prop · GZ03118 · 2012-03-27 00:00:00 — En förlängning kan dock i sällsynta situationer vara motiverad. Så kan vara fallet om skälet till att arbetet inte har kunnat påbörjas är att det inte finns en detaljplan som har fått laga kraft. En orsak till det kan vara att planen har överklagats. Om vägplanen vid utgången av femårsperioden alltjämt är aktuell och detaljplanen väntas få laga kraft kan det få orimliga konsekvenser om giltighetstiden inte kan förlängas; planeringen får börja om från början av formella skäl. Ett så omfattande dubbelarbete är svårt att motivera. Regeringen anser att möjligheten att förlänga giltighetstiden för en vägplan ska finnas kvar, men begränsas till att avse maximalt . På motsvarande sätt som ska förutsättningen för förlängning vara att det finns synnerliga skäl. Det innebär att förlängning endast kan komma i fråga i rena undantagssituationer. Som ovan nämnts finns ingen möjlighet att förlänga giltighetstiden för en järnvägsplan. Enligt regeringens bedömning saknas skäl att i detta avseende ha olika regler för vägplaner och järnvägsplaner. Det kan i undantagsfall vara motiverat att förlänga även en järnvägsplans giltighetstid. Regeringen föreslår därför att en sådan möjlighet införs. Förutsättningarna för förlängning ska vara desamma som för vägplaner. Bestämmelsen ska vidare tillämpas på motsvarande restriktiva sätt. Förslaget innebär att samma tidsfrister kommer att gälla för vägar och järnvägar. Det är en fördel särskilt som det numera är ett och samma verk som ansvarar för planeringen av vägar och järnvägar. Förslaget innebär en ändring av 18 a § andra stycket väglagen och ett nytt andra stycke i 2 kap. 16 § banlagen. Några mindre ändringar av väglagen och banlagen Regeringens bedömning: Omotiverade skillnader mellan bestämmelserna om den fysiska planeringsprocessen i väglagen och banlagen bör tas bort. Regeringens förslag: I väglagen ska följande regleringar hämtade från banlagen införas. Med fastighetsägare avses även tomträttshavare och med fastighet avses även tomträtt. Vägplanen ska utformas så att nyttan överväger de olägenheter som orsakas enskilda på grund av att mark behöver tas i anspråk med tvång för vägen. Ett beslut att fastställa en vägplan ska upphävas om förhållandena efter beslutet förändrats så att förutsättningarna för beslutet är uppfyllda. I banlagen ska följande regleringar hämtade från väglagen införas. Oväsentliga avvikelser från en järnvägsplan ska antecknas i ett tillägg till planen. Beslut av ska inte krävas för att ska få rätt till tillträde till en fastighet för att utföra en förberedande åtgärd. Beslut av ska inte krävas för tillfällig nyttjanderätt till mark som enligt gällande järnvägsplan ska användas för upplag eller liknande. En möjlighet ska införas för att besluta om nyttjanderätt för tillfällig järnväg när den befintliga järnvägen inte kan användas utan risk för olyckshändelse. förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning och förslag. Remissinstanserna: De remissinstanser som har kommenterat föreslagna smärre ändringar av väglagen och banlagen är positiva. Skälen för regeringens bedömning och förslag: Väglagen och banlagen har tillkommit och har bl.a. av den anledningen utformats på olika sätt. Regeringen föreslår i flera avsnitt förändringar som innebär att väglagens och banlagens bestämmelser kommer att överensstämma med varandra. Regeringens förslag till ny sammanhållen fysisk planeringsprocess är också utformad på samma sätt för vägar och järnvägar. En del saker regleras dock på olika sätt i de båda lagarna utan att det finns några egentliga skäl för skillnaden. Regeringen anser att sådana omotiverade skillnader bör tas bort, särskilt eftersom de båda lagarna tillämpas av en och samma myndighet. Det handlar om mindre ändringar där regeringen bedömt att den ena lagens reglering är utformad på ett ändamålsenligt sätt och bör kunna gälla för båda lagarna. I väglagen föreslås följande sådana ändringar: Med särskild rätt till fastighet avses