prop · GZ03147 · 2012-05-10 00:00:00 — Något hinder för att vid en individuell bedömning beakta sådana omständigheter och önskemål finns inte enligt rättsfallet. Det konstateras att ett krav på att makar alltid ska få plats tillsammans i ett särskilt boende, även om bara den ena har ett mer omfattande hjälpbehov, inte kan grundas på nu gällande bestämmelser. När den andra personen enbart har ett begränsat behov av bistånd anser att det endast kan tillmätas marginell bety- delse. I det fall hjälpbehovet är större kan det däremot få betydelse för valet av insats. Det faktum att ansvarig nämnd i det aktuella ärendet erbjudit makarna platser i ett och samma äldreboende dels en vård- och omsorgsplats, dels en plats i en intilliggande seniorlägenhet gjorde att domstolen ansåg att nämnden beaktat makarnas behov av att kunna fortsätta vara tillsammans och att nämnden genom den erbjudna insatsen gett paret bistånd motsvarande en skälig levnadsnivå. Dom från om hyra eller avgift när en person med mycket stora omvårdnadsbehov bor i ett särskilt boende har prövat ett överklagande av avgifts- beslut som rörde vilken lag som skulle styra den enskildes betalning för bostad i särskilt boende avgift enligt reglerna i socialtjänstlagen (8 kap. 2 §) eller ersättning (hyra) enligt 12 kap. jordabalken (RÅ 2009 ref. 1). ansåg i ett yttrande i målet att det inte förelåg ett hyres- förhållande eftersom det dels inte förelåg något skriftligt avtal mellan kommunen och makarna, dels att kommunen av dokumentationen att döma inte verkade se upplåtelsen av bostaden som ett hyresförhållande. Domstolen konstaterar i rättsfallet att en upplåtelse av boende i ett sär- Prop. 2011/12:147 skilt boende inte alltid är ett hyresavtal enligt 12 kap. jordabalken. görande är om upplåtelsen av bostaden kan anses ingå som ett under- ordnat moment i vården och servicen eller inte. I rättsfallet konstateras att makarna tilldelats bostad i ett gruppboende för äldre personer med mycket stort omvårdnadsbehov och att detta boende var att jämställa med det som tidigare benämndes sjukhem. Upplåtelsen av bostäderna ansågs därför ingå som ett underordnat moment i den nödvändiga vård och service som makarna beviljats, vilket innebär att det inte förelåg något hyresförhållande. Domstolen ansåg inte heller att parterna hade träffat ett avtal om hyran vilket, enligt domstolen, stärkte att det inte förelåg något hyresförhållande. 5.5Möjlighet för äldre par att fortsätta leva tillsammans i äldreboende Det förekommer att äldre par som varaktigt bott ihop under en längre eller tvingas separera när den ena parten på grund av stora omsorgsbehov behöver bo i ett särskilt boende för service och omvård- nad för äldre människor. Detta sker trots att paret inget hellre vill än att få fortsätta bo ihop i livet som de kan dela tillsammans. Tiden innan frågan om plats i särskilt boende aktualiseras har den friska- re maken dessutom tagit ett stort ansvar för omvårdnaden av den andra och alla de göromål som behöver utföras i ett gemensamt hem, såsom tvätt, städning, handling, matlagning etc. Frågan är då hur stort detta problem är. Alla par kanske inte tycker att det är den bästa lösningen att flytta ihop i en bostad i ett särskilt boende för äldre män- niskor, särskilt inte om en av parterna är helt frisk och vill leva ett aktivt liv i den invanda boendemiljön. kommuner om de erbjuder par att kunna fortsätta leva tillsammans även i de fall där enbart en av makarna har behov av att bo i en särskild boende- form för service och omvårdnad för äldre människor. läggningen redovisas i rapporten döden skiljer oss åt En kart- läggning av möjligheten för äldre par att fortsätta leva tillsammans i äldreboende () och den andra i rapporten leve kärleken En kartläggning om parboende i kommuner (). Den kartläggning som presenterades visade att cirka (44 kommuner) av de kommuner som svarat på enkäten (213 kommuner) alltid kunde erbjuda äldre par att flytta tillsammans. senaste kartläggningen visar att