prop · GZ03161 · 2012-06-13 00:00:00 — 87Andra källor är forskningsmedel från EU, kommuner och landsting samt privata aktörer. Se bilaga 2 för en fylligare redovisning av enkätens utformning. GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT Troligen är statens stöd till klimatforskning högre än undersökning visar. Bortfallet i enkäten var 25 procent.88 Bland dem som inte har svarat finns det institutioner och företag som enligt forskningsfinansiärerna har mottagit statliga medel för klimatforskning.89 Bara till forskning om minskade utsläpp betalades ut enligt forskningsfinansiärerna, mer än enkät visar. Utöver detta fick universitet och högskolor basanslag som också gick till minskning av växthusgaser. De belopp som redovisas från undersökning är alltså lågt räknade. 3.3.2Merparten av klimatforskningen handlar om minskning av växthusgaser Merparten av de statliga medlen till klimatforskning , , gick till forskning som direkt eller indirekt handlar om att minska utsläppen av växthusgaser enligt undersökning. fördelades nästan jämt mellan forskning om klimatprocesser och modeller, respektive forskning om klimateffekter och anpassning. De privata företag som fick offentliga forskningsmedel bedrev nästan enbart klimatforskning som direkt eller indirekt handlar om att minska utsläppen av växthusgaser. Det är en förklaring till att en så stor andel av klimatforskningen handlar om minskade utsläpp. och högskolor var cirka av klimatforskningen inriktad mot minskning av växthusgaser. Av den klimatrelaterade forskningen bedrevs inom naturvetenskap och teknik. enkät visar att inom forskning om minskning av växthusgaser fick forskning om transporter mest stöd, . Transportforskningen handlar till exempel om hybridfordon, biodrivmedel och järnväg. Näst mest stöd, , gick till forskning om produktion av förnybar energi som vindkraft, solenergi och bioenergi. 88Vi har inte genomfört bortfallskompensation eftersom en stor del av de som inte har svarat troligen inte har bedrivit klimatforskning . Vi skulle med enkel bortfallskompensation därmed riskera att överskatta omfattningen av svensk klimatforskning. 89De medel som utbetalades till klimatrelaterad forskning men som inte finns med i enkät, uppgår till , allt inom området minskning av växthusgaser. Figur 3 Fördelning av medel till forskning om minskning av växthusgaser på olika forskningsområden enligt enkät Källa: enkät till universitet, högskolor och företag. 3.3.3Stora oförbrukade medel i den strategiska satsningen på klimat Regeringen har tillfört klimatforskningen ytterligare medel genom den strategiska satsningen på klimatforskning . satsningsområden tillfördes extra medel, bland annat medicin och teknik. Enligt forskningspropositionen ingår följande områden i den strategiska satsningen på klimatrelaterad forskning:90 hållbart utnyttjande av naturresurser effekter på naturresurser, ekosystemtjänster och biologisk mångfald klimatmodeller fick dessa områden extra i forskningsstöd från regeringen. Förutom dessa medel som regeringen har tillfört klimatområdet, har universitet och högskolor även använt delar av basanslaget till den strategiska satsningen och fått medel från samarbetspartner, totalt . Det går inte att följa i vilken utsträckning högskolorna har använt de medel regeringen har tillfört områdena som del av den strategiska satsningen. Men den första uppföljningen av den strategiska satsningen visar att 2008/09:50, bet. 2008/09:UbU4, rskr. 2008/09:160. GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT av de samlade strategiska medlen till klimatforskning var oförbrukade efter första året.91 Det är avsevärt mer än för de strategiska forskningsområdena totalt där en tredjedel av medlen var oförbrukade . Det kan även jämföras med tidigare granskning av oförbrukade medel hos universitet och högskolor som visade att av de externa forskningsmedlen från och Formas var oförbrukade vid slut.92 Ett av de universitet som har fått extra medel i samband med satsningen på klimatrelaterad forskning, nämner