prop · GZ03118 · 2012-03-27 00:00:00 — bereder på regeringens uppdrag tillåtlighetsärendena, bl.a. genom att skicka underlaget till ett relativt stort antal remissinstanser. Tillåtlighetsärenden handläggs i . Regeringens beslut om tillåtlighet får inte överklagas. Däremot är det möjligt att begära rättsprövning av beslutet hos . Det tredje planeringsskedet innebär att en arbetsplan eller en järnvägsplan ska upprättas. Planen ska redovisa väganläggningens eller järnvägsanläggningens läge och utformning i detalj, liksom den mark och de särskilda rättigheter som behöver tas i anspråk för själva vägen eller järnvägen och för byggandet av den. Arbetsplanen eller järnvägsplanen ska innehålla en MKB enligt regler, vilken ska godkännas av berörd länsstyrelse. När planen utarbetas ska samråd ske med bl.a. berörda fastighetsägare, kommuner och länsstyrelser samt med andra som kan ha ett väsentligt intresse i saken. Planen inklusive MKB ska ställas ut för granskning. ska efter samråd med pröva om planen ska fastställas. Verkets beslut att fastställa en plan får överklagas hos regeringen och handläggs i . Ett överklagande hindrar att planen verkställs. Det krävs alltså att planen får laga kraft för att den ska få verkställas. Regeringens beslut får inte överklagas. Det är däremot möjligt att begära rättsprövning av beslutet hos . Med stöd av en fastställd arbetsplan får ta i anspråk den mark eller annat utrymme som behövs för vägen, trots den rätt som någon annan kan ha till fastigheten (vägrätt). En fastställd järnvägsplan ger järnvägsbyggaren rätt att lösa in erforderlig mark, men det måste ske via domstol eller vilket är vanligast genom lantmäteriförrättning. Härmed är den fysiska planeringsprocessen avslutad. Innan byggprojektet kan starta måste dessutom göra en detaljprojektering och ta fram bygghandlingar för upphandling av entreprenör. måste ny- och ombyggnad av vägar och järnvägar hanteras och prövas även enligt (2010:900, PBL). Planeringen måste ta hänsyn till riktlinjerna i kommunala översiktsplaner för användningen av mark- och vattenområden samt för hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras. Vägar och järnvägar får inte byggas i strid mot detaljplan eller områdesbestämmelser. Därför kan det framförallt i tätorter vid planeringen bli aktuellt att initiera ny planläggning eller ändring av befintliga detaljplaner. Detta arbete hanteras av berörd kommun och sker enligt om bl.a. samråd och utställning. Den kommunala planeringen måste alltså beaktas för att en väg eller en järnväg ska kunna byggas. För att konflikter mellan å ena sidan intressen och å andra sidan regionala och statliga intressen ska kunna lösas finns det i PBL möjlighet till s.k. planföreläggande. innebär att regeringen får förelägga en kommun att anta, Prop. 2011/12:118 ändra eller upphäva detaljplan eller områdesbestämmelser om det behövs för att tillgodose riksintresse, däribland kommunikationer, eller för samordning av markanvändningen mellan kommuner. En kommuns beslut om översiktsplan får enligt PBL överklagas genom laglighetsprövning hos förvaltningsrätt (och därefter kammarrätt och ). Kommunens beslut att anta detaljplan får överklagas hos (och därefter hos mark- och miljödomstolen och mark- och enl. nya regler som trädde i kraft den 2maj 2011). Förutom planering och den kommunala planeringen som beskrivs ovan kan andra prövningar bli aktuella innan en väg eller en järnväg kan byggas, s.k. efterföljande prövningar. Bygglov enligt PBL krävs för t.ex. bullerplank. Kommunens beslut om bygglov får överklagas hos länsstyrelse (och därefter hos mark- och miljödomstolen och mark- och enl. nya regler som trädde i kraft ). I flertalet väg- och järnvägsprojekt ska anmälan avseende miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. göras. Anmälan kan avse utsläpp av avloppsvatten, förorenad mark, permanent uppläggning av jordmassor, samt tillfällig och permanent uppläggning av bergmassor inklusive krossverksamhet. Enligt 