prop · H00333 · 2012-10-30 00:00:00 — konstaterar vidare att ledning, genom sitt genomförande av försäljningen av apotekskluster, både tillhandahöll information till köparna men också skaffade sig omfattande information om de fyra största privata apoteksaktörerna på marknaden. När ändrade namn till Apoteksgruppen i kvarstod samma personer som styrelseordförande och vd. Apoteksgruppen i har därför en ledning som har förvärvat särskilt god kunskap om apoteksmarknaden, konkurrensförutsättningar på marknaden och sina konkurrenter. Ledningens uppgift övergick till att huvudsakligen leda en verksamhet som konkurrerade med de tidigare köparna av apoteksklustren som de jämfört med dessa hade fått ett informationsövertag.43 Samtliga köpare av apotekskluster utom Apoteksgruppen hade däremot tillgång till försäljningens datarum som gav information om samtliga apotek på marknaden. 43Enligt /Apoteksgruppen fanns all information om samtliga apotek och om marknaden i datarummet som innehöll tusentals dokument. Köparna fick möjlighet att ställa frågor med anledning av informationen i datarummet, något som de utnyttjade. STATENS FÖRSÄLJNINGAR AV APOTEK GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 4Riksdagens och regeringens uppföljning av försäljningarna och reformen har fått information om försäljningen och omregleringen bland annat genom att socialministern deltagit i utfrågning i , (KU:s) behandling av regeringens skrivelse om statliga företag och budgetpropositionen. och Apoteksgruppen i har också lämnat information till regeringen i sina årsredovisningar och delårsrapporter. styrelse fanns en styrelseledamot som även var anställd på , och lekmannarevision genomfördes även av en riksdagsledamot.44 4.1Riksdagens utfrågning om mål och medel i apoteksreformen I försäljningen förlitade sig regeringen på marknaden för att uppnå viktiga delar av målen för omregleringen. Detta framgår av socialministerns svar i utfrågning i anslutning till försäljningens slutförande i november år 2009.45 Socialministern anförde att målen med reformen var en trygg och säker läkemedelsförsörjning, ökad tillgänglighet, förbättrad service, bättre tjänsteutbud, möjliggörande av småföretagande, låga läkemedelskostnader samt att skapa en lagstiftning som stod i samklang med EU-rättsliga principer. Målen skulle enligt ministern uppnås genom den ökade tillgängligheten och utvecklade service som skulle följa av konkurrens på en fungerande marknad, starkare drivkraft att möta kundernas behov och önskemål samt försäljning av receptfria läkemedel i övrig detaljhandel. skulle uppnås genom konkurrens och därmed prispress främst på receptfria läkemedel. Priset på receptbelagda läkemedel skulle minska genom att TLV satte lägre pris på receptbelagda läkemedel och genom ett effektiviserat utbyte av dyra originalläkemedel till likvärdiga (generiska) läkemedel. 44Riksrevisionen har i granskningen tagit del av lekmannarevisorernas rapporter. 45De uppdrag som de centrala myndigheterna TLV och hade samt tex. urskiljandet av viktig infrastruktur till syftade också till att uppfylla målen för omregleringen. STATENS FÖRSÄLJNINGAR AV APOTEK 4.2KU:s betänkande om regeringens styrning av behandlade regeringens styrning av med anledning av en anmälan från tre riksdagsledamöter. Anmälan gällde regeringens styrning av under omregleringen och dokumentation i denna fråga. Anmälarna menade bland annat att den organisatoriska lösningen med som moderbolag till hindrade riksdagsmännens insyn i verksamheten. Utskottet konstaterade att godkänt regeringens konstruktion med som moderbolag till samt att bemyndigat regeringen att vidta de åtgärder som behövdes för att skulle kunna sälja apotek till utomstående. Utskottet ansåg att kraven på öppenhet och transparens hade uppfyllts vid omregleringen av apoteksmarknaden och regeringens styrning av Regeringen ska redovisa för uppnådda resultat av omformningen av apoteksmarknaden. I detta avsnitt redogör för de mest centrala iakttagelserna som observerats i redovisningen av försäljningarna. För en detaljerad bild av redovisningen av försäljningen och de allmängiltiga villkoren för försäljningarna, såväl för kluster som för försäljningen av enskilda apotek, se bilaga 2. 