i uppföljningen att det är en utmaning att hitta och anställa ny kvalificerad personal som kan arbeta inom de strategiska forskningsområdena.93 3.3.4All klimatforskning är inte forskning eller utveckling Det finns exempel på att projekt och program som finansieras med medel från energiforskningsanslaget inte är forskning och utveckling enligt definition.94 Dessa projekt och program har andra syften, till exempel standardisering, utvärdering och informationsspridning. skiljer i sin redovisning av anslaget till energiforskning inte på medel som går till forskning och utveckling och medel som går till andra syften.95 Därmed är det svårt att veta hur mycket forskning som faktiskt har bedrivits med medel till klimatforskning. genomgång av energiforskningen visade att ett forskningsprogram och fyra av tio slumpmässigt utvalda projekt hos avsåg aktiviteter som inte var forskning eller utveckling.96 91Uppföljning av strategiska forskningsområden bilaga 2. , , , och (). Detta gäller förbrukningen av de totala medlen som i uppföljningen rapporteras som intäkter, även basanslagen. 92Riksrevisionen (2011) Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor. 93Uppföljning av strategiska forskningsområden bilaga 2 s. 3031. , , , och (). 94OECD definierar forskning och utveckling som forskning är ett systematiskt arbete för att söka efter ny kunskap eller nya idéer med eller utan en bestämd tillämpning i sikte. Utveckling är ett systematiskt arbete som utnyttjar forskningsresultat, vetenskaplig kunskap eller nya idéer för att åstadkomma nya material, varor, tjänster, processer, system eller metoder, eller väsentliga förbättringar av redan existerande sådana. (2003) 2002 Proposed standard practice for surveys on research and experimental development. 95Enligt svar på faktagranskning och e-post är det av verksamheten inom energiforskningsprogrammet som inte faller inom begreppet forskning och utveckling. Enligt Energimyndighetens beräkningar uppgick myndighetens finansiering av verksamhet som inte var forskningsprojekt till . 96De tio projekten valdes slumpmässigt ut från totalt 570 avslutade projekt hos perioden 20092011. Beslut enskilt projekt. Beslut enskilt projekt. Beslut enskilt projekt. dnr 2010-002080, . Utvärdering och framtidsanalys av SolEl-programmet 2008 till 2011. Elforsk rapport 11:49. I stället gick medel till deltagande i arbetsgrupper i det internationella () med syfte att utbyta information97 uppgradering av tekniska specifikationer till europeiska standarder samverkan och spridning av information om förnybar energi. Enligt ska varken standardiseringsarbete, policyrelaterade utvärderingar eller informationsspridning räknas som forskning och utveckling.98 Samverkan och informationsspridning är enligt högskolelagen en av högskolornas uppgifter.99 Det kan därför vara befogat att medel ges till forskare vid högskolor som bedriver projekt med detta syfte. Medel till informationsspridning har dock inte enbart gått till forskare, utan även till standardiseringsinstitut Sammantaget innebär detta att inte alla medel som går till klimatforskning används till forskning eller utveckling. 3.3.5Svårt att göra internationella jämförelser av klimatforskningens omfattning Varken eller känner till om det finns uppgifter internationellt om hur mycket olika länder satsar på klimatforskning. Enligt känner inte heller till några sådana sammanställningar.100 Det går inte utifrån olika länders nationalrapporter till FN att utläsa hur stora stöd andra länder ger till klimatforskning. De flesta länder uppger inte några summor i nationalrapporterna om klimatförändringar. Där det finns uppgifter är det oklart om energiforskningen inkluderas eller inte, vilket gör det svårt att jämföra olika länder. och har i några av sina nationalrapporter om klimatförändringar uppgett hur mycket pengar som går till klimatforskningen. Enligt rapportering har det statliga stödet ökat från 113 miljoner norska kronor till år 2008.101 I 97Enligt svar på faktagranskning och e-post gör följande bedömning av IEA: finansiering av IEA är av samma karaktär som de svenska forskningsprojekt som myndigheten finansierar. och högskolor eller företag deltar i IEA:s forskningsprojekt är detta därmed att betrakta som forskning. 