prop · GZ03154 · 2012-06-04 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2011/12:154 Redovisning av verksamheten i Internationella valutafonden, samt de regionala utvecklings- och investeringsbankerna 2010 och 2011 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redogörs för verksamheten i , samt de regionala utvecklings- och investeringsbankerna 2010 och 2011. Tyngdpunkten har lagts vid de ställningstaganden regeringen har gjort i de frågor som präglat såväl styrelsearbetet som institutionernas verksamhet. Skrivelsen behandlar de internationella finansiella institutionernas övergripande roll i den internationella ekonomin, t.ex. hur deras verksamhet har påverkats av den globala ekonomiska och finansiella kris som bröt ut . Vidare behandlas de frågor som har präglat institutionerna : institutionernas övervakning av den globala ekonomin och enskilda länders ekonomiska politik, institutionernas utlåning och resurssituation, en rad sektorövergripande frågor som jämställdhet samt miljö- och klimatfrågor, särskilda insatser med anledning av jordbävningskatastrofen på och den arabiska demokratiutvecklingen samt institutionella frågor som styrnings- och inflytandefrågor. Avslutningsvis redogörs för den förväntade in- riktningen av institutionernas verksamhet . 1.1Redovisning av verksamheten i de internationella finansiella institutionerna .......................... Den internationella ekonomin och institutionernas Övervakning av den globala ekonomin och enskilda länders ekonomiska politik .............................................................. Förändringar i IMF:s övervakningsarbete ......................... IMF:s bedömning av ekonomi ............................ Institutionernas utlåning och resurssituation .................................. Förändringar i institutionernas låneramverk.................... 5.1Öppenhet och informationsutbyte på Jämställdhet och kvinnors roll för utveckling ................. Sviktande och konfliktdrabbade länder ........................... Miljö, klimat och energi .................................................. Institutionernas stöd till .......................................... 6.2Institutionernas stöd till den arabiska Ersättningssystem och personalfrågor ............................. Viktiga framtidsfrågor i institutionerna.......................................... Beskrivning av de i skrivelsen behandlade internationella finansiella institutionerna .............................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1.1Redovisning av verksamheten i de internationella finansiella institutionerna har anfört att det är angeläget att regeringen regelbundet, i en särskild skrivelse, redovisar hur arbetet inom (), och de regionala utvecklings- och investeringsbankerna har bedrivits samt regeringens prioriteringar för arbetet i dessa institutioner (bet. 2003/04:UU3 s. 160). respektive redovisade regeringen i särskilda skrivelser verksamheten i de aktuella institutionerna under verksamhetsåren 2003 och 2004 respektive 2008 och 2009 (skr. 2004/05:54 och skr. 2009/10:153). Utöver dessa skrivelser har regeringen lämnat information i flera andra sammanhang. Exempelvis har kontinuerligt informerats inför IMF:s och års- och vårmöten samt erhållit skrivelser om biståndets resultat (se till exempel skr. 2010/11:167). I denna skrivelse redogörs för verksamheten i Afrikanska (AfDB), Asiatiska (AsDB), utvecklingsbank (CEB), Europeiska investerings- banken (EIB), Europeiska (), Inter- amerikanska (), IMF, Nordiska investerings- banken (NIB) och (Internationella utvecklings- och återuppbyggnadsbanken, , och Internationella utvecklings- fonden, ). I denna skrivelse redogörs även för verksamheten i Internationella finansieringsbolaget (IFC), som är en del av Världsbanksgruppen. I förhållande till föregående skrivelser har regeringen utökat antalet institutioner vars verksamhet redovisas genom att inkludera CEB, EIB, IFC och NIB. Därmed blir skrivelsen en mer