prop · GZ03118 · 2012-03-27 00:00:00 — ska föregås av förberedande studier med syfte att göra den typen av Sådana förberedande studier bör göras i en form som i första hand har en principiell karaktär och inte har så stark inriktning mot utformning av konkreta fysiska åtgärder. En förberedande studie ska behandla vilka typer av åtgärder, oavsett transportslag, som är möjliga att vidta för att lösa ett transportproblem. Syftet med en förberedande studie är således att ge underlag för att bestämma vad som ska göras för att lösa transportproblemet. Det är först om den förberedande studien leder fram till att lösningen är en konkret väg- eller järnvägsbyggnadsåtgärd som den fysiska planeringen ska starta. Den fysiska planeringen handlar sedan om att klara ut hur väg- eller järnvägsbyggnadsåtgärden ska genomföras. Det går således enligt regeringens mening inte att inleda en meningsfull lagreglerad fysisk planeringsprocess innan det är klarlagt dels att en åtgärd behöver vidtas, dels att den lämpligaste åtgärden är att bygga om eller bygga en ny väg eller järnväg. Regeringen vill dock betona vikten av att analyser enligt fyrstegsprincipen utförs och att det görs på ett effektivt sätt. Det behöver vidare poängteras att förberedande studier måste genomföras på ett sätt som ger berörda aktörer och intressenter möjlighet att delta. Det måste dock beaktas att den förberedande studien inte får ges karaktär av ett nytt skede i den fysiska planeringen. Arbetet med att utforma en metodik för hur analyser enligt fyrstegsprincipen ska göras har inletts av trafikverken i deras redovisning till regeringen av uppdraget om en ny ekonomisk planeringsprocess. Trafikverken har där lämnat förslag om bl.a. en process för åtgärdsval, som avses vara en kvalitetssäkrad process för att analysera tänkbara åtgärder i transportsystemet enligt fyrstegsprincipen. Åtgärdsvalsprocessen ska enligt förslaget genomföras som en dialogprocess, gemensam för berörda aktörer och intressenter, och innehåller bl.a. ett steg som omfattar samråd med allmänhet, intresseorganisationer och berörda parter. Enligt förslaget bör genomförande av åtgärdsval vara ett krav för införande av en åtgärd i åtgärdsplanen. En sådan förberedande studie som regeringen nu diskuterar, inriktad på en mer förutsättningslös transportslagsövergripande analys, innebär ett tydligt stöd för tillämpningen av fyrstegsprincipen. Den ger också infrastrukturbyggaren goda möjligheter att samverka med kommunerna i deras planering. Enligt regeringens uppfattning måste nämligen viktiga underlag för de förberedande studierna komma från den kommunala fysiska planeringen. Det kan exempelvis gälla kommunens intentioner när det gäller framtida bebyggelseutveckling och bebyggelsestruktur. I detta sammanhang är det också viktigt att samverkar med de organ som har ansvar för det regionala tillväxtarbetet och transportinfrastrukturplaneringen i länen. Det gäller särskilt mot bakgrund av de förändringar i PBL som styr de kommunala översiktsplanerna för ett mer strategiskt angreppssätt med ökad hänsyn och samordning av med regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen. Genom att samverka med de regionala företrädarna kan få en kommunöverskridande bild som kompletterar den kommunala översiktsplanen och som lyfter tillväxt och utvecklingsfrågor i ett större sammanhang. För åtgärder som ska genomföras enligt väglagen eller banlagen och där staten är huvudman eller medverkar med finansiering måste starten av den fysiska planeringsprocessen bygga på ett ställningstagande av med anledning av förberedande studier. Regeringens avser Prop. 2011/12:118 att ställa tydliga krav på att ska genomföra sådana förbere- dande studier som innefattar analys enligt fyrstegsprincipen och samråd. Med stöd av bl.a. den nya myndigheten , får regeringen också möjlighet att på ett mycket tydligt sätt utvärdera om tillämpar fyrstegsprincipen på avsett vis. Som framgår av propositionen Ny myndighetsstruktur på transportområdet (prop. 2009/10:59 s. 30) ska Trafikanalys vara regeringens stöd för utvärderingar och analyser inom transportområdet, med en självständig roll i förhållande till de verksamheter som ska granskas och utvärderas. 