prop · GZ03106 · 2012-03-19 00:00:00 — Speciallagstiftningen innebär i regel att kommuner och landsting åläggs att utföra uppgifter, s.k. obligatorisk verksamhet. kommuner och landsting kompetens att ombesörja egna angelägenheter, s.k. frivillig verksamhet. Frivilligheten ligger i att staten inte ställer upp några särskilda krav på t.ex. kvalitet eller omfång. finns därför utrymme för en initiativrätt som är ett viktigt inslag i den kommunala självstyrelsen (jfr 1 kap. 1 § och 14 kap. 2 § regeringsformen samt 1 kap. 1 § KL). Kommunallagens andra kapitel innehåller bestämmelser om kommunernas befogenheter och den första paragrafen i detta kapitel innehåller den grundläggande bestämmelsen om kommunernas och landstingens allmänna kompetens. I 2 kap. 1 § KL slås fast att kommuner och landsting själva får ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar och som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. bedöms ytterst utifrån om det är lämpligt, ändamålsenligt och skäligt att Prop. 2011/12:106 kommunen eller befattar sig med angelägenheten. av denna allmänna kompetensbestämmelse finns även bestämmelser om kommunernas och landstingens kompetens i näringslivsfrågor i 2 kap. 7 och 8 §§ KL. Inom kommunalrätten finns vidare vissa grundprinciper som avgränsar den kommunala kompetensen. Dessa grundprinciper utgörs dels av kompetensbegränsande principer, dels av vissa principer som aktuali- seras när en kommun agerar inom ramen för sin kompetens. På flera områden finns undantag i lagstiftningen från principerna men i övrigt är de generellt tillämpliga för all verksamhet som bedrivs av kommuner, landsting och kommunalförbund. Utmärkande är att de, på grund av hur de är utformade och de mycket skiftande förhållanden för vilka de är avsedda att gälla, inte kan medge någon exakthet i tillämpningen. De kompetensbegränsande principerna anger den yttre ramen för kommunernas och landstingens handlingsfrihet. Till dessa hör lokaliseringsprincipen, förbudet mot att ta sig an uppgifter som enbart ankommer på någon annan, förbuden mot att understödja såväl enskilda personer som företag samt ett förbud mot att driva spekulativa företag. När en kommun agerar inom ramen för sin kompetens, dvs. gör något som är tillåtet enligt de kompetensbegränsande principerna, är kommunen bunden av vissa andra principer, nämligen självkostnads- principen, likställighetsprincipen och principen om förbud mot beslut med retroaktiv verkan. Av 2 kap. 1 § KL följer att kommunala åtgärder bl.a. ska ha anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar för att vara kompetensenliga (lokaliseringsprincipen). Enligt rättspraxis finns ett utrymme för kommuner och landsting att agera även om insatserna sker utanför det geografiska området. Det finns alltså inget hinder mot att en kommun engagerar sig i markinnehav och anläggningar inom en annan kommuns område för exempelvis vägtrafik, flygtrafik, friluftsliv m.m. förutsatt att dessa anordningar behövs för den egna kommunen. Inte ens riksområdet är en undantagslös geografisk begränsning för kommunala insatser (prop. 1990/91:117 s. 149). Vid domstolsprövningar där tillämpning av lokaliseringsprincipen varit aktuell har det gjorts en proportionell intresseavvägning mellan kostnaden för den aktuella åtgärden och den förväntade nyttan för kommunen eller kommunmedlemmarna. En kommuns eller ett landstings befogenhet att samverka kan ge ett särskilt innehåll till lokaliseringsprincipen. Vad gäller de offentlig- rättsliga samverkansformerna kommunalförbund och gemensam nämnd är samverkan inom deras gemensamma geografiska område förenligt med lokaliseringsprincipen. Kompetensenligheten av samverkan i avtals- form får däremot bedömas utifrån den allmänna kompetensregeln i 2 kap. 1 § KL. En kommun får t.ex. inte vidta en åtgärd uteslutande eller väsentligen i en annan kommuns intresse. På vissa områden finns undantag från lokaliseringsprincipen. 