det i (77 kommuner) av de kommuner som svarat (246 av 290 kommuner) finns ett politiskt beslut om s.k. parboendegaranti. I 57 kommuner () fanns det riktlinjer, policy, rutiner eller liknande om att tillgodose sådana önske- Det har således skett en påtaglig förbättring när det gäller att kunna erbjuda äldre par att bo ihop i ett särskilt boende fastän enbart den ena av parterna har behov av en sådan insats. I av de svarande kommunerna saknas dock politiska beslut eller riktlinjer om s.k. parboende. Av dessa kommuner uppger ungefär en fjärdedel att frågan kommer att bli föremål för politisk behandling under det närmaste året. I den senaste kartläggningen ställdes också frågan som fångar in hur vanligt önskemålet om parboende är från makar med olika omsorgs- behov. Majoriteten av de svarande kommunerna (137 kommuner) uppger att det är 14 par som har framfört önskemål om gemensamt boende, trots att bara den ena maken har behov av särskilt boende. Knappt en tiondel av kommunerna har fått önskemål om par- boende från fler än fem äldre par. Nästan tre av tio kommuner (71 kom- muner) har inte fått några sådana önskemål alls . 15 kommuner vet ej. Det handlar således inte om många par som visat intresse att flytta ihop i ett särskilt boende trots att bara den ena har behov av sådant boende. Den tidigare kartläggningen visar att kommuner har löst möjligheten till parboende på olika sätt. En del kommuner har servicelägenheter, andra har några tvårumslägenheter att erbjuda i sina demensboenden. Det finns även de som i samma fastighet erbjuder olika former av boenden eller möjligheter att öppna en dörr mellan två enkelrum. Flera kommuner anger också att man i planer för till- och ombyggnad av äldreboenden (se investeringsstödet) beaktar att en del par önskar bo tillsammans i par- boende. Det handlar med andra ord om en mångfald av boenden och tillgång till flexibla lösningar. Den make som inte har något vård- och omsorgsbehov kan bo i ett äldreboende som hyresgäst (i en kommuns riktlinjer finns förslag hur hyreskontrakt ska utformas). En annan kommun sätter som villkor att den make eller sambo som inte har boendet som en biståndsinsats ska behålla det ordinarie boendet så att han eller hon kan återvända till sin egen bostad när den andre avlider. intervjuade i den första kartläggningen även några kommuner som erbjuder parboende och frågade hur de ut- formar sina kontrakt. Olika alternativa lösningar redovisades. Det kan t.ex. redan vid kontraktsskrivningen under särskilda bestämmelser skri- vas in att parterna är överens om att hyresgästen ska flytta till en annan lägenhet inom det särskilda boendet när endast en person bor kvar. Ett alternativ är att hyresgästen avstår från besittningsskyddet, vilket ska godkännas av hyresnämnden. I vissa fall försämras även den andra maken under boendet och blir i behov av bistånd till plats i ett äldre- boende. Andra svar är att ingen efterlevande make har velat bo kvar efter den andres bortgång. Slutsatsen av intervjuerna var att det inte fanns något större faktiskt problem med att erbjuda makar parboende i en särskild boendeform för äldre människor. 6.1Rätt att få åldras tillsammans Regeringens förslag: För den som har beviljats eller beviljas bistånd i form av boende i en särskild boendeform för service och omvårdnad för äldre människor ska det ingå i en skälig levnadsnivå att han eller hon ska kunna sammanbo med sin make eller sambo oavsett om maken eller sambon har behov av att bo i ett sådant boende. Detta gäller under förutsättning att paret varaktigt har sammanbott eller, om den ena parten redan bor i ett särskilt boende, att paret varaktigt har sammanbott. Promemorians förslag: I promemorian föreslås att paret varaktigt ska ha bott ihop. Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna är positiva och tillstyrker förslaget. Fyra instanser avstyrker förslaget och anser inte att det är nödvändigt med lagstiftning. kommun menar att det redan pågår en aktiv utveckling inom området och att möjligheten till par- boende i de flesta fall redan kan tillgodoses. kommun anser att rätten till parboende i stället ska fastställas i kommunala riktlinjer. kommun påpekar att nuvarande lagstiftning är utformad fullt tillräckligt avseende helhetsbedömning och värdegrund och den är öppen för flexi- bilitet och individuella lösningar. Förvaltningsrätten i , Justitie- ombudsmannen (JO) och samt många kommuner och organisationer anser att det finns frågor som kräver närmare över- väganden och förtydliganden. JO, Äldrecentrum, , och kommuner m.fl. anser inte att det är tydligt vilka par som omfattas av förslaget. Rekvisitet varaktigt behöver klargöras bättre liksom vad som menas med äldre samt vad som ska gälla när den ena parten är och den andre under . , Faluns kommun och Fastighetsägarna ifrågasätter att man varaktigt ska behöva ha bott ihop. Det bör, enligt Faluns kommun, vara varje persons rättighet att besluta om man vill bo tillsammans oavsett hur boendeförhållandet varit tidigare. efterlyser riktlinjer som beaktar mångfalden av förhållanden i vårt samhälle och ser ingen anledning att begränsa förslaget till specifika samlevnadsförhållanden. kommun menar att även andra sammanboendeformer för boende i särskilt boende bör utredas, t.ex. när det gäller syskon. JO och Förvaltningsrätten i ser att uttrycket kan skapa problem om någon av t.ex. makarna redan flyttat till ett särskilt boende. Då har man inte dess- förinnan varaktigt bott ihop. Man kan också vara skrivna på olika adresser. , , , och kommuner, (), Fastighetsägarna och () anser att begreppet sammanbo behöver definieras eller förtydligas bättre. Ska det vara i samma lägenhet, i lägenheter som ansluter till varandra eller i lägenheter inom samma PRO:s uppfattning är att det ska vara att leva i samma lägenhet eller i en sådan närhet som makarna önskar. menar att problem kan uppstå om den lösning som erbjuds inte stämmer överens med vad makarna själva önskar. anser att det är viktigt att den enskilde får vara med att påverka och ha inflytande över boendet. Flera remissinstanser tar upp frågan om vikten av att det finns ett sam- tycke till gemensamt boende. anser t.ex. att det tydligt ska klargöras att socialnämnden i sin biståndsutredning noga bör pröva att båda makarnas uppfattningar om gemensamt särskilt boende är väl övervägda och att de kan överblicka konsekvenserna av detta. i menar att det är särskilt viktigt att vara lyhörd för önskemålen eftersom många inte förmår att hävda sina egna intres- sen. tycker att det av lagen ska fram- gå att make eller sambo skriftligt ska tillstyrka att vederbörande vill flytta till särskilt boende tillsammans med den som har beviljats bistånd i form av särskilt boende. Det ska inte anses självklart. Kommuner och Landsting anser att bådas uttalade måste vara säkerställda. Man måste kunna säga nej så att personer som inte är i behov av särskilt boende inte pressas av omgivningen till att flytta in i ett vård- och om- sorgsboende. m.fl. lyfter fram att det ställs särskilda krav på kommunens biståndshandläggare att i sin utredning få fram vad som är den demente omsorgsbehövande personens vilja. kommun undrar hur det blir när den friska maken inte vågar säga nej till att flytta med. i anser att det är bra att man kan provbo men också kunna ändra sig. Många remissinsatser lyfter även fram frågor om konsekvenser för den som flyttar med när den biståndsberättigade avlider och tycker att dessa konsekvenser inte är tillräckligt belysta i promemorian. anser att det bör klargöras att socialnämnden praktiskt bör stödja den kvarboende parten att välja en för honom eller henne lämplig bostad. Möjligheten att behålla den tidigare bostaden är begränsad för många. Kommuner som erbjuder s.k. parboende har olika regler när den som har biståndsinsatsen avlider. kommun erbjuder den kvar- boende särskilt boende i en enrumslägenhet i särskilt boende. erbjuder hjälp att hitta en annan boendeform. I kommuns riktlinjer har förutsatts att