prop · GZ0379 · 2012-03-20 00:00:00 — Om förmånen däremot inte kan antas ha haft sådant syfte eller sådan inverkan eller om den utgör ett tack för redan fullgjord tjänsteutövning pliktstridig eller inte kan den vara en otillbörlig belöning. Otillbörligheten ska avgöras genom en bedömning av den aktuella transaktionen i dess helhet. För straffansvar krävs vidare att förmånen står i samband med arbetsta- garens tjänsteutövning eller uppdragstagarens utförande av sitt uppdrag. Om en person ger, utlovar eller erbjuder en förmån åt någon på grund av annat förhållande dem emellan än den senares arbete eller uppdrag, kan transaktionen inte anses ha skett för utövningen av tjänsten eller uppdra- get. Så kan vara fallet om parterna är umgängesvänner eller om förmånen utgör ersättning för något som mottagaren åtagit sig att utföra vid sidan av sin tjänst. Straffskalor och brottens gradindelning Straffet för mutbrott och bestickning är böter eller fängelse i högst . För grovt brott döms i båda fallen till fängelse i lägst och högst . Särskild straffskala för ringa brott finns inte och inte heller någon regel om straffrihet vid ringa fall. Om förmånen skulle ha obetyd- ligt värde, kan åklagaren ibland finna att belöningen inte är otillbörlig och därför inte utgör brott eller i annat fall att det inte är påkallat från all- män synpunkt att väcka åtal. Vad som ska beaktas vid bedömande av om brottet är grovt anges inte i lagtexten. Dock är det tydligt att bl.a. förmåner som har samband med myndighetsutövning eller annan viktig offentlig verksamhet ska kunna utlösa tillämpning av de högsta straffsatserna. Givetvis gäller detta i sär- skild grad om den mutade har en ställning som är i starkt behov av integ- ritetsskydd, om han eller hon har begått eller haft för avsikt att begå en pliktstridig handling eller orsakat stor skada. Emellertid ska en helhets- bedömning alltid göras och ingen av dessa omständigheter kan med auto- matik medföra att gärningen ska anses som grov. Annat som det kan komma i fråga att beakta vid bedömningen är om gärningen rört mycket stora belopp, skett systematiskt eller i stor omfattning. Av 20 kap. 5 § tredje stycket och 17 kap. 17 § följer att vissa fall av mut- brott och bestickning får åtalas av åklagare bara om brottet anges till åtal av arbets- eller uppdragsgivaren till den som utsatts för bestickningen el- ler om åtal är påkallat från allmän synpunkt. Detta gäller när den utsatte inte är arbetstagare hos staten eller hos kommun, inte är en sådan funk- tionär som räknas upp i 20 kap. 2 § andra stycket 14, 8 eller 9 och inte heller är arbetstagare vid , främmande stats minister eller ledamot av främmande stats lagstiftande församling. Syftet med åtalsregeln är som det anges i motiven att mindre och med hänsyn till rådande sed eller uppfattning någorlunda ursäktliga fall ska kunna lämnas utan åtal i fall som berör arbets- och uppdragstagare inom den privata sektorn (se prop. 1975/76:176 s. 34). Möjligheten att i lagföra mutbrott och bestickning som begåtts Bestämmelser om svensk domstols behörighet att döma över brott som begåtts utomlands finns i 2 kap. . serna är att domstolarna har en formellt sett mycket vidsträckt behörighet att döma över brott som har begåtts utomlands. Som huvudregel gäller att det krävs viss anknytning till för att en svensk domstol ska kunna döma över ett brott begånget utomlands. sådan anknytning kan t.ex. bestå i att gärningsmannen är svensk medbor- gare eller har hemvist i . Domstolens behörighet är emellertid ofta underkastad begränsningar i form av bl.a. krav på dubbel straffbarhet, vilket krav innebär att en gärning ska vara straffbar såväl i som i det land där den begicks för att en svensk domstol ska kunna döma över En annan begränsning som domstolen kan ha att iaktta innebär att den inte får döma till en påföljd som är att anse som strängare än det svå- raste straff som är föreskrivet för brottet enligt lagen på gärningsorten. För att det ska vara möjligt att i