11 kap. ställs dessutom krav på tillstånd för vattenverksamhet. Med vattenverksamhet avses bl.a. uppförande av anläggningar i vattenområden och bortledande av vatten från vattenområde. Enligt 12 kap. 6 § ska anmälan för samråd genomföras till tillsynsmyndigheten för verksamhet eller åtgärd som inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt och kan komma att väsentligt ändra naturmiljön. När särskilt skyddade områden enligt 7 kap. berörs av väg- eller järnvägsprojekt kan det behövas dispens för intrång i naturreservat eller kulturreservat, biotopsskyddsområde eller djur- och växtskyddsområde. Tillstånd för verksamhet i ett Natura 2000-område kan också behövas. Besluten om tillstånd enligt fattas av länsstyrelse eller mark- och miljödomstol. Länsstyrelses tillståndsbeslut får överklagas hos mark- och miljödomstol (och därefter hos mark- och ). Mark- och miljödomstols tillståndsbeslut får överklagas hos mark- och (och därefter ). Beslut om dispens för ett biotopskyddsområde fattas av länsstyrelse och beslutet får överklagas hos mark- och miljödomstol. I schematisk form framgår dagens planeringsprocess för vägar och järnvägar av nedanstående bild. Alla projekt går dock inte igenom samtliga steg. De olika steg och bestämmelser som redovisats här har tillkommit bl.a. för att miljövärden ska skyddas samt för att säkerställa det demokratiska inflytandet och den enskildes rättigheter. Ett syfte med planeringsskeden är också att resultat från ett skede ska ge utgångspunkterna i nästa skede. Redogörelsen illustrerar betydelsen av att det redan i inledningen av planeringsprocessen tas fram underlag avseende geografiska, ekologiska, kulturella och övriga miljömässiga förhållanden och förutsättningar. Ett sådant underlag är till god hjälp vid val av lokalisering och utformning av infrastrukturen. 5.4EU-regler som påverkar planeringssystemet En rad regler som antagits på EU-nivå måste respekteras i planeringsarbetet. Detta är tydligast i fråga om regler som styr hänsynstaganden på miljöområdet. Exempelvis fokuserar den fysiska planeringen på ett antal förutsättningar som måste klarläggas redan i inledningsskedet där det handlar om att identifiera och pröva tänkbara alternativ. Samråd med berörda intressenter ska ske enligt regler i . Efter samrådet beslutas om ett projekt kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Termen betydande miljöpåverkan är hämtad från MKB-direktivet (2011/92/EU)1 som innehåller minimikrav på bl.a. MKB och samråd som måste följa. Andra miljörelaterade regler som beaktas i planeringsprocessen är art- och habitatdirektivet (92/43/EEG)2, fågeldirektivet 1Europaparlamentets och rådets direktiv /92/EU av om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (kodifiering), EUT L 26, 28.1.2012, s. 1 Celex 32011L0092. 2Rådets direktiv /43/EEG av om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter EGT L 206, 22.7.1992, s. 7 Celex 31992L0043. (2009/147/EG)3 och SEA-direktivet (2001/42/EG)4. En närmare beskriv- Prop. 2011/12:118 ning av innebörden av tillämpningen av dessa regler i den svenska plane- ringsprocessen lämnas under relevanta rubriker i kapitel 7 om den fysiska planeringen. Det finn även rättsakter som antagits av EU med stöd av den rättsliga grunden i EUF-fördragets artikel 91 om genomförandet av den gemensamma transportpolitiken eller dess artikel 172 för att förverkliga målen med införande och utveckling av transeuropeiska transportnät. De rättsakter som antagits med stöd av artikel 91 är dels i huvudsak relaterade till användningen av statsstöd vid byggande av infrastruktur, dels till olika former av uttag av avgifter för användning av transportinfrastruktur. En särskild roll spelar riktlinjerna för de transeuropeiska transportnäten (beslut nr 661/2010/EU)5. I detta beslut fastställs riktlinjer som avspeglar målsättningarna, prioriteringarna och huvudlinjerna i de planerade åtgärderna för det transeuropeiska transportnätet (TEN-T) som täcker samtliga