prop · H00355 · 2012-12-20 00:00:00 — En annan självklar utgångspunkt är att kontrollmyndigheten först prövar andra möjligheter att komma till rätta med problemet och först som en sista utväg låter förstöra varan. Regeringens förslag: ska kunna besluta om rättelse på den enskildes bekostnad om han eller hon inte fullgör sina skyldigheter enligt de EU-förordningar som kompletteras av den nya lagen, de beslut som har meddelats med stöd av EU-förordningarna, lagen, de föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen eller de beslut som har meddelats med stöd av lagen. 2012/13:55 Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Inte någon av remissinstanserna har berört denna Skälen för regeringens förslag: En grundläggande förutsättning för att kontrollmyndigheterna ska kunna säkerställa efterlevnaden av livsmedelslagstiftningen är att myndigheterna har tillräckliga möjligheter att vidta åtgärder vid bristande efterlevnad av regelverket. I avsnitten 13.5 och 13.6 har regeringen föreslagit att kontrollmyndigheten ska ha möjlighet att meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lagstiftningen ska följas, att förena förelägganden och förbud med vite och att ta hand om en vara som, trots att ett föreläggande eller förbud har meddelats, ändå inte överensstämmer med de krav som uppställs i lagstiftningen. Som en ytterligare åtgärd och för att fullt ut säkerställa en effektiv kontroll anser regeringen att kontrollmyndigheten, i likhet med vad som gäller enligt livsmedelslagen (2006:804) och lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter, även ska ha möjlighet att vidta rättelse på den enskildes bekostnad. ska kunna besluta om rättelse om någon inte fullgör sina skyldigheter enligt de EU-förordningar som kompletteras av lagen, de beslut som har meddelats med stöd av EU-förordningarna, den nya lagen, de föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen eller de beslut som har meddelats med stöd av lagen. Medlemsstaterna är enligt artikel 55 i och rådets förordning (EG) nr 882/2004 skyldiga att fastställa bestämmelser om sanktioner. Dessa sanktioner ska vara effektiva, proportionerliga och avskräckande. Enligt 7 § första stycket lagen om EG:s förordning om ekologiskt framställda produkter döms den leverantör som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot ett förbud som har meddelats med stöd av artikel 9.9 b i rådets förordning nr 2092/91 och som innebär att produkter inte får marknadsföras med uppgift om att de är ekologiskt framställda eller att de omfattas av EG:s kontrollsystem för ekologisk odling till böter. Artikel 9.9 b föreskriver att kontrollmyndigheter och kontrollorgan vid uppenbar överträdelse eller överträdelse med långvariga verkningar ska förbjuda leverantören att marknadsföra sina produkter med uppgifter som syftar på ekologisk produktion som överenskoms med medlemsstatens behöriga myndighet. Enligt 7 § andra stycket samma lag gäller detsamma den leverantör som använder påskrift om att en produkt omfattas av EU:s kontrollsystem för ekologisk odling trots att leveran- Prop. 2012/13:55 törens tillstånd att använda sådan påskrift har återkallats. Av propositionen Lag om EG:s förordning om ekologiskt framställda produkter, m.m. (prop. 1994/95:175, s. 12) framgår att sistnämnda straffbestämmelse straffbelägger överträdelser av beslut enligt artikel 10.3 b i rådets förordning (EEG) nr 2092/91. Artikel 10.3 b innebär att tillståndet för leverantören att använda påskrift om att produkten är ekologisk ska återkallas vid uppenbar överträdelse av EU-förordningen eller överträdelse av EU-förordningen med långvariga verkningar. Enligt 7 § tredje stycket döms inte till ansvar i ringa fall. Av 8 § framgår att den som har överträtt ett vitesförbud inte döms till ansvar för den gärning som omfattas av förbudet. En förutsättning för brott är i båda fallen att ett beslut som en tillsynsmyndighet eller ett kontrollorgan har fattat överträds. I