och angett helt olika belopp i två olika nationalrapporter. Även när det gäller inriktningen på klimatforskningen ger regeringen endast en ungefärlig uppskattning i nationalrapporterna. Exempelvis rapporteras stöd till anpassning och åtgärder samlat, i enlighet med FN:s riktlinjer. det svårt att skilja på forskning om minskning av växthusgaser och forskning om anpassning till ett förändrat klimat, vilket skulle behövas för att avgöra hur mycket pengar som går till forskning som kan väntas bidra till att uppnå klimatmålen. 77Norges forskningsråd (2000) Klimaforskningen i . Rapport fra Samarbeidsutvalget for klimaforskning 2000; NIFU STEP (2006) Norsk klimaforskning. En undersøkelse av innsats og resursbruk i 2005; Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling (2009) Kortlægning af klimaforskning i . 78Se bilaga 6 för en kort beskrivning av definitionerna som och har använt för att undersöka klimatforskningens omfattning och inriktning. 79Ds 1994:121, Ds 1997:26, Ds 2001:71, Ds 2005:55, Ds 2009:63. 80Basanslagen kan användas dels för att täcka forskares tid till att forska, dels för att täcka indirekta kostnader och lokalkostnader. har i en tidigare rapport (RiR 2011:21) konstaterat att det finns begränsad kunskap om i vilken omfattning basanslaget används för att skjuta till en forskares tid till medel som kommer från extern finansiering. Hur omfattande klimatforskningen är om även basanslagen räknas in, går därför inte att fastställa. GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT För att få en uppfattning av klimatforskningens utveckling , har tolkat nationalrapporterna och fördelat stöden till forskning på tre områden: klimatmodeller, klimatanpassning och minskning av växthusgaser. Fördelningen mellan områdena bör dock tolkas med försiktighet och ses som en indikation på inriktningen eftersom dessa områden inte är desamma som efterfrågas i rapporteringen till FN.81 På grund av osäkerheterna bör de belopp som vi redovisar nedan ses som uppskattningar och inte exakta data. 3.2.1Troligen cirka 13 miljarder till klimatforskning 19942008 bearbetning och tolkning av regeringens rapportering till FN indikerar att det samlade stödet till klimatforskning har uppgått till (löpande priser). Den statligt finansierade klimatforskningen har ökat med cirka en tredjedel , omräknat i fasta priser (priser). Det har emellertid inte varit en jämn utveckling. Statens stöd har varierat med en lägsta nivå på , till cirka 1,2 miljarder . Klimatforskningen har varierat mellan av statens totala medel till forskning och utveckling under perioden.82 Klimatforskningen i handlar i huvudsak om att minska utsläppen av växthusgaser. Forskningen om att minska utsläppen av växthusgaser är enligt nationalrapporterna främst energiforskning, att utveckla ny teknik för effektivisering och utnyttjande av förnybar energi.83 Enligt nationalrapporterna uppgick energiforskningen i genomsnitt till av de totala årliga medlen till klimatforskning på 20062008. Forskning som handlar om att minska utsläppen av växthusgaser har ökat , men minskat som andel av den samlade klimatforskningen. utgjorde forskning om minskning av växthusgaser av klimatforskningen medan andelen minskade till . Statens stöd till forskning om klimateffekter och anpassning har ökat och utgjort av klimatforskningen , enligt nationalrapporterna. Andelen forskning om klimatprocesser och 81De områden som FN efterfrågar rapportering om är 1) Klimatprocesser, klimatsystemet inklusive paleoklimat (forma tiders klimat) 2) Modellering och projektioner 3) Miljöeffekter 4) Socioekonomiska analyser inklusive analyser av effekter, anpassningsbehov och skyddsåtgärdsmöjligheter 5) Motverkande åtgärder och anpassning. 82Källan för statens anslag till forskning och utveckling är SCB:s Statliga anslag till forskning och utveckling . 