medlemsstater. Riktlinjerna fastställer projekt av gemensamt intresse och anger detaljerat med översiktsplaner och kartor det nät som ska genomföras fram . lade Europeiska kommissionen (KOM) fram ett förslag till förordning om nya riktlinjer för TEN-T6. Enligt förslaget ska nätet bestå av ett stomnät med de prioriterade huvudstråken som ska vara genomfört till 2030, och ett övergripande nät som är mer heltäckande och som ska genomföras till 2050. Förslaget sätter upp ett nytt bindande regelverk om hur nätet ska vara utformat med avseende på åtgärder för att höja transportsäkerhet, kvalitet och driftskompatibilitet. Ett antal krav ska vara uppfyllda till 2030 för stomnätet och till 2050 för det övergripande nätet. Dessa krav är i vissa delar högt ställda och kommer att innebära ökade kostnader för medlemsstaterna. Förslaget introducerar också ett nytt bindande korridorbaserat planeringsramverk för genomförande av åtgärder i infrastrukturen. KOM beslutade om ett förslag på förordning om en infrastrukturfond Connecting Europe Facility (CEF)7. CEF ska utgöra det rättsliga instrumentet för KOM att bevilja medel till transport-, energi- och IT-projekt i medlemsstaterna och ska bl.a. ersätta den nu gällande finansieringsförordning som avser TEN-T. De ekonomiska ramar som föreslås för kommande budgetperiod 2014-2020 är för transportinfrastruktur. Av de 31,7 miljarderna består 10 miljarder av medel som kommer från . 3Europaparlamentets och rådets direktiv /147/EG av om bevarande av vilda fåglar, EUT L 20, 26.1.2010, s. 7 Celex 32009L0147. 4Europaparlamentets och rådets direktiv /42/EG av om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan, EGT L 197, 21.7.2001, s. 30 Celex 320010042. 5Europaparlamentets och rådets beslut nr 661/2010/EU av om unionens riktlinjer för utbyggnad av det transeuropeiska transportnätet, EUT L 204, , s. 1 Celex32010D0661. 6Förslag till OCH RÅDETS FÖRORDNING om unionens riktlinjer för utbyggnad av det transeuropeiska transportnätet, KOM/2011/0650 slutlig /0294 (COD). 7Förslag till OCH RÅDETS FÖRORDNING om inrättande av Fonden för ett sammanlänkat . KOM/2011/0665 slutlig /0302 (COD). bara tillgängliga för de länder som är berättigade till sådant stöd, dvs. 2011/12:118 inte . CEF avslutas med en bilaga som innehåller en lista på horisontella prioriteringar samt korridorer och projekt som kan få finansiering från fonden. För del är järnvägssträckan inkluderad i en korridor. Järnvägssträckorna Malmö- , och Botniska korridoren är också upptagna på listan över projekt som kan få finansiering. Behandlingen av de båda förslagen i rådet inleddes och bedömningen är att arbetet kommer att dra ut vilket även torde gälla för behandling. I sin slutliga form kommer rättsakterna dock att få betydelse för den svenska infrastrukturplaneringen och för möjligheter att få medfinansiering från EU till svenska projekt. Bland rättsakter som tillkommit med artikel 91 om den gemensamma transportpolitiken som rättslig grund är det även värt att nämna tunneldirektivet (2004/54/EG)8 och direktivet om förvaltning av vägars säkerhet (2008/96/EG)9 vars regler omfattar de transeuropeiska transportnäten. Enligt tunneldirektivet som syftar till att säkerställa en miniminivå för säkerheten för vägtrafikanter i tunnlar ska medlemsstaterna se till att bl.a. byggnadstekniska minimikrav är uppfyllda vilket påverkar planeringen av denna typ av transportinfrastruktur. Direktivet om förvaltning av vägars säkerhet, som medlemsstaterna har rätt att tillämpa även på vägar utanför TEN-T, föreskriver att trafiksäkerhetsrevisioner ska genomföras av alla vägprojekt och vara en integrerad del av arbetet med att utforma projekten. Relevant för eventuella inslag av medfinansiering i planeringssystemet genom skatter och avgifter för användning av väginfrastruktur är det s.k. Eurovinjettdirektivet (1999/62/EG10, senast ändrat genom 2011/76/EU) som behandlar avgifter för tunga godsfordon för användning av viss infrastruktur. Det är inte obligatoriskt