komplett redovisning av verksamheten i de internationella finansiella institutionerna. Skrivelsen täcker verksamhetsperioden och 2011, vilket innebär att , tillsammans med den föregående skrivelsen på området, kommer att ha erhållit en redovisning av institutionernas verksamhet . Regeringen avser att fortsättningsvis överlämna skrivelser om verksamheten i de inter- nationella finansiella institutionerna . Skrivelsen är uppdelad i tematiska områden, som är valda med utgångspunkt i de frågor som har präglat institutionernas verksam- het . På varje område redovisas hur frågorna har hanterats i institutionerna och regeringens prioriteringar. Varje enskilt initiativ som regeringen tagit för att driva sina prioriteringar redovisas dock inte. Regeringen verkar för att uppnå sina prioriteringar i alla relevanta sammanhang. Det viktigaste forumet är institutionernas egna styrelser där i de flesta fallen representeras av en gemensam valkretsrepresentant. Länderna i valkretsen kommer på förhand överens om vilka frågor som de ska prioritera i institutionernas styrelser. Regeringen driver också sina prioriterade frågor bilateralt och inom EU. Som en bilaga finns en kortfattad beskrivning av de institutioner som behandlas i skrivelsen. verksamhet, deras styrningsstruktur och ramverk för utlåning samt roll i respektive institution. Eftersom institutionernas mandat och verksamhet delvis skiljer sig åt varierar regeringens prioriteringar mellan institutionerna. Regeringens prioriteringar avseende ekonomisk politik redovisas framför allt i budgetpropositioner och ekonomiska vårpropositioner. Regeringens prioriteringar i flera av institutionernas löpande arbete baseras bl.a. på beslut med anledning av förslagen i propositionen Gemensamt ansvar: politik för global ut- veckling (prop. 2002/03:122, bet. 2003/04:UU3, rskr. 2003/04:112). Därutöver finns regeringens prioriteringar redovisade i skrivelsen politik för global utveckling (skr. 2007/08:89), regeringens strategi för multilateralt utvecklingssamarbete (dnr UD2007/7290) och i policyer för utvecklingssamarbetet, t.ex. Policy för ekonomisk tillväxt inom svenskt utvecklingssamarbete 20102014 (dnr UF2010/6949). Slutligen verkar regeringen för att institutionerna, inom ramen för sina respektive mandat, ska bidra till att minska effekterna av den ekonomiska och finansiella kris som bröt ut . Regeringen har för innevarande mandatperiod tre tematiska prioriteringar för utvecklingssamarbetet: demokrati och mänskliga rättigheter, jämställdhet och kvinnors roll i utvecklingen samt klimat och miljö. Enligt regeringens strategi för multilateralt utvecklingssamarbete ska organisationsspecifika strategier tas fram för de för viktigaste institutionerna. Strategierna ska ta sin utgångspunkt i regeringens bedömning av organisationens relevans och effektivitet samt lägga fast mål och samarbetsformer . Regeringen antog en strategi för och för 20112014 (dnr UF2011/5294) och en strategi för AfDB (dnr UF2011/74360). 2 Den internationella ekonomin och institutionernas verksamhet Den period som behandlas i denna skrivelse har starkt präglats av den ekonomiska och finansiella kris som bröt ut . Den globala ekonomiska tillväxten sjönk kraftigt under krisen, och uppgick och 2009 till i genomsnitt . har tillväxten ökat, och uppgick och 2011 till i genomsnitt . I denna ökning döljer sig dock en obalanserad global utveckling och betydande risker för världsekonomin. Medan låg- och medel- inkomstländerna hade en genomsnittlig tillväxt på 2010 och 2011, var motsvarande siffra för höginkomstländerna endast 2,4 procent.1 Denna skillnad beror delvis på att den ekonomiska och finansiella krisen påverkade höginkomstländerna i högre ut- sträckning, vilket inledningsvis ledde till ett behov av att stimulera ekonomin och, i vissa fall, rädda inhemska banker. Denna utveckling bidrog till en hög offentlig skuldsättning i flera höginkomstländer, som den förväntade tillväxten var låg. I flera länder hade också