prop · GZ0372 · 2012-02-14 00:00:00 — beslutade dock regeringen att expeditionschefen för skulle överta ordförandeskapet för och att skulle ansvara för samordningen av RIF- arbetet.190 Regeringens tidigare organisering av RIF-arbetet, när myndigheterna på egen hand skulle driva arbetet framåt, medförde få konkreta resultat. Flera företrädare för myndigheterna uppger i intervjuer att arbetet dessutom ofta varit ineffektivt. Mot den bakgrunden valde regeringen en unik lösning där samordningsansvaret centraliserades från myndigheterna till i den nya SI-enheten. I samband med denna förändring blev arbetet mer avgränsat med tydliga prioriteringar. Regeringen fokuserade i en första etapp på RIF5-myndigheterna. Dessa fem myndigheter hanterar de största ärendemängderna med omfattande inslag samt upprepad registrering av information i brottmålsprocessen. Flera åtgärder för att effektivisera brottmålsprocessen, exempelvis för tvångsmedel och beslag, nedprioriterades till senare etapper. Orsaken till detta var att myndigheterna gjorde bedömningen att omfattningen av den första etappen annars blev 190Regeringsbeslut om ordförande i för rättsväsendets informationsförsörjning (), dnr Ju2009/2204/PO, Ju2008/1785/PO, Ju2009/636/PO, Ju2009/1937/PO. beställde en redovisning över RIF5- myndigheternas större planerade och bedrivna utvecklingsprojekt , samt en redovisning av budget och utfall för vissa it-kostnader . Syftet var att skulle få information för bättre styrning av myndigheternas fortsatta RIF-arbete.191 Vidare gav regeringen myndigheterna i uppdrag i regleringsbreven 2010 och 2011 att genomföra den första etappen i RIF. Myndigheterna har även fått krav på att anpassa sin interna planering och prioritering av it-baserad verksamhetsutveckling till RIF-gemensamma ställningstaganden.192 Ett problem för myndigheterna var att finansiera it-utvecklingsprojekt där en myndighet står för merparten av kostnaderna medan nyttan främst tillfaller andra myndigheter.193 För att ytterligare öka incitamenten för myndigheterna att leverera bättre it-stöd i rättskedjan har i budgetpropositionen avsatts totalt 210 miljoner konor för åren 2010-2012.194 Myndigheterna har också fått i uppdrag i regleringsbreven att ta fram planer för att anpassa verksamheterna till införandet av första etappen så att de effektivitets- och kvalitetsnyttor som skapas kan tillvaratas fullt ut. Företrädare för betonar att myndigheternas styrning av it-verksamheterna är en uppgift för respektive myndighetsledning.195 Myndigheternas it-verksamheter och it-stöd aktualiseras på sakenheterna om de får indikationer på väsentliga problem eller när större förändringar av arbetssätt genomförs med hjälp av it-stöd.196 Den nya organiseringen av RIF-arbetet innebär således att regeringen svarar för samordningen medan myndigheterna har ansvaret för att realisera en effektiv informationsförsörjning i rättskedjan. Vad gäller befogenheter har inte rådet någon förvaltningsmässig status utan består av myndigheter som var för sig fattar beslut i gemensamma frågor. som sådant har inte något formellt ansvar eller några befogenheter gentemot myndigheterna. Ordförande i är , som tidigare nämnts, expeditionschefen i Expeditionschefen är ansvarig för departementets arbete med myndighetsstyrning, vilket innefattar finansiering och styrning av myndigheternas verksamhet.197 191Justitiedepartementet, pm Redovisning av det IT-baserade utvecklingsarbetet hos vissa av rättsväsendets myndigheter, , dnr Ju 2009/10205/SI. 192Regeringens regleringsbrev till myndigheterna . 193Denna situation benämns för investeringsparadoxen och diskuteras av bland annat e-delegationen. 194Regeringskansliet, pm Principer för RIF-arbetet, . 197Regeringskansliet, e-post . 