prop · H0033 · 2012-09-26 00:00:00 — När regeringen presenterade inriktningspropositionen upprättades en gemensam planeringsram för väg- och järnvägsinvesteringar (samt sektorsuppgifter).95 Regeringen valde att benämna den gemensamma planeringsramen utveckling av transportsystemet. hade inte insyn i fördelningen mellan väg- och järnvägsinvesteringar Den nya inriktningen innebar bland annat att fördelningen av medel mellan trakslagen skulle fastställas av regeringen först efter godkännande av inriktningspropositionen. hade på så sätt, till skillnad från tidigare planeringsomgångar, inte formell insyn i eller beslutsmakt över fördelningen mellan trakslagen. Att inrätta en gemensam planeringsram, och därmed avstå från att precisera fördelningen av anslag mellan vägar och järnvägar, skulle enligt regeringen göra det möjligt för trakverken att gemensamt och med hänsyn till de transportpolitiska målen ge ett fullödigt underlag för vilka insatser som borde prioriteras. Den trakslagsövergripande ansatsen och ökade betoningen av samhällsekonomiska analyser i inriktningspropositionen stärkte bilden av att det var trakverkens åtgärdsplanering som skulle ligga till grund för 92Trakanalys faktagranskning av . 93Formellt utlåtande från , . 94Formellt utlåtande från , . 95Banverket har denierat sektorsuppgifter som bestående av era delar: Samordnande och samverkande med sektorns aktörer i en riktning som stämmer med de transportpolitiska målen. Forskning, utveckling och demonstration. Uppföljning och ansvar för sektorns statistik och årliga sektors- och miljörapporter. Påverka en eller era andra aktörer att handla på ett visst sätt. Stöd till regeringen som stabsorgan. bidrag till samhällsutvecklingen inriktningsunderlag 2010-2019, Underlagsrapport , 2007, s. 5. infrastrukturplanering på väg mot klimatmålen? fördelningen av medel mellan trakslag och åtgärder. Regeringen uttryckte det som att fördelningen mellan väg- och järnvägsåtgärder kommer att kunna avgöras först efter att åtgärdsplaneringen är slutförd.96 I praktiken hade regeringen redan fastställt fördelningen mellan vägar och järnvägar Granskningen visar att regeringen i praktiken redan hade gjort fördelningen mellan trakslagen och att trakverken inte kunde påverka prioriteringen i det avseendet. Innan åtgärdsplaneringen inleddes hade regeringen bundit av anslaget97 för nyinvesteringar eller redan påbörjade investeringar.98 För den resterande delen av planeringsramen, som trafikverken hade möjlighet att påverka (), gav regeringen direktivet till trafikverken att av medlen skulle gå till väginvesteringar.99 Trakverken delade anslaget, till vägar och till järnvägar. Den trakslagsövergripande planeringen (med gemensam planeringsram) som beskrevs i inriktningspropositionen ck således liten betydelse för valet av trakslag. Regeringen har inte rapporterat fördelningen mellan väg- och järnvägsinvesteringar till Regeringen har inte rapporterat utfallet av den slutgiltiga fördelningen mellan vägar och järnvägar i den nationella planen.100 Regeringen fastställde den nationella planen i form av ett regeringsbeslut . I beslutet nns en övergripande eektbeskrivning, men ingen redovisning av hur mycket pengar som kommer att investeras i de olika trakslagen. I gur 8 nedan framgår hur investeringsramen för transportsystemet fördelas mellan redan påbörjade objekt, räntor och amorteringar, och nya objekt på initiativ av regeringen. 96Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt, prop. 2008/09:35. 97Exklusive anslaget för . Anslaget till de så kallade potterna ingår inte, eftersom dessa avser mindre och kompletterande åtgärder till de investeringar som ingår i investeringsramen under åtgärdsplaneringen. 98E-post från företrädare för . 99Uppdrag att genomföra åtgärdsplanering (...), regeringsbeslut . 