obalanser byggts upp , i form av budget- och bytesbalansunderskott samt bristande konkurrenskraft. , och var 2010 och 2011 tvungna att söka extern finansiering från europeiska stabiliserings- mekanismer och IMF. Detta har, tillsammans med finansiella stödpaket till ett antal andra europeiska länder , lett till att IMF:s utlåning till ökat kraftigt. Flera andra höginkomstländer har fått ställa om från en expansiv till en åtstramande finanspolitik för att reducera sina budgetunderskott och den statliga skuldsättningen. I de rikare medelinkomstländerna var den ekonomiska tillväxten i många fall betydligt högre, som de påverkades av sviktande efterfrågan från höginkomstländerna. IMF:s rekommendation till flera medelinkomstländer var därför att expandera den inhemska efterfrågan, medan andra medelinkomst- länder rekommenderades att hålla tillbaka efterfrågan på grund av risk för överhettning. Låginkomstländerna och de fattigare medelinkomstländerna påverkades främst av den ekonomiska och finansiella krisen genom minskad export, mindre inflöden av kapital och sämre finansierings- möjligheter. Jämfört med höginkomstländerna klarade de sig relativt väl och deras tillväxt har varit förhållandevis stark. Efter finanspolitiska stimulanser, inklusive stöd till sociala program, under krisen finns det i flera låginkomstländer och fattigare medelinkomstländer ett behov att stärka de offentliga finanserna. Utöver den ekonomiska krisen har många låginkomstländer och fattigare medelinkomstländer drabbats av höga och kraftigt varierande globala livsmedelspriser samt höga bränslepriser. Enligt uppskattning ökade antalet personer som lever i extrem fattigdom (per dag) med över 40 1 Skrivelsen använder, om inte annat anges, klassificering av medlemsländer för att dela in länder efter deras inkomstnivå. Enligt denna definition hade låginkomstländer 2010 en bruttonationalinkomst per capita under 1 005 US- dollar, medelinkomstländer en motsvarande inkomst om och höginkomstländer en inkomst om eller mer. I detta avsnitt används dock IMF:s klassificering av avancerade ekonomier samt tillväxt- och utvecklings- ekonomier. Denna klassificering använder inga konkreta kriterier. Gruppen avancerade ekonomier inkluderar de av höginkomstländer som även är OECD-medlemmar (med undantag för och ) samt , , , och . För mer information om IMF:s klassificering, se den statistiska bilagan till IMF:s World Economic Outlook. miljoner mellan till följd av prisutvecklingen på livsmedel. Institutionernas verksamhet har till stor del formats av den globala ekonomiska och finansiella utvecklingen. För att lindra krisens effekter ökade institutionerna sin utlåning kraftigt. Denna utveckling är särskilt tydlig för IMF som före den ekonomiska och finansiella krisen hade en relativt begränsad utlåning. Under krisen har utlåningen expanderat kraftigt, inte minst till länder i EU, en region som inte brukar låna av IMF. utgjorde utlåningen till EU-länder av IMF:s totala utlåning. Även och de regionala utvecklings- och investeringsbankerna ökade sin utlåning starkt med anledning av krisen. Till följd av den ökade utlåningen uppstod ett behov att stärka institutionernas resurser. Efter en överenskommelse vid i genomfördes resurs- förstärkningar i flertalet institutioner vars verksamhet redovisas i denna skrivelse. Även de återkommande s.k. påfyllnaderna av gåvomedel till institutionernas biståndsfinansierade utlåning till låg- och fattigare medelinkomstländer som slutfördes under verk- samhetsperioden resulterade i betydande resursförstärkningar. Den ekonomiska och finansiella krisen har fungerat som en katalysator för viktiga reformer i institutionerna. Resursför- stärkningarna har för flera institutioner inneburit att medlems- länderna ställt krav på institutionella förändringar, omprioriteringar av verksamhetens inriktning och ökad kostnadseffektivitet. Dessutom har vissa institutioner, för att anpassa sin utlåning efter förändrade behov, reviderat sina