prop · H00355 · 2012-12-20 00:00:00 — Anmälningsskyldigheten omfattar såväl stora aktörer som aktörer som endast bedriver näringsverksamhet i ringa omfattning, exempelvis torghandel. Som nämnts ovan omfattas både fysiska och juridiska personer av skyldigheten. För att upprätthålla förtroendet för ekologisk produktion bör även ringa överträdelser beivras. Sådana överträdelser bör därför inte undantas från det avgiftsbelagda området. Det är endast en underlåten anmälan som bör vara belagd med sanktionsavgift. Om en ofullständig anmälan lämnas bör i stället aktören föreläggas, eventuellt vid vite, att komplettera sin anmälan med de uppgifter som krävs. I promemorian föreslogs att avgiftsskyldigheten begränsas till att avse de aktörer som i sin näringsverksamhet underlåter att anmäla sin ekologiska verksamhet till kontroll. har framhållit att den föreslagna begränsningen innebär en på livsmedelsområdet ny gränsdragning som enligt verket framstår som olämplig dels mot bakgrund av att den medför ett behov av utredning, dels eftersom begreppet näringsverksamhet används med en annan innebörd än det har på det skatterättsliga området. Regeringen instämmer i synpunkter. Det finns dessutom inte något egentligt behov av att begränsa kretsen av aktörer som blir skyldiga att betala en sanktionsavgift på det sätt som har föreslagits i promemorian. Skyldigheten att anmäla ekologisk verksamhet till kontroll gäller enligt artikel 28.1 i förordning (EG) nr 834/2007 aktörer som framställer, bereder, förvarar eller från ett tredje land importerar ekologiska produkter eller som släpper ut sådana produkter på marknaden. Begreppet aktör definieras i artikel 2 d som fysiska eller juridiska personer som ansvarar för att kraven i EU-förord- ningen uppfylls inom de ekologiska företag som de bedriver. Avgiftsskyldigheten omfattar dock även med den begränsning som följer av rådets förordning (EG) nr 834/2007 en heterogen grupp aktörer. Det finns därför skäl att anpassa sanktionsavgiftens storlek för olika typer av aktörer. Sanktionsavgiftens storlek bör bestämmas så att den motsvarar överträdelsens allvar. Det måste ses som allvarligare att en mer omfattande verksamhet undgår kontroll än att en verksamhet som endast bedrivs i liten omfattning gör det. Regeringen återkommer till frågan i avsnitt 14.3. Avgiften bör tillfalla staten. Frågan om hur ett system för sanktionsavgifter närmare ska utformas för att balansera kraven på effektivitet och rättssäkerhet behandlas i nästa avsnitt. 14.3Utformningen av ett system för administrativa sanktionsavgifter för underlåten anmälan till kontroll Regeringens förslag: Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om en sådan administrativ sanktionsavgift som ska tas ut av den som i strid med artikel 28.1 i rådets förordning (EG) nr 834/2007 underlåter att anmäla sin verksamhet. Av sådana föreskrifter ska det framgå hur sanktionsavgiften ska beräknas. Avgiften ska vara lägst och högst . Hel eller delvis befrielse från sanktionsavgiften ska beslutas om det är oskäligt att ta ut avgiften med fullt belopp. Vid bedömningen av denna fråga ska det särskilt beaktas om överträdelsen har berott på sjukdom som medfört att den avgiftsskyldige inte förmått att på egen hand göra det som ålegat honom eller henne och inte heller förmått att uppdra åt någon annan att göra det, om överträdelsen annars berott på en omständighet som den avgiftsskyldige varken kunnat eller borde ha förutsett eller inte kunnat påverka, eller vad den avgiftsskyldige gjort för att undvika att en överträdelse skulle inträffa. Någon sanktionsavgift får inte beslutas för en gärning som omfattas av ett vitesföreläggande. Innan en myndighet beslutar att ta ut sanktionsavgift ska den som avgiften gäller ges tillfälle att yttra sig. En sanktionsavgift får tas ut endast om den som avgiften gäller har getts tillfälle att yttra sig från det att anmälningsskyldigheten har upphört. Ett beslut om sanktionsavgift får