prop · GZ03151 · 2012-06-04 00:00:00 — kraven inte slår ut en verksamhet eller leder till att enskilda program i praktiken hindras från att nå offentligheten. bestämmelsen i 5 kap. 12 § radio- och tv-lagen som anger att när kraven fastställs ska hänsyn tas till leverantörens ekonomiska förutsättningar och den tekniska utvecklingen av tillgänglighetstjänsterna. Enligt 5 kap. 12 § radio- och tv-lagen (2010:696) ska en leverantör av medietjänster som tillhandahåller tv-sändning, beställ-tv eller sökbar text-tv på något annat sätt än genom tråd utforma tjänsten på ett sådant sätt att den blir tillgänglig för personer med funktionsnedsättning genom textning, tolkning, uppläst text eller liknande teknik. Det ska göras i den omfattning som beslutas av regeringen om verksamheten finansieras med radio- och tv-avgift enligt lagen (1989:41) om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst och av Myndigheten för radio och tv i övriga fall. Ett sådant beslut ska gälla för . Vid bestämmande av hur och i vilken omfattning tjänsten ska göras tillgänglig för personer med funktionsnedsättning ska leverantörens finansiella förutsättningar och den tekniska utvecklingen av tillgänglighetstjänster beaktas. Som anges i propositionen En ny radio- och tv-lag (prop. 2009/10:115 s. 130 f.) medför den nya lagen höjda krav på leverantörer av medietjänster när det gäller tillgängliggörandet av program för personer med funktionsnedsättning. Som skäl för att höja kraven anförde regeringen att det var viktigt att personer med funktionsnedsättning gavs största möjliga tillgång till program som sänds i tv eller sökbar text-tv eller tillhandahålls i form av beställ-tv (samma prop. s. 132 f.). Därtill kom att övergången från analog till digital utsändningsteknik innebar ökade möjligheter att göra program tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. är sändningstillstånden för och förenade med villkor om tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. Efter att den nya radio- och tv-lagen trädde i kraft har Myndigheten för radio och tv beslutat att programföretag som sänder tv via marknät och satellit till får en generell skyldighet att främja tillgängligheten av tv-sändningar för personer med funktionsnedsättning genom textning, tolkning och uppläst text. (TV4) gäller enligt beslutet särskilda, gradvis ökade krav på att tillgängliggöra ljud och bild för personer med funktionsnedsättning i programtjänsterna TV4, TV4 Plus (numera 7 En del av TV4-Gruppen), TV4 Fakta och TV4 Sport. Myndigheten har i sina beslut tagit hänsyn bl.a. till de olika programföretagens finansiella förutsättningar. Nuvarande bestämmelser i radio- och tv-lagen om krav på tillgänglighet gäller med undantag för sändningar genom tråd, såsom sändningar i kabel-tv och ip-tv (sändningar över bredband). Vilka föreskrifter som får meddelas i lag när det gäller trådsändningar anges i 3 kap. 1 § yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Regeringen konstaterade i propositionen En ny radio- och tv-lag (prop. 2009/10:115 s. 133) att YGL enligt sin dåvarande utformning inte medgav att det ställdes krav på leverantörer av medietjänster om ökad tillgänglighet av programtjänster för personer med funktionsnedsättning när sändningarna skedde genom tråd. hänvisade regeringen till ett förslag i propositionen Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrande- frihetsrättsliga frågor (prop. 2009/10:81 s. 33 f.) som innebar att trådsändningar skulle kunna omfattas av kraven på tillgänglighet. Ändringen av YGL i enlighet med propositionen kunde emellertid träda i kraft först , alltså efter den nya radio- och tv-lagens Regeringen meddelade därför att den skulle återkomma till frågan om huruvida kravet på tillgängliggörande ska gälla även för program i trådsändningar (prop. 2009/10:115 s. 133). 