prop · GZ03125 · 2012-03-20 00:00:00 — De potentiella geologiska formationer som har identifierat i är gränsöverskridande och sträcker sig in dessa länders eko- nomiska zon. och har dessutom potentiellt stora möjlig- heter till lagring i djupa akvifärer på land. Även i och bedöms det finnas potentiellt lämpliga akvifärer medan i princip bedöms sakna de nödvändiga geologiska förutsättningarna. EU har antagit ett direktiv om avskiljning och lagring av koldioxid, och rådets direktiv /31/EG av om geologisk lagring av koldioxid och ändring av rådets direktiv /337/EEG, och rådets direktiv /60/EG, 2001/80/EG, 2004/35/EG, 2006/12/EG och 2008/1/EG samt förordning (EG) nr 1013/2006 (EUT L 140, , s. 114, Celex 32009L0031). Direktivet kallas CCS-direktivet efter det engelska namnet på geologisk lagring av koldioxid, carbon capture and storage. Syftet med direktivet är inrättande av en rättslig ram för geologisk lagring av koldioxid för att bidra till att bekämpa klimatförändringarna. Direktivet ska tillämpas på geologisk lagring av koldioxid även utanför det svenska territoriet, dvs. även i den ekonomiska zonen och på konti- Lagring av koldioxid som understiger för forskning, utveckling eller provning av nya produkter eller processer undantas från direktivets tillämpningsområde. Lagring av koldioxid i vattenpelaren är inte tillåtet. Lagring av koldioxid på en lagringsplats med ett lagringskomplex som sträcker sig utöver medlemsstaternas terri- torium, i deras ekonomiska zoner och på deras kontinentalsocklar i den mening som avses i havsrättskonvention (UNCLOS) är inte tillåtet (artikel 2). Val av lagringsplats och undersökningstillstånd Medlemsstaterna får välja var koldioxidlagring ska tillåtas och har även en möjlighet att vägra lagring i vissa delar av eller hela territoriet. En geologisk formations lämplighet ska bedömas enligt vissa kriterier som anges i bilaga 1 till direktivet. De medlemsstater som avser att tillåta geo- logisk lagring av koldioxid ska göra en bedömning av den lagringskapa- citet som är tillgänglig, bl.a. genom att tillåta undersökningar (artikel 4). Om en medlemsstat beslutar att det krävs en undersökning för att få fram den information som är nödvändig för val av lagringsplats ska den se till att ingen sådan undersökning sker utan ett undersökningstillstånd. I direktivet finns även vissa övriga regler för förfarandet kring undersök- ningstillstånd (artikel 6). Medlemsstaterna ska se till att inga lagringsplatser drivs utan lagringstill- stånd. Det får bara finnas en verksamhetsutövare för varje lagringsplats. Innehavaren av ett undersökningstillstånd har under vissa förutsättningar företräde vid beviljandet av ett lagringstillstånd (artikel 6). I direktivet regleras vad ansökningar om lagringstillstånd ska innehålla (artikel 7). Det finns även bestämmelser om villkor som ska vara uppfyllda för att lagringstillstånd ska få meddelas (artikel 8) och om lagringstillståndets innehåll (artikel 9). Medlemsstaterna ska se till att Europeiska kommissionen får tillgång till bl.a. alla tillståndsansökningar inom en månad från mottagandet. från mottagandet av utkastet till lagringstillstånd kan kommissionen avge ett icke bindande yttrande. Den behöriga myndig- heten ska informera kommissionen om det slutliga beslutet och motivera eventuella avvikelser från kommissionens yttrande (artikel 10). I direktivet regleras ändringar, översyn och återkallande av lagrings- tillstånd. Om ett tillstånd har återkallats ska den behöriga myndigheten antingen utfärda ett nytt tillstånd eller stänga lagringsplatsen. Fram till dess att ett nytt tillstånd har utfärdats ska den behöriga myndigheten till- fälligt överta ett antal uppräknade rättsliga skyldigheter. Den behöriga myndigheten ska begära ersättning för alla kostnader för detta från den tidigare verksamhetsutövaren (artikel 11). Skyldigheter under drift, vid stängning och efter stängning En koldioxidström ska huvudsakligen bestå av koldioxid. Därför