prop · H0031d37 · 2012-09-20 00:00:00 — 2012/13:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Förslag till statens budget Förslag till riksdagsbeslut ...................................................................................... Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m............................................................. Räntor på statsskulden......................................................................................... 1:1 Räntor på statsskulden ................................................................... Faktorer som påverkar ränteutgifterna................................................ Statsskulden och statens budgetsaldo.................................................. Ränte- och valutakursutveckling.......................................................... 1:2 Oförutsedda utgifter....................................................................... provisionskostnader i samband med upplåning och 5.11:3 provisionskostnader i samband med upplåning och skuldförvaltning ........................................................... 2012/13:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Utgiftsutveckling inom utgiftsområde 26 ................................................................. Härledning av ramnivån 20132016. Ramnivå 2013 realekonomiskt fördelad. Anslagsutveckling 1:1 Räntor på statsskulden ........................................................ Utgiftsmässiga statsskuldsräntor 20112016 .......................................................... Kostnadsmässiga statsskuldsräntor 20112016....................................................... Härledning av anslagsnivån 20132016, för 1:1 Räntor på statsskulden ............... Anslagsutveckling 1:2 Oförutsedda utgifter ........................................................... Anslagsutveckling 1:3 provisionskostnader i samband med upplåning och utlåning ................................................................................. Utveckling av provisionskostnader 20082011....................................................... Härledning av anslagsnivån 20132016 för anslaget 1:3 provisionskostnader i samband med upplåning och skuldförvaltning .............. 2012/13:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Statsskuldsräntor (utgiftsmässiga) 20002016 ....................................................... Statsskuld i miljarder kronor och som andel av BNP 19902016 ......................... Statens budgetsaldo 20002016 ............................................................................... Statsskuldens (inkl. skuldskötselinstrument) fördelning på instrument.............. Valutaskuldens sammansättning, riktmärke 2012................................................... Finansiering av valutaskulden per valuta ................................................................. 2012/13:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 1 Förslag till riksdagsbeslut 1.för anvisar ramanslagen under utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. enligt följande uppställning: 1:3 provisionskostnader i samband med upplåning och 2012/13:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 2 Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. omfattar räntor på statsskulden, oförutsedda utgifter och provisionskostnader i samband med upplåning och skuldförvaltning. Utgiftsområdet ingår inte i utgifterna under utgiftstaket för staten. Målet för statsskuldsförvaltningen är att skulden ska förvaltas så att kostnaden för skulden långsiktigt minimeras som risken i förvaltningen beaktas. Förvaltningen ska ske inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer. Valet av upplåningsstrategi och upplåningsteknik gör att ränteutgifterna kan uppvisa stora svängningar mellan åren, även om skuldutvecklingen, räntenivåerna och valutakurserna är stabila. De kassamässiga ränteutgifterna avräknas mot statens budget och påverkas av realiserade valuta- och kursdifferenser. För att studera den underliggande utvecklingen av ränteutgifterna bör den kostnadsmässiga redovisningen