100Av intervju med företrädare för framgår att när regeringen rapporterade till var den slutliga fördelningen mellan väg- och järnvägsinvesteringar inte beslutad. granskar: hållbar utveckling klimat Figur 8: Fördelningsprinciper för planeringsramen i nationella planen 2010-2021 (miljarder kronor) (23 miljarder). och länsplaner). Källa: bearbetning av data från Trakverket101 3.2Samordningen mellan infrastruktur- och klimatpolitik Åtgärdsplaneringen för infrastrukturåtgärder 2010-2021 påbörjades , då trakverken ck i uppdrag att inleda förberedelsearbetet.102 Den trakslagsövergripande ansatsen ställde nya krav på samarbete Det handlade bland annat om att samordna de samhällsekonomiska kalkylmetoderna för att skapa jämförbarhet mellan trakslagen. gav regeringen trakverken det formella uppdraget att genomföra åtgärdsplaneringen.103 I uppdraget specicerades inriktning och planeringsförutsättningar, men utgångspunkterna för klimatpolitiken preciserades inte. Styrmedlen för klimatpolitiken skulle framgå av den kommande klimatpropositionen. 101E-post från företrädare för . Figuren visar fördelningsprinciper av anslaget till den nationella planen, där investeringarna i de så kallade länsplanerna inte ingår. Anslaget till de så kallade potterna ingår inte heller i guren eftersom dessa avser mindre och kompletterande åtgärder till de investeringar som ingår planering under åtgärdsplaneringen. Se Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt, prop. 2008/09:35. 102Uppdrag om inledande av åtgärdsplanering för infrastrukturåtgärder (...), regeringsbeslut . 103Uppdrag att genomföra åtgärdsplanering (...), regeringsbeslut . överlämnade trakverken ett gemensamt förslag till trakslagsövergripande nationell plan för utveckling av transportsystemet till regeringen. Åtgärdsplanering för transportsystemet 2010-2021, regeringens skrivelse 2009/10:197, s. 3. infrastrukturplanering på väg mot klimatmålen? , , presenterade regeringen den nya klimatpolitiken, med långsiktiga klimatmål. För transportsektorn var det särskilt några styrmedel som hade diskuterats, exempelvis kilometerskatt för tung trak och höjda koldioxidskatter för fordon och drivmedel. 3.2.1Klimatpolitiken har betydelse för infrastrukturplaneringen Trakverken gjorde egna antaganden om den kommande klimatpolitiken I brist på riktlinjer inför åtgärdsplaneringen gjorde trakverken egna antaganden om vilka klimatstyrmedel som regeringen skulle införa. Trakverken valde att utgå från att den så kallade EET-strategin (strategin för eektivare energianvändning och transporter) skulle implementeras i och med den kommande klimatpropositionen. EET-strategin hade tagits fram gemensamt av trakverken tillsammans med och Energimyndigheten.104 Flera styrmedel som trakverken räknat med föreslogs inte av regeringen i klimatpropositionen När regeringen lade sin proposition blev det uppenbart att era betydelsefulla åtgärder i EET-strategin inte skulle realiseras, exempelvis höjd koldioxidskatt och införande av kilometerskatt för tung trak.105 Vid det laget hade dock trakverken redan utformat de samhällsekonomiska modellerna och det fanns inte tid att ändra kalkylförutsättningarna och ta fram nya prognoser.106 Detta innebar att analyserna av den nationella planens eekter inte gjordes med korrekta utgångspunkter. I kapitel 6 redovisas vilka konsekvenser detta ck för beräkningen av vilka koldioxidutsläpp som är förenade med infrastrukturplanen. Antagandet om att EET-strategin skulle införas gjorde väginvesteringar mindre lönsamma och investeringar i järnväg och annan kollektivtrak mer lönsamma i kalkylerna. Detta påverkade dock inte valet av väg- eller järnvägsinvesteringar i den nationella planen, eftersom regeringen i praktiken redan hade bestämt hur fördelningen mellan trakslagen skulle se ut. 104EET-strategin var ett regeringsuppdrag som utgick till nämnda myndigheter i syfte att beskriva vad som krävs för att nå miljökvalitetsmål. EET-strategin består bland annat av ett trettiotal styrmedel inom transportsektorn som syftar till minskad klimatpåverkan, exempelvis höjd bränsleskatt med , koldioxiddierentierat förmånsvärde, kilometerskatt för tung trak, förändrat reseavdrag m.m. Strategin för eektivare energianvändning och transporter, med era 2007:5777. 