verkställas enligt utsökningsbalken. En sanktionsavgift faller bort om beslutet om avgift inte har verkställts från det att beslutet har vunnit laga kraft. Regeringens bedömning: Beslut om att ta ut sanktionsavgift bör delges den avgiftsskyldige. En sanktionsavgift bör förfalla till betalning när beslutet har vunnit laga kraft. Uppgiften att bevaka och driva in sanktionsavgifter som är beslutade enligt den nya lagen om kontroll av ekologisk produktion bör utföras av Kammarkollegiet. Kammarkollegiet bör ersättas för uppgiften enligt överenskommelse mellan kollegiet och den myndighet som beslutar avgiften. Beslut om sanktionsavgift bör kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol i enlighet med de föreslagna bestämmelserna om överklagande i lagen om kontroll av ekologisk produktion. Promemorians förslag och bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. I promemorian föreslogs dock att sanktionsavgiften ska uppgå till högst . bedömningen att kostnaderna för Kammarkollegiet att bevaka och driva in sanktionsavgifter bör bekostas av kollegiets anslag. Remissinstanserna: i anser att befrielse från eller nedsättning av sanktionsavgift bör vara möjlig om en överträdelse har skett på grund av omständigheter som den skyldige inte kunnat förutse eller förebygga, om överträdelsen är av ringa art eller om överträdelsen inte orsakat någon omfattande skada och relativt enkelt går att ställa till rätta. anser att den högsta sanktionsavgift om 30 000 för underlåtenhet att anmäla sin verksamhet till kontroll som föreslagits i promemorian inte är tillräckligt avskräckande. anser beträffande frågan om befrielse av sanktionsavgift att skälighetsbedömningar av det slag som föreslås i promemorian som utgångspunkt bör utföras av åklagare och domstol. Myndigheten ser en risk för att det kommer att krävas förhållandevis omfattande arbete med handläggningen av ärenden av detta slag och fråga uppstår hur den handläggningen ska finansieras. menar att reglerna om extra offentlig kontroll är tillämpliga vid en sådan situation, varför det normalt sett finns möjlighet att ta ut avgift för myndighetens arbete. I övrigt delar den bedömning som har gjorts. Kammarkollegiet välkomnar förslaget att kollegiet ska anförtros uppgiften att bevaka och driva in sanktionsavgifter som beslutas med stöd av den föreslagna lagen. Kollegiet anser dock att det saknas redovisning för uppgiften i promemorian att den nya uppgiften för kollegiet förväntas bli ytterst marginell. Konstaterandet att kostnaden ryms inom befintligt anslag är direkt felaktig. Uppgiften att bevaka och driva in sanktionsavgifter hanteras inom kollegiets uppdrag för fordringsbevakning. Det är en avgiftsfinansierad verksamhet. I övriga fall där kollegiet bevakar och driver in sanktionsavgifter sker detta enligt avtal mellan kollegiet och den myndighet som beslutar om avgiften. I avtalet anges vilken ersättning som ska lämnas för olika moment i uppdraget. Kollegiet förutsätter att samma ordning ska gälla i detta fall. Skälen för regeringens förslag och bedömning Vid utformningen av bestämmelserna om administrativa sanktionsavgifter ska den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (förkortad ), som gäller som lag, beaktas. Det samma gäller rekommendation nr R(91)1 om administrativa sanktioner som antog . Rekommendationen riktar sig främst till medlemmar, däribland , men är inte rättsligt bindande. När avgiftens storlek bestäms bör hänsyn tas till överträdelsens allvar och hur länge den har pågått. Betydelsen av bestämmelsen om att ekologisk verksamhet ska anmälas till kontroll är att effektiv kontroll ska kunna utföras av den ekologiska produktionen så att konsumenterna ska kunna känna förtroende för att uppgifter om ekologisk produktion är korrekta men också för att en sund konkurrens ska kunna upprätthållas. Betydelsen av bestämmelsen bör avspeglas i det spann för avgiften som bestäms i den nya lagen. Som sagts i avsnitt 14.2 bör