får inget avfall eller andra substanser tillsättas i syfte att bortskaffa detta av- fall eller denna substans. En koldioxidström får dock innehålla spår av substanser som härrör från källan, avskiljningen eller injekteringsproces- Prop. 2011/12:125 sen samt spårsubstanser som tillsatts för att bistå vid övervakningen och kontroll av koldioxidmigrationen. Verksamhetsutövaren ska innan injek- tering analysera koldioxidströmmarnas sammansättning. Därutöver ska verksamhetsutövaren hålla ett register över de levererade och injekterade koldioxidströmmarnas kvantitet och egenskaper (artikel 12). Medlemsstaterna ska se till att verksamhetsutövaren övervakar injek- tionsanläggningen, lagringskomplexet och i tillämpliga fall omgivningen. Övervakningen ska ske enligt en övervakningsplan som utarbetas av verksamhetsutövaren enligt krav som anges i bilaga 2 i direktivet (artikel 13). Den behöriga myndigheten ska bestämma hur ofta som verksamhets- utövaren ska rapportera om bl.a. resultatet från övervakningen, kvantitet och kvalitet hos koldioxidströmmar som injekterats och om att den finan- siella säkerheten bibehålls. Som ett minimum måste dock verksamhetsut- övaren rapportera en gång (artikel 14). Den behöriga myndigheten ska inrätta ett system med rutininspektioner och andra inspektioner av alla lagringskomplex. I direktivet finns även krav på inspektionernas frekvens och omfattning (artikel 15). I händelse av betydande störningar eller läckage ska verksamhetsut- övaren genast göra en anmälan till den behöriga myndigheten och vidta de korrigerande åtgärder som krävs. Verksamhetsutövaren ska även an- mäla läckage i enlighet med handelsdirektivet. Den behöriga myndig- heten får när som helst kräva att verksamhetsutövaren vidtar nödvändiga korrigerande åtgärder samt åtgärder för att skydda människors hälsa. Om verksamhetsutövaren underlåter att vidta de korrigerande åtgärderna som krävs ska den behöriga myndigheten själv vidta nödvändiga korrigerande åtgärder. Den behöriga myndigheten ska begära ersättning för sina kostnader (artikel 16). Skyldigheter vid stängning och efter stängning samt överföring av ansvar Efter att en lagringsplats stängts ansvarar verksamhetsutövaren för bl.a. övervakning, rapportering och korrigerande åtgärder fram till dess att ansvaret för lagringsplatsen överförs till den behöriga myndigheten. Verksamhetsutövaren ska också ansvara för att försluta lagringsplatsen och avlägsna injekteringsanläggningar. Dessa skyldigheter ska uppfyllas i enlighet med en särskild plan för underhåll m.m. efter stängning. Denna plan ska godkännas av den behöriga myndigheten. Om vissa uppräknande villkor är uppfyllda, t.ex. att alla tillgängliga uppgifter visar att den lagrade koldioxiden kommer att förbli varaktigt och fullständigt innesluten, ska efter stängning av lagringsplatsen ansva- ret övergå till den behöriga myndigheten. Ansvaret får dock som huvud- regel inte övergå innan en tidsperiod om har förflutit. Verk- samhetsutövaren ska utarbeta en rapport som styrker att villkoren för överföring av ansvar är uppfyllda. Medlemsstaterna ska göra denna rap- port tillgänglig för Europeiska kommissionen. När den behöriga myndig- heten är övertygad om att villkoren för överföring av ansvar är uppfyllda ska myndigheten utarbeta ett utkast till beslut om godkännande av över- föring av ansvar. Medlemsstaterna ska informera kommissionen om alla utkast till beslut. Kommissionen kan på ett icke-bin- dande sätt yttra sig om utkastet till beslut om godkännande (artikel 18). Verksamhetsutövaren ska ställa ett ekonomiskt bidrag till den behöriga myndighetens förfogande innan överföring av ansvaret. Bidraget ska täcka åtminstone den förväntade kostnaden för övervakning (artikel 20). Efter överföring av ansvar ska rutinkon- troller upphöra och övervakningen får minskas till en nivå som gör det möjligt att upptäcka läckage och betydande störningar (artikel 18). Verksamhetsutövaren ska ställa säkerhet för fullgörandet