prop · GZ0355 · 2012-02-10 00:00:00 — operatörerna får på sig för anpassningsåtgärder från det att bestämmelserna utfärdas till dess att de träder i kraft. Det finns inte an- ledning att bestämma till längre än . Det får anses vara en tillräcklig tid för operatörerna att förbereda och vidta erforderliga åtgär- der alternativt att förbereda en ansökan till om undan- tag från skyldigheten i något avseende. Inriktningen på vårt arbete Vi har uppdrag att överväga om och i så fall under vilka förutsättningar som trafikuppgifter skall bevaras hos operatörerna. Trafikuppgifter är främst kopplade till avsändande och mottagande identitet (t.ex. telefonnummer, e-postadress och IP-nummer), datum och klockslag, lokalisering och annat (t.ex. antalet ringsignaler). Sedan regeringen beslutade om våra tilläggsdirektiv drabbades av det största terroristattentatet sedan . Attentaten i tog omkring 200 personers liv och skadade över 1 500. Det är den främsta bakgrunden till att ett rambeslut håller på att arbetas fram inom EU. Det är ett svar på den uppmaning som EU:s stats- och regeringschefer gav vid toppmötet i i deklarationen om kampen mot terrorism. I deklarationen uppmanas rådet att med prioritet undersöka möjligheten till åtgärder för att fastställa regler för bevarande av trafikuppgifter hos operatörer som tillhandahåller tele- eller internettjänster. Förslaget till rambeslut är lagt av , , och gemensamt och håller på att förhandlas. Målet är att rambeslutet skall antas . Syftet med förslaget är att trafikuppgifter skall bevaras av operatörer så att uppgifterna finns tillgängliga för de brottsbekämpande myndigheterna i det internationella straffrättsliga samarbetet. Många europeiska länder har en nationell lagstiftning som innebär en skyldighet för operatörer att bevara trafikuppgifter för brottsbekämpande ändamål. Vi kan konstatera att förutsättningarna för oss att arbeta fram ett ändamålsenligt förslag i frågan om bevarandeskyldighet har förändrats kraftigt sedan regeringen beslutade om våra direktiv. Vi har bedömt att det med hänsyn till de oklarheter som finns i fråga om resultatet av det arbete som bedrivs inom EU inte är meningsfullt att vi lämnar något förslag på nationell lagstiftning rörande bevarandeskyldigheten. Med hänsyn till frågans aktualitet och stora betydelse har vi dock funnit det angeläget att beskriva det behov som de brottsutredande myndigheterna har av att få tillgång till trafikuppgifter i förundersökningar och av de operativa problem som de nuvarande reglerna på området skapar. I lagen om elektronisk kommunikation finns den huvudregel som säger att trafikuppgifter skall utplånas eller avidentifieras när de inte längre behövs för att överföra ett elektroniskt meddelande. Lagen tillåter dock att uppgifterna sparas för viss behandling, t.ex. abonnentfakturering till dess att fordran är betald eller preskriberad och om uppgifterna är nödvändiga för att förhindra eller avslöja obehörig användning av nätet eller tjänsten. Uppgifterna måste givetvis också sparas om uppgifterna rör en adress som omfattas av beslut om hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning. För direkt brottsutredande ändamål finns inte någon rätt att spara trafikuppgifterna annat än när ett beslut om hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning är fattat. I sådana fall är alltså de framtida uppgifterna, realtidsuppgifterna, säkrade för de brottsutredande myndigheterna. Möjligheten att få tillgång till historiska uppgifter som har genererats före det att tvångsmedelsbeslutet kom operatören till del, blir beroende av om operatörerna av andra skäl har kvar uppgifterna i sina system. Det gäller oavsett om det är fråga om att få tillgång till uppgifterna inom ramen för hemlig teleövervakning eller genom en begäran enligt lagen om elektronisk kommunikation. Generellt kan sägas att historiska uppgifter har en större betydelse i brottsutredningar än vad realtidsuppgifter har. Det är alltså inte enbart skyldigheten att utplåna