prop · H00345 · 2012-11-15 00:00:00 — Genom att kravet på egenhändigt undertecknande tas bort kommer med tiden allt fler ansökningar och överklaganden att ges in till domstol utan underskrift. Om sökanden eller klaganden använder sig av t.ex. e-post är det inte ens möjligt att underteckna handlingen. Med den föreslagna ordningen kan domstolen i de flesta fall godta en ansökan eller ett överklagande som sker per e-post. Undantagsvis kan dock domstolen av någon särskild anledning känna tveksamhet om huruvida den angivna avsändaren av ansökan eller överklagandet är den verklige avsändaren. I sådana fall bör, som konstateras ovan, domstolen kunna begära att handlingen bekräftas av den uppgivne avsändaren. Bestämmelser om sådan bekräftelse finns i 44 § tredje stycket FPL, där det föreskrivs att telegram eller annat meddelande som inte är underskrivet ska bekräftas av avsändaren genom egenhändigt undertecknad handling, om rätten begär det. När det gäller frågan om vad rättsföljden blir av att en bekräftelse inte kommer in föreskrivs i motsvarande bestämmelser i och ärendelagen att domstolen i ett sådant fall får bortse från meddelandet (33 kap. 3 § tredje stycket RB och 44 § tredje stycket ÄL). I promemorian föreslås att 44 § tredje stycket FPL utformas på samma sätt. Bland annat Kammarrätten i och Förvaltningsrätten i anser att en ansökan eller ett överklagande som på grund av ofullständighet inte kan läggas till grund för en prövning i sak vilket torde bli följden när en bekräftelse inte sker bör avvisas. Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i anser att det är tveksamt om en möjlighet att avvisa omfattas av promemorians förslag. Dessa domstolar, liksom Patentbesvärsrätten, efterlyser under alla förhållanden en precisering av rättsföljden. Flera remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i , anser vidare att det måste krävas att det i föreläggandet informeras om konsekvenserna av en utebliven bekräftelse och att detta bör framgå av lagtexten. När det som uppställs krav på att en ansöknings- eller överklagandehandling ska vara egenhändigt undertecknad måste en bekräftelse alltid begäras innan rätten kan ta ställning till frågan om avvisning (se t.ex. RÅ 1992 not 571 och 572). Eftersom regeringen nu föreslår att kravet på egenhändigt undertecknande tas bort bör en bekräftelse av en ansökan eller ett överklagande begäras endast när den kan tänkas ha betydelse i bevishänseende och underlåtenheten att lämna en bekräftelse i sig har ett bevisvärde (jfr prop. 1993/94:190 s. 121). Bekräftelsen har till huvudsakligt syfte att göra det möjligt att avgöra om inlagan kommer från en uppgiven person och om den därmed kan läggas till grund för en prövning i sak. Enligt regeringens uppfattning innebär en begäran om bekräftelse alltså endast ett sätt att införskaffa ytterligare utredning i identitetsfrågan. Om det inte går att undanröja tvivlen om avsändarens rätta identitet kan handlingen inte föranleda någon åtgärd från domstolens sida (jfr prop. 1971:30 del 2 s. 522 och RÅ 2004 not 130). I ljuset av det ovan anförda anser regeringen, i likhet med flera remissinstanser, att införande av en bestämmelse som endast anger att rätten får bortse från en handling riskerar att skapa förvirring snarare än att tydliggöra konsekvenserna av en utebliven bekräftelse. I de fall begäran om bekräftelse inte avser en ansökan eller ett överklagande får rätten redan enligt nuvarande ordning bortse från handlingen, trots att det inte finns någon uttrycklig bestämmelse om detta. Av allmänna principer om talerätt följer att en ansökan eller ett överklagande ska avvisas i fall där den som klagar inte är behörig. Regeringen anser att denna ordning bör bestå. Av en begäran om bekräftelse bör det naturligtvis alltid framgå vad konsekvenserna blir av en underlåtenhet att följa föreläggandet. Regeringen anser att det inte finns något behov av att uttryckligen reglera detta. Förvaltningsrätten i påtalar att det i promemorian använda begreppet