förarbetena uttalades att förbud eller föreläggande vid vite i sig skulle vara en tillräcklig sanktion mot en enligt EU-förordningen otillåten marknadsföring. Då kontrollorgan skulle kunna komma att fatta sådana beslut och det inte ansågs vara lämpligt att kontrollorgan skulle kunna förbjuda eller förelägga vid vite ansågs straff dock också behövas som sanktion (prop. 1994/95:175 s. 13). Huvuddelen av de ekologiska bestämmelserna är inte straffbelagda. Bestämmelserna är inte heller förenade med sanktionsavgifter. Exempel på överträdelser som saknar sanktion är överträdelser av kravet på anmälan av ekologisk produktion till kontroll och underlåtelse att följa de ekologiska produktionsreglerna. Föreläggande eller förbud, eventuellt kombinerat med vite, kan dock användas som påtryckningsmedel för att aktören ska följa EU-förordningarna. Andra incitament för en aktör som har anmält sig till kontroll till att följa reglerna om ekologisk produktion är risken för att inte bli certifierad som ekologisk producent eller, om han eller hon redan har blivit certifierad, att förlora sin certifiering eller att certifikatet för ett visst parti eller en produktionsomgång återkallas. De ekonomiska konsekvenserna av att inte bli certifierad, att förlora sin certifiering eller certifikat avseende ett visst parti eller en produktionsomgång, kan vara betydande. 14.1Behovet av straff eller sanktionsavgift Regeringens bedömning: Underlåtenhet att anmäla sin verksamhet till kontroll bör leda till sanktion. Det behövs inte några sanktionsbestämmelser i övrigt. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, däribland och , tillstyrker eller har inte någon erinran mot bedömningen. delar de överväganden i promemorian som gäller sanktionsmöjligheterna. 2012/13:55 i anför att det, ur både producent- och konsumentsynpunkt, kan vara motiverat att i vissa fall använda sig av sanktioner mot dem som inte efterlever regelverket. Detta bör dock tillämpas med försiktighet. I många fall kan risken att inte bli certifierad som ekologisk producent vara ett tillräckligt incitament för att följa reglerna. Det är också viktigt att sanktioner endast tillämpas där andra sanktioner inte står till buds för att undvika dubbla sanktioner. delar bedömningen i promemorian om att 29 § livsmedelslagen tillsammans med föreskrifter är tillräckligt för att straffbelägga felaktig märkning av livsmedel som ekologiska. Myndigheten anser dock att ett särskilt straffstadgande i lagen om kontroll av ekologisk produktion skulle förtydliga att sådana överträdelser är straffbara. instämmer med den i promemorian gjorda bedömningen avseende skyldigheten att tillhandahålla upplysningar och handlingar. Skälen för regeringens bedömning Skyldighet att anmäla verksamhet till kontroll Av artikel 28.1 i rådets förordning (EG) nr 834/2007 följer att en aktör som framställer, bereder, förvarar eller från ett tredjeland importerar produkter som omfattas av EU-förordningen ska anmäla sin verksamhet till den behöriga myndigheten i den medlemsstat där verksamheten bedrivs. Anmälningsskyldigheten gäller också för en aktör som exporterar ekologiska produkter som omfattas av EU-förordningen enligt artikel 28.1 i rådets förordning (EG) nr 834/2007. Anmälningsskyldigheten upphör inte på grund av att aktören överlåter sin anmälningspliktiga verksamhet till en tredje man. Anmälan ska göras innan aktören släpper ut produkter på marknaden som ekologiska produkter eller som produkter under omställning till ekologisk produktion. Medlemsstaterna kan undanta vissa aktörer från anmälningsskyldigheten (se avsnitt 9). Medlemsstaterna ska utse en myndighet eller godkänna ett organ för mottagande av anmälningar till kontroll. Det kan också finnas behov av att förtydliga i vilken utsträckning som anmälningsskyldigheten ska omfatta aktörer som släpper ut bearbetade livsmedel på marknaden med uppgift om att de är delvis ekologiska eller med uppgift i innehållsförteckningen om att de