4.3.1Regeringens skrivelse till om statliga företag 2010 Regeringens skrivelse till om statliga företag innehåller två avsnitt av särskilt intresse: En ny apoteksmarknad tar form, och en företagspresentation med rubriken . Företagspresentationen avser dock Apoteksgruppen i . I företagspresentationen av Apoteksgruppen i sägs att företaget ansvarar för att skapa en serviceorganisation som stöd för småföretagarnas drift av apoteken. Det framgår inte av texten att detta sker genom dotterbolaget i . Enligt avsnittet om den nya apoteksmarknaden samverkar småföretagare som köpt apotek från Apoteksgruppen genom en central serviceorganisation. 46Vidare bedömde utskottet att det inte hade framkommit annat än att försäljningen av apotek hade skett på marknadsmässiga villkor och på bästa affärsmässiga sätt i enlighet med bestämmelserna i budgetlagen. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Informationen ger sammantaget intrycket av att dessa är medlemmar i denna serviceorganisation. I avsnittet sägs vidare att Apoteksgruppen kommer att ansluta nya medlemmar. Det finns en oklarhet i budgetpropositionens skrivningar om rollfördelningen i Apoteksgruppen i . Det noteras att Apoteksgruppen i ansvarar för en medlemsorganisation för småföretagare som förvärvat apotek .47 Det framgår inte vem som styr denna medlemsorganisation, vilken associationsrättslig form den har och vilken relation den har till Apoteksgruppen i och till Apoteksgruppen i . 4.3.3Apoteket och Apoteksgruppens årsredovisningar Försäljningen av apotekskluster har beskrivits av i årsredovisningen för . Betalning för förvärvade apotek skedde i samband med tillträde av klustren som skedde . Därmed redovisades realisationsvinsterna i årsredovisningen för enligt god redovisningssed. I årsredovisningar för åren 2009 samt 2010 redovisas också försäljningarna, då var juridisk säljare av klusterbolagen. I delårsrapporterna för Apoteksgruppen i för är beskrivningen av rollfördelningen mellan Apoteksgruppen och entreprenörerna som nya ägare av apotek otydlig. Två motstridiga bilder presenteras i delårsrapporterna. Samverkan mellan Apoteksgruppen och de nya ägarna av apotek beskrivs i termer av affärspartner, som Apoteksgruppen kommer att vara den gemensamma serviceorganisationen, intäkter från serviceavgifter kommer att öka, och medlemsanslutning kommer att gälla för de nya ägarna. ska vara nära anknuten till Apoteksgruppen, men dess associationsrättsliga status för de nya ägarna framgår inte heller tydligt i delårsrapporternas beskrivningar. I delårsrapporterna informeras vidare om genomförda försäljningar av apotek men statens finansiering genom Apoteksgruppen i och därmed förknippade finansieringsrisker nämns inte. Det är ett pedagogiskt problem för den som vill ha information om medlemorganisationen att årsredovisningen för Apoteksgruppen i för på flera ställen, bland annat på omslaget, anges vara Apoteksgruppens årsredovisning. Benämningen Apoteksgruppen kan syfta på ett antal olika bolag och på en 2011/12:1 Utgiftsområde 9, 4.14.25, s. 85. STATENS FÖRSÄLJNINGAR AV APOTEK medlemsorganisation, även om den kan te sig naturlig som ett samlingsnamn. Årsredovisningen innehåller på sidan 7 ett organisationsschema som visar skillnaden mellan de två bolagen. I förvaltningsberättelsen (som utgör större delen av den löpande texten) anges den däremot vara årsredovisning för Apoteksgruppen i . I årsredovisningens finansiella rapporter syftar begreppet moderbolag sålunda på Apoteksgruppen i utan att detta explicit anges. Resultat- och balansräkningar för Apoteksgruppen i respektive Apoteksgruppen i är på olika ställen insprängda som tabeller i Apoteksgruppen i Holding AB:s förvaltningsberättelse. På Apoteksgruppens hemsida är länken identisk för årsredovisningen för Apoteksgruppen i AB och för årsredovisningen för Apoteksgruppen i . Detta är emellertid inte ett krav då det är fråga om en koncernredovisning och bolagen ingår i samma koncern. En sådan redovisning hade dock varit mer ändamålsenlig för att informera om Apoteksgruppen i . Samma typ av oklarhet finns i företagspresentationen av Apoteksgruppen i i regeringens skrivelse till om statliga företag för . Enligt uppgift från Apoteksgruppen i kommer en slutredovisning av försäljningarna att ske i samband med att processen huvudsakligen kommer att vara avslutad. 