nyttjanderätt, servitut och rätt till elektrisk kraft samt liknande rätt. Med fastighetsägare avses även tomträttshavare och med fastighet avses även tomträtt. (3 b § andra stycket). Vägplanen ska utformas så att nyttan överväger de olägenheter som Prop. 2011/12:118 orsakas enskilda på grund av att mark behöver tas i anspråk med tvång för vägen (13 § andra stycket). Ett beslut att fastställa en vägplan ska upphävas om förhållandena efter beslutet förändrats så att förutsättningarna för beslutet är uppfyllda (18 b §). I banlagen föreslås följande ändringar för att få en enhetlig reglering: Oväsentlig avvikelse från en järnvägsplan ska antecknas i ett tillägg till planen (2 kap. 18 §). Beslut av länsstyrelse ska inte krävas för att ska få rätt till tillträde till en fastighet för att utföra förberedande åtgärd (3 kap. 1 §). Beslut av länsstyrelse ska inte krävas för tillfällig nyttjanderätt till mark som enligt gällande järnvägsplan ska användas för upplag eller liknande (3 kap. 3 §). En möjlighet ska införas för länsstyrelse att besluta om nyttjanderätt för tillfällig järnväg när den befintliga järnvägen inte kan användas utan risk för olyckshändelse (3 kap. 3 a §). 7.6.1Enskilda påverkas när vägar och järnvägar planeras En alltför lång planeringsprocess är ur samhällets synvinkel negativ eftersom det projekt som ska lösa transportproblem i infrastrukturen (trafiksäkerhet, tillgänglighet m.m.) försenas. Långdragna processer har emellertid negativ betydelse även för enskilda som berörs. Det är en aspekt som inte får glömmas bort. I olika skeden av processen presenteras alternativa förslag som är mer eller mindre utredda. Den som bor i närheten av någon alternativ sträckning eller på annat sätt skulle beröras av att en väg eller järnväg byggs kan naturligtvis uppleva en oro. För den som äger en fastighet i ett område där en väg eller järnväg planeras kan det bli svårt eller omöjligt att sälja fastigheten. Det beskrivs ibland som att en död hand läggs över ett område. Skulle fastighetsägaren av någon anledning bli tvungen att flytta kan situationen bli svår. Under förstudiens samråd diskuteras ofta många alternativ. En del av dessa visar sig senare inte vara realistiska. Under utredningsskedet då olika alternativa korridorer presenteras kan stora områden och många fastighetsägare beröras. Osäkerheten om vilket alternativ som kommer att genomföras minskar först i och med att efter utställningen av utredningen väljer ett alternativ. Om projektet ska tillåtlighetsprövas klargör regeringens beslut vilken korridor som kommer att beröras. Osäkerheten om en väg eller järnväg ska byggas på en viss plats kvarstår dock i viss utsträckning till dess en plan slutligen fastställts och fått laga kraft. Det finns alltså många osäkerhetsmoment under planeringsprocessens gång. Det valda alternativet kan också t.ex. justeras eller ersättas med ett annat under tillåtlighetsprövningens gång. Förutsättningarna för finansiering kan dessutom förändras med följden att verkets arbete avstannar för att eventuellt återupptas . ett skede då flera korridorer fortfarande utreds, drabbas ett stort antal Prop. 2011/12:118 personer av en osäker situation vad gäller förutsättningarna för den framtida markanvändningen i området. I rättsligt avseende blir en fastighetsägares möjligheter att använda sin mark begränsad i och med att ett beslut att fastställa arbetsplan får laga kraft eller ett beslut fattas att fastställa en järnvägsplan. Från dessa tidpunkter krävs tillstånd från väghållningsmyndighet eller för att, inom vägområde eller på järnvägsmark enligt planen, uppföra byggnader och vidta andra åtgärder som väsentligt kan försvåra områdets användning för väg eller järnväg (48 § väglagen [1971:948] och 3 kap. 2 § lagen [1995:1649] om byggande av järnväg, banlagen). När ett beslut att fastställa en arbets- eller järnvägsplan har fått laga kraft har möjlighet att ta marken i anspråk. En fastställd arbetsplan eller järnvägsplan gäller från utgången av det år då beslutet fick laga kraft. Inom ska byggandet ha påbörjats och, i fråga om väg, vägens sträckning i sin helhet vara tydligt utmärkt på marken. I annat fall upphör beslutet att fastställa planen att gälla. Giltighetstiden för arbetsplan för väg kan dock om det finns synnerliga skäl förlängas av . Ett sådant beslut får varje gång avse högst . Giltighetstiden för en järnvägsplan kan inte förlängas. Sammanfattningsvis kan planeringsprocessen innebära ett stort mått av osäkerhet för ett stort antal personer . Regeringens förslag om en sammanhållen fysisk planeringsprocess kommer att korta ner tiden under vilken ett stort antal personer oroas av en eventuell påverkan. Den inriktning av samrådet som regeringen beskriver kommer också att leda till att alternativ som efter en översiktlig granskning visar sig omöjliga att genomföra inte presenteras för allmänheten. Färre personer kommer därmed att beröras. Den sammanhållna planeringsprocessen beskrivs i avsnitt 7.2. Möjligheten att förlänga giltighetstiden för en plan diskuteras i avsnitt 7.5.9. En viktig aspekt för berörda fastighetsägare är möjligheten att få sin fastighet inlöst och därmed få ersättning. I följande avsnitt lämnar regeringen förslag som syftar till att förbättra skyddet i dessa avseenden. 7.6.2Större möjligheter att få fastigheten inlöst Regeringens förslag: Om en fastighetsägare begär det, ska mark eller utrymme som enligt gällande vägplan inte endast tillfälligt ska användas för vägändamål lösas in av den som ska bygga vägen. Det gäller dock inte om vägrätt har uppkommit eller om det finns en överenskommelse om ersättning för vägrätt. En fastighet eller del av fastighet ska lösas in även om det ännu inte finns någon gällande väg- eller järnvägsplan om fastighetsägaren begär det, det är sannolikt att fastigheten kommer att behövas för väg- eller järnvägsändamål och det finns synnerliga skäl för fastighetsägaren att få fastigheten eller del av denna inlöst. När ersättningens bestäms gäller 4 kap. expropriationslagen i tillämpliga delar. förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som kommenterat förslaget är positiva. tillstyrker förslaget, men menar att det kan leda till vissa fördyringar. Skälen för regeringens förslag En gällande vägplan ska ge fastighetsägaren rätt att få mark som behövs för väg inlöst som enligt en gällande järnvägsplan inte endast tillfälligt ska användas för järnvägsändamål ska lösas in av järnvägsbyggaren om en fastighetsägare begär det (4 kap. 2 § banlagen). Det innebär att fastighetsägaren så snart järnvägsplanen fått laga kraft kan begära inlösen och därmed få ersättning. Motsvarande bestämmelse saknas i väglagen. Rätten till ersättning inträder först när vägrätt uppkommer (55 § väglagen). Vägrätt uppkommer genom att väghållaren tar i anspråk mark eller annat utrymme för väg med stöd av en gällande arbetsplan. eller annat utrymme ska anses ha tagits i anspråk för väg, när vägens sträckning över fastigheten tydligt har utmärkts på marken och det vägarbete som anges i arbetsplanen har påbörjats inom fastigheten (31 och 77 §§ väglagen). Det är med andra ord inte tillräckligt att det finns en gällande plan utan väghållaren avgör när vägrätten ska uppkomma (genom att märka ut vägen och påbörja arbetet). Den enskilde fastighetsägaren har inga möjligheter att påverka ersättningstidpunkten. Eftersom arbetsplanen gäller och kan förlängas kan det gå innan en fastighetsägare får ersättningsfrågan avgjord. Möjligheten att förlänga giltighetstiden behandlas i avsnitt 7.5.9. I fråga om rätten att begära inlösen av mark som enligt en plan permanent ska tas i anspråk för att bygga väg eller järnväg är fastighetsägarens situation alltså olika beroende på om det är en järnväg eller väg som ska byggas. Enligt regeringens uppfattning är det inte motiverat att den enskilde fastighetsägaren hamnar i en sämre situation när väg ska byggas än när järnväg ska byggas. Dessutom kan det diskuteras om den nuvarande ordningen där fastighetsägaren, utan möjlighet att få ersättningsfrågan prövad, i praktiken kan ha begränsade möjligheter att förfoga över sin egendom efter det att vägplanen fått laga kraft är förenlig med . Väglagen bör därför ändras så att en fastighetsägare med stöd av en gällande vägplan ska ha rätt att begära inlösen av den mark som ska användas för vägen. Det innebär att fastighetsägaren kommer att kunna tvinga fram en prövning av ersättningsfrågan om överenskommelse om ersättning för vägrätt inte redan gjorts. som används för vägar innehas enligt dagens regelverk med vägrätt. Vägrätten leder inte till någon fastighetsbildning och äger normalt inte den mark som används för vägar. Regeringens förslag innebär att mark som används till väg i vissa fall kommer att innehas med vägrätt och i andra fall med äganderätt. Det finns dock bestämmelser i väglagen som innebär att kan bli skyldigt att lösa in mark och därmed bli fastighetsägare (56 och 62 §§ väglagen). som används för järnväg innehas dessutom alltid med äganderätt. är alltså redan nu fastighetsägare. Expropriationslagens (1972:719) värderingsregler tillämpas dessutom för såväl vägrätt som vid inlösen. Regeringens bedömning är att det bör vara möjligt för att hantera äganderätt även för mark som används för väg. Den nya bestämmelsen finns i 55 a § väglagen. Tidig inlösen i undantagsfall Under planeringsprocessen uppstår en osäkerhet om den framtida markanvändningen i de områden där en väg eller järnväg planeras. För enskilda fastighetsägare kan detta medföra att det under en kortare eller i praktiken är svårt eller till och med omöjligt att sälja den egna fastigheten. Rätten till ersättning inträder inte förrän det finns en gällande järnvägsplan respektive när vägrätt uppkommit (ovan föreslås att vägrätt inte ska krävas utan att en gällande vägplan ska vara tillräcklig). I ett system med en öppen planeringsprocess går det inte att undvika att fastighetsägarna drabbas av osäkerhet om den fortsatta markanvändningen. Effekterna för enskilda fastighetsägare kan dock i undantagsfall bli orimliga. Så kan vara fallet när en fastighetsförsäljning blir nödvändig på grund av skilsmässa, arbetslöshet, dödsfall eller andra omständigheter. Då är det enligt regeringen inte rimligt att de enskilda får bära de negativa effekter som är en följd av den pågående infrastrukturplaneringen. De förslag som regeringen lämnar i syfte att generellt korta planeringsprocessen är givetvis positiva även ur de berörda fastighetsägarnas synvinkel, men enligt regeringens uppfattning behövs det ytterligare åtgärder. Regeringen föreslår därför att en fastighetsägare som drabbas orimligt hårt ska kunna få fastigheten inlöst i ett tidigare skede än . Det ska gälla i rena undantagssituationer då fastighetsägarens situation är mycket ömmande. I princip bör ingen gräns gälla för hur tidigt i planeringsskedet inlösen kan ske, men det ska vara sannolikt att projektet kommer att genomföras på ett sådant sätt att fastighetsägaren ändå i ett senare skede hade fått rätt till ersättning på grund av vägrätt eller inlösen. Den möjlighet till tidig inlösen som föreslås kan i sig bidra till att effektivisera processen, eftersom mindre kraft går åt till att hantera konflikter. Invändningar och överklaganden som egentligen inte handlar om vägens eller järnvägens utformning och lokalisering utan om ersättningsfrågan bör bli färre. Om en fastighet löses in och det senare visar sig att vägen eller järnvägen inte ska byggas eller att en annan dragning än den förväntade slutligen fastställs, får sälja fastigheten. Det bör i de flesta fall inte innebära att någon större kostnad uppkommer för verket. Det bör i sammanhanget betonas att det är fastighetsägaren som ska ha synnerliga skäl och begära inlösen. Den nya regleringen innebär inte att kan välja att erbjuda inlösen när helst verket önskar. Det finns ingen anledning att befara att institutet ska missbrukas på detta sätt, men regeringen avser ändå att följa tillämpningen för att försäkra sig om att det inte