den, vanligen äldre medflyttande maken, som haft möjlighet att flytta till ett särskilt boende inte ska tvingas lämna boendet om den biståndsberättigade avlider. Hyresrättsliga frågor är ytterligare ett område där instanserna vill ha förtydliganden och i något fall lagändringar. JO anser t.ex. att dessa frågor behöver en mer ingående analys. m.fl. tycker inte att det är värdigt och tidsenligt att räknas som inneboende hos den som beviljats särskilt boende. Kommuner och Landsting menar att det är viktigt att besittningsskyddet regleras mellan hyresvärden och hyresgästen i särskild ordning. menar att det inte är självklart med andrahandsuthyrning i dessa fall. kommun menar att andra- handsuthyrning inte är något småstadsalternativ. kommun be- dömer att en sannolik utveckling ofta är att den som inte har omvård- nadsbehov vid inflyttningen försämras så att omvårdnadsbehov uppstår och därmed egen kvalifikation till rätt till särskilt boende. kommun vill ha en tydligare rätt till andrahandsuthyrning av den ordi- narie bostaden i hyreslagstiftningen. Den medflyttande partens rättsliga ställning i biståndsprocessen tas Prop. 2011/12:147 också upp av ett antal remissinstanser. föreslagna lagändringen ger otillräckligt stöd i handläggningsfrågor. anser att det saknas tillräcklig analys av den medflyttande partens ställning i biståndsprövningen. JO menar att det är oklart hur man har sett på frågan om möjlighet att överklaga de olika beslut eller åtgär- der som kommer att fattas eller vidtas. JO bedömer att det föreligger oklarhet om paret ska kunna överklaga nämndens beslut/ställnings- tagande till ett gemensamt boende om kommunen anser att paret inte varaktigt har bott tillsammans. Av remissyttrandena framgår att många kommuner som redan har en s.k. parbogaranti beviljar den andra parten särskilt boende enligt 4 kap. 2 § socialtjänstlagen. För att underlätta för de äldre som ska fatta beslut om att tillsammans flytta in på särskilt boende kan det i vara aktuellt med att inledningsvis få bo på prov på boendet för att sedan kunna fatta det slutgiltiga beslutet. kommun undrar om den medboende ska omfattas av kommunens journal- och dokumentationsskyldighet eller av en individuell plan. Äldrecentrum ser att det kan bli en del gränsdragningsproblem för insatser som inte är personlig omsorg, t.ex. städning och tvätt om maka som bor där kan klara en del, men inte allt själv medan kommun anser att det saknas utförlig bedömning av vilket ansvar kommunen kommer att ha gällande den medföljande parten. , , och kommuner m.fl. ser problem med att för- slaget också ska omfatta särskilt boende med inriktning på demensvård. Avgifter är ytterligare ett område som berörs av ett antal instanser. anser att avgiftsfrågor behöver belysas och klar- undrar vad som gäller vid avgift för t.ex. och kommuner tycker att det behöver klargöras om det är hyra eller avgift som ska betalas. undrar om och i vilken mån en medinflyttande ska omfattas av insatser som är av servicekaraktär och om de ska ha tillgång till boendets tvättstuga. Skälen för regeringens förslag Boendet utgör en central del i människors liv. Det är därför betydelsefullt att enskilda personer, makar och sambor har möjlighet att själva kunna bestämma eller ha stort inflytande över hur detta ska vara utformat. Behoven kan se olika ut beroende på var man befinner sig i livet och hur livssituationen ser ut. För att även äldre personer ska kunna välja behövs det ett varierat utbud av anpassade boenden, både på den vanliga bo- stadsmarknaden och i särskilt boende. Det fordras, enligt regeringens uppfattning, också ett utbud som gör det möjligt för äldre att välja om man vill fortsätta att bo tillsammans när omsorgsbehoven skiljer sig åt. För makar och sambor som varaktigt bott ihop är det inte alltid en självklarhet att få sammanbo i ett särskilt boende. Även om allt fler kommuner beslutar om eller inför riktlinjer om en s.k. parboendegaranti i äldreomsorgen, anser regeringen att det även behövs en