prop · GZ03138 · 2012-04-04 00:00:00 — För att stärka den centrala nämndens oberoende och opartiskhet föreslår regeringen i likhet med utredningen att den ska vara en självständig myndighet. Vidare delar regeringen utredningens bedömning att det är lämpligt att knyta den centrala djurförsöksetiska nämnden till en värdmyndighet för att ge nämnden tillgång till stödfunktioner och för att begränsa kost- naderna. uppgift kan vara att ställa kansliresurser till nämndens förfogande, t.ex. avseende IT och ekonomiadministration. är regeringens expertmyndighet på det jordbruks- och livsmedelspolitiska området och har stor kunskap om och erfarenhet av djurskyddsfrågor, inkluderat försöksdjursområdet. är värdmyndighet för och sjukvård och har således erfarenhet av uppgiften som värdmyndighet sedan tidi- gare. Regeringens bedömning är därför att på motsva- rande sätt bör vara värdmyndighet för Centrala djurförsöksetiska nämn- den. De regionala djurförsöksetiska nämndernas organisation Dagens djurförsöksetiska nämnder är sju till antalet och placerade i , , (två nämnder), , och . Dessa nämnder bör, för att undvika förväxling med den centrala nämnden, benämnas regionala djurförsöksetiska nämnder. Av förordning (2009:1464) med instruktion för framgår att det inom myndigheten ska finnas djurförsöksetiska nämnder. De djurförsöksetiska nämnderna utgör således organisatoriskt en del av verksamhet, även om de självständigt fattar beslut vid prövningen av ärenden om etiskt godkännande av använd- ningen av djur i djurförsök. I utredningen föreslås vissa organisatoriska förändringar beträffande de regionala djurförsöksetiska nämnderna, bl.a. innebärande att dessa nämnder ska utgöra självständiga myndigheter. Så som nämnts i avsnitt 14.2 pågår beredning av betänkandet Ny djur- skyddslag. Med hänsyn till detta bedömer regeringen att det inte är lämpligt att gå vidare med utredningens förslag beträffande organisatoriska förändringar för de regionala djurförsöksetiska nämn- derna. Överklagande och överlämnande av ärenden Regeringens förslag: En regional djurförsöksetisk nämnds beslut i ett ärende om etisk prövning av djurförsök ska få överklagas till Centrala djurförsöksetiska nämnden. Den centrala nämndens beslut ska inte få överklagas. Regeringens bedömning: Det förslag bör inte genomföras som innebär att ett ärende ska kunna överlämnas från en regional djurförsöksetisk nämnd till den centrala djurförsöksetiska i det fall en ansökan ger upphov till frågor av ny och principiell karaktär eller om den regionala nämnden är oenig om utgången av den djurförsöksetiska prövningen. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens för- slag och bedömning. Utredningen föreslår att ett ärende ska kunna överlämnas från en regional djurförsöksetisk nämnd till den centrala djurförsöksetiska om en ansökan ger upphov till frågor av ny och principiell karaktär eller om den regionala nämnden är oenig om utgången av den djurförsöksetiska prövningen. Vidare föreslår utredningen att endast försöksledaren ges rätt att överklaga den regionala djurförsöksetiska nämndens beslut. Remissinstanserna: Enbart avstyrker förslaget. Flera remissinstanser, bl.a. , Vetenskaps- rådet och har synpunkter på hur många ledamöter som det bör krävas som röstar för att ett ärende ska överlämnas till den centrala djurförsöksetiska så ska kunna ske. Vidare har flera remissinstanser synpunkter på den föreslagna maximala handlägg- ningstiden beträffande överlämnade ärenden för den centrala djurförsöks- etiska nämnden. anser att borde räcka för överprövning eftersom nämnden snabbt kommer att bygga upp kompetens i frågan. Flera remissinstanser bedömer dock att för att besluta i ett överlämnat ärende är alltför kort och kan orsaka praktiska problem. påpekar t.ex. att de regionala nämnderna har sammanträden spridda över månaden, vilket innebär att ärenden kan överlämnas kontinuerligt och varnar för att ärenden inte hinner prövas ordentligt. Djurens Rätt anser att överlämnade ärenden i stället ska avgöras . Några remissinstanser, bl.a. , anser att det är viktigt att den centrala nämnden inte belastas med ett stort antal ärenden och detta bör bevakas noga. Djurens Rätt anser att det bör räcka med att två ledamöter begär att ett ärende ska överlämnas. i och bedömer att utredningens uppskattning, att ca 50 ärenden kommer att överlämnas , är för låg. /Lunds djurförsöksetiska nämnd motsätter sig förslaget om över- lämnande av ärenden till den centrala djurförsöksetiska nämnden. i län är tveksam till om det är lämpligt att ärenden överlämnas till den centrala djurförsöksetiska nämnden eftersom det innebär att dessa ärenden endast kommer att prövas i en instans. Hovrätten för Nedre har författningstekniska synpunkter på bestämmelsen angående överklagande. Skälen för regeringens förslag och bedömning Som framgår av avsnitt 14.1 föreslår regeringen att en central djur- försöksetisk nämnd ska inrättas. I utredningen föreslås att en regional djurförsöksetisk nämnds beslut i ett ärende om prövning av användning av djur i djurförsök ska få överklagas till den centrala nämnden av försöksledaren, om beslutet gått denne emot. Utredningen förslår vidare att försöksledaren ska vara den som ansöker om etiskt godkännande av användning av djur i djurförsök. Regeringens förslag innebär att de regionala djurförsöksetiska nämnderna har att fatta beslut i såväl ärenden om etiskt godkännande av användning av djur i djurförsök som i frågor om återkallelse av sådana godkännanden. Båda dessa typer av beslut bör kunna överklagas till den centrala nämnden. Vem som ska ha rätt att överklaga nämndens beslut i dessa avseenden bör enligt regeringens mening avgöras enligt bestämmelser om överklagande i 22 § förvalt- ningslagen (1986:223). Enligt nämnda bestämmelse får beslutet över- klagas av den som det angår, om det har gått denne emot. Regeringen anser i likhet med utredningen att den centrala djurförsöks- etiska nämndens beslut inte bör vara möjliga att överklaga. Det är betydelsefullt att handläggningen av ett överklagat ärende kan avslutas inom rimlig tid. Ytterligare möjligheter till överklagande riskerar att för- länga handläggningstiden. Kraven på rättssäkerhet samt de krav som i övrigt kan följa av artikel 6 i måste enligt reger- ingens mening anses vara uppfyllda genom möjligheten till överprövning av den regionala djurförsöksetiska nämndens beslut i den centrala nämnden. Det kan tilläggas att detta motsvarar vad som gäller för beslut som har fattats av för forskning som avser människor. Av artikel 41.1 i direktivet framgår att ett beslut om projektgodkännande ska fattas senast efter det att en fullständig och korrekt ansökan lämnades in. För svensk del motsvaras detta av den djurförsöks- etiska nämndens handläggning av en ansökan om etisk prövning av djurförsök. Enligt artikel 41.2 kan tiden för godkännande förlängas en gång med om det är motiverat av projektets komplexitet eller tvärvetenskapliga art (se även avsnitt 11.4. angående detta). Kravet i artikel 41 i direktivet innebär att det ska fattas ett beslut som innebär ett avgörande i sak senast efter att sökanden inkommit med en fullständig och korrekt ansökan. Utredningen föreslår att en regional djurförsöksetisk nämnd ska kunna överlämna ett ärende till den centrala djurförsöksetiska . Detta under förutsättning att ansökan ger upphov till frågor av ny och principiell karaktär eller om den regionala nämnden är oenig om utgången av den djurförsöksetiska prövningen. Vidare föreslår utred- ningen att den centrala djurförsöksetiska nämnden ska fatta beslut om ett överlämnat ärende , vilket motsvaras av ca . Den regionala nämnden ska, enligt utredningens förslag, översända ansökan till den centrala djurförsöksetiska nämnden inom , dvs. 2011/12:138 , från det att beslut om överlämnande har fattats. Ett beslut om överlämnande av ett ärende från en regional djurförsöks- etisk nämnd till den centrala djurförsöksetiska är enligt regeringens bedömning inte ett sådant beslut som avses i artikel 41.1 i direktivet, dvs. ett avgörande i sak. I det fall som en möjlighet till överlämnande införs skulle, för att uppfylla direktivets krav på handlägg- ningstid, såväl den regionala djurförsöksetiska nämndens som centrala djurförsöksetiska nämndens handläggning ske med möjlighet till tillägg om maximalt under vissa förutsätt- ningar. Med hänsyn till direktivets tidsgränser för handläggningen av ärenden finner regeringen att det inte, med bibehållen organisation av de regio- nala djurförsöksetiska nämndernas arbete när det gäller beredning och sammanträden, är möjligt att genomföra utredningens förslag om möjlig- het att överlämna ärenden till den centrala djurförsöksetiska i sak. Det är, enligt regeringens mening, därför olämpligt att genomföra förslaget eftersom det kraftigt skulle inverka på de regionala djurförsöksetiska nämndernas arbetssätt. Vidare är det inte rea- listiskt att den centrala nämnden ska avgöra ärenden som har överlämnats på den korta tid som skulle stå till buds. Regeringen väljer därför att inte gå vidare med utredningens förslag angående möjlighet att överlämna ärenden från den regionala djurförsöksetiska nämnden till den centrala djurförsöksetiska nämnden. Regeringens förslag: Överträdelser av föreskrifter som meddelats av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer om krav på kompetens och metoder vid infångande av viltlevande djur ska straffbeläggas genom en ny straffbestämmelse. Straffskalan ska vara böter. Regeringens bedömning: Djurskyddslagens straffbestämmelser bör bibehållas när det gäller överträdelse av kravet på att användning av djur i djurförsök ska ha godkänts av en djurförsöksetisk nämnd. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: anser att det är oklart vad som är straffbelagt enligt 36 § djurskyddslagen. Tingsrätten anför att ändring- arna i vissa bestämmelser i djurskyddslagen kan leda till tvekan om vad som är straffbelagt. ifrågasätter om de svenska sank- tionerna är tillräckligt effektiva, proportionerliga och avskräckande. anser att det bör utredas vem som är straffansvarig vid överträdelser av föreskrifter. Djurens Rätt anser att den föreslagna bestämmelsen ska vara straffbelagd enligt 36 § djurskyddslagen. Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens bedöm- ning. Utredningen föreslår att det införs en straffbestämmelse där det anges att den som med uppsåt använder djur i djurförsök utan att användningen har godkänts av en djurförsöksetisk nämnd, eller bryter mot ett villkor som har meddelats vid ett sådant godkännande, ska dömas till böter eller fängelse . I ringa fall, ska enligt utredningen, inte dömas till ansvar. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser har lämnat syn- punkter på den föreslagna straffbestämmelsen. Hovrätten för Nedre påpekar att den föreslagna straffbestämmelsen innebär ett s.k. blankettstraffstadgande och att det inte är acceptabelt från rättsäkerhets- synpunkt och att den föreslagna bestämmelsen därför inte ska ligga till grund för lagstiftning. Djurens Rätt anser att straffbestämmelsen såsom ska vara böter eller fängelse i högst och delar inte heller utredarens bedömning av vad som kan anses vara ringa fall och där någon inte ska dömas till ansvar. Skälen för regeringens förslag: I artikel 60 i direktivet anges att medlemsstaterna ska fastställa regler om sanktioner för överträdelser av nationella bestämmelser som antas till följd av direktivet och att nöd- vändiga åtgärder för att se till att bestämmelserna tillämpas ska vidtas. Vidare anges att sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. Bestämmelser om straffrättsliga sanktioner finns i 3636 a §§ djurskyddslagen. Enligt 36 § första stycket 1 straffbeläggs överträdelser av 3, 56, 811, 1314, 1619 a och 21 §§. Av nämnda lagrum avser 1919 a §§ samt 21 § förfaranden i samband med djurförsök. Således straffbeläggs genom dessa lagrum överträdelser av kravet på iakttagande av de tre R:ns princip (19 §), kravet på destinationsuppfödning (19 §), kravet på verksamhetstillstånd (19 a §) samt kravet på godkännande av djurförsöksetisk nämnd av djurförsök (21 §). Enligt 36 § första stycket 2 straffbeläggs överträdelser av föreskrifter som meddelats med stöd av djurskyddslagen. Vidare straffbeläggs enligt 36 § första stycket 3 brott mot förbud att inneha djur som meddelats av en länsstyrelse samt underlåtelse att följa föreläggande från en länsstyrelse. Både uppsåtliga och oaktsamma brott är straffbelagda. I ringa fall ska inte dömas till ansvar. Om brottet har begåtts med uppsåt och avsett en förpliktelse av väsentlig betydelse från djurskyddssynpunkt döms till fängelse i högst . Vidare anges i 36 § sista stycket att det inte får dömas till ansvar enligt lagrummet i de fall som gärningen är belagd med samma eller strängare straff i . Inte heller ska, enligt 37 §, den som har överträtt ett vitesföreläggande eller vitesförbud dömas till ansvar enligt lagen för den gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet. Enligt 36 a § straffbeläggs överträdelser av skyldigheter, villkor eller förbud som finns i EU-bestämmelser som kompletteras av lagen. I likhet med vad som gäller för brott mot nationella bestämmelser är både uppsåtliga och oaktsamma överträdelser straffbelagda. Det ska inte heller vid överträdelse av EU-bestämmelser dömas till ansvar om överträdelsen är ringa. Vidare döms, liksom vid överträdelse av nationella bestäm- melser, till fängelse i högst om brottet har begåtts med uppsåt och avsett en förpliktelse av väsentlig betydelse från djurskyddssynpunkt. Regeringen har i avsnitt 10 föreslagit att det införs generella krav beträffande utbildning, kompetens och metoder vid infångande av viltlevande djur avsedda att användas för djurförsök. Vidare har reger- ingen föreslagit att regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer bemyndigas att meddela föreskrifter om sådan utbildning, kom- petens och metoder. Överträdelser av kraven på utbildning och kompe- tens samt överträdelser av föreskrifter om användning av tillåtna metoder för infångandet bör vara straffbelagda. Såväl uppsåtliga som oaktsamma överträdelser bör straffbeläggas. För att tydliggöra vilka förfaranden som är straffbelagda bör bestämmelsen utformas så att det är överträdelser av föreskrifter som har meddelats med stöd av bemyndigandet som straff- beläggs. När det gäller straffskalan kan nämnas som jämförelse att det i 27 § och 40 § jaktlagen (1987:259) finns bestämmelser angående metoder samt jägarens kompetens vid jakt. Straffskalan för uppsåtliga och grovt oaktsamma överträdelser av 27 § jaktlagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av 40 § jaktlagen är enligt 45 § samma lag böter. De straffbelagda förfarandena i den föreslagna bestämmelsen i djurskydds- lagen får anses vara lika straffvärda som de redovisade bestämmelserna i jaktlagen. Med hänsyn därtill och då regeringen bedömer att en sådan sanktion uppfyller de krav som ställs i artikel 60 i direktivet bör straffskalan för överträdelser av 22 a § djurskyddslagen sättas till böter. Regeringen anser att nu föreslagna regler bör, med hänsyn till att straffskalan sätts till böter samt i avvaktan på en allmän översyn av straffbestämmelserna, föras in i en ny straffbestämmelse, 36 b §. Uppgiften att tillse att föreskrifterna efterlevs vilar i första hand på den person som pekas ut i tillståndet för verksamheten, se den föreslagna bestämmelsen angående ansvaret för regelefterlevnaden i 19 b § djur- skyddslagen. Delegering av uppgiften att organisera försöksdjursverk- samheten kan emellertid medföra att det straffrättsliga ansvaret kan utkrävas av någon annan än den som pekas ut som ansvarig för regelefterlevnaden i verksamhetstillståndet, se avsnitt 12.1. Att en viss person anges som ansvarig i tillståndet befriar inte heller med nödvän- dighet övriga personer i den verkställande ledningen från ansvar. Vem som bär det straffrättsliga ansvaret för en överträdelse av bestämmelserna får bedömas enligt