prop · GZ0379 · 2012-03-20 00:00:00 — Det nya straffansvaret bör vara en särskild gärningsform av tagande av muta och givande av muta och ska träffa det fallet att förmånens motta- gare är någon som kan utöva ett direkt inflytande över tävlingens utgång och förlopp. Ansvaret ska därmed avse deltagare och funktionärer. Skulle en deltagare eller funktionär i denna sin egenskap vara att anse som ar- bets- eller uppdragstagare, blir straffansvar givetvis aktuellt redan enligt det behandlade huvudfallet. För övriga fall där fullgörandet av uppgifter vid tävlingen grundar sig uteslutande på t.ex. medlemskap i en förening eller där deltagaren eller funktionären inte alls kan anses ha nå- gon huvudman ska det nya straffansvaret gälla. reglering som dels träffar alla i detta hänseende straffvärda fall, dels inte Prop. 2011/12:79 har förutsättningar att framstå som slumpmässig i sin tillämpning. Vad som i övrigt bör framgå av lagen Utredningens förslag till lagtext innebär att det inte längre uttryckligen skulle framgå att straffansvar kan bli aktuellt även om arbets- eller upp- dragstagaren för annan tar emot, godtar ett löfte om eller begär en otill- börlig förmån. Med detta förslag, som kritiseras av ett par remissinstan- ser, vill utredningen bl.a. uppnå en förenkling av lagtexten. Även för regeringen är det ett starkt intresse att skapa en lättillgänglig reglering. Som framgått av avsnitt 5.1 är det emellertid också en mycket viktig utgångspunkt att ingen åtgärd i arbetet med att reformera mut- brottslagstiftningen får leda till osäkerhet i frågan om fortsatt uppfyller sina internationella åtaganden. En viss sådan osäkerhet finns här, eftersom införandet av orden för sig själv eller för annan i straffbe- stämmelsen om mutbrott föranleddes av tillträde till ett par in- ternationella instrument på korruptionsbekämpningens område (se prop. 1998/99:32 s. 73 f.). I motiven angavs att det fick anses oklart om straff- ansvaret omfattade sådana situationer där förmånen tillföll någon annan än funktionären själv, t.ex. hans eller hennes närstående eller en organi- sation med vilken funktionären kunde förknippas. Mot denna bakgrund kan det inte uteslutas att utredningens förslag i denna del leder till att an- passningen till de internationella instrumenten äventyras. Det bör därför inte genomföras. Med sin valda lagtekniska lösning ser utredningen inte heller något be- hov av den nuvarande formuleringen i lagtexten att gärningen kan begås även innan mottagaren fått sin för straffansvaret avgörande ställning eller efter det att den upphört. När regeringen nu valt en annan lösning i aktu- ellt hänseende bör denna reglering dock bibehållas. 5.3.3Grovt tagande och grovt givande av muta Regeringens förslag: Grova svårhetsgrader ska finnas av brotten ta- gande av muta och givande av muta. I lagtexten ska det anges vissa omständigheter som ska särskilt beaktas vid bedömande av om brottet är grovt. Dessa omständigheter ska vara att gärningen innefattat miss- bruk av eller angrepp på särskilt ansvarsfull ställning, avsett betydan- de värde eller ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning eller annars varit av särskilt farlig art. Utredningens förslag överensstämmer i sina huvuddrag med regering- ens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker utredning- ens förslag eller lämnar det utan erinran. Dock anser att den omständighet som tar sikte på att gärningen varit av särskilt farlig art bör få en tydligare utformning. Skälen för regeringens förslag: Gällande reglering av brotten mut- brott och bestickning innebär att det uppställs en särskild straffskala för grova fall fängelse i lägst och högst men utan an- givande av vilka kriterier som ska särskilt beaktas vid bedömande av om brottet är grovt. Grova svårhetsgrader ska givetvis finnas också av de nya brotten tag- ande av muta och givande av muta och straffskalan ska därvid vara den- samma som tidigare gällt för grova fall. I likhet med vad som of- tast gäller bör