trafikuppgifter utan även den bedömning respektive operatör gör i fråga om den skyldigheten, t.ex. som det inte längre av faktureringsskäl finns anledning att ha kvar uppgifterna, som sätter en gräns för vilka historiska uppgifter som de brottsutredande myndigheterna i praktiken har möjlighet att få del av. Operatörernas bedömningar av egna behov styr med andra ord tillgången till uppgifterna i brottsutredningar och i förlängningen möjligheterna att klara upp grövre brottslighet. Behovet av tillgång till trafikuppgifter i brottsutredningar De trafikuppgifter som de brottsutredande myndigheterna får vid användning av hemlig teleövervakning är desamma som myndigheterna har möjlighet att erhålla genom utlämnande från operatörerna enligt lagen om elektronisk kommunikation. Uppgifterna är ofta den absolut viktigaste nyckeln till att utredningar rörande grövre brott kan föras framåt. Uppgifterna används i princip i varje utredning rörande grova brott, som mord, människorov, grovt rån, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse (t.ex. bankboxsprängningar), grov våldtäkt, människohandel för sexuella ändamål, grovt barnpornografibrott och grovt narkotikabrott samt brott som faller inom område, exempelvis terroristbrott. Arbetet med att utreda brottsligheten inleds ofta med en kontroll av de trafikuppgifter som har genererats i anslutning till en brottsplats eller annan plats och sådana uppgifter som kan knytas till en målsägande eller en eventuell misstänkt person. I utredningsarbetet kan polisen på olika sätt lägga pussel med uppgifterna, kanske sammanställda med annan information från t.ex. vittnen och informatörer, och på så sätt få fram vilka personer som kan misstänkas för brottsligheten samt när, var och hur brottet planerades och genomfördes och vad gärningsmännen gjorde Genom kontakterna och intensiteten i kontakterna mellan sär- skilda mobiltelefoner, som senare kanske kan knytas till bestämda indi- vider, är det alltså möjligt att klarlägga hur gärningsmännen har agerat och vilka personer som har varit inblandade i brottsligheten. kan uppgifterna i många fall resultera i att personer avförs från utred- ningen genom att misstankarna mot dem visar sig sakna substans. När det gäller planeringsskedet är det genom tillgång till trafikuppgif- ter möjligt att ta reda på t.ex. hur gärningsmännen sammanträffade och hur de rekognoserade vid gömställen, längs flyktvägar och vid brottsplat- sen samt hur de införskaffade brottsverktyg och stal flyktbilar. terna kan som sagt också klarlägga skeenden inte enbart vid själva brotts- tillfället utan även vid flykten. Det sistnämnda kan bl.a. leda till att gär- ningsmännens kontakter med varandra blir utredda, att gömställen upp- täcks, eventuellt medan gärningsmännen fortfarande befinner sig på platsen, att stulna pengar, flyktbilar eller annat gods påträffas liksom att bortförda personer eller döda kroppar hittas. I detta sammanhang är det också viktigt att framhålla den brottslighet som på olika sätt kan relateras till internet. Enligt uppgift är avsaknad av en skäligen misstänkt person det normala utgångsläget i utredningar av Möjligheten att uppträda anonymt och t.ex. knyta anonyma kontakter är mycket stor, exempelvis via olika chattjäns- Gärningsmän kan alltså få kontakt med tilltänkta brottsoffer utan att röja sin identitet. Ett sådant tillvägagångssätt har enligt polisen observe- rats bl.a. i våldtäkts- och mordfall. Ett gott utredningsresultat vid brott där anonyma kontakter har knutits via internet bygger till stor del på att polisen får tillgång till historiska trafikuppgifter, eftersom de uppgifterna är det enda som kan länka samman målsäganden och gärningsmannen. Möjligheten att vara anonym på internet ger också problem vid andra typer av brott, där det i första hand inte är fråga om att knyta samman en målsägande och en gärningsman utan där internet används som annat verktyg vid brottsligheten. Det har också då mycket stor betydelse att de brottsutredande myndigheterna får tillgång