allmänna straffrättsliga regler utifrån en samlad bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet. De gärningar som kommer att omfattas av den föreslagna straff- bestämmelsen kan vara av varierande art. Såväl behovet av att kunna sanktionera ett förfarande med straff som de enskilda gärningarnas inbördes straffvärde kan variera betydande. Mot bakgrund därav bör inte dömas till ansvar i ringa fall. Regeringen har föreslagit bl.a. vissa ändringar i bestämmelserna om slakt (13 §), verksamhetstillstånd (19 a §) och etiskt godkännande (21 §). Dessa bestämmelser är straffbelagda enligt straffbestämmelsen i 36 § djurskyddslagen. De nämnda ändringarna kan inte i sig anses innebära en utökning av det straffbelagda området. Det sagda innebär att 36 § bör kunna behålla sin nuvarande utformning i avvaktan på en allmän översyn av straffbestämmelserna. Det ska här tilläggas att regeringen (dir. 2009:57) har gett en särskild utredare uppdraget att göra en översyn av djurskyddslagstiftningens utformning och innehåll. Det har i direktiven angetts att det mot bakgrund av NJA 2005 s. 33 finns anled- ning att se över straffbestämmelserna i syfte att identifiera och utmönstra Utredaren redovisade sitt uppdrag i Prop. 2011/12:138 november 2011 genom betänkandet Ny djurskyddslag (SOU 2011:75). Betänkandet omfattar även förslag till straffbestämmelser vid över- trädelse av kravet på etiskt godkännande vid användning av djur i djurförsök. Betänkandet bereds inom . Enligt regeringens mening finns det därför inte skäl att ändra gällande straffbestämmelser avseende överträdelse av kravet på etiskt godkännande. Avgift för den djurförsöksetiska prövningen Regeringens bedömning: Den som ansöker om ett godkännande för att använda djur i djurförsök bör betala en avgift för den djur- Regeringen bör få disponera dessa avgifter. Kostnaden för utvärdering i efterhand av genomförda djurförsök bör finansieras med allmänna medel. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens be- Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna delar inte promemorians bedömning att ansökningarna om etiskt godkännande bör Vidare befarar ett flertal remissinstanser att avgifts- finansiering av den djurförsöksetiska prövningen kommer att leda till att ansökningarna blir mer omfattande och svårbedömda. institutet, AstraZeneca och Nationellt centrum för djurvälfärds expert- grupp för de traditionella försöksdjuren anser att införande av avgifter är en konkurrenshämmande åtgärd i förhållande till andra EU-länder. AstraZeneca och Nationellt centrum för djurvälfärds expertgrupp för de traditionella försöksdjuren befarar att avgifter kommer att leda till minskad transparens och trovärdighet i förhållande till allmänheten. norra djurförsöksetiska nämnd har inte någon erinran mot att en avgift införs men betonar att den inte bör betalas till nämnderna eftersom de inte har resurser att hantera dessa. bedömer att en avgift kan leda till att ansökningarna blir mer noggrant genomarbetade. Flera remissinstanser, bl.a. , Lunds och universitet, norra och djurförsöksetiska nämnder och anser, för det fall en avgift införs, att den inte bör tas ut för varje ansökan utan i stället belasta tillstånds- havaren, t.ex. genom att kopplas till verksamhetstillståndet. slag som förs fram är t.ex. att basera avgiften på volym och fördela kost- naden på användarna eller att basera den på djurart och det totala antalet djur som en anläggning har sökt etiskt godkännande för. och Forska utan djurförsök anser att införandet av en avgift bör leda till att de statliga anslagen för forskning inom försöksdjursområdet Skälen för regeringens bedömning: Den djurförsöksetiska pröv- ningen har utvecklats och den har finansierats med Prövningen har således inte varit förenad med en ansök- ningsavgift för de sökande. Kostnaden för de djurförsöksetiska nämndernas verksamhet är delvis beroende av antalet ärenden, men det finns även fasta kostnader som på kort och medellång sikt inte varierar med