av skyldig- heterna enligt sitt tillstånd samt eventuella skyldigheter som följer av att lagringsplatsen ingår i systemet för handel med utsläppsrätter. Säker- heten ska regelbundet anpassa till bl.a. de bedömda läckageriskerna (artikel 19). Tillträde för tredje part Potentiella användare ska få tillträde till transportnät och lagringsplatser på ett transparent och ickediskriminerande sätt. Verksamhetsutövare som driver transportnät och lagringsplatser får neka tillträde med hänvisning till bristande kapacitet. Varje sådant avslag ska motiveras. En verksam- hetsutövare som nekar tillträde på grund av bristande kapacitet eller anslutningsmöjlighet ska göra de eventuella förbättringar som krävs i den mån detta är ekonomiskt möjligt eller när en potentiell kund är villig att betala för dem (artikel 21). Medlemsstaterna ska se till att det finns ett tvistlösningsförfarande så att tvister som rör tillträde till transportnät och lagringsplatser kan lösas snabbt (artikel 22). I fråga om gränsöverskridande transporter av koldioxid, och gränsöver- skridande lagringsplatser ska de berörda medlemsstaternas behöriga myndigheter gemensamt uppfylla kraven i CCS-direktivet och annan relevant gemenskapslagstiftning (artikel 24). Den behöriga myndigheten ska inrätta och upprätthålla ett register över bl.a. beviljade lagringstillstånd och lagringsplatser. Genom CCS-direktivet ändras MKB-direktivet, dvs. rådets direktiv /337/EEG av om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EGT L 175, , s. 40, Celex 31985L0337). Av artikel 4 i MKB-direktivet följer att som huvud- regel ska projekt som redovisas i MKB-direktivets bilaga 1 bli föremål för en miljökonsekvensbedömning enligt artiklarna 510. Genom CCS- direktivet kompletteras MKB-direktivets bilaga 1 med rörledningar med en diameter och en längd för transport av koldioxidströmmar för geologisk lagring, inklusive tillhör- ande tryckstegringsstationer. I MKB-direktivets bilaga 1 läggs även till lagringsplatser som avses i CCS-direktivet och anläggningar för avskilj- ning av koldioxid från anläggningar som omfattas av MKB-direktivets Prop. 2011/12:125 bilaga 1 eller från anläggningar från vilka den årliga avskiljningen av koldioxid är minst 1,5 megaton. Av artikel 4 i MKB-direktivet följer att för projekt som redovisas i direktivets bilaga 2 ska frågan om huruvida en miljökonsekvensbedöm- ning ska göras bedömas från fall till fall eller avgöras utifrån gränsvärden eller kriterier som bestäms av medlemsstaten. Genom CCS-direktivet ändras punkt 3 i MKB-direktivets bilaga 2 på så sätt att den bilagan nu omfattar anläggningar för avskiljning av koldioxid från anläggningar som inte omfattas av MKB-direktivets bilaga 1. Även rörledningar för transport av koldioxid från anläggningar som inte omfattas av MKB- direktivets bilaga 1 omfattas av MKB-direktivets bilaga 2. I samtliga fall avses avskiljning och transport av koldioxid för geologisk lagring. Ändring av ramdirektivet för vatten Genom ramdirektivet för vatten, dvs. och rådets direktiv /60/EG av om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (EGT L 327, 22.12.2000, s. 1, Celex 32000L0060) upprättas en ram för vattenskydd och förvaltning av vattenresurser inom Europeiska unionen. Enligt ram- direktivet ska de europeiska vattnen kartläggas och analyseras och upp- delas efter avrinningsområde och avrinningsdistrikt. Dessutom ska för- valtningsplaner och åtgärdsprogram antas som är lämpliga för respektive vattenförekomst. I artikel 11 i ramdirektivet för vatten regleras åtgärdsprogram. Varje åtgärdsprogram ska inbegripa de grundläggande åtgärder som anges i 11.3 samt vid behov kompletterande åtgärder. En sådan grundläggande åtgärd är förbud mot direkta utsläpp av förorenade ämnen till grundvat- ten. Medlemsstaterna får dock tillåta bl.a. återföring till samma akvifär av vatten som använts för geotermiska ändamål. Genom CCS-direktivet får medlemsstaterna också tillåta, med angivande av villkoren härför, injektion