prop · GZ03106 · 2012-03-19 00:00:00 — Bolagsstämman är det högsta organet i ett försäkringsaktiebolag och ett ömsesidigt försäkringsbolag. I en försäkringsförening är förenings- stämman högsta organ. Liksom för ekonomiska föreningar får dock anges i stadgarna att stämmans befogenheter i en försäkringsförening helt eller delvis ska utövas av fullmäktige. I alla försäkringsföretag ska finnas en styrelse som svarar för företagets organisation och förvaltningen av företagets angelägenheter. Det ska även finnas en verkställande direktör med uppgift att sköta den löpande förvaltningen. ska ha minst en revisor. I försäkringsaktiebolag och ömsesidiga . 2011/12:106 försäkringsbolag får vidare utses en eller flera lekmannarevisorer. Ägarens styrning av försäkringsföretag sker på olika sätt. Liksom enligt den allmänna associationsrätten enligt ABL och FL gäller att bolagsstämman eller föreningsstämman (fullmäktige) i ett försäkrings- företag kan ge anvisningar till de underordnade organen. Stämman kan också besluta om anvisningar eller föreskrifter för revisorerna. På samma sätt som för aktiebolag och ekonomiska föreningar kan styrning av ett försäkringsföretag ske genom bestämmelser i bolagsordningen eller stadgarna. Det finns även andra privaträttsliga organisationsformer, såsom handelsbolag och stiftelser. Med hänsyn till att staten, kommuner och landsting i regel inte bedriver företag i form av handelsbolag beskrivs dock inte denna typ av juridiska person här. När det gäller stiftelser är stiftarens möjligheter till kontroll och inflytande mycket begränsade (se avsnitt 4.4.4) Eftersom kontrollkriteriet därmed sannolikt inte kan uppfyllas i fråga om stiftelser behandlas inte heller denna typ av juridiska person här. Särskilt om statligt ägda företag För privaträttsliga juridiska personer som staten är ägare till eller medlem i gäller samma associationsrättsliga regler som för sådana juridiska personer som har privata ägare eller medlemmar. Bestämmelserna i t.ex. ABL är alltså tillämpliga såväl för statligt ägda aktiebolag som för privatägda bolag. Det finns dock ett fåtal bestämmelser som endast aktualiseras då staten är ägare. Exempelvis gäller för vissa aktiebolag att får utse en eller flera revisorer att delta i revisionen tillsammans med övriga revisorer (9 kap. 8 § tredje stycket ABL jämförd med 2 § 4 lagen [2002:1022] om revision av statlig verksamhet m.m.). Revisorn i ett aktiebolag i vilket staten äger samtliga aktier är vidare skyldig att på begäran lämna upplysningar om bolagets angelägenheter till (9 kap. 46 § fjärde stycket ABL). En motsvarande skyldighet gäller för revisorer i vissa stiftelser. Som huvudregel gäller att regeringen förvaltar och förfogar över statens tillgångar (9 kap. 8 § första stycket regeringsformen). Detta inne- bär att ägarrollen i statligt ägda företag, t.ex. aktiebolag, ytterst utövas av regeringen. Något hinder för regeringen att överlåta åt underordnade myndigheter att utöva ägarrollen i statligt ägda aktiebolag finns dock inte. Vissa begränsningar i regeringens dispositionsrätt finns, dels på grund av bestämmelser i budgetlagen (2011:203), dels som följd av beslut som fattat för ett visst bolag. Regeringen får exempelvis inte utan bemyndigande genom försäljning eller på annat sätt minska statens ägarandel i företag där staten har hälften eller mer än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar (8 kap. 4 § andra stycket budgetlagen). De verktyg som staten kan använda för att styra statliga privaträttsliga företag är desamma som för privata ägare till sådana företag. För exempelvis aktiebolag kan styrning alltså ske genom bl.a. bestämmelser i bolagsordningen och anvisningar av bolagsstämman. Särskilt om kommunalt ägda företag Privaträttsliga juridiska personer som ägs av kommuner, landsting eller kommunalförbund eller som dessa offentliga organ är medlemmar i omfattas av samma associationsrättsliga regler som andra juridiska personer av samma