4.3.4Regeringsuppdrag att följa och analysera utvecklingen med anledning av omregleringen fick regeringens uppdrag att löpande följa och analysera åtgärder som aviseras eller vidtas av aktörer på apoteksmarknaden och som kan ha betydelse för målet att skapa en fungerande marknad. förlängde regeringen uppdraget till med motiveringen att det skulle komma att ta tid innan marknaden helt hade stabiliserats. Det fanns därför anledning att låta följa och analysera utvecklingen även av den nya apoteksmarknaden. Uppdraget skulle slutredovisas . I sin slutredovisning behandlar relevanta aspekter för granskning såsom ställning och marknadsandel samt statens totala andel av den nya apoteksmarknaden. Vad beträffar ställning i relation till statens ägarpolitik kommenteras detta i rapporten på följande sätt. är den största aktören på apoteksmarknaden även efter omregleringen och försäljningen av apotek. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN är av uppfattningen att bolaget i kraft av sin storlek och närvaro på marknaden, sitt välkända varumärke och operativa försteg, fortfarande har en särställning på marknaden. har ofta framhållit vikten av att det finns en tydlig, transparent och långsiktig ägarpolitik för . Statens ägarpolitik är ett viktigt verktyg för regeringen i styrningen av bolaget och utgör , mot bakgrund av ställning på marknaden, information som berör befintliga och potentiella aktörer på apoteks- och läkemedelsområdena. anser att det finns oklarheter kring viktiga delar av regeringens långsiktiga ägarpolitik för . Vad beträffar marknadsandelar och statens del av marknaden kommenteras detta på följande sätt i rapporten. anser att det finns en oklar formulering som väcker frågor i om att inte får nyetablera öppenvårdsapotek i större omfattning än vad som krävs för att behålla koncernens befintliga marknadsandel. Exempel på frågor som väcks enligt . Hur stor är befintliga marknadsandel? Vilken är referenspunkten? Hur definieras marknaden? Avses all försäljning som sker vid fysiska apotek, enbart läkemedelsförsörjning vid fysiska apotek eller något annat? Ingår distanshandel med läkemedel, dosdispenseringsverksamheten eller försäljningen som sker via apoteksombud i marknaden? Hur beräknas marknadsandelarna? Beräknas de i antal apotek eller något annat? visar att det rådde en betydande brist på transparens om storlek på marknaden och om styrningen av . Statens totala andel av marknaden, genom och Apoteksgruppen i , behandlades inte i . Regeringen gav Statskontoret i uppdrag att följa upp och utvärdera omregleringen av apoteksmarknaden utifrån målen med reformen.48 48I ett första steg skulle Statskontoret bryta ned målen med omregleringen till ett antal konkreta indikatorer som sedan skulle ligga till grund för uppföljningen och utvärderingen. Detta första steg skulle redovisas till . Detta första steg fullgjordes genom att rapporten omreglerad apoteksmarknad delrapport 1 (2011:10) överlämnades av Statskontoret. En delrapport med första utvärdering skulle lämnas och uppdraget skulle slutredovisas till . STATENS FÖRSÄLJNINGAR AV APOTEK 4.4Iakttagelser med anledning av redovisningen av försäljningarna Granskningens syfte är också att granska om försäljningarna redovisats på ett ändamålsenligt sätt, i linje med de bedömningsgrunder för detta som återfinna i bilaga 1. I detta avsnitt redovisar sina iakttagelser med anledning av redovisningen av försäljningarna. Regeringens styrning och