innehåller ekologiska ingredienser. Underlåtelse att fullgöra anmälningsskyldigheten är inte sanktionsbelagd. Anmälningsskyldigheten syftar till att möjliggöra en kontroll av reglerna om ekologisk produktion. Genom en effektiv kontroll säkerställs dels att konsumenterna ska kunna känna förtroende för att uppgifter om ekologisk produktion är korrekta, dels en sund konkurrens på marknaden. Det är därför mycket viktigt att anmälningsskyldigheten följs. Regeringen anser således att underlåtenheten att anmäla sin verksamhet till kontroll bör vara sanktionsbelagd. Regeringen återkommer i avsnitt 14.2 till frågan om underlåtenheten att lämna in en anmälan bör leda till en straffrättslig sanktion eller till en sanktionsavgift. Medlemsstaterna ska enligt artikel 91.3 i kommissionens förordning (EG) nr 889/2008 vidta de åtgärder och påföljder som behövs för att förhindra bedräglig användning av de uppgifter som avses i avdelning IV (dvs. artiklarna ) i rådets förordning (EG) nr 834/2007 och avdelning III (dvs. artiklarna 5762) och/eller bilaga XI i kommissionens förordning (EG) nr 889/2008. I artikel 23 i rådets förordning (EG) nr 834/2007 och i artiklarna 5962 i kommissionens förordning (EG) nr 889/2008 anges under vilka förutsättningar som en produkt får saluföras med uppgift i märkning, marknadsföring eller handelsdokument om att den är ekologisk, delvis ekologisk, innehåller ekologiska ingredienser eller är producerad under omställning till ekologiskt jordbruk. I artikel 25 i rådets förordning (EG) nr 834/2007 anges under vilka förutsättningar som den ekologiska unionslogotypen får användas. Användning av logotypen visar att produkten är ekologisk. I artikel 24 i rådets förordning (EG) nr 834/2007 finns bl.a. bestämmelser om vilka uppgifter som måste framgå av märkningen, bl.a. kodnummer för kontrollmyndighet eller kontrollorgan, i vissa fall unionslogotypen och uppgift om produktens ursprung. Artikel 26 i rådets förordning (EG) nr 834/2007 innehåller endast ett bemyndigande för kommissionen. Artiklarna 57 och 58 samt bilagan XI till kommissionens förordning (EG) nr 889/2008 innehåller bestämmelser om utformning och placering av den ekologiska unionslogotypen, uppgifter om kontrollmyndighet eller kontrollorgan och ursprungsort. I fråga om ekologiska produkter som är livsmedel gäller EU:s generella livsmedelsregelverk. Bestämmelser om bl.a. hygien och märkning finns i EU-förordningar och EU-direktiv som kompletteras av respektive genomförs i nationell lagstiftning. och rådets direktiv /13/EG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om märkning och presentation av livsmedel samt om reklam för livsmedel (EGT L 109, , s. 29, Celex 32000L0013) har med stöd av bemyndigande i livsmedelslagen och livsmedelsförordningen genomförts i föreskrifter. I 4 § i föreskrifter (LIVSFS 2004:27) om märkning och presentation av livsmedel anges att med märkning avses varje ord, närmare upplysning, varumärke, märkesnamn, illustration eller symbol som avser ett livsmedel och som finns på emballage, etikett, dokument, skylt, meddelande, halsring eller krage som är fäst på, medföljer eller hänvisar till livsmedlet. I bestämmelsen om redlighet i 5 § föreskrivs att märkningen och dess närmare utformning bl.a. inte får vara sådan att den på ett avgörande sätt skulle kunna vilseleda köparen, särskilt om vad som är utmärkande för livsmedlet och i synnerhet dess egenskaper, sammansättning, ursprung eller härkomst samt tillverknings- eller produktionsmetod eller genom att tillskriva livsmedlet verkningar eller egenskaper som det inte har. föreskrifter omfattar märkning och presentation av livsmedel som är avsedda att som livsmedel saluhållas till enskilda konsumenter och storhushåll (restauranger, personalrestauranger och liknande). Den som med uppsåt eller av oaktsamhet bl.a. bryter mot Livsmedels- verkets föreskrifter om märkning och presentation av livsmedel döms enligt 29 § livsmedelslagen till böter. Vad avser