låneverktyg. I IFC, IMF och har även omfattande inflytandereformer beslutats. Detta återspeglar att många tillväxt- och utvecklingsländer har haft en snabbare ekonomisk utveckling än hög- inkomstländer. De internationella finansiella institutionerna har centrala roller i det internationella ekonomiska och finansiella systemet samt i utvecklingssamarbetet, både som finansiärer och förmedlare av kunskap och råd. Institutionerna utgör även centrala forum för multilateral samverkan kring globala utmaningar. Behovet av institutionernas verksamhet ökade under den ekonomiska och finansiella krisen. Ökad utlåning från institutionerna var en viktig del i de internationella ansträngningarna för att motverka krisen. Regeringen har verkat för att institutionerna ska ha tillräcklig kapacitet för att kunna hantera nya utmaningar. Regeringen har betonat att förslag om kapitalhöjningar ska baseras på noggranna analyser av institutionernas långsiktiga resursbehov och av hur de begränsade resurserna kan användas så effektivt som möjligt (se prop. 2010/11:1 utg.omr. 2 avsnitt 12). har bidragit till de resursförstärkningar som har genom- förts i institutionerna och 2011. Regeringen har även i flera fall verkat för att ökade resurser till institutionerna ska kopplas till åtaganden om institutionella reformer, som förbättrad resultat- styrning och uppföljning samt ökad effektivitet och öppenhet. Regeringen har också förespråkat tillfälligt ökade insatser i de fall det varit möjligt. Sådana insatser bör avvecklas när behoven har Regeringen har vidare strävat efter att prioriterade frågor, som miljö och klimat, jämställdhet och rättighetsperspektivet som ska få ökat genomslag i institutionernas verksamhet samt verkat för bl.a. ökade satsningar på utveckling av den privata sektorn samt stöd till sviktande och konfliktdrabbade länder. Regeringen bevakar att institutionernas verksamhet utvecklas i enlighet med deras respektive mandat och komparativa fördelar så att ett effektivt resursutnyttjande främjas. 3Övervakning av den globala ekonomin och enskilda länders ekonomiska politik Institutionerna publicerar återkommande rapporter om sina respektive verksamhetsområden samt omfattande analyser av den globala ekonomin, utvecklingspolitiken och enskilda länders ekonomiska politik. De mest betydande analyserna görs av IMF och och är viktiga bedömningar av den världsekonomiska utvecklingen, vilka risker som finns samt vilken politik som bör föras för att undvika riskerna. Medan IMF:s rapporter fokuserar på den globala makroekonomiska och finansiella utvecklingen behandlar rapporter ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbar utveckling, ofta utifrån låginkomstländers och fattiga medelinkomstländers perspektiv. De viktigaste IMF- rapporterna på global nivå är World Economic Outlook, Global Financial Stability Report och Fiscal Monitor. IMF tar också fram individuella rapporter (artikel IV-rapporter) om enskilda länders ekonomi. De mest uppmärksammade rapporterna från är Global Monitoring Report, som behandlar uppnåendet av de s.k. millennieutvecklingsmålen, och , som behandlar centrala utvecklingsfrågor (t.ex. sviktande stater 2010 och jämställdhet 2011). IMF och har som globala institutioner en viktig funktion i att analysera och göra prognoser för den internationella ekonomin, föreslå åtgärder, förmedla forskning och kunskap samt tillhandahålla forum för diskussioner. Regeringen anser att det är av största vikt att denna funktion, som bidrar till global ekonomisk och finansiell stabilitet samt framsteg i utvecklingsarbetet, kontinuerligt anpassas efter den globala utvecklingen. två rapporter om konfliktdrabbade länder respektive jämställdhet och bidragit med rådgivning i samband med framtagandet av rapporterna. Regeringen har också aktivt verkat för att rapporternas slutsatser och rekommendationer, bl.a. om ökad tillgång till data om kvinnors roll som ekonomiska aktörer, ska användas i bankens verksamhet. Förändringar i IMF:s