105Se Bilaga 1. 106Intervju med företrädare för . granskar: hållbar utveckling klimat I ett scenario med de styrmedel som antas i EET-strategin beräknas koldioxidutsläppen bli tre till lägre än utan EET- styrmedel, vilket framgår av trakverkens redovisning. I infrastrukturpropositionen motiverade regeringen den gemensamma planeringsramen till vägar och järnvägar med att planeringen skulle vara trakslagsövergripande. Denna inriktning skulle bland annat leda till minskad klimatpåverkan. Granskningen visar dock att regeringen redan hade låst planeringsramen för vägar och järnvägar och att trakverkens möjligheter att påverka fördelningen mellan trakslagen i praktiken var begränsad. NRegeringen har inte förtydligat hur den trakslagsövergripande planeringen ska genomföras för att kunna bidra till uppsatta klimatmål. Det nns dock enligt era expertmyndigheter en risk att den trakslagsövergripande inriktningen tvärtom leder till ökade koldioxidutsläpp: Om den nationella planen underlättar mobilitet inom koldioxidintensiva trakslag kan det leda till att sådana resor och transporter ökar, och därmed ökar även koldioxidutsläppen. NFördelningen av medel mellan trakslagen skulle fastställas av regeringen först efter godkännande av inriktningspropositionen. I praktiken hade dock regeringen fastställt uppdelningen mellan vägar och järnvägar på förhand. NRiksdagen hade till skillnad från tidigare planeringsomgångar, inte formell insyn eller beslutsmakt över regeringens fördelning mellan trakslagen. Regeringen har inte på ett tydligt sätt redovisat fördelningen av investeringsanslaget mellan vägar och järnvägar till . NI brist på riktlinjer från regeringen gjorde trakverken egna antaganden om regeringens kommande klimatpolitik. Trakverken valde att utgå från att den så kallade EET-strategin skulle införas. När regeringen presenterade sin proposition blev det uppenbart att era betydelsefulla åtgärder i EET-strategin inte skulle realiseras, vilket ck till följd att trakverkens utgångspunkter för att analysera eekterna av den nationella planen inte var korrekta. infrastrukturplanering på väg mot klimatmålen? granskar: hållbar utveckling klimat 4Regeringens styrning av transportsektorns klimatpåverkan Regeringen uppger att positionerna yttats fram och att ambitionen i klimatpolitiken höjts.107 Detta tar sig bland annat uttryck i regeringens vision om att inte har några nettoutsläpp av växthusgaser 2050.108 Transportsektorn pekas särskilt ut av regeringen som en sektor med stor potential för utsläppsminskningar.109 Några av de långsiktiga prioriteringarna i klimatpropositionen är direkt relaterade till transportsektorn. Energieektiviteten i transportsystemet ska öka stegvis och fossilberoendet brytas. bör ha en fordonsotta som är oberoende av fossila bränslen.110 I infrastrukturpropositionen och i rapporteringen till pekar regeringen på betydelsen av klimathänsyn i infrastrukturplaneringen. Regeringens styrning mot begränsad klimatpåverkan i transportsektorn har minskat i regleringsbreven och lämnar stort tolkningsutrymme för myndigheter med planeringsansvar. Det är otydligt vad regeringen menar med stegvis ökad energieektivitet och regeringen har inte redovisat någon ungefärlig bana för hur utsläppen förväntas minska. 4.1Mål och uppdrag till trakverken De transportpolitiska målen omformulerades delvis i och med proposition, Mål för framtidens resor och transporter.111 Etappmålen ersattes med preciseringar. I syfte att öka styreekten valde regeringen att minska antalet preciseringar av målen jämfört med tidigare etappmål.112 107Se till exempel En sammanhållen klimat- och energipolitik Klimat, prop. 2008/09:162, s. 17. 108Miljö- och jordbruksutskottet ställer sig bakom de bedömningar som regeringen gjort i proposition 2008/09:162 och godkänner vad regeringen förordar om mål för den svenska klimatpolitiken till 2020 och miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Riktlinjer för klimatpolitiken m.m., 2008/09:MJU28. 