prop · H00317 · 2012-10-04 00:00:00 — Regeringens proposition 2012/13:17 Utsläppsrätter och geologisk lagring av Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås en ändring i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter. Ändringen innebär att skyldigheten att överlämna utsläppsrätter inte gäller om en kontrollör har verifierat att utsläpp är avskilda och transporterade för lagring till en anläggning för geologisk lagring av koldioxid. Det föreslås också två ändringar i 6 kap. för att tydliggöra genomförandet av EU:s direktiv om miljöbedömningar av planer och program. Den ena ändringen innebär att det införs en uttrycklig bestämmelse om att man ska ta hänsyn till var i en beslutsprocess som en plan eller ett program befinner sig när man avgör vilka uppgifter som ska finnas i en miljökonsekvensbeskrivning. Den andra ändringen avser en bestämmelse om för vilka som antagna planer och program ska hållas tillgängliga. Lagändringarna föreslås träda i kraft . 2012/13:17 Innehållsförteckning Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i 2.2Förslag till lag om ändring i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter................................................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Handel med utsläppsrätter................................................................. Regleringen av handelssystemet......................................... Geologisk lagring av koldioxid .......................................... Utsläppsrätter och geologisk lagring av koldioxid.......................... Ändringar i 6 kap. om planer och program ................. 6.1Innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning för planer och program........................................................... Information om antagandet av planer och program.......... Förslaget till lag om ändring i ...................... 9.2Förslaget till lag om ändring i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter................................................. Bilaga 1 Promemorians lagförslag rörande utsläppsrätter och geologisk lagring av koldioxid....................................... Bilaga 2 Förteckning över remissinstanserna rörande utsläppsrätter och geologisk lagring av koldioxid ................ Utdrag ur promemorians lagförslag rörande ändringar i 6 kap. om planer och program ........................ Förteckning över remissinstanserna rörande ändringar i 6 kap. om planer och program ........................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ....... 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i , 2.lag om ändring i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter. Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs1 att 6 kap. 13 och 16 §§ ska ha följande lydelse. En miljökonsekvensbeskrivning enligt 12 § ska innehålla de uppgifter som är rimliga med hänsyn till 1.bedömningsmetoder och aktuell kunskap, 2.planens eller programmets innehåll och detaljeringsgrad, 3. allmänhetens intresse, och 3. var i en beslutsprocess som planen eller programmet befinner 4. att vissa frågor kan bedömas 4. att vissa frågor kan bedömas bättre i samband med prövningen bättre i samband med prövningen av andra planer och program eller i av andra planer och program eller i heter eller åtgärder. heter eller åtgärder, och 5. allmänhetens intresse. Innan en myndighet eller kommun bestämmer omfattningen av och detaljeringsgraden för miljökonsekvensbeskrivningen, ska myndigheten eller kommunen samråda med den eller de kommuner och länsstyrelser som berörs av planen eller programmet. För planer och program på nationell nivå ska samråd i stället ske med , Havs- och vattenmyndigheten och andra berörda statliga förvaltningsmyndigheter. Om en miljöbedömning krävs enligt 11 §, skall den miljökonsekvensbeskrivning som avses i 12 § samt synpunkter från samråd en- Om en miljöbedömning krävs enligt 11 §, ska den miljökonsekvensbeskrivning som avses i 12 § samt synpunkter från samråd en- 1Jfr och rådets direktiv /42/EG av om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan (EGT L 197, 21.7.2001, s. 30, Celex 32001L0042). 2Senaste lydelse 2011:608. 