sanktionsavgiftens storlek differentieras för olika typer av aktörer. Det måste ses som allvarligare att en mer omfattande verksamhet undgår kontroll än att en verksamhet som endast bedrivs i liten omfattning gör det. Regelverket om sanktionsavgifter bör vara enkelt att tillämpa för att vara effektivt. Detta innebär att sanktionsavgift ska kunna påföras frekvent och efter det att överträdelsen har ägt rum. För att uppfylla grundläggande rättssäkerhetskrav krävs också att systemet är förutsebart. Ett sådant system kan åstadkommas endast om det är enkelt att avgöra med vilket belopp som avgiften ska påföras vid varje enskilt tillfälle. Detta innebär att avgiftsbeloppen måste fastställas med en viss grad av schablonmässighet. Avgift bör därför utgå enligt en på förhand fastställd taxa, som anges i en förordning som beslutas av regeringen. Det bör beaktas att ekologiska produkter kan betinga ett högt värde och att verksamhet som inte anmäls till kontroll kan vara av stor omfattning. anser att inte är tillräckligt avskräckande. Regeringen delar den bedömningen och anser mot bakgrund av det ovanstående att avgiften bör uppgå till och som högst till . Med hänsyn till det strikta ansvaret bör det finnas en möjlighet till befrielse från avgift när ett påförande skulle framstå som orättfärdigt. Av praxis från framgår att presumtioner av straffrättslig karaktär ska hållas inom rimliga gränser och att det ska göras en nyanserad och inte alltför restriktiv prövning av befrielsegrunderna i varje enskilt fall. Detta för att presumtionen ska anses leva upp till det krav på rättssäkerhet som den s.k. oskuldspresumtionen ger uttryck för. Regler om befrielse från avgift kan utformas antingen så att undantagen klart preciseras med vägledande exempel eller genom allmänt hållna regler. Klart preciserade regler är lätta att tillämpa, men inte helt enkla att utforma, eftersom det är svårt att förutse alla situationer där befrielse bör kunna komma i fråga. Bestämmelser om befrielse från administrativa sanktionsavgifter finns bl.a. i och i skatteförfarandelagen (2011:1244). I fiskelagen (1993:787) finns en konstruktion som liknar den i . Bestämmelsen i är utformad på så sätt att miljösanktionsavgift inte behöver tas ut om det skulle vara oskäligt med hänsyn till vissa uppräknade omständigheter. De situationer som ska medföra befrielse är således preciserade i bestämmelsen. Bestämmelsen i skatteförfarandelagen är något annorlunda utformad. I den bestämmelsen anges att den skattskyldige helt eller delvis ska befrias från särskild avgift om det är oskäligt att ta ut avgiften med fullt belopp. Därefter anges vissa uppräknade omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om det är oskäligt att ta ut avgiften. Det rör sig således om en allmänt hållen regel som innehåller en exemplifiering av vilka situationer som En regel om befrielse från avgift, där det direkt i regeln anges vilka situationer som avses, riskerar att leda till ett stelt och orättvist resultat eftersom en uppräkning av situationer aldrig kan bli uttömmande. ningsregeln bör därför vara allmänt hållen. För att underlätta för de myndigheter som enligt förslaget ska göra bedömningen av om befrielse från avgift ska medges är det dock lämpligt att, på motsvarande sätt som i bestämmelsen i skatteförfarandelagen, direkt i lagtexten ge exempel på vissa situationer som avses. Av det förhållandet att det rör sig om en exemplifiering av situationer följer att befrielse även kan medges om det i andra fall anses vara oskäligt att påföra avgift. De övriga situationer i vilka befrielse kan medges bör klarläggas i praxis. Vid bedömningen av om det är oskäligt att ta ut avgiften ska enligt regeringens mening särskilt beaktas om överträdelsen har berott på sjuk- dom som har medfört att den avgiftsskyldige inte förmått att på egen hand göra det som ålegat honom eller henne och inte heller förmått att uppdra åt någon annan att göra det. Det ska vidare särskilt