prop · H00326 · 2012-10-17 00:00:00 — Regeringens proposition 2012/13:26 Utvidgad målgrupp för etableringslagen Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att fler anhöriga till flyktingar och andra skyddsbehövande än ska omfattas av lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Ändringen innebär ett undantag från det villkor som föreskriver att den anhörige, för att omfattas av lagen, ska ha ansökt om uppehållstillstånd från det att anknytningspersonen först togs emot i en kommun. Ändringen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare........................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Bakgrund och gällande rätt ............................................................... Uppehållstillstånd på grund av anknytning ........................ Lagen om etableringsinsatser för vissa Förordningen om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar ............................. Krav på klarlagd identitet för beviljande av Målgruppen för etableringslagen utvidgas...................................... Konsekvenser ........................................för de nyanlända Konsekvenser .....................................för jämställdheten Konsekvenser ......................................................för barn Konsekvenser ..............för kommunerna och landstingen Bilaga 1 Sammanfattning av promemorian Utvidgad målgrupp för etableringslagen ........................................(Ds 2012:27) Bilaga 3 Förteckning ......................................över remissinstanserna Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. 2Förslag till lag om ändring i lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare dels att 2 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas två nya paragrafer, 2 a och 2 b §§, av följande lydelse. Lagen gäller en nyanländ som har fyllt 20 men inte och som har beviljats uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring. Uppehållstillståndet ska ha beviljats 1. enligt 5 kap. 1, 2, 4 eller 6 § utlänningslagen (2005:716), 2. enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen, eller 3. enligt 21 eller 22 kap. utlänningslagen. Uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring kan också ha beviljats på grund av anknytning till en utlänning som har beviljats sitt uppehållstillstånd med stöd av någon av de bestämmelser som anges i första stycket. I sådant fall ska den nyanlände ha ansökt om uppehållstillstånd från det att den utlänning som den nyanlände har anknytning till först togs emot i en kommun. Lagen gäller också en nyanländ som har fyllt 18 men inte , när uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring beviljats enligt första eller andra stycket, förutsatt att han eller hon saknar föräldrar här i landet. Lagen gäller en nyanländ som har fyllt 20 men inte och som har beviljats ett uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring, om uppehållstillståndet har beviljats enligt 1.5 kap. 1, 2, 4 eller 6 § utlänningslagen (2005:716), 2.12 kap. 18 § utlänningslagen, 3.21 eller 22 kap. utlänningslagen. Lagen gäller också en nyanländ som har fyllt 20 men inte och som har 1. beviljats ett uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring på grund av anknytning till en person som har beviljats uppehållstillstånd med stöd av någon av de bestämmelser som anges i 2 §, och 2. ansökt om uppehållstillstånd från det att den person som den nyanlände har anknytning till först togs emot i en kommun. Den angivna fristen i första stycket 2 gäller inte om den nyanlände har ansökt om uppehållstillstånd och den person som den nyanlände har anknytning till först togs emot i en kommun efter . Lagen gäller också en nyanländ som har fyllt 18 men inte , när uppehållstillstånd som anges i 2 eller 2 a § beviljats, förutsatt att han eller hon saknar föräldrar här i landet. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning har utarbetat departementspromemorian Utvidgad målgrupp för etableringslagen (Ds 2012:27). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena och en remissammanställning finns tillgängliga i (A2012/1974/IU). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 5. I förhållande till lagrådsremissens förslag har vissa ändringar av redaktionell karaktär gjorts. 