lagföra en person för mutbrott eller bestickning som begåtts utomlands måste kravet på dubbel straff- barhet oftast vara uppfyllt. Även begränsningen i fråga om tillåtna påfölj- För trolöshet mot huvudman (10 kap. 5 § ) döms bl.a. den som på grund av förtroendeställning fått till uppgift att för någon annan sköta eller övervaka skötseln av en ekonomisk angelägenhet och då miss- brukar sin ställning på sådant sätt att huvudmannen orsakas en förmögen- kan ha sin grund i allmän eller enskild tjänst eller t.ex. ett fullmaktsförhållande. Att någon tar muta kan utgöra sådant förtroendemissbruk som krävs för straffansvar för trolöshet mot huvudman. Ansvar för det brottet kan alltså komma i fråga om en anställd i ett företag tar emot en muta för att i gengäld sälja företagets produkter till underpris. Av andra gärningstyper som innefattar oegentligt beteende i ett förtro- Prop. 2011/12:79 endeförhållande eller på annat sätt har korruptionsanknytning kan näm- nas tjänstefel (20 kap. 1 §) samt otillbörligt verkande vid röstning och tagande av otillbörlig belöning vid röstning (17 kap. 8 §). Framförd kritik och andra omvärldsfaktorer Semantik, systematik och innehåll Mutbrottslagstiftningen har varit föremål för kritik från skilda håll. ken har dels varit av semantisk och systematisk art, dels tagit sikte på I den förra delen har det bl.a. gjorts gällande att gi- vande och tagande av muta borde vara reglerat i samma kapitel i brotts- balken och att begreppet bestickning såsom svårförståeligt för allmän- heten borde utmönstras ur lagtexten. I den senare delen har det ansetts att regleringen är otydlig och att det är svårt att utläsa av lagtexten om ett visst handlande är brottsligt eller inte. Kritiken tar här sikte på kravet att den mottagna eller lämnade belöningen ska vara otillbörlig. det ansetts att den personkrets som omfattas av mutansvaret inte bör be- stämmas genom användning av arbetstagarbegreppet i kombination med en detaljerad uppräkning i lagtext av de uppdragstagare som omfattas av I stället borde avgränsningen ske genom en legaldefinition som sätter skyddet för mottagarens ställning, uppdrag eller tjänst i centrum. Det har också efterlysts ett tydliggörande av vilka intressen mutbrottslag- stiftningen ska skydda och gjorts gällande att dessa skyddsintressen är olika för privat respektive offentlig sektor. I det sammanhanget har vissa kritiker menat att den nuvarande generella regleringen av mutansvaret har bidragit till att förta en del av allvaret i korruption inom den offent- Det har då ansetts att man med begreppet korruption i första hand bör förstå missbruk av offentlig tjänst för egen och att mut- ansvaret på den privata sektorn kunde rymmas inom en modifierad regle- ring av trolöshetsbrotten. Påpekanden från internationella övervakningsorgan Flera av de internationella instrument som har tillträtt på korrup- tionsbekämpningens område bl.a. de i avsnitt 4.1 nämnda straffrättsliga konvention om korruption och om bekämpande av bestickning av utländska offentliga tjänstemän i interna- affärsförbindelser är försedda med övervakningsmekanismer. Inom ramen för dessa utvärderas löpande hur konventionsstaterna upp- fyller de åtaganden som instrumenten innehåller. I anledning av sådan ut- värdering har vissa frågor om den svenska regleringen uppkommit. Av artikel 12 i framgår att staterna ska krimi- nalisera s.k. handel med inflytande. Det som ska göras straffbart är bl.a. att utlova, lämna eller erbjuda en otillbörlig förmån till någon som påstår eller bekräftar sig kunna utöva ett oegentligt inflytande över t.ex. en offentlig tjänsteman, parlamentariker eller minister. av denna artikel har reserverat sig (prop. 2003/04:70 s. 32). övervakningsorgan som utvärderar staternas efterlevnad av konventionen Gruppen av stater mot korruption (GRECO) har i fle- Prop. 2011/12:79 ra fall rekommenderat andra konventionsstater att på denna punkt omprö- va sina motsvarande reservationer. En sådan rekommendation har däref- ter