emellertid lagtexten därutöver ge besked om vad som ska särskilt beaktas vid bedömande av om brottet är grovt. Att sådana kriteri- er anges är ägnat att främja enhetlighet i tillämpningen och kan inte und- varas. I fråga om utformningen av kriterierna gör regeringen följande övervä- ganden. Det säger sig självt att det är särskilt angeläget att kraftfullt motverka sådant tagande och givande av muta som kan sägas utgöra angrepp på de allra mest centrala beslutsfunktionerna i samhället. Hit hör naturligtvis i första hand de centrala statsorganens och rättsstatens funktionssätt och annan myndighetsutövning som leder till beslut av stor betydelse för all- mänheten. Emellertid bör det finnas möjlighet att i kvalificerande rikt- ning beakta att det rört sig om angrepp på beslut även vid annan myndig- hetsutövning, i övrig offentlig förvaltning t.ex. i ärenden om offentlig upphandling och i anslutning till t.ex. stora investeringsbeslut i närings- livet. Ett av kriterierna som kan föranleda att brottet anses grovt ska där- för vara att gärningen innefattat missbruk av eller angrepp på särskilt an- svarsfull ställning. Liksom för flera andra av de brottstyper som regleras i 10 kap. brotts- balken bör bland de omständigheter som kan göra tagande av muta eller givande av muta grovt tas upp att gärningen avsett betydande värde eller ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning eller annars varit av särskilt farlig art. I fråga om särskilt farlig art har regeringen därmed en annan uppfattning än Lagrådet, som ansett att detta kriterium inte bör komma till användning utan att det av lagtexten framgår vilken form av farlighet som avses. Att det emellertid finns exempel på i huvudsak motsvarande användning som den nu föreslagna framgår inte bara av 10 kap., utan också av 9, 11, 14 och 16 kap. . I före- varande fall är kriteriet avsett att fånga in bl.a. det fallet att gärningsman- nen vid det aktuella mutbrottet använt falska handlingar eller vilseledan- de bokföring. Vad anför i fråga om utformningen av samma kriterium är vidare beaktat genom det förtydligande som följer av rege- ringens förslag att införa kriteriet om särskilt ansvarsfull ställning. Regeringens förslag: En straffbestämmelse om s.k. handel med infly- tande ska införas och placeras i 10 kap. . Ansvar ska träffa den som i annat fall än som avses med bestämmelserna om tagande av muta och givande av muta tar emot, godtar ett löfte om eller be- gär respektive lämnar, utlovar eller erbjuder någon en otillbörlig för- mån för att påverka annans beslut eller åtgärd vid myndighetsutövning eller offentlig upphandling. Brottsbenämningen ska vara handel med inflytande och straffet böter eller fängelse i högst . Utredningens förslag överensstämmer i sina huvuddrag med regering- ens men har en annan lagteknisk lösning. Remissinstanserna: För de flesta remissinstanserna är utredningens förslag godtagbart. Emellertid ifrågasätter om inte utred- ningens övriga lagförslag redan träffar den avsedda situationen. Skulle så inte vara fallet, anser hovrätten att bestämmelsen i vart fall bör få en an- nan språklig utformning. anser att den föreslagna be- stämmelsen är kryptisk och att gärningen bör regleras i en särskild para- graf. Skälen för regeringens förslag Vad är handel med inflytande? Två av de internationella instrument som har tillträtt på korrup- tionsbekämpningens område straffrättsliga konvention om korruption och konvention mot korruption upp- tar bestämmelser om kriminalisering av handel med inflytande. Av artikel 12 i framgår att handel med infly- tande är att å ena sidan utlova, lämna eller erbjuda en otillbörlig för- mån åt någon som påstår eller bekräftar sig kunna utöva ett oegentligt in- flytande över vissa närmare angivna kategorier av beslutsfattare. På mot- tagarsidan består det straffbara i att ta emot, godta ett löfte om eller begä- ra en sådan förmån som ersättning för sitt inflytande, oavsett om detta ut- övas eller leder till det avsedda