prop · H00350 · 2012-12-18 00:00:00 — För att betraktas som signifikant bör p-värdet understiga 0,05. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Utifrån resultatet av mätning finns det inte underlag för upphandlingsstrategins förordande av totalentreprenader, och det har inte varit felaktigt att , liksom föregångarna och , har använt sig av utförandeentreprenader i merparten av sina kontrakt (till ). Mätningarna återspeglar heller inte tecken på att uppnått stordriftsfördelar i infrastrukturprojekten, särskilt inte i dem som genomförts som totalentreprenader. har i intervjuer förmedlat att man har utgått ifrån att det finns stordriftsfördelar. Därför har man skapat stora åtaganden, och tillämpat selektiv upphandling för att uppmuntra utländska företag att lämna anbud, trots vetskap om att kontraktsstorlek och detta upphandlingsförfarande utestänger många anbudsgivare. I andra fall har anläggningsobjektets karaktär och tekniska utmaningar motiverat stora kontrakt. Ett tredje skäl har varit att öppna för ny teknik från utlandet. Med samma metod kan andra upphandlingsrelaterade faktorers produktivitetspåverkan mätas och jämföras, till exempel ersättningsformerna (fast pris, mängdreglering och löpande räkning) och upphandlingsformerna (öppen, förhandlad, selektiv, förenklad med flera). olika trafikslagen (väg respektive järnväg) och olika regioners och distrikts produktivitet kan också beräknas och jämföras. 3.4Förklaringar och stöd till mätresultatet Mot bakgrund av de argument för totalentreprenader som anfört var mätresultatet förvånande. har därför ifrågasatt den egna mätningen och har undersökt om det finns ytterligare stöd för dess resultat. Sådant stöd söktes dels i andra undersökningar och forskningsstudier, dels i form av tänkbara orsaker och logiska förklaringar till att totalentreprenader skulle kunna vara mindre effektiva än förväntat. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR 3.4.1Trafikverket är medvetet om bristen på underlag Som kommentar till mätningar har meddelat att man är medveten om att det saknas ett samlat erfarenhetsbaserat vetenskapligt underlag som ger distinkta bevis för att totalentreprenader väsentligt ökar andelen innovationer och driver produktivitetsökning. Verket baserar sin bedömning på att branschens företrädare hävdar att de möjligheter som en riktigt genomförd totalentreprenad innebär kan skapa de drivkrafter som öppnar för innovationer och produktivitet. erfarenheter av det begränsade antal nyinvesteringsobjekt där totalentreprenad tillämpats uppges generellt vara goda. En större andel sådana, samt långsiktighet, bör skapa förbättrade möjligheter för en positiv utveckling. finner också stöd för denna inriktning då entreprenadformen totalentreprenad är väl inarbetad i byggbranschen och vanligt förekommande för bland annat bostadsbyggnader. 3.4.2De som är närmast verkligheten har länge varit tveksamma Totalentreprenader är inte någon nyhet för trafikverkens medarbetare. De har funnits åtminstone sedan 1986.28 Det har varit svårt att få en bred uppslutning inom trafikverken för att mer systematiskt införa total- och funktionsentreprenader. Intervjuade inom uppger att det funnits ett motstånd mot totalentreprenader på lägre nivåer och att intresset är större på ledningsnivåerna hos såväl entreprenörer som beställare. Argument för tveksamhet som trafikverksmedarbetare framfört är att felaktigt utförda totalentreprenader kan generera mer projektering när nya lösningar ska in. Dessa lösningar är inte nödvändigtvis bättre och kan medföra ett dyrare underhåll, när standardiseringen av anläggningen minskar på grund av udda lösningar på olika ställen. Trafikverksmedarbetare har även framfört att totalentreprenaderna ger de stora entreprenörerna mer inflytande över övriga aktörer. Anläggningsprojekt innehåller risker av olika slag. Geotekniska förutsättningar kan vara ofullständigt undersökta och kräva kompletterande åtgärder. Väderförhållanden kan orsaka en ökad tidsåtgång. Totalentreprenad innebär normalt att entreprenören tar en större del av riskerna; entreprenören antas kompensera detta med att höja sitt anbudspris med en riskpremie. Detta är motiverat och effektivt så länge premien motsvarar eller underskrider den risk som beställaren annars hade haft. 28Sveriges Byggindustrier (2010) Funktionskriterier för vägkonstruktioner, förstudie, SBUF-projekt nr 12283. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Om riskerna är för stora för entreprenörens finansiella styrka kan entreprenören avstå från att lämna anbud, även om det är möjligt att ta ut en riskpremie. Detta kan leda till att antalet anbud blir färre, vilket i sin tur kan göra det möjligt för enstaka återstående anbudsgivare att ta ut ett betydligt högre pris än riskpremien motiverar. Detta medför i så fall att totalentreprenaderna blir dyrare och får en lägre produktivitet än utförandeentreprenaderna. En ytterligare aspekt är dock att det ofta har varit svårt för beställaren att i praktiken göra totalentreprenörer ansvariga för förutsättningar som de inte har kunnat förutse. Dessa svårigheter kan befaras öka ju starkare förhandlingsstyrka och ju mer juridisk expertis entreprenören förfogar över, vilket troligen har ett samband med företagets storlek. Det ökade tolkningsutrymmet i totalentreprenader missgynnar på detta sätt de små företagen och kan bidra till att de avstår från att lämna anbud. 3.4.4 Risk för ökade livscykelkostnader Två risker som inte bedömts påverka byggkostnaden till nackdel för totalentreprenader, men som kan visa sig leda till högre kostnader , är ökad variantrikedom och lägre kvalitet. Ökade underhållskostnader på grund av variantrikedom Trafikverksmedarbetare har framfört att totalentreprenader med funktionskrav leder till att variantrikedomen ökar och därmed också kostnaderna för underhåll. Det blir svårare och dyrare att hålla med reservdelar och kompetens på en mindre volym, som det blir allt svårare att bevaka underhållsmässigheten i de nya lösningarna med förlängda felavhjälpningstider som följd. De nya leverantörer, komponenter och lösningar som totalentreprenören använt kan även visa sig hålla sämre kvalitet. Risk för lägsta möjliga kvalitet Problematiken med att upprätthålla kraven nämns i tekniskt orienterade rapporter om totalentreprenader inom anläggningsområdet29 och har påtalats av i en del av intervjuerna. bedömer att det finns ett naturligt ekonomiskt incitament att tangera gränsen för acceptabel kvalitet, och att ökade frihetsgrader därför kan leda till lägre kvalitet. Det finns en risk för att mindre tydliga handlingar ger totalentreprenören rätt att leverera sämre kvalitet för att spara kostnader, så länge det inte uttryckligen bryter mot beställningen. Detta är ett av de , IVA (2003): Demonstrationsprojekt för utveckling av anläggningsprocessen. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR argument som har för att motivera central upphandling av järnvägsmateriel som tillhandahålls entreprenörerna. Frihetsgraderna riskerar leda till ett mindre homogent väg- och järnvägsnät med minskade möjligheter till standardisering av underhållet och med ökade livscykelkostnader som följd. väger ofta inte in tidigare erfarenheter av entreprenören i sina upphandlingar, vilket reducerar entreprenörens incitament till varumärkesbyggande med hjälp av överprestationer. 3.4.5Totalentreprenörens frihetsgrader är i praktiken starkt begränsade De handlingar som utgör underlag för entreprenörernas anbud är relativt detaljerade. Hur handlingarnas detaljering ökar under byggprocessen kan beskrivas av följande serie av juridiska dokument: 1.arbetsplan respektive järnvägsplan underlaget för trafikverkens rätt gentemot tredje man att anlägga infrastrukturen med en viss utformning i en viss sträckning 2.förfrågningsunderlaget underlaget för de anbud trafikverken hämtar in 4.tilldelningsbeslut beställarens val av anbud med motivering 5.kontraktshandling beställningen vid byggstart, preciseringen av vad entreprenören åtagit sig att bygga