prop · GZ03118 · 2012-03-27 00:00:00 — Förslaget att slopa bygglovplikten för väg- och järnvägstunnlar har genomförts i och med plan- och byggförordningen (2011:338) som trädde i kraft och behandlas inte i det fortsatta. Kommitténs förslag innefattade även undantag från mark- och rivningslov. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, däribland , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap i , kommun och Arkitekter, ställer sig kritisk till förslaget att ta bort eller minska bygglovplikten genom bestämmelser i fastställd vägplan eller järnvägsplan. Det motiveras bl.a. med att förutsättningarna för hur åtgärden ska utföras i detalj inte är utredda då planen fastställs, att samrådsförfarandet enligt väglagen och banlagen inte är tillräckligt för att tillgodose kraven på samordning och säkerhet; vidare ifrågasätts tidsvinsterna med förslaget. i anser att det behöver finnas vissa begränsningar för när bygglovsfrihet kan tillämpas, i likhet med den begränsning som finns i 9 kap. 7 § tredje stycket PBL; en förutsättning för att få upphäva kravet på bygglov i detaljplan är en bygglovsprövning inte är nödvändig för att tillvarata grannars intressen eller allmänna intressen. Flera remissinstanser, däribland , i och i är också positiva till förslaget. Flera remissinstanser motsätter sig förslaget att slopa bygglovsplikten för väg- och järnvägstunnlar. Skälen för regeringens förslag: Ett antal bygglovpliktiga åtgärder enligt plan- och bygglagstiftningen prövas som regel i efterföljande beslut i samband med genomförande av arbetsplan enligt väglagen och järnvägsplan enligt banlagen. I planerna enligt väglagen och banlagen är ofta olika byggnader och anläggningar planerade och redovisade. För både uppförande och väsentlig ändring av många andra slags anläggningar än byggnader krävs bygglov. De berörda objekten var tidigare förtecknade i 8 kap. 2 § PBL men återfinns numera i plan- och byggförordningen som trädde i kraft . Undantagna från lovplikten är bl.a. tunnlar för tunnelbana, och, , även tunnlar för väg och järnväg. Skyltar och ljusanordningar är bygglovspliktiga enligt 8 kap. 3 § PBL inom områden med detaljplan. Ett inte ovanligt förfarande när detaljplaner upprättas är att, i de administrativa bestämmelserna till planen, ange ändrad bygglovsplikt om bygglovsplikt inte bedöms nödvändig för att tillvarata grannars intressen eller allmänna intressen. Regeringen anser att en motsvarande möjlighet till undantag från bygglovsplikt borde kunna ges genom en fastställd väg- eller järnvägsplan. Förfarandet bör dock förutsätta ett medgivande från berörd kommun i samband med samrådet över förslaget till väg- eller järnvägsplan. Vidare anser regeringen att möjligheten till undantag bör begränsas till de vanligaste och minst ingripande åtgärderna avseende upplag, materialgårdar, murar, plank och transformatorstationer. Grannars intressen och allmänna intressen tillvaratas genom en möjlighet att lämna synpunkter i samband med samrådet och genom möjligheten att överklaga beslutet att fastställa planen (75 § väglagen [1971:948] och 5 kap. 1 § lagen [1995:1649] om byggande av järnväg). För att det ska vara möjligt att besluta om undantag från bygglovsplikten för vissa åtgärder i väg- och järnvägsplanen bör krävas att , i den fysiska planeringen enligt väglagen och banlagen, tidigt i samband med förberedelser och inledande samråd tar upp frågan om undantag från bygglovsplikten. Därigenom får alla berörda, inte minst kommuner och sakägare, tidigt besked om att avsikt i Prop. 2011/12:118 arbetet med en vägplan eller järnvägsplan bl.a. är att reglera bygglov- Av den information som ska lämna i samrådet bör framgå vilka åtgärder som avses, vilket område som avses och var åtgärderna avses utföras, exempelvis var bullerplank ska placeras och vilken höjd de ska ha. Däremot behöver informationen inte innehålla uppgift om den närmare utformningen av planket eftersom detta inte är något som kommer att framgå av planen. När det gäller transformatorstationer