resultatet. De kategorier av beslutsfattare som avses med artikeln är inhemska eller utländska offentliga tjänste- män, medlemmar av inhemska eller utländska offentliga församlingar, tjänstemän i internationella organisationer, medlemmar av internationella parlamentariska församlingar (t.ex. ledamöter av ) samt domare och tjänstemän i internationella domstolar. Beslutsfattare på pri- vat sektor omfattas över huvud taget inte. Enligt artikel 18 i består handel med inflytande i att man åt en offentlig tjänsteman eller någon annan person utlovar, erbjuder eller lämnar en otillbörlig förmån för att denne ska missbruka sitt verkli- ga eller förmodade inflytande. Syftet ska vara att från en förvaltning eller offentlig myndighet få till stånd en otillbörlig förmån för gärningsman- nen eller någon annan. På mottagarsidan ska det vara fråga om att under motsvarande omständigheter begära eller ta emot en otillbörlig förmån. Det sagda visar att vad kriminaliseringen ska skydda är det offentliga livets korrekta och okorrumperade funktionssätt, såväl i förvaltning som politik. Med straff ska man alltså kunna angripa dels att personer som står makten nära profiterar på sin situation, dels att utomstående exploa- terar dessa personers verkliga eller förmodade inflytandekapital. Därvid består det klandervärda i att betalning utväxlas i pengar eller andra för- måner för att olämpligt inflytande i det fördolda ska utövas över någon som har anförtrotts visst beslutsfattande. Att inflytandet ska vara olämp- ligt innebär att det måste finnas ett korrupt uppsåt hos aktörerna. Erkända och seriösa former av lobbying faller därmed utanför den påbjudna kri- minaliseringen. Frågan om det i svensk rätt borde införas straffansvar för handel med in- flytande aktualiserades i anslutning till det lagstiftningsarbete som före- gick tillträde till . mynnade då i att någon motsvarighet till det straffansvar som beskrivs i artikel 12 inte borde införas och att möjligheten reservera sig mot be- stämmelsen i stället skulle utnyttjas (se prop. 2003/04:70 s. 32). för ställningstagandet anfördes bl.a. att en kriminalisering av handel med inflytande kunde komma i konflikt med den grundläggande rättigheten att yttra sin mening och på så sätt söka påverka makthavare och andra. Likaså ansågs det svårt att på ett rimligt sätt avgränsa det kriminaliserade Med hänsyn till utvecklingen på området kunde det dock finnas anledning att återkomma till frågan. I anledning av tillträde till berördes frågan på nytt, eftersom det enligt den konventionen ankommer på konventions- staterna att överväga att göra handel med inflytande straffbart. digare bedömningen upprätthölls då (se prop. 2006/07:74 s. 25). Bör handel med inflytande nu kriminaliseras? Som framgått av avsnitt 4.3 är det berättigat att ånyo överväga om straff- ansvar bör införas för handel med inflytande. När så sker måste det vara en självklar utgångspunkt att förutsättningen för en sådan kriminalisering är att det kan identifieras straffvärda korruptionshandlingar som inte träf- fas av nuvarande reglering. Till en början står klart att de föreslagna bestämmelserna om ta- gande och givande av muta liksom deras föregångare är sådana att de i vissa fall kan komma till användning för att bestraffa handlande som ut- gör handel med inflytande. Som kommer att närmare utvecklas i avsnitt 8 förutsätter ansvar för tagande och givande av muta inte att den otillbörli- ga förmånen är inriktad på något som det slutligen ankommer på motta- garen att utföra. I stället är det tillräckligt att han eller hon kan utöva in- flytande över en process, t.ex. i egenskap av föredragande åt en besluts- fattare eller såsom varande den som bereder ett beslutsunderlag. som under sådana omständigheter tar emot en otillbörlig förmån är ar- betstagare eller utövar uppdrag och detta sker för hans eller hennes tjäns- teutövning, kan ansvar för tagande respektive givande av muta aktualise- Emellertid är det uppenbart att det finns fall av handel med