slag. Exempelvis gäller reglerna i ABL i lika hög grad för kommunägda aktiebolag som för aktiebolag som ägs av privata intressenter. Ett fåtal associationsrättsliga särregler för kommunala företag finns dock, bl.a. ett undantag från det s.k. låneförbudet (21 kap. 2 § ABL). I kommunallagen (1991:900), förkortad KL, finns ytterligare bestäm- melser om kommunala företag. Där regleras bl.a. förutsättningarna för kommuner och landsting att alls bedriva verksamhet i företagsform samt anges vissa åtgärder som måste vidtas av fullmäktige i fråga om sådana företag. I KL finns vidare vissa särskilda regler om insyn i kommunala företag. Förutom bestämmelserna i finns i vissa fall specialregler för kommunala företag som bedriver viss verksamhet, bl.a. kommunala elföretag (7 kap. 1 och 2 §§ ellagen [1997:857]) och kommunala bostads- företag (2 § lagen [2010:879] om allmännyttiga bostadsföretag). Kommuners och landstings möjligheter att lämna över vården av kommunala angelägenheter till privaträttsliga organ regleras i 3 kap. 16 § KL. Efter beslut av fullmäktige får överlämnande ske till aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar, ideella föreningar, stiftelser eller enskilda individer. En grundförutsättning för att överlämnande ska få ske är att den verksamhet som överlämnas faller inom ramen för den kommunala kompetensen. Ytterligare en förutsättning för överlämnande är att det i specialreglering inte föreskrivits någon särskild ordning för den aktuella angelägenheten, t.ex. att verksamheten ska bedrivas i kommunens egen regi. Särskilda regler finns i bl.a. socialtjänstlagen (2001:453) och hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Bestämmelsen upplyser vidare om att det enligt 12 kap. 4 § regeringsformen krävs lagstöd för att vården av en angelägenhet som innefattar myndighets- utövning ska få lämnas över. En angelägenhet kan bl.a. överlämnas till en privaträttslig juridisk person som kommunen bestämmer över till följd av ägande eller medlemskap. I dessa fall krävs att fullmäktige säkerställer inflytande i och kontroll över det särskilda rättssubjektet (3 kap. 17 och 18 §§ KL). När det gäller helägda kommunala aktiebolag ska fullmäktige enligt 3 kap. 17 § KL fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten och utse samtliga styrelseledamöter. Vidare ska fullmäktige se till att fullmäktige får ta ställning innan det fattas sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. Fullmäktige ska även utse minst en lekmannarevisor. Ändamålsbestämningen av verksamheten i ett helägt aktiebolag ska vara kommunalrättsligt godtagbar (prop. 1990/91:117 s. 54). munala ändamålet kan t.ex. preciseras så att det blir klart att de olika Prop. 2011/12:106 grundsatser som gäller för verksamhet enligt KL, exempelvis likställighetsprincipen, ska gälla för bolagets verksamhet. eller ska fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten innebär inte att kommunalrättsliga principer automatiskt blir gällande för bolaget. I stället kan t.ex. bestämmelser i bolags- ordningen vara nödvändiga för att åstadkomma detta. Även när det gäller möjligheten för fullmäktige att utse styrelseledamöter och lekmanna- revisorer gäller att en föreskrift om detta måste tas i bolagsordningen för att detta ska ha en bolagsrättslig verkan. När det gäller kravet på att fullmäktige, i fråga om de helägda bolagen, ska se till att fullmäktige får ta ställning till beslut av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt, står det fullmäktige fritt att välja lämplig metod för att försäkra sig rätten att uttala sig i sådana frågor. Ett sätt kan vara att föra in bestämmelser om detta i bolagsordningen, ett annat att träffa avtal med bolaget. När det gäller aktiebolag där en kommun eller ett landsting samarbetar med någon annan, t.ex. i ett gemensamägt aktiebolag, anges i 3 kap. 18 § KL att fullmäktige ska se till att den juridiska personen blir bunden av de villkor som avses i 3 kap. 17 § KL i en omfattning