att tillämpa detta direktiv men de medlemsstater som väljer att införa denna typ av brukaravgifter måste följa direktivets regler. För uttag av avgifter för användning av järnvägsinfrastruktur gäller direktiv /14/EG11 som är under omarbetning tillsammans med ett antal andra direktiv av betydelse för den europeiska järnvägsmarknaden. Omarbetningen sker i syfte att skapa ett samlat regelverk som bidrar till att uppnå målet att få till stånd ett gemensamt europeiskt järnvägsområde. Det nämnda direktivet anger vad som måste beaktas när banavgifter ska tas ut i medlemsländerna och kommer när de föreslagna 8Europaparlamentets och rådets direktiv /54/EG av om minimikrav för säkerhet i tunnlar som ingår i det transeuropeiska vägnätet, EUT L 167, 30.4.2004, s. 39 Celex 32004L0054. 9Europaparlamentets och rådets direktiv /96/EG av om förvaltning av vägars säkerhet, EUT L 319, 29.11.2008, s. 59 Celex 32008L0096. 10Europaparlamentets och rådets direktiv /62/EG av om avgifter på tunga godsfordon för användningen av vissa infrastrukturer, EGT L 187, 20.7.1999, s. 42 Celex 31999L0062. 11Europaparlamentets och rådets direktiv /14/EG av om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg, EGT L 75, , s. 29 Celex32001L0014. regeländringarna i omarbetningen kan träda i kraft troligtvis även att Prop. 2011/12:118 innehålla vissa nya regler om investeringar i infrastruktur. rättsakt av betydelse för järnvägsinfrastrukturens utformning är förordning 913/201012 om korridorer för godstrafik på järnväg. Avslutningsvis kan nämnas att KOM i sin senaste vitbok för ett gemensamt europeiskt transportområde ett konkurrenskraftigt och resurseffektivt transportsystem13 lägger starkt fokus på modern infrastruktur, smart prissättning för användning av infrastruktur och metoder för finansiering av infrastruktur. Förutom ändringen av finansieringen och riktlinjerna för TEN-T nämns ett antal initiativ för finansiering av infrastruktur via brukaravgifter. Här talas således t.ex. om införande av en obligatorisk avgift för tunga fordon som inbegriper gemensam avgiftsstruktur och gemensamma kostnadskomponenter och som avser infrastruktur i hela EU konstaterar att perspektivförskjutningen i planeringen är uppenbar. Genom breddningen av trafikverkens uppdrag och införandet av den så kallade fyrstegsprincipen har perspektivet i planeringen och i val av åtgärder förskjutits ytterligare mot ett samhällsbyggnadsperspektiv och en ökad samordning med andra sektorer. Detta motiverar inte bara förändringar i planerings- och beslutssystemet utan också i fråga om hur uppgifter och ansvar fördelas mellan olika aktörer. En verksamhet, som är organiserad utifrån enskilda trafikslag, riskerar att motverka den önskvärda utvecklingen i förhållnings- och synsättet på transporter och transportpolitik. De optimala lösningarna kan endast åstadkommas med en samlad syn på transportsystemet, dess uppgifter och funktionalitet. Transportsystemens roll som medel för att nå andra primära mål i samhället (begränsad klimatpåverkan, tillväxt, regional tillväxt, etc.) behöver förtydligas. Uppföljningar, analys och utvärderingar av planer och genomförda åtgärder görs inte systematiskt för att öka kunskapen om effektsamband och för att kunna utkräva ansvar. De modeller och metoder som används i planeringen underhålls och utvecklas inte kontinuerligt. åtgår mycket tid i själva planeringen för att uppdatera och säkerställa de verktyg som används. Det har riktats kritik mot den bristande stabiliteten i de långsiktiga planerna. Ryckigheten i planerna har orsakats av starka prisökningar och låg produktivitet i anläggningsbranschen, problem i tillståndsprocesser, underskattade kostnader, tilläggsbeställningar samt av oförutsedda händelser som inte rymts inom beslutad finansiering. 12Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 913/2010 av om ett europeiskt järnvägsnät för konkurrenskraftig godstrafik, EUT L 276, 20.10.2010, s. 22 Celex 32010R0913. 