ekologiskt foder är EU:s generella foderregelverk och natio- nella bestämmelser tillämpliga. Ekologiskt foder måste t.ex. uppfylla foderregelverkets krav på hygien, säkerhet och märkning. Generella bestämmelser om utsläppande på marknaden av foder samt bestämmelser om märkning, presentation och förpackning av foder finns i och rådets förordning (EG) nr 767/2009 av den 13 om utsläppande på marknaden av foder och användning av foder, om ändring av och rådets förordning (EG) nr 1831/2003 och om upphävande av rådets direktiv /373/EEG, kommis- sionens direktiv /511/EEG, rådets direktiv /471/EEG, 83/228/EEG, 93/74/EEG, 93/113/EG och 96/25/EG samt kommissionens beslut 2004/217/EG (EUT L 229, , s. 1, Celex 32009R0767). ningen gäller för foder för såväl livsmedelsproducerande djur som för icke livsmedelsproducerande djur, inklusive sällskapsdjur. Enligt artikel 11 i EU-förordningen får märkning och presentation av foder inte utformas så att användaren vilseleds, särskilt vad gäller tillverkningsmetod och sammansättning av fodret. Enligt artikel 12 är den foderföretagare som först släpper ut fodret på marknaden ansvarig för att märkningen är korrekt. Om fodret säljs under ett annat företags- namn ska det företaget i stället ansvara för märkningen. som ansvarar för försäljning och distribution utan att påverka märk- ningen ska avstå från att leverera foder som de vet eller borde ha presumerat inte uppfyller kraven. Enligt artikel 4 i samma förordning får foder endast släppas ut på marknaden och användas om det bl.a. är märkt, förpackat och presenterat i enlighet med bestämmelserna i förordningen och annan tillämplig Lagen (2006:805) om foder- och animaliska biprodukter kompletterar EU-förordningen genom tillkännagivandet (2011:787) om de EU- bestämmelser som kompletteras av lagen (2006:805) om foder och Den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot skyldigheter, villkor eller förbud som finns i de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen döms enligt 29 § lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter till böter. Om en gärning är att anse som ringa döms inte till ansvar enligt 30 § samma lag. Även i marknadsföringslagen (2008:486) finns bestämmelser som tillvaratar konsumenternas intressen vid vilseledande information. lag har enligt 1 § till syfte att främja konsumenternas och näringslivets intressen i samband med marknadsföring av produkter och att motverka marknadsföring som är otillbörlig mot konsumenter och näringsidkare. Med marknadsföring avses reklam och andra åtgärder i näringsverksam- het som är ägnade att främja avsättningen av och tillgången till produkter (3 §). Marknadsföring är vilseledande om näringsidkaren använder sig av felaktiga påståenden om bl.a. produktens kvalitet, egenskaper, ursprung och näringsidkarens åtagande att följa uppförandekoder (10 §). ledande marknadsföring är att anse som otillbörlig om den påverkar eller sannolikt påverkar mottagarens förmåga att fatta ett välgrundat affärs- beslut (8 §). En näringsidkare som uppsåtligen eller av oaktsamhet har brutit mot bestämmelsen om vilseledande marknadsföring i 10 § kan Prop. 2012/13:55 åläggas marknadsstörningsavgift (29 §) om vilseledandet har varit Sanktionsbestämmelserna i livsmedelslagen, lagen om foder- och animaliska biprodukter och marknadsföringslagen omfattar således sådan bedräglig användning av uppgifter som ska vara sanktionsbelagda enligt förordning (EG) nr 889/2008. Det finns därför enligt regeringens bedömning inte något behov av särskilda sanktionsbestämmelser i den nya lagen. Skyldigheten att tillhandahålla upplysningar och handlingar Som tidigare konstaterats behövs en effektiv kontroll för att se till att reglerna följs. Därigenom säkerställs dels att konsumenter ska kunna känna förtroende för att uppgifter om ekologisk produktion är korrekta, dels en sund konkurrens. Kontrollmyndigheterna och kontrollorganen måste därför ges möjlighet att utföra sin kontroll på ett