2011/12:106 undantag finns exempelvis för kommunala företag som bedriver produktion av och handel med el (7 kap. 1 § ellagen [1997:857]), för kommunala företag som bedriver fjärrvärmeverksamhet (39 § fjärrvärmelagen [2008:263]) och för företag som bedriver handel eller distribution av naturgas (5 kap. 1 § naturgaslagen [2005:403]). Förbudet mot att ta sig an uppgifter som enbart ankommer på någon annan Kommuner och landsting får inte handha angelägenheter som enbart ska handhas av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan (2 kap. 1 § KL). Detta förbud innebär att en kommun t.ex. inte får starta och driva en verksamhet som är förbehållen staten. Förbudet är dock inte absolut på så sätt att en kommun aldrig kan engagera sig i sådan verksamhet. I rättspraxis har det t.ex. godtagits att en kommun lämnade ett begränsat bidrag till ett universitet med staten som huvud- man (RÅ 1999 ref. 67, jfr RÅ 2006 ref. 81). Möjligheten för kommuner och landsting att bidra till högskoleverksamhet har dock numera lagfästs i 2 kap. 2 § lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter. Förbuden mot att understödja enskilda personer och företag Den allmänna kompetensbestämmelsen i 2 kap. 1 § KL innefattar även ett principiellt förbud mot att ge understöd åt enskilda, eftersom det i regel inte kan vara ett allmänt intresse att sådant understöd lämnas (prop. 1990/91:117 s. 148). Förbudet hindrar t.ex. att ekonomiska bidrag utbetalas eller att fordringar efterges. Undantag från förbudet finns dock i flera fall i speciallagstiftningen, bl.a. i socialtjänstlagen (2001:453). Enligt 2 kap. 8 § KL får kommuner och landsting genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen eller . individuellt inriktat stöd ska få lämnas till enskilda näringsidkare krävs dock att det finns synnerliga skäl. I förarbetena till KL finns exempel på vad som kan vara tillåtet och otillåtet stöd till näringslivet (prop. 1990/91:117 s. 152). näringsfrämjande åtgärd kan vara att tillhandahålla mark, lokaler eller teknisk service till företagen. En förutsättning är att verksamheten in- riktas på företagarkollektivet i stort. åt enstaka industriföretag faller utanför den allmänna kompetensen. Genom bestämmelser i lagen om vissa kommunala befogenheter har kommunernas möjligheter att tillgodose företags behov av lokaler i vissa avseenden preciserats och utökats (3 kap. 6 §, jfr 1 kap. 3 §). I förarbetena till KL (a. prop. s. 152 f.) anges vidare att det kan uppkomma ett rättsligt utrymme för kommunala åtgärder, som annars skulle vara otillåtna, när det enskilda initiativet viker eller faller bort på ett visst serviceområde som normalt hävdas av den privata företagsam- Denna kompetensgrund anges ha särskild betydelse i glesbygds- områden där det blivit allt längre mellan livsmedelsaffärerna och När servicenivån sjunker klart under det acceptabla kan kommunen ha rätt att ekonomiskt understödja enskilda näringsidkare för att garantera en viss minimistandard av kommersiell service till Prop. 2011/12:106 hushållen. När det gäller frågor om stöd till företag måste kommuner och landsting även beakta . I de fall en planerad stöd- åtgärd skulle anses ligga inom ramen för vad som är möjligt enligt 2 kap. 8 § KL måste kommunen eller således även utreda om stödet är förenligt med statsstödsregelverket. Om det kan vara fråga om statligt stöd som kan komma att prövas av Europeiska kommissionen, har kommunen en skyldighet att upplysa regeringen om åtgärden i enlighet med bestämmelserna i lagen (1994:1845) om tillämpningen av Europeiska unionens statsstödsregler. Förbudet mot att driva spekulativa företag Den kommunala verksamheten bärs upp av ett allmänt, samhälleligt intresse, till skillnad från det privata näringslivet som har ett klart uttalat vinstsyfte. Gränsdragningen för vad som är kompetensenlig näringsverk- samhet för kommuner och landsting uttrycks i 2 kap. 7 § KL. För att näringsverksamhet ska få bedrivas krävs dels att den drivs utan vinstsyfte, dels