som är rimlig med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt. Detsamma gäller om kommunen eller tillsammans med någon annan bildar en stiftelse för en angelägenhet. När det gäller verksamhet som bedrivs i sådana företag som avses i 3 kap. 17 och 18 §§ KL har vidare styrelsen i en kommun eller ett landsting enligt 6 kap. 1 § andra stycket KL en skyldighet att ha uppsikt även över sådan verksamhet. För att på ett meningsfullt sätt kunna utöva sin uppsiktsskyldighet avseende kommunala företag kan styrelsen be- höva upplysningar från företagen. Styrelsen har emellertid inte rätt till information från dessa endast med stöd av KL. Skyldighet för företagen att tillhandahålla kommun- eller uppgifter får i stället skapas på privaträttslig väg genom exempelvis direktiv från bolagsstämman. När det gäller granskningen av verksamheten i de kommunala företagen har revisorerna i en kommun eller ett landsting i uppgift att granska också verksamheten i kommunala företag (9 kap. 9 § första stycket KL). Granskningen av de kommunala företagen ska ske genom de revisorer eller lekmannarevisorer som utsetts i företagen enligt 3 kap. 17 eller 18 § KL. 4.4.2Kommunalrättsliga organisationsformer för samverkan Kommuner och landsting kan samverka i de offentligrättsliga organisationsformerna kommunalförbund och gemensam nämnd. Den kommunalrättsliga regleringen för dessa beskrivs i följande avsnitt. Vidare beskrivs i vad mån det i rättslig mening förekommer upp- handlingssituationer i relationen mellan medlemmarna i ett kommunal- förbund och förbundet respektive mellan de kommuner eller landsting som inrättat en gemensam nämnd och denna nämnd. Kommuner och landsting som önskar samverka med varandra kan bilda kommunalförbund och lämna över vården av kommunala angelägenheter till sådana förbund (3 kap. 20 § KL). är en offentligrättslig juridisk person och därmed fristående i förhållande till sina medlemmar, dvs. de kommuner eller landsting som bildat eller senare inträtt i förbundet. Vissa särskilda regler om kommunalförbund finns i bl.a. 3 kap. KL. I övrigt gäller om kommuner och landsting också för kommunalförbund om inte annat sägs eller följer av dessa bestämmelser (3 kap. 21 § KL). Regelverket för kommunal- förbund, bl.a. i fråga om organisation och intern kompetensfördelning, överensstämmer därför i stor utsträckning med vad som gäller för kommuner och landsting. Samverkan i kommunalförbund är möjlig för i princip alla kommunala angelägenheter, såväl obligatoriska som fri- villiga. När överlämnande skett har kommunalförbundet exklusiv kommunalrättslig kompetens att sköta den eller de uppgifter som över- lämnats dit. De frågor som medlemmarna överlämnat till förbundet faller alltså utanför deras egen kompetens. I 3 kap. 23 och 25 §§ KL finns bl.a. vissa bestämmelser om kommunalförbundens organisation. Av dessa följer att förbunds- medlemmarna har stor frihet att bestämma över organisationen. Krav ställs på att det i ett kommunalförbund ska finnas en beslutande församling som antingen kan vara förbundsfullmäktige eller en för- bundsdirektion. I kommunalförbund som organiserats med förbunds- fullmäktige ska en förbundsstyrelse tillsättas av fullmäktige. Om ett förbund i stället är organiserat med direktion är denna såväl beslutande församling som förbundsstyrelse. I övrigt ska den beslutande för- samlingen tillsätta de organ, t.ex. nämnder, som utöver förbundsstyrelsen behövs för att fullgöra kommunalförbundets uppgifter. I förbundsordningen ska bl.a. anges förbundets organisation, organens befogenheter och inbördes förhållanden och om förbundsstyrelsen ska få vara ställföreträdare för förbundsfullmäktige (3 kap. 28 § 2 KL). Medlemmarna i ett kommunalförbund kan påverka förbundets frihet, och därigenom styra detta, genom bestämmelser i förbundsordningen, t.ex. om rapporteringsskyldighet till medlemmarna, rätt för medlem- marna att väcka ärenden i kommunalförbundets beslutande församling och rätt för medlemmarna