6.2Regeringens styrning av RIF-arbetet var återhållsam följde regeringen i huvudsak RIF-arbetet genom återrapporteringskrav i regleringsbreven och genom att ge Statskontoret i uppdrag att utvärdera RIF-arbetet under 1996-2000. Resultatet och de iakttagelser som Statskontoret redovisade stämmer väl överens med egen analys av RIF-arbetet senare.198 Statskontoret påpekade bland annat att de sammantagna resultaten av arbetet varit begränsade. En bidragande orsak till detta var att och myndigheterna inte prioriterade arbetet, exempelvis saknades en kraftfull ledning, tydlig prioritering och planering samt uppföljning av resultat. Ett annat problem var fördelningen av kostnader mellan myndigheterna, det vill säga när en myndighet utvecklar it-system men nyttan i första hand uppstår hos en annan myndighet. gavs myndigheterna i uppdrag att återrapportera vilka åtgärder som vidtagits med anledning av strategin för RIF-arbetet 1996 och den tidsplan som myndigheterna fastställt.199 Myndigheterna fick senare även i uppdrag 2004 och 2005 att redovisa hur RIF-arbetet fortskred och vilka åtgärder som vidtagits med anledning av bland annat den strategiska planen för RIF-arbetet som fastslogs för 2002-2007.200 Dessutom skulle minskade kostnader och behov av åtgärder som leder till att arbetet kan utföras effektivare och med högre kvalitet redovisas. Under 2006-2009 gavs myndigheterna i uppdrag att göra en samlad redovisning av RIF-arbetet i rådets årliga redovisning, både för respektive myndighets enskilda arbete och för det gemensamma arbetet. Därefter upphör återrapporteringskraven och uppdragen som rör RIF i myndigheternas regleringsbrev.201 Vidare framgår av budgetpropositionerna 2001-2006 att regeringen ska ta ställning till hur samordningen av RIF-arbetet ska utvecklas och hur RIF- rådets verksamhet ska se ut . Som underlag i beredningsarbetet nämns bland annat Statskontorets rapport och återrapporteringen från 198Statskontoret, Kan rättsväsendets information samordnas en utvärdering, rapport 2000:45. 199Myndigheterna fick i regleringsbreven 1997 i uppdrag att ta fram och fastställa en tidsplan över vilka åtgärder som med avseende på standarder, säkerhetsfrågor, kommunikationslösningar och gränssnitt krävs för att myndigheterna ska uppnå en samordnad informationsförsörjning. I regleringsbrev 2001 saknas hänvisning till strategin och tidsplanen. I regleringsbreven 2002 gör regeringen ett tillägg om att den strategiska plan som arbetar med ska vara färdig . 200Uppdrag i myndigheternas regleringsbrev . Regeringens uppdrag återupprepas dock inte i regleringsbrevet för . 201Regeringsbeslut Uppdrag till myndigheterna i för rättsväsendets informationsförsörjning att göra en gemensam årlig redovisning av verksamhetens utveckling, dnr Ju2006/302/PO. myndigheterna.202 Trots detta vidtar regeringen inte några betydande åtgärder eller förändringar i styrningen av RIF-arbetet. Däremot gav regeringen ett permanent ansvar för ordförandeskapet när det så kallade roterande ordförandeskapet mellan myndigheterna i upphörde.203 Den tidigare rikspolischefen utsågs till ordförande för från och med februari 2008.204 Sammantaget var regeringens styrning av RIF-arbetet återhållsam. 6.3Samordningen av RIF-arbetet har förbättrats Regeringens nuvarande samordning av RIF-arbetet uppfattas som positiv av en majoritet bland företrädarna för myndigheterna, inklusive Myndigheterna prioriterar numera RIF-arbetet högt. har få färdiga leveranser av nytt it-stöd genomförts i första etappen, men arbetet i RIF-arbetsgrupperna uppfattas av företrädare vid myndigheterna som konstruktivt. har löst uppkomna problem och kommit vidare i olika frågor.205 Flera företrädare för polisen, och Kriminalvården redogör dock för att personal inom myndigheterna är relativt hårt pressad och ofta upplever stress med att genomföra RIF-åtagandet. Det finns även en medvetenhet om detta inom , men krav på en hög arbetstakt motiveras av att myndigheterna inte lyckades leverera bättre resultat inom ramen för RIF-arbetet under många år.206 Enligt företrädare för flera myndigheter och präglar rättskedjeperspektivet i högre grad RIF-arbetet jämfört . Genomslag för detta perspektiv finns enligt uppgift i och har