7.2En effektivare sammanhållen fysisk planeringsprocess Regeringens förslag: Den formellt reglerade fysiska planeringen av vägar och järnvägar ska utformas som en sammanhållen process i stället för att innefatta flera planeringsskeden. Den fysiska planeringen enligt väglagen och banlagen ska leda till en vägplan eller en järnvägsplan. förslag: Överensstämmer i stort med regeringens förslag. Remissinstanserna: En stor majoritet ställer sig positiv till en sammanhållen fysisk planeringsprocess och anser bl.a. att det gör planeringsprocessen mindre tungrodd, enklare, snabbare, effektivare, mer transparent, mindre kostsam, att ledtiderna kan förkortas, att processen kan anpassas efter det enskilda fallet och att det kan medverka till att de transportpolitiska målen uppfylls på ett bättre sätt än . Många remissinstanser menar dock att processen ändå måste delas in i någon typ av skeden med milstolpar och beslutspunkter. Flera anser att bör ansvara för att ta fram en sådan process. Ett stort antal instanser framhåller vikten av att tydligheten i processen säkerställs för alla berörda parter. Många menar att det är viktigt att förstå vilka och när olika samråd behöver genomföras. Flera anser att det hade kunnat tydliggöras i betänkandet hur samråden ska gå till. Några instanser anser att huvudregeln ska vara att samordning alltid ska ske med kommunernas planering, dvs. översiktsplan och detaljplan. Ett par instanser anser att det behöver bestämmas hur hanteringen ska gå till då ett projekt avbryts eller behöver tas om. Flera instanser ser risker med förslaget t.ex. att aktiviteter kommer att gå in i varandra och att det blir svårt att följa resonemangen och besluten som tas under processens gång, att kommunernas planering inte hinner med en mycket förkortad process, att huvuddelen av samråden sker innan tillräckligt med underlag finns framme, att enskilda mister intresset för att lämna synpunkter om samrådet pågår löpande under en lång planeringsprocess och att det kan bli oklart när under den utdragna samrådsprocessen som synpunkter av olika slag ska framföras. Några instanser är kritiska till förslaget och anser att planeringsprocessen även fortsättningsvis ska vara indelad i fasta skeden. Motiven är t.ex. för att projekten ska bli grundligt och allsidigt genomgångna, för att inte riskera minskad insyn för de som Prop. 2011/12:118 står utanför processen och för att inte riskera minskad konkurrens vid Flera instanser förordar två planeringsskeden i likhet med (2010:900), nedan förkortat PBL. Det anses lämpligare vid framförallt större projekt. Någon anser att kommittén även borde ha utrett och kommenterat möjligheterna att istället förenkla, renodla och förtydliga nuvarande indelning i tre skeden. Ett par är kritiska till att vid samrådet i det tidiga skedet av processen inte behandla alternativa terrängkorridorer. ifrågasätter införandet av det övergripande transportpolitiska målet i väglagen och i lagen om byggande av järnväg och anser inte att det har en sådan långsiktig och tydligt vägledande karaktär att det hör hemma i lagstiftning. Skälen för regeringens förslag: Planeringsprocessen kan göras effektivare För den fysiska planeringen föreskriver både väglagen och banlagen en planeringsprocess med tre skeden: förstudie, utredning (om alternativa sträckningar behöver studeras) och plan. Det är alltså i princip samma uppsättning regler som ska tillämpas för alla typer av projekt, oberoende av deras storlek och svårighetsgrad. Även för mycket små projekt gäller således krav på förstudie med samråd och plan med samråd och miljökonsekvensbeskrivning, nedan förkortat MKB. Förfarandet med olika planeringsskeden innebär att planeringen i många fall inte kan bedrivas effektivt. Regelsystemet är inte utformat på