till uppgifter om exempelvis det IP-nummer som var aktuellt vid ett visst tillfälle, för att kunna gå vidare i utredningarna och t.ex. identifiera en skäligen misstänkt person. Även den ökade användningen av kryptering gör att betydelsen av till- gång till trafikuppgifter i brottsutredningarna blir större, eftersom krypte- ringen i princip innebär att de brottsutredande myndigheterna inte kom- mer åt innehållet i meddelanden genom hemlig teleavlyssning. Det skall tilläggas att tillgång till trafikuppgifter från operatörer i Sve- rige är helt nödvändig även i det internationella samarbetet mellan Betydelsen av att de brottsutredande myndigheterna får tillgång till tra- fikuppgifter i förundersökningar särskilt rörande grövre brott kan inte Tillgången till uppgifterna är av fundamental betydelse för brottsutredningsverksamheten och har ofta en direkt koppling till att förundersökningarna över huvud taget kan föras framåt. minst i de fall där det från början saknas en skäligen misstänkt person. Hur gamla trafikuppgifter finns det behov av? Vissa europeiska länder har redan en nationell lagstiftning om skyldighet för operatörer att bevara trafikuppgifter för brottsbekämpande ändamål. Enligt uppgift är tiden för bevarandet satt till i , max- imalt i och , i , i , i , maximalt i och samt maximalt i . I finns ett frivilligt åtagande hos operatörerna att spara uppgifter . Säkerhetspolisens uppfattning är att det är av synnerlig vikt för de brottsutredande myndigheterna att trafikuppgifter sparas än och då snarare 36 månader. Det gäller särskilt i utred- ningar av grov brottslighet, t.ex. grova våldsbrott, brott av organiserad karaktär och terroristbrott. I sådana fall kan planering och förberedelser pågå , kanske , innan själva brottet genom- Säkerhetspolisen har gett som exempel att efter terroristattentaten i Som ytterligare exempel kan nämnas att i utredningen av den s.k. Nackabomben utgjorde historiska uppgifter en mycket viktig anledning till att misstänkta personer kunde knytas till platsen för gärningen. uppgifter som blev intressanta i utredningen var mer än ett och ett halvt Endast en av operatörerna kunde ta fram så gamla uppgifter. Vi har kunnat konstatera från de exempel vi har fått, att de brottsutre- dande myndigheterna har behov av trafikuppgifter som är gamla i utredningar av grova brott och att det finns flera orsaker till att operatö- rerna relativt sällan får förfrågningar på uppgifter som är De främsta skälen är givetvis att det finns en skyl- dighet för operatörerna att utplåna uppgifterna och att, när frågan om utlämnande blir aktuell, myndigheterna är medvetna om att utplånande måste ha skett och/eller att myndigheterna inte har möjlighet att av kost- nadsskäl begära uppgifterna. Säkerhetspolisen har uppskattat att det finns behov av att få uppgifter äldre än i några hundra förunder- Särskilt som det rör sig om grova brott där brottslig- heten även kan sägas vara organiserad, instämmer vi i Säkerhetspolisens bedömning att det är av synnerlig vikt för det brottsut- redande arbetet att uppgifter finns tillgängliga tillbaka än Problem med nuvarande ordning Säkerhetspolisen har uttryckt stora bekymmer för effektiviteten i brotts- utredningsverksamheten med anledning av att någon bevarandeskyldig- het inte finns föreskriven och har tillagt att så fort en historisk trafikupp- gift inte kan lämnas ut från operatörerna riskerar det allvarliga konse- kvenser för utredningsresultatet i den enskilda förundersökningen. skall dock framhållas att det är näst intill en omöjlighet att peka på en- skilda förundersökningar eller uppskatta antalet förundersökningar där utredningsresultatet, till skillnad från hur det verkligen blev, hade blivit mer lyckat om en viss trafikuppgift hade varit tillgänglig. Säkerhetspolisen har givit ett flertal exempel på förhållanden som Variationen är stor hos operatörerna när det gäller vilka trafikuppgifter som sparas och det sker. att sådana uppgifter som vissa operatörer sparar ut- plånar andra