även fått ett större genomslag på RIF-gruppsnivå. Däremot uppges det fortfarande finnas behov av förbättringar i de enskilda arbetsgrupperna där rättskedjeperspektivet ännu inte är fullt ut etablerat.207 Omställningsarbetet har inneburit att myndigheterna har fokuserat på leveranser i RIF-arbetet och inte på att diskutera enskilda it-projekt. Fokus handlar även om förmåga att ta emot leveranser och informationsutbytet som sådant.208 2000/2001:1 utg.omr. 4 s. 18-19; prop. 2001/2002:1 utg.omr. 4 s. 29; prop. 2002/03:1 utg. omr. 4 s. 21; prop. 2003/2004:1 utg.omr. 4 s. 15; prop. 2004/2005:1 utg.omr. 4 s.87 och 92; prop. 2004/05:1 utg.omr. 4 s. 25 och prop. 2005/2006:1 utg.omr. 4 s. 18-19. 203Regeringsbeslut , Uppdrag till myndigheterna i för rättsväsendets informationsförsörjning att göra en gemensam årlig redovisning av verksamhetens utveckling, dnr Ju2006/302/PO. 204Regeringsbeslut , Ordförande i för rättsväsendets informationsförsörjning (), Ju2008/1178/PO. Enligt flera myndighetsföreträdare är framgångsfaktorer för den nuvarande organiseringen av RIF-arbetet bland annat att arbetet är tydligt avgränsat och i hög grad prioriterat av regeringen och myndigheterna. Av stor betydelse är att expeditionschefen vid är ordförande i , enligt flera myndighetsföreträdare.209 Avdömningsfunktionen har aldrig använts, även om det har varit nära. Företrädare för menar att denna funktion har ökat incitamenten för myndigheterna att lösa problem: de anstränger sig en extra gång för att lösa problemen gemensamt.210 Huvudprincipen är dock att myndigheterna ska samarbeta och komma överens. Företrädare för framhåller att beredningen och samordningen mellan myndigheter riskerar att ta tid och att vissa frågor måste kunna lösas snabbt. Företrädare för menar att det är viktigt att avdömningsfunktionen används för att undvika långa beredningstider.211 myndighetsledning har framfört önskemål om tydligare styrning av RIF-arbetet när myndigheterna inte kommer överens. Konsensus beskrivs som problematiskt i kritiska lägen och medför risk för att tidsplanerna inte kan hållas.212 6.4En långsiktig plan för RIF saknas I strategin för RIF-arbetet, som beslutades av regeringen , preciserades inte en långsiktig och tidsbestämd plan för arbetet, utan strategin var en vision av ett önskat läge. Regeringen har fortfarande inte beslutat om en långsiktig plan för RIF-arbetet, utan endast om en första etapp. Dokumentet Målbild 2012, som är framtaget av myndigheterna, är en uppdragsbeskrivning för RIF-arbetet och det myndighetsinterna utvecklingsarbetet fram till 2012.213 Företrädare för framhåller att dokumentet ska betraktas som en kravspecifikation över vad myndigheternas it-stöd skulle kunna leverera rent tekniskt och inte vad som faktiskt ska levereras. Det är inte heller önskvärt att realisera Målbild 2012 eftersom tillräcklig hänsyn inte tas till den personliga integriteten.214 arbetar med att ta fram ett underlag till en långsiktig plan för RIF-arbetet. 209Intervju vid , vid och vid . 213Rättsväsendets informationsförsörjning, Årsredovisning och redovisning av RIF-myndigheternas arbete med att utveckla informationshanteringen i rättskedjan, , dnr 450-01/08. Företrädare för menar att det finns ett stort behov av ett sådant underlag och att avsikten är att regeringen ska ta beslut om en sådan under hösten 2011.215 har regeringen utvecklat målsättningarna för RIF-arbetet. Regeringen framhåller i budgetpropositionen att målet är en effektivare och mer kvalitativ ärendehantering samt förbättrad medborgarservice och ökad kunskap.216 De två senare målsättningarna är tillägg jämfört med innehållet i strategin . Regeringen nämner dock inte när målsättningarna ska uppnås. finns inga planer på att flytta ansvaret för samordningen av RIF-arbetet från och . Det är inte klarlagt hur länge denna organisering av RIF-arbetet ska fortsätta och på vilket sätt det ska utvecklas. Företrädare för framhåller dock att RIF- överenskommelser framöver även kommer