ett sätt som i tillräcklig utsträckning tar hänsyn till om det är fråga om små, okomplicerade projekt eller stora och mycket komplexa sådana. Både indelningen i flera skeden och kraven på innehåll och formell hantering i varje skede kan påverka hur planeringsprocessen tar. Förfarandereglerna i både väglagen och banlagen har byggts ut och ändrats vid flera olika tillfällen utan att konsekvenserna för olika slags projekt har analyserats tillräckligt. Detta har lett till en planeringsprocess med delvis komplicerade regler där aktiviteter av formell karaktär, vilka ofta är tidskrävande, ibland måste upprepas . Det uppkommer ofta ställtider när ett ärende måste formellt överlämnas för åtgärd av någon annan, såsom när ska pröva om en MKB kan godkännas. Också övergången mellan de olika skedena orsakar ställtider till följd av hantering av formella beslut, organisationsfrågor, upphandlingar och andra administrativa åtgärder. Ett syfte med skedesindelningen är att arbetet successivt ska utvecklas från översiktliga studier till detaljplanering och att resultatet från ett skede ska ge utgångspunkterna för nästa skede. I praktiken har dock de fördelar som detta skulle kunna medföra ofta inte tagits till vara eftersom planeringen i olika skeden kommit att pågå parallellt. Detta gör planeringen ineffektiv genom att planeringsarbetet för ett skede påbörjas innan det har fått sina förutsättningar klarlagda från skedet innan. Det påbörjade arbetet kan därför behöva tas om helt eller delvis. Ett viktigt skäl till att begreppen förstudie samt vägutredning och järnvägsutredning fördes in i de båda lagarna var ett behov av att klargöra hur förfarande med MKB skulle kunna knyta an till väg- och järnvägsplaneringen. Enligt lydelsen vid ikraftträdande skulle MKB-förfarandet inledas med tidigt samråd och i vissa fall fortsätta med utökat samråd. Det var för att samordna bl.a. dessa faser med planeringen enligt väglagen och banlagen som begreppen förstudie och vägutredning fördes in i sektorslagarna (prop. 1997/98:90 s. 178 och 187). Genom lagändringar 2005 ändrades MKB-förfarandet. Syftet med lagändringarna var att förenkla och att förtydliga att samrådsförfarandet är en pågående process. Som en följd av detta togs begreppen tidigt och utökat samråd i 6 kap. bort (prop. 2004/05:129 s. 44). Någon förändring av skedesindelningen vid planering enligt väglagen och banlagen gjordes dock inte. Sammantaget menar regeringen att den nuvarande planeringsprocessen kan förenklas. Regeringen har noterat att den process som bedrivs inför tillkomsten av en verksamhet som är tillståndspliktig enligt , t.ex. en fabrik, inte innehåller samma indelning i olika skeden som processen för planering av vägar och järnvägar. Det är snarare fråga om en sammanhållen process som resulterar i en MKB vilken ligger till grund för tillståndsprövningen. Regeringen anser att även den lagreglerade fysiska planeringen av vägar och järnvägar ska utformas som en sammanhållen process. Förutsättningarna för att starta den fysiska planeringsprocessen för projekt där staten är huvudman är som nämns i avsnitt 7.1 att efter den förberedande studien har tagit ställning till att en väg- eller järnvägsbyggnadsåtgärd ska genomföras. Om kommer fram till att det är andra åtgärder som bör vidtas ska alltså ingen formell fysisk planeringsprocess inledas. Detsamma gäller sådana små åtgärder som avses i avsnitt 7.5.1. När den formella processen startar ska syftet vara att utreda och definiera var vägen eller järnvägen ska lokaliseras och hur den ska utformas. Samrådet i inledningsfasen av denna formella process bör handla om att inhämta kunskap från allmänhet, statliga myndigheter, kommuner, organisationer etc. Sträckning och utformning av vägen eller järnvägen ska klarläggas längre fram i processen som innehåller löpande samrådsaktiviteter och läggs slutligen fast i en rättsverkande plan. Regeringens förslag innebär alltså att planeringsprocessen i de flesta fall blir mer sammanhållen med