98OECD (2003) 2002 s. 3032. 992 § andra stycket, högskolelag (1992:1434). 100E-post från , intervjuer med representanter för () och (). 101Norways under the Framework Convention on Climate Change. Status report as of . GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT nationalrapport uppgav regeringen att statens stöd var . Enligt en kartläggning var emellertid stödet lägre : enbart 320 miljoner danska kronor.102 Statligt stöd till energiforskning internationellt Energiforskningen utgör, som vi har redovisat tidigare, en stor del av forskningen om minskning av växthusgaser. () samlar uppgifter om offentligt finansierad energiforskning för de flesta europeiska länder samt , , , och i en databas. har exkluderat forskning om kärnkraft och fossila bränslen och därefter använt uppgifterna som en indikation på de nordeuropeiska ländernas stöd till klimatforskning. Figuren nedan visar utvecklingen av pengar till energiforskning i norra . Bland de nordiska länderna har gett mest pengar till energiforskning. var medlen till energiforskning relativt oförändrade i alla de undersökta länderna. De flesta länderna ökade därefter medlen kraftigt. Utvecklingen i är mindre entydig, och är det land i detta urval som inte har haft en tydlig ökning av medlen till energiforskning. Uppgifterna från IEA visar att satsade eller på energiforskning. ger mindre statligt stöd till energiforskning än de andra nordiska länderna, och en stor del handlade om forskning om koldioxidlagring. delade ut absolut mest medel till energiforskning, . 102Kortlægning af klimaforskning i . Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling (2009). Figur 4 Energiforskning som handlar om minskade utsläpp 19942010. Belopp i miljoner euro, priser och växelkurser103 Källa: IEA. Regeringen har inte rapporterat någon samlad bild av klimatforskningen till vare sig vad gäller dess omfattning eller inriktning. Det saknas säkra uppgifter om hur mycket pengar som går till svensk klimatforskning. En orsak är att det inte finns någon egentlig samordning av klimatforskningen. En annan är att det saknas en gemensam definition av klimatforskning i . De myndigheter som ger stöd till klimatforskning har inte heller klassificerat forskningsprojekt som klimatforskning. Forskningsfinansiärerna har därmed svårt att ta fram uppgifter om hur mycket pengar de har tilldelat klimatforskning. undersökning visar att statens medel för klimatforskning har ökat betydligt . sammanställning av regeringens nationalrapporter visar att statens stöd till klimatforskning troligen uppgår till totalt 2008, men uppgifterna är ungefärliga. Merparten av klimatforskningen handlar om minskning av växthusgaser. 103Forskning om förnybara energikällor, hydrogen och bränsleceller, kraft- och lagringstekniker, andra energirelevanta tekniker och CCS (Carbon capture and storage) är inkluderat. Forskning om kärnkraft och fossila bränslen är exkluderat. GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT Myndigheterna rapporterar olika uppgifter om klimatforskningens omfattning, respektive . enkätundersökning visar att statens stöd till klimatforskning är nästan 1 miljard mer än de senaste uppgifter som regeringen presenterade i till FN 2009. Trots att regeringen inte har redovisat klimatforskningens ekonomiska omfattning till , har klimatforskningen tillförts mer pengar genom en strategisk satsning. Den första uppföljningen av den strategiska satsningen visar att av pengarna till den strategiska satsningen på klimatforskning var oförbrukade . En ytterligare osäkerhet när det gäller att bestämma klimatforskningens omfattning är att all klimatforskning inte är forskning eller utveckling enligt definition. En del insatser som finansierar från energiforskningsanslaget handlar i stället om informationsspridning, utvärdering och standardisering. GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT Det är inte känt vilka resultat svensk klimatforskning har lett till eller vilka resultat forskningen förväntas leda till. forskningsfinansiärerna har någon samlad bild av klimatforskningens resultat. egen analys av klimatforskningens resultat visar att svensk klimatforskning står sig väl i en internationell jämförelse av vetenskapliga artiklar, citeringar och patentansökningar. Däremot är det oklart i vilken utsträckning forskningen har bidragit till att nå klimatmålen. 