prop · H00334 · 2012-10-31 00:00:00 — 2012/13:34 remitterade departementspromemorian framför förbundet att det fullt ut stöder införandet av personalliggare i branschen. Förbundet upplyser också om att styrelsemedlemmarna i förbundet på frivillig basis införde personalliggare i sina företag . Utredningen beskriver också den frivilliga tillämpningen inom tvätteribranschen (s. 108 f.). Det rör sig om 1520 företag. Det finns både företag som använder elektroniska lösningar och företag som använder olika former av liggare på papper. Erfarenheterna bland de berörda företagen är mycket positiva. Att föra liggaren upplevs inte som betungande och i vissa fall har liggaren till och med medfört fördelar. Problemen med svartarbete inom tvätteribranschen inte lika väl utredda och dokumenterade som problemen inom byggbranschen. har emellertid framhållit i sitt remissvar och i sina skrivelser till regeringen att det finns en stor och besvärande konkurrens från de oseriösa företagen. Som framgått ovan har införandet av personalliggare medfört positiva effekter på löneredovisningen inom restaurang- och frisörbranscherna. Det finns anledning att anta att liknande positiva effekter kan uppnås även inom tvätteribranschen om personalliggare införs där. Det är en åtgärd som också stöds av branschförbundet. Regeringen anser därför att tvätteribranschen ska omfattas av kravet på att föra personalliggare. Förslaget föranleder ändringar i 3 kap. 1 § och 39 kap. 2 och 11 §§ SFL. Åtgärder för att motverka förekomsten av svart arbetskraft inom byggbranschen är starkt efterfrågade av branschen. Inom byggbranschen har på frivillig grund införts ett system som kan användas för kontroll och redovisning av närvaron på en byggarbetsplats. Systemet kallas ID06. Systemet är baserat på avtal mellan en uppdragsgivare och en eller flera uppdragstagare. Avtalet innebär bl.a. att uppdragsgivaren ska föra en närvaroförteckning över alla som vistas på byggarbetsplatsen. Uppgifter som samlats in i enlighet med ID06 ska sparas och ska hållas tillgängliga för . Byggbranschen i samverkan, ett nätverk som består av byggarbetsgivare och byggfackförbund, har lagt fast ett åtgärdsprogram för att försvåra för oseriösa aktörer inom branschen. I programmet Krafttag mot svartarbete ingår bl.a. att använda ID06 och att ställa krav på närvaroredovisning i kontraktshandlingarna samt att låta göra oanmälda arbetsplatsbesök. I utredningens uppdrag ingick att utreda möjligheterna att utvidga systemet med personalliggare till att omfatta byggbranschen. Utredningen har lämnat förslag till sådan utvidgning och vidare föreslagit de lagändringar som utredningen bedömt nödvändiga. Byggbranschen är inte en homogen bransch, och bjuder därför särskilda svårigheter avseende möjligheterna att utforma ett lämpligt kontrollsystem. Utredningen har uppmärksammat flera av problemen. Problemställningarna belyses också av den omfattande kritik som 2012/13:34 utredningens förslag har mött. Ett av problemen är att bygg- och anläggningsverksamheten normalt inte utförs i en verksamhetslokal. Utredningen har föreslagit att skyldigheten att föra personalliggare knyts till en arbetsplats i stället. Begreppet arbetsplats beskrivs av utredningen som ett område inom vilken näringsverksamhet bedrivs och över vilket näringsidkaren råder. När flera näringsidkare är verksamma på en arbetsplats, vilket är vanligt förekommande på byggarbetsplatser, har utredningen föreslagit att en gemensam liggare ska föras på arbetsplatsen. Ansvaret mellan de olika näringsidkarna kan enligt utredningen regleras genom avtal. Ansvarig i förhållande till staten är den näringsidkare som ytterst råder över arbetsplatsen. Byggindustrier framför att det är en djupt olycklig konsekvens av utredningens förslag att väsentliga delar av bygg- och anläggningsverksamheten skulle falla utanför lagens tillämpningsområde. i och är kritiska till att byggservice helt faller utanför. De föreslagna bestämmelserna om vem som ska ansvara för