beaktas om överträdelsen annars berott på en omständighet som den avgiftsskyldige varken kunnat eller borde ha förutsett eller inte kunnat påverka. ska särskilt beaktas vad den avgiftsskyldige har gjort för att undvika att en överträdelse skulle kunna inträffa. Det ska röra sig om undantagssituationer och utrymmet för att inte påföra avgift ska vara begränsat. Ett sjukdomshinder ska normalt styrkas För att den avgiftsskyldige inte ska anses ha haft möjlig- het att ens uppdra åt någon annan att fullgöra en skyldighet så ska det i praktiken handla om ett sjukdomshinder av allvarligt slag. beakta sådana omständigheter annat än för privatpersoner eller för mycket små företag där det inte finns möjlighet att överföra ansvaret på någon annan är mycket litet. Med en omständighet som den avgifts- skyldige varken kunnat eller borde ha förutsett eller inte kunnat påverka avses sådana omständigheter som normalt brukar hänföras till laga Vid beaktande av om den avgiftsskyldige gjort vad han eller hon har kunnat för att undvika att en överträdelse skulle kunna inträffa kan hänsyn tas till det förhållandet att den avgiftsskyldige faktiskt ansträngt sig för att en överträdelse inte skulle komma att inträffa, men där överträdelsen ändå inträffat på grund av ett i sammanhanget ursäktligt Det kan t.ex. röra sig om att en handling har sänts till fel myndighet eller inte kommer fram i rätt tid på grund av ett skrivfel i adressuppgiften på det kuvert som handlingen skickades i. Det är inte oskäligt att ta ut avgift när underlåtenheten att anmäla verk- samheten till kontroll exempelvis har berott på att den enskilde inte känt till de regler som gäller. Att en verksamhet är nystartad, dålig ekonomi, tidsbrist, glömska eller dåliga rutiner kan inte heller medföra befrielse Underlåtenhet att anmäla sin ekologiska verksamhet till kontroll före- slås inte att straffbeläggas genom den nya lagen om kontroll av ekologisk produktion och sådan underlåtenhet är inte heller straffbelagd genom I bestämmelsen behöver därför inte särskilt anges om överträdelsen har föranlett straff. I likhet med skatteförfarandelagen bör det finnas en möjlighet att även delvis befria den avgiftsskyldige från avgift om det kan anses vara oskäligt att ta ut avgiften med fullt belopp. I första hand avses enskilda näringsidkare eller ideella föreningar som endast i mycket begränsad omfattning bedriver näringsverksamhet. anser att de skälighetsbedömningar av det slag som föreslås i promemorian bör utföras av åklagare och domstol. delar den bedömning som har gjorts. bedömningar utförs av myndigheter beträffande andra administrativa sanktionsavgifter, t.ex. enligt fiskelagen (1993:787) och . Regeringen anser att myndigheter bör kunna utföra sådana bedömningar enligt lagen om kontroll av ekologisk produktion. En konfliktlösningsregel bör införas En s.k. konfliktlösningsregel bör införas i lagen om kontroll av ekologisk produktion för att undvika att komma i konflikt med förbudet mot dubbelbestraffning, dvs. rätten enligt artikel 4 i det sjunde tilläggs- protokollet till den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, , att inte bli lagförd eller straffad två gånger för samma gärning. Sanktionsavgift och vite får inte tas ut respektive dömas ut för samma gärning. Som har konstaterats i avsnittet ovan under rubriken från avgift är underlåtenhet att anmäla ekologisk verksamhet till kontroll inte straffbelagd. Tillfälle att yttra sig Ett beslut om sanktionsavgift är en ingripande åtgärd. sanktionsavgift bör därför utan undantag ges tillfälle att yttra sig innan myndigheten beslutar att ta ut sanktionsavgift (jfr 17 § förvaltningslagen [1986:223]). En särskild bestämmelse om detta bör således föras in i lagen om kontroll av ekologisk produktion. möjlighet att t.ex. påtala eventuella felaktigheter och omständigheter som kan utgöra skäl för befrielse från avgift. En sökande, klagande eller annan part i ett ärende som avser myndig- hetsutövning