bestämmelse som säkerställer en sådan möjlighet. Det innebär att reglerna föreslås se lika ut för hela landet även om utformningarna kan variera och behöva Prop. 2011/12:147 anpassas till lokala förhållanden. Vetskapen om att fortsatt sammanboende är möjligt skulle, enligt regeringens bedömning, kunna bidra till ökad trygghet, minskad oro och bättre hälsa hos äldre par när behoven av service och omvårdnad ökar. Det skulle dessutom öka valfriheten för den enskilda personen, makar och sambor. Regeringens mål för omsorg om äldre människor är att äldre ska kunna leva ett aktivt liv och ha inflytande i samhället och över sin vardag, kunna åldras i trygghet och med bibehållet oberoende, bemötas med respekt och ha tillgång till god vård och omsorg. För att nå detta mål har regeringen tidigare bland annat initierat införandet av en värdegrund för äldre och en omfattande flerårig satsning för att underlätta en samman- hållen vård och omsorg om de mest sjuka äldre. Detta förslag är ytter- ligare ett led i arbetet för att nå regeringens mål för omsorgen om äldre människor. Regler, rättspraxis och investeringsstöd Har äldre makar eller sambor beviljats bostad i ett särskilt boende för service och omvårdnad för äldre människor enligt socialtjänstlagen (5 kap. 5 §) ska båda parterna beredas plats i samma boende om de så önskar (jfr 2 kap. 2 § socialtjänstförordningen). Paret ska i dessa situa- tioner själva kunna bestämma hur de vill ordna sitt boende och det ska därför anses ingå i en skälig levnadsnivå att få fortsätta bo tillsammans i ett särskilt boende. Enligt rättspraxis kan det även under andra förhållanden anses ingå i en skälig levnadsnivå för makar och sambor att själva få bestämma om de vill fortsätta bo tillsammans i en särskild boendeform. Enligt denna praxis ska vid bedömning av om en äldre person har rätt till ett särskilt boende för service och omvårdnad ta hänsyn till en rad olika aspekter och utifrån dessa göra en helhetsbedömning. Dessa aspek- ter kan utöver omvårdnadsbehovet bl.a. avse sociala och psykologiska faktorer, ensamhet, känsla av otrygghet, social isolering och den egna uppfattningen (RÅ 2007 ref. 86). En social och psykologisk aspekt kan vara åldriga makars reaktion inför att behöva skiljas åt i livet, vilket kan leda till ett ökat hjälpbehov hos båda makarna (2010 ref. 44). Om den ena maken eller sambon bedöms ha behov av ett särskilt boende kan det således ingå i en skälig levnadsnivå att även den andra bedöms ha rätt till ett sådant boende. Det är emellertid inte alltid giltigt. Det måste enligt rättsfallet bedömas från fall till fall, där även hjälp- behovets omfattning hos den andre parten har betydelse. I de situationer där den ena maken eller sambon har behov av ett särskilt boende och den andra inte har något hjälpbehov, eller endast ett mindre omfattande sådant, kan det uppstå situationer där par som var- aktigt och ibland bott tillsammans och även önskar dela sina sista år tillsammans, inte får göra detta. Detta förutsatt att de inte bor i en kommun som beslutat om en s.k. parboendegaranti. , före ädelreformen, var det förhållandevis vanligt att sär- skilda boendeformer för äldre utgjordes av boende i i service- lägenheter där det ansågs självklart att makar skulle fortsätta bo ihop för Prop. 2011/12:147 att slippa skiljas åt, ha dubbla bostäder och dubbla boendekostnader. I propositionen Ändring i socialtjänstlagen (prop. 1996/97:124) redo- visades att målet för äldreomsorgen skulle förändras och att äldre män- niskor ska ges förutsättningar att bo kvar i sitt eget hem så långt det är möjligt. framhölls vikten av att i sitt arbete med äldre beaktade deras självbestämmande, integritet och trygghet. I rätts- fallet ovan (RÅ 2007 ref. 86) menar att det finns skäl att framhålla att förarbetenas utgångspunkt att äldre människor skall ges förutsättningar att bo kvar i det egna hemmet , bygger på antagandet att detta är i överensstämmelse med de flesta människors önskemål. Förändras förhållandena