att en liggare förs och bestämmelserna om gemensam liggare vid arbetsplatser där flera näringsidkare är verksamma är starkt kritiserade från rättssäkerhetssynpunkt av flera remissinstanser. Byggbranschen har väl dokumenterade problem med svartarbete och det är angeläget att motverka förekomsten av sådan verksamhet inom branschen, och att stödja branschens ansträngningar i denna kamp. Mycket talar alltså för att byggbranschen bör omfattas av ett kontrollsystem som motverkar förekomsten av svartarbete. Som framgår ovan har emellertid olika remissinstanser lyft fram flera problem med utredningens förslag att utvidga systemet till byggbranschen. För ett kontrollsystem som innefattar sanktionsbestämmelser måste det ställas höga krav på rättssäkerhet. Enligt regeringens bedömning uppfyller utredningens förslag inte dessa krav. Regeringen avser därför att på nytt låta utreda frågan om hur ett ändamålsenligt kontrollsystem för byggbranschen kan utformas. 6.2.1Ska få besluta om undantag? Regeringens bedömning: Utredningens förslag om möjlighet för att medge undantag från kravet att föra personalliggare bör inte genomföras. Promemorians förslag: Utredningen har föreslagit att ska få möjlighet att medge undantag (dispens) från kravet att föra personalliggare. Remissinstanserna: och tillstyrker förslaget. tillstyrker förslaget och anför att det skulle underlätta dialogen framförallt när det gäller de större företagen med en väl utbyggd personal- och löneadministration. ser behov av att få med- dela föreskrifter för att öka tydligheten. Hotell- och Restaurangföretagare stöder förslaget men anser att förutsättningarna för att få dispens bör klargöras. Kammarrätten i ställer sig tveksam till förslaget. Det framstår som oklart på vilket sätt kontrollbehovet skulle kunna tillgodoses på annat sätt. Det får antas att ett flertal näringsidkare kommer att ansöka om undantag och att det även kommer att generera mål i domstolarna. Förvaltningsrätten i efterlyser en utförligare precisering av i vilka situationer undantag kan bli aktuella för att öka förutsebarheten. avstyrker och anför att risken är uppenbar för en konkurrenssnedvridning där små och nystartade företag missgynnas. Byggindustrier anser inte att undantag ska kunna medges. Skälen för regeringens bedömning: Enligt 39 kap. 9 § skatteförfarandelagen (2011:1244), SFL, får i enskilda fall besluta om undantag från skyldigheter som gäller kassaregister om behovet av tillförlitligt underlag för skattekontroll kan tillgodoses på annat sätt, eller om en viss skyldighet av tekniska orsaker är oskälig. Ett beslut om undantag får förenas med villkor. I förarbetena till bestämmelsen om undantag när behovet av skattekontroll kan tillgodoses på annat sätt (prop. 2006/07:105 s. 45 f. och 98) nämns t.ex. företag som har kassasystem som är särskilt utformade för det egna företaget och som på olika sätt är integrerade med företagets redovisningssystem, lagerhantering och dylikt. Att byta kassasystem skulle i sådant fall vara förenat med höga kostnader. Regeringen anförde vidare att det avgörande i sammanhanget inte är företagets storlek, utan de faktiska förutsättningarna för att uppnå en tillräckligt god intern kontroll och därmed underlag för skattekontroll. Det framhölls också att det kan vara lämpligt att som villkor för undantaget kräva att befintligt inte certifierat kassaregister används. Undantag kan begränsas till att endast omfatta vissa av de krav som ställs upp i lagen. Om ett undantag t.ex. medges vad gäller kravet på att kassaregistret ska vara certifierat är det endast det kravet som undantaget avser. Det uppställda kravet på registrering och kvittokravet gäller exempelvis fortfarande. Ett undantag gällande personalliggare måste emellertid rimligen gälla skyldigheten att föra personalliggare överhuvudtaget, vilket också är vad som föreslagits av utredningen. Utredningen har anfört att om det från kontrollsynpunkt inte behöver föras en personalliggare ska kunna medge att en sådan