3Senaste lydelse 2004:606. ligt 14 och 15 §§ beaktas innan planen eller programmet antas eller läggs till grund för reglering. eller läggs till grund för reglering. När planen eller programmet har När planen eller programmet har antagits skall den beslutande myn- antagits ska den beslutande myn- digheten eller kommunen i en sär- digheten eller kommunen i en sär- 1.hur miljöaspekterna har integrerats i planen eller programmet, 2.hur miljökonsekvensbeskrivningen och synpunkter från samråd har beaktats, 3.skälen till att planen eller programmet har antagits i stället för de alternativ som varit föremål för överväganden, och 4.de åtgärder som avses att vidtas för uppföljning och övervakning av den betydande miljöpåverkan som genomförandet av planen eller programmet medför. eller programmet skall göras till- ska informera berörda kommuner gängliga för dem med vilka sam- råd skett enligt 14 och 15 §§. samt de stater som avses i 15 § om Dessa skall även informeras om att planen eller programmet har att planen eller programmet har antagits samt göra sammanställ- ningen och planen eller program- met tillgängliga för dem. Denna lag träder i kraft . 2.2Förslag till lag om ändring i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter Härigenom föreskrivs1 att det i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter ska införas en ny paragraf, 6 kap. 1 b §, av följande lydelse. Skyldigheten att överlämna utsläppsrätter enligt 1 § gäller inte om en kontrollör enligt 5 kap. 1 § 2 har verifierat att utsläpp är avskilda och transporterade till en anläggning för sådan geologisk lagring av koldioxid som kräver tillstånd enligt föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 9 kap. 6 § . Denna lag träder i kraft . 1 Jfr och rådets direktiv /29/EG av om ändring av direktiv /87/EG i avsikt att förbättra och utvidga gemenskapssystemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser (EUT L 140, , s. 63, Celex 32009L0029). 3 Ärendet och dess beredning Utsläppsrätter och geologisk lagring av koldioxid I har det upprättats en promemoria, som bl.a. innehåller ett förslag till en ändring i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter. Förslaget innebär att skyldigheten att överlämna utsläppsrätter inte gäller utsläpp som avskilts och transporterats för permanent lagring till en anläggning för geologisk lagring av koldioxid. Promemorians lagförslag i denna del återges i bilaga 1. Förslaget har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. Re- missvaren och en sammanställning av svaren finns tillgängliga i (dnr M2012/615/R). Ändringar i 6 kap. om planer och program Europeiska kommissionen har kritiserat genomförande av sina skyldigheter enligt artiklarna 5.2 och 9.1 i direktivet om planer och program, dvs. och rådets direktiv /42/EG av om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan (EGT L 197, 21.7.2001, s. 30, Celex 32001L0042). I samband med att en större översyn av 6 kap. förbereddes föreslogs i promemorian Enklare lagtext om miljökonsekvensbeskrivningar (Ds 2009:65) bl.a. ändringar av paragrafer som motsvarar nuvarande 6 kap. 13 och 16 §§ för att ytterligare förtydliga den befintliga lagstiftningen. I promemorians förslag motsvaras dessa paragrafer av 6 kap. 34 och 41 §§. Promemorians lagförslag i dessa delar återges i bilaga 3. Förslaget har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. Remissvaren och en sammanställning av svaren finns tillgängliga i (dnr M2009/1840/R). Beredningen av förslaget om omarbetning av 6 kap. pågår fortfarande inom . Det finns dock ett behov av att tydliggöra genomförandet av direktivet i de delar som omfattas av Europeiska kommissionens kritik. I detta lagstiftningsärende föreslås därför redan nu ändringar, dels av bestämmelsen om vad en miljökonsekvensbeskrivning ska innehålla, dels av bestämmelsen om lämnande av information om antagandet av planer eller program. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som återges i bilaga 5. Lagrådet lämnade förslagen utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga 6. Några språkliga och redaktionella ändringar har gjorts i förhållande till lagrådsremissens lagförslag. 4 Handel med utsläppsrätter Som en viktig del i EU:s program mot klimatförändringar har Europeiska unionen etablerat ett system för handel med utsläppsrätter som ansluter till Kyotoprotokollet. Den första handelsperioden, 20052007, har avslutats och den andra handelsperioden pågår under 20082012. Regelverket för handelssystemet finns i handelsdirektivet, dvs. och rådets direktiv /87/EG av om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv /61/EG (EUT L 275, 25.10.2003, s. 32, Celex 32003L0087). Från början omfattade handelssystemet förbränningsanläggningar, oljeraffinaderier, anläggningar för produktion eller bearbetning av järn, stål, glas och glasfiber, cement och keramik samt anläggningar för tillverkning av papper eller pappersmassa. För dem som driver sådana anläggningar är det obligatoriskt att delta i systemet för handel med utsläppsrätter. Huvuddelen av handelsdirektivet genomförs i svensk rätt med lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter och förordningen (2004:1205) om handel med utsläppsrätter. Utgångspunkten är att utsläpp inte får ske från anläggningar som omfattas av systemet, om inte