109En sammanhållen klimat- och energipolitik Klimat, prop. 2008/09:162, s. 20. Se även Riktlinjer för klimatpolitiken m.m., 2008/09:MJU28, s. 24. 110En sammanhållen klimat- och energipolitik Klimat, prop. 2008/09:162, s. 12, 21. 111Mål för framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt, prop. 2008/09:93. 112För att öka styreekten bör antalet preciseringar av målen minska jämfört med nuvarande antal etappmål. Mål för framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt, 2008/09:93. infrastrukturplanering på väg mot klimatmålen? Granskningen visar att förändringen i målstrukturen ledde till mindre preciserade formuleringar av mål och uppdrag till trakverken om transportsektorns klimatpåverkan. Detta visar sig till exempel i styrningen av kollektivtraken, ett av de områden som regeringen lyft fram som viktiga för att åstadkomma en långsiktigt hållbar utveckling.113 4.1.1Styrning i direktiv och regleringsbrev Regeringens styrning lämnar stort tolkningsutrymme Regeringen anger att det är politiskt prioriterat att minska utsläppen inom transportsektorn och att sektorn ska bidra till minskad klimatpåverkan.114 Av direktiven till åtgärdsplaneringen framgår att transportsystemet, i större utsträckning än , ska bidra till att utsläppen av koldioxid och andra klimatpåverkande gaser minskar.115 Regeringens precisering av det transportpolitiska mål som berör klimatfrågan lämnar dock stort tolkningsutrymme.116 I samband med att bildades togs de detaljerade målen för transportsektorns minskning av koldioxidutsläppen bort från regleringsbreven. Även det tidigare sektorsmålet, som angav att utsläppen av koldioxid från vägtransporter i bör ha stabiliserats nivå, togs bort.117 ck i samtliga regleringsbrev i uppdrag att genomföra åtgärder i syfte att minska koldioxidutsläppen från vägtransportsektorn med en viss kvantitet. Målet skärptes kontinuerligt , från krav på en minskning med , till en minskning med år 2010.118 Sektorsmålet låg fast . I 2007 och regleringsbrev efterfrågades nyckeltal och statistikuppgifter, exempelvis om andelen förnybara bränslen inom vägtransportsektorn, vägtrakens utsläpp av koldioxid och basfakta om 113Se till exempel En sammanhållen klimat- och energipolitik Klimat, prop. 2008/09:162, s. 97. 114En genomgripande omställning av fordonsparken och transportsystemet är en förutsättning för att nå klimatmålen. Åtgärdsplanering för transportsystemet 2010-2021, regeringens skrivelse 2009/10:197, s. 6. 115Uppdrag att utarbeta inriktningsunderlag inför den långsiktiga infrastrukturplaneringen för , regeringens direktiv . 116Av föregående kapitel framgår att regeringen i praktiken hade bundit och fördelat investeringsanslaget mellan vägar och järnvägar innan trakverken inledde åtgärdsplaneringen. Detta påverkade möjligheter att planera i enlighet med transportpolitiska mål och de långsiktiga klimatmålen. framhöll detta i faktagranskningen av . 117Sektorsmålet förekom i samtliga av regleringsbrev . 118Se regleringsbreven för 2007-2010. granskar: hållbar utveckling klimat vägtransportsystemet, avseende vägtrak, fordon, användare och infrastruktur. Regeringen upphörde att efterfråga denna typ av nyckeltal/statistikuppgifter , utan att ange varför. Företrädare för betonar att regeringens styrning i miljöfrågor har minskat.119 Kollektivtrak lyfts fram som ett viktigt medel som styrningen har minskat Regeringen har lyft fram kollektivtrak som ett viktigt medel för att uppfylla de transportpolitiska målen och därigenom åstadkomma en långsiktigt hållbar tillväxt. En väl fungerande kollektivtrak ger människor en geogrask tillgänglighet på ett energieektivt och långsiktigt hållbart sätt.120 Regeringen uttryckte att den nationella planen för transportsystemet ska bidra till att resenärer lättare kan välja klimateektiva och på andra sätt miljöanpassade alternativ.121 togs de mer specika målen