inflytande som inte omfattas av något nu gällande straffansvar. situationen skulle så vara fallet om den som tar emot förmånen visserli- gen arbetar på samma myndighet som den som ska fatta beslutet och i den meningen är arbetstagare, men inte har en sådan befattning att han eller hon inom ramen för sina arbetsuppgifter kan utöva det aktuella in- flytandet över beslutsprocessen. Om inflytandet i stället är avsett att ut- övas i t.ex. det dagliga umgänget kolleger emellan, är förmånen inte mot- tagen för hans eller hennes tjänsteutövning och ansvar därmed uteslutet för tagande och givande av muta. Ännu längre bort från det som för när- varande kan bestraffas ligger naturligtvis ett fall av handel med inflytan- de som innebär att någon som är närstående till eller annars utanför tjäns- ten bekant med en beslutsfattare tar emot en otillbörlig förmån för att på- Prop. 2011/12:79 verka dennes beslut. Det sagda visar att det finns korruptionshandlingar som företer likheter med tagande och givande av muta, men som inte är straffbelagda. Mellan dessa handlingar kan den inbördes skillnaden i straffvärde givetvis vara stor. Enligt regeringens mening innefattar emellertid handel med infly- tande typiskt sett så klandervärt beteende att det i mera graverande fall bör vara förenat med straffansvar. Att det är möjligt att åstadkomma ett på så sätt inriktat ansvar framgår i det följande. Hur regleringen bör utformas När det tidigare övervägts om straffansvar för handel med inflytande bor- de införas och tankarna då avfärdats har bedömningen tagit sin ut- gångspunkt i konventionsbestämmelserna i deras fulla vidd. Som fram- gått är dessa mycket vidsträckta och träffar bl.a. verksamhet i parlamen- tariska församlingar och internationella organisationer. Mot denna bak- grund får utfallet av de tidigare bedömningarna anses rimligt. Emellertid måste frågan ställas om det inte är möjligt att åstadkomma ett precisare utpekande av straffvärda fall. Utredningen är också inne på den linjen. Utredningens förslag leder till en lösning som innebär att straffansvar för beteende motsvarande handel med inflytande skulle komma i fråga bara om det förekommer för att påverka annans myndighetsutövning el- ler beslut vid offentlig upphandling. En sådan avgränsning är lämplig och bör väljas. Därigenom träffas centrala områden av samhällslivet samti- digt som påverkan på politisk åsiktsbildning inom och utom parlamenta- riska församlingar lämnas utanför. Särskilt det senare leder till att krimi- naliseringen inte lär kunna anklagas för att inskränka den grundläggande rättigheten att själv eller genom anlitat ombud yttra sin mening och på- verka makthavare. Praktiskt taget allt politiskt och annat påverkansarbete lobbying skulle redan av detta skäl falla utanför det straffbara områ- det. Skulle det emellertid förekomma påverkansarbete genom anlitat ombud på områdena för myndighetsutövning eller offentlig upp- handling t.ex. i ett koncessionsärende med politiska eller internationella implikationer ska detta givetvis inte i sig utlösa straffansvar. I likhet med vad som gäller för andra straffbara korruptionshandlingar ska ett be- teende som utgör handel med inflytande kunna bestraffas bara om det in- nefattar mottagande eller lämnande av en förmån som är otillbörlig. Det- ta är också i överensstämmelse med konventionsbestämmelserna, som ta- lar om just otillbörlig förmån och dessutom om oegentligt inflytande respektive missbruk av inflytande. Att avgränsa det straffbara beteen- det från seriöst påverkansarbete låter sig därför utan vidare göras. Vad som sagts leder regeringen till slutsatsen att det är både möjligt och lämpligt att i viss utsträckning kriminalisera sådant beteende som enligt konventionerna utgör handel med inflytande. Avgörande har där- vid varit att det gått att finna en i förhållande till konventionsbestämmel- serna lämplig avgränsning av det straffbara området och att ett tydligt otillbörlighetsrekvisit uppställs för de fall som omfattas