83Ds 2005:55 s. 14. klimatmodeller har ökat enligt nationalrapporterna, men är . Figur 1 Stöd till klimatforskning 19942008 enligt nationalrapporter till FN, löpande priser 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Källa: bearbetning och tolkning av nationalrapporter om klimatförändringar i enlighet med ramkonvention om klimatförändringar (Ds 1994:121, Ds 1997:26, Ds 2001:71, Ds 2005:55, Ds 2009:63.) Not: Uppgifterna om forskningsmedel skiljer sig åt i nationalrapporterna . Den lägsta siffran har använts för att inte överskatta forskningsmedlen. Klimatforskning om minskning av växthusgaser ökar kraftigt Eftersom uppgifterna i nationalrapporterna är osäkra och inte omfattar de senaste årens utveckling, har jämfört dessa med uppgifter från forskningsfinansiärerna. Jämförelsen innefattar dock bara klimatforskning som handlar om minskning av växthusgaser. Uppgifterna från forskningsfinansiärerna visar att statens stöd till forskning om minskning av växthusgaser har ökat kraftigt och uppgick till 1,7 miljarder . Det statliga forskningsstödet till minskning av växthusgaser har mer än fördubblats . Samtliga forskningsfinansiärers stöd till klimatforskning har ökat. GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT satsningen på klimatforskning utgör en liten del av ökningen. Den del av den strategiska satsningen på klimatforskning som handlar om minskning av växthusgaser, utgjorde år 2010.84 Av figur 2 framgår att medlen till forskning om minskning av växthusgaser för de flesta åren ligger lite lägre än nationalrapporterna, men uppgifterna speglar varandra i stort. Undantaget är då regeringen rapporterar betydligt mer pengar i nationalrapporterna än forskningsfinansiärerna redovisar till Riksrevisionen.85 Uppgifterna är dock ungefärliga, främst därför att forskningsfinansiärerna har haft svårt att avgöra om projekt och program är klimatrelaterade. Det kan innebära att uppgifterna kan innehålla medel till forskning och utveckling som inte är klimatrelaterad. Flera myndigheter, som och , har inte kunnat lämna uppgifter för hela perioden. Finansiärernas uppgifter är därmed en ungefärlig uppskattning av de medel som faktiskt har betalats ut till forskning om minskning av växthusgaser . Figur 2 Statligt stöd till forskning om minskning av växthusgaser enligt nationalrapporterna och forskningsfinansiärerna 19942010, löpande priser Källa: tolkning och sammanställning av nationalrapporter om klimatförändringar samt forskningsfinansiärernas uppgifter till om medel som har betalats ut till klimatforskning om minskning av växthusgaser. 84Den strategiska satsningen på klimatforskning uppgick till . Av satsningen på klimatforskning har vi klassificerat de tre energiprojekten, skogsprojektet och klimatmodellprojektet som forskning om minskning av växthusgaser. 85Skillnaden vore ännu större om vi hade utgått från de siffror som regeringen rapporterar i den senaste nationalrapporten. 3.3Riksrevisionens kartläggning av klimatforskningen Eftersom det inte finns något entydigt underlag som anger klimatforskningens inriktning och omfattning, har som en del av granskningen kartlagt klimatforskningen. Vi har ställt en enkät till alla universitet, högskolor, forskningsinstitut och företag som bedrev någon typ av klimatforskning . Institutioner vid universitet och högskolor och privata företag har fått avgöra om de har bedrivit forskning eller utveckling inom ett eller flera av följande områden: klimatprocesser, klimatsystem och klimatmodeller effekter av klimatförändringar, anpassning och sårbarhet minskning av växthusgaser. 3.3.1Minst 2 miljarder till klimatforskning enkätundersökning tyder på att det statliga stödet till klimatforskning uppgick till . av de statliga medlen till klimatforskning var basanslag vid universitet och högskolor. Stödet till klimatforskning utgjorde av statens samlade medel till forskning och utveckling under 2010.86 Om även medel från EU, kommuner och landsting samt privata aktörer räknas in, uppgick medlen till klimatforskning till , enligt enkät.87 Tabell 1 Statligt stöd till klimatforskning enligt enkät till universitet, högskolor och privata företag. Klimateffekter, anpassning och sårbarhet Källa: enkät till universitet, högskolor och företag. 86SCB (2011) Statliga anslag till forskning och utveckling . Enligt SCB var anslagen för FoU-medel i statsbudgeten .