övervakningsarbete Inom IMF har ett omfattande analysarbete bedrivits för att komma till rätta med de brister i institutionens övervakning av medlems- ländernas ekonomier och den globala ekonomin som uppenbarades i och med den ekonomiska och finansiella krisen. resulterat i flera rapporter, bl.a. en rapport från IMF:s oberoende En slutsats som IMF har dragit är att den multi- laterala övervakningen behöver förbättras, bl.a. genom bättre analyser av spridningseffekter från ett land till ett annat. bl.a. resulterat i att IMF har publicerat rapporter om gräns- Dessa analyserar i detalj den ekonomiska politiken i de fem mest systemviktiga ekonomierna: euroområdet, , , och . En annan slutsats är att det finns ett behov av att utöka övervakningen av de finansiella marknaderna och deras kopplingar till den reala ekonomin. område har IMF beslutat att bättre integrera finansiella frågor i de enskilda landrapporterna och att djupgående granskning av enskilda länders finansiella marknader ska vara obligatoriskt för system- viktiga ekonomier, däribland . övervakningsarbete kommer att fortsätta . I den utvärdering av IMF:s övervakning som det oberoende utvärderingskontoret vid institutionen presenterade drogs slutsatsen att en förklaring till IMF:s bristande övervakning finns i institutionens interna kultur. Det konstaterades bl.a. att IMF präglas av grupptänkande, svårigheter att föra fram en avvikande åsikt och otillräckligt samarbete över avdelningsgränserna. styrelse har välkomnat utvärderingskontorets rekommendationer till åtgärder för att komma till rätta med bristerna, och det pågår nu ett arbete inom institutionen med att genomföra dem. Ett annat område där det har skett framsteg är analysen av Dessa har ökat kraftigt det senaste Detta är i huvudsak positivt, men det ökar också risken för tillgångsprisbubblor samt för hastiga och omfattande kapital- utflöden från enskilda länder. För att skydda sig mot dessa risker har flera länder vidtagit olika åtgärder, t.ex. genom att införa kapital- För att möta denna utveckling håller IMF på att ta fram ett ramverk för att kunna analysera och ge tydligare rekommendationer för hur internationella kapitalflöden bör IMF:s möjligheter att bistå med rådgivning om inter- nationella kapitalflöden, något som är av stor vikt inte minst för låg- och medelinkomstländer. Den ökade internationella ekonomiska och finansiella integrationen ökar riskerna för spridning av finansiella och ekonomiska chocker. Regeringen anser därför att det är viktigt att IMF:s arbete och mandat för den globala övervakningen stärks. Regeringen instämmer i IMF:s slutsatser om hur dess övervakning bör förändras och har bl.a. verkat för ett ökat fokus på multilateral övervakning och internationella kapitalflöden. Även rekommendationerna av IMF:s oberoende utvärderingskontor om att öka öppenheten i IMF:s verksamhet välkomnas av regeringen och bör prioriteras av IMF. Regeringen ser positivt på framtagandet av ett ramverk för internationella kapitalflöden, då detta ökar förutsägbarheten av de åtgärder som enskilda länder vidtar samt underlättar IMF:s granskning och rådgivning. Regeringen har i arbetet med ramverket verkat för att en anpassning till fria kapitalflöden sker i en takt som är utformad efter det enskilda landets förutsättningar. Tids- begränsade kapitalkontroller bör enbart rekommenderas i situationer då kapitalflöden för med sig risker för kraftigt negativa effekter och då andra åtgärder är uttömda. 