att den går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i kommunen eller . Kommuner och landsting har ansetts ha haft kompetens att vara verksamma på en rad områden som vanligen ses som en del av näringslivet (sedvanlig affärsverksamhet). Exempel på sed- vanlig affärsverksamhet är bostadsföretag, el-, gas- och värmeverk, renhållningsverk, parkeringsanläggningar, buss-, spårvägs- och sjötrafikföretag, hamnar, flygplatser samt rörelser för att till- handahålla idrottsarenor och olika fritids- och nöjesanläggningar. finns en stor sektor av näringslivet som traditionellt är förbehållen den enskilda företagsamheten (det egentliga näringslivet). Inom den sektorn får kommunerna och landstingen inte driva verksamhet eller göra andra ingripanden annat än under mycket speciella för- hållanden. I praxis har sådan verksamhet godtagits som haft ett nära eller naturligt samband med befintlig eller erkänd verksamhet (anknytningskompetens). Cafeterior på sjukhus är exempel på sådan näringsverksamhet som accepterats. I praxis har det också godtagits att tillfällig överproduktion av interna tjänster och produkter säljs på den öppna marknaden. Att verksamheten enligt 2 kap. 7 § KL ska gå ut på att betjäna de egna medlemmarna för att den ska vara tillåten, hindrar inte att anläggningarna eller tjänsterna i praktiken också utnyttjas av andra än kommunmedlem- mar. Vidare är det inget som hindrar att kommunerna eller landstingen bildar egna internföretag som enbart betjänar kommunen eller lands- tinget, t.ex. ett internt städbolag (prop. 1990/91:117 s. 151). Förbudet mot att driva verksamhet i vinstsyfte tar sikte på sådana fall då huvudsyftet med den kommunala verksamheten är att ge vinst. Något absolut vinstförbud gäller däremot inte. Bedömningen av i vad mån en verksamhet får generera överskott och hur detta får användas ligger inom ramen för tillämpningen av självkostnadsprincipen (prop. 2011/12:106 1990/91:117 s. 33 f.). Den kommunala självkostnadsprincipen kommer till uttryck i 8 kap. 3 c § KL. Enligt denna bestämmelse får kommuner och landsting inte ta ut högre avgifter än vad som motsvarar kostnaden för de tjänster eller nyttigheter som de tillhandahåller. Principen syftar bl.a. till att hindra kommunen från att utnyttja den monopolsituation som ofta finns vid avgiftsfinansierad verksamhet, oberoende av om verksam- heten drivs i egen regi eller på entreprenad. Självkostnadsprincipen gäller som huvudregel för all verksamhet som kommuner och landsting bedriver, vare sig det är fråga om frivillig eller eller enskilda kommunala affärsuppgörelser berörs dock inte av I samband med att självkostnadsprincipen skrevs in i KL uttalades i förarbetena att principen som huvudregel också omfattar konkurrensutsatt verksamhet, om inte annat är särskilt föreskrivet eller accepterat enligt rättspraxis (prop. 1993/94:188 s. 84). områden har det ansetts motiverat med undantag i lagstiftningen. undantag finns exempelvis för kommunala företag som bedriver produktion av och handel med el (7 kap. 2 § ellagen), för kommunala företag som bedriver fjärrvärmeverksamhet (38 § fjärrvärmelagen) och för företag som bedriver handel eller distribution av naturgas (5 kap. 2 § Enligt likställighetsprincipen ska kommuner och landsting behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat (2 kap. 2 § KL). Principen innebär ett krav på att kommuner och landsting ska iaktta objektivitet och rättvisa i sin behandling av kommun- Innebörden av detta kan vara olika inom olika verk- samhetsområden (prop. 1990/91:117 s. 149 f.). En följd av likställighetsprincipen är t.ex. att avgiftstaxor som gynnar kommunmedlemmar som är folkbokförda på viss plats i kommunen kan vara otillåtna (jfr RÅ 1996 ref. 9). Förbudet mot retroaktiva beslut Som huvudregel gäller enligt 2 kap. 3 § KL att kommuner och landsting inte får fatta beslut med tillbakaverkande kraft som är till nackdel för Endast om det finns synnerliga skäl för det får sådana Förbudet innebär att en kommun eller ett landsting inte har rätt att retroaktivt återkalla förmåner för medlemmarna eller att med retroaktiv verkan besluta om nya eller förhöjda pålagor för dem (prop. s. 150). 