information till Regeringen har redovisat försäljningen till genom sin skrivelse till om statliga företag för och budgetpropositionen för . Även bolaget, /Apoteksgruppen i , har redovisat försäljningen i sin publika redovisning. regeringens redovisning till och bolagets redovisning till regeringen har sett oklarheter och otydligheter. allt beskrivningen av den nya statliga koncernstrukturen i samband med försäljningen av enskilda apotek. majoritet har konstaterat att det inte hade framkommit annat än att försäljningen genomförts på marknadsmässiga villkor och på bästa affärsmässiga sätt i enlighet med bestämmelserna i budgetlagen. noterar att i sin slutredovisning av regeringsuppdraget att följa och analysera utvecklingen med anledning av omregleringen väcker frågan om hur stor andel av marknaden som har, hur marknadsandelen kan mätas och kopplingen till statens ägarpolitik i . Vad beträffar statens totala andel av marknaden, genom och Apoteksgruppen, gjorde inte någon analys, men myndigheten väckte frågor om beräkningen av marknadsandelarna på apoteksmarknaden. Den organisatoriska lösningen för försäljningen av enskilda apotek skapar en ny statlig apoteksaktör Mandatet från till regeringen var relativt öppet avseende försäljningen av enskilda apotek. angav emellertid att entreprenörerna skulle bli delägare med staten i de apotek som avskildes från , och Social- och Näringsutskotten bedömde att de enskilda köparna skulle kunna ta över statens andel i dessa apoteksbolag. Genom regeringens tolkning av hur försäljningen skulle genomföras har en statlig koncern bildats, Apoteksgruppen i . Genom dotterbolaget i har koncernen det bestämmande inflytandet över en rörelse, Apoteksgruppen, som har starka drag av franchiselösning enligt bedömning. Detta förhållande som har stor betydelse för statens åtagande har inte fått information om. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN kan konstatera att det monetära utfallet vad gäller klusterförsäljningarna översteg den värdering som gjordes av OAB inför försäljningen och de referenspriser som sattes inför försäljningarna. kan även konstatera att i ett särskilt betänkande gjorde bedömningen att försäljningen av apotek har skett på marknadsmässiga villkor och på bästa affärsmässiga sätt. har granskat om försäljningen av apoteksluster har genomförts på ett affärsmässigt och effektivt sätt givet omregleringens mål och de angivna förutsättningarna. slutsatser om försäljningen av apotekskluster koncentreras till fyra områden: regeringens analys av behovet av särskilda åtgärder, behovet av att precisera villkoren för marknaden, regeringens styrning av och informationsövertaget för Apoteksgruppen i . Inom ramen för vad angivit hade regeringen en betydande handlingsfrihet i genomförandet av försäljningarna. I regeringens åtagande ingick dock att ta ansvar för utformningen och utvecklingen av statens relationer till apoteksmarknadsaktörerna. 5.1.1Ingen analys av behovet av särskilda åtgärder Målen för omregleringen var att konsumenterna skulle få ökad tillgänglighet till läkemedel, bättre service och ett bättre tjänsteutbud samt låga läkemedelskostnader. Regeringen bedömde att den konkurrens som skulle uppstå på den omreglerade marknaden skulle vara ett tillräckligt effektivt medel för att uppnå omregleringens och försäljningens mål. Det uttrycktes inte minst genom den tidigare beskrivna slutna utfrågningen i . I ägardirektiven till framgår att bolaget inte hade något specifikt uppdrag från regeringen att bedöma köparna ur ett kortsiktigt eller långsiktigt perspektiv. Ett sådant uppdrag hade kunnat ge ett underlag för att identifiera möjligheter och risker för måluppfyllelsen och hur dessa kunde hanteras inom ramen för statens relation till marknadsaktörerna. STATENS FÖRSÄLJNINGAR AV APOTEK gör emellertid bedömningen att det hade varit ändamålsenligt att i förväg analysera i vilka avseenden och inom vilka områden det fanns risker för att marknaden inte skulle kunna leverera det önskvärda