13VITBOK Färdplan för ett gemensamt europeiskt transportområde ett konkurrenskraftigt och resurseffektivt transportsystem, KOM/2011/0144 slutlig Kommunerna har ofta upplevt problem med ryckigheten då det ofta finns kommunala eller andra investeringar som är kopplade till de statliga infrastrukturinvesteringarna. Genom förskotteringar har kommunerna försökt lösa eller i vart fall mildra problemen. Även när det har gällt näringslivets behov av att möta förändringar i transportbehoven har bristande flexibilitet kunnat upplevas. De invändningar och synpunkter som vanligen framförs på den strategiska och långsiktiga ekonomiska planeringen handlar dock snarare om hur systemet tillämpas än på systemet i sig. Det är framför allt i anslutning till de mer konkreta och kortsiktiga behoven det finns skäl att åstadkomma förbättringar och utveckling i det rådande planeringssystemet som sådant. Framtida propositioner om transportinfrastrukturens inriktning bör med fördel även kunna omfatta ett bredare perspektiv, t.ex. genom att även ange en mer övergripande transportpolitisk inriktning. Det kan även röra sig om hänsyn till miljön, t.ex. landskapets strukturer och funktioner eller särskilda medel som avsätts för miljöåtgärder i transportsystemet. I ett sådant sammanhang blir det naturligt att även ange en tydlig inriktning för hur olika åtgärder som kategoriseras enligt den s.k. fyrstegsprincipen ska tillämpas. Det är även naturligt att ange hur stora resurser som bör fördelas på åtgärder som avser nyinvesteringar respektive åtgärder som avser förvaltning eller utvecklat användande av redan befintlig infrastruktur. För att ett väl underbyggt inriktningsbeslut ska kunna fattas är det av stor vikt att alla typer av statliga insatser övervägs såväl var för sig som tillsammans. Förväntningarna är i regel stora på att en långsiktig åtgärdsplan ska genomföras med de projekt och den tidsplanering som fastställts. Förutsättningarna för planernas genomförande förändras dock med tiden vilket ofta innebär att enskilda åtgärders status blir oklar med avseende på genomförandet. Olika störningar i genomförandet uppstår när enskilda åtgärder skiljer sig åt i allt för hög grad från de ursprungliga antagandena om kostnader, kvalitet och tidsåtgång. Bättre möjligheter för successiv omprövning av enskilda åtgärders prioritet i takt med kunskaper om åtgärdens faktiska förutsättningar utvecklas och tiden för genomförande närmar sig, bör därför skapas. Den nu gällande ordningen med långsiktiga åtgärdsplaner bör därför kompletteras med årliga beslut om vilka åtgärder som ska genomföras givet anslagna budgetramar och aktuellt planeringsläge. 5.5.2Internationella frågor blir allt viktigare I en underlagsrapport till Åtgärdsplan för transportsystemet 20102021 betonas att nya EU-direktiv och ny europeisk lagstiftning kan väntas tillkomma och slå igenom och att detta kan leda till genomgripande effekter. Efterhand kan de svenska och de europeiska instrumenten för att påverka transportsystemet till att bli klimatanpassat och främja hållbar tillväxt väntas bli mer samordnade till sitt materiella innehåll och sin formella struktur. Det stärker förutsättningarna för att EU:s olika program och instrument ska kunna utnyttjas i arbetet med att driva, underhålla, effektivisera användningen, och förbättra tillgänglighet och leveransnivå, i det samlade transportsystemet på både nationell och regional nivå. konstaterar bland annat i sitt betänkande att de långsiktiga utmaningarna behöver mötas med en annan planeringsinsats och tydligare roller än . Utredningen framhåller att det är viktigt att trafikverken redan i planeringsskedet tar hänsyn till investeringar i andra länder som påverkar transportflödena till och från . Gränsöverskridande samarbete behövs för att bäst dra nytta av olika TEN-T projekt med regional anknytning, t.ex. interregionala projekt i . 