liggare inte behöver föras. Kontrollbehovet avser här det underliggande syftet att motverka svartarbete. De överväganden som gjordes beträffande bestämmelserna om möjlighet till undantag från skyldigheter som gäller kassaregister låter sig inte naturligt överföras till undantag gällande kontroll av personer som är verksamma i en näringsverksamhet. Enligt regeringens mening är det betydligt svårare att avgöra vad som ska anses utgöra tillräcklig intern kontroll i det sistnämnda avseendet. Vidare är de krav som ställs på personalliggarens utformning mer flexibla än de krav som gäller för certifierade kassaregister. Som framgått i avsnitt 4.1.4 kan personalliggaren föras elektroniskt eller på papper och får innehålla fler uppgifter än de som krävs enligt SFF, så länge detta inte försvårar kontroll. Behovet av möjlighet till undantag i enskilda fall framträder inte lika tydligt när det gäller personalliggare. En ordning som innebär en 2012/13:34 möjlighet till undantag i enskilda fall från en annars ålagd skyldighet bör vara såväl väl motiverad som utformad på ett sådant sätt att den bäddar för en enhetlig och förutsägbar tillämpning. Regeringen finner inte att det av det lämnade förslaget framgår att de förutsättningarna är uppfyllda. 6.2.2Undantag för enskild näringsidkare och fåmansföretag Regeringens bedömning: Undantaget för enskild näringsidkare och för fåmansföretag från skyldigheten att föra personalliggare bör vara kvar. Promemorians förslag: Utredningen har föreslagit att undantaget för enskild näringsidkare och för fåmansföretag från skyldigheten att föra personalliggare ska tas bort. Remissinstanserna: Kammarrätten i , Frisörföretagarna och delar utredningens förslag. Hotell- och Restaurangföretagare anser att förslaget är omotiverat. FAR avstyrker förslaget. Den aktuella kategorin avser de allra minsta företagen som är särskilt känsliga för ökade administrationskostnader. De skäl som framförs av utredningen är inte tillräckliga. avstyrker bestämt och anför att utredningens argument om att undantaget skapar gränsdragningsproblem saknar relevans, och ursäktar inte den ökade administration som det medför att föra liggare över den egna närvaron. Även Företagarna avstyrker förslaget. Skälen för regeringens bedömning: Utredningen har ansett att det gällande undantaget medför gränsdragningsproblem. Vidare har utredningen framfört att det finns en risk att undantaget felaktigt åberopas av ett mindre seriöst företag i avsikt att dölja svartarbete. Regeringen instämmer emellertid i vad flera remissinstanser framfört, nämligen att de minsta företagen är särskilt känsliga för ökade administrationskostnader. Det bör därför enligt regeringens mening krävas starka skäl för att ta bort undantaget. Regeringen anser inte att det i utredningen eller vid beredningen i övrigt har framkommit tillräckliga skäl för en ändring av nu gällande ordning. Undantaget för enskild näringsidkare och för fåmansföretag från skyldigheten att föra personalliggare bör därför vara kvar. Frågan får dock omprövas om det visar sig att regleringen medför sådana problem att skälen för att ta bort undantaget överväger. Övriga utredningsförslag som inte bör Regeringens bedömning: Övriga förslag i promemorian bör inte Promemorians förslag: Utredningen har föreslagit att möjlighet att i samband med ett kontrollbesök göra sådana förfrågningar inom ramen för en arbetsgivarkontroll som kan göras vid en s.k. skrivbordskontroll och att vid ett kontrollbesök får fråga den som är verksam eller kan antas vara verksam på arbetsplatsen om denne utför arbete på platsen och vem som i så fall är arbetsgivare. Utredningen har föreslagit nya bestämmelser om blandad verksamhet och hur sådan ska bedömas. Utredningen har också föreslagit en viss justering i utformningen av bestämmelserna om kontrollavgift. Vidare har föreslagits att möjligheten till föreläggande med eller utan vite tas bort. Remissinstanserna: När det gäller förfrågningar tillstyrker förslaget. finner