att yttra sig innan beslut fattas i frågor av principiell betydelse eller av större vikt. Styrelserna i kommuner och landsting har även en skyldighet att ha uppsikt över sådana kommunal- förbund som de är medlemmar i (6 kap. 1 § andra stycket KL). övertar, som ovan nämnts, i vissa fall uppgifter från sina medlemskommuner eller medlemslandsting. övertar i dessa fall huvudmannaskapet från sina medlemmar och frågorna faller därmed utanför medlemmarnas kompetens. I dessa fall sker inte någon anskaffning av varor eller tjänster och därmed föreligger inte heller något kontrakt i LOU:s mening. Det kan således konstateras att någon upphandlingsskyldighet enligt inte föreligger i sådana situationer. När medlemmarna däremot anskaffar varor eller tjänster m.m. från kommunalförbundet, vilket är en i förhållande till medlemmarna fristående juridisk person, anses det normalt sett vara fråga om ett kontrakt och därmed också upphandlingsskyldighet (prop. 2011/12:106 2009/10:134 s. 50). I dessa fall uppkommer frågan om undantag från upphandlingsskyldigheten enligt praxis om Teckal- Samverkan mellan kommuner och landsting kan ske genom bildande av en gemensam nämnd med stöd av reglerna i 3 kap. 3 a3 c §§ KL. En sådan nämnd får fullgöra uppgifter både enligt särskilda föreskrifter och inom ramen för verksamheten i övrigt (3 kap. 3 a § första stycket KL). Det innebär att en gemensam nämnd kan få uppgifter i samma ut- sträckning som andra nämnder inom kommuner eller landsting. Sådana uppgifter som kommun- eller har vid höjd beredskap enligt lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap, får dock inte fullgöras av en gemensam nämnd. Regleringen om gemensamma nämnder tillåter inte bara att kommuner samverkar med andra kommuner och landsting med andra landsting. Kommuner får också samverka med landsting under förutsättning att den verksamhet man vill att den gemensamma nämnden ska sköta är gemensam (prop. 1996/97:105 s. 97). Uppgiften som lämnas till den gemensamma nämnden ska dock vara en och en av de samverkande (a. prop. s. 41). Det är endast inom avgränsade områden som kommuners och landstings kompetens sammanfaller. Genom specialreglering i lagen (2003:192) om gemensam nämnd inom vård- och omsorgsområdet har dock möjligheterna till samverkan inom detta område utökats. En gemensam nämnd tillsätts i någon av de samverkande kommunerna eller landstingen och ingår i denna kommuns eller detta landstings organisation (3 kap. 3 a § tredje stycket KL). Den gemensamma nämnden är, liksom övriga nämnder i en kommun eller ett landsting, en egen myndighet men inte en egen juridisk person. En gemensam nämnds behörighet och befogenhet ska närmare preciseras i en överenskommelse mellan de berörda kommunerna och landstingen (3 kap. 3 c § KL). Exempel på sådant som bör regleras är syftet med och omfattningen av samverkan, verksamhetens finansiering, prestationskrav på verksamheten samt administrativa frågor. Liksom för andra nämnder ska det för en gemensam nämnd finnas ett reglemente med närmare föreskrifter om nämndens verksamhet och arbetsformer (6 kap. 32 § KL). Ledamöter och ersättare i den gemensamma nämnden väljs av fullmäktige i de samverkande kommunerna eller landstingen. Var och en av de samverkande kommunerna eller landstingen ska vara rep- resenterade med minst en ledamot och en ersättare (6 kap. 9 § tredje stycket KL). Den uppsiktsplikt över nämnder som gäller för styrelsen i en kommun eller ett landsting omfattar även gemensamma nämnder (6 kap. 1 § första stycket KL). Uppsiktsplikten gäller för styrelserna i samtliga samverkande kommuner eller landsting. När det gäller gemensamma nämnder är det svårare att göra en Prop. 2011/12:106 bedömning av om kommuners och landstings anskaffning från dessa ska anses falla inom LOU:s tillämpningsområde eller inte. Det bör dock stå klart att någon upphandlingsskyldighet inte föreligger när värd- kommunen anskaffar varor eller tjänster m.m. från den gemensamma