4 Bakgrund och gällande rätt 4.1Uppehållstillstånd på grund av anknytning De grundläggande bestämmelserna om anhöriginvandring avseende make, sambo och barn till en i bosatt person (anknytningspersonen) eller till hans eller hennes make eller sambo finns i 5 kap. 3 § utlänningslagen (2005:716). Bestämmelserna ger rätt till uppehållstillstånd, om det inte finns särskilda skäl mot att bevilja tillstånd (5 kap. 1717 b §§ utlänningslagen). Sådana särskilda skäl kan t.ex. vara att det är fråga om ett skenförhållande. Uppehållstillstånd får ges t.ex. till en sökande som avser att gifta sig eller bli sambo med en anknytningsperson och till andra nära anhöriga som i hemlandet ingått i samma hushåll som anknytningspersonen, om det finns ett särskilt beroendeförhållande mellan släktingarna som fanns redan i hemlandet. Huvudregeln är att det är den person som vill ha ett uppehållstillstånd som ska ansöka om det. En utlänning som vill ha uppehållstillstånd ska som regel ha ansökt och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i . En ansökan om uppehållstillstånd av en utlänning som inte befinner sig i ska lämnas till en svensk beskickning eller ett svenskt konsulat i utlänningens hemland där ansökan också ska utredas. Om en sökande är stadigvarande bosatt i ett annat land, kan ansökan lämnas in och utredas där. Beslut om uppehållstillstånd meddelas normalt av . Regeringens mål för integrationspolitiken är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla, oavsett etnisk och kulturell bakgrund. Målet ska uppnås framför allt genom generella insatser som når ut till hela befolkningen, oavsett födelseland eller etnisk bakgrund. De generella insatserna kan vid behov kompletteras med riktade åtgärder för att stödja och underlätta nyanländas etablering på arbetsmarknaden i . I fokus står en snabb etablering på arbetsmarknaden. reformerades mottagandet av nyanlända invandrare genom att en ny lag, lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare (etableringslagen), trädde i kraft. Lagen innehåller bestämmelser om insatser som syftar till att underlätta och påskynda vissa nyanlända invandrares etablering i arbets- och samhällslivet och om ansvaret för att genomföra insatserna. Vidare finns bestämmelser om kommunernas uppgifter vad gäller nyanländas etablering. 4.2.1Lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare Av 2 § etableringslagen framgår vilken målgrupp som omfattas av lagen. I paragrafens första stycke anges att lagen omfattar nyanlända som har fyllt 20 men inte och som har beviljats uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring enligt 5 kap. 1, 2, 4 eller 6 § utlännings- lagen, enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen, eller enligt 21 eller 22 kap. utlänningslagen (nedan benämns personkretsen som beviljats uppehålls- tillstånd enligt angivna lagrum flyktingar och andra skyddsbehövande). Av 2 § andra stycket framgår att anhöriga som beviljats uppehållstill- stånd på grund av anknytning till en flykting eller annan skydds- behövande också omfattas av lagen. Ett villkor för att anhöriga ska omfattas av etableringslagen är emellertid att den anhörige har ansökt om uppehållstillstånd från det att anknytningspersonen först togs emot i en kommun (i det följande benämnd tvåårsregeln). Lagen gäller också en nyanländ som har fyllt 18 men inte när uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring beviljats enligt 2 § första eller andra stycket, förutsatt att han eller hon saknar föräldrar här i landet. Enligt 6 § ska Arbetsförmedlingen upprätta en individuell plan med insatser för att underlätta och påskynda den nyanländes etablering. Planen ska omfatta högst 24 månader och innehålla minst utbildning i svenska för invandrare, samhällsorientering och aktiviteter för att under- lätta och påskynda den nyanländes etablering i arbetslivet. som medverkar till upprättandet av en etableringsplan, eller deltar i aktiviteter enligt en redan upprättad plan, har rätt till statlig ersättning, En uppgift som kommunerna har enligt etableringslagen är att se till att nyanlända erbjuds samhällsorientering. samhällsorientering framgår av förordningen (2010:1138) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare. 2012/13:26 4.2.2 Förordningen om statlig ersättning för insatser för I förordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar finns bestämmelser om statlig ersättning till kommuner, landsting och av och insatser för vissa utlänningar. Den statliga ersättningen lämnas för samma målgrupp som gäller för etableringslagen, dock utan avgränsning till den nyanländes ålder. Landsting och kommuner är alltså berättigade till ersättning även för barn och personer . Förordningen reglerar kommunens rätt till bl.a. schablonersättning, ersättning för initiala kostnader för ekonomiskt bistånd, ersättning för ekonomiskt bistånd, stöd och service samt hälso- och sjukvård och ersättning för mottagande av ensamkommande barn. I schablonersättningen ingår kostnader för mottagandet av den nyanlände och praktisk hjälp i samband med bosättningen. Vidare ingår särskilda introduktionsinsatser inom skola, förskola, fritidshem och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen (2010:800), utbildning i svenska för invandrare eller motsvarande utbildning för den som har rätt att delta i sådan utbildning enligt skollagen, samhällsorientering, tolkning och andra insatser för att underlätta etablering i samhället. För personer som inte har fyllt ingår även viss ersättning för kostnader för ekonomiskt bistånd och för administration av ärenden om sådant bistånd i schablonersättningen. Landsting har enligt förordningen rätt till ersättning för vissa hälso- och sjukvårdskostnader för skyddsbehövande och vissa andra utlänningar samt extraordinära kostnader för vårdinsatser. 4.3Krav på klarlagd identitet för beviljande av uppehållstillstånd En utgångspunkt för att uppehållstillstånd ska kunna beviljas är att sökandens identitet kan klarläggas. Det finns inte någon uttrycklig bestämmelse med den innebörden i utlänningslagen, men att så är fallet framgår av förarbetsuttalanden och praxis (se t.ex. prop. 2005/06:72 Genomförande av EG-direktivet om rätt till familjeåterförening samt vissa frågor om handläggning och DNA-analys vid familjeåterförening, s. 68 f.). Syftet med denna ordning är bl.a. att myndigheterna ska kunna identifiera och kontrollera de utlänningar som reser in i landet och kunna bedöma om förutsättningarna för att bevilja uppehållstillstånd är uppfyllda. Av förarbetsuttalanden och praxis framgår dock att det i vissa situationer är tillräckligt att sökanden har gjort sin identitet sannolik. Det finns inte någon legaldefinition av begreppet identitet i svensk lagstiftning. Sökanden kan styrka sin identitet genom att visa upp ett hemlandspass i original eller en fotoförsedd identitetshandling i original utfärdad av behörig myndighet i hemlandet, allt under förutsättning att äktheten inte kan ifrågasättas. Även om en sökande inte kan visa upp identitetshandlingar kan i vissa fall identiteten till följd av principen om fri bevisprövning anses styrkt. Att sökanden har ett giltigt pass är således inte en förutsättning för att han eller hon ska kunna uppfylla beviskravet avseende identitet. Det finns inte heller i utlänningslagen något uttryckligt krav på att en person ska ha ett giltigt pass för att kunna beviljas uppehållstillstånd. Med hänvisning till ett par av Migrationsöverdomstolens avgöranden meddelade ett rättsligt ställningstagande angående kraven på pass och klarlagd identitet i ärenden om uppehållstillstånd (RCI 03/2010). I rättsliga ställningstagande angavs att det normala beviskravet i anknytningsärenden är att den sökande ska styrka sin identitet. Normalt skulle detta ske genom uppvisande av olika handlingar såsom pass, födelseattest, personbevis eller identitetskort. Ställningstagandet innebar att anhöriginvandringen från områden där det är svårt eller omöjligt att skaffa fram pass eller andra identitetshandlingar i princip upphörde. Bland annat påverkades i hög grad situationen för anhöriga från , eftersom det inte finns någon somalisk stat som kan utfärda identitetshandlingar. Andelen beviljade uppehållstillstånd på grund av anknytning till flyktingar och andra skyddsbehövande av det totala antalet beviljade uppehållstillstånd på grund av anknytning, minskade därefter markant. Med anledning av en dom i Migrationsöverdomstolen (MIG 2012:1) utfärdade ett nytt rättsligt ställningstagande (RCI 07/2012). Domen och rättsliga ställningstagande innebär att om förhållandena i sökandens hemland medför att det är svårt eller omöjligt att skaffa fram dokument som klarlägger sökandens identitet, kan kravet på klarlagd identitet i vissa fall frångås. Frågan om sökandens identitet bör enligt bedömas i förhållande till rätten till familjeåterförening och rätten till skydd för familjeliv, varvid ett lägre beviskrav kan tillämpas. I dessa fall kan det vara tillräckligt att sökanden gör sin identitet sannolik. Till följd av ställningstagande förväntas antalet uppehållstillstånd på grund av anknytning till en flykting eller annan skyddsbehövande öka . 5Målgruppen för etableringslagen utvidgas Regeringens förslag: En ny regel ska införas i lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare som föreskriver att en anhörig till en flykting eller annan skyddsbehövande som har ansökt om uppehållstillstånd senare än efter det att anknytningspersonen första gången togs emot i en kommun, ska omfattas av lagen, under förutsättning att den anhörige har ansökt om uppehållstillstånd och anknytningspersonen togs emot i en kommun efter . Vissa språkliga och redaktionella ändringar ska göras i syfte att förtydliga och förenkla regeln i nuvarande 2 § andra stycket. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har yttrat sig över promemorians förslag tillstyrker eller har inga synpunkter på förslagen i stort. Kammarrätten i föreslår en annan formulering av lagtexten än promemorians förslag. , länsstyrelserna i , och anser att den föreslagna målgruppen behöver förtydligas på så sätt att det anges när en anhörig tidigast kan ha sökt uppehållstillstånd på grund av anknytning, har fått uppehållstillstånd eller har folkbokförts i . Samarbetsorganet för etniska organisationer i (SIOS) och i anser att tidpunkten för när anknytningspersonen ska ha tagits emot i bör vara . Länsstyrelserna i och , , kommun och anser att villkoret som gäller att en anhörig ska ha ansökt om uppehållstillstånd från det att anknytningspersonen först togs emot i en kommun ska tas bort alternativt ändras till . , Länsstyrelserna i och och Kommuner och Landsting har påpekat att den för etableringslagen utvidgade målgruppen också bör få rätt till hemutrustningslån. Skälen för regeringens förslag Staten har tagit ett särskilt ansvar för flyktingar och andra skyddsbehövande. Säråtgärderna för denna grupp har kommit till dels för att flyktingar och andra skyddsbehövande ofta har särskilda behov, dels för att det är en nationell angelägenhet och en internationell förpliktelse att ta emot flyktingar och andra skyddsbehövande. har därför ansett det motiverat att ge skyddsbehövande ett mottagande och en introduktion som i vissa avseenden innebär mer omfattande insatser i jämförelse med de som erbjuds andra invandrare. Av samma skäl har det också ansetts motiverat att staten tar ett ekonomiskt ansvar för denna grupp. Det särskilda ekonomiska ansvaret har också omfattat anhöriga till flyktingar och andra skyddsbehövande som ansökt om uppehållstillstånd på grund av anknytning från det att anknytningspersonen togs emot i en kommun. Före införandet av lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare låg huvudansvaret för mottagande och introduktion för flyktingar och andra skyddsbehövande på kommunerna, medan statliga myndigheter hade vissa stödjande uppgifter. Genom etableringsreformen avsåg regeringen att tydliggöra det statliga ansvaret för att underlätta och påskynda nyanländas etablering i arbets- och samhällslivet. Regeringen anförde i propositionen Nyanlända invandrares arbetsmarknadsetablering egenansvar med professionellt stöd (prop. 2009/10:60, bet. 2009/10:AU7, rskr. 2009/10:208) att kommunerna borde avlastas och koncentrera sig på sina uppgifter att ansvara för t.ex. bostadsförsörjning, svenskundervisning, samhällsorientering, tillgång till skola, förskoleverksamhet och skolbarnomsorg samt äldreomsorg. Det finns normalt en direkt koppling mellan antalet beviljade tillstånd inom asylprocessen och antalet ansökningar rörande etablerade anknytningsärenden . Många flyktingar och andra skyddsbehövande vill återförenas med sina familjer efter att de har beviljats uppehållstillstånd i . Merparten av de anhöriga som beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning till flyktingar och andra skyddsbehövande ansöker inom den tidsfrist som gäller enligt 2 § lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare (etableringslagen) för att den anhörige ska omfattas av lagen och kunna få del av de insatser som erbjuds. De omfattas även av förordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar, vilket innebär att kommuner och landsting har rätt till viss ersättning från staten för bl.a. ekonomiskt bistånd, stöd och service samt hälso- och sjukvård. I huvudsak samma målgrupp har också rätt till hemutrustningslån enligt förordningen (1990:1361) om lån till hemutrustning för flyktingar och vissa andra utlänningar. Som beskrivits i avsnitt 4 har vissa anhöriga inte kunnat styrka sin identitet på det sätt som krävs för att uppehållstillstånd ska beviljas. Med anledning av den bevislättnad avseende identitet som har utvecklats i praxis förväntas antalet beviljade uppehållstillstånd på grund av anknytning till en flykting eller annan skyddsbehövande öka . Många av dessa anhöriga kan antas falla utanför målgruppen för etableringslagen, eftersom de inte har hunnit ansöka om uppehållstillstånd från det att anknytningspersonen togs emot i kommunen. Kommunerna kommer inte heller att vara berättigade till statlig ersättning för mottagandet av dessa anhöriga. Kommuner med ett stort antal anknytningspersoner som har anhöriga från områden där det kan vara svårt att få fram identitetshandlingar, bedöms få ett koncentrerat mottagande av anhöriga under slutet av och . För att upprätthålla etableringslagens intentioner att underlätta och påskynda nyanländas etablering i arbets- och samhällslivet och stärka de nyanländas förutsättningar för egenförsörjning och aktiva deltagande i arbets- och samhällslivet, anser regeringen att dessa anhöriga bör omfattas av etableringslagen. Detta bör gälla trots att de ansökt om 2012/13:26 uppehållstillstånd senare än efter det att anknytningspersonen togs emot i en kommun. Undantaget från tvåårsregeln i etableringslagen bör vara generellt och gälla för samtliga anhöriga till flyktingar och andra skyddsbehövande som ansöker om uppehållstillstånd inom . På så sätt undviks svåra bedömningar i enskilda fall av om en anhörig haft svårigheter att skaffa fram pass eller andra identitetshandlingar. Det undantag från tvåårsregeln som föreslås bör avgränsas så att det omfattar i första hand de anhöriga som inte omfattas av etableringslagen eftersom de påverkats av rättsläget fram till rättsliga ställningstagande RCI 07/2012. Bestämmelsens avgränsning vad gäller tidpunkten för när en anhörig senast ska ha ansökt om uppehållstillstånd bör ha rättsliga ställningstagande som utgångspunkt. Det bör i sammanhanget beaktas att det kan ta innan den anhörige får information om det rättsliga läget och det kan finnas vissa väntetider för att få lämna in en ansökan om uppehållstillstånd vid de svenska utlandsmyndigheterna. Regeringen instämmer i promemorians bedömning att är en skälig tidsgräns för när en ansökan om uppehållstillstånd senast ska ha lämnats in. Någon tidsgräns för när en ansökan om uppehållstillstånd tidigast ska ha gjorts är enligt regeringens uppfattning inte nödvändig för att fånga upp målgruppen. Regeringen anser att även den som redan har uppehållstillstånd på grund av anknytning till en flykting eller annan skyddsbehövande när denna lagändring träder i kraft ska kunna omfattas av lagen, om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda. För att säkerställa att etableringslagen kommer att omfatta främst den som anlänt till bör undantagets retroaktiva verkan begränsas. Etableringslagen trädde i kraft . Med hänsyn till lagens ikraftträdandebestämmelser kan anhöriga till de anknytningspersoner som togs emot före detta datum inte omfattas av etableringslagen, även om de ansökt om uppehållstillstånd från mottagandet av anknytningspersonen. Regeringen anser därför att en rimlig avgränsning är att anknytningspersonen ska ha tagits emot i en kommun tidigast . Förslaget innebär således att en anhörig som ansökt om uppehållstillstånd omfattas av etableringslagen, om anknytningspersonen har tagits emot i en kommun första gången efter . Som bl.a. anfört kan den situationen uppstå att en anhörig som folkbokförts inte kommer att ha rätt till en etableringsplan, trots den nu föreslagna ändringen. Detta beror på att en nyanländ har rätt till etableringsplan efter det att han eller hon första gången folkbokfördes i en kommun (6 § etableringslagen). När den föreslagna regeln träder i kraft kommer anhöriga som folkbokfördes i en kommun att ha överskridit tidsfristen i 6 §. De saknar därmed rätt till etableringsplan, men det förhållandet att de omfattas av etableringslagen innebär att de har rätt till samhällsorientering. Då anhöriga som folkbokförts normalt har tagits om hand i kommunernas mottagande av nyanlända, anser regeringen att denna följd av den begränsade retroaktivitet som förslagets utformning innebär är rimlig. Motsvarande förändring av målgruppen som föreslås för etableringslagen bör också göras i förordningen om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar, så att kommuner och landsting kan få ersättning för denna grupp anhöriga på samma sätt som gäller för nyanlända som omfattas av etableringsreformen. Det är regeringens avsikt att i förordning säkerställa att dessa anhöriga, i likhet med andra nyanlända och deras anhöriga, också får rätt till hemutrustningslån, såsom bl.a. och länsstyrelserna i och har påpekat. Några remissinstanser har ansett att regeln om att anhöriga ska ha ansökt om uppehållstillstånd från det att anknytningspersonen togs emot i en kommun bör tas bort eller ändras så att tidsfristen förlängs. Som angivits ovan ansöker de flesta anhöriga om uppehållstillstånd inom den angivna fristen . Det kan emellertid finnas skäl att utvärdera tvåårsregeln. Regeringen överväger därför att återkomma till frågan i ett annat sammanhang.