4.2 Skälen för regeringens förslag I propositionen Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrande- frihetsrättsliga frågor (prop. 2009/10:81 s. 35) konstaterade regeringen att etableringsfriheten är en av de grundläggande tryck- och yttrande- frihetsrättsliga principerna och att det måste föreligga starka skäl för att göra inskränkningar i den. Regeringen noterade vidare att en reglering som utökar programföretagens skyldighet att göra de tv-program de distribuerar tillgängliga för personer med funktionsnedsättning syftar till att öka möjligheterna för dessa personer att bli delaktiga i samhällslivet. När det gäller etersändningar har det, enligt regeringen, ansetts yttrande- frihetsrättsligt acceptabelt att public service-bolagen och TV4 ska vara skyldiga enligt tillståndsvillkoren att göra programmen tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Det finns, framhöll regeringen, ett värde i att eter- och trådsändningar i detta avseende behandlas lika. Regeringen framhöll också att ändamålet är så angeläget att det finns tillräckliga skäl att inskränka etableringsfriheten för trådsändningar i syfte att öka tillgängligheten för personer med funktionsnedsättning. har beslutat om ändring av YGL i nu aktuellt avseende (prop. 2009/10:81, bet. 2009/10:KU18, rskr. 2009/10:303, bet. 2010/11:KU3, rskr. 2010/11:26). medger alltså 3 kap. 1 § YGL att det i lag meddelas föreskrifter i fråga om skyldighet för den som genom tråd sänder program i television att utforma sändningarna på ett sådant sätt att programmen blir tillgängliga för personer med funktionsnedsättning genom textning, tolkning, uppläst text eller liknande teknik. Det är, som anförts ovan, angeläget att öka tillgängligheten till tv- sändningar för personer med funktionsnedsättning. Som regeringen har framhållit finns det också ett värde i att etersändningar och trådsändningar behandlas lika när det gäller vilka krav som kan ställas på programföretagen. Mot denna bakgrund föreslås att bestämmelsen om att enbart tv- sändningar som sänds på annat sätt än genom tråd efter särskilda beslut ska göras tillgängliga för personer med funktionsnedsättning ändras så att även tv-sändningar genom tråd träffas av kravet på tillgänglighet. Detta innebär att en leverantör av medietjänster som sänder tv och sökbar text-tv, i den utsträckning som beslutas av regeringen eller av Myndigheten för radio och tv, ska utforma tjänsten på ett sådant sätt att den blir tillgänglig för personer med funktionsnedsättning genom textning, tolkning, uppläst text eller liknande teknik, oavsett om tjänsten tillhandahålls genom tråd eller på annat sätt. Vid beslut om hur och i vilken omfattning tjänsten ska göras tillgänglig ska, på samma sätt som gäller för dem som omfattas av bestämmelsen, leverantörens finansiella förutsättningar och den tekniska utvecklingen av tillgänglighetstjänster beaktas (jfr 5 kap. 12 § andra stycket radio- och tv- lagen). Vad SRF anför om att krav ska ställas på tv-bolagen oavsett deras ekonomiska situation föranleder inte regeringen att göra någon annan bedömning i denna del. Regeringen delar i stället Yttrandefrihets- kommitténs uppfattning att hänsyn bör tas till leverantörens ekonomiska förutsättningar och den tekniska utvecklingen och att de krav som ställs inte bör slå ut en verksamhet eller leda till att enskilda program i praktiken hindras från att nå offentligheten. Detta har regeringen även tidigare uttalat, se prop. 2009/10:115 s. 134. I promemorian har, mot bakgrund av vad som uttalas i propositionen Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor (prop. 2009/10:81 s. 35) och lagtextens utformning, bedömts att den nya lydelsen av 3 kap. 1 § YGL bara gäller sändningar av tv-program genom tråd. Eftersom beställ-tv inte omfattas av begreppet sändning innebär bedömningen att det inte finns förutsättningar för att ställa krav på att också beställ-tv som tillhandahålls genom tråd ska göras tillgänglig för personer med funktionsnedsättning på ovan angivna sätt. Regeringen delar denna bedömning. Handikappförbunden, (), Myndigheten för handikappolitisk samordning (Handisam), och Myndigheten för radio och tv anser att det är angeläget