endast ett tillfälle där ska godkänna MKB, om sådan behövs, och endast ett kungörelse- och granskningsförfarande. Figur 7.1 En sammanhållen fysisk planeringsprocess Ett minskat antal inslag av formell karaktär, med föreskrivna tider för olika aktiviteter, bör bidra till att processen som helhet tar att genomföra jämfört med dagens tre skeden förstudie, utredning och plan, utan att kvaliteten i planeringen försämras eller nödvändiga hänsyn till kraven på allmänhetens deltagande åsidosätts. Regeringen vill framhålla att den sammanhållna processen ger lika goda möjligheter som att avbryta planeringen om det under arbetet visar sig att projektet inte är genomförbart av exempelvis miljömässiga, tekniska eller ekonomiska skäl. Den nya planeringsprocessen för vägar och järnvägar Utgångspunkten för regeringens förslag är som tidigare beskrivits att den förberedande analysen enligt fyrstegsprincipen har resulterat i ståndpunkten att den åtgärd som lämpligen ska genomföras är att bygga om eller bygga en ny väg eller järnväg. I den förberedande analysen har man identifierat vilket transportbehov som byggnadsåtgärden ska tillgodose, projektets ändamål i övrigt och vilka övergripande utgångspunkter och förutsättningar i form av samhällsstruktur, miljö, etc. som gäller för åtgärden. Därefter kan den fysiska planeringsprocessen starta. Beskrivningen i det följande avser i första hand väg- eller järnvägsprojekt av lite större omfattning, där det är aktuellt att analysera olika sträckningar och som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. För mindre projekt av en enklare karaktär får planeringsprocessen naturligen också en annan och enklare utformning. Regeringens förslag ökar möjligheterna att anpassa planeringsinsatsen till de behov som finns i varje enskilt fall. Utformningen av planeringsprocessen i de fall väg- eller järnvägsprojektet ska tillåtlighetsprövas av regeringen enligt 17 kap. beskrivs i avsnitt 7.3. Planeringsprocessen behöver inledningsvis inriktas på att ta fram, bearbeta och analysera underlag samt fördjupa och komplettera de översiktliga utgångspunkterna och förutsättningarna för planeringen. Det kan handla om underlag om landskapets värden, miljöförhållanden, geologi, tätortsstruktur, befolkningsutveckling, resande och transporter etc. Arbetet bör i detta inledande skede syfta till att ytterligare precisera de förutsättningar och hinder av olika slag i det berörda området som kan påverka möjligheterna att dra fram vägen eller järnvägen. Samrådet i det tidiga skedet med framför allt allmänheten bör inledas innan det finns alternativa korridorer, sträckningar eller liknande. Samrådets fokus hamnar då i betydligt mindre utsträckning än på fysiska och miljö- mässiga konsekvenser av olika alternativ. Den berörda allmänheten, liksom myndigheter och organisationer, kan i stället bidra med sin kunskap om förhållanden som är viktiga för väg- eller järnvägsbyggaren att känna till och ta hänsyn till i planeringsarbetet. Det nu aktuella förslaget till en effektivare planeringsprocess innebär att det är redan när det finns en avsikt att bygga en väg eller en järnväg som samråd ska inledas. Samrådet ska alltså inledas tidigt och när alla alternativ är möjliga. Såväl Århuskonventionen som MKB-direktivet (och rådets direktiv /92/EU av om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt) kräver att den berörda allmänheten ska ha rätt att delta i beslutsprocesser om järnvägar och vägar som kan ha betydande påverkan på miljön. Deltagandet ska ske på ett tidigt stadium, när alla alternativ är öppna och deltagandet är meningsfullt. Genom de föreslagna samrådsbestämmelserna tillgodoses dessa krav. Det förtjänar att framhållas att samrådet är en fortlöpande process i sig, som pågår under hela den planeringsprocess som beskrivs här. Samrådet kan omfatta många olika slags aktiviteter, t.ex. utskick av informationsmaterial, telefonkontakter, skriftliga synpunkter och personliga eller allmänna möten. Allmänna samrådsmöten