förslaget väl motiverat utifrån syftet med lagen. Frisörföretagarna är mycket positiva till förslaget. Kammarrätten i har i sig inget att erinra mot förslaget men vill poängtera vikten av att gränsen mot revisionsinstitutet upprätthålls. Byggindustrier efterlyser en klarare gränsdragning gentemot de regler som gäller för revision. avstyrker förslaget och anser att gränsen mellan kontroll av personalliggare och revision är på väg att suddas ut, vilket kan få stora konsekvenser för rättssäkerheten. I fråga om blandad verksamhet tillstyrker förslaget. tillstyrker principerna bakom avgränsningen av blandad verksamhet, men anser att begreppet övervägande ska definieras öppet till , samt att det ska framgå att näringsidkaren själv kan välja vilken metod för avgränsning som ska tillämpas. Statskontoret delar bedömningen att lagen bör omfatta verksamhet inom berörda branscher även om denna utgör en mindre del i en större verksamhet i en annan bransch. Hovrätten för Nedre invänder i och för sig inte mot förslaget, men anser att bestämmelserna inte framstår som alldeles lätta att förstå. Kammarrätten i anser att förslaget är krångligt och kommer att medföra tillämpningssvårigheter. Förslaget kan inte anses acceptabelt ur rättssäkerhetssynpunkt och avstyrks därför. och Byggindustrier anser att förslaget inte är helt lätt att förstå. i anser att den föreslagna bestämmelsen är svår att tillämpa och öppnar för olika bedömningar för såväl näringsidkare som kontrollanter. anser att förslaget om blandad verksamhet behöver omarbetas. Förslaget kommer att vara svårt att tillämpa i praktiken och det kommer att leda till stora svårigheter för företagen att bedöma om personalliggare behöver föras eller inte. Förslaget avstyrks därför. Även Hotell- och Restaurangföretagare anser att det skulle uppkomma stora svårigheter för företagen att bedöma om personalliggare skulle behöva föras eller inte. instämmer i denna bedömning och framför att ett sanktionssystem inte kan utformas så godtyckligt. Även Företagarna avstyrker. När det gäller förslaget rörande kontrollavgift stöder . Statskontoret är positivt till att mildra bestämmelserna gällande kontrollavgift vid fel som är oavsiktliga. i anser att det bör övervägas en möjlighet att lämna erinran alternativt varning. i anser att det vore önskvärt med en mer differentierad kontroll- Hotell- och Restaurangföretagare anser att lagstiftningen måste förändras på så sätt att den tydligare ger möjligheten att avstå från att påföra kontrollavgift i de fall där det handlar om oav- siktliga och förståeliga fel och ingen misstanke om skattefusk finns. Frisörföretagarna ställer sig bakom utredningens förslag i den del det handlar om att skapa en möjlighet till befrielse från kontrollavgift, men saknar ett mer konkretiserat förslag om var gränsen ska gå. tillstyrker systemets konstruktion, men anser att skälighetsbedömningen ska ges en tydlig definition och föreslår att reglerna ska ange att halv avgift kan tas ut vid ringa fel. Kammarrätten i är begreppet inte rubbar tilltron mycket allmänt hållet, vilket leder till tillämpningssvårigheter. ställer sig vidare tveksam till om det verkligen finns behov av att införa en bestämmelse av det slaget. När det gäller förslaget att ta bort möjligheten till föreläggande till- visningskonsulters Förbund förslaget. ifrågasätter om inte möjligheten att meddela vitesföreläggande bör finnas Skälen för regeringens bedömning: Som nämnts i avsnitt 4.1.1 trädde skatteförfarandelagen (2011:1244), SFL, som gäller för i stort sett hela skatteförfarandet, i kraft . Lagen har bl.a. ersatt skattebetalningslagen (1997:483), taxeringslagen (1990:324) och lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter. ovan har även bestämmelserna om personalliggare, kassaregister och kontroll av torg- och marknadshandel tagits in i lagen. Genom att de olika skatteförfarandebestämmelserna samlats i en lag har regelverket blivit tydligare och lättare att tillämpa. har försvunnit och onödiga