kan placeringen inte slutligt avgöras i planen. Däremot bör transformatorstationens läge illustreras. Dessa uppgifter får ses som en del av planens utformning och omfattas därför av samrådsskyldigheten. Detaljeringsgraden i en väg- eller järnvägsplan är inte lika hög som i ett bygglovsärende. Det innebär att den enskilde genom att överklaga planen enligt väglagen eller banlagen inte kan få detaljfrågorna prövade på samma sätt som hade varit möjligt vid överklagande av ett bygglov. Betydelsen härav bör dock inte överdrivas eftersom motsvarande gäller för den enskilde om kommunen beslutar att ta bort ett krav på bygglov genom en detaljplan. För att en väg- eller järnvägsplan med denna typ av bestämmelser ska kunna fastställas måste alltid kommunen gå med på att frågan ska få avgöras genom den aktuella planen. Ett sådant besked kan kommunen ge genom det yttrande över väg- eller järnvägsplanen som kommunen ska avge i samrådet. Om kommunen inte går med på detta, ska lovfrågorna prövas av kommunen i särskild ordning på normalt sätt. Regeringens förslag innebär alltså att bygglovpliktens omfattning för vissa åtgärder i fortsättningen kan hanteras antingen enligt väglagen och banlagen eller enligt PBL. Undantagen från bygglovsplikten förutsätter att en motsvarande möjlighet till undantag införs i plan- och byggförordningen (2011:338). Oavsett vilken regleringsmöjlighet som kan komma att användas måste tidigt beskriva sin syn på bygglovpliktens omfattning. Om bygglovpliktens omfattning regleras i detaljplan ska frågan inte regleras i väg- eller järnvägsplan. 7.4.6Gemensam planering av vägar och järnvägar Regeringens förslag: Om en väg behöver anläggas eller byggas om på grund av ett järnvägsprojekt, ska den i stället få regleras i en järnvägsplan. I så fall ska väglagens bestämmelser om hur en vägplan tas fram, fastställs och upphör att gälla inte tillämpas. Vid tillämpningen av övriga bestämmelser i väglagen ska järnvägsplanen, när det gäller vägen, likställas med en vägplan. På motsvarande sätt ska byggande av järnväg som behövs på grund av ett vägprojekt få regleras i en vägplan. En järnvägsplan och en vägplan ska få upprättas i ett gemensamt förfarande och fastställas genom ett beslut. förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Samtliga instanser som kommenterat förslaget är positiva till gemensam planering av vägar och järnvägar. Skälen för regeringens förslag: Det har varit relativt vanligt att vid planering enligt banlagen fått behov av att hantera byggnadsåtgärder som regleras i väglagen. Motsvarande situation har uppstått för del. Om t.ex. planering pågår för en ny järnvägssträckning så kan det visa sig att även någon del av en väg behöver flyttas eller byggas om. Med dagens regler måste i så fall en separat process genomföras enligt väglagen för vägbyggnadsåtgärderna. Det blir alltså två parallella processer med, i slutändan, två möjligheter till överklagande. Två separata förfaranden kostar mer och tar än ett. Möjligheterna att genomföra järnvägsprojektet blir då också beroende av när planen enligt väglagen vinner laga kraft. Motsvarande gäller, som nämnts, i det fall planläggning görs för en väg och det uppkommer behov av att flytta eller ändra en järnväg. När planeringen av järnväg har inletts och det i samband därmed uppkommer behov av att vidta någon åtgärd som är byggande av väg enligt väglagen, kan det alltså finnas behov av att hantera vägen i den pågående planeringsprocessen. Eftersom behovet av vägbyggnadsåtgärden är en följd av den planerade järnvägen bör det enligt regeringens uppfattning inte krävas att en ny planeringsprocess enligt väglagen inleds. I stället ska vägbyggnadsåtgärden kunna regleras i järnvägsplanen. Motsvarande ska gälla om planering av väg inleds och det som följd härav uppkommer behov att vidta en åtgärd som utgör byggande av järnväg. Förslaget innebär att det endast kommer att fattas ett beslut enligt en lag om att fastställa en plan, men att denna plan reglerar både väg och