användas. Ramförändringarna för utgiftsområdet förklaras av utvecklingen på anslaget 1:1 Räntor på statsskulden. Ränteutgifterna förväntas bli nära lägre 2012 jämfört med , vilket bl.a. förklaras av det lägre ränteläget. Vidare var ränteutgifterna höga på grund av valutakursförluster för skulden i utländsk valuta och kursförluster vid byten av lån. År 20132016 beräknas ränteutgifterna bli relativt låga (undantaget 2015) trots att marknadsräntorna väntas stiga. Den viktigaste orsaken till att ränteutgifterna beräknas sjunka är att statsskulden beräknas minska . beräknas dock ränteutgifterna öka kraftigt. Anledningen är att en större volym realobligationer förfaller, vilket ökar utgifterna med ca när inflationskompensationen betalas ut. Tabell 2.1 Utgiftsutveckling inom utgiftsområde 26 1:1 Räntor på statsskulden samband med upplåning och skuldförvaltning Totalt för utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. 1 Inklusive förslag till ändringsbudget i samband med denna proposition. 2012/13:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Tabell 2.2 Härledning av ramnivån 20132016. Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. Förändring till följd av: till/från andra 1Statens budget enligt beslut (bet. 2011/12:FiU10). Beloppet är således exklusive beslut om ändringar i statens budget. 2Pris- och löneomräkningen baseras på anvisade medel 2012. Övriga förändringskomponenter redovisas i löpande priser och inkluderar därmed en pris- och löneomräkning. Pris- och löneomräkningen för 20142016 är preliminär. 3Makroekonomiska förutsättningar som påverkar utgifterna är förändrade räntenivåer och valutakurser. 4Volymkomponenten utgörs av effekten av lånebehovet. 5Övriga faktorer som påverkar utgifterna är upplånings- och skuldförvaltningsteknik. Tabell 2.3 Ramnivå 2013 realekonomiskt fördelad. Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. Den realekonomiska fördelningen baseras på utfall samt kända förändringar av anslagens användning. 1Med transfereringar avses inkomstöverföringar, dvs. utbetalningar av bidrag från staten till exempelvis hushåll, företag eller kommuner utan att staten erhåller någon direkt motprestation. 2Med verksamhetsutgifter avses resurser som statliga myndigheter använder i verksamheten, t.ex. utgifter för löner, hyror och inköp av varor och tjänster. 3Med investeringar avses utgifter för anskaffning av varaktiga tillgångar såsom byggnader, maskiner, immateriella tillgångar och finansiella tillgångar. 4Med ränteutgifter avses räntor på statsskulden och provisionskostnader i samband med upplåning och skuldförvaltning. 2012/13:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 3 Räntor på statsskulden 3.11:1 Räntor på statsskulden Tabell 3.1 Anslagsutveckling 1:1 Räntor på statsskulden 1 Inklusive beslut om ändringar i statens budget 2012 och förslag till ändringar i samband med denna proposition. Från anslaget finansieras utgifter för räntor på statsskulden. Anslaget avräknas utgiftsmässigt och påverkas främst av statsskuldens storlek, räntenivåer och valutakurser samt upplånings- och skuldförvaltningsteknik. Anslaget 1:1 Räntor på statsskulden får enligt 3 kap. 9 § budgetlagen (2011:203) överskridas om det är nödvändigt för att fullgöra statens betalningsåtaganden. Regeringen har i regleringsbrevet givit rätt att vid behov överskrida anslaget. Utfallet på anslaget 2011 blev lägre än anvisade medel. beräknas utgifterna bli ca högre än vad som bedömdes i budgetpropositionen , delvis på grund av valutakursförluster och delvis på grund av att lånebehovet har reviderats upp vilket lett till att har reviderat sin låneplan. Den förändrade låneplanen innebär att utgifterna i närtid blir högre för att därefter bli lägre i motsvarande mån. I regeringens proposition Höständringsbudget (prop. 2012/13:2) föreslår regeringen att anslaget 1:1 Räntor på statsskulden ökas med . Regeringen beslutar om den övergripande styrningen av statsskuldens förvaltning i årliga riktlinjebeslut. lämnar förslag till riktlinjer och förslaget remitteras därefter till för yttrande. I riktlinjebeslutet