av koldioxidströmmar för lagringsändamål i geologiska forma- tioner som av naturliga skäl är permanent olämpliga för andra ändamål, under förutsättning att injektionen görs i enlighet med CCS-direktivet eller undantas från CCS-direktivets tillämpningsområde. Ändring av direktivet om stora förbränningsanläggningar Genom CCS-direktivet läggs en ny artikel 9 a till i direktivet om stora förbränningsanläggningar, dvs. och rådets direktiv /80/EG av om begränsning av utsläpp till luften av vissa föroreningar från stora förbränningsanläggningar (EGT L 309, 27.11.2001, s. 1, Celex 32001L0080). Enligt den nya artikeln ska driftsansvariga vid alla förbränningsanläggningar med en nominell effekt på eller mer, för vilka det ursprungliga tillståndet har beviljats efter det att CCS-direktivet har trätt i kraft, bedöma om det finns lämpliga lagringsplatser tillgängliga, om transporten är tekniskt och eko- nomiskt genomförbar och om det är tekniskt och ekonomiskt möjligt att eftermontera utrustning för koldioxidavskiljning. Om dessa villkor är uppfyllda ska den behöriga myndigheten se till att lämpligt utrymme avsätts vid anläggningen för den utrustning som krävs för att avskilja och komprimera koldioxid. Den behöriga myndigheten ska bedöma om vill- koren är uppfyllda på grundval av den bedömning som den driftsan- svariga gjort och annan tillgänglig information. Med miljöansvarsdirektivet, dvs. och rådets direktiv /35/EG av om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador (EUT L 143, 30.4.2004, s. 56, Celex 32004L0035) har skapats ett regelverk på gemenskapsnivå för avhjälpande av miljö- skador. Miljöansvarsdirektivet är ett minimidirektiv vilket gör det möjligt för medlemsstaterna att behålla eller införa strängare regler till förmån för miljön. Miljöansvarsdirektivet omfattar tre olika typer av miljöska- dor; skador på skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer, skador på vatten samt markskador. Enligt miljöansvarsdirektivet är det i första hand verksamhetsutövaren som ska vidta nödvändiga åtgärder i händelse av skada eller hot om skada. Enligt artikel 3 i miljöansvarsdirektivet ska direktivet tillämpas på miljöskador som orsakas av någon av de yrkes- verksamheter som förtecknas i bilaga III samt överhängande hot om att sådana skador uppkommer på grund av någon av dessa verksamheter. Genom CCS-direktivet ändras miljöansvarsdirektivet på så sätt att även drift av lagringsplatser i enlighet med CCS-direktivet förs in i bilaga III. Ändring av ramdirektivet för avfall I artikel 2 i ramdirektivet för avfall, dvs. och rådets direktiv /12/EG av om avfall (EUT L 114, 27.4.2006, s. 9, Celex 32006L0012), räknas upp vad som inte ska om- fattas av direktivet. Genom CCS-direktivet görs en ändring i artikel 2.1 genom vilken klargörs att koldioxid som avskilts och transporterats för geologisk lagring och som lagrats geologiskt i enlighet med CCS-direk- tivet inte omfattas av ramdirektivet för avfall. Sådan avskiljning eller transport av koldioxid där den sammanlagda planerade lagringen avser mindre än och görs för forskning, utveckling eller provning av nya produkter eller processer omfattas inte heller av ramdirektivet för avfall. I artikel 1 i avfallstransportförordningen, dvs. och rådets förordning (EG) nr 1013/2006 av om transport av avfall (EUT L 190, , s. 1, Celex 32006R1013), regleras för- ordningens tillämpningsområde. CCS-direktivet ändrar avfallstransport- förordningen genom ett tillägg i artikel 1.3 som klargör att avfallstrans- portförordningen inte omfattar transport av koldioxid för geologisk lag- ring enligt CCS-direktivet. IPPC-direktivet, dvs. och rådets direktiv /1/EG av om samordnade åtgärder för att förebygga och be- gränsa föroreningar (kodifierad version) (EUT L 24, 29.1.2008, s. 8, Prop. 2011/12:125 Celex 32008L0001), infördes med syftet att säkerställa att det för de in- dustrianläggningar som omfattas av direktivet sker en samordnad till- ståndsprövning där olika