att behöva förvaltas samlat och att det saknas alternativ till SI-enheten för en sådan uppgift.217 6.5Förslag till kommande etapp är under beredning bereder innehållet i den andra etappen av RIF-arbetet. Ett beslut om den andra etappen planeras tas . Avsikten är att det ska bli fler funktionaliteter och att fler myndigheter ska ingå i nästa etapp. Bruttolistor över tänkta insatser har tagits fram och en nyttovärdering har genomförts som en del i det pågående planeringsarbetet.218 Företrädare för myndigheterna betonar att det är viktigt att driva arbetet successivt och att det inte går att ta allt på en gång.219 Ambitionen från regeringen är dock att återgå till de elva myndigheter (RIF11) som arbetet omfattar enligt tidigare regeringsbeslut. Företrädare för menar att en förutsättning för att en sådan utökning i andra etappen ska vara möjlig är att tillkommande myndigheter och andra departement accepterar den struktur och styrning och de överenskommelser som gjorts i den första etappen. Det har även framförts önskemål från myndigheterna och om att finansieringsmodellen med särskilda RIF-medel ska fortsätta. 2010/2011:1 utg.omr. 4 s. 20. Företrädare för menar att det finns en medvetenhet om riskerna med att utöka antalet myndigheter i RIF-arbetet, men de framhåller att erfarenheterna av att driva RIF-arbetet är större år. Därmed anser företrädare för att fördelarna och nyttan med en utvidgning överväger riskerna. Flera företrädare för myndigheterna anser däremot att hela första etappen bör vara klar innan antalet myndigheter utökas. Trots detta ställde sig ledamöterna i bakom en utökning av RIF-arbetet. Den största risken med de kommande etapperna är, enligt företrädare för , att det kommer att krävas mycket mer arbete än beräknat och att rätt personal inte finns på plats.220 Även om styrningen av RIF-arbetet har förbättrats finns identifierade risker som kan förhindra en full nyttohemtagning. har identifierat risker i en RIF-nyttovärdering 2011.221 I myndighetens värdering framhålls att dessa risker kan antas gälla även för övriga myndigheter och för RIF-arbetet i stort. Bland annat nämns följande: Resursbrist inom myndigheterna eller förändrade prioriteringar kan leda till att arbetet och därmed förutsättningarna för nyttohemtagningen försenas. Oförutsedda problem som medför omfattande utvecklingsarbete kan riskera tidsplanen och därmed nyttohemtagningen. Om nyckelpersoner med särskild kompetens slutar kan detta allvarligt riskera arbetet. 6.6Lagstiftningen sätter ramarna för informationsförsörjningen En anpassning av gällande lagstiftning behövs för att fullt ut realisera målsättningarna för RIF-arbetet och för att i högre grad kunna utnyttja de möjligheter som teknikutvecklingen ger. Det finns behov av att kontinuerligt se över lagar, förordningar och föreskrifter eftersom teknikutvecklingen går snabbt framåt. Den ökade effektiviteten som kan uppnås måste avvägas mot den personliga integriteten. Detta har regeringen också framfört bland annat i budgetpropositionen för 2002.222 Regeringen har ansvar för att uppmärksamma på behov av författningsändringar. 221Justitiedepartementet, pm Nyttovärdering 2011 avseende utveckling av Rättsväsendets informationsförsörjning, , Dnr Ju2010/0770/SI. 2001/2002:1 utg. omr. 4, s. 29, prop. 2002/03:1 utg. omr. 4 s. 21. Regeringens utgångspunkt för den första och andra etappen i RIF är att inga lagändringar ska vara nödvändiga för genomförandet. Bedömningen är dock att det kommer att krävas ett antal förordningsändringar. skiljer på författningsändringar som är nödvändiga för genomförandet och sådana som kan skapa effektivisering eller nytta.223 bedömer att hinder i lagstiftningen inte föreligger för att ärenden ska kunna skickas elektroniskt i brottmålsprocessen från utredning till verkställighet av dom.224 har analyserat behovet av ändringar i förordning och överlämnat skrivelser till med förslag till ändringarna som bedöms nödvändiga för att möjliggöra myndighetens