ska enligt 21 § förvaltningslagen underrättas om innehållet i det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet. mer om underrättelsen ska ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt. Ett beslut om sanktionsavgift ska, enligt förslaget med avseende på verkställighet (se avsnittet under rubriken nedan) kunna verkställas när det vunnit laga kraft. Tidpunkten för när beslutet vinner laga kraft är knuten till den tidpunkt när den avgiftsskyldige fick del av Beslutet bör därför delges den avgiftsskyldige. delges följer av det förhållandet att ett beslut om sanktionsavgift får verkställas först när det har vunnit laga kraft. Det finns därför inte något behov av en uttrycklig bestämmelse om att beslutet ska delges den avgiftsskyldige. Utöver delgivning av beslutet kan delgivning ske även av den underrättelse i vilken den enskilde ges tillfälle att yttra sig. Att den enskilde getts tillfälle att yttra sig är enligt förslaget (se avsnittet under rubriken att yttra sig ovan) en förutsättning för att beslutet om sanktionsavgift ska anses ha tillkommit i laga ordning. Som utvecklas i avsnittet under rubriken nedan kommer åtgärden dessutom att få betydelse för frågan om preskription har inträtt. Detta talar för att även denna underrättelse bör delges. Mot delgivning talar dock kostnads- och tidsaspekten. Sammantaget anser regeringen att det bör överlåtas till myndigheten att i varje enskilt fall avgöra om även underrättelsen i vilken den enskilde ges tillfälle att yttra sig ska delges. Detta följer redan av förvaltningslagen, vilket innebär att det inte finns något behov av ytterligare författningsreglering i denna del. Beslut om sanktionsavgift bör inte gälla . Det finns därför inte behov av bestämmelser om betalningsfrist och återbetalning från myndigheten. Detta hindrar i och för sig inte att det ändå kan anses finnas skäl att föreskriva en särskild betalningsfrist. En fördel med ett system med administrativa sanktionsavgifter är att systemet är snabbt och effektivt. En ytterligare betalningsfrist efter det att beslutet har vunnit laga kraft motverkar detta. En bestämmelse om betalningsfrist bör därför inte införas. Detta förhindrar inte myndigheten från att i sina beslut meddela en frist inom vilken betalning ska ske. Närmare föreskrifter om den ordning i vilken sanktionsavgifter ska betalas kan meddelas av regeringen i en förordning, jfr 8 kap. 7 § regeringsformen. Något särskilt bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om detta behövs därför inte i den föreslagna lagen. Frågan om när en förvaltningsmyndighets beslut blir verkställbart regleras inte i förvaltningslagen. För att undvika osäkerhet regleras detta därför ofta i specialförfattningarna. Huvudregeln är att beslut om sanktionsavgifter varken gäller eller är verkställbara före det att de har vunnit laga kraft. Det krävs goda skäl för att frångå dessa huvudprinciper. Den enskildes rättssäkerhet medför krav på att en skyldighet att betala en sanktionsavgift har slagits fast genom ett beslut eller en dom som vunnit laga kraft. Det finns inte tillräckliga förutsättningar för att frångå huvudregeln om att beslut ska gälla först sedan det vunnit laga kraft. Det finns emellertid skäl för att ett beslut om sanktionsavgift ska kunna verkställas enligt utsökningsbalken. Om sanktionsavgiften ska kunna vara en snabb och effektiv reaktion från samhällets sida förutsätter detta att en snabb verkställighet kan ske. De överträdelser som avses leda till sanktionsavgift är okomplicerade och kräver inte någon omfattande utredning. I syfte att åstadkomma ett effektivt kontrollsystem för ekolo- gisk produktion är det av vikt att överträdelser av anmälningsskyldig- Prop. 2012/13:55 heten beivras med effektiva sanktioner. En ordning där det krävs att den beslutande myndigheten, efter det att ett beslut har vunnit laga kraft, måste ansöka om betalningsföreläggande hos för att kunna driva in betalning av avgiften riskerar