3.3IMF:s bedömning av ekonomi IMF genomför en översyn av den svenska ekonomin. Den senaste översynen som har behandlats i , , inkluderade även en djupgående granskning av det svenska finansiella systemet. I översynen konstaterades att hade fört en ekonomisk politik som inneburit att landet klarat sig väl ut ur krisen. Vidare konstaterade IMF att var på väg tillbaka till ett budgetöverskott och en minskande statsskuld, mycket tack vare en god efterlevnad av det finanspolitiska ramverket. IMF rekommenderade att finanspolitikens inriktning skulle bibehållas och 2012 samt att bekämpningen av arbets- lösheten även fortsättningsvis skulle prioriteras. När det gäller granskningen av det svenska finansiella systemet var IMF överlag positiv i sin bedömning, men noterade att det finns risker med dess storlek och finansieringsmodell. Vidare framhöll IMF att det fanns ett utrymme för förbättringar när det gäller tillsynen av finans- marknaderna, bl.a. i form av ökad självständighet och ökade resurser för . Regeringen har i huvudsak ställt sig bakom IMF:s syn på ekonomi, särskilt när det gäller behovet av att bibehålla en strikt budgetdisciplin och prioritera bekämpningen av arbetslösheten. det gäller tillsynen av finansmarknaderna har regeringen i budget- propositionen föreslagit att resurser successivt ska stärkas (prop. 2 avsnitt 9). Därutöver har regeringen gett en särskild utredare i uppdrag att utreda behovet av ett råd för finansiell stabilitet (dir. 2011: 6). 4Institutionernas utlåning och resurssituation Institutionernas utlåning har olika karaktär och inriktning. Medan både IMF och flera av bankerna ger generella lån till medlemsländer ger samtliga banker lån eller andra former av finansiering till enskilda projekt, även till den privata sektorn. Utlåningen ökade markant till följd av den ekonomiska och finansiella krisen. Även andra faktorer, t.ex. livsmedelskrisen, bidrog till ökad utlåning. IMF:s utlåning nära tiodubblades, från ca till ca , 20082011.2 Att IMF:s utlåning ökar kraftigt i kristider är naturligt med tanke på institutionens mandat att värna global makroekonomisk och finansiell stabilitet. Även övriga institutioner hade 2010 och 2011 en större utlåning än före krisens utbrott. Som exempel kan nämnas att utlåning nära tre- dubblades . I tabell 1 finns en sammanställning över institutionernas utlåning. Tabell 1, Institutionernas utlåning i miljarder kronor 1)Med biståndssubventionerad utlåning avses hela summan som är utlånad och inte enbart gåvomedelskomponenten. 2)Kolumn 1 och 2 avser perioden och kolumn 3 och 4 utestående utlåning . 2 I skrivelsen anges alla belopp i svenska kronor. Växelkursen som används är från . Institutionernas utlåning har överlag sjunkit i och med att den ekonomiska och finansiella krisen avtagit något, men är alltjämt högre än före krisen. I exempelvis AsDB är utlåningen fortfarande över den nivå som rådde före krisen. En gradvis nedtrappning av utlåningen till de nivåer som rådde före krisen sker i flera av institutionerna, exempelvis i EIB och . Behoven är svårbedömda mot bakgrund av de osäkra utsikterna för världsekonomin. Institutionernas utlåning till EU-länder har varit omvälvande för hela EU, i synnerhet för . Den ekonomiska och finansiella krisen skapade ett behov av stimulansåtgärder och av att rädda inhemska banker, vilket i sin tur bidrog till en situation med hög offentlig skuldsättning i många EU-länder. I flera länder var skulderna höga redan före den ekonomiska och finansiella krisen. I , och blev skulderna så stora i förhållande till ländernas förväntade tillväxt att de inte fullt kunde finansiera sina utlandsbetalningar på den privata marknaden. I stället fick de söka finansiering från EU och IMF. Även bortsett från den direkt krisrelaterade utlåningen, som IMF står för, har institutionerna omfattande verksamhet i EU, se tabell 2. Det finns av förklarliga skäl en spridning mellan institutionerna i hur stor andel utlåning de har till EU-länder och hur mycket den har ökat under den ekonomiska och finansiella krisen. Tabell 2, Institutionernas utlåning till EU-länder, Utestående utlåning till EU som till EU i miljarder kronor procent av total utestående 1) Avser . IMF är den institution som har ökat sin andel utlåning till EU-länder mest. Institutionens utlåning till EU-länderna uppgick till , vilket utgör av dess totala utlåning. Detta är en historiskt hög nivå. Flera av länderna är hög- inkomstländer. , och har beviljats de största låneprogrammen.