operatörer efter samtalet. För vissa av de opera- törer som över huvud taget kan redovisa uppgifter om inkommande trafik rör det bara trafik från egna abonnenter. Hos operatörer som sparar upp- gifter om utgående trafik, kan det gälla enbart sådana begränsade uppgif- ter som behövs för faktureringsändamål, vilket ofta inte är fallet med När operatörer tillhandahåller förutbetalda tjänster (t.ex. genom anonyma kontantkort) finns det ofta ingen anledning för dem att spara uppgifter över huvud taget. Dessutom kan viss teknik som används hos operatörerna leda till att de brottsutredande myndig- heterna inte kan få ut några uppgifter alls rörande viss kommunikation. Uppgifterna redovisas också på olika sätt hos operatörerna, vilket kräver stora resurser hos de brottsutredande myndigheterna för den tekniska tolkningen av informationen. Till det kommer att vissa operatörer enligt Säkerhetspolisens uppfatt- ning inte lämnar så kompletta uppgifter som skulle kunna tas fram ur operatörens system, vilket Säkerhetspolisen bedömer beror på att syste- men inte är anpassade för begäran från de brottsutredande myndigheter- na, att operatörerna saknar den tekniska kompetens som behövs för att få fram uppgifterna och att för lite resurser läggs på att t.ex. förenkla fram- tagandet av uppgifterna. Dessutom är de brottsutredande myndigheterna utlämnade till att lita på att det besked som lämnas från operatörerna är korrekt vad gäller vilka uppgifter som finns tillgängliga. Möjligheten att få tillgång till de historiska trafikuppgifterna i brottsut- redningar blir som sagt ofta beroende av vilken operatör och vilken tek- nik som är aktuell i det enskilda fallet. Den brottsling som med kunskap eller av ren slump utnyttjar, från hans sida sett, rätt operatör och teknik har därmed stor möjlighet att undgå lagföring, medan andra kanske blir lagförda för brottsligheten. Enligt uppgifter från Säkerhetspolisen finns det till och med risk för att de länder som saknar nationell lagstiftning om bevarandeskyldighet för brottsbekämpande ändamål utnyttjas av krimi- nella organisationer som bas för deras verksamhet. Det är mycket otillfredsställande att de brottsutredande myndigheterna inte kan få tillgång till historiska trafikuppgifter, trots att förutsättningar- na för det är uppfyllda enligt reglerna om hemlig teleövervakning enligt och om utlämnande enligt lagen om elektronisk kom- Som vi uttryckte är tillgången till historiska uppgifter av fundamental betydelse för brottsutredningsverksamheten och har ofta en direkt koppling till att förundersökningarna över huvud taget kan föras Frånvaron av en bevarandeskyldighet för operatörerna medför stora problem för myndigheterna med att få tillgång till de uppgifter som behövs. Det förhållandet leder i sin tur till allvarliga pro- blem med effektiviteten i förundersökningsarbetet. Särskilt som det rör sig om utredningar av grövre brottslighet kan konsekvenserna från brottsbekämpningssynpunkt i längden bli oacceptabla. liknande effektivitetsproblem i de brottsutredningar som bedrivs i andra länder men där uppgifter från operatörer i efterfrågas. Medverkan vid verkställigheten av vissa tvångsmedelsbeslut Enligt får de tekniska hjälpmedel som behövs för av- lyssningen eller övervakningen användas. Med detta avses bl.a. att de tekniska hjälpmedlen får anslutas, underhållas och återtas, dvs. rerna har en skyldighet att medverka genom att biträda och lämna till- träde för polisen. Skyldigheten att medverka är inte densamma som anpassningsskyldig- heten utan rör i stället kravet på att operatörerna vidtar andra åtgärder efter begäran om aktiv medverkan vid verkställigheten av tvångsmedels- Exempel på det kan vara att lämna information om funktioner och andra tekniska förutsättningar som är nödvändiga för att kunna verk- ställa tvångsmedelsbesluten, tillhandahålla teknisk utrustning och vidta de personella och organisatoriska dispositioner som är nödvändiga för verkställighet av respektive tvångsmedelsbeslut, alltså att