används felaktigt. Tillämpningsområdet för de nya bestämmelserna beskrivs närmare i Prop. 2011/12:118 författningskommentarerna till 55 b § väglagen och 4 kap. 2 a § föreslog också att det skulle införas regler om fastighetsreglering för fastigheter som blir föremål för inlösen enligt väglagen motsvarande de regler som redan gäller för byggande av järnväg enligt 5 kap. 5 och 8 b §§ fastighetsbildningslagen (1970:988). Regeringen gör dock en annan bedömning. Möjligheten till fastighetsreglering kan i första hand ses som ett alternativ till inlösen som är anpassat till de fall där man vill ta ett helhetsgrepp på ett område och lösa flera marköverföringsfrågor inom ramen för samma förrättning. Så är fallet när staten med stöd av en järnvägsplan genom fastighetsreglering skaffar sig äganderätten till en hel järnvägssträcka. Enligt väglagen gäller, som framgår ovan, att staten eller kommunen inte behöver skaffa sig äganderätten till vägsträckan. Rätten till marken skyddas i stället genom vägrätt. De inlösenmöjligheter som föreslås i väglagen är till för att ge den enskilde fastighetsägaren ett starkare skydd. Det kommer därför inte att handla om att ta ett helhetsgrepp på hela vägsträckan utan om att lösa in enstaka fastigheter längs sträckan, sedan fastighetsägaren begärt det. Fastighetsreglering lämpar sig mindre väl för de fallen. Det kan också ifrågasättas hur fastighetsreglering i normalfallet skulle gå till eftersom staten eller kommunen sällan har någon intilliggande fastighet som den ianspråktagna marken kan regleras till. Det behövs heller ingen efterföljande fastighetsreglering för att bilda en fastighet av en del av en fastighet. Inlösenbeslutet har i sig fastighetsbildande verkan. Regeringen har dock för avsikt att följa tillämpningen och om det framkommer problem i hanteringen förnyat överväga lagstiftningsåtgärder. 7.6.3Ett effektivt samråd och rätten att överklaga Regeringens bedömning: Samråd under planeringen av vägar och järnvägar är det viktigaste sättet för allmänheten och berörda enskilda att få inflytande och insyn i planeringen. Rätten för berörda att överklaga de avgörande besluten tillgodoser kravet på rättssäkerhet. Möjligheten att överklaga bör därför inte inskränkas på det sätt kommittén föreslagit. bedömning och förslag: Överensstämmer delvis med regeringens bedömning. När det gäller rätten att överklaga föreslår kommittén att beslut att fastställa en väg- eller järnvägsplan ska få överklagas endast av den som före utgången av granskningstiden skriftligen har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodosedda. Kommittén föreslår också att det som avgjorts vid tillåtlighetsprövningen inte ska prövas på nytt av regeringen i samband med ett överklagande. Vidare föreslår kommittén att rege- ringen, om begär det, ska få bestämma att delar av en över- klagad väg- eller järnvägsplan ska kunna verkställas trots att överklagandet inte har avgjorts. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna ställer sig positiva till kommitténs förslag vad det gäller rätten att överklaga. Flera instanser påpekar dock vikten av att det ställer större krav på information till berörda i ett tidigt skede. Några instanser, däribland (Fastighetsdomstolen, Miljödomstolen), och är kritiska till förslagen att inskränka rätten att överklaga och menar bl.a. att det är tveksamt om de är förenliga med demokratiskt inflytande och rättsäkerhet för enskilda. Vidare kan förslagen strida mot svenska och EU:s rättsprinciper liksom mot Århuskonventionen och EU:s MKB-direktiv. Skälen för regeringens bedömning: Samråd under planeringen av vägar och järnvägar är det viktigaste sättet för allmänheten och berörda enskilda att få inflytande och insyn i planeringen. Rätten för berörda att överklaga de avgörande besluten tillgodoser kravet på rättssäkerhet. Avgörande för att inflytande, insyn och rättssäkerhet ska fungera i praktiken är att enskilda kan överblicka och förstå planeringsprocessen. Då kan kvalitén i samråden bli