typer av miljöeffekter beaktas och att tillstånds- givningen sker utifrån vad som kan åstadkommas med användning av bästa tillgängliga teknik. De verksamheter som omfattas av IPPC-direk- tivet anges i direktivets bilaga 1. CCS-direktivet ändrar IPPC-direktivets bilaga 1 på så sätt att även avskiljning av koldioxidströmmar för geo- logisk lagring i enlighet med CCS-direktivet från anläggningar som om- fattas av IPPC-direktivet inkluderas i tillämpningsområdet. Särskilt beslut för övervakning och rapportering inom systemet för handel med utsläppsrätter Genom kommissionens beslut /345 av om ändring av beslut /589/EG när det gäller införlivandet av riktlinjer för över- vakning och rapportering av växthusgasutsläpp från avskiljning, trans- port och geologisk lagring av koldioxid (EUT L 155, 22.6.2010, s. 34, Celex 32010D0345) har antagits riktlinjer som avser övervakning och rapportering inom ramen för systemet för handel med utsläppsrätter. 11 Genomförandet i svensk lagstiftning Regeringens bedömning: Avskiljning och geologisk lagring av koldi- oxid bör tillståndsprövas enligt bestämmelser om miljö- farliga verksamheter. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har anfört att de är positiva till att CCS-direktivet huvudsakligen genomförs med och att geologisk lagring prövas som miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. . har anfört att det stödjer förslaget om att verksamhet rörande koldioxidlagring ska prövas enligt miljöbal- ken. i har anfört att den delar den övergrip- ande bedömningen i promemorian att lagring av koldioxid är att betrakta som miljöfarlig verksamhet och att det är lämpligt att verksamheten där- med regleras med stöd av . () har anfört att förslagen till lagändringar är i huvudsak ändamålsenliga, dvs. att koldioxidavskiljning och geologisk lagring ska regleras som miljöfarlig verksamhet enligt . geologiska under- sökning (SGU) har anfört att bedömningen att geologisk lagring av kol- dioxid är att betrakta som miljöfarlig verksamhet och tillståndsprövning ska ske enligt bestämmelser är väl avvägd och ändamåls- enlig. () har inte några invändningar mot förslagens huvudstruktur som innebär att vissa nödvändiga ändringar genomförs i bl.a. . Enligt bör genomförandet av CCS-direktivet ske i två steg. Verket har anfört i huvudsak följande. är det tillräck- ligt att införa de regleringar som krävs för att möjliggöra avskiljning och transport av koldioxid. I ett senare skede kan de regleringar som krävs för att möjliggöra geologisk lagring av koldioxid genomföras. Om reger- ingen väljer att genomföra hela direktivet på en gång stödjer verket dock förslaget att CCS-direktivet huvudsakligen genomförs i , att geologisk lagring ska betraktas som miljöfarlig verksamhet och att till- ståndsprövning ska ske enligt bestämmelser. har anfört i huvudsak följande. Det är viktigt att uppbyggnad av en infrastruktur för omhändertagande och lagring av kol- dioxid möjliggörs. Detta skapar ett handlingsutrymme som kan vara en viktig faktor för vilken industristruktur kommer att kunna ha , framförallt kan det vara av vikt för stål-, gruv-, cement-, kalk- och raffinaderiindustrin. Det vore dock olyckligt att skapa alltför breda legala begränsningar gällande framtida CCS-infrastruktur . , Property Evaluation and Trans- actions (ASPECT) har anfört att då utsikterna att finna lämpliga lagrings- platser i i stort är begränsade till vissa havsbottnar och inte heller där ännu särskilt klarlagda bör det föreslagna genomförandet i svensk lagstiftning avvakta resultatet av den utredning av förutsättningarna som är under genomförande hos geologiska undersökning. Världsnaturfonden (WWF) har anfört i huvudsak följande. Fonden av- står från att bedöma de juridiska aspekterna av förslaget, men vill fram- hålla några principiellt viktiga ställningstaganden för direktivets genom- förande i . Tillämpningen av CCS-direktivet är inte nödvändig för att genomföra en energiomställning där energipolitik