4.1Oklart vilka resultat klimatforskningen ska bidra med har framhållit att klimatforskningen är väsentlig för att nå klimatmålen.104 Miljö- och jordbruksutskottet har betonat att klimatforskning är central för att kunna minska samhällets klimatpåverkan och möjliggöra en hållbar samhällstillväxt utan negativ klimatpåverkan.105 Vilka konkreta resultat klimatforskningen ska bidra med för att nå klimatmålen är dock oklart. Regeringen har inte klargjort hur klimatforskningen ska bidra till att klimatmålen nås. Regeringen har inte heller presenterat någon strategi för vad klimatforskningen ska leda till. Det saknas exempelvis en precisering av vilka samhällsförändringar som behövs eller vilka tekniska genombrott som är väsentliga för att klimatmålen ska nås. Det framgår inte i vare sig klimat-, energi-, eller forskningspropositionerna vad klimatforskningen ska bidra med mer än att forskning och utveckling är ett viktigt styrmedel för att uppnå klimat- och energimålen.106 Inte heller i intervjuer med ansvariga departement , och har det framgått vad klimatforskningen ska bidra med. Det enda som har framkommit är att forskningen ska bidra till klimatmålen och kunskap om klimatförändringar och anpassning till ett förändrat klimat.107 På vilket sätt, inom vilka områden eller i 2005/06:172, bet. 2005/06:MJU16, rskr. 2005/06:389. 2008/09:UbU4 s. 136 (bilaga 7). 2008/09:50, bet. 2008/09:UbU4, rskr. 2008/09:160; prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300; prop. 2008/09:163, bet. 2008/09:NU25, rskr. 2008/09:301. 107Intervju , , . vilken utsträckning är dock oklart. Det är också oklart om regeringen förväntar sig att klimatforskningen ska bidra med fler eller bättre resultat i och med att området har fått mer pengar. I regeringens förslag till en strategisk satsning på klimatforskning 2008 framgår det inte heller vad de ökade medlen till klimatforskningen mer konkret förväntas leda till.108 Klimatberedningen konstaterade 2008 att det inte är utrett hur teknikutveckling kan komma till stånd och gynnas.109 Regeringen har, trots Klimatberedningens konstaterande, inte utrett eller på annat sätt tydliggjort detta. 4.1.1Klimatforskning har flera olika mål Det finns ett antal olika mål för klimatforskningen, ett av dem är att möjliggöra en hållbar samhällstillväxt utan negativ klimatpåverkan.110 Ett annat mål är att bidra till en långsiktig kunskapsutveckling som ytterligare bidrar till samhällets utveckling och välfärd.111 Med olika och opreciserade mål blir det oklart vilka resultat klimatforskningen kan väntas ge. De mål klimatforskningen ska bidra till att uppnå finns inom flera olika politikområden. Politikområdena har områdesspecifika mål, till exempel näringspolitiska, energipolitiska, forskningspolitiska och transportpolitiska mål. Det är dessa mål, och inte främst de klimatpolitiska målen, som är styrande för regeringen och myndigheterna när pengar ska fördelas till klimatforskning. För energiforskningen, som utgör den största delen av forskning om minskning av växthusgaser, är detta tydligt. anger att energiforskning är just energiforskning, med sin egen uppsättning mål och sin egen process för formulering och mål.112 uppger att inget av de mål som myndigheten ska bidra till är uttryckt som minskning av växthusgaser. Flera av myndighetens mål är dock indirekt kopplade till minskning av växthusgaser, medan andra syftar till att bygga upp kompetens hos olika aktörer och bidra till kommersialisering i och på andra marknader. anser därför att dess verksamhet inte nödvändigtvis leder till att minska utsläppen av växthusgaser på det mest effektiva sättet.113 2008/09:50, bet. 2008/09:UbU4, rskr. 2008/09:160. 