meddelande torde, som paragrafen är utformad, endast avse telefax, e-post och andra typer av meddelanden som anländer till domstolen via ett telebefordringsföretag och att det därför inte är möjligt för domstolen att begära in bekräftelse av handlingar som inkommer t.ex. per post. Regeringen är av samma uppfattning (jfr prop. 1993/94:190 s. 121). Regeringen anser dock att möjligheten att begära bekräftelse inte bör vara begränsad till vissa situationer eller typer av dokument. För att detta ska vara tydligt bör begreppet handling användas, varvid avses alla former av inlagor som ges in till domstolen. I promemorian föreslås att en bekräftelse ska ske genom en i original undertecknad handling. Bland annat Kammarrätten i och Kammarrätten i pekar på att det kan finnas alternativa möjligheter för en domstol att undanröja osäkerhet om vem som gett in t.ex. ett överklagande (jfr SOU 2010:29 s. 387 f.). Regeringen instämmer i kammarrätternas synpunkt. Syftet med bl.a. de förändringar som föreslås är att ta bort formkrav och skapa en mer flexibel processordning. Det avgörande bör vara att rätten på ett tillförlitligt sätt kan eliminera tveksamheter om en avsändares identitet, vilket enligt regeringens uppfattning kan ske även på annat sätt än genom en i original undertecknad handling (jfr t.ex. NJA 1991 s. 407, NJA 1991 s. 595 och RH 2010:44). Till skillnad från bestämmelsens nuvarande utformning och promemorians förslag, anser regeringen således att det inte bör uppställas krav på att en bekräftelse nödvändigtvis behöver ske genom en i original undertecknad handling. Några remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i och Förvaltningsrätten i , anser att regleringen i 44 § första och andra styckena FPL om när en handling ska anses ha kommit in till domstolen bör anpassas till motsvarande reglering i betänkande En ny förvaltningslag, vilken bl.a. behandlar frågan om 2012/13:45 elektroniskt ingivande (SOU 2010:29 s. 387 f.). Regeringen instämmer i att det kan finnas skäl att modernisera regleringen och att det finns ett värde i att bestämmelserna om ankomstdag i de båda lagarna så långt möjligt är likalydande. Det är angeläget att bestämmelserna om ankomstdag i processlagarna för de båda domstolsslagen överensstämmer med varandra. förslag bereds inom och regeringen avser inte att föregripa det arbetet. Om en förändring av förvaltningslagen i detta avseende blir aktuell kan det finnas anledning att överväga om motsvarande förändring bör ske i förvaltningsprocesslagen, och ärendelagen. Tills vidare bör alltså bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen om ankomstdag endast justeras i språkligt hänseende på det sätt som föreslås i promemorian. 8Ombud behörighetskrav och fullmakt 8.1Behörighetskrav för ombud och biträden En utgångspunkt för förvaltningsprocesslagen är att de flesta parter inte har anledning eller möjlighet att anlita en jurist för att ta tillvara sina intressen. I de allra flesta fall kan en part klara sig på egen hand. En part har dock alltid rätt att genom fullmakt ge en annan person i uppdrag att såsom ombud föra hans eller hennes talan. Alternativt kan parten anlita en annan person att biträda honom eller henne vid en muntlig förhandling inför rätten (48 § första stycket FPL). Vid sidan av ett ombud eller biträde kan parten givetvis ha någon som hjälper honom eller henne utan att detta kommer till något yttre uttryck i domstolsförfarandet. Rätten får som ombud eller biträde i målet avvisa den som visar oskicklighet eller oförstånd eller som av annat skäl är olämplig. Rätten får också förklara honom eller henne obehörig att brukas som ombud eller biträde vid rätten antingen eller tills vidare (48 § andra stycket FPL). Bestämmelserna utformades med 12 kap. 5 § RB som förebild. Enligt får vid tillämpningen av bestämmelserna i 48 § andra stycket FPL endast sådana omständigheter beaktas som inträffat under rättegången (RÅ 1985 ref. 2:15). Att någon redan när en process inleds kan konstateras vara