resultatet. Utifrån en sådan analys kunde regeringen ha övervägt och undersökt olika åtgärder i förhållande till marknadsaktörerna som kunde motverka dessa risker och främja måluppfyllelsen. Enligt granskning av försäljningens underlag har regeringen inte gjort någon sådan riskanalys. OAB genomförde en mer översiktlig genomgång och bedömning av köparnas planer verksamheten, vilket är rutin i samband med företagsförsäljningar. Regeringen har dock inte varit främmande för sådana överväganden, vilket framgår av de begränsningar som omfattar köpare av så kallade glesbygdsapotek att inte sälja eller stänga dessa apotek. 5.1.2Behovet av att precisera villkoren för marknaden För att en försäljningsprocess ska kunna genomföras på ett effektivt sätt krävs att erforderliga regleringar är på plats och kan beaktas av marknadens aktörer, eftersom det annars uppstår en osäkerhet som negativt kan påverka resultatet av försäljningen. Ansvaret för samordningen mellan själva försäljningen och de regleringar som krävs för ett effektivt genomförande av försäljningen ligger ytterst på regeringen. I planeringen och genomförandet av försäljningen noterar att det rådde osäkerhet om hur olika centrala myndigheter, såsom TLV, skulle kunna precisera regler och villkor . Detta påverkade förutsättningarna för intresset på marknaden under försäljningsprocessen. 5.1.3Brister i regeringens styrning av störde försäljningsprocessen Under omregleringens första faser skapade inte regeringen tydlighet om vilka typer av förberedelser som fick ägna sig åt. Enligt verksamhetsavtalet fick förbereda sin affärsverksamhet som andra aktörer på marknaden inför omregleringen av apoteksmarknaden. Den frihetsgrad som detta gav kom att påverka den efterföljande processen negativt. planerade omfattande affärer, bland annat förvärv och samarbeten med andra marknadsaktörer. Dessa affärer hade om de genomförts, kunnat ge en förstärkt särställning och förändrat förutsättningarna både för en affärsmässigt bra försäljning och för en apoteksmarknad i enlighet med intentioner. sett blev moderbolag till vidtog en omständlig process för att kunna begränsa agerande med anledning av dess förvärvs- och GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN vidtog åtgärder med anledning dessa planerade affärer, men som granskningen visar var det svårt för moderbolaget att styra på grund av att ville fullfölja sin planering Detta skedde under kritiska skeden i försäljningen, då frågor också kom från potentiella köpare om planer, som när klusterförsäljningen officiellt inleddes och när väl tillkännagivit vilka potentiella köpare som gått vidare i försäljningsprocessen. resurser togs enligt bedömning därmed i anspråk för att styra i frågor som hade kunnat regleras av regeringen i samband med att blev moderbolag till och genom statens verksamhetsavtal med . I regeringens åtagande i försäljningsprocessen ingick att ta ansvar för utformningen och utvecklingen av statens relationer till aktörerna på apoteksmarknaden. Regeringens styrning av , både som självständigt bolag och som dotterbolag till , var därmed inte ändamålsenlig i förberedelsen och genomförandet av försäljningsprocessen. I kritiska skeden i försäljningsprocessen togs resurser i anspråk för frågor som skapade onödig oro bland de potentiella köparna och som hade kunnat regleras tidigare av regeringen. 5.1.4Apoteksgruppen i Holding AB:s ledning har ett informationsövertag på marknaden Ett av målen var att den omreglerade apoteksmarknaden skulle kännetecknas av effektiv konkurrens och likvärdiga villkor mellan gamla och nya aktörer. I statens direktiv till ingick att omstruktureringen av skulle genomföras på ett transparent, effektivt och konkurrensneutralt sätt. När dåvarande namnändrades till Apoteksgruppen i , det vill säga i samband med att bolagets uppdrag att sälja apotekskluster hade avslutats och verksamheten i stället fokuserades på uppdraget att sälja enskilda apotek, skedde inga förändringar av bolagets ledning. I samband med namnbytet