begrepp har tagits bort. i sak mellan bestämmelser i samma ämne har också försvunnit. förfarandereformen syftar framförallt till att minska den administrativa bördan och till att stärka de skattskyldigas ställning. Bestämmelser som haft huvudsakligen samma innebörd i de upphävda lagarna har sammanförts i gemensamma bestämmelser i . t.ex. bestämmelsen om befrielse från särskilda avgifter i 51 kap. 1 § SFL. Med särskilda avgifter avses förseningsavgift (48 kap.), skattetillägg (49 kap.) och kontrollavgift (50 kap.). Vid bedömningen av om befrielse ska beslutas ska det särskilt beaktas bl.a. om avgiften inte står i rimlig proportion till felaktigheten eller passiviteten. finner regeringen inte skäl att nu föreslå förändringar avseende kontroll- avgift eller befrielse från kontrollavgift gällande personalliggare. I fråga om kontrollbefogenheterna rörande kassaregister och personal- liggare i förhållande till revisionsinstitutet uttalades i förarbetena till SFL När bestämmelserna förs över till en gemensam för- farandelag är det viktigt med en tydlig avgränsning mellan dessa kontrollbefogenheter och revisionsinstitutet. Det gäller särskilt i fråga om de kontrollbefogenheter som inte syftar till att kontrollera om skatt har redovisats och betalats på rätt sätt, dvs. register samt kontrollbesök hos den som är eller kan antas vara skyldig att använda kassaregister eller föra personalliggare. användas i syfte att kontrollera huruvida den aktuella dokumentations- skyldigheten har fullgjorts. Om syftet är att kontrollera att en uppgifts- Prop. 2012/13:34 skyldighet har fullgjorts ska kontrollen ske inom ramen för revision eller För att tydliggöra skillnaden mellan kontrollinstituten tillsyn och kontrollbesök å ena sidan och revisionsinstitutet å andra sidan ges bestämmelserna om tillsyn över kassaregister och kontrollbesök i vissa branscher i ett eget kapitel i skatteförfarandelagen, nämligen 42 kap. (prop. 2010/11:165 s. 415). Dessa överväganden gör sig givetvis alltjämt gällande. har möjlighet att besluta om begränsad revision vid ett kontrollbesök, och i samband härmed kontrollera handlingar i verksamheten som har anknytning till personalen (se avsnitt 4.1.2). Regeringen finner därför inte behov av att gå vidare med utredningens förslag om förfrågningar. Förslagen om blandad verksamhet och hur sådan ska bedömas har mött omfattande kritik och bör inte genomföras. Inte heller i fråga om möjligheten att förelägga den som ska föra personalliggare att fullgöra sina skyldigheter finner regeringen skäl att i detta sammanhang förändra nuvarande ordning. Regeringens bedömning: Förslaget till utvidgning av tillämpnings- området för personalliggare till att omfatta tvätteribranschen bedöms få positiva effekter på löneredovisningen inom branschen. kostnader som förslaget medför för ryms inom befintliga För de berörda företagen innebär förslaget en ökning av den Denna ökning bedöms som liten och försvarbar med hänsyn till syftet med förslaget. Förslaget kan väntas få positiva effekter från konkurrenssynpunkt, vilket gynnar de seriösa företagen. Promemorians bedömning: Utredningen anser att det finns skäl att tro att en utvidgning av bestämmelserna till ytterligare områden ger en positiv effekt inom dessa. De berörda företagen kommer att behöva en viss administration för att fullgöra sina åligganden. att detta kommer att medföra vissa kostnader. den faktiska ökningen av administrativt arbete är måttlig. En utvidgning medför ökat krav på att genomföra kontroller hos ett större antal aktörer. Utredningens bedömning är dock att de ökade kraven på får ses som måttliga. Remissinstanserna: Statskontoret delar utredarens bedömning att systemet innebär en mindre kostnad för den enskilde näringsidkaren. Samhällsvinsten överstiger den kostnad som systemet innebär för Däremot delar Statskontoret inte bedömningen att de ökade kraven på är måttliga. administrativa kostnaderna för registreringskrav inte har utretts till- räckligt och instämmer inte i