olämplig utgör alltså i förvaltningsprocessen inte grund för avvisning. Om den som avvisas eller förklaras obehörig är advokat, ska åtgärden anmälas till styrelse (48 § tredje stycket FPL). Vid förvaltningsprocesslagens tillkomst övervägdes att reglera frågor om ombud, biträde och fullmakt för ombud genom hänvisningar till bestämmelserna i 12 kap. RB (prop. 1971:30, bet. KU 1971:36). Departementschefen menade dock att det utanför tvistemålsprocessens område knappast finns ett behov av så utförliga regler i ämnet (a. prop. del 2 s. Det mest väsentliga var enligt departementschefen att få fastslaget Prop. 2012/13:45 att den som för talan får anlita ombud eller biträde. Något behov av att i förvaltningsprocesslagen ha någon motsvarighet till reglerna i 12 kap. 24 §§ RB om behörighetskrav och jäv för ombud och biträden ansågs alltså inte föreligga vid lagens tillkomst. Inte heller i förvaltningslagen intogs några sådana regler. Det uttalades dock i förarbetena till förvaltningslagen (1971:290) att viss ledning kan hämtas från bl.a. bestämmelser om behörighet för ombud (a. prop. del 2 s. 362). Av praxis från följer, till skillnad från vad som gäller enligt , att en juridisk person kan tillåtas att uppträda som ombud i allmän förvaltningsdomstol (RÅ 1973 ref. 48 och RÅ 1981 ref. 1:72). I förarbetena till förvaltningslag uttalades att reglerna om ombud, som senare fördes över till förvaltningslagen (1986:223) oförändrade i sak, inte innebär något hinder mot att juridisk person fungerar som ombud i ett förvaltningsärende (a. prop. del 2 s. 362). regler om behörighetskrav för ombud innebär att ingen annan får användas som ombud än den som rätten med hänsyn till redbarhet, insikter och tidigare verksamhet finner lämplig att vara ombud i målet. För att den som har hemvist i en annan stat utanför EES än ska godtas som ombud måste rätten finna att det lämpligen kan ske. Ombudet ska behärska det svenska språket. Vidare gäller att den som är underårig, försatt i konkurs eller har förvaltare enligt inte får vara ombud (12 kap. 2 § RB). Dessa allmänna behörighetskrav ska beaktas av rätten självmant och prövningen förutsätts ske redan vid rättegångens början (NJA II 1943 s. 132 och 136). Dessutom gäller vissa jävsregler för ombud, t.ex. att rättsbildade befattningshavare i domstol, åklagare och kronofogdar i allmänhet inte utan särskilt tillstånd får vara ombud. Inte heller får den vara ombud som är närstående till en ledamot av rätten eller som har tagit befattning med saken såsom domstolsanställd eller ombud för motparten. Vidare får inte nämndemän vara ombud vid den domstol där de är nämndemän (12 kap. 3 och 4 §§ RB). Om ett ombud visar oredlighet, oskicklighet eller oförstånd eller om han eller hon på något annat sätt visar sig vara olämplig ska rätten avvisa honom eller henne. Rätten får också förklara honom eller henne obehörig, eller tills vidare, att vara ombud vid den rätten (12 kap. 5 § RB). Om den som avvisas eller förklaras obehörig är advokat, ska en anmälan om åtgärden göras hos styrelse (12 kap. 6 § andra stycket RB). För rättegångsbiträden gäller enligt 12 kap. 23 § RB samma behörighetskrav som för ombud. Ett biträde har inte någon fullmakt och har behörighet att handla på partens vägnar endast när även denne är närvarande i rättssalen. Ärendelagen hänvisar till 12 kap. 25 §§ och 6 § andra stycket RB (47 §). Regeringens förslag: Behörighetskraven för ombud och biträden skärps genom att en bestämmelse införs som föreskriver att till ombud eller biträde endast får anlitas någon som är lämplig för uppdraget. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås att behörighetskraven skärps genom att bestämmelserna i 12 kap. 25 §§ och 6 § andra stycket RB ska tillämpas i förvaltningsprocessen (Ds 2010:17 s. 131 f.). Remissinstanserna: Många remissinstanser, bl.a. Regeringsrättens ledamöter, i , och Patentbesvärsrätten, uttalar sig positivt om förslaget att skärpa behörighetskraven för ombud och biträden. Ingen remissinstans avstyrker en förändring med denna inriktning. Några remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i , Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i och vid , anser dock att det inte är lämpligt att hänvisa till bestämmelser och flera av dem förordar i stället att nödvändiga behörighetskrav anges direkt i förvaltningsprocesslagen. Kammarrätten i och Förvaltningsrätten i ifrågasätter om det för de allmänna förvaltningsdomstolarna finns behov av att tillämpa samtliga de bestämmelser som det hänvisas till i , t.ex. krav på att ombud ska behärska svenska språket. vid är tveksam till att det inte längre ska vara möjligt att använda sig av en juridisk person som ombud medan bl.a. Patentbesvärsrätten tillstyrker den konsekvensen av promemorians förslag. Några remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i och , understryker vikten av att förvaltningsprocesslagen och förvaltningslagen samordnas när det gäller juridiska personers möjlighet att vara ombud. Justitiekanslern anser att det finns skäl att överväga en utvidgning av möjligheterna att avvisa ombud. Skälen för regeringens förslag Som framgår ovan saknas inom förvaltningsprocessrätten uttryckliga regler om vilka krav som ska ställas på den som vill uppträda som ombud eller biträde. Detta får ses mot bakgrund av att processen tidigare, förutom i vissa mål om tvång mot person, närmast undantagslöst var rent skriftlig. En allmän förvaltningsdomstol får visserligen avvisa den som i processen visar sig vara olämplig. Avsaknaden av primära regler om behörighetskrav leder dock till att det inte finns någon möjlighet för domstolen att avvisa den som vid ett måls tidigare behandling eller som i annat sammanhang har visat sig vara olämplig att uppträda som ombud. Exempelvis kan domstolen därför som ombud eller biträde till en muntlig förhandling behöva kalla en person som domstolen utifrån tidigare erfarenheter på goda grunder kan anta kommer att missköta sitt uppdrag och vid förhandlingen behöva avvisas. Enligt regeringen är det inte rimligt att rätten i ett sådant fall måste påbörja den muntliga förhand- lingen och låta ombudet visa prov på sin olämplighet för att först därefter kunna avvisa ombudet. Det säger sig självt att detta förhållande har en negativ inverkan på såväl effektiviteten i förfarandet som rättssäkerheten för den enskilde. Att det finns ett behov av skärpta behörighetsregler framhålls av bl.a. , som pekar på att det inom socialförsäkringsrättens område förekommer att personer som är olämpliga som ombud agerar som sådana. För att skapa en effektivare och mer rättssäker ordning anser regeringen att det bör uppställas krav på lämplighet för den som vill uppträda som ombud eller biträde i allmän förvaltningsdomstol. I promemorian görs bedömningen att en lämplig ordning är att den nuvarande regeln i 48 § andra stycket FPL om avvisande av olämpliga ombud och biträden ersätts med en hänvisning till 12 kap. 25 §§ RB, som innehåller såväl bestämmelser om vem som får vara ombud som bestämmelser om avvisning av ombud. Vidare görs bedömningen att regeln i 48 § tredje stycket FPL om att anmälan ska ske till styrelse i fall där en advokat avvisas bör ersättas av en hänvisning till 12 kap. 6 § andra stycket RB, som innehåller en motsvarande bestämmelse. Några remissinstanser framför invändningar mot den föreslagna tekniken att genomföra de skärpta behörighetsreglerna. Kammarrätten i efterfrågar en analys av om det för de allmänna förvaltningsdomstolarna finns behov av att tillämpa samtliga de bestämmelser som promemorian hänvisar till i . Kammarrätten ifrågasätter införandet av ett förbud mot att åklagare eller kronofogde är ombud i allmän förvaltningsdomstol, liksom om det i en i huvudsak skriftlig process är nödvändigt att reglera att ombud i samtliga mål ska behärska det svenska språket. Även Förvaltningsrätten i framhåller att ett krav på att ett ombud ska behärska svenska språket kan ställa till problem, framför allt i migrationsmålen. Några remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i och Förvaltningsrätten i , pekar på att språket i är ålderdomligt. vid innebär hänvisningarna till att samma regel kan komma att prövas av både (respektive Migrationsöverdomstolen) och , vilket medför risk för motstridiga slutsatser och därmed en försämrad praxisbildning. När det gäller den författningstekniska lösningen kan regeringen konstatera att förvaltningsprocesslagen redan innehåller hänvisningar till olika bestämmelser i . Regeringen kan dock instämma i remissynpunkterna att vissa av de bestämmelser i som promemorians förslag hänvisar till varken till sin språkliga eller innehållsmässiga utformning är helt ändamålsenliga för förvaltningsprocessen. Några av de ledande principerna sedan tillkomsten av förvaltningsprocesslagen har varit att lagen ska medge en stor flexibilitet i tillämpningen och att den inte ska tyngas av onödig detaljreglering. Det har förutsatts att olika regler i ska kunna tillämpas analogt när så är lämpligt (prop. 1971:30 del 2 s. 291 f.). Även om de relativt detaljerade krav som ställs på ombud vid de allmänna domstolarna i viss utsträckning är relevanta även för ombud och biträden i allmän förvaltningsdomstol, gör regeringen bedömningen att det för det senare domstolsslaget finns ett behov av en mer flexibel reglering som i 2012/13:45 större utsträckning tillåter en tillämpning som är anpassad till det enskilda fallet. Enligt regeringens mening är det vidare av värde att det krav som ställs på ett ombud tydligt framgår direkt av förvaltningsprocesslagen. En mer ändamålsenlig ordning för en skärpning av behörighetskraven bedöms därför vara att i förvaltningsprocesslagen ta in en bestämmelse som anger att en grundläggande förutsättning för att kunna anlitas som ombud eller biträde är att personen i fråga är lämplig för uppdraget. Därigenom blir det för både parter och deras tilltänkta ombud eller biträde klart att ett sådant krav ställs för att få uppträda i processen. Det tydliggör också att rätten har möjlighet att avvisa någon som på förhand inte bedöms vara kvalificerad. En allmän lämplighetsregel av liknande slag finns redan för två slags rättsliga biträden som förekommer vid allmän förvaltningsdomstol, nämligen rättshjälpsbiträden och offentliga biträden (26 § första stycket rättshjälpslagen [1996:1619], som 5 § lagen [1996:1620] om offentligt biträde hänvisar till). Regeringen anser vidare, i likhet med flera remissinstanser, att nuvarande bestämmelser om avvisning, inklusive bestämmelsen om anmälan i vissa fall till styrelse, med smärre förändringar bör vara fortsatt direkt angivna i förvaltningsprocesslagen. Justitiekanslern påtalar ett behov av att utvidga möjligheterna att bedöma ett ombud som olämpligt och hänvisar bl.a. till att JO i ett beslut avseende motsvarande bestämmelser i gett uttryck för att möjligheten att avvisa ombud förefaller väl snäv eftersom endast omständigheter i det aktuella målet får läggas till grund för ett sådant beslut (JO 2008/09 s. 36, se även NJA 1950 s. 359 och NJA 1987 s. 879). Regeringen är inte främmande för att en sådan förändring bör övervägas men konstaterar att en sådan översyn inte kan göras inom ramen för det nu aktuella lagstiftningsärendet. Möjligheten att anlita en juridisk person som ombud Enligt regeringens uppfattning bör ett uppdrag som ombud eller biträde i domstol vara förenat med ett personligt uppdrags- och ansvarsförhållande. En konsekvens av den föreslagna uttryckliga kompetensregeln för ombud och biträden i förvaltningsprocesslagen är att det inte längre kommer att vara möjligt att i allmän förvaltningsdomstol använda sig av juridiska personer som ombud eller biträden. En sådan förändring tillstyrks av bl.a. Patentbesvärsrätten. Några remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i , vid och , anser att det är otillfredsställande att det genom förslaget blir en skillnad mellan förvaltningsprocesslagens och förvaltningslagens kompetensbestämmelser som bl.a. innebär att en enskild, som