5.2.2De kommunala företagens kompetens I 3 kap. 1618 §§ KL regleras bl.a. förutsättningarna för kommuner och landsting att alls bedriva verksamhet i företagsform samt anges vissa åtgärder som måste vidtas av fullmäktige i fråga om sådana företag. I 3 kap. 16 § KL finns en bestämmelse om kommuners och landstings möjligheter att lämna över vården av kommunala angelägenheter till privaträttsliga organ. Efter beslut av fullmäktige får överlämnande ske till aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar, ideella föreningar, stiftelser eller enskilda individer. En grundförutsättning för att över- lämnande ska få ske är att den verksamhet som överlämnas faller inom ramen för den kommunala kompetensen. Ytterligare en förutsättning för överlämnande är att det i specialreglering inte föreskrivits någon särskild ordning för den aktuella angelägenheten, t.ex. att verksamheten ska bedrivas i kommunens egen regi. Särskilda regler finns i bl.a. social- tjänstlagen (2001:453) och hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Bestämmelsen i 3 kap. 16 § KL erinrar vidare om att det enligt 12 kap. 4 § regeringsformen krävs lagstöd för att vården av en angelägenhet som innefattar myndighetsutövning ska få lämnas över. En angelägenhet kan bl.a. överlämnas till en privaträttslig juridisk person som kommunen bestämmer över till följd av ägande eller medlemskap. I dessa fall krävs enligt 3 kap. 17 och 18 §§ KL att fullmäktige säkerställer inflytande i och kontroll över det särskilda rättssubjektet. När det gäller helägda kommunala aktiebolag ska fullmäktige enligt 3 kap. 17 § KL fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten och utse samtliga styrelseledamöter. Vidare ska fullmäktige se till att fullmäktige får ta ställning innan det fattas sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. Fullmäktige ska även utse minst en lekmannarevisor. Ändamålsbestämningen av verksamheten i ett helägt aktiebolag ska vara kommunalrättsligt godtagbar (prop. 1990/91:117 s. 54). Gränserna för den kommunala kompetensen styr således inte bara verksamheten inom ramen för den egna juridiska personen utan även verksamheten inom ramen för de kommunala företagen. Vad som är bolagsrättsligt möjligt kan för kommunala företag begränsas av kommunalrättens kompetensregler. Det kommunala ändamålet kan t.ex. preciseras så att det blir klart att de olika grundsatser som gäller för verksamhet enligt KL, exempelvis likställighetsprincipen, ska gälla för bolagets verksamhet. Att kommunen eller ska fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten innebär inte att ändamålet eller de kommunala befogenheter som gäller för verksamheten i fråga automatiskt blir gällande för bolaget. I stället kan t.ex. bestämmelser i bolagsordningen vara nödvändiga för att åstadkomma detta. Även när det gäller möjligheten för fullmäktige att utse styrelseledamöter och lekmannarevisorer gäller att en föreskrift om detta måste tas i bolagsordningen för att detta ska ha en bolagsrättslig verkan. När det gäller kravet på att fullmäktige, i fråga om de helägda bolagen, ska se till att fullmäktige får ta ställning till beslut av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt, står det fullmäktige fritt att välja lämplig metod för att försäkra sig rätten att uttala sig i sådana frågor. Ett sätt kan vara att föra in bestämmelser om detta i bolagsordningen, ett annat att träffa avtal med bolaget. När det gäller verksamheter där en kommun eller ett landsting samarbetar med någon annan i ett särskilt rättssubjekt, t.ex. i ett gemensamägt aktiebolag, anges i 3 kap. 18 § KL att fullmäktige ska se till att den juridiska personen blir bunden av de villkor som avses i 3 kap. 17 § i en omfattning som är rimlig