och energisystem baseras på enbart förnybara energislag som säkrar en långsiktigt hållbar energiproduktion och konsumtion och som är utformad att minimera sin påverkan på biologisk mångfald, landskapsbild, klimat och ekosystem- funktioner. Dock är koldioxidavskiljning värd att testa på viss utsläpps- intensiv industri samt anläggningar för energiproduktion från biobränsle men får inte motverka en omställning av energisystemet till enbart för- nybar energiproduktion. (Svebio) har inte kommenterat förslaget att genomföra direktivet i men har avstyrkt genomförandet generellt och påpekat att det är viktigt att klimatstyrmedlen är teknik- neutrala varför inga särskilda subventioner bör ges till CCS-teknik utöver de generella styrmedlen som t.ex. koldioxidskatt och utsläppsrättshandel. Svebio har vidare anfört att stöd till forskning, utveckling och demonstra- tion ska även ges till annan teknikutveckling på lika gynnsamma villkor. Skälen för regeringens bedömning: Definitionen av miljöfarlig verk- samhet i 9 kap. är mycket bred. Med miljöfarlig verksamhet avses bl.a. utsläpp av gas från mark eller anläggningar i mark, vattenom- råden eller grundvatten och användning av mark eller anläggningar på ett sätt som kan medföra olägenhet för människors hälsa eller miljön genom andra typer av utsläpp. Det går inte att utesluta att visst utsläpp av kol- dioxid kan ske från en lagringsplats för koldioxid. Syftet med geologisk lagring av koldioxid är att den lagrade koldioxiden inte ska bidra till växthuseffekten. Läcker koldioxiden ut, innebär det en olägenhet för miljön. På grund av att geologisk lagring av koldioxid är att anse som en miljöfarlig verksamhet i mening kan sådan lagring inlem- mas i system för prövning och tillsyn av miljöfarliga verk- samheter. Det är dock inte självklart att geologisk lagring av koldioxid ska reg- leras i . Ett alternativ är att skapa en helt självständig reg- lering av geologisk lagring av koldioxid. På EU-nivå regleras tillstånds- prövning av de flesta miljöfarliga verksamheter genom IPPC-direktivet. CCS-direktivet ändrar IPPC-direktivet så att avskiljning av koldioxid blir tillståndspliktigt inom det systemet men ingen sådan tillståndsplikt införs för själva lagringsplatsen. EU-rättsligt öppnas således för ett annat ge- nomförande än genom den sedvanliga miljöprövningen. På många sätt påminner geologisk lagring av koldioxid mer om t.ex. utvinning av än prövning av de flesta miljöfarliga verksamheter. Det ska enligt direktivet krävas ett undersökningstillstånd för att leta efter lämpliga platser för geologisk lagring av koldioxid. Detta system påminner om det system med undersökningstillstånd som finns i mine- rallagen (1991:45). Sammantaget finns det dock mycket som talar för att både avskiljning av koldioxid och själva lagringsplatsen ska prövas inom miljöbalks- systemet. Som nämnts är koldioxidlagring att betrakta som miljöfarlig verksamhet. har ett inarbetat system för tillståndsprövning, tillsyn, straff m.m. Även om det kommer att krävas många specialregler för koldioxidlagring så är huvuddelen av miljöbalkssystemet ändå möj- ligt att tillämpa på koldioxidlagring utan några ändringar. En helt egen reglering av geologisk lagring av koldioxid skulle behöva bli mycket omfattande. Det som gör minerallagen olämplig är framförallt att den lagen endast är tillämplig på undersökning och bearbetning av fyndig- heter av uppräknade mineraliska ämnen. En reglering av koldioxid- lagring i minerallagen skulle helt ändra karaktär på den lagen. En fråga som uppkommer om koldioxidlagring förs in i tillståndssystem är hur lokaliseringsprövningen i 2 kap. 6 § ska genomföras vid en ansökan om tillstånd till geologisk lagring av kol- dioxid. Någon motsvarande lokaliseringsprövning behöver inte ske enligt minerallagen (1991:45). Antagligen har en ansökan om tillstånd till geo- logisk lagring av koldioxid föregåtts av ett undersökningstillstånd enligt lagen (1966:314) om kontinentalsockeln.