järnväg. Väglagens bestämmelser om hur en vägplan tas fram kommer alltså att tillämpas på järnväg och banlagens bestämmelser om hur en järnvägsplan tas fram kommer att tillämpas på väg. Tillämpningen av övriga bestämmelser i lagarna om markåtkomst m.m. påverkas dock inte. Regeringen anser att det dessutom finns behov av en samordningsbestämmelse för projekt som gäller både väg och järnväg, men där varken väg- eller järnvägsåtgärden kan ses som en följdåtgärd. Det handlar om behov av att planera för väg och järnväg i samma geografiska område, ofta nära varandra. bör i sådana fall ha möjlighet att genomföra en gemensam planering av väg och järnväg. Det handlar inte om att ersätta den ena lagen med den andra. Banlagen ska i sin helhet tillämpas på järnvägen och väglagen i sin helhet på vägen. Planeringsprocessen ska enligt regeringens förslag utformas på samma sätt i väglagen och banlagen. Det finns därför inte något som hindrar att väg och järnväg planeras i en gemensam process med en gemensam projektorganisation. I sådana fall är det också lämpligt att vägplanen och järnvägsplanen utformas som ett gemensamt dokument och fastställs genom ett beslut. För berörda enskilda och allmänheten bör en sammanhållen planering av vägar och järnvägar i ett område vara en fördel eftersom de får en i stället för två processer att förhålla sig till. Förslagen innebär nya bestämmelser i 14 a och 20 b §§ väglagen och 2 kap. 1 och 19 §§ banlagen. 7.5.1Små och okomplicerade projekt ska inte kräva formell planering Regeringens förslag: En åtgärd på en befintlig väg eller järnväg ska inte anses vara byggande av väg eller järnväg om åtgärden medför endast marginell ytterligare påverkan på omgivningen och berörda fastighetsägare eller innehavare av särskild rätt skriftligen medgett att mark eller annat utrymme får tas i anspråk. Motsvarande undantag från krav på fysisk planering ska även gälla för driftsåtgärder på väg. Vägrätt ska i dessa fall uppkomma genom att mark eller annat utrymme tas i anspråk med stöd av den skriftliga överenskommelsen. förslag: Överensstämmer med Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna ställer sig positiva till förslaget. Flera instanser anser att det vore bra med kriterier för att avgöra när åtgärder kan anses vara små okomplicerade projekt. Skälen för regeringens förslag: Den fysiska planeringsprocessen ska tillämpas på åtgärder som innebär byggande av väg eller byggande av Dessa begrepp har delvis otydliga definitioner, framför allt med avseende på de situationer som avser ombyggnad. I de fallen anges i förarbetena att endast byggnadsåtgärder av en viss storlek och art bör bedömas som ombyggnad (prop. 1995/96:2 s. 48). I vissa fall ska plane- ringsprocessen tillämpas även för driftsåtgärder avseende väg (28 § I praktiken råder ofta osäkerhet om huruvida mindre åtgärder ska föregås av formell planering eller inte. Vilken storlek ska åtgärden ha och av vilken art ska den vara för att planering ska krävas? Med dagens regler är det den som planerar en väg- eller järnvägs- byggnadsåtgärd, dvs. oftast , som ska bedöma om åtgärden utgör byggande av väg i väglagens mening eller byggande av järn- väg i banlagens mening. Denna bedömning ska, enligt interna rekommendationer, i tveksamma fall stämmas av vid samråd med länsstyrelse och kommun. Regeringen anser att små och okomplicerade projekt i form av åtgärder på befintliga vägar eller järnvägar ska kunna genomföras utan att det först sker en planering enligt de formella processerna i väglagen eller Det bör kunna ske i fler situationer än vad som är möjligt med Den reglering som regeringen föreslår gör det tydligare och enklare att avgöra i vilka fall planeringsprocesserna enligt sektors- lagarna ska tillämpas. Planeringsresurserna kan då utnyttjas effektivare genom att koncentreras till de situationer där det faktiskt är viktigt att en fysisk planering enligt väglagen eller banlagen genomförs. Det minskade planeringskravet ska avse smärre åtgärder på befintliga Det är alltså