5.5.3Förbättrat samspel mellan , regional och nationell nivå samt mellan sektorer I en underlagsrapport som tagits fram i anslutning till arbetet med att ta fram ett förslag till ny planeringsprocess för transportsystemet betonas att infrastrukturbyggande ger förutsättningarna för markanvändning och bebyggelseutveckling. Historiskt har stadsutveckling främjats av möjligheterna att skapa närhet genom transporter och kommunikationer. Buller, luftföroreningar och barriäreffekter från trafik påverkar utvecklingsförutsättningarna negativt, som positiva effekter i form av förbättrad tillgänglighet, regional integration och bättre fungerande arbetsmarknader kan uppstå. Särskilt i växande stadsregioner kan åtgärder i transportsystemet leda till att exploateringstrycket ökar på mark som inte var intressant att bebygga, vilket i sin tur ger stigande fastighetsvärden. När tillgängligheten förbättras ökar också värdet på existerande fastigheter och funktionsomvandling stimuleras. Vissa forskare menar att planeringsprocesserna för åtgärder i transportsystemet respektive markanvändning och bebyggelseutveckling sällan är koordinerade och att samspelet mellan den kommunala planeringen och infrastrukturplaneringen kan utvecklas. Ett nytt planeringssystem för transportsystemet skulle kunna underlätta förutsättningarna att öka samspel och synergieffekter mellan den framtida bebyggelseutvecklingen och åtgärder i transportsystemet, minska trafikens miljöpåverkan, öka investeringstakten samt förkorta ledtiderna i planeringsprocesserna. Strävan efter ökad kvalitet och effektivitet kan enligt forskarna förenas genom krav dels på planeringsprocessen, dels på former för (med)finansiering. Nyckeln kan bland annat ligga i att planering och finansiering knyts starkare till varandra. Planeringsprocesser och planeringssystem behöver främja koordinering. Dessutom behöver planeringssystemet möjliggöra skarpa allianser mellan stat, region och kommun. För att samspelet på den lokala och regionala nivån verkligen skall leda till effektiv resursanvändning, och att det övergripande transportpolitiska målet skall uppnås, krävs att processen redan i mycket tidiga skeden baseras på relevanta beslutsunderlag, där bland annat samhällsekonomiska analyser och samlade effektbedömningar av flera olika åtgärder utgör ett högst relevant underlag. Att i verkligheten integrera två olika synsätt kommer dock att utgöra en stor utmaning. Transportpolitikens bidrag till förbättrad tillgänglighet är centralt för att skapa en hållbar tillväxt i alla delar av landet. Specialisering och sektorisering i samhället kan i vissa fall leda till fragmentering, bristande helhetssyn och sämre resursutnyttjande och i förlängningen en sämre tillväxt. Det finns enligt regeringen behov av stärkt samordning både mellan nationell, regional och lokal nivå och mellan olika sektorsområden inom dessa nivåer. Det gäller även transportsystemet. Förutom de nationella aktörerna är flera aktörer på regional nivå viktiga i detta arbete, exempelvis de aktörer som har det regionala tillväxtansvaret, länsstyrelserna, regionala kollektivtrafikmyndigheter och kommuner. De aktörer som har det regionala tillväxtansvaret i respektive län har här en särskild roll, inte minst kopplat till den ekonomiska och strategiska planeringen. De arbetar med att samordna insatser från olika sektorer och aktörer på olika nivåer för att skapa hållbar tillväxt och utveckling, och tar fram samlade strategier för detta. Därigenom har de en god insyn i behoven hos användarna av transportsystemet och används som en resurs såväl i arbetet med inriktnings- och åtgärdsplanering som i arbetet med nationell plan och regionala planer. som en ny planeringsprocess bör vara öppen för att en regering vill lägga upp arbetet på olika sätt så måste den också ge regeringen möjlighet att tydliggöra olika aktörers roller i planeringsprocessen, hur dialog, samverkan, ansvar och inflytande ska hanteras. En ny planeringsprocess behöver ge möjligheter till ökat regionalt inflytande. 5.5.4Behov av tydligare riktlinjer för alternativ finansiering