effektivt sätt och utan att det uppställs några hinder. För att kunna utföra en effektiv kontroll måste kontrollmyndigheterna och kontrollorganen få tillgång till relevanta upplysningar och handlingar som behövs i kontrollen. Kontrollmyndigheterna och kontrollorganen har en sådan rätt enligt artikel 67 i kommissionens förordning (EG) nr 889/2008. Ett beteende som innebär att en kontroll hindras, genom att upplysningar och handlingar undanhålls kontrollmyndigheten eller kontrollorganet, bör beivras. Den som inte uppfyller sin skyldighet att tillhandahålla upplysningar och handlingar i kontrollen bör därför bli föremål för en sanktion. De sanktionsformer som kan uppfylla kraven på en effektiv kontroll är vite, straff eller sanktionsavgift. I avsnitt 13 föreslås att kontrollmyndigheten även fortsättningsvis ska kunna meddela förelägganden samt att besluta att förena sådana förelägganden med vite. har således möjlighet att förelägga en näringsidkare att tillhandahålla upplysningar eller lämna ut handlingar och att förena ett sådant föreläggande med vite. Som påtryckningsmedel är vitet effektivt i och med att det kan anpassas efter den enskilde näringsidkarens betalningsförmåga. Av 3 § viteslagen (1985:206) så framgår det att när vite föreläggs, ska det fastställas till ett belopp som med hänsyn till vad som är känt om adressatens ekonomiska förhållanden och till omständigheterna i övrigt kan antas förmå honom att följa det föreläggande som är förenat med vitet. Detta får anses vara en lämplig och tillräckligt effektiv åtgärd för att övertyga näringsidkaren om att medverka till kontrollen och därmed för att kontrollmyndigheten eller kontrollorganet ska kunna genomföra kontrollen. Att införa straff eller sanktionsavgift för samma gärning framstår därmed som obehövligt. 14.2Straff eller sanktionsavgift vid underlåten anmälningsskyldighet? Regeringens förslag: En administrativ sanktionsavgift ska tas ut av den som låter bli att anmäla sin verksamhet i strid med artikel 28.1 i rådets förordning (EG) nr 834/2007. Avgiften ska tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. De myndigheter som regeringen bestämmer ska ges rätt att besluta om sådana sanktionsavgifter. Avgiften ska tillfalla staten. Regeringens bedömning: överträdelser bör inte undantas från det avgiftsbelagda området. Promemorians förslag och bedömning: Överensstämmer med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, däribland och , tillstyrker eller har inte någon erinran mot förslaget och bedömningen. i län är tveksam till om förslaget om administrativa sanktionsbestämmelser underlättar för kontrollmyndigheter att utöva kontroll. Eventuella fördelar måste balanseras mot risken av att det leder till begränsningar för utveckling av det ekologiska lantbruket med mer byråkrati och ökade kostnader för både aktörerna och för samhället. delar de överväganden i promemorian som gäller sanktionsmöjligheterna och instämmer i att det inte finns skäl att straffbelägga överträdelser av den föreslagna lagen. anser att ett åsidosättande av anmälningsplikten bör vara straffbelagd i stället för belagd med administrativ sanktionsavgift, eftersom man befarar att en sanktionsavgift inte kommer att ha önskvärd effekt. En kriminalisering medför dessutom möjlighet att använda det verksamma instrumentet företagsbot. För det fall att underlåtenhet att anmäla kriminaliseras kan handläggningen effektiviseras. Detta eftersom det är en felaktig märkning om ett livsmededels ekologiska produktion som leder till att en aktörs underlåtenhet att anmäla sin verksamhet avslöjas. anser vidare att den föreslagna begränsningen av avgiftsskyldigheten till aktörer som i sin näringsverksamhet underlåter att anmäla sin verksamhet, som är en nyhet på livsmedelsområdet, är olämpligt utformad eftersom den medför ett behov av utredning och kan vara svår att tillämpa. Om avsikten är att detta begrepp ska användas med en annan innebörd än den på det skatterättsliga