till det i kontraktet angivna priset och villkoren 6.bygghandling kontraktshandlingen löpande uppdaterad med de ändringar, tillägg och avgående arbeten (ÄTA) som beställaren godkänt 7.slutbesiktning beställarens godkännande av levererad anläggning med eventuella förbehåll 8.relationshandling slutdokumentationen av hur anläggningen till slut utformades. Arbetsplanen (väg) respektive järnvägsplanen (järnväg) är tillräckligt detaljerade för att sakägares intressen och miljökonsekvenser ska kunna bedömas och för att det ska vara möjligt att expropriera berörd mark. Efter eventuella modifieringar efter överprövningar får planen laga kraft gentemot motparter. Därför är infrastrukturens yttermått och läge i plan och profil svåra att förändra för en totalentreprenör. Även med denna begränsning kan det dock finnas möjligheter till viss innovation i anläggningarna för entreprenören, framför allt vad gäller produktionstekniken. Produktionsteknik, logistik och liknande påverkas dock inte av entreprenadformen, utan även utförandeentreprenader möjliggör frihet för entreprenören i dessa avseenden. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 3.4.6 Problem att beskriva i funktionella termer Funktionellt uttryckta beställningar syftar till att möjliggöra teknisk utveckling och undvika att existerande produkter och leverantörer privilegieras. Även entreprenörerna är positiva till detta för att kunna konkurrensutsätta sina underentreprenörer och underleverantörer och kunna införa nya tekniska lösningar. Mer frihetsgrader för entreprenörer förutsätter att har formulerat kraven i fråga om funktion, gestaltning eller andra kvaliteter i stället för i tekniska termer. Enligt intervjuade konsulter har trafikverkens försök att skriva om tekniska underlag till beskrivningar i funktionella termer pågått med begränsat resultat. Inom pågår utbildning och ett arbete med att utveckla funktionskrav för olika typer av entreprenadarbeten, vilket är en fortsättning av ett motsvarande arbete i de gamla trafikverken . Trots att varit öppet för nya lösningar, finns exempel på att totalentreprenören föredragit robusta lösningar. De skäl som angavs var att man ville underlätta den ekonomiska planeringen och att säkra driften utan kostsamma överraskningar.30 Exemplet pekar på att totalentreprenader med ett efterföljande driftsåtagande skapar behov av kontinuitet på beställarsidan, för att det ska vara möjligt att följa upp de garantiåtaganden som gäller under en lång kontraktstid. Trots riskerna med ökade frihetsgrader för beställaren har inte sett tecken på medvetenhet om dessa i kommunikation med regeringen eller i regeringens rapportering till . Informationen förefaller därför inte ha varit allsidig och neutral. Det finns en risk för att incitamenten att framföra kritik och påpeka riskerna med alternativa kontrakts- och genomförandeformer blivit lidande av den starka tilltro till totalentreprenader som har dominerat diskussionen. 30Bjerneling L, , M: Funktionsentreprenad med Helhetsåtagande en studie av Norrortsleden, KTH, Indek 2011:20, s. 45 ff samt : Norrortsleden vägen som var mödan värd, s.150 ff. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 4Har följt upp sina upphandlingar? Syftet med delundersökningen har varit att utreda system och rutiner för erfarenhetsåterföring och om de används effektivt. För att besvara frågan har intervjuat ledningsgrupperna för verksamhetsområdet investering och tagit stickprov i arkiv- och informationssystem som sträcker sig över både Trafikverkstiden och Vägverks- och Banverkstiden. De tidigare trafikverken, och , hade rutiner för erfarenhetsåterföring i form av informationssystem samt interna och externa möten och seminarier och har utvecklat dessa vidare. Ett effektiviseringsprogram har inletts för att skapa processer och identifiera data syftande till att åstadkomma högre effektivitet. Resultatet av detta arbete har dock fått begränsat genomslag i praktiken. Erfarenheterna samlas inte in systematiskt och lagras inte i enhetliga strukturer och format, vilket försvårar sammanställning, analys och framtagning av objektiva underlag för beslut och strategier. Prestationer och kostnader kopplas inte till varandra, så att det är enkelt att följa upp om upphandlingarna leder till hög produktivitet i verksamheten. Det innebär bland annat att man kommer att ha dåliga förutsättningar att utreda varför totalentreprenaderna inte har lett till den förväntade högre produktiviteten och vilka åtgärder som bör vidtas. Detta trots att gedigen erfarenhet troligen finns hos individerna i organisationen. Andra faktorer som råder över är paketering, upphandlingsformer, ersättningsformer, samverkansformer mellan beställare och utförare samt standardavtal. Det saknas lätt tillgänglig empiri för i vilka situationer olika kombinationer är lämpliga och hur de rent praktiskt ska genomföras för att leda till effektivitet. Incitament för att återföra egna medarbetares och konsulters erfarenheter saknas i stor utsträckning. Beställaren riskerar att successivt förlora kunskapen om sina anläggningar. Detta kan skapa privata kunskapsmonopol som blir svåra att konkurrensutsätta . TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR 4.2Omfattande rutiner för erfarenhetsåterföring Erfarenheter återförs till kollegor inom , liksom tidigare i och , främst vid möten, forum och seminarier. utvecklar nu dessa rutiner och arbetssätt vidare. Utöver den muntliga erfarenhetsåterföringen finns ett antal informationssystem och portaler för att lagra och återfinna data i systemen. Ett särskilt utvecklingsarbete har påbörjats med anledning av de databehov som regeringens krav på produktivitetsredovisning innebär. Uppföljning av produktivitet förutsätter information om vilken prestation som erhållits till vilken kostnad. Kostnaderna registreras på central nivå i ekonomisystemet Agresso, och på projektnivå i ett projektledningssystem benämnt PLS.31 PLS innehåller även en del teknisk information. Tekniska handlingar sparas i övrigt huvudsakligen i ett system benämnt , med ursprung i , och i ett system benämnt Chaos, med ursprung i . Det finns även fysiska arkiv för utskriven teknisk och kommersiell dokumentation. har infört en upphandlingsdatabas, , över pågående och avslutade upphandlingar. Den innehåller de uppgifter om entreprenadform, antal anbudsgivare och liknande som tidigare framgick av de upphandlingsprotokoll som upprättades efter varje upphandling, jämte ytterligare upphandlingsrelaterade uppgifter. Informationen i de upphandlingsprotokoll som upprättas är begränsad till namnet på vinnande anbudsgivare, belopp, kontraktstid och motivering (till exempel lägsta pris). För att underlätta lagringen och spridningen av erfarenheter finns en informationsportal i intranät benämnd Projektportalen, med ursprung i . Det är ett system för hantering av digitala handlingar i investeringsprojekt. Syftet är bland annat att tillgängliggöra information för alla inblandade parter under projektets gång. 31Namnen på systemen är i en del fall förkortningar av ett längre namn. har inte utrett namnfrågan utöver det namn som används i dagligt tal inom . GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Inom tidigare och togs initiativet till , Förnyelse i anläggningsbranschen. består av en styrelse och ett kansli med representanter från trafikverken och de stora entreprenörerna, som bland annat ordnar seminarier med syfte att öka produktiviteten och innovationsgraden. Främjandet av totalentreprenader har varit en viktig uppgift för . hade inte genomfört jämförande kvantitativa analyser mellan kontraktsformer.32 Däremot har lyft fram totalentreprenadernas teoretiska fördelar för produktivitet, teknikutveckling och trivsel på arbetsplatsen. började i samarbete med samla in data i enkätform, som regeringen och uppmärksammade produktiviteten och behovet av bättre mätningar. Syftet med arbetet är att ta fram data för beräkning av produktiviteten, utifrån entreprenaduppgifter från ett antal projekt. Därutöver är syftet att skapa system och rutiner för löpande produktivitetsmätning för huvuddelen av entreprenadverksamheten.33 gjorda analyser, utifrån verksamhetens art (stora investeringar, reinvesteringar och drift), visar stora variationer när det gäller styckkostnaden. Det krävs enligt längre mätserier över åren för att kunna dra slutsatser om förändring i produktivitet. Ett stickprov av projekt som upphandlats eller avslutats valdes ut. Frågorna i enkäten berörde kontraktets omfattning (till exempel kvadratmeter yta, löpmeter spår), kategori (till exempel nybyggnad, ombyggnad, underhåll bro, spårbyte, kontaktledningsbyte), andel arbete i storstadsområde, samverkansform, antal anbud, uppgifter kring alternativa anbud etc. Utifrån insamlade uppgifter beräknades till exempel styckkostnaden för nybyggnad av väg uttryckt i kronor per kvadratmeter. enkät har utgått från de krav på mätning av produktivitet och produktivitetsutveckling som behandlade i granskningen av Trafikverkens produktivitet (2011:7). 33Trafikverket, Mätning av produktivitet, Transportforum . TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR 4.2.3Trafikverket söker kunskap för att höja produktiviteten. Det ingår i effektiviseringsprogram ett delprojekt benämnt (Produktivitets- och innovationsutveckling i anläggningsbranschen). utgör en fortsättning på FIA:s arbete och omfattar den del i verksamhet som är kopplad till kontrakt för entreprenader inom investering, drift, underhåll med tillhörande materialförsörjning. Projektets målsättning är att förbättra produktiviteten och att sänka produktionskostnaderna till 2013. menar att de har låg kunskap om hur olika förutsättningar påverkar slutresultatet. För att åtgärda detta har PIA-verksamheten organiserats i produktteam. Deras uppgift är att gå igenom processer, produktkrav och affärsupplägg samt att standardisera metoder för genomförande, med syftet att åstadkomma effektivare leverantörsprocesser. Dessutom ska grupperna förbättra erfarenhetsåterföringsprocesserna, krav i specifikationer och föreskrifter. Andra uppgifter är att förbättra planeringen och att ta fram gemensamma modeller för incitament och affärsupplägg. En viktig del blir även att ta fram hur resultatet ska mätas och vad som ska mätas (nyckeltal). Inom ramen för projekt samlas anläggningsdata in manuellt avseende bland annat underhållskontrakt, baskontrakt och data om nya kompletta anläggningar, med syftet att utveckla produktivitetsmätningar. utvecklas en analysmodell som ska möjliggöra trendanalyser baserade på nyckeltalen. 4.2.4 inför inköpssystem och kontraktsdatabas har påbörjat upphandling av ett inköpssystem som beräknas kunna införas . Med detta samlas information om leverantörer och kontrakt på ett mer strukturerat sätt , vilket förbättrar möjligheterna till uppföljning. Alla betalade fakturor kommer ha en koppling till en beställning och ett kontrakt, vilket är en av förutsättningarna för att kunna börja mäta produktivitet på ett mer automatiserat sätt jämfört med dagens enkätmetod. Ett nytt projektledningssystem (PLS 2) håller på att tas fram. Systemet kommer att kunna hantera detaljerad information om entreprenadkontrakt, syftande till att kunna beräkna bland annat styckkostnader, och vara kopplat till inköpssystemet och ekonomisystemet. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 4.3Långt kvar till systematiskt lärande Vid närmare granskning och analys av den erfarenhetsåterföring som beskrivit vid möten och intervjuer har det visat sig att de ambitioner som styrdokumenten ger uttryck för har fått litet genomslag ute i verksamheten. De erfarenheter som rutinerna syftar till att lagra och sprida går inte att återfinna när de behövs, till exempel när nya beslut ska fattas. Exempelvis har inte kunnat presentera mätningar och strukturerade erfarenheter som underlag för sin upphandlingsstrategi och målsättningen att utöka antalet totalentreprenader. 4.3.1Brist på enhetlig struktur Några av informationssystem har visat sig vara upplagda utifrån ett enskilt projekts perspektiv och behov, vilket i viss mån förhindrat analyser på aggregerad nivå. Strukturen och formaten för datalagring och namnsättning av mappar och filer är inte enhetlig. Detta har konstaterat genom de försök till sökning och aggregering av erfarenheter ur systemen som genomförts under granskningen. Som exempel på erfarenhetsåterföring angav att projekten avslutas med en slutrapport som lagras i systemen. Men då detta skulle verifieras visade det sig att bara kunde återfinna två slutrapporter av 20 efterfrågade. De två slutrapporterna, i Word-format, skulle dessutom kräva bearbetning och uttolkning innan summering, jämförelser och analys av flera projekt skulle kunna vara möjlig. bedömer mot denna bakgrund att risken är stor för att de erfarenheter som finns i slutrapporter inte kommer organisationen tillgodo. 4.3.2Begränsad användning av IT-systemen har lyft fram Projektportalen som det nya systemet för erfarenhetsåterföring. Systemet är inte färdigutvecklat men anses ändå vara i full drift och projektledarna är anmodade att använda det. Alla i ska ha behörighet att ta del av erfarenheterna. Detta till skillnad från exempelvis systemen Chaos och , där tidigare konstaterat problem för erfarenhetsåterföring på aggregerad nivå orsakade av begränsade behörigheter att läsa i systemen. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR Vid en demonstration av Projektportalen vid ett av besöken i distrikten granskade systemet genom att söka med sökordet totalentreprenad. Detta gav en enda träff bland totalt cirka 40 projekt. Den påträffade mappen visade sig dock inte ha något innehåll. Ytterligare tre projekt valdes ut slumpmässigt. Inga dokument påträffades heller i dessa projekt. Iakttagelsen indikerar att behörigheterna inte har blivit så öppna som har avsett. Om orsaken inte är behörighetsrelaterad, så ger fåtalet projekt som kunde återfinna, ett 40-tal, anledning att anta att endast en bråkdel av projekten använder systemet. 4.3.3Alla kostnader redovisades inte för Bland de mer anmärkningsvärda felen som upptäcktes vid kontroll av data till mätningen i kapitel 3 fanns järnvägsprojekt där fyra femtedelar av kostnaderna inte var redovisade. De hade placerats i nya entreprenader som ingåtts med samma entreprenör utan föregående upphandling. Även i vägprojekt upptäcktes att tilläggsbeställningar lagts i nya entreprenader utan ny upphandling. Berörda projektledare tolkade fråga om upphandlat belopp respektive faktisk slutkostnad som att tilläggsbeställda delar till den upphandlade anläggningen inte behövde redovisas, eftersom de inte ingick i förfrågningsunderlaget. ledning ställde sig inte bakom den tolkningen utan menade att det var uppenbart att åsyftat att dessa skulle ingå i den faktiska slutkostnaden. 4.3.4 Prestationer och kostnader kopplas inte effektivt Det anges i instruktion34 att produktiviteten i investering, underhåll och drift ska redovisas . Utvärdering av verksamheten med avseende på produktivitet och effektivitet kräver att prestationer kan kopplas till sina kostnader på ett relevant sätt. Detta har visat sig fungera dåligt vid granskning. Även de databaser som behövs för att samla projektrelaterade data saknas ännu i stor utsträckning. Inom ramen för effektiviseringsprogrammet har dock tillsatt tidigare nämnda projektgrupp (avsnitt 2.2.3), som arbetar med att reda ut var i organisationen produktivitetsrelevanta databaser lämpligast bör inordnas, vad de bör innehålla, hur de ska förses med data och hur de kan analyseras. 34 4 § Förordning (2010:185) med instruktion för . GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 4.3.5Erfarenheterna finns, men har inte tagits tillvara Totalentreprenad är ingen nyhet för de statliga infrastrukturbeställarna. Alternativa kontraktsformer för att öka produktiviteten har diskuterats länge, i synnerhet valet mellan utförande- och totalentreprenad. presenterades i en debattartikel35 tankegångar som liknar både det som och regeringen kommunicerar och den tolkning som