att krav på tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning även kan ställas på beställ-tv som tillhandahålls genom tråd. Regeringen delar uppfattningen att det är angeläget att även beställ-tv genom tråd i så stor utsträckning som möjligt görs tillgänglig för personer med funktionsnedsättning. Som konstateras i promemorian ger dock inte YGL utrymme för en mer långtgående reglering än den som föreslås. torde detta i praktiken inte innebära något stort problem. Som framgår av promemorian tillgängliggör nämligen tv-bolagen i de flesta fall utan någon formell skyldighet den tillgänglighetstjänst som varit kopplad till tv-sändningen när denna tillhandahålls i beställ-tv. Regeringen kommer även fortsättningsvis att noga följa utvecklingen på området. Handisam anser att det bör klargöras om den föreslagna ändringen innebär att det blir möjligt att ställa krav på tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning när det gäller tv-sändningar via webben. Regeringens bedömning är att sådana sändningar typiskt sett är att anse som tv-sändningar i tråd. Därmed omfattas de av den föreslagna bestämmelsen. Kortare annonsavbrott i direktsända Regeringens förslag: Annonsavbrott som är kortare än en minut ska tillåtas i direktsändningar i tv av sportevenemang. I andra direktsändningar ska sådana avbrott tillåtas endast om det finns synnerliga skäl. Förslaget i promemorian överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. , , och Kommunikationsbyråer, tillstyrker förslaget i promemorian eller lämnar det utan erinran. (TV4) menar att bestämmelsen inte ska begränsas till direktsända sportevenemang, då denna begränsning inte stämmer överens med AV-direktivet. TV4 anför vidare att det i lagtexten, i likhet med i direktivet, ska användas begreppet undantagsvis i stället för begreppet synnerliga skäl. TV4 anser också att det bör förtydligas att korta annonsavbrott får sändas med delad skärm vid alla typer av sportevenemang som pågår utan avbrott. Myndigheten för radio och tv anser i motsats till TV4 att det, mot bakgrund av motiven till bestämmelsen, borde framgå av lagen att det ska vara fråga om direktsändningar även i andra sändningar än sändningar av sportevenemang för att ett kortare annonsavbrott ska få äga rum. , tillstyrker i stort förslaget, men menar att åtskilliga ur tv-publiken förmodligen skulle uppfatta det som störande att reklampauser också fick förekomma i annat än i pauser i det aktuella sportevenemanget. Enligt nämnden saknas varje belägg för att förslaget skulle vara till förmån för tv-tittarna. , Samhällsvetenskapliga fakulteten instämmer inte i förslaget utan framhåller bl.a. att det finns en risk för att annonsinslagen inte blir avbrott utan en del i sportprogrammen och att sportevenemangen i sig påverkas av annonsörernas behov av korta reklampauser. Konstnärliga och () anför att den utgår ifrån att korta annonsavbrott inte kommer att bli aktuella i program som är skyddsvärda ur upphovsrättslig synpunkt. anser att korta annonsavbrott inte får göras på ett sådant sätt att de påverkar programmets integritet och värde eller kränker upphovsmännens rättigheter. Enligt 8 kap. 5 § radio- och tv-lagen (2010:696) ska det före och efter varje annonsering i tv-sändningar och i beställ-tv förekomma en särskild signatur som tydligt skiljer annonserna från det övriga innehållet. Signaturen ska bestå av både ljud och bild. Enligt 8 kap. 2 § får den sammanlagda annonstiden i en tv-sändning vid ett givet tillfälle inte understiga en minut sedan sändningstiden för annonssignaturen enligt 5 § räknats bort. Bestämmelserna är desamma som i tidigare lagstiftning på området. När bestämmelserna om minsta annonstid infördes i radiolagen (1966:755) framhöll departementschefen principen om reklamidentifiering som ett motiv (prop. 1990/91:149 s. 101 f.). Ett annat skäl som anfördes var att det ansågs önskvärt att antalet annonsavbrott kunde begränsas, eftersom varje avbrott ansågs vara ett störande inslag för tittarna. I