att minska sanktionsavgifternas effektivitet som styrmedel. Det är viktigt att en avgift kan påföras snabbt och effektivt. Ett beslut om sanktionsavgift bör därför kunna verkställas enligt utsökningsbalken. Beslutet om sanktionsavgift ska alltså ses som en exekutionstitel på grundval av vilken verkställighet enligt utsökningsbalken får äga rum. Regeringen anser, i likhet med Kammarkollegiet och den i promemorian gjorda bedömningen, att kollegiet bör anförtros uppgiften att bevaka och driva in sanktionsavgifter som beslutas med stöd av den föreslagna lagen. Regeringen delar vidare kollegiets uppfattning att Kammarkollegiet, i likhet med övriga fall där kollegiet bevakar och driver in sanktionsavgifter, bör ersättas för uppgiften enligt överenskommelser mellan kollegiet och den myndighet som beslutar avgiften. I straffrätten finns bestämmelser om åtalsrespektive påföljdspreskription (35 kap. ). Dels är det inte lika angeläget att beivra överträdelser när har förflutit, dels är det rimligt att den som har begått en överträdelse ska kunna inrätta sig efter att det inte blir någon reaktion från samhällets sida i anledning av brottet. Sanktionsavgifterna uppvisar stora likheter med ett bötesstraff. Det bör därför anses att det även för sanktionsavgifter bör finnas bestämmelser om som ansvar kan utkrävas och beslutad avgift kan inkrävas. Sådana bestämmelser finns beträffande andra sanktionsavgifter. för åtalspreskription för ett brott med endast böter i straffskalan är och tiden för påföljdspreskription är . Samma preskriptionstider bör gälla för sanktionsavgifterna. Underlåtenhet att anmäla sin verksamhet till kontroll är en perdurerande handling. Lagrådet har anfört att den relevanta tidpunkten rimligtvis bör vara när den genom sanktionsavgift sanktionerade skyldigheten att anmäla har upphört. Regeringen delar Lagrådets bedömning och utformar bestämmelsen i enlighet med Lagrådets synpunkter. I avsnitt 16 föreslås att beslut av en statlig förvaltningsmyndighet enligt lagen om kontroll av ekologisk produktion får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Denna ordning bör även gälla för beslut om sanktionsavgift. Vid överklagande till allmän förvaltningsdomstol blir förvaltningsprocesslagen (1971:291) tillämplig, bl.a. reglerna om muntlig förhandling. Regeringens bedömning: Kontrollen av att aktörerna följer EU:s regelverk om ekologisk produktion bör även fortsättningsvis bekostas Sådan extra kontroll som blir aktuell när en företagare har brutit mot regelverket bekostas med en avgift i enlighet med artikel 28 i och rådets förordning 882/2004. utöver bör kostnader för prövning av ärenden bekostas genom Någon särskild avgift bör inte betalas för kontroll av ekologiska livsmedel som utförs av myndigheter i samband med den ordinarie offentliga livsmedels- eller foderkontrollen. Det samma gäller för kontroll av ekologiskt foder i samband med den ordinarie foder- Regeringens förslag: Den nuvarande lagens bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om att avgift ska tas ut för tillsynen ska i sak föras över till den nya lagen om kontroll av ekologisk produktion. ska dock utformas som ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om en skyldighet att betala avgifter för kontroll. utöver omfatta föreskrifter om skyldighet att betala avgift för prövning En upplysningsbestämmelse förs in i lagen om att regeringen meddelar föreskrifter om de avgifter som tas ut av statliga förvalt- Det ska också införas ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyldighet för ett kontrollorgan att ta ut avgifter för kontroll och pröv- ning samt föreskrifter om grunderna för beräkning av avgifternas Bestämmelsen ska även innehålla ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om skyldighet för en kommun att ta ut avgifter för kontroll och prövning. Regeringen ska få disponera de avgiftsintäkter som tas ut för pröv- ning, registrering och kontroll, inklusive extra kontroll.