området måste begreppet definieras. Begreppet näringsverksamhet förutsätter ett vinstsyfte. Skälen för regeringens förslag och bedömning Regeringens principiella ståndpunkt är att kriminalisering för att förhindra överträdelser av olika normer ska användas med en viss försiktighet (jfr prop. 1994/95:23 s. 53 ff). En kriminalisering kan trots det vara befogad om alternativa sanktioner inte står till buds, inte skulle vara rationella eller skulle kräva oproportionerligt höga kostnader. Det kan också vara befogat med hänsyn till gärningens allvar. En kriminalisering förutsätter vidare att straffsanktionen är ett effektivt medel för att motverka det icke önskvärda beteendet och att rättsväsendet har resurser att klara av den eventuellt ytterligare belastning som kriminaliseringen innebär. När det gäller att avgöra om sanktionsavgifter kan vara ett alternativ till straff angav regeringen i propositionen om ändring i (ekonomiska sanktioner vid brott i näringsverksamhet, prop. 1981/82:142) några vägledande principer för användningen av sanktionsavgifter, bl.a. att en sanktionsavgift bör knyta an till ett enkelt objektivt och lätt konstaterbart faktum. Ett system med sanktionsavgifter används ofta för att åstadkomma ett enklare och snabbare beivrande av regelbrotten. ges därför en tillsynsmyndighet rätt att, som första instans, besluta om sanktioner. Sanktionsavgifter bör i sådana fall utlösas endast av lätt konstaterbara överträdelser för vilka utredningsinslaget är begränsat. Ansvaret är således vanligtvis strikt i dessa fall. Ett stort utredningsmaterial eller ett behov av mer omfattande bevisvärdering, särskilt i fråga om muntliga utsagor, talar i stället för domstolsprövning. Sanktionsavgifter ska vidare drabba alla lika som överträder reglerna och avgiften ska vara anpassad till överträdelsen enligt schabloner. Straff eller sanktionsavgift? Att konstatera om en ekologisk producent har underlåtit att anmäla sin verksamhet till kontroll går lätt att konstatera utan en komplicerad utredning. Anmälningsskyldigheten är av administrativ art. Det framgår klart av bestämmelserna vad som krävs av den enskilde. Regeringen anser därför att övervägande skäl talar för att en underlåtenhet att uppfylla sin anmälningsskyldighet bör leda till en sanktionsavgift. Därigenom uppnås ett enklare och snabbare beivrande jämfört med om skyldigheten skulle vara straffbelagd. Utredningsinsatser behöver inte heller tas i anspråk hos polis- och åklagarmyndighet. anser att straff är lämpligare påföljd för åsidosättande av anmälningsplikten än sanktionsavgift eftersom avgiftens storlek inte är tillräckligt avskräckande. Den ekonomiska fördelen av medveten felaktig märkning och marknadsföring kan vara betydande, särskilt om den pågår . Regeringen bedömer att avgiften kan sättas på en nivå som är tillräckligt avskräckande. I avsnitt 14.3 återkommer regeringen till frågan om vad som är en lämplig avgift. Med hänsyn till att det klart framgår av bestämmelserna under vilka förutsättningar som en anmälan ska lämnas finns det en stark presumtion för att underlåtenhet att följa anmälningsskyldigheten inte kan ske på annat sätt än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. Anmälningsskyldigheten riktar sig vidare mot personer och företag som måste antas ha en ingående kännedom om föreskrifternas innehåll och särskild anledning att vaka över att de inte överträds. Sanktionsavgift bör därför tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Ansvaret kommer således att vara strikt. Därigenom åstadkoms också ett 2012/13:55 enklare och snabbare beivrande av överträdelser samt att den prövning som myndigheten behöver göra blir mindre omfattande. Uppgiften att besluta om sanktionsavgift bör ligga hos myndighet i stället för hos domstol mot bakgrund av den begränsade utredning och bedömning som behövs. De statliga myndigheter som regeringen bestämmer bör således ges rätt att, som första instans, besluta om sådana sanktioner.