betänkandet En ny radio- och TV-lag (SOU 2008:116 s. 282) anförde att bestämmelserna om minsta annonstid var motiverade av att det kan vara svårt för en tittare att uppfatta en enda kort annons som tv-reklam, även om den omges av särskilda reklamsignaturer. I artikel 19.1 i och rådets direktiv /13/EU av om samordning av vissa bestämmelser som fastställs i medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillhandahållande av audiovisuella medietjänster (AV-direktivet) anges att tv-reklam och s.k. teleshopping (i radio- och tv-lagen används begreppet försäljnings- program) ska vara lätta att känna igen som sådana och kunna skiljas från det redaktionella innehållet. Utan att det påverkar tillämpningen av nya annonstekniker ska tv-reklam och teleshopping hållas klart åtskilda från andra delar av programmet med optiska och/eller akustiska och/eller rumsliga medel. I direktivets artikel 19.2 anges att enstaka reklaminslag och teleshoppinginslag ska förekomma endast undantagsvis, utom vid sändningar av sportevenemang. AV-direktivet medger alltså att det i nationell lagstiftning regelmässigt tillåts kortare annonsavbrott vid sändningar av sportevenemang, under förutsättning att reklaminslaget tydligt skiljs ut från det övriga innehållet. I Tv-direktivet, som ändrats genom AV-direktivet, fanns enbart den generella bestämmelsen att enstaka reklam- och teleshoppinginslag fick förekomma endast undantagsvis. I betänkande (SOU 2008:116 s. 282) berördes inte den möjlighet att tillåta enstaka reklam- och teleshoppinginslag vid sändningar av sportevenemang som har införts i AV-direktivet. AV- utredningen bedömde att det inte krävdes någon ändring av de svenska bestämmelserna om minsta annonstid för att genomföra direktivet och att de därför kunde behållas oförändrade. I en kompletterande inlaga till sitt remissyttrande över AV- utredningens betänkande motsatte sig TV4 bedömning beträffande bestämmelserna om minsta annonstid (Ku2008/2231/MFI). TV4 påtalade att AV-direktivet anger att enstaka reklaminslag och teleshoppinginslag, s.k. miniinslag, får förekomma vid sändningar av sportevenemang, utan begränsningen att det får ske endast undantagsvis. TV4 ansåg vidare att om den svenska radio- och tv-lagen inte tillåter sändningar av miniinslag innebär det en omfattande inskränkning i rätten att sända reklam i förhållande till bl.a. konkurrerande tv-företag som sänder till från utlandet. TV4 ansåg att detta snedvred konkurrensen. Huvudregeln borde, enligt TV4, i stället vara att den sammanlagda annonstiden i en tv-sändning inte får understiga en minut sedan sändningstiden för annonssignaturen räknats bort. TV4 menade att enstaka reklam- och teleshoppinginslag kortare än en minut däremot borde få förekomma vid sändningar av sportevenemang och undantagsvis vid andra sändningar. 5.2Skälen för regeringens förslag Kortare annonsavbrott i direktsända De förändringar av radio- och tv-lagens annonsregler för tv som redan gjorts har inneburit att de svenska reglerna har närmat sig AV-direktivets regler, bl.a. på så sätt att den högsta tillåtna annonstiden har ökat. som har angetts i samband med förändringarna är att det är angeläget att konkurrensförutsättningarna för programföretagen utjämnas. angetts att det inte är försvarligt att behålla en ordning som missgynnar tv-företag som är etablerade i (prop. 2007/08:4 s. 12 f. och prop. 2009/10:115 s. 168). AV-direktivets reglering (artikel 19.12), som genomförts genom 8 kap. 2 § radio- och tv-lagen, utgår från att kravet på att reklaminslag ska vara lätta att känna igen och lätta att skilja från det redaktionella innehållet inte hindrar att man tillåter kortare annonsavbrott vid sändningar av sportevenemang. Regeringen anser, i likhet med vad som anges i promemorian, att tittarna när det gäller sportsändningar utan svårighet bör kunna förstå att det handlar om ett reklaminslag, även om det är kortare än en minut, under förutsättning att inslaget omges av en annonssignatur som består av ljud och bild. Mot