fastställs bl.a. skuldens räntebindningstid och fördelningen mellan de tre skuldslagen real skuld i svenska kronor, nominell skuld i svenska kronor och skuld i utländsk valuta. Inom de ramar regeringen fastställer har mandat att fatta beslut om hur statsskulden ska förvaltas. Utgångspunkten för såväl riktlinjerna som beslut och förvaltning är målet att minimera kostnaderna för statsskulden med beaktande av risk. Resultatet för statsskuldsförvaltningen redovisas under utgiftsområde 2 avsnitt 10. Utgiftsmässiga och kostnadsmässiga statsskuldsräntor Den budgetpåverkande redovisningen av statsskuldsräntorna är utgiftsmässig och i stort sett baserad på de betalningar som sker , dvs. Ränteutgifterna blir därmed starkt beroende av vilken upplåningsteknik som tillämpas och kan uppvisa stora svängningar mellan åren som inte direkt kan hänföras till den underliggande skuld-, ränte- och valutakursutvecklingen . De utgiftsmässiga statsskuldsräntorna 2016 redovisas i tabell 3.2. 2012/13:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Förutom löpande ränteutgifter samt över- och underkurser från emissioner av statsobligationer, utgörs de totala ränteutbetalningarna även av utgifter i form av realiserade kursdifferenser vid förtidsinlösen av lån samt realiserade valutakursdifferenser (se tabell 3.2). Tabell 3.2 Utgiftsmässiga statsskuldsräntor 20112016 Utfall 2011 och prognos 20122016 Räntor på lån i Räntor på lån i ut- -6,0 -9,5 -0,5 Räntor på in- och -4,6 -5,0 -5,0 -5,0 -5,5 -5,5 -1,0 -8,5 -0,1 1Om () emitterat en obligation med en kupongränta som är högre än marknadsräntan uppstår en överkurs, vilket innebär att RGK får den diskonterade mellanskillnaden mellan marknadsräntan och kupongräntan av köparen. Underkurser uppstår vid motsatt förhållande. 2Ränteutgifterna påverkas inte av RGK:s nettoutlåning, medan räntekostnaderna gör det. Den större statsskuld som följer av RGK:s nettoutlåning påverkar således inte anslaget för statsskuldsräntor. Förklaringen är att anslaget nettoredovisas: de högre ränteutgifter som beror på skuldens ökning motsvaras av en lika stor ökning av ränteinkomsterna. Däremot påverkas de kostnadsmässiga statsskuldsräntorna fullt ut av ökningen av statsskulden. 3Vid lösen eller omsättning av lån i utländsk valuta realiseras valutakursförluster eller valutakursvinster beroende på hur valutakursen utvecklats sedan lånet tecknades. Posten påverkar statsbudgetens utgifter och statsbudgetens saldo, men inte statens finansiella sparande. 4Kursförluster uppstår vid förtidsinlösen av lån som har en högre kupongränta än marknadsräntan vid återköpstillfället. Kursvinster uppstår vid motsatt förhållande. Posten påverkar statsbudgetens utgifter och saldo, men inte statens finansiella sparande. De kostnadsmässiga räntorna som visas i tabell 3.3 används vid beräkningen av statens finansiella sparande. Kostnadsmässig redovisning innebär att räntorna periodiseras över lånets löptid vilket innebär att det är den ränta som genereras ett visst år, i stället för faktiska betalningar, som beaktas. De kostnadsmässiga räntorna ger en bättre bild av hur kostnaden för statsskulden utvecklas. Tabell 3.3 utgår från posten summa räntor i tabell 3.2 och lägger till en kostnadsjusteringspost för att få räntorna rätt periodiserade. De realiserade valutakurs- och kursförlusterna, vilka påverkar ränteutgifterna, kommer därmed inte med i beräkningen av de kostnads- I beräkningen av sparandet ingår inte värdeförändringar. Följaktligen tas inte heller orealiserade omvärderingar av statsskulden som härrör från ändringar i marknadsräntor eller växelkurser upp som kostnader för statsskulden. Räntekostnaderna stiger svagt 20122014 i takt med högre marknadsräntor. Därefter dominerar effekten av den minskande statsskulden och räntekostnaderna sjunker 2015 och 2016. Tabell 3.3 Kostnadsmässiga statsskuldsräntor 20112016 -3,5 1 Exklusive realiserade valuta- och kursdifferenser. 