riktats också till . Samma övervakningsorgan har dessutom i allmänna termer rekommenderat att inte längre uppställa krav på dubbel straffbarhet som förutsättning för att här i landet kunna lagföra en person för mutbrott eller bestickning som begåtts utomlands. Kan domstolarna döma över alla straffvärda korruptionshandlingar? En central fråga är givetvis hur de i princip oförändrade straffbestämmelserna om mutbrott och bestickning har stått sig i ljuset av samhällsutvecklingen och vad som i det avseendet kan utläsas av rättstill- lämpningen. Visserligen har utredningen inte haft som uttalad uppgift att kartlägga tillämpningen av bestämmelserna, men redan genom de avgö- randen av bl.a. hovrätter och som den refererar fram- går att det finns exempel på dels handlande som i och för sig ansetts om- fattat av kriminaliseringen men som i flera fall av likartade skäl inte för- anlett ansvar, dels korruptivt färgade beteenden som ansetts inte alls falla inom det straffbara området. I den förra kategorin finner man fall där den för utgången helt avgörande faktorn varit om muttagaren var att anse som arbetstagare eller anlitad på uppdragsbasis. Gemensamt för dessa avgö- randen är att omfattande bevisning fått föras om hur arbetet varit organi- serat i ett enskilt fall. Till den senare kategorin kan hänföras ärenden som innefattar att företag initierat och bekostat säljfrämjande åtgärder utan att tillräckligt ingående förvissa sig om att den som utförde åtgärderna skul- le avhålla sig från att i detta syfte ge mutor. Regleringen av mutbrott och bestickning bör ses över Korruption bygger på samförstånd och ömsesidigt utbyte mellan bestick- aren och muttagaren och är därför till sin natur dold och svåråtkomlig. Dess skadeverkningar är allvarliga men är sällan lätt och iakt- tagbara för andra. Att korruptionsfall alls upptäcks beror därför ofta på att korruptionshandlingen varit ensidig och att den som erbjudit eller be- gärt en muta således misslyckats i sitt uppsåt. heterna också komma att påtalas av en kollega till muttagaren eller av en konkurrent till bestickaren och ibland kan avslöjandet vara ett resultat av att det tidigare samförståndet mellan parterna brustit. Av det anförda föl- jer alltså att det är förenat med svårigheter att klarlägga den verkliga ut- bredningen av korruption. Som närmare kommer att utvecklas i avsnitt 5.1 är emellertid förekom- sten av korruption oavsett vad som kan utrönas om dess exakta omfatt- ning ytterst ett hot mot beslutsprocesser i samhället och därmed skadlig Redan av detta skäl är det motiverat att från tid till an- nan och mot bakgrund av samhällsutvecklingen undersöka effektiviteten hos de straffrättsliga medel som satts in för att bekämpa korruption. till kommer att det även i övrigt finns vägande skäl att överväga straffan- svarets utformning såvitt gäller brotten mutbrott och bestickning. Av des- Prop. 2011/12:79 sa vill regeringen peka på följande. Den nuvarande bestämningen av den krets av personer som utan att vara arbetstagare ska omfattas av straffansvaret är inte bara omständlig och svår att tillämpa. Som framgått kan den också leda till att man vid lagföring av mutbrottslighet tvingas lägga oproportionerliga resurser på att utröna tjänstgöringsförhållanden och att i och för sig straffvärda kor- ruptionshandlingar kan komma att undgå ingripande på grund av vad som kan uppfattas som teknikaliteter hänförliga till arbetets organisering i ett enskilt fall. Att åstadkomma en personkretsbestämning som på en och samma gång effektivt pekar ut alla dem som bör kunna träffas av mutansvar och tydligt utesluter dem som inte bör komma i fråga är givet- vis en lagtekniskt mycket utmanande uppgift. Det finns emellertid starka skäl att undersöka om den kan utföras på ett annat och bättre sätt än . Likaså bör det övervägas om det över huvud taget är möjligt att utforma en lagtext som med större precision ger besked om ett visst handlande är brottsligt eller inte. Vidare ska man inte heller underskatta den olägenhet som följer av att reglering av mutbrottslighet är splittrad på flera kapitel. En koncentrering av bestämmelserna till ett enda kapitel skulle bl.a. göra det tydligare hur de förhåller sig till varandra och bör därför övervägas redan med nuvarande nivå på kriminaliseringen. Vad som sägs här nedan om nykriminalisering kan göra behovet av ett sådant sammanförande än mer påtagligt. Viss nykriminalisering av korruptiva beteenden bör övervägas Att korruption kan förekomma också i andra förtroenderelationer än an- ställnings- och uppdragsförhållanden är utan vidare klart, men har inte föranlett kriminalisering. Så kan man t.ex. tänka sig situationer som går ut på att en icke anställd idrottsman till skada för klubbens anseende tar muta för att inte göra sitt bästa i en tävling eller att en medlem av ett politiskt parti tar muta för att begå en illojal handling mot partiet. Att ta- gande och givande av muta i sådana sammanhang inte omfattas av straff- ansvar framstår för regeringen som en i de flesta fall fortfarande rimlig avgränsning. Annorlunda kan det emellertid förhålla sig om situationen skulle beröra även något annat beaktansvärt intresse. För bl.a. idrottens del måste anses att ett sådant tillkommande intresse numera utgörs av in- tegriteten hos de system för kommersiell vadhållning som tillåts i anslut- ning till tävlingar och som omsätter mycket stora belopp. Det finns där- för anledning att överväga om tagande och givande av muta bör vara straffbart även i det fallet att den som tar emot mutan är deltaga- re eller funktionär i en tävling som är föremål för sådan allmänt anordnad vadhållning och mutan har ett samband med hans eller hennes fullgöran- de av uppgifter vid tävlingen. Regeringen ser dock inte skäl att begränsa övervägandena om nykrimi- nalisering till detta. I två fall bör det dessutom övervägas att utsträcka kriminaliseringen till andra typer av korruptionshandlingar än den som är straffbelagd genom brotten mutbrott och bestickning. Det första fallet rör den besläktade korruptionstyp som benämns handel Prop. 2011/12:79 med inflytande och som beskrivits i avsnitt 4.2. Mot bakgrund av lagstift- ningsåtgärder i bl.a. grannländer och vad som uttalats av internationella övervakningsorgan bör frågan om att kriminalisera detta beteende tas un- der förnyat övervägande. Det andra fallet tar sikte på bl.a. den situationen att ett företag i sin verksamhet inom eller utom ger finansiering åt dotterföretag el- ler anlitade mellanmän för att dessa ska bearbeta en viss marknad och då inte i tillräcklig utsträckning utövar kontroll över den verksamhet som fi- nansieras. Med sådana fall för ögonen bör det övervägas om det är möj- ligt och lämpligt att kriminalisera det beteendet att företagets företrädare genom att avhända sig kontrollen över medlens användning av oaktsam- het skapar förutsättningar för att korruptionshandlingar begås. 5 En reformerad mutbrottslagstiftning Regeringens bedömning: Det är mutbrottslighetens skadliga inver- kan på samhällslivet i dess helhet som är den yttersta grunden för kri- minaliseringen. Mutansvaret bör därför även fortsättningsvis vara gene- rellt reglerat och således omfatta brottslighet på både offentlig och pri- vat sektor. De reformerade reglerna måste ha förutsättningar att stå sig över tiden och innebära att säkert uppfyller sina internationel- la åtaganden. Utredningens bedömning överensstämmer i sina huvuddrag med re- geringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna ansluter sig till utred- ningens bedömning eller lämnar den utan erinran. Dock påpekar att utredningen inte fullgjort den i direktiven givna uppgiften att överväga det samordnade mutansvaret och i det sammanhanget analysera och ta ställning till vilka skyddsintressen som bör ligga till grund för en modern reglering av mutbrott och bestickning. Skälen för regeringens bedömning Generella skadeverkningar kräver generell reglering Av utredningens förslag är det naturligtvis möjligt att utläsa dess bakom- liggande överväganden i frågorna om det samordnade mutansvaret och vilka skyddsintressen som bör ligga till grund för framtidens mutbrotts- reglering. Som Justitiekanslern noterar är detta emellertid inte uttrycklig- en redovisat i betänkandet. Regeringen gör för sin del följande analys. Om mutbrottslighet kan sägas att den angriper beslut som någon anför- trotts att fatta på någon annans vägnar. Med beslut avses då inte bara for- mella beslut, utan över huvud taget en offentlig eller enskild funktionärs tjänsteutövning i situationer där han eller hon har att träffa ett val mellan två eller flera alternativ. Målet för angreppet är beslutsprocessen i dess helhet alltså både beslutsfattandet och beredningen av beslutsunderla- get och mutans syfte är ytterst att bestickaren direkt eller indirekt ska få fördel av att beslutet inte fattas i korrekt ordning eller på helt och hållet sakliga grunder. Givetvis är mutbrottslighet därför en fara i varje samhäl- le som likt det svenska måste förlita sig på den korrekta utövningen av ett stort antal delegerade beslutsfunktioner i både förvaltning och när- ingsliv. Den mest påtagliga av mutbrottslighetens skadeverkningar är risken att den mutade gör sig skyldig till oriktig tjänsteutövning. Att en funktionär på grund av muta handlar i strid med huvudmannens intresse är typiskt sett alltid ägnat att skada huvudmannen, alldeles oavsett på vilken sam- hällssektor denne verkar. Skulle emellertid huvudmannen vara det all- männa och funktionären ha myndighetsutövande uppgifter kan potential- en för graverande skador av flera skäl framstå som större. Eftersom myn- dighetsutövning ytterst är grundad på lag eller annan författning, äventy- rar korruption i ett sådant sammanhang den riktiga tillämpningen av be- slutad lagstiftning. Till detta ska läggas att det rör sig om sektorer där det allmänna ensamt har förbehållit sig beslutanderätten och där fattade be- slut kan drivas igenom med samhällets tvångsmakt. Av dessa skäl måste korrekt myndighetsutövning vara ett primärt skyddsobjekt för mutbrotts- lagstiftningen. Emellertid är de skyddsvärda intressena fler än så. Det är uppenbart att det även i annan offentlig verksamhet t.ex. sådan som in- nefattar offentlig upphandling och inom den privata sektorn finns åt- skilliga beslutsfunktioner som har ekonomisk och annan makt koncentre- rad till sig i sådan omfattning att utövningen av dem aktualiserar intres- sen av likvärdig samhällsvikt. Även andra beslutsfunktioner är därför viktiga skyddsobjekt för mutbrottslagstiftningen. Det står vidare klart att förtroendet för huvudmannens verksamhet offentlig eller privat rubbas av att anställda eller uppdragstagare utåt vi- sar sin illojalitet genom att ta mutor. Utöver den risk för oriktig tjänsteut- övning som mutbrottsligheten för med sig är den alltså också ägnad att skada huvudmannens anseende. Att allmänheten kan förlita sig på att offentliga organ bedriver sin verksamhet med absolut hederlig- het och opartiskhet är givetvis den yttersta svårhetsgraden av denna ska- deverkan. Men på samma sätt kan det vara förödande för ett seriöst arbe- tande företag att få ord om sig att ha arbets- eller uppdragstagare som tar mutor. Även i detta hänseende har mutbrottsligheten således skadeverk- ningar som är allmängiltiga för och lika beaktansvärda på flera samhälls- sektorer. Inte heller när det gäller de skadeverkningar i övrigt som brukar till- skrivas korruptionen är det befogat att tala om ett specifikt offentligt in- tresse. Att etablering av ett mutsystem leder till ständigt nya anspråk på mutor och att verksamheten blir ineffektiv, dyr och långsam drab- bar således generellt och utan urskillning. Detsamma gäller den rättvise- skada som uppstår när vissa avnämare av en verksamhet skaffar sig obe- rättigat företräde framför andra. Vad som sagts visar att den yttersta grunden för att motverka mut- brottslighet är att söka i dess skadliga inverkan på samhällslivet