bättre. Bra samråd ger i sin tur ett bättre underlag för besluten. Det är viktigt att allmänhetens och sakägares kunskaper om relevanta förhållanden tas till vara. Mycket talar också för att antalet överklaganden blir färre om kommunikationen mellan den enskilde och myndigheterna fungerar. Det kan bero på att beslutet har påverkats av de synpunkter som framförts, men också på att förståelsen för de bedömningar som gjorts har ökat. Här finns det en del problem. Dagens reglering är komplex. Under planeringen genomför och andra aktörer samråd vid olika tillfällen enligt olika lagar. För den enskilde kan det därför vara svårt att veta vilket tillfälle som är rätt för att föra fram de egna synpunkterna. Överklagande kan också ske vid olika tillfällen enligt olika lagar. Enligt väglagen och banlagen fattas dock bara ett överklagbart beslut, nämligen beslutet att fastställa en väg- eller järnvägsplan. Det stora antalet överklagbara beslut av betydelse för väg- och järnvägsprojekt fattas enligt PBL och . De olika reglerna om överklagande skiljer sig åt i ett flertal avseenden. Det finns t.ex. fem olika instanskedjor för relevanta beslut. Sammantaget kan regleringen av samråd och överklagande ur den enskildes perspektiv beskrivas som svårtillgänglig. Regeringen lämnar ett antal förslag som syftar till att göra processerna enklare att överblicka. I avsnitt 7.2 föreslår regeringen att dagens planering enligt väglagen och banlagen i tre olika skeden ska ersättas med en sammanhållen planeringsprocess. Under processen ska samråd ske fortlöpande. Avsikten är att det ska bli lättare för enskilda att överblicka processen. Förslaget i avsnitt 7.4.6 om gemensam planering av vägar och järnvägar innebär att två processer med samråd och beslut kan ersättas med en. Regeringen lämnar i avsnitt 7.4 ett flertal olika förslag om ökad samverkan och samordning. och kommuner kommer i större omfattning att samverka och t.ex. anordna gemensamma samrådsmöten. Även om kommunen och fastställer sina respektive planer innebär en tidsmässig samordning att antalet tillfällen då överklagbara beslut fattas blir färre. Genom att de olika processerna hålls samman blir Prop. 2011/12:118 det lättare för enskilda att överblicka dem. För tunnelbana och spårväg ska planering enligt PBL vara tillräcklig. Det innebär att enskilda endast behöver följa den kommunala planeringen. I avsnitt 7.4.5 och 7.5.8 föreslår regeringen att beslutet att fastställa en väg- eller järnvägsplan ska kunna ersätta separata beslut om bygglov och dispens från generellt biotopskydd. Det innebär att antalet beslut att hålla reda på blir färre. Synpunkter kan i större utsträckning framföras i en och samma process. Regeringens handläggning av överklaganden Enligt en studie från Lunds universitet17 överklagas i genomsnitt av alla planer (oräknat de överklaganden som återkallas). Stora eller kontroversiella projekt överklagas dock i högre omfattning. Den genomsnittliga handläggningstiden för ett överklagande var drygt 8 månader för planer som fastställts mellan . av överklagandena avgjordes . Skillnaderna är inte så stora mellan arbetsplaner och järnvägsplaner, genomsnittlig handläggningstid är drygt 8 respektive knappt 9 månader. Däremot finns förhållandevis stora variationer mellan olika år. Handläggningstiden har också blivit kortare trots att antalet överklaganden inte blivit färre, se tabell nedan. 20032009, fördelat för fastställelse Källa: , 2011, Överklaganden av järnvägsplaner och arbetsplaner för vägar, , . 17 , 2011, Överklaganden av järnvägsplaner och arbetsplaner för vägar, , . föreslår vissa inskränkningar vad det Prop. 2011/12:118 gäller rätten att överklaga, bl.a. att beslut att fastställa en väg- eller järnvägsplan ska få överklagas endast av den som före utgången av granskningstiden skriftligen har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodosedda. Kommittén föreslår också att en plan inte ska få överklagas i den del det avser en fråga som avgjorts vid tillåtlighetsprövningen.