är vanliga inslag i samrådsprocessen, men utgör således inte hela samrådet. Samrådet måste ha olika inriktning beroende på hur långt planeringsprocessen har kommit. Det är ju helt olika frågeställningar som är aktuella att samråda om i processens inledning jämfört med i slutskedet. När planeringsprocessen är genomförd kommer samrådet sammantaget att ha omfattat vägens eller järnvägens lokalisering, utformning och miljöpåverkan. Det är under hela samrådsprocessen nödvändigt att se till att allmänheten hålls informerad och kan förbereda sig och delta på ett meningsfullt sätt. Fortsättningen av planeringsarbetet innebär att korridorer och alternativ som kan tillgodose ändamålet formas. Därefter vidtar arbetet med att studera och jämföra alternativens eller korridorernas effekter, konsekvenser och kostnader gentemot projektets ändamål och projektmål. Dessa studier kan också ge anledning att avföra alternativ som t.ex. inte kan uppfylla projektets ändamål eller som har en för stor miljöpåverkan. Eftersom samrådet pågår fortlöpande under arbetets gång, innefattar det alltså även frågorna om att både utforma och avföra alternativ. Samrådet kommer i allt större utsträckning att behandla de fysiska aspekterna av den nya vägen eller järnvägen. Planeringsprocessen fortsätter med att de kvarvarande alternativen utvärderas. Denna samlade bedömning leder fram till ett ställningstagande till vilken korridor eller vilket alternativ som ska ligga till grund för det fortsatta arbetet. Eftersom denna del i processen har stor betydelse för det fortsatta arbetet är en tydlig information om detta ställningstagande och vad det innebär självklara inslag när samrådsprocessen fortgår under det fortsatta arbetet. Det är också nödvändigt att planhandlingarna dokumenterar vilka alternativ som har studerats, vilka val som har gjorts och skälen till det. Där behöver ingå en tillbakablick på den analys enligt fyrstegsprincipen som gjordes innan den fysiska planeringen startade. Det beror bl.a. på att en MKB ska innehålla en översiktlig redovisning av de huvudalternativ som övervägts och de viktigaste orsakerna till den valda lösningen med beaktande av miljöeffekterna (artikel 5.3 i MKB-direktivet). I 6 kap. 7 § andra stycket 4 anges också att en MKB för en verksamhet som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska innehålla en redovisning av alternativa platser om sådana är möjliga. Alternativa utformningar ska också redovisas. Vidare ska det finnas en motivering till varför ett visst alternativ har valts. I sammanhanget kan också nämnas att , inom ramen för samrådet, får kräva att även andra jämförbara sätt att nå samma syfte ska redovisas (6 kap. 7 § tredje stycket ). Det ligger i sakens natur att ett sådant krav måste framställas tidigt under samrådet. Planeringsarbetet innebär därefter att utforma och reglera detaljerna avseende väg- eller järnvägsanläggningens utformning, tekniska lösningar, miljöskyddsåtgärder m.m. Dessa frågor hanteras i den vägplan eller järnvägsplan som innebär avslutningen av processen. Regeringen anser att begreppet arbetsplan i väglagen är otidsenligt och missvisande. Den plan som upprättas enligt väglagen föreslås i stället benämnas vägplan, vilket är ett mer logiskt begrepp som också överensstämmer bättre med benämningen järnvägsplan i banlagen. Som nämns ovan ska det av planhandlingarna framgå vilka val i fråga om väg- eller bansträckning m.m. som har gjorts under planeringsprocessen. Kraven på vad en väg- eller järnvägsplan ska innehålla därutöver behöver enligt regeringens mening förtydligas i förhållande till dagens regler. Reglerna ska enligt regeringens förslag göra skillnad mellan planens innehåll och underlaget för den. Planen ska bl.a. innehålla en karta som redovisar vägen eller järnvägen och den mark som behöver tas i anspråk. I underlaget ska bl.a. ingå en MKB enligt 6 kap. , om sådan behövs. För detaljerna när det gäller kraven på väg- eller järnvägsplanen hänvisas till 16 ac §§ väglagen