för kollektivtraken, som tidigare fanns i regleringsbrev och myndighetsinstruktioner bort. I regleringsbrevet för angavs tidigare att andelen gående, cyklister och bussresenärer av det totala kortväga resandet skulle öka.122 Även i regleringsbrev fastställdes att andelen kollektivtrak på järnväg skulle öka i förhållande till det totala persontransportarbetet.123 I respektive myndighetsinstruktion fastslogs att myndigheterna skulle verka för att kollektivtrakens konkurrenskraft stärktes.124 Motsvarande formuleringar i regleringsbrev och instruktion för den nya myndigheten är mindre preciserade. ska verka för kollektivtrakens utveckling125 och förbättra förutsättningarna att välja kollektivtrak, gång och cykel.126 119Intervju med företrädare för . 120En sammanhållen klimat- och energipolitik Klimat, prop. 2008/09:162, s. 97. instämmer i betydelsen av en välfungerande kollektivtrak. I , Färdplan för ett gemensamt europeiskt transportområde (...), lyfts kollektivtrak fram som ett viktigt medel för att skapa ett konkurrenskraftigt och resurseektivt transportsystem. 121Uppdrag att genomföra åtgärdsplanering (...), regeringsbeslut . 122Detta enligt etappmålet för delmålet om Ett tillgängligt transportsystem. Regleringsbrev för avseende . 123Regleringsbrev för avseende . 124Vägverket ska särskilt verka för att kollektivtrakens konkurrenskraft stärks, Förordning (2008:1380) med instruktion för . 125Förordning (2010:185) med instruktion för . 126Detta enligt preciseringarna för målet om tillgänglighet. Mål för framtidens resor och transporter, prop. 2008/09:93, s. 18. Detta kan jämföras med , där kvantierbara mål sätts upp för kollektivtraken. Bland annat ska av vägtransporterna på mer än yttas över till andra transportmedel , exempelvis järnväg. Se även Kapitel 6. infrastrukturplanering på väg mot klimatmålen? Oklart om de ändrade formuleringarna speglar en förändrad inställning Det är oklart om det faktum att de mer specika mål som funnits i och regleringsbrev tagits bort speglar en förändrad inställning till i vilken utsträckning transportsektorns utsläpp av växthusgaser ska minska. Näringsdepartement ger inte något svar på frågan om de krav som ställs i planeringsdirektiven är tillräckliga för att styra klimatarbete.127 Trakanalys, som är regeringens analysmyndighet inom transportområdet, drar slutsatsen att regeringens intention har förändrats. Man vill inte föreskriva att målen ska nås genom mer kollektivtrak, som den möjligheten inte utesluts. Kollektivtraken skall utvecklas genom att göras tillräckligt attraktiv.128 Både och Trakanalys anser att det med hänsyn till klimatmålen nns goda skäl för att styra mot en högre andel kollektivtrak.129 4.1.2Målen för begränsad klimatpåverkan Regeringen förtydligar inte det transportpolitiska hänsynsmålet i regleringsbrevet till . De preciseringar som anges är desamma som i propositionen Mål för framtidens resor och transporter:130 Transportsektorn ska bidra till att miljökvalitetsmål Begränsad klimatpåverkan nås genom en stegvis ökad energieektivitet i transportsystemet och ett brutet fossilberoende. Den enda tidsangivelse som regeringen anger är att bör ha en fordonsotta som är oberoende av fossila bränslen.131 Av intervjuer med företrädare för departement och berörda myndigheter framgår att preciseringarna av hänsynsmålet är otydliga och kan tolkas på era olika sätt. Otydligheten i regeringens styrning bekräftas i de formella utlåtanden som begärt in från berörda myndigheter.132 127Intervju med företrädare för . I faktagranskningen av granskningsrapporten tillägger att planeringsdirektiven är ett styrdokument bland andra, därutöver ska instruktioner och regleringsbrev sammantaget ge förutsättningarna för arbetet. 128Formellt utlåtande från Trakanalys, . 129Trakverket bedömer dock att regeringens inriktning kvarstår, även om formuleringarna är mindre specika. Formella utlåtanden från Trakanalys, respektive . 130Mål för framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt, prop. 2008/09:93. 