slutsatsen att de administrativa kostnaderna blir ringa för de företag som omfattas. utredningen inte innehåller någon närmare redovisning av hur förslagen påverkar de administrativa kostnaderna i de föreslagna nya branscherna. Rådet avstyrker förslagen. efterlyser en bedömning av förslagets ekonomiska konsekvenser för Domstolar. Skälen för regeringens bedömning Inledningsvis kan konstateras att såväl utredningens bedömning som remissinstansernas synpunkter avser förslag till utvidgning av tillämpningsområdet för personalliggare till omfatta både byggbranschen och tvätteribranschen. Regeringen föreslår i förevarande proposition (avsnitt 6.1) att utvidgning ska ske endast på så sätt att tvätteribranschen också ska omfattas av kravet på att föra personalliggare. Tvätteribranschen är omfångsmässigt en betydligt mindre bransch än byggbranschen, vilket påverkar konsekvensbedömningen. Svartarbete är ett allvarligt samhällsproblem. Skatteintäkter undandras och företag som använder sig av svart arbetskraft skaffar sig konkurrensfördelar framför de seriösa företagen. Syftet med de föreslagna författningsändringarna är att bidra till att minska förekomsten av svartarbete och att skapa sundare konkurrensförhållanden. Den utvärdering som gjorts visar på att de nu gällande bestämmelserna om personalliggare har haft en betydande positiv effekt på löneredovisningen inom de områden där de är tillämpliga. Regeringen bedömer att en utvidgning av bestämmelserna till tvätteribranschen kommer att ge en liknande positiv effekt även inom denna bransch. Genom de föreslagna ändringarna förbättras möjligheterna för och för de företag som vill göra rätt för sig att motverka förekomsten av svartarbete och osund konkurrens. Detta medför en stor nytta för samhället. Personalliggare bör ses som ett verktyg vid sidan av andra för att uppnå målet att motverka förekomsten av svartarbete. Problemet torde inte kunna lösas genom en åtgärd, utan genom flera samverkande åtgärder, varav personalliggare är en sådan. Förslaget har vidare betydelse för kontrollarbete. Konceptet med personalliggare bygger på en relativt hög besöksfrekvens. Företagarna bör verkligen förvänta sig att ett kontrollbesök kan komma att genomföras. En utvidgning av antalet företag som omfattas av bestämmelserna medför att antalet kontrollbesök som ska genomföras blir större. Kontrollformen är förhållandevis billig. Regeringen bedömer att de ökade kostnaderna för ryms inom befintliga anslag. Regeringen bedömer att den föreslagna utvidgningen inte genererar en sådan tillströmning av mål till de allmänna förvaltningsdomstolarna att några extra medel behöver tillskjutas dessa. Förslaget innebär att det område som omfattas av kravet på att föra personalliggare utvidgas till tvätteribranschen. denna bransch och de tidigare branscherna påverkas inte. Det nu gällande Prop. 2012/13:34 undantaget för de minsta företagen från kravet att föra personalliggare föreslås bli kvar. De företag som berörs av utvidgningen kommer att behöva ha en viss administration för att fullgöra sina åligganden. Det är ofrånkomligt att detta kommer att medföra vissa kostnader. I mycket sammanfaller de behov av administration som följer av förslaget med andra personaladministrativa behov. Merkostnaderna för företagen att föra en personalliggare kan hållas på en låg nivå om företagen använder ett elektroniskt system och samordnar personalliggaren med annat nödvändigt administrativt arbete. Med ett elektroniskt system kan tiden för att föra in uppgifter i liggaren bli försumbar. Kostnaderna beror i huvudsak på de val företaget gör avseende sina administrativa resurser. Samma elektroniska stöd bör kunna användas för personalliggaren som för andra personaladministrativa stöd, i den mån företaget använder sådana system. Systemet med personalliggare är flexibelt genom att det tillåter system från en enkel liggare i pappersform som kan fås från till ett elektroniskt system som även kan fylla andra behov som företaget har.