och 2 kap. 911 §§ banlagen samt författningskommentarerna till dessa. Vid utarbetande av en väg- eller järnvägsplan ska samråd ske med den krets av berörda och på det sätt som regleras i 6 kap. . Kommunen bör alltid ingå i samrådskretsen även när det inte följer av . De synpunkter som har framförts vid samrådet och kommentarer och förslag med anledning av synpunkterna ska redovisas i en samrådsredogörelse. Samrådsredogörelsen ska redovisa samrådsaktiviteterna under hela den sammanhållna planeringsprocessen. Förfarandet i övrigt med en vägplan eller järnvägsplan utformas efter modell från den nya (2010:900), förkortad nya PBL. Det innebär bl.a. att utställningsförfarandet ersätts med att förslaget till plan ska kungöras och hållas tillgängligt för granskning. Om planförslaget innehåller en MKB, dvs. om projektet kan antas medföra betydande miljöpåverkan, ska detta gälla även för MKB:n. MKB:n ska godkännas av innan den kungörs. Granskningsförfarandet ska skötas av den som avser att bygga en väg eller järnväg. Planerna ska fastställas av . Vid oenighet mellan och en länsstyrelse ska frågan om fastställelse prövas av regeringen. Beslutet att fastställa väg- eller järnvägsplanen ska liksom kunna överklagas till regeringen. När planen fastställs ska innehållet i MKB:n och resultatet av samrådet beaktas (18 § tredje stycket väglagen och 2 kap. 15 § tredje stycket banlagen, jfr 6 kap. 9 § andra stycket och artikel 8 MKB-direktivet). Som beskrivits ovan innebär regeringens förslag att allmänheten ges möjlighet att medverka i planeringsprocessen från och med att arbetet inleds, dvs. från och med när det står klart att en väg eller järnväg behöver byggas. En fysisk planeringsprocess där samrådsförfarandet inleds på det sättet är enligt regeringens bedömning förenlig med MKB- direktivet. Direktivet kräver, för projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, att allmänheten ska informeras om bl.a. ansökan om tillstånd och var information finns tillgänglig på ett tidigt stadium under de beslutsprocesser på miljöområdet där bedömningen av miljöpåverkan görs, och senast så snart information rimligen kan ges (artikel 6.2). Vidare anges att den berörda allmänheten på ett tidigt stadium ska få reella möjligheter att delta i beslutsprocesserna och ha rätt att yttra sig när alla alternativ står öppna innan beslut fattas om ansökan om tillstånd (artikel 6.4). Regeringen vill avslutningsvis peka på vikten av att planeringen och prövningen enligt väglagen och banlagen avser hela det projekt som avses byggas. Detta kanske har särskilt stor betydelse när det gäller mer omfattande projekt. Planeringen av ett väg- eller järnvägsprojekt för en lite längre sträcka kan med den sammanhållna processen, lika väl som med dagens regler, redovisas som flera väg- eller järnvägsplaner. Ett skäl kan vara att projektet behöver delas in i delsträckor som är praktiskt hanterbara. Eftersom varje sådan väg- eller järnvägsplan avser en del av ett större projekt måste det vid planeringen och prövningen kunna göras en bedömning av helheten. Varje delsträcka som omfattas av en plan måste kunna få en lämplig fortsättning utanför planen. Det kan i vissa fall innebära att planredovisningen av flera nya delsträckor behöver behandlas och prövas . I andra fall kan det vara tillräckligt att det av en redovisad plan framgår hur den aktuella delsträckan anknyter till befintlig eller blivande väg eller järnväg utanför planen. Om delsträckan ingår i ett projekt där regeringen har beslutat om tillåtlighet enligt 17 kap. , finns det god grund för att anta att vägen eller järnvägen kommer att få en lämplig fortsättning. Den kommunala planeringen enligt PBL utgör en viktig del av underlaget redan för de förberedande studier som enligt regeringens bedömning behöver föregå den fysiska planeringsprocessen enligt väglagen och banlagen. Detta underlag har givetvis mycket stor betydelse också för den fysiska planeringen av vägar och järnvägar i den sammanhållna processen.