109SOU 2008:24 s. 228. 2008/09:50 s. 98. 2008/09:50 s. 98. 112Näringsdepartementets skriftliga svar på faktagranskning . 113Skriftligt svar från i samband med faktagranskning . GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT anser att om klimatforskningen verkligen ska bidra till klimatmålen, måste perspektivet på forskningen ändras. Klimatet bör ses som en samhällsutmaning som drar forskning och driver innovation. Detta kräver att forskningen sker i samverkan mellan akademi och näringsliv och omgivande samhälle på ett helt annat sätt än i dag.114 4.1.2Ingen samlad strategi för klimatforskningen Trots att klimatforskningen är sektorsövergripande och involverar flera forskningsfinansiärer som tilldelar pengar inom samma forskningsområden, saknas en samlad strategi för hur insatserna ska prioriteras på övergripande nivå. Det saknas även en handlingsplan som preciserar vilka forskningsinsatser som bör genomföras, tidpunkter för genomförandet och vilka resultat insatserna ska leda till. IPCC, EU, , (), IVL med flera har utformat scenarier om vilka förändringar som krävs för att nå klimatmålet i och internationellt.115 Regeringen har dock inte använt scenarierna för att precisera vad klimatforskningen ska bidra med eller inom vilka områden. har fått i uppdrag att ta fram en färdplan för ett utan nettoutsläpp av växthusgaser 2050. Regeringen har i uppdraget inte preciserat om färdplanen också ska omfatta hur klimatforskningen kan bidra till att uppnå klimatmålen.116 För delar av klimatforskningen finns det däremot forskningsstrategier. För energiforskningen har haft en strategisk inriktning för den del av forskningen som finansieras av myndigheten.117 har i strategierna bland annat utgått ifrån klimatmålen för att prioritera sina insatser. har i strategierna pekat ut sex satsningsområden; hur prioriterar mellan dessa områden är dock oklart.118 Det är inte heller tydligt hur satsningarna förhåller sig till andra forskningsfinansiärers prioriteringar eftersom strategin 114Skriftligt svar från i samband med faktagranskning . 115Se till exempel IVL (2011) Swedish long-term low carbon scenario; (2007) Tvågradersmålet i sikte? Scenarier för det svenska energi- och transportsystemet , rapport 5754; Kungl. Energiutskott (2010) energikarta; Kungl. (2010) Uttalande om effektivisering av energianvändningen i ; IPCC (2011) Special report on renewable energy sources and climate change mitigation. Summary for policymakers. 116Regeringen (2011) Uppdrag att ge underlag till en svensk färdplan för ett utan klimatutsläpp , M2011/2426/K1. 117Se tre Fokus rapporter ER 29:2004, ER 2005:38, ER 2009:32. 118Energisystemstudier, byggnaden som energisystem, energiintensiv industri, kraftsystem, transportsektorn, bränslebaserade energisystem. enbart gäller energiforskningen och insatser, inte andra delar av klimatforskningen. Det framgår därmed inte hur insatserna förhåller sig till andra forskningsfinansiärers prioriteringar. Exempelvis har prioriterat transportforskning, ett forskningsområde som även bland annat finansierar i stor utsträckning.119 Det saknas dock en samlad strategi för hur forskningen bör inriktas för att lösa transportområdets utsläpp så att förutsättningarna för att nå klimatmålen förbättras. Formas presenterade 2011 en strategi för miljöforskningen, där delar av klimatforskningen ingår. Av de sju områden som Formas identifierat som viktiga är energi, effektivt och hållbart nyttjande av naturresurser, hållbara städer samt klimatförändringar relevanta för klimatforskningen. Strategin är allmänt hållen och pekar inte ut vilka som ska ansvara för forskningsinsatserna och när de ska genomföras. Hur de olika klimatrelevanta områdena ska prioriteras i förhållande till varandra och vilka resultat forskningen på de olika områdena kan förväntas leda till, framgår inte av strategin. På energiområdet pekar Formas ut samma områden som har beskrivit i sin senaste strategi. 