antalet ärenden. Kostnader som direkt kan knytas till ett enskilt ärende består främst av sammanträdes- arvoden, resor, utbildning och viss administration. har kostnaden för nämndernas djurförsöksetiska prövning uppgått till totalt sett ca . I och med genomförandet av det nu aktuella direktivet tillkommer ett antal moment i den djurförsöks- etiska prövningen. Detta beskrivs mer utförligt i avsnitt 17. Dessa tillkommande moment medför dock högst begränsade kostnader för den djurförsöksetiska prövningen. har, utöver kostnaderna för den djurförsöksetiska prövningen, även andra kostnader hänförliga till försöksdjursfrågor. I denna proposition föreslås ett antal nya myndighetsuppgifter. Den nya uppgift som kostnadsmässigt är mest omfattande är den utvärdering i efterhand som ska göras av vissa projekt. I avsnitt 17 anges att kost- naderna för utvärdering i efterhand beräknas uppgå till för den utvärderande myndigheten. Direktivet om skydd av djur som används för vetenskapliga ändamål innehåller inte några bestämmelser angående finansiering. Frågan om avgifter är således oreglerad i direktivet och det är upp till respektive medlemsstat att avgöra om avgifter ska tas ut för prövning av ansökan. I det fall som medlemsstaten väljer att ta ut avgifter måste dessa naturligtvis vara förenliga med EU:s allmänna bestämmelser. Avgifter tas ut vid handläggningen av ett flertal olika ärende- typer inom djurskyddsområdet. Enligt 67 § djurskyddsförordningen får föreskriva om avgifter gällande bl.a. godkännande av ny teknik, registrering av djurtransportörer, verksamhetstillstånd för försöksdjursanvändning och godkännande som föreståndare i försöks- djursverksamhet. En jämförelse kan också göras med vad som gäller för etikprövning av forskning som avser människor. På humansidan tas ut en ansökningsavgift som regleras på förordningsnivå. Avgiften varierar mellan och beroende på ärendets art. Enligt regeringens mening är det mot bakgrund av vad som anförts ovan rimligt att även den regionala djurförsöksetiska prövningen finansieras med avgifter. När den sökande betalar en avgift för pröv- ningen får denne en konkret motprestation från myndigheten eftersom sökandens ärende handläggs och det fattas beslut om ett godkännande eller ett avslag. Flera remissinstanser anser att en eventuell avgift inte bör konstrueras som en ansökningsavgift som tas ut när en ansökan om att få använda djur i djurförsök görs, utan att den i stället t.ex. bör knytas till den avgift som tas ut för prövningen av verksamhetstillstånd. En ansökningsavgift skulle, enligt dessa remissinstanser, riskera att medföra att ansökningarna blir mer omfattande och komplexa och därmed svårare att bedöma. För att en avgift inte ska anses som en skatt krävs det att den enskilde får en motprestation för den avgift som denne betalar till det allmänna. Alla försöksdjursanläggningar som har ett verksamhetstillstånd bedriver inte sådan verksamhet som kräver ett etiskt godkännande. nande krävs exempelvis inte för uppfödning av försöksdjur. Detta innebär att det inte går att slå ut den beräknade kostnaden för den etiska prövningen på alla som ansöker om eller innehar ett verksamhets- tillstånd. Det skulle i teorin i och för sig vara möjligt att låta de som ansöker om eller har ett tillstånd för att använda djur i djurförsök och som därför kan förväntas ansöka om etiskt godkännande få betala en högre avgift eller en tilläggsavgift. En sådan avgift skulle dock bli starkt schabloniserad. Det skulle också vara förenat med stora svårigheter att i förväg uppskatta vilka kostnader som de djurförsöksetiska nämnderna kommer att ha för att pröva etiska godkännanden. Konstruktionen skulle också innebära att kostnaderna för att pröva omfattande och svår- bedömda ansökningar kommer att vältras över på de verksamheter vars ansökningar är mindre omfattande eller mindre komplexa. Regeringen anser att nackdelarna med en sådan avgiftskonstruktion klart överväger de fördelar som den eventuellt skulle medföra.