snabbt vidta nödvändiga åtgärder från det att verkställigheten har be- ställts av polisen. Skyldigheten att medverka måste alltså ses helt skild från anpassnings- En medverkan från operatörernas sida skall aldrig kunna ersätta kraven på anpassning, som i sig garanterar en effektivitet vid verkställighet av tvångsmedelsbesluten. Skyldigheten att medverka skall ses som ett separat krav vid sidan av anpassningsskyldighet och får inte påverka bedömningen av om en viss anpassningsåtgärd skall vidtas. Skyldigheten att medverka träffar samtliga operatörer som tillhandahåller nät och tjänster där meddelandena får bli föremål för beslut om avlyss- ning och övervakning. Den bestämmelse som finns i har skapat osä- kerhet och problem vid tillämpningen. Regleringen bör bli mer tydlig i kravet på en aktiv medverkan och innebära en skyldighet att genast på begäran av en brottsutredande myndighet medverka vid verkställighet av beslut om avlyssning eller övervakning. En sådan reglering kommer att leda till bl.a. en mer effektiv verkställighet av tvångsmedelsbesluten utan någon ökning av integritetsintrånget hos den enskilde. Hemlig dataavläsning ett nytt tvångsmedel Bör hemlig dataavläsning tillåtas? I har de brottsutredande myndigheterna en möjlighet att utnyttja det hemliga tvångsmedlet dataavläsning. Metoden kan också användas i flera andra europeiska länder inom ramen för hemlig teleavlyssning samt i exempelvis och . Dataavläsning som metod kan innebära att myndigheterna i hemlighet sänder en viss mjukvara till en dator. Den mjukvaran, en s.k. programkod, ger sedan myndigheterna uppgifter om vilken information som finns i datorn och hur datorn används, med andra ord såväl historiska uppgifter som uppgifter som genereras under verkställigheten. Myndigheterna kan alltså läsa av informationen, t.ex. innan den förs vidare via trådbunden eller trådlös förbindelse. Vilken information det är fråga om i det en- skilda fallet och hur informationen skall levereras till myndigheten beror på vad myndigheterna har bestämt vid utformningen av mjukvaran. Det är alltså möjligt att i viss utsträckning precisera och begränsa vilken information man vill ha uppgift om och om informationen skall skickas till myndigheten via radio, över internet eller t.ex. lagras på olika sätt i datorn för att sedan tas ut vid exempelvis framtida husrannsakan och beslag. Dataavläsning kan också innebära att hård eller mjukvara med liknande funktion placeras i den informationsbärande utrustningen genom ett fysiskt ingrepp, t.ex. vid ett hemligt intrång i en persons bostad eller på dennes arbetsplats. Under vårt arbete har det från flera håll framförts att möjligheten för de svenska brottsutredande myndigheterna att använda dataavläsning bör utredas. Bestämmelserna om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning har funnits . Under den tiden har teknikutvecklingen varit oerhört kraftig och mycket snabb. Det är självklart att de allra senaste nyheterna på teknikområdet utnyttjas som verktyg särskilt i grov brottslig verksamhet. Det är helt nödvändigt för samhället att myndigheterna inte hamnar hjälplöst efter utan, inom ramen för att ett godtagbart integritetsintrång, får rätt att använda brottsutredande metoder som är effektiva och anpassade till den tekniska situation som råder vid varje givet tillfälle. Frågan om att införa dataavläsning måste alltså ses i ljuset av den pågående teknikutvecklingen och särskilt de grovt kriminellas förmåga att ligga i framkant och utnyttja allt mer säkra kommunikationsformer och modern teknik i sin verksamhet. Utvecklingen har inneburit ett ökat hot från den allvarliga och organiserade brottsligheten. Att ingripa mot den är en synnerligen angelägen uppgift för de brottsbekämpande myndigheterna. Några av de brottsområden där kriminaliteten ofta kan sägas vara organiserad är narkotikabrott inklusive smuggling av dopningsmedel och läkemedel, smuggling av alkohol och tobak, bedrägerier, ekonomisk brottslighet, illegal handel med stulna