med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt. Bestämmelsen ställer således inte samma anspråk på kommunen eller som när det gäller de helägda bolagen. Ytterst får det bli en samlad bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet (prop. 1990/91:117 s. 163). Ett överskridande av de kommunalrättsliga befogenheterna av såväl kommunala förvaltningar som kommunala bolag, får generellt sett oönskade konsekvenser, även om dessa är olika beroende på i vilket avseende principerna överskrids. Att en kommun t.ex. överskrider lokaliseringsprincipen kan medföra att skattemedel från kommun- medlemmarna används på ett sätt som inte är till nytta för kommunen eller medlemmarna. Ett överskridande av likställighetsprincipen innebär att medlemmarna i kommunen eller behandlas olika utan objektiv grund. verksamhet i strid med självkostnads- principen kan innebära att en monopolställning utnyttjas. näringsverksamhet som faller utanför vad som är sedvanlig (kompetensenlig) affärsverksamhet riskerar vidare att skada förutsättningarna för privat näringsverksamhet av samma slag. Med hänsyn till de negativa konsekvenserna av ett kompetens- överskridande måste de kommunala kompetensreglerna vara förenade med kontrollmekanismer. Sådana finns också i lagstiftningen i form av bl.a. revision, laglighetsprövning och ett infört system för konfliktlösning vid offentlig säljverksamhet på marknaden. När det gäller granskningen av verksamheten i de kommunala företagen har revisorerna i en kommun eller ett landsting i uppgift att granska också verksamheten i kommunala företag (9 kap. 9 § första stycket KL). Granskningen av de kommunala företagen ska ske genom de revisorer eller lekmannarevisorer som utsetts i företagen enligt 3 kap. 17 eller 18 § KL. Beslut av kommunala företag kan inte överklagas genom laglighetsprövning. En prövning av ett kommunalt företags verksamhet kan dock ändå åstadkommas på ett indirekt sätt genom att kommunens eller beslut rörande företaget överklagas. Det gäller inte bara beslut om företagsbildning utan också andra senare beslut som rör kommunala företag, däribland sådana ställningstaganden av fullmäktige som ska föregå viktigare beslut i företagen enligt 3 kap. 17 och 18 §§ KL. I rättspraxis finns flera exempel på laglighetsprövning av kommunala beslut angående kommunala företag (bl.a. RÅ 1992 ref. 52, RÅ83 2:56 och RÅ84 2:25). infördes ett helt nytt system för konfliktlösning vid offentlig säljverksamhet på marknaden genom vissa nya regler i 3 kap. 2732 §§ konkurrenslagen (2008:579). Konkurrensproblem mellan offentlig och privat sektor utgör bakgrund till lagstiftningen. Det nya regelverket tar sikte på säljverksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur, dock inte till den del den består i myndighetsutövning. innebär enligt 3 kap. 27 § att staten, en kommun eller ett landsting får Prop. 2011/12:106 förbjudas att i en sådan säljverksamhet tillämpa ett visst förfarande om det snedvrider, eller är ägnat att snedvrida, förutsättningarna för en effektiv konkurrens på marknaden eller om det hämmar, eller är ägnat att hämma, förekomsten eller utvecklingen av en sådan konkurrens. Förbud får inte meddelas när det gäller förfaranden som är försvarbara från allmän synpunkt. Vidare får enligt 3 kap. 27 § en kommun eller ett landsting även förbjudas att bedriva en viss säljverksamhet om denna är konkurrenssnedvridande, dock inte om verksamheten är förenlig med lag. Det som anges i 3 kap. 27 § gäller även ett förfarande eller en verksamhet i en annan juridisk person som staten, en kommun eller ett landsting direkt eller indirekt har ett dominerande inflytande över genom ägarskap, finansiell medverkan, gällande regler eller på annat sätt (3 kap. 28 §). Det som anges om staten, en kommun eller ett landsting tillämpas då på den juridiska personen. 