131Mål för framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt, prop. 2008/09:93, respektive Regleringsbrev för avseende . 132Med berörda myndigheter avses , , och . granskar: hållbar utveckling klimat Regeringen har inte denierat vad en fossiloberoende fordonsotta egentligen innebär En central långsiktig prioritering som presenteras i klimatpropositionen är att bör ha en fordonsotta som är oberoende av fossila bränslen. Berörda myndigheter har dock inte fått något förtydligade av vad en fossiloberoende fordonsotta innebär. Varken Miljö- eller har gett någon närmare precisering. Formella utlåtanden från myndigheterna visar att såväl begreppet fossiloberoende, som vilka trakslag som utgör fordonsottan, kan tolkas på olika sätt. tolkar fordonsottan som avgränsad till vägtrak, medan Trakanalys bedömer att formuleringen innefattar fordon och farkoster inom samtliga trak- och transportslag, men att regeringen endast fokuserat på väg och järnväg.133 Fossiloberoendet kan beskrivas som att fordonen ska vara tekniskt utrustade för att kunna framföras på icke fossila bränslen och att tillgången på icke fossila drivmedel och elenergi ska vara av en sådan omfattning att transportsektorns behov kan täckas. Ett fossiloberoende behöver inte betyda att fossil energi inte används.134 konstaterar exempelvis att man kan hävda att fordonsottan är fossiloberoende , eftersom det går att framställa syntetisk bensin och diesel från biomassa som går att köra i konventionella fordon.135 Det är dock en lösning som bara existerar i teorin.136 förtydligar att en mer rimlig tolkning av fossiloberoende fordonsotta är att en sådan inte enbart går att nå genom att byta ut drivmedel, utan att det även kräver en kraftig energieektivisering och ett mer transportsnålt samhälle.137 Ingen av de tillfrågade myndigheterna anser att det är tydligt vad regeringen avser med fossiloberoende fordonsotta. Det är inte heller tydligt vad det kan innebära i termer av utsläpp av växthusgaser . Trakanalys påpekar att regeringen uppenbarligen avsiktligt valt att inte precisera detta mål närmare, utan istället lämna det öppet för skilda tolkningar.138 Samtliga myndigheter har bett regeringen om ett förtydligande av vad en fossiloberoende fordonsotta innebär.139 133Formellt utlåtande från , respektive Trakanalys . 134Formellt utlåtande från Trakanalys, . 135Konventionella fordon syftar på fordon med traditionell förbränningsmotor, det vill säga etanolbilar, dieselbilar och bensinbilar. 136Formellt utlåtande från , . 137Trakverkets faktagranskning av . 138Formellt utlåtande från Trakanalys, . 139Trakanalys har formellt efterfrågat ett förtydligande bland annat i ett antal remissvar. Myndigheten har även informellt efterfrågat förtydligande på tjänstemannanivå. har efterfrågat ett klargörande av begreppet i Handlingsplan för förnybar energi, 2010:08. infrastrukturplanering på väg mot klimatmålen? påpekar att eftersom regeringen inte har uttryckt exakt vad man menar i form av andel eller mängd fossilbränsleanvändning eller växthusgasutsläpp är det omöjligt att bedöma eller följa upp när fordonsottan är fossiloberoende.140 svarar att det nns planer på att initiera ett arbete för att precisera en fossiloberoende fordonsotta. Detta hade dock inte påbörjats i november 2011,141 trots att den långsiktiga prioriteringen om en fossiloberoende fordonsotta beslutades i mars 2009.142 Transportsektorn ska bidra till att miljökvalitetsmålet I de transportpolitiska målen fastställs att transportsektorn ska bidra till att miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan uppnås.143 Formuleringen är inte preciserad och behöver inte betyda att koldioxidutsläppen från transportsektorn ska minska, även om detta implicit framgår av formuleringen. Regeringens styrdokument ger inga anvisningar om hur ska verka i sitt uppdrag för att minska koldioxidutsläppen, vilka åtgärder som bör vidtas eller vilka konkreta förändringar som ska uppnås.