den bakgrunden finns det goda skäl att beträffande sådana sändningar ta ytterligare ett steg mot anpassning till AV- direktivets reglering, i syfte att åstadkomma en nationell reglering som inte missgynnar svenska reklamfinansierade tv-företag jämfört med konkurrenter som sänder till från utlandet. När bestämmelserna om minsta annonstid först infördes motiverades de av att det var önskvärt att antalet annonsavbrott kunde begränsas, eftersom varje avbrott ansågs störande för tittarna. Mot detta måste dock vägas de olägenheter som regleringen medför. sportevenemang med få pauser, exempelvis fotbolls- eller ishockey- matcher, finns det begränsade möjligheter att sända reklam utan att tittaren går miste om väsentliga inslag i sändningen. reglering finns en tendens att så mycket reklam visas i de fåtaliga pauserna att det finns lite tid över för expertkommentarer, spelar- intervjuer och liknande inslag som kan vara av intresse för tittarna. kortare annonsavbrott än en minut tillåts vid direktsändningar av sportevenemang får programföretag möjlighet att placera annonser t.ex. när det sker kortare spelavbrott i matcher. På så vis kan annons- placeringarna anpassas efter dynamiken i sportsändningen. vara till fördel även för tittarna. Annonsavbrotten ska även fortsatt vara tydligt skilda från det övriga innehållet. anför föranleder inte någon annan bedömning. Regeringen delar bedömningen i promemorian att möjligheten till kortare reklamavbrott endast ska gälla direktsändningar. TV4 framhåller om att en sådan begränsning inte överensstämmer med AV-direktivet, kan följande anföras. Huvudregeln enligt AV-direktivet är att enstaka reklam- och teleshopping-inslag inte är tillåtet. bl.a. av tolkningsmeddelande om vissa aspekter på bestämmelserna om tv-reklam i Tv-direktivet (2004/C 102/02) har möjligheten att i vissa fall ändå tillåta enstaka reklam- och teleshopping- inslag tillkommit med hänsyn till att längre avbrott i direktsända sportevenemang riskerar att leda till att publiken går miste om delar av I tolkningsmeddelandet, punkt 20, anges att möjligheten i direktivet att undantagsvis tillåta enstaka reklam- och teleshopping-inslag rör bl.a. sportsändningar där den tid som är tillgänglig för reklam eller teleshopping är mycket kort, t.ex. mellan ronderna i en boxningsmatch. I andra sändningar av sportevenemang än direktsändningar kan annonsavbrotten planeras så att tv-publiken inte riskerar att gå miste om När det gäller direktsändningar av sportevenemang finns inte alltid denna möjlighet, utan ett avbrott skulle riskera att inkräkta på programinnehållet. För att undvika detta bör vid sådana tillfällen korta annonsavbrott kunna tillåtas i syfte att göra det möjligt att utnyttja korta avbrott, t.ex. ett spelarbyte i en fotbollsmatch, för att sända Regeringen finner mot denna bakgrund att den föreslagna bestämmelsen överensstämmer med syftet bakom AV-direktivets regler om korta annonsavbrott. KLYS och anför att korta annonsavbrott inte får ske på ett sådant sätt att de kränker programmens integritet och Regeringen vill i detta sammanhang framhålla att huvudregeln om att annonsavbrott bara får ske om programmets integritet och värde inte påverkas eller rättighetshavarnas rättigheter inte kränks (8 kap 4 § radio- och tv-lagen) gäller även vid TV4 anför att det bör förtydligas att korta annonsavbrott får sändas med delad skärm vid alla typer av sportevenemang som pågår utan Regeringen vill i detta sammanhang framhålla att annonsering med delad skärm är tillåten endast i direktsända sportevenemang som pågår utan avbrott, se 8 kap. 10 § radio- och tv-lagen. att ändra denna bestämmelse finns inte i detta lagstiftningsärende. 