4.1.3Tydligare i andra länder vad klimatforskningen ska bidra med Det finns exempel på andra länder som har strategier för vad klimatforskningen ska bidra med. I har det norska forskningsrådet tagit fram en nationell handlingsplan för klimatforskningen. I den presenterar forskningsrådet bland annat inom vilka områden det finns behov av mer forskning. Handlingsplanen är baserad på en analys av hur mycket forskning som har bedrivits inom olika områden, var det finns ytterligare behov av klimatforskning samt vilka som är de norska styrkeområdena inom klimatforskningen. I planen prioriterades följande områden inom forskning om minskning av växthusgaser: förnybar energi, energieffektivisering, klimatvänliga transporter samt att fånga och lagra koldioxid.120 Det norska forskningsrådet ansvarar för en pågående utvärdering av klimatforskningen. Utvärderingen ska vara klar . Den brittiska regeringen har en handlingsplan för hur klimatmålen till 2050 ska uppnås. Handlingsplanen innefattar åtgärder och tidsplaner för de kommande fem åren på både nationell och internationell nivå. Här tydliggör regeringen vad forskningen ska bidra med inom olika områden. I planen anger den brittiska regeringen att det behövs forskningsinsatser för att reducera 119Energimyndigheten (2009) Fokus III. strategi för forskning, utveckling, demonstration, innovation och kommersialisering (EFUDIK) för perioden 20112014. 120Nasjonal handlingsplan for klimaforskning. Styrking av strategisk helhet og langsiktighet i norsk klimaforskning. GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT utsläppen från exempelvis industrin, transportsektorn och jordbrukssektorn.121 Förväntade resultat presenteras med ett utpekat ansvar per departement och med en tydlig tidsplan. Den danska regeringen tillsatte en klimatkommission som bestod av tio forskare. Kommissionen skulle föreslå hur regeringens vision om att blir oberoende av fossila bränslen kan nås. Kommissionen lämnade sin rapport och rapporten har ingått som del i regeringens Energistrategi 2050. Energistrategi 2050 presenterades . I strategin ingår forskning och utveckling av energiteknik som en central del. Eftersom dansk forskning inte kan vara ledande inom alla gröna tekniker, tar regeringen som del av strategin fram en plan för vilka områden som bäst stöder 2050-planen och där danskt näringsliv står starkt.122 4.2Ingen redovisning av svensk klimatforsknings resultat har generellt när det gäller klimatpolitiken efterfrågat redovisning av resultat av åtgärder inom klimatområdet, särskilt med inriktning mot resultat och effekter av de insatser som görs.123 Redovisningen behöver enligt vara sammanhållen, eftersom huvuddelen av de insatser som görs inom klimatområdet finns inom andra utgiftsområden än miljö.124 4.2.1Svårt men inte omöjligt att undersöka forskningsresultat Forskningsresultat låter sig inte enkelt mätas och värderas. Forskning har många olika syften som inte kan fångas med kvantitativa indikatorer. Indikatorer som vetenskapliga artiklar och citeringar är dock de mest använda måtten när vetenskapliga resultat ska mätas. följer upp svensk forskning på en övergripande nivå med utgångspunkt i antalet vetenskapliga artiklar och citeringar. Både inom och EU pågår ett arbete med att utveckla exempelvis datainsamling och indikatorer för att mäta forskningens resultat. har tagit fram flera manualer om resultatindikatorer.125 Även EU har tagit fram indikatorer för att undersöka forskningens resultat, bland annat antalet artiklar för att mäta vetenskaplig produktion och antalet patent för att mäta tekniska forskningsresultat. 121HM Government (2011) Carbon Plan. 2008/09:MJU1. 2009/10:1 utg.omr. 20, bet. 2009/10:MJU1, rskr. 2009/10:129. 125Exempelvis (2003) 2002, 2005 och 2009. Forskningen i medlemsländerna följs upp med hjälp av dessa indikatorer och resultaten redovisas i särskilda rapporter.126