åtaganden i den första etappen.225 Exempelvis kräver RI-systemens utfasning en ny reglering som ersätter förordningen (1970:517) om rättsväsendets informationssystem (RI-förordningen). har i en skrivelse till regeringen framfört behov av förändrad lagstiftning för att säkerställa nyttan med första etappen. Skrivelsen rör formkrav i på underskrift av stämningsansökan samt krav på att utskrift av protokoll eller anteckningar från förundersökningen och bevisning ska inges till rätten.226 Detta är dock väl kända hinder som identifierats tidigare.227 Om dessa ändringar inte genomförs kan det elektroniska flödet införas men pappersflödet kommer att kvarstå. har därför lämnat förslag på förändringar till Justitiedepartementet.228 Företrädare för bedömer att ändringen är viktig och att det är önskvärt att undvika parallell pappershantering.229 Målsättningen för är att förändringen ska hinna träda i kraft innan åklagaren ska börja skicka elektroniska stämningsansökningar till domstolarna . En liknande bedömning gjordes även i pm Författningsöversyn för genomförande av RIF:s målbild och handlingsplan En preliminär rättsanalys s. 17, 21-22 och 33, , dnr RA-450-3507/08. 225Domstolsverket pm Analys i anledning av en ny kommunikationslösning för rapportering av brottmålsavgöranden, , dnr 1644-2010; , Promemoria Behov av författningsändringar i anledning av ett elektroniskt förundersökningsprotokoll, och , pm Elektronisk stämningsansökan och brottsmisstankar en författningsanalys, . 226Formkraven för en stämningsansökan finns i 45 kap. 4 § (1942:740) där det bland annat framgår att ansökan ska vara undertecknad av åklagare och 45 kap. 7 § ställer krav på att åklagaren när åtal väcks eller därefter till rätten ska inge utskrift av protokoll eller anteckningar från förundersökningen samt de skriftliga handlingar och föremål som han vill åberopa som bevisning. 227Formel Formkrav och elektronisk kommunikation (Ds 2003:299); , Författningsöversyn för genomförande av RIF:s målbild och handlingsplan En preliminär rättsanalys s. 44, , dnr RA-450-3507/08. 228Åklagarmyndigheten, promemoria Framställan om ändringar i . 229Intervjuer vid och . För att realisera full nytta av den första och kommande RIF-etapper krävs förändringar i lagstiftningen kring återkopplingen av information bakåt i rättskedjan. RIF11-myndigheterna bedömer att återkoppling av information kan ge nya förutsättningar för uppföljning, planering och styrning av myndigheternas verksamhet samt för kvalitetssäkring och utbildning.230 Företrädare för framhåller att återkoppling av information är en komplicerad fråga och att det krävs principiella ställningsstaganden kring skyddet för den personliga integriteten. Myndigheternas it-stöd måste initialt vara anpassade efter gällande lagstiftning. Företrädare för uppger att regeringen har för avsikt att tillsätta en utredning av gällande lagstiftning med hänsyn till kommande etapper av RIF-arbetet.231 6.7Svåröverskådligt och till vissa delar omodernt regelverk Det saknas en samlad lagstiftning som reglerar personuppgiftsbehandlingen och informationshanteringen i rättsväsendet. Detta regleras i flera olika författningar.232 framförde till regeringen att det främst var regelverket om myndigheternas personuppgiftsbehandling och arkivering som behövde anpassas bättre till hantering av pappersdokument och elektronisk information.233 Därefter har RIF-myndigheterna i flera sammanhang i skrivelser till regeringen framfört att det vore önskvärt att skapa en sammanhållen reglering för sektorn, utifrån målsättningen om en sammanhållen nationell informationsstruktur för rättsväsendet. Detta innebär att brottmålsprocessen och dess ändamål kommer i fokus och inte den enskilda myndighetens hantering. Myndigheterna hänvisar i detta sammanhang till patientdatalagen (2008:355) som uppfattas som en modern, it-anpassad och sammanhållen lagstiftning kring personuppgiftsbehandling.234 Flera myndighetsföreträdare har också framhållit att det är mer ändamålsenligt om registerförfattningar hanteras i ett process- eller helhetsperspektiv.235 230Justitiedepartementet promemoria Nyttovärdering 2011 avseende utveckling av Rättsväsendets informationsförsörjning, , dnr Ju2011/9779/SI. 231Intervjuer vid och . 