som hel- het. Det saknas därför skäl att överväga en ordning som skulle innebära att bekämpningen av mutbrottslighet skedde med olika straffbestämmel- ser beroende på om den förekom på offentlig eller privat sektor. För re- Prop. 2011/12:79 geringen är det tvärtom uppenbart att mutansvaret även bör vara generellt reglerat. Bestämmelserna ska stå sig över tiden En annan av regeringens utgångspunkter är naturligtvis här liksom an- nars att arbetet med att utforma straffbestämmelserna ska resultera i en ändamålsenlig och lättillgänglig reglering som har förutsättningar att stå sig över tiden. Mot denna bakgrund bör till en början följande noteras om den nuva- rande regleringen. Användningen av begreppet muta eller annan otillbörlig belöning för att bestämma vad som ska vara mutbrott och bestickning innebär att det straffbara området inte kan utläsas direkt ur lagtexten. Till stöd för kon- struktionen har traditionellt anförts dels att vad som är otillbörligt beror av sed och bruk i samhället och vid varje tid rådande uppfattning och därför knappast kan preciseras i lag, dels att konstruktionen därmed är resultatet av ett avsiktligt och nödvändigt ställningstagande från lagstifta- rens sida, dels att närmare ledning för tolkning av begreppet måste ges i rättspraxis. Mot varandra har här vägts å ena sidan intresset av en flexibel regle- ring som är tillräckligt vid för att träffa straffvärda fall av otillåten påver- kan i ett föränderligt samhälle och å andra sidan de berättigade förvänt- ningar som både enskilda personer och näringslivet har på en tydlig lag- stiftning som inte leder till osäkerhet om vilka beteenden som är för- bjudna. När denna avvägning nu företas på nytt kan regeringen inte finna att den bör utfalla på något annat sätt. Som framgått av avsnitt 4.2 är innebörden av den kritik som riktats mot otillbörlighetskravet att det ger otillräcklig vägledning för gränsdragningen mellan vad som är mutor och vad som är godtagbara kontakt- och relationsbefrämjande förmåner. Ett tillgodoseende av denna kritik skulle emellertid kräva att lagens otillbör- lighetsbegrepp förankrades i olika yttre, faktiska omständigheter. Detta är uteslutet redan av det skälet att transaktionens otillbörlighet liksom hit- tills måste bestämmas på grundval av en samlad bedömning av alla i det enskilda fallet relevanta omständigheter. Det är därför varken möjligt el- ler önskvärt att välja ut och i lagtexten föra in enstaka faktorer såsom förmånens art eller ekonomiska värde och tillmäta dessa avgörande be- tydelse. Det sagda visar alltså att en reglering med förutsättningar att stå sig över tiden även fortsättningsvis måste bygga på otillbörlighetsbegreppet. Att detta begrepp på andra vägar kan konkretiseras och få sin innebörd utvecklad är därvid lika självklart för framtiden som det varit . Det är således uppenbart att vägledning för bedömningen kan hämtas i lagens motiv och i rättspraxis. Även innehållet i eventuella föreskrifter eller in- struktioner för en viss tjänst eller ett visst uppdrag är givetvis av betydel- se, liksom de uppförandekoder som kan finnas för olika aspekter av såväl offentlig som privat verksamhet. Ett exempel på instrument av det senare slaget är den kod för beslutspåverkan inom näringslivet som utredningen hade i uppgift att ta fram (jfr avsnitt 3). Ett säkert uppfyllande av internationella åtaganden Vissa av de internationella instrument som har tillträtt på kor- ruptionsbekämpningens område har föranlett mindre justeringar i bl.a. straffbestämmelsen om mutbrott. I allt arbete med att reformera mut- brottslagstiftningen måste det därför noga iakttas att denna anpassning inte på något sätt går förlorad. En självklar utgångspunkt för arbetet ska vara att det uppställs en hög säkerhetsmarginal i detta hänseende. Regeringens förslag: Bestämmelserna om straff för den som tar emot eller lämnar en muta ska samlas i 10 kap. . Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans motsätter sig att bestämmel-