fordon, rån och stölder (inklusive häleri) bl.a. riktade mot åldringar, människosmuggling, utpressning, förfalskning, penningtvätt, mord, misshandel, olaglig vapenhandel och handel med kvinnor inklusive koppleri. Utredning av sådan allvarlig brottslighet ställer särskilda krav på effektiva arbetsmetoder. Även om de tvångsmedel som är tillåtna , exempelvis hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning, är betydelsefulla kan det ifrågasättas om de numera är tillräckliga i alla fall. Internationaliseringen och det genomdatoriserade samhälle vi lever i får i högsta grad konsekvenser för brott och brottsbekämpning. Det är således numera utan tvekan så att den organiserade brottsligheten utnyttjar modern teknik och använder it, t.ex. internet, som ett effektivt arbetsredskap i verksamheten. Det förekommer också att de personer som begår mindre kvalificerade brott tar den tekniken till hjälp. Utvecklingen kommer att fortsätta i samma takt som medborgarnas och då även de kriminellas kompetens i IT-frågor ökar. I internetsammanhang använder de kriminella både öppna miljöer, som är tillgängliga för vem som helst, och mer slutna miljöer, till vilka bara ett begränsat antal personer har tillträde. I vissa av dessa miljöer träffas samma personer regelbundet för att utbyta information. En viktig omständighet som ökar internets attraktionskraft i dessa sammanhang är möjligheten att kommunicera på ett relativt anonymt och säkert sätt. Anonymiteten och säkerheten (främst frågan om kryptering) är vid sidan av globaliseringen och mobiliteten stora utmaningar som den ITrelaterade brottsligheten ställer upp för rättsväsendet. Om den kvalificerade brottsligheten med dess struktur, inriktning och tillvägagångssätt skall kunna bekämpas, är det helt nödvändigt att de brottsbekämpande myndigheterna bl.a. har möjlighet att använda effektiva arbetsmetoder, inte minst med anknytning till IT. Det är mot den bakgrunden mycket angeläget att se på frågan om att införa bestämmelser om dataavläsning i svensk rätt efter den modell som finns i . Det största behovet av dataavläsning finns vid brottslighet som innehåller organisation och planering. Särskilt vid organiserad eller annan allvarlig brottslighet är ofta vissa av de deltagande personerna utomordentligt skickliga i användningen av datorer. De utnyttjar sina kunskaper fullt ut för att genom olika åtgärder via datorerna genomföra brott, gömma information, hålla sig anonyma och undgå upptäckt. Den snabba tekniska utvecklingen medför att det finns stora problem i brottsutredningar med att få fram uppgifter ur datorer eller avlyssna meddelanden mellan datorer. Det gäller särkilt när den informationen är skyddad av kryptering eller när program används som på annat sätt döljer information. I ett ständigt ökande antal brottsutredningar påträffas krypterad information i form av enskilda filer eller i en viss yta av lagringsutrymmet (exempelvis en dators hårddisk). Det är välkänt bland kriminella vilka arbetsmetoder polisen har och inte har och den kunskapen utnyttjas för att göra den brottsliga verksamheten så effektiv som möjligt. Problemen accelererar i och med att användarvänligheten i kryptosystem och liknande ökar. Programapplikationer för den enskilde datoranvändaren finns både till försäljning och tillgängliga för att ladda ner kostnadsfritt från internet. Dessutom utvecklas fortlöpande nya, än mer avancerade program. Vanliga standardprodukter levereras i stor omfattning med funktioner för kryptering, som också används som en marknadsföringsåtgärd av företag som tillhandahåller kommunikationstjänster via internet för att kunden skall garanteras fullgod informationssäkerhet. Det finns en kraftigt ökande medvetenhet hos allmänheten om möjligheten att skydda sig från insyn genom t.ex. krypteringsprogram. Många företag ser t.ex. kryptering som en nödvändighet i konkurrensen med andra företag. I informationsbärande utrustning bearbetar användaren informationen öppet innan den sparas och eventuellt krypteras.