av straffbestäm- Emellertid bör kriminaliseringen åstadkommas genom en annan lagtek- Prop. 2011/12:79 nisk lösning än utredningens och i stället innebära att gärningen regleras i en särskild paragraf och ges en egen brottsbenämning, som ska vara han- del med inflytande. Ansvar ska därmed träffa den som i annat fall än som avses med bestämmelserna om tagande av muta och givande av mu- ta tar emot, godtar ett löfte om eller begär respektive lämnar, utlovar el- ler erbjuder någon en otillbörlig förmån för att påverka annans beslut el- ler åtgärd vid myndighetsutövning eller offentlig upphandling. Straffet ska vara böter eller fängelse i högst . 5.3.5Vårdslös finansiering av mutbrott Regeringens förslag: En straffbestämmelse om vårdslös finansiering av mutbrott ska införas och placeras i 10 kap. . Bestäm- melsen träffar det fallet att en näringsidkare eller någon med ledande ställning hos en näringsidkare tillhandahåller pengar eller andra till- gångar åt den som företräder näringsidkaren i en viss angelägenhet och därigenom av grov oaktsamhet främjar givande av muta, grovt gi- vande av muta eller handel med inflytande i den angelägenheten. Utredningens förslag överensstämmer i sina huvuddrag med regering- ens men har en annan lagteknisk lösning. Remissinstanserna: Med hänvisning till möjligheten att döma för med- hjälp till givande av muta vill ifrågasätta behovet av För övriga remissinstanser är det i och för sig godtagbart att det införs en ny straffbestämmelse. Emellertid efterfrågas ett par klar- göranden och lämnas vissa synpunkter. Så anser t.ex. att det är oklart hur bestämmelsen ska tillämpas och vad som krävs för att förut- sättningarna för straffansvar ska anses uppfyllda. Enligt hovrätten bör det också klargöras om bestämmelsen innebär att svensk lag ska tillämpas vid bedömningen av brottet givande av muta och vad som gäller när när- ingsidkarens företrädare har gjort sig skyldig till givande av muta enligt svensk lag men inte till motsvarande brott enligt lagen i det land där gär- föreslår för sin del att brottet kon- strueras på samma sätt som skattebrottet, vilket skulle innebära att den straffbara handlingen knöts till att näringsidkaren genom bristande kont- roll främjat fara eller allvarlig fara för brott. finns risk att bestämmelsen inte kommer att kunna tillämpas i praktiken, främst av det skälet att det måste visas att finansieringen lett till att brot- tet givande av muta eller grovt givande av muta kommit till utförande. Slutligen ifrågasätter och vid att ett oaktsamhetsbrott ska ha samma straffskala som de uppsåtliga brotten i 10 kap. . Skälen för regeringens förslag En allmän förpliktelse att förebygga korruption Vid sitt tillträde till de internationella instrument som omtalats i bl.a. av- snitt 4.1 , och FN-kon- ventionen har staterna inte bara iklätt sig förpliktelser att utforma och Prop. 2011/12:79 anpassa sina straffbestämmelser på visst sätt. Det framgår också att de då varit övertygade om att kampen mot korruption förutsätter även förebyg- gande åtgärder. Rätt utformade bör straffbestämmelser naturligtvis redan i sig själva ha en brottsförebyggande effekt. Heltäckande brottsbeskrivningar och lämp- liga påföljder i kombination med en effektiv lagföring är ägnat att mot- verka brott hos de personer som omfattas av reglerna. Genom ekonomis- ka sanktioner som i händelse av brott i verksamheten kan riktas direkt mot näringsidkare i företagsbot enligt 36 kap. skapas dessutom incitament för företag att göra vad som krävs för att fö- rebygga brottslighet i den egna driften. Att det i seriös näringsverksamhet också finns ett starkt eget intresse att motverka korruption behöver inte betvivlas och tar sig bl.a. uttryck i de uppförandekoder som för näringslivets del tagits fram på både nationellt och internationellt plan. Som ett led i ambitionen att på alla plan förebyg- ga denna brottslighet är det emellertid motiverat att ytterligare förstärka den potential till korruptionsförebyggande som finns