5.2.2 Kortare annonsavbrott i övriga fall När det gäller frågan om enstaka reklaminslag och teleshoppinginslag kortare än en minut bör få förekomma även i andra tv-sändningar än direktsända sportsändningar kan följande anföras. AV-direktivet ger i grunden uttryck för ett restriktivt synsätt när det gäller sändningar av enstaka reklaminslag och teleshoppinginslag. Huvudregeln bör enligt regeringens bedömning även fortsättningsvis vara att kortare annonsavbrott inte ska vara tillåtet i andra sändningar än direktsändningar av sportevenemang. Det kan dock finnas skäl att i svensk lag, i enlighet med vad som tillåts enligt AV-direktivet, ge möjlighet till undantag från regeln även i andra fall där det finns starka skäl till det. Som påpekats ovan har regeringen tidigare framhållit vikten av att konkurrensförutsättningarna för programföretagen utjämnas. Att även i andra direktsändningar än direktsändningar av sportevenemang undan- tagsvis tillåta kortare annonsavbrott än en minut skulle innebära att den svenska regleringen är i linje med AV-direktivets regler och ett ytterliga- re steg i riktning mot jämnare konkurrensförutsättningar för program- företagen. I de flesta andra fall än vid direktsändningar av sportevenemang torde programföretagens behov av att kunna sända kortare annonsavbrott än en minut vara ytterst begränsat. Det bör i regel finnas möjlighet att planera dessa direktsändningar, t.ex. tv-galor, så att det ges utrymme för längre och därmed färre annonsavbrott. Det kan dock inte uteslutas att det kan finnas fall där det finns ett behov av att kunna göra kortare annonsavbrott än en minut i sändningen. Exempel på sådana evenemang kan vara direktrapportering från en valvaka eller någon annan stor pågående händelse av intresse för tittarna, där ett annonsavbrott på minst en minut skulle kunna göra att tittarna går miste om information av avgörande betydelse. Myndigheten för radio och tv anser att det bör övervägas om det inte bör framgå att det handlar om direktsändningar även när det gäller dessa sändningar. Mot bakgrund av det som anförts ovan om skälet till att överhuvudtaget tillåta korta annonsavbrott anser regeringen att det bör förtydligas i lagtexten att även dessa sändningar ska vara direkt- sändningar för att kortare annonsavbrott än en minut ska få göras. Regeringens bedömning är att det endast undantagsvis i andra fall än vid direktsändningar av sportevenemang bör vara tillåtet med annons- avbrott som är kortare än en minut. Detta bör uttryckas i lagen på så sätt att det krävs synnerliga skäl för att annonsavbrott ska få vara kortare än en minut i dessa fall. TV4 anför att begreppet undantagsvis, som används i direktivets artikel 19.2, ska användas i den svenska lagen i stället för den i promemorian föreslagna lydelsen. Regeringen vill i detta sammanhang anföra följande. I den aktuella bestämmelsen i AV- direktivet sägs att enstaka reklaminslag och teleshoppinginslag ska förekomma endast undantagsvis, utom när det gäller sändningar av sportevenemang. Bestämmelsen i dess lydelse på engelska anger att sådana inslag other than in transmissions of sports events, shall remain the exception. Regeringens bedömning är att bestämmelsen endast avser att träffa mycket speciella fall. I svensk lagstiftning används formuleringen synnerliga skäl för att ge uttryck för en sådan restriktiv tillämpning. Se ovan för exempel på när bestämmelsen kan tänkas bli tillämplig. och tv har, enligt 16 kap. 2 § radio- och tv-lagen, till uppgift att genom granskning i efterhand övervaka om program som har sänts i tv eller ljudradio eller tillhandahållits i beställ-tv står i överensstämmelse med radio- och tv-lagen och de program- relaterade villkor som kan gälla för tjänsterna. Det kommer att vara uppgift att ha tillsyn över att radio- och tv-lagen följs även när det gäller reglerna om kortare annonsavbrott än en minut. 6Överlåtelse av tillstånd att sända tv och sökbar text-tv när det gäller den som står under en annan EES-stats jurisdiktion Regeringens förslag: Radio- och tv-lagens bestämmelser om överlåtelse av tillstånd att sända tv och sökbar text-tv samt bestämmelser om avgifter för den som ansöker om sådant tillstånd eller om medgivande till överlåtelse av ett sådant tillstånd, ska gälla även för den som står under annan EES-stats jurisdiktion.