bildades en koncern för genomförandet av försäljningen av enskilda apotek, Apoteksgruppen i Denna koncern fick två dotterbolag, varav det ena driver en rikstäckande apoteksdetaljist, Apoteksgruppen i . Det finns en obruten informationskedja mellan det dåvarande genomförande av försäljningen av apotekskluster STATENS FÖRSÄLJNINGAR AV APOTEK och det nya bolagets styrning av verksamheten i koncernen för enskilda bolag. Bolaget fick därigenom ett informationsövertag då man genom att ha genomfört klusterförsäljningarna har fått kunskap om de fyra nya klusterköparna som ingen annan aktör på marknaden kan ha på motsvarande sätt. Vid sidan om detta har Apoteksgruppen i kunskap om de kluster som sålts. Denna information kan betyda att den apoteksdetaljist som ingår i koncernen därigenom fått en särställning på marknaden. Samtliga köpare av apotekskluster utom apoteksgruppen hade emellertid tillgång till försäljningens datarum som gav information om samtliga apotek på marknaden. Ledningen för och Apoteksgruppen i är identisk och därigenom har dessa bolag fått ett informationsövertag och bättre kunskap om de nya konkurrenterna jämfört med andra aktörer på marknaden. Sammantaget gör bedömningen att förfarandet inneburit att en informationsasymmetri skapats på apoteksmarknaden. har granskat om resultatet av försäljningen av apotekskluster och uppbyggnaden av en ny statlig koncernstruktur i samband med försäljningen av enskilda apotek redovisats för riskdagen på ett ändamålsenligt sätt och enligt lagar, regler och god redovisningssed. granskning har funnit att redovisningen av försäljningarna är formellt rättvisande men att den i vissa avseenden likväl inte är helt ändamålsenlig. Regeringens rapportering till om hur försäljningarna genomförts är knapphändig och innehåller otydligheter. Detta gäller såväl den redovisning som gjordes i budgetpropositionen för som 2011 om företag med statligt ägande. Dessa oklarheter och otydligheter gör att den hittillsvarande informationen till inte är tillräckligt ändamålsenlig. 5.2.2Redovisningen är inte ändamålsenlig För att ska få en ändamålsenlig rapportering bör regeringen lämna tillräcklig redovisning om omregleringen. Såväl den upphörda lagen om statsbudgeten som den gällande budgetlagen är tydliga med att regeringen ska lämna en redovisning till av de resultat som uppnåtts i förhållande till de av beslutade målen. Redovisningen bör omfatta det affärsmässiga resultatet av samtliga försäljningar och de samlade GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN kostnaderna för försäljningens genomförande. För det senare vore det enligt bedömning rimligt att även inkludera nuvärdesberäkningar av kostnaden för staten av justeringen uppåt av handelsmarginalen och resultatet av försäljningen i förhållande till målen med omregleringen. Den hittillsvarande redovisningen innehåller inte information om detta. Enligt uppgift från Apoteksgruppen i kommer en slutredovisning av försäljningarna att ske i samband med att processen huvudsakligen kommer att vara avslutad. 5.2.3Otydlig bild av ny statlig koncernstruktur Bristerna i regeringens redovisning till gäller också den nya statliga koncern som bildats, Apoteksgruppen i . Staten kontrollerar genom denna koncern en ny rikstäckande apoteksdetaljist, Apoteksgruppen. Efter omregleringens genomförande kontrollerar staten i allt väsentligt härmed två apotekskoncerner och Apoteksgruppen i samt två till dessa tillhörande varumärken på apoteksmarknaden. Då detta inte framgår direkt av redovisningen är den mindre ändamålsenlig, om än korrekt utifrån ett formellt perspektiv. Redovisningen i budgetpropositioner med mera bör innehålla en beskrivning av den organisatoriska lösning som implementerats genom försäljningen av enskilda apotek till entreprenörer. Av redovisningen bör också framgå konsekvenserna för staten inklusive de kvarvarande riskerna för staten med denna organisatoriska lösning. kan konstatera att staten genom i och dess dotterbolag har ett långvarigt åtagande.