3.3Faktorer som påverkar ränteutgifterna Storleken på statsskulden, inhemska och utländska räntenivåer samt den svenska kronans växelkurs mot andra valutor är de viktigaste faktorerna för ränteutgifternas storlek. Som tidigare nämnts har låneteknik också betydelse för hur ränteutgifterna fördelas över tiden. Ränteutgifterna för statsskulden blev högre 2011 jämfört med . Utfallet för statsskuldsräntorna 2011 var det högsta vilket främst förklaras av valutakursförluster och kursförluster vid förtidsinlösen av lån. Diagram 3.1 Statsskuldsräntor (utgiftsmässiga) 20002016 Andel av BNP (%) Källor: och egna beräkningar Av diagram 3.1 framgår att de utgiftsmässiga statsskuldsräntorna har minskat från 2000 till 2011. Som andel av BNP minskade statsskuldsräntorna från till . Minskningen beror både på att marknadsräntorna har sjunkit och på att statsskulden har minskat. prognostiseras de utgiftsmässiga statsskuldsräntorna uppgå till . Det är jämförelsevis högt och den att introducera ett nytt tioårigt referenslån. kommer investerare att ha möjlighet att byta från befintliga, kortare lån till det nya tioåriga lånet. Bytena görs till aktuell marknadsränta vilket gör att det uppstår en kassamässig effekt på kort sikt eftersom marknadsräntorna har fallit och är lägre än när de gamla lånen gavs ut. Eftersom de återköpta obligationerna har en hög kupongränta jämfört med nuvarande låga marknadsräntor blir det en redovisad kursförlust på anslaget för räntor på statsskulden. I praktiken innebär sådana återköp inga ökade kostnader utan är en omfördelning av räntebetalningar över tiden. Effekten av högre kursförluster motverkas delvis av högre förväntade överkurser vid emission till följd av lägre ränteantaganden. kronor lägre än 2012. räntorna beräknas vara fortsatt låga 2013, vilket ger lägre ränteutgifter för lån i svenska kronor och högre överkurser i samband med att 2012/13:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 emitterar nya lån. Jämfört med 2012 sjunker utgifterna för räntor på lån i svenska kronor med nära . Effekten motverkas delvis av att de lägre marknadsräntorna också medför högre kursförluster i samband med planerade byten och återköp. År 20142016 väntas ränteutgifterna bli relativt låga med undantag för en stor tillfällig effekt 2015. Detta år ökar ränteutgifterna till följd av att ett stort realobligationslån förfaller och inflationskompensation om betalas ut. Uttryckt som andel av BNP beräknas statsskuldsräntorna minska under hela prognosperioden; från 2016. 3.3.1Statsskulden och statens budgetsaldo Statsskuldens storlek förändras i takt med statens budgetsaldo och ändrade skulddispositioner m.m. En skulddisposition är exempelvis en omvärdering av valutaskulden till aktuella valutakurser. Omvärderingen påverkar statsskuldens storlek, men inte budgetsaldot eftersom enbart realiserade valutakursdifferenser belastar ränteanslaget. Efter att skuldkvoten, dvs. statsskulden som andel av BNP, sjunkit ökade kvoten tillfälligt (se diagram 3.2). har skuldkvoten trendmässigt minskat och kommer enligt beräkningarna att fortsätta minska under hela prognosperioden. bidrar de snabbt växande budgetöverskotten till att statsskulden minskar, både nominellt och som andel av BNP. beräknas statsskulden uttryckt i kronor vara lägre än den var när finanskrisen bröt ut. Skuldkvoten beräknas bli 2016. Utöver konjunkturåterhämtningen bidrar även ett beräkningstekniskt antagande om försäljningar av statens innehav av aktier i noterade och onoterade bolag till att statsskulden minskar. De antagna försäljningarna minskar lånebehovet med 20132016. 2012/13:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 beräkningstekniska antagande exkluderades skulle skuldkvoten uppgå till 2016. genomförde förändringar i redovisningen av statsskulden. Syftet var att uppnå en mer konsekvent och transparent redovisning. Förändringarna medför att den redovisade skulden blir högre eftersom man i beräkningarna numera också inkluderar utestående säkerheter och s.k. omvända repor i svenska statspapper. Förändringarna i redovisningen av statsskulden innebär inte att statens faktiska skuldsättning förändras. Statsskuldsräntorna, budgetsaldot och det finansiella sparandet påverkas inte. Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld, den så kallade Maastrichtskulden, påverkas inte heller eftersom dessa poster ingår i detta skuldmått. Den nya definitionen av statsskulden innebär att skulden är nära högre än enligt den tidigare definitionen. Mätt som andel av BNP motsvarar det . Den officiella nivån på statsskulden och tidigare kommer inte att ändras med den nya definitionen. Diagram 3.2 Statsskuld i miljarder kronor och som andel av BNP 19902016 Skuldkvot, procent av BNP Källor: och egna beräkningar Statens finanser har återhämtat sig snabbt från den finansiella och ekonomiska kris som inleddes . Statens budget var i stort sett i balans 2010 då underskottet uppgick till (se diagram 3.3). ökade med (). De totala utgifterna ökade med () . väntas statens budget uppvisa ett underskott om till följd av konjunkturavmattningen. beräknas budgetsaldot förbättras och gradvis öka till i överskott 2016. Diagram 3.3 Statens budgetsaldo 20002016 Källor: och egna beräkningar Värdet på den svenska kronan påverkar ränteutgifterna men också statsskulden direkt eftersom valutaskulden värderas till aktuella valutakurser. En svagare krona ökar ränteutgifterna för lån i utländska valutor och en starkare krona minskar ränteutgifterna. Dessutom påverkas ränteanslaget av realiserade differenser, vilka uppstår när lån i utländska valutor förfaller. Om kronan stärkts sedan lånet togs uppstår en valutavinst, och vice versa. Därutöver påverkas ränteutgifterna av valutakursförändringar mellan andra valutor än kronan. Källor: och egna beräkningar Statsobligationsräntorna i , , och var på historiskt låga nivåer. Det avspeglar normalt förväntningar om låg tillväxt och låga styrräntor . Även oron kring den finansiella stabiliteten i euroområdet har bidragit till att pressa ner de svenska statsobligationsräntorna, eftersom svenska statsobligationer bedöms vara en relativt säker placering. I takt med att konjunkturen återhämtar sig förväntas statsobligationsräntorna stiga (diagram 3.4 och tabell 3.4). Källor: och egna beräkningar har kronan stärkts gentemot euron och mot en korg av viktigaste handelspartners valutor, det s.k. TCW-indexet. Förstärkningen av kronan gentemot euron beror främst på den svaga realekonomiska utvecklingen i euroområdet och den fortsatta osäkerheten kring eurokrisen i kombination med ökande skillnader i korta marknadsräntor. Det är svårt att säga om kronans förstärkning kommer att bestå. 2012/13:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Faktorer som talar för en fortsatt stark krona eller en ytterligare förstärkning är relativt starka tillväxt, höga bytesbalansöverskott och sunda offentliga finanser. Kronan bedöms fortsätta stärkas, om än i långsammare takt, . Den okonsoliderade statsskuldens fördelning på olika skuldslag framgår av diagram 3.5. En första indelning kan göras mellan lån i svenska kronor och i utländsk valuta. För skulden i svenska kronor görs vidare en indelning i nominella och reala låneinstrument. Diagram 3.5 Statsskuldens (inkl. skuldskötselinstrument) fördelning på instrument Statsobligationer och statsskuldväxlar inkl. swappar Utländsk valuta inkl. swappar Nominella lån i svenska kronor Drygt hälften av statsskulden är finansierad med nominella lån i svenska kronor. De två låneinstrument som används är i huvudsak statsskuldväxlar och statsobligationer. I upplåningen från hushåll står premieobligationer för den största delen. Statsskuldväxlar har en löptid som normalt uppgår . En statsskuldväxel är ett s.k. nollkuponginstrument. Räntan är skillnaden mellan det belopp som staten erhåller när växeln emitteras och det belopp som staten återbetalar vid förfall. Den korta löptiden på statsskuldväxlar gör att en förändring i ränte- 2012/13:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 nivån slår igenom relativt snabbt på räntekostnaderna. Statsobligationer har en fast årlig kupongränta, vilket innebär att räntan betalas ut med ett lika stort belopp varje gång. Normalt finns cirka tio olika statsobligationer, med en löptid på . emitterades dock en 30-årig obligation och emitterades en 