hos företagen. Re- geringen anser att det kan ske på följande sätt. Det bör vara straffbart att av oaktsamhet skapa förutsättningar för mut- brott Det är ingen ovanlig företeelse att svenska företag finansierar åtgärder av egna dotterföretag eller andra organisationer eller personer som syftar till att företaget ska få eller behålla kunder på en viss marknad. Sker detta i ett sammanhang eller i en miljö där korruption förekommer eller kan an- tas förekomma, finns det en beaktansvärd risk att överlämnade medel an- vänds för att bekosta givande av otillbörliga förmåner. Problemet är ock- så uppmärksammat i de omtalade uppförandekoderna, där företagen rekommenderas att både inför och under sådana engagemang noga kon- trollera dem man samverkar med. I straffrättsligt hänseende gäller följande i en sådan situation. Den som genom en mellanhand överför en muta kan beroende på omständighe- terna dömas för givande av muta i gärningsmannaskap eller som på an- nat sätt medverkande enligt 23 kap. 4 § . En helt central för- utsättning för detta är emellertid att den medverkande haft uppsåt att an- tingen utföra eller främja gärningen. Ingen möjlighet finns att döma den som försett mellanhanden med finansiering och genom otillräckliga kontroll- och försiktighetsåtgärder gentemot denne av oakt- samhet skapat förutsättningar för att mutbrott kommer till utförande. För regeringen står det klart att en kriminalisering av sådan vårdslöshet skulle vara ett både verksamt och lagtekniskt möjligt medel för att främja framväxten av ytterligare korruptionsförebyggande åtgärder på företag- ens sida. En motsvarande effekt torde inte heller vara möjlig att uppnå på annat sätt än genom lagstiftning. Till detta kommer att det får anses vara ett i grunden straffvärt beteende att organisera en näringsverksamhet på så sätt att det inte möjliggörs tillräcklig kontroll av den som under dessa omständigheter företräder ett företag. Vad som sagts visar sammantaget att det är både möjligt och lämp- Prop. 2011/12:79 ligt att kriminalisera det beteendet att en företagsledning lämnar pengar till personer eller organisationer för att dessa ska främja företagets intres- sen och därvid genom bristfällig kontroll av den verksamhet som finan- sieras av oaktsamhet ger betingelser för att vissa mutbrott begås. När det ska avgöras hur en sådan reglering bör utformas ser regeringen i huvudsak två alternativ. Det ena är att straffbelägga oaktsam medverkan till mutbrott. Det andra är att göra det straffbart att av oaktsamhet ge upp- hov till fara för att mutbrott begås. Det senare alternativet förordas av och innebär allt- så till skillnad från det förra att mutbrott inte behöver ha kommit till utförande. De skäl som anförs för en sådan lösning är bl.a. att det bör an- ses klandervärt redan att överlämna medel under sådana omständigheter att det finns en betydande risk att de används för mutor, att det eventuella fullbordandet av mutbrottet i alla händelser ligger utanför företagsled- ningens kontroll och att när företrädaren varit verksam utanför det kan svårt att styrka ett mutbrott som begåtts utomlands. Att en sådan lösning innebär fördelar i sistnämnda hänseende kan inte förnekas. Emellertid är den också behäftad med flera nackdelar. För rege- ringen är det t.ex. tydligt att en kriminalisering på så tidigt stadium inte tillräckligt väl tillgodoser kravet på förutsebarhet i straffrättskipningen. Till skillnad från vad som är fallet vid vårdslös skatteuppgift eller skatte- brott som jämför med skulle nämligen farebe- dömningen i detta fall inte ta sikte på utfallet av en viss regelstyrd pro- cess utan i stället behöva beakta ett stort antal svåröverblickbara faktorer hänförliga till både företrädarens person eller organisation och den miljö som denne verkar i. Vidare ger det uttryck för en alltför passiv syn på fö- retagsledningens roll när det sägs att det skulle ligga utanför dess kontroll om de överlämnade medlen kom till användning vid företrädarens mut- brott.