inte fråga om att tillskapa några nya vägar eller banor, utan fråga om förändringar som behövs för vägens eller järn- vägens bestånd, brukande eller drift. Det ska vara fråga om åtgärder som endast medför marginell, eller ingen, omgivningspåverkan. på sådana åtgärder kan nämnas att göra smärre justeringar i längs- eller höjdled av en väg, anlägga en buss- eller rastficka eller en tryckbank, anlägga eller förlänga plattformar eller losstagning (skrotning) av berg Prop. 2011/12:118 för att utvidga tunnlar. Ytterligare en förutsättning för att den fysiska planeringsprocessen ska kunna undvaras är att någon ny mark antingen inte behöver tas i anspråk för den aktuella åtgärden eller att den mark som behövs går att anskaffa på frivillig väg. Det senare kräver en skriftlig överenskommelse. Vägrätt uppkommer i dessa fall genom att marken eller utrymmet tas i anspråk för åtgärden som avses i överenskommelsen. Det bör i sammanhanget påpekas att innebörden av regeringens förslag är att kravet på formaliserad fysisk planering slopas endast för små och enkla åtgärder, vilka förutsätts inte innebära någon beaktansvärd olägenhet för omgivningen. Det kan i dessa fall inte heller bli fråga om att ta mark i anspråk med tvång. Regeringens förslag innebär en lösning med tydligare kriterier som syftar till att göra det enklare att avgöra när reglerna om fysisk planering i väglagen och banlagen ska tillämpas. Som nämns ovan måste (och tidigare och ) göra en bedömning av om en åtgärd utgör byggande av väg/järnväg eller inte, en bedömning som vid behov stäms av genom samråd med länsstyrelse och kommun. Självfallet ska sådana samråd ske även vid bedömningar enligt de föreslagna nya reglerna. Det kan vara värt att påpeka att de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. ska tillämpas även i fråga om de smärre åtgärder som diskuteras. Förslaget innebär nya bestämmelser i 10 § fjärde stycket, 28 § andra stycket och 31 § väglagen samt 1 kap. 2 § andra stycket banlagen. 7.5.2Förenklat kungörelse- och granskningsförfarande för vissa vägplaner och järnvägsplaner av liten betydelse Regeringens förslag: Ett förslag till väg- eller järnvägsplan ska vara undantaget från krav på kungörande om förslaget inte är av stor vikt eller har principiell betydelse, inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan och saknar intresse för allmänheten. Den som avser att bygga vägen eller järnvägen ska i stället ge , berörda kommuner och de enskilda som särskilt berörs tillfälle att godkänna förslaget eller att granska det och lämna synpunkter. Granskningstiden får göras kortare om alla berörda är överens om det. Regeringen ska få meddela föreskrifter om väg- och järnvägsplaner. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I fråga om granskningstid föreslår kommittén dock att länsstyrelse, berörda kommuner och särskilt berörda enskilda ska ges tillfälle att godkänna förslaget till plan eller att granska det och lämna synpunkter. Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser är positiva till ett förenklat förfarande för planer av liten betydelse. Många anser dock att två veckors granskningstid är för kort. Ett par remissinstanser, däribland i och , är kritiska till förslaget eftersom även små åtgärder kan drabba enskilda hårt och att utställning kan vara den enda möjligheten för vissa grupper att komma till tals. Skälen för regeringens förslag: När det gäller planer för ombyggnad finns utrymme för förenklat samråd (väglagen) och undantag från kravet på utställning (väglagen och banlagen) som är utformade på samma sätt som bestämmelserna om ändring av en fastställd plan. Exempel på åtgärder som har ansett vara ombyggnad är viss breddning av vägbanan, justering av vägens sträckning, smärre justeringar av höjdläget, att en korsning byggs om till cirkulationsplats, anläggande av bussfickor och gång- och cykelbana i direkt anslutning till befintlig väg samt belysning. Åtgärderna ska dock vara av mindre omfattning, inte ge nämnvärt förändrad