5.3Säkerställande av att de kommunala företagen binds av de kommunala befogenheterna 5.3.1Det kommunala ändamålet och de kommunala befogen- heterna ska komma till uttryck i bolagsordningarna för kommunala aktiebolag Regeringens förslag: Om en kommun eller ett landsting lämnar över vården av en angelägenhet till ett helägt aktiebolag, ska fullmäktige se till att det fastställda kommunala ändamålet med verk- samheten och de kommunala befogenheter som utgör ram för verk- samheten anges i bolagsordningen. Även skyldigheten för helägda bolag att inhämta fullmäktiges ställningstagande avseende beslut av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt, ska anges i bolagsordningen. Motsvarande ska gälla när en kommun ensam eller ett landsting ensamt bildar en stiftelse för en angelägenhet. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: En mycket stor majoritet av remissinstanserna är positiva eller har inga invändningar mot förslaget. , kommun, och kommun framhåller att det är positivt att förslaget förtydligar de kommunala bolagens befogenheter och uppgifter. och anser att förslagen kommer att främja öppenhet och öka medborgarinsyn i kommunala bolag. remissinstanser, bl.a. kommun, , Avfall och avfallsaktiebolag anför dock att förslaget kan medföra administrativt merarbete i kommunerna. kommun anför att de kommunalrättsliga principerna utgör grundläggande förutsättningar för verksamheten i ett kommunalt aktiebolag och att det är viktigt att dessa kommun anför att förslaget i viss del kan förhindra risken för situationer där bolag används för att gå utöver den kommunala kommun har inga invändningar mot förslaget men anser att kommunen är aktiv och regelbundet följer utvecklingen i sina bolag. Avfall och avfallsaktiebolag anför att de undersökningar som utredningen hänvisar till inte säger något om ändamålet är uppfyllt oaktat om det är preciserat eller ej. Dessutom ökar risken för missbruk av överklagande av kommunala beslut. återvinnare anser att förslagen även bör gälla förbundsordningar för kommunalförbund, förbundsstyrelser, förbundsfullmäktige och förbundsdirektioner. anser att förslaget står väl i linje med konfliktlösningsregeln och torde skapa förutsättningar för kommuner att på eget initiativ rätta sig efter denna regel och hålla sig inom sitt kompetensområde. Regeln skapar således en enhetlighet i regelverket och en tydlighet för de kommuner och landsting som har att rätta sig efter detta. anför att förslaget innebär att berörda aktiebolag kan behöva ändra sin bolagsordning. En sådan ändring får inte verkställas förrän den registrerats hos , varför det behövs viss framförhållning hos bolagen De remissinstanser som avstyrker förslaget anför bl.a. följande. Kammarkollegiet ifrågasätter förslagen från upphandlingsrättsliga ut- gångspunkter. Det bör ligga inom det kommunala självbestämmandet att avgöra om juridiska kommunalägda personer ska konstitueras så att förutsättningarna för in house-undantaget ska bli uppfyllda. En kommun eller ett landsting bör fritt kunna välja om ett ägt bolag ska behandlas som andra aktörer på marknaden och att anskaffning ska ske efter upp- handling. Myndigheten har i övrigt ingen uppfattning om det av andra skäl än upphandlingsrättsliga kan finnas behov av att stärka kontroll och insyn på kommunala bolag. Kommunala Företagens avstyrker förslaget och anför i huvudsak att gällande lagstiftning ger tillräckliga förutsättningar för kommunerna att med olika styrmoment, förutom bolagsordningen, agera som aktiv och ansvarskännande ägare. Förslaget strider mot principen om det kommunala självstyret. Frågan bör utredas i ett större sammanhang, helst vid en samlad översyn av kommunallagens regelverk avseende kommunala företag. avstyrker förslaget och anför att förslagen riskerar att leda till ett avsevärt och kostsamt merarbete i kommunerna som inte står i proportion till de brister som förslagen är avsedda att åtgärda. Varje kommun bör självklart bedriva en aktiv bolagsstyrning med ordentlig uppföljning, men detta sker lämpligen i de former som kommunen själv finner mest ändamålsenliga.