232Exempel: Tryckfrihetsförordningen (1949:195), Regeringsformen (1974:152), förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte, offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), personuppgiftslagen (1998:204) och ett flertal registerförfattningar. 233Domstolsverket, Rättsväsendets Informationsförsörjning (RIF) s. 11, , rapport 2004:6. 234Rikspolisstyrelsen, Författningsöversyn för genomförande av RIF:s målbild och handlingsplan En preliminär rättsanalys s. 36, , dnr RA-450-3507/08. Redovisning av RIF- samordningen , Rättsväsendets informationsförsörjning s. 21, , dnr: POA-450-165/07. 235Intervjuer , och . Registerförfattningarna har bland annat i utredningar kritiserats för att vara föråldrade och inte anpassade till modern teknik. Författningarna påminner om varandra men saknar gemensam struktur och harmoniserade begrepp samt skiftar i förhållningssätt till personuppgiftslagen (1998:204), PUL.236 En ny lag om personuppgiftsbehandlingen i polisens brottsbekämpande verksamhet börjar gälla , med undantag av vissa ändringar som trädde i kraft den 1 juli 2010.237 Lagen ska vara teknikneutral och flexibel samt sätta ramarna för personuppgiftsbehandlingen snarare än att reglera i detalj.238 Regeringen fick ett slutbetänkande från , men har detta inte föranlett någon ny lagstiftning.239 Förslag till ny registerförfattning för Domstolar och åklagarväsendet är under beredning inom Regeringskansliet.240 Det är oklart när den nya lagen kommer att träda i kraft och i vilken utsträckning de två lagarna kommer att vara harmoniserade med den nya polisdatalagen. De nya registerförfattningarna åtgärdar inte bristerna när det gäller äldre tekniska begrepp, som till exempel direktåtkomst, vilket är ett mer generellt problem för alla registerförfattningar.241 Flera utredningar har inte kunnat lösa bristerna i enskilda pågående lagstiftningsärenden. Vidare har lagen (2001:617) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården kritiserats av företrädare för Kriminalvården. Kritiken består främst av att det finns behov av att klargöra vilken information andra myndigheter bör få återkomst till och vilken grad av sekretess, uppgifter och handlingar i Kriminalvårdens it-system ska ha. Regleringen upplevs som föråldrad och är inte anpassad till modern teknik. Företrädare för Kriminalvården framhåller att myndigheten har framfört dessa synpunkter till , men frågan uppges inte vara prioriterad för närvarande.242 236Intervjuer vid och . och SOU 2007:45 Utökat elektroniskt informationsutbyte mellan myndigheter s. 159 f. 237Polisdatalagen (2010:361). 2009/10:85 Integritet och effektivitet i polisens brottsbekämpande verksamhet, behandlades i bet. 2009/10:JuU19, rskr. 2009/10:255. 239SOU 2001:100 Informationshantering och behandling av uppgifter vid domstolar. 241Denna begreppsbildning som används i många registerförfattningar har kritiserats i olika sammanhang, vilket också de remissmyndigheter som är kritiska hänvisar till. påpekar i sitt delbetänkande (SOU 2007:22, del 1, s. 462 f.) att uttrycket direktåtkomst ibland avser utlämnande på elektroniskt medium. Vidare framhåller utredningen att det finns olika uppfattningar om huruvida bestämmelser om direktåtkomst är sekretessbrytande eller inte. granskning visar följande: Regeringens styrning av RIF-arbetet har varit återhållsam och myndigheterna har inte levererat konkreta resultat. Sedan nystarten har regeringen övertagit samordningen för RIF-arbetet och expeditionschefen i har numera ordförandeskapet i . Rådet har dock inte någon förvaltningsmässig status utan består av myndigheter som var för sig fattar beslut i gemensamma frågor. Regeringen har även avsatt särskilda medel för RIF-arbetet .