trafiksituation och inte innebära en betydande miljöpåverkan. Regeringens förslag i föregående avsnitt att undanta vissa mindre åtgärder från kravet på formellt reglerad fysisk planering kommer att omfatta en del sådana mindre åtgärder som kan hantera genom ett förenklat förfarande. Det innebär att tillämpningsområdet för väglagens förenklingar för ombyggnadsåtgärder blir litet. För bestämmelsen om förenklat förfarande i banlagen, som är utformad efter mönster av väglagens bestämmelse, kan motsvarande resonemang tillämpas. Det är därför tveksamt om det finns skäl att behålla det nuvarande förenklade förfarandet för ombyggnad. Däremot anser regeringen att en bestämmelse med ett något vidare tillämpningsområde är motiverad. Nya PBL erbjuder möjligheter till förenkling för granskningsförfarandet vid enkelt planförfarande för detaljplaner av liten betydelse. En liknande förenkling skulle underlätta även i planeringsprocessen för vägar och järnvägar. Förenklingen bör gälla för väg- och järnvägsplaner som inte är av stor vikt eller har principiell betydelse, saknar intresse för allmänheten och inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Avser planen större områden, reglerar många motstridiga intressen eller särskilt känsliga miljöer ska förenkling inte kunna ske. Kravet på att planen ska sakna intresse för allmänheten tar sikte på en bredare allmänhet, dvs. fler än de direkt berörda. Det förenklade granskningsförfarandet som föreslås innebär att , berörda kommuner och de enskilda som särskilt berörs ska få tillfälle att godkänna planförslaget eller granska det och lämna synpunkter. Regeringen anser här, i likhet med flera remissinstanser, att som kommittén föreslagit är en . Tiden bör därför fastställas . Det enklare förfarandet kan tillämpas på åtgärder på en befintlig väg eller järnväg som har marginell påverkan på omgivningen, men som ändå kräver en väg eller järnvägsplan på grund av att markåtkomst (tillfällig eller permanent) behöver ske med stöd av väglagen eller banlagen. Även åtgärder med något större effekter på omgivningen kan i vissa fall sakna intresse för allmänheten och granskningen bör då kunna förenklas. Förenklat granskningsförfarande kan också vara av värde när en järnvägsplan upprättas för stängning av plankorsning. I sådana fall får en järnvägsplan upprättas även om åtgärden inte är byggande av järnväg. Regeringen bör också ges bemyndigande att i förordning meddela före- Prop. 2011/12:118 skrifter om väg- och järnvägsplaner enligt 16 a16 c §§ väglagen och 2 kap. 911 §§ banlagen (se bemyndiganden 17 c § väglagen och 2 kap. 21 § banlagen). 7.5.3En vägplan ska alltid fastställas Regeringens förslag: Undantagen i väglagen från skyldigheten att fastställa en arbetsplan ska slopas. Fastställelse av en vägplan ska jämställas med meddelande av tillstånd enligt . förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ett fåtal remissinstanser har kommenterat förslaget och samtliga är positiva. Skälen för regeringens förslag: I väglagen finns vissa undantag från skyldigheten att fastställa arbetsplan. Det gäller dels ändring av arbetsplanen för ett projekt som ännu inte färdigställts, dels arbetsplan som endast gäller ombyggnad av eller driftåtgärder på väg. I dessa fall är förutsättningen att ett eventuellt behov av markåtkomst löses på frivillig väg och att projektet inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Banlagen innehåller inga motsvarande bestämmelser. Regeringens förslag att undanta vissa mindre åtgärder från kravet på formellt reglerad fysisk planering kommer att omfatta en del av de mindre åtgärder som kan hantera genom ett förenklat förfarande. Något undantag från kravet på fastställelse blir givetvis inte aktuellt för åtgärder för vilka formell fysisk planering inte ska göras. Undantag från kravet på fastställelse skulle däremot kunna övervägas för ändring av planer för projekt som inte är färdigställda och sådana planer av mindre betydelse som omfattas av regeringens förslag om förenklat