ett särskilt tillstånd finns. prövar ansökningar om tillstånd. Verksamhetsutövarna får ansöka om tilldelning av utsläppsrätter för varje handelsperiod. Regeringen upprättar en nationell fördelningsplan som anger hur utsläppsrätterna ska fördelas. Den nationella fördelningsplanen ska godkännas av Europeiska kommissionen. En verksamhetsutövare är skyldig att genom beräkning eller mätning övervaka sina utsläpp och ge in en verifierad rapport om utsläppen. Verksamhetsutövaren är också skyldig att överlämna det antal utsläppsrätter som motsvarar de sammanlagda utsläppen från anläggningen. De överväganden som gjordes i samband med införandet av lagen om handel med utsläppsrätter framgår av propositionen Handel med utsläppsrätter II (prop. 2004/05:18). Handelsdirektivet har ändrats genom länkdirektivet, dvs. och rådets direktiv /101/EG av om ändring av direktiv /87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen, i överensstämmelse med Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer (EUT L 338, 13.11.2004, s. 18, Celex 32004L0101). Avsikten med länkdirektivet är att knyta EU:s handel med utsläppsrätter till de delar av Kyotoprotokollet som rör de projektbaserade mekanismerna, dvs. gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Mekanismerna är i grunden ett sätt att få till stånd kostnadseffektiva utsläppsminskningar som en part kan använda sig av för att uppfylla sitt kvantifierade åtagande i Kyotoprotokollet. Ge- nom länkdirektivet kan även verksamhetsutövare med anläggningar som omfattas av handelsdirektivet tillgodogöra sig utsläppsminskningar från de projektbaserade mekanismerna. Utsläppsminskningarna från ett pro- jekt omvandlas till ett tillgodohavande som kan säljas och köpas på den Prop. 2012/13:17 marknad som handelssystemet utgör. Under vissa förutsättningar får så- dana tillgodohavanden användas när verksamhetsutövare redovisar utsläppsrätter enligt EU:s handelssystem. Genomförandet av länkdirektivet innebar vissa ändringar i lagen om handel med utsläppsrätter samt i förordningen om handel med utsläppsrätter, se regeringens proposition Ut- vecklad utsläppshandel för minskad klimatpåverkan (prop. 2005/06:184). Handelsdirektivet har därefter ändrats genom flygutsläppsdirektivet, dvs. och rådets direktiv /101/EG av om ändring av direktiv /87/EG så att luftfartsverksamhet införs i systemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen (EUT L 8, , s. 3, Celex 32008L0101). Slutligen har handelsdirektivet ändrats genom det s.k. ändringsdirektivet, dvs. och rådets direktiv /29/EG av om ändring av direktiv /87/EG i avsikt att förbättra och utvidga gemenskapssystemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser (EUT L 140, , s. 63, Celex 32009L0029). Syftet med detta ändringsdirektiv är att reglera handeln med utsläppsrätter . 4.2Geologisk lagring av koldioxid Av regeringens proposition Ändringar i systemet för handel med utsläppsrätter (prop. 2009/10:28) framgår bakgrunden och skälen för de ändringar i lagen om handel med utsläppsrätter som ändringsdirektivet medfört. Genom detta direktiv blir geologisk lagring av koldioxid tillståndspliktig under handelssystemet . Det innebär bland annat att det krävs tillstånd enligt lagen om handel med utsläppsrätter, att eventuella läckage som sker från lagringsplatsen måste täckas av utsläppsrätter och att verksamhetsutövaren även måste rapportera enligt lagen om handel med utsläppsrätter. Genom direktivet framgår också att skyldigheten att överlämna utsläppsrätter inte gäller om utsläpp av koldioxid avskiljs och transporteras till en anläggning för koldioxidlagring med tillstånd enligt CCS-direktivet, dvs. och rådets direktiv /31/EG av om geologisk lagring av koldioxid och ändring av rådets direktiv /337/EEG, och rådets direktiv /60/EG, 2001/80/EG, 2004/35/EG, 2006/12/EG och 2008/1/EG samt förordning (EG) nr 1013/2006 (EUT L 140, s. 114, Celex 32009L0031). Direktivet kallas CCS-direktivet efter det engelska namnet på geologisk lagring av koldioxid, carbon capture and storage. Syftet med direktivet är att inrätta en rättslig ram för geologisk lagring av koldioxid för att bidra till att bekämpa klimatförändringarna. De författningsändringar som behövs i det svenska regelverket för att genomföra CCS-direktivet träder i kraft . 5Utsläppsrätter och geologisk lagring av koldioxid Regeringens förslag: Skyldigheten att överlämna utsläppsrätter ska inte gälla om en kontrollör har verifierat att utsläpp är avskilda och transporterade till en anläggning för sådan geologisk lagring av koldioxid som kräver tillstånd enligt föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 9 kap. 6 § . Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna har tillstyrkt förslaget eller inte haft några erinringar mot det. har dock uppgett att det i författningstexten tydligare bör framgå att det är den omständigheten att det är verifierat att utsläppet har avskilts och transporterats till en anläggning för geologisk lagring av koldioxid som är avgörande för att skyldigheten att överlämna ut- släppsrätter inte ska gälla. Skälen för regeringens förslag: Enligt 5 kap. 1 § lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter ska verksamhetsutövaren genom beräkning eller mätning övervaka sina utsläpp av de växthusgaser som tillståndet eller övervaknings- och rapporteringsplanen avser och göra en rapport om utsläppen. Rapporten ska vara verifierad av en kontrollör. Utgångspunkten enligt 6 kap. 1 § nämnda lag är att berörda verksamhetsutövare ska överlämna det antal utsläppsrätter som motsvarar de sammanlagda utsläppen från anläggningen eller flygverksamheten. För att hantera den situationen att en verksamhetsutövare väljer att geologiskt lagra koldioxiden i stället för att släppa ut den i atmosfären, har en ändring gjorts i handelsdirektivet. Enligt artikel 12 punkt 3 a i ändringsdirektivet ska skyldigheten att överlämna utsläppsrätter inte gälla i förhållande till utsläpp som verifierats som avskilda och transporterade för permanent lagring till en anläggning som har giltigt tillstånd i enlighet med CCS-direktivet. En ny bestämmelse behöver därför införas i lagen om handel med utsläppsrätter för att genomföra ändringsdirektivet i den delen. Den nya bestämmelsens lydelse bör tydligare överensstämma med direktivets, så att det framgår att verifieringen har den avgörande roll som Na- turvårdsverket påpekat i sitt remissvar. 6Ändringar i 6 kap. om planer och program 6.1Innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning för planer och program Regeringens förslag: Innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning ska anpassas efter var i en beslutsprocess som planen eller programmet befinner sig. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: i har avstyrkt den föreslagna ändringen med motiveringen att bestämmelsen medför osäker- het vid tillämpningen av 6 kap. och i praktiken kan innebära att kravet på en fullgod miljökonsekvensbeskrivning kan undvikas genom en forcerad planprocess. (Konsultgruppen) har påpekat att den svenska språkversionen av direktivet om planer och program avviker från andra språkversioner. den engelska versionen står its stage in the decision-making process, dvs. inte var i beslutsprocessen utan i vilket steg av, eller snarare på vilken posi- tion eller rang i, beslutsprocessen. På danska på hvilket trin den eller det befinder sig i beslutningsforløbet. Den svenska formuleringen kan miss- förstås och tolkas som att var är relaterat till planens egen beslutsprocess. Konsultgruppen har därför föreslagit att en något ändrad formulering an- vänds, t.ex. planens plats (position eller rang) i beslutsprocessen eller på vilket steg (vilken nivå) i beslutsprocessen planen befinner sig. Skälen för regeringens förslag: Syftet med direktivet om planer och program är bl.a. att miljööverväganden ska integreras i utarbetandet av vissa planer och program som kan antas medföra betydande miljöpåverkan Miljöövervägandena ska införas i beslutsförfarandet ge- nom miljöbedömningar och antagandet av miljörapporter, som i kallas miljökonsekvensbeskrivningar (skäl 4 och 14). I artikel 5.2 anges att den miljörapport som utarbetas bl.a. ska innehålla den information som rimligtvis kan krävas med hänsyn till var i beslutsprocessen planen eller programmet befinner sig. För svensk del genomförs artikel 5.2 med 6 kap. 13 § första stycket mil- I den svenska bestämmelsen anges att en miljökonsekvensbe- skrivning ska innehålla de uppgifter som är rimliga med hänsyn till (1) be- dömningsmetoder och aktuell kunskap, (2) planens eller programmets in- nehåll och detaljeringsgrad, (3) allmänhetens intresse, och (4) att vissa frå- gor kan bedömas bättre i samband med prövningen av andra planer och program eller i tillståndsprövningen av verksamheten och åtgärder. Europeiska kommissionen har anfört att artikel 5.2 inte har genomförts på ett korrekt och fullständigt sätt eftersom det i 6 kap. 13 § inte finns någon hänvisning till var i beslutsprocessen planen eller pro- grammet befinner sig. 2012/13:17 Bedömningskriterierna i 6 kap. 13 § första stycket 2 och 4 är kumulativa och ska läsas tillsammans. Prövningen utifrån dessa kriterier styr vilken information som bör ingå i miljökonsekvensbeskrivningen och hur detaljerad denna information bör vara. Genom att analysera vilken detaljgrad planen eller programmet har samt vilken prövning i plan- och tillståndsordningen det är fråga om garanteras att miljökonsekvensbeskrivningen upprättas på rätt