anlitar en juridisk person som ombud hos beslutsmyndigheten, inte kommer att kunna använda samma ombud när han eller hon överklagar till domstol. Regeringen konstaterar att den ordning som föreslås i promemorian motsvarar vad som gäller i allmän domstol. Att endast fysiska personer kan vara ombud innebär enligt regeringens mening tydliga fördelar när det gäller att bedöma ett ombuds lämplighet för uppdraget och ansvar i förhållande till huvudmannen (se prop. 2009/10:215 s. 170 f.). De olägenheter för den enskilde som kan uppstå när kraven på ombud skiljer sig åt hos förvaltningsmyndighet och domstol bör inte heller överdrivas. Även när en juridisk person anlitas Prop. 2012/13:45 som ombud är det i realiteten en fysisk person i t.ex. aktiebolaget eller den ideella föreningen som för den enskildes talan. Enligt regeringens uppfattning bör det varken för den enskilde eller ombudet innebära någon större praktisk olägenhet att i ett sådant fall låta fullmakten omfatta den fysiska personen som faktiskt utför uppdraget. I 49 § första stycket FPL föreskrivs att ett ombud ska styrka sin behörig- het genom fullmakt. Om ombudet inte gör det, ska rätten förelägga ombudet eller huvudmannen att avhjälpa bristen (49 § andra stycket Kravet på att ett ombud ska styrka sin behörighet genom fullmakt innebär inte att fullmakten måste vara skriftlig. En part kan alltså vid en förhandling inför rätten muntligen ge en viss person fullmakt att före- träda honom eller henne som ombud. Vid tiden för förvaltningsprocesslagens tillkomst föreskrevs för allmän domstol att en skriftlig fullmakt skulle uppvisas i original när ombudet första gången vid rätten förde talan i målet (12 kap. 9 § första stycket RB i dess tidigare lydelse). Enligt motiven innebar bestämmelsen att full- makt skulle uppvisas i varje instans, såväl lägre som högre, där ombudet förde partens talan (SOU 1938:44 s. 167). 1999/2000:26) ändrades bestämmelsen i syfte att undvika onödigt merarbete i högre rätt och möjliggöra användningen av telefax och e-post Reformen innebär att en originalfullmakt inte behöver visas upp på nytt vid ett överklagande. Ändringen skedde genom att orden vid rätten togs bort ur lagtexten. Enligt 12 kap. 9 § första stycket första meningen RB ska skriftlig fullmakt visas upp i original när om- budet första gången för talan i målet. I förarbetena uttalade sig regeringen även om bestämmelserna om fullmakt i förvaltningsprocesslagen. regeringen torde regleringen i 49 § första stycket FPL innebära ett krav på att fullmakten ska inges i original (a. prop. s. 116). dömde att det inte fanns något beredningsunderlag för att i propositionen behandla kravet på fullmakter för de allmänna förvaltningsdomstolarnas del (a. prop. s. 118). För domstolsärenden i allmän domstol gäller att fullmakt inte behöver uppvisas annat än om domstolen anser att det behövs (47 § ÄL). I förvaltningslagen regleras inte uttryckligen frågan om fullmakt (jfr SOU 2010:29 s. 322 f.). I förarbetena till förvaltningslag an- förde dock departementschefen att i fråga om fullmakt 49 § FPL vid behov torde kunna tjäna som vägledning (prop. 1971:30 del 2 s. 362). doktrinen har angetts att till skillnad från vad som gäller vid rättskipning hos domstolarna ett sådant bevis om behörighet ofta kan undvaras i Myndigheten bör dock begära in fullmakt i ärenden av stor betydelse för huvudmannen (/, Förvaltnings- lagen med kommentarer, 3 uppl. s. 120, jfr RÅ 1950 ref. 30). det saknas generella bestämmelser i förvaltningslagen finns regler om fullmakt i förfarandet inför förvaltningsmyndigheter på flera ställen i 2012/13:45 lagstiftningen. I t.ex. utsökningsmål gäller att ett ombud inte behöver styrka sin behörighet genom fullmakt annat än om finner att det behövs (2 kap. 6 § utsökningsbalken). Inte heller vid handläggningen av inskrivningsärenden behöver en skriftlig fullmakt visas upp annat än om inskrivningsmyndigheten anser att det behövs (19 kap. 26 § jordabalken). 8.2.2Kravet på uppvisande av fullmakt tas bort