nämnden. I och med att dessa formellt sett utgör en och samma juridiska person (verksamheten bedrivs då i egen regi) uppstår inte något kontrakt i upphandlingsrättslig mening och därmed inte heller någon upp- handlingsskyldighet. När däremot en kommun som har tillsatt den gemensamma nämnden men som inte är värdkommun, anskaffar varor eller tjänster m.m. från nämnden görs anskaffningen i förhållande till denna kommun från en annan juridisk person. I dessa fall skulle det därför kunna bli aktuellt att göra en prövning om undantag från upphandlingsskyldigheten enligt praxis om Teckal- kriterierna föreligger (prop. 2009/10:134 s. 50). 4.4.3Handel mellan det offentliga och dess företag Företag som ägs av staten, kommuner och landsting bedriver i viss utsträckning handel med sina ägare. Sammantaget är det till största delen inom kommuner och landsting som sådan handel sker. Handel mellan offentligt ägda bolag och deras ägare finns i flera riktningar, dvs. såväl fall där ägaren köper från bolag som fall där bolaget köper från ägaren. Till viss del är denna handel baserad på upphandlingskontrakt enligt upphandlingslagstiftningen. De statligt ägda företagen, dvs. företag som har staten som huvudägare genom en statlig myndighet eller som ingår i en koncern vars aktier huvudsakligen ägs av staten, har totalt en omsättning på ca och är ca 400 till antalet. En liten andel därav, totalt uppges avse försäljning till den myndighet som förvaltar bolaget (ägaren) eller till andra statliga bolag i samma koncern (SOU 2011:43 s. 297). Den låga andelen försäljning till ägare eller till bolag i koncernen beror sannolikt på att statligt ägda företag är mest förekommande inom transport-, handels-, tjänste-, energi- och fastighetsverksamheter. Dessa bolag köper och säljer inte i huvudsak från och till sina ägare utan vänder sig mot privata kunder på en extern marknad. De statliga företagen har även under varit föremål för omfattande över- syner, konkurrensutsättningar och försäljningar, vilket gjort den statliga bolagssektorn mindre och effektivare med en tydligare styrning. har konkurrensutsättningen ökat. Av den försäljning som sker till ägaren är andelen försäljning baserad på upphandlingskontrakt enligt upphandlingslagstiftningen förhållandevis hög (). landstingsägda företagen bedriver i huvudsak verksamhet inom transport- sektorn och sjukvårdssektorn. Vidare bedrivs kultur-, turism- och näringslivsfrämjande verksamhet. Trafikbolagens omsättning uppgår till ca , vårdbolagens till nästan och övriga bolags till (SOU 2011:43 s. 256). Av den totala omsättningen på uppgår de landstingsägda företagens försäljning till sina ägare till , eller ca . Av den försäljning som sker mellan de landstingsägda företagen och dess ägare avser hälso- och sjukvård i och ca tandvård m.m. i samma landsting. Det är således i princip uteslutande som anskaffar varor eller tjänster m.m. från egna företag, och detta köp- och säljförhållande är omfattande. Det saknas uppgifter om hur stor del av den försäljning som sker till ägaren som är försäljning baserad på upphandlingskontrakt enligt upphandlingslagstiftningen. De kommunalt ägda företagen har en omsättning på ca och uppgår till ca 1 600 till antalet (SOU 2011:43 s. 271 och s. 274). De kommunala bolagen bedriver ett stort antal olika verksam- heter. Den största andelen av omsättningen finns hos de bolag som tillhandahåller företags- och fastighetstjänster, inkluderat de kommunala bostadsbolagen och energibolagen. Hur stor del av de kommunala bolagens totala omsättning som avser försäljning till ägaren är inte helt klarlagt, men enligt en enkätundersökning som genomfört om offentligt ägda företag framgår att av de svarande företagens sammanlagda nettoomsättning avser försäljning till den ägande kommunen eller till bolag i samma koncern, varav flertalet verksamhetsområden är berörda (SOU 2011:43 s. 304). Av den för- säljning som sker till ägaren är andelen försäljning baserad på upp- handlingskontrakt