granskningsförfarande. När det finns tillräckliga skäl att kräva fysisk planering enligt väglagen eller banlagen, bör dock enligt regeringens bedömning också planeringen resultera i en fastställd plan. Regeringens förslag om förenklat granskningsförfarande i vissa fall innebär dessutom att ett förenklat förfarande blir möjligt för projekt med något större betydelse än enligt dagens regler. Det bör därför krävas att planeringen mynnar ut i ett överklagbart beslut. Den nuvarande möjligheten enligt väglagen att underlåta fastställelse bör därför inte få någon motsvarighet i den nya planeringsprocessen. Nuvarande reglering i väglagen innehåller en bestämmelse om att upprättande av en arbetsplan jämställs med meddelande av tillstånd enligt . Eftersom nu alla vägplaner ska fastställas bör bestämmelsen ändras så att den överensstämmer med regleringen i lagen om byggande av järnväg. Det betyder att det är fastställelsen av en vägplan som jämställs med meddelande av tillstånd enligt . Förslaget föranleder ändring i 3 a § väglagen. 7.5.4Förenklat samråds-, kungörande- och granskningsförfarande för ändring av väg- och järnvägsplaner Regeringens bedömning: De förenklade förfarandena vid ändring av väg- eller järnvägsplaner behövs även i den nya planeringsprocessen. Väglagens bestämmelser bör utformas på samma sätt som banlagens när det gäller kretsen för samråd och samtycke till markåtkomst. Regeringens förslag: Samrådsförfarandet får förenklas om vägplanen enbart gäller ändring av planen för ett vägbygge som ännu inte är färdigställt och ändringen inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Ett förslag till vägplan som enbart gäller ändring av planen för ett ännu inte färdigställt vägbygge behöver bara kungöras och granskas om ändringen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan eller någon annans mark eller utrymme behöver tas i anspråk eller särskild rättighet behöver upphävas eller begränsas och åtgärden inte skriftligen medgetts av berörda fastighetsägare och innehavare av särskild rätt. bedömning och förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning och förslag. Remissinstanserna: Ett fåtal remissinstanser har yttrat sig över bedömningen och förslaget och samtliga är positiva. Skälen för regeringens bedömning och förslag: En av regeringens utgångspunkter är att det inte bör ställas högre krav på förfarandet än vad som är motiverat utifrån projektets omfattning och svårighetsgrad. Regeringen föreslår därför att vissa mindre och okomplicerade åtgärder överhuvudtaget inte ska omfattas av den fysiska planeringsprocessen enligt väglagen eller banlagen. Regeringen föreslår också förenklade förfaranden för vissa undantagsfall som ett sätt att göra regelverket flexiblare för projekt som, trots att det är motiverat att ställa krav på en formellt reglerad fysisk planering, ändå får anses vara av mindre betydelse. Enligt dagens regler är utrymmet för förenklade förfaranden olika i väglagen och banlagen. Enligt regeringen är det rimligt att förutsättningarna för förenklade förfaranden är samma i väglagen och banlagen. Även i fortsättningen finns det enligt regeringens bedömning behov av förenklade förfaranden för ändring av en fastställd plan. Om det innan byggnationen påbörjas eller framkommer ett behov av en mindre ändring av planen, bör det kunna hanteras så enkelt som möjligt. När nu planeringen ska ske i en sammanhållen process skulle, utan möjlighet till förenkling, i princip planeringsprocessen i sin helhet behöva tas om. Vid ändringar av en fastställd plan bör samrådskretsen kunna inskränkas till att bara avse de som direkt berörs av ändringen i planen. Det är också inriktningen i dagens bestämmelser, men det finns skillnader mellan väglagen och banlagen. Enligt väglagen ska ägaren till en fastighet som helt eller delvis ska tas i anspråk alltid ges tillfälle att yttra sig. Enligt banlagen gäller detta för ägare till mark eller utrymme som kan komma att tas i anspråk eller till vattenområde som kan komma att påverkas.