så att t.ex. hälsan sviktar eller om de yttre förhållandena förändras är det däremot enligt domstolen inte lika självklart för alla att vilja bo kvar i den egna bostaden. Den rättspraxis som finns när det gäller enskildas, makars och sambor rätt till boende i särskild boendeform är förhållande- vis ny, även om den bygger på redan gjorda uttalanden av regering och riksdag. Praxis leder, enligt regeringens bedömning, till att kommunernas utbud av särskilda boendeformer måste ses över så att det är tillräckligt varierat och anpassat efter de olika behov som äldre människor har. Det är ingen homogen grupp som avses, vare sig när det gäller ålder eller hjälpbehovens karaktär och omfattning. Och det handlar inte enbart om att en äldre person ska ha ett omfattande vårdbehov. Psykologiska aspek- ter ska också tillmätas betydelse. Redan i budgetpropositionen uttryckte regeringen sin oro över den omfattande förändringen av de särskilda boendeformerna som ägt rum och där minskningen av antalet platser (se avsnitt 4.5) lett fram till en bristsituation. Bristen på platser hade medfört att bl.a. många äldre personer kände sig ensamma och isolerade. För att avhjälpa bristen på bostäder i särskilt boende beslutade regeringen under att införa ett statligt investeringsstöd för ny- och ombyggnad av särskilda boende- former förordning (2007:159) om investeringsstöd till äldrebostäder m.m. Statligt stöd till särskilt boende har lämnats . Utvecklingen när det gäller särskilda boendeformer går dock, trots investeringsstödet, mot att antalet boende i särskilt boende minskar markant. har antalet boende minskat med cirka 6 000 personer (från cirka 95 000 till cirka 89 000 enligt den officiella statistik som publiceras av ). gäller en värdegrund för omsorg om äldre (5 kap. 4 § socialtjänstlagen). Värdegrunden ska tillsammans med andra utvecklingsinsatser bidra till att tänka nytt och att utveckla äldreomsorgen i den riktning som beslutat om. Den innebär att synen på åldrandet måste ses som ett naturligt skede av livet och äldreomsorgens uppgift ska vara att stödja äldre till att kunna leva sitt liv utifrån den människa han eller hon är och att få känna sammanhang och mening genom hela livet. Delaktighet, välbefinnande, inflytande och val- frihet ska vara ledord i denna utveckling. Värdegrunden omfattar enligt Prop. 2011/12:147 förarbetena såväl handläggning av ärenden som utförande av insatser. I proposition Värdigt liv i äldreomsorgen anges att även om värde- grunden utformas så att verksamheten ska inriktas på att äldre personer får leva ett värdigt liv och känna välbefinnande så kan bestämmelsen i sig inte grunda en rättighet att få visst bistånd direkt på den bestäm- melsen (prop. 2009/10:116 s. 25 f.). Värdegrunden innebär emellertid en skyldighet för kommunen att verksamheten ska inriktas på att äldre personer får leva ett värdigt liv och erbjuda förutsättningar för att känna välbefinnande. I propositionen anges vidare att äldreomsorgens verksam- heter själva måste ha möjlighet att närmare utforma riktlinjer för hur de ska tillämpa värdegrunden. Vissa värden bör dock, enligt propositionen, anses så grundläggande och angelägna att det inte går att motivera olik- heter. En lagfäst värdegrund kan vara en åtgärd för att försöka uppnå detta. Värdegrunden i sig grundar däremot inte rätt till visst bistånd. I avsnitt 4.2 redovisas de omfattande satsningar regeringen initierat för att den nya bestämmelsen om värdegrund ska få genomslag. Rätten för äldre att få bo tillsammans en fråga om skälighet och välbefinnande i äldreomsorgen Arbetet för att förbättra äldre människors livskvalitet behöver också omfatta synen på äldre människor som behöver tillbringa slutet av sitt liv i ett särskilt boende för äldre. Det ska vara ett boende där den äldre mannen eller kvinnan får leva ett bra liv och känna välbefinnande. Ett boende där han eller hon har möjlighet att så långt det är möjligt få välja och påverka hur boendet och omsorgen ska vara utformad.