enligt upphandlingslagstiftningen förhållandevis låg, (SOU 2011:43 s. 306). Verksamhet i kommunalförbund och gemensamma nämnder Nästan alla kommuner och landsting samverkar i någon form av kommunalförbund. Ett stort antal kommuner och landsting ingår också i flera förbund. var det 246 kommuner eller av kommunerna som ingick i något kommunalförbund. fanns 104 förbund registrerade som redovisat resultat- och balansräkning (SOU 2011:43 s. 287 f.). Kommunalförbunden är verksamma på olika om- råden, t.ex. utbildningsverksamhet, räddningstjänst, näringslivsfrämjande åtgärder, vattenförsörjning, avfallshantering, vård och omsorg samt individ- och familjeomsorg. Största delen av samverkan i kommunal- förbund och gemensamma nämnder sker inom det skattefinansierade Prop. 2011/12:106 området och endast en mindre del inom de avgiftsfinansierade verk- samheterna som renhållning, vatten och avlopp. Kommunalförbunden hade intäkter om . Av dessa avsåg nästan intäkter från medlemmarna (SOU 2011:43 s. 290). Intäkter från andra än medlemmarna kommer huvudsakligen från kommuner och landsting som inte är medlemmar, statsbidrag samt taxor och avgifter. Kommunalförbundens intäkter domineras således av medlemsavgifter samt, för några verksamhets- grenar, av taxor och avgifter. I hög utsträckning förefaller kommunal- förbunden således bedriva verksamhet som annars skulle kunna vara intern för medlemmarna, men det går inte att säga att så uteslutande är fallet för samtliga verksamhetsgrenar. När det gäller gemensamma nämnder uppgav av kommunerna att de samverkade i en gemensam nämnd med en annan kommun eller ett annat landsting (SOU 2011:43 s. 293). Enligt Kommuner och Landsting uppgick antalet gemensamma nämnder till ca 65 stycken. Gemensamma nämnder bedriver bl.a. verksamhet inom miljö-, bygg- och hälsoskyddsområdena, löner och inköp samt utbildning. Eftersom en gemensam nämnd inte är en egen juridisk person finns ingen befintlig statistik för dessa när det gäller t.ex. intäkter och kostnader utan de ingår i den statistik som avser de kommuner som är värdkommun för dem. 4.4.4Kontroll över svenska privaträttsliga associationer Regeringens bedömning: Svenska rättsförhållanden medger att en upphandlande myndighet kan skapa möjlighet att uppfylla villkoren i kontrollkriteriet avseende ett aktiebolag, en ekonomisk förening, en ideell förening, ett försäkringsbolag eller ett handelsbolag. Kontroll- kriteriet kan sannolikt inte uppfyllas avseende stiftelser. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet instämmer i bedömningen eller kommenterar den inte särskilt. anför bl.a. att man delar slutsatserna avseende kontrollkriteriet inom kommunalförbund och andra När det gäller aktiebolag vill dock verket anföra att det inte med säkerhet kan hävdas att kontrollkriteriet är uppfyllt. bedömning måste ske i varje enskilt fall och att det är ägaren som har bevisbördan för att en tillräcklig kontroll föreligger. nyttiga Bostadsföretag anser att det behöver övervägas om undantaget ska omfatta kommunala stiftelser. Även om kontrollkriteriet inte uppfylls i samma utsträckning som för ett aktiebolag så finns ofta en kontroll genom att kommunen utser stiftelsens styrelse. som inte instämmer i bedömningen anser vid att svenska aktiebolag inte uppfyller kontrollkriteriet såsom det har definierats i rättspraxis. Att enbart förlita sig på vad som följer av bolagsordningar och ägardirektiv samt överväganden i varje enskilt fall ter sig som en alltför osäker grund att bygga ett säkerställande av kontrollrekvisitet på. En ny offentligrättslig associationsform bör därför enligt dem införas i svensk lagstiftning, något som även förordar. Svensk Försäkring anser att det behövs en fördjupad analys av om en kommun kan anses ha en sådan kontroll över ett försäkringsföretag att det s.k. kontrollkriteriet kan anses uppfyllt. Skälen för regeringens bedömning: I avsnitt 4.2.4 finns en redogörelse för praxis avseende kontrollkriteriet.