nivå i förhållande till hela beslutsprocessen. Därigenom undviks att dubbla miljökonsekvensbeskrivningar utarbetas. Vikten av att utföra denna analys för att undvika dubbelarbete poängteras i direktivet om planer och program (skäl 9 och artiklarna 4.3 och 5.2). När en prövning görs utifrån punkterna 2 och 4 tas således även hänsyn till var i beslutsprocessen planen eller programmet befinner sig även om detta inte återges ordagrant i den svenska lagtexten. Direktivets ordalydelse var i beslutsprocessen är olycklig på så sätt att det ger intrycket att det är beslutsprocessen för planen eller programmet som avses. För att bemöta Europeiska kommissionens påpekanden bör dock lagtexten göras tydligare. Genom att i den befintliga paragrafen ange var i en beslutsprocess som planen eller programmet befinner sig blir det tydligare att det kan röra sig om vilken beslutsprocess som helst i samhällets planeringsordning. Det är också detta som direktivet syftar på. Planen eller programmet kan med andra ord utgöra en del av en större beslutsprocess som kan omfatta även andra planer och program på olika nivåer och med olika detaljeringsgrad beroende på var planen eller programmet tas fram och vilken funktion planen eller programmet är avsett att ha i en beslutsprocess. Med den nya formuleringen av 6 kap. 13 § första stycket blir det tydligt att var i en beslutsprocess planen eller programmet befinner sig inte hänför sig till planens eller programmets egen beslutsprocess. Ordet var hänvisar till planens eller programmets placering i samhällets planeringsordning, vilken inte nödvändigtvis behöver vara hierarkiskt utformad. Till skillnad från Konsultgruppens uppfattning är var därför ett bättre ord än nivå i detta sammanhang. Förtydligandet av 6 kap. 13 § första stycket innebär inte, som i har anfört, någon risk för att kravet på en fullgod miljökonsekvensbeskrivning kan undvikas genom en forcerad planprocess. Information om antagandet av planer och Regeringens förslag: Information om antagandet av planer och pro- gram ska lämnas till kommuner och myndigheter, allmänheten samt de stater som samråd ska ske med oavsett om dessa faktiskt har del- tagit i samrådet. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna har inga invändningar mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: För att bidra till en öppnare besluts- process och i syfte att säkerställa att de uppgifter som lämnats för bedöm- ning är uttömmande är det föreskrivet i direktivet om planer och program att samråd ska ske med berörda medlemsstater, berörda myndigheter och Prop. 2012/13:17 allmänheten. Som en naturlig följd av samrådsförfarandet ska de som om- fattas av samrådsskyldigheten, när arbetet är klart, informeras om resultatet (skäl 15 och 18). Enligt artikel 9.1, som hänvisar till artiklarna 6.3 och 7, ska följande aktörer informeras när en plan eller ett program antas: (1) de myndigheter som inbjudits till samråd, (2) allmänheten, och (3) de medlemsstater med vilka samråd har ägt rum. Kraven i artikel 9.1 motsvaras för svensk del av 6 kap. 16 § . Enligt sistnämnda bestämmelse, vilken hänvisar till 16 kap. 14 och 15 §§, ska en särskild sammanställning, planen eller programmet göras tillgängliga för följande aktörer med vilka samråd har skett: (1) berörda kommuner och myndigheter, (2) allmänheten, och (3) berörda stater. Europeiska kommissionen har anfört att artikel 9.1 inte har genomförts korrekt eftersom det i den svenska bestämmelsen anges att planer och program ska göras tillgängliga endast för dem med vilka samråd skett. Hänvisningen i 6 kap. 16 § till dem med vilka samråd skett innebär att planen ska göras tillgänglig för alla som avses i 14 och 15 §§. Med lydelsen för dem med vilka samråd skett avses således inte enbart de som eventuellt yttrat sig under samrådet, utan att hela den krets av kommuner och myndigheter, allmänheten samt stater som samråd ska ske med ska informeras när ett program eller en plan har antagits. Detta bör tydliggöras i 6 kap. 16 § tredje stycket . Regeringens förslag: Ändringarna ska träda i kraft . Promemoriornas förslag överensstämmer delvis med regeringens. I promemorian om ändringar i 6 kap. om planer och program föreslogs en tidpunkt för ikraftträdande som har passerat. Remissinstanserna har inte haft synpunkter på ikraftträdandet. Skälen för regeringens förslag: De föreslagna ändringarna är ange- Andra ändringar i samma regelverk träder i kraft . För att undvika att göra ändringar i de ändringsförfattningarna bör de nu föreslagna ändringarna träda i kraft . Utsläppsrätter och geologisk lagring av koldioxid Förslaget om redovisning av utsläppsrätter och geologisk lagring av kol- dioxid innebär att en verksamhetsutövare som väljer att geologiskt lagra