20-årig obligation. Initialt brukar kupongräntan och marknadsräntan vara ungefär densamma. När marknadsräntan förändras får det till följd att obligationer som senare emitteras i samma lån får en överkurs, alternativt en underkurs. När emitterar obligationer med överkurs betraktas det som en ränteintäkt och när emitteringen sker till underkurs betraktas det som en ränteutgift. Det gör att de kassamässiga räntorna kan variera betydligt. De kostnadsmässiga räntorna påverkas däremot inte av över- och underkurser. Reala lån i svenska kronor Förenklat uttryckt får den som köper en realobligation en real ränta plus kompensation för inflation. Realobligationer finns både med årlig kupongränta och som nollkupongare. Räntan för realobligationer med kupong räknas upp med inflationen, liksom det belopp som återbetalas på förfallodagen. För nollkupongare räknas återbetalningsbeloppet upp med inflationen. Det innebär att en stor del av räntan betalas först när lånet förfaller. I likhet med vad som gäller för nominella obligationer uppstår det över- och underkurser, vilka vid sidan av relationen mellan kupongränta och marknadsränta även är beroende av inflationen. Nominella lån i utländsk valuta Valutaskulden är finansierad dels i obligationer direkt i utländsk valuta, dels med s.k. valutaswappar. Valutaswappar är avtal där en räntebetalning i kronor byts mot en räntebetalning i utländsk valuta. Valutaswappar har använts när den upplåningsformen har varit billigare än att låna direkt i utländsk valuta. fastställer ett riktmärke som anger hur fördelningen mellan olika valutor ska vara. Den nuvarande fördelningen framgår av diagram 3.6. Diagram 3.6 Valutaskuldens sammansättning, riktmärke 2012 Riktmärket bestämmer exponeringen mot olika valutor i valutaskulden inklusive derivat (exempelvis valutaswappar). ger inte ut valutalån direkt enligt riktmärket utan strävar efter att minska kostnaderna genom att anpassa valutasammansättningen till riktmärket via derivat. Exponeringen skiljer sig därmed från hur den underliggande finansieringen ser ut, se diagram 3.7. Derivatkontrakten ger upphov till ränteutgifter och ränteinkomster som är beroende av ränte- och valutakursutvecklingen. Derivaten är en del av upplåningstekniken som syftar till att åstadkomma så billiga lån som möjligt, som risken i förvaltningen kan styras. Diagram 3.7 Finansiering av valutaskulden per valuta Om de svenska korta och långa marknadsräntorna ökar eller minskar med en procentenhet så blir de utgiftsmässiga statsskuldsräntorna när förändringen inträffar ca högre respektive lägre. En procentenhets ökning eller minskning av de utländska räntorna leder till att de utgiftsmässiga statsskuldsräntorna blir ca högre eller lägre. Förändrade antaganden avseende budgetsaldot En förbättring av statens budgetsaldo med ett enskilt år skulle minska de utgiftsmässiga statsskuldsräntorna med ca . efter förbättringen blir effekten på statsskuldsräntorna ca . Känslighetsberäkningarna ovan är schablonmässiga. Beroende på när förändringen inträffar och hur det förändrade lånebehovet påverkar finansieringen kan effekten bli annorlunda. Ekonomiska konsekvenser (i form av kursförluster etc.) av en förändrad låneplan är svåra att kvantifiera eftersom låneplanen kan ändras när lånebehov eller marknadsläge förändras. 1 0621 278 miljarder ningarna mellan 2000. Dock har såväl statsskulden som räntebetalningarna trendmässigt minskat . Storleken på statsskulden, inhemska och utländska räntenivåer samt den svenska kronans växelkurs mot andra valutor är de viktigaste faktorerna för ränteutgifternas storlek. Dessutom kan upplåningsteknik få betydande effekter på ränteutgifterna på kort sikt, främst genom att ränteutgifter omfördelas över tiden. Det innebär att utgifterna för statsskuldsräntorna är svåra att beräkna. En analys av utfall 20002011 visar att anslaget har över- eller underskattats med i genomsnitt i statens budget. 2012/13:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Tabell 3.5 Härledning av anslagsnivån 20132016, för 1:1 Räntor på statsskulden Förändring till följd av: