prop · GZ03115 · 2012-03-21 00:00:00 — I budgetpropositionen redovisar regeringen också att har en fortsatt hög ambition att bidra till internationella militära insatser till stöd för fred och säkerhet, som beredskap att genomföra insatser nationellt upprätthålls. Insatser och beredskap bör enligt regeringen genomföras av ordinarie förband inom insatsorganisationen eller av delar av dessa förband. Om personalkategorin gruppbefäl, soldater och sjömän skulle tillsvidareanställas får den enskilde under sin anställningstid inom Försvarsmakten som kan bli kanske genomföra 1015 internationella militära insatser. Detta skulle i många fall vara direkt skadligt för den enskilde individen, eftersom det gäller personal vars huvuduppgift är att verka i stridande eller andra fysiskt och psykiskt påfrestande situationer. Omfattande internationella erfarenheter visar att det finns en betydande risk för psykisk ohälsa om en enskild människa utsätts för stridssituationer så och som det då skulle vara fråga om. Ett läge med personal som av fysiska eller psykiska skäl inte kan tjänstgöra fullt ut skulle vara negativt även för Försvarsmakten. För att insatsförbanden ska kunna fullgöra sina uppgifter och verksamheten fungera krävs det att all personal i ett förband är utbildad, tillgänglig och motiverad för uppgiften. Personalen ska också ha relevant och nödvändig kompetens. Sammantaget innebär detta att personalen måste uppfylla höga krav vad gäller både fysiska och psykiska förutsättningar. Regeringen vill också understryka att dessa krav gäller över tiden. De kan inte eftersättas. Om gruppbefäl, soldater och sjömän tillsvidareanställdes skulle den enskilde, efter ett antal internationella militära insatser, behöva befrias från fortsatt internationell militär tjänstgöring. Regeringen anser att detta inte vore en lämplig lösning. Försvarsmakten kan inte ha tillsvidareanställd personal som inte kan fullgöra de uppgifter som ålagts myndigheten. Modellen skulle också strida mot inriktningen att Försvarsmaktens personal ska kunna fullgöra alla myndighetens uppgifter, liksom mot den internationella arbetsskyldigheten inom Försvarsmakten. Ett system av detta slag skulle stå i strid med den försvarspolitiska inriktningen med användbara, tillgängliga och flexibla förband. Regeringen vill också framhålla att det inte heller från den enskildes perspektiv vore lämpligt med tillsvidareanställning för personalkategorin gruppbefäl, soldater och sjömän. Regeringen har redan pekat på risken för den enskilde individens hälsa om hon eller han deltar i för många internationella militära insatser. Staten kan inte låta sina anställda utsättas för detta slag av risker. Regeringen har också pekat på att soldatyrket inte är avsett att vara utgångspunkten i eller grunden för en fortsatt karriär inom Försvarsmakten. Det är i stället fråga om en viktig uppgift inom försvaret som bör fullgöras under en viss, begränsad tid. Därefter ska den enskilde övergå till annan verksamhet. vill regeringen understryka att det är angeläget att den som anställs ska känna en trygghet i sin anställning. Den enskilde måste när hon eller han tar anställning som gruppbefäl, soldat eller sjömän redan från början veta vilka regler och förutsättningar som gäller. Hon eller han måste veta hur lång anställningen är och vad som kommer att hända när anställningen upphör. Det nya personalförsörjningssystemet utformas därför så att Försvarsmakten får ett ansvar för att underlätta för den enskilde att skaffa ett civilt arbete efter avslutad tjänstgöring inom Försvarsmakten. Regeringen återkommer till detta i avsnitt 9. Regeringen vill också lyfta fram en annan aspekt som är av betydelse när det gäller beaktandet av den enskildes perspektiv och intresse. Hittillsvarande erfarenheter visar att anställning som gruppbefäl, soldat eller i första hand lockar yngre människor. Ingenting talar för att inte denna tendens skulle bestå. I många fall kommer det vara fråga om yngre kvinnor och män som ännu inte har hunnit bilda familj eller riktigt har bestämt sig om sin fortsatta inriktning i livet. För dessa yngre människor kan soldatyrket vara en lockande möjlighet till ett arbete. Och det är fråga om ett arbete där det ges goda möjligheter att i en internationell militär insats aktivt kunna bidra till att hjälpa utsatta människor i en annan del av världen. har i sitt betänkande pekat på att utvecklingen internationellt visar att personer med arbetsuppgifter som motsvarar gruppbefäl, soldater och sjömän väljer att inte stanna kvar i sina anställningar , oavsett anställningens utformning. Regeringen konstaterar att Försvarsmakten har fortsatt verksamheten med grundläggande militär utbildning. Det har varit mångdubbelt fler sökande än vad det funnits tillgängliga platser. Regeringen noterar också att den övervägande delen av dem som genomgått denna grundläggande militära utbildning har sökt anställning inom Försvarsmakten efter avslutad utbildning, bl.a. som gruppbefäl, soldat eller med stöd av det kollektivavtal som ingåtts. Trots att det i dessa fall har varit fråga om tidsbegränsad anställning har således ett stort antal människor sökt sådan anställning. De eventuella svårigheter att få banklån, hyreskontrakt m.m. som en annan anställningsform än tillsvidareanställning skulle kunna leda till, förefaller således inte ha påverkat dessa i deras yrkesval. Försvarsmakten ska enligt förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten kunna försvara mot väpnat angrepp. I propositionen Ett användbart försvar har regeringen framhållit att den framtida insatsorganisationen ska vara användbar, tillgänglig och flexibel. Regeringen anser att insatsorganisationen otvetydigt skulle bli mindre flexibel om personal som är nödvändig för en säker bemanning av insatsförbanden vore fortsatt anställd i Försvarsmakten. Som regeringen redan erinrat om har regeringen i budgetpropositionen uttalat att har en fortsatt hög ambition att bidra till internationella militära insatser till stöd för fred och säkerhet. Det är och regeringen som bestämmer vilka internationella militära insatser som Försvarsmakten ska genomföra. Avgörande för statsmakternas beslut i dessa avseenden är utvecklingen i omvärlden. Ett exempel som kan illustrera detta är händelseutvecklingen i och den svenska insatsen med flygstridskrafter i . Parallellt med insatsen i har Försvarsmakten deltagit med trupp i bl.a. . Genom tidsbegränsade anställningar skapas enligt regeringen betydligt större möjligheter än vid tillsvidareanställ- ningar för Försvarsmakten att kunna styra personalbehovet så att det på mest ändamålsenliga sätt kan tjäna statsmakternas säkerhets- och försvarspolitiska inriktning. Sammanfattningsvis anser regeringen att det mot bakgrund av de särskilda förhållandena inom försvaret och innebörden av det nya personalförsörjningssystemet är rimligt att en viss personalkategori gruppbefäl, soldater och sjömän ska anställas på tidsbegränsade anställningar i Försvarsmakten. Försvarsmakten ska kunna försvara och främja svensk säkerhet i , i närområdet och utanför närområdet. En förutsättning för en säker bemanning av Försvarsmakten är en effektiv och ändamålsenlig personalförsörjning. Till detta kommer att staten har ett tydligt ansvar att så långt möjligt värna den anställda personalens fysiska och psykiska hälsa och säkerhet. Regeringen noterar också att remissinstanserna inte har redovisat några starka skäl mot att införa tidsbegränsad anställning för personalkategorin gruppbefäl, soldater och sjömän. Som , och framhållit är Försvarsmaktens personalförsörjning ett komplext område. Regeringen anser således att Försvarsmakten bör ges möjlighet att anställa gruppbefäl, soldater och sjömän med tidsbegränsad anställning. En sådan tidsbegränsad anställning ska inte kunna övergå i en tillsvidareanställning. Däremot ska ett avtal om en sålunda tidsbegränsad anställning kunna förnyas, se avsnitt 6.3. Förhållandet till internationella åtaganden Utredningen har analyserat den föreslagna lagstiftningen om visstids- anställningars förhållande till och kommit fram till att den föreslagna lagstiftningen inte står i strid med konventionerna i fråga. TCO har emellertid ansett att frågan om förhållandet till ILO- konventionerna bör utredas vidare. Som ett led i remissförfarandet har dock även beretts tillfälle att yttra sig över utredningens förslag. gör bedömningen att här berörda förslag i utredningen inte står i strid med åtaganden enligt någon om rättigheter i arbetslivet som ratificerats av . Regeringen anser att en lag på området som reglerar särskilda visstidsanställningar för Försvarsmaktens användning inte kan anses stå i strid med . Någon ytterligare utredning av detta förhållande behövs inte. Förhållandet till kollektivavtal på området Regeringen anser att en utgångspunkt för den lagstiftning som här föreslås bör vara att ingrepp i gällande kollektivavtal ska undvikas. Det har inte tidigare funnits tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän. Några kollektivavtal gällande sådana anställningar finns alltså inte. När det gäller de kontinuerligt tjänstgörande, får de kollektivavtal som ingåtts behandlas enligt den ovan angivna utgångspunkten. Den lagstiftning som här föreslås när det gäller anställning av kontinuerligt och tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän ska i delar vara möjlig att avvika från genom kollektivavtal. Den längsta totala tidsgränsen för anställning i Försvarsmakten får dock inte överskridas. Denna semidispositivitet gör att arbetsmarknadens parter har kvar sin möjlighet att disponera över anställningarna även sedan lagen trätt i kraft. Den föreslagna lagstiftningen kan inte heller anses ingripa i gällande kollektivavtal. Regeringens bedömning är att de uttalanden som gjorts av EU- kommissionen och av rådet i samband med visstidsdirektivets antagande starkt talar för att visstidsdirektivet inte omfattar stridande personal inom de väpnade styrkorna. Se avsnitt 5.1.10 där det också redogörs för relevanta delar av visstidsdirektivet och praxis. Regeringen har, trots ovan nämnda uttalanden, valt att utforma förslaget till regelverk med beaktande av de intressen och det skydd som visstidsdirektivet syftar till att säkerställa. Det författningsförslag som lämnas avviker delvis från utredningens förslag. Regeringens bedömning är att den nu föreslagna utformningen är mer i enlighet med visstidsdirektivets skyddssyften. Det kan konstateras att det i visstidsdirektivets inledning bl.a. anges att vid den detaljerade tillämpningen av de i avtalet fastställda allmänna principerna och minimikraven för visstidsarbete måste det tas hänsyn till bl.a. specifika nationella branschförhållanden. I de allmänna övervägandena, p. 10 anges vidare att hänsyn kan tas till varje medlemsstats specifika situation och till förhållanden inom enskilda sektorer och yrken. Även av praxis följer att medlemsländerna har rätt att i den mån det är objektivt befogat ta hänsyn till särskilda branscher och/eller de aktuella kategorierna arbetstagare. Vidare har uttalat att klausul 5.1 i direktivet inte hindrar att missbruk genom på varandra följande visstidsanställningar behandlas olika inom privat och offentlig sektor så länge det finns effektiva sätt att förhindra/beivra missbruk. Av praxis följer också att tillsvidareanställning är den generella anställningsformen och att anställningstryggheten är en betydande del av skyddet för arbetstagare. Visstidsanställningar svarar endast under vissa omständigheter mot både arbetsgivares och arbetstagares behov. Huvudregeln på svensk arbetsmarknad är tillsvidareanställning. Regeringen anser dock att det, som det har redogjorts för ovan, finns tungt vägande skäl för att avseende de nu aktuella personalkategorierna i stället tillämpa längre tidsbegränsade anställningar i syfte att kunna bemanna Försvarsmakten med kontinuerligt respektive tjänstgörande tidsbegränsat anställd personal när det gäller gruppbefäl, soldater och sjömän. Det rör sig som utvecklats i ovan nämnda avsnitt både om samhällets behov av ett effektivt, tillgängligt och flexibelt försvar och behovet av att värna de enskilda individernas fysiska och psykiska hälsa. Det föreslagna regelverket avviker vad avser längden av de tidsbegränsade anställningarna från vad som är normalt förekommande på svensk arbetsmarknad. Det är dock fråga om en mycket särpräglad verksamhet vilket ställer särskilda krav på arbetstagarna. dessa tidsbegränsade anställningar ska uppfylla både samhällets och individens behov. Avsikten med den föreslagna speciallagstiftningen är att för gruppbefäl, soldater och sjömän skapa en trygg anställningssituation med regler som med hänsyn till verksamhetens särskilda art så långt som möjligt ska vara likartade med dem som gäller för tillsvidareanställda enligt LAS. Ur ett skyddsperspektiv utgör den föreslagna längden för de tidsbegränsade anställningarna en avvägning mellan avsikten att en person inte ska kunna vara kvar i denna typ av anställning ett helt yrkesliv, men så länge, att den tidsbegränsade anställningen ger ett de facto anställningsskydd. Av praxis avseende klausul 5 i visstidsdirektivet framgår att det endast är missbruk som uppstår genom användandet av på varandra följande visstidsanställningskontrakt eller visstidsanställnings- förhållanden som omfattas av bestämmelsen. Vidare är det i princip medlemsstaterna som ska avgöra huruvida en eller flera av de i klausul 5 uppräknade åtgärderna ska tillämpas eller huruvida redan existerande likvärdiga lagliga åtgärder ska utnyttjas, på ett sätt som tar hänsyn till behoven i särskilda branscher och/eller till kategorier av arbetstagare. Domstolen är dock tydlig med att medlemsstaterna alltid är skyldiga att garantera det resultat som ska uppnås enligt gemenskapsrätten. Regeringens bedömning är att den kombination av åtgärder som föreligger i den föreslagna regleringen är i linje med direktivet. Den föreslagna längden på anställningsformerna kontinuerligt respektive tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän bedöms som en lämplig avvägning utifrån de skäl och behov som tidigare angivits. Förslagen avseende möjligheterna att anställa vikarier för kontinuerligt tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän, specialister och att provanställa eller kontinuerligt tjänstgörande gruppbefäl, soldat eller sjömän förutsätter att det finns en sådan objektiv grund för anställningen. Avseende vikariat har härutöver en övre tidsgräns med utgångspunkt i LAS regler om vikariat föreslagits. Den föreslagna regeln innebär att om en arbetstagare varit anställd hos Försvarsmakten som vikarie i sammanlagt övergår anställningen i ett anställningsavtal för kontinuerlig tjänstgöring . Det föreslås vidare bestämmelser om absoluta övre tidsgränser för flera på varandra följande visstidsanställningar i vilka samtliga anställningsmöjligheter enligt lagen räknas in. Därtill innebär förslaget i praktiken även att en visstidsanställning enligt speciallagen som huvudregel endast får förnyas en gång, eftersom en förnyad anställning, förutom om den avser vikariat eller specialistanställning, på samma sätt som den ursprungliga anställningen ska vara på mellan sex och . Den skillnad som finns i förslaget vad avser den tillåtna sammanlagda längden av anställning som kontinuerligt respektive tjänstgörande gruppbefäl, soldat eller motiveras av att anställningen för den senare kategorin inte är avsedd att vara den aktuella arbetstagarens huvudsakliga sysselsättning. Vidare finns i den föreslagna regleringen ett antal andra skyddsregler både i den föreslagna speciallagstiftningen som sådan och genom hänvisning till andra regelverk, särskilt LAS. Detta avser att samman- taget ge denna grupp arbetstagare ett med andra kategorier arbetstagare väl jämförbart anställningsskydd. Exempelvis är avsikten att för anställ- ningsskyddet viktiga regler som att anställningarna är uppsägningsbara, regler om uppsägningstid, krav på saklig grund och skriftligt förfarande vid uppsägning, rätt till lön och andra förmåner , turordningsregler, rätt under vissa förutsättningar till skriftligt besked om att anställningen ska upphöra, en rätt till överläggning för arbetstagaren och den lokala arbetstagarorganisation till vilken denne tillhör om beskedet, förhandlingsskyldighet före beslut om uppsägning på grund av arbetsbrist samt regler om skydd för en eventuell civil anställning ska vara tillämpliga. Reglerna föreslås vidare vara skadeståndssanktionerade. I normalfallet kommer, enligt regeringens bedömning, dessa kategorier av tidsbegränsat anställda att ha långsiktiga och stabila anställ- ningsförhållanden. Möjligheterna att tidsbegränsat anställa gruppbefäl, soldater och sjömän kan enligt regeringens mening inte på något sätt vara att jämställa med exempelvis stapling av olika korta anställningsformer i syfte att kringgå en tillsvidareanställning. Genom den sammanlagda längden på anställningarna och det faktum att det som huvudregel inte kommer att vara fråga om fler än två på varandra följande anställningar, skapas enligt regeringens mening en god anställningstrygghet. Detta torde även motverka den typ av problem som normalt förknippas med tidsbegränsade anställningar som förnyas . Förslaget är vidare så som praxis kräver tillräckligt klart och precist utformat för att enskilda ska kunna få kännedom om sina rättigheter och kunna åberopa dem vid nationell domstol. Det föreslås effektiva sanktioner vid brott mot regelverket. Regeringens bedömning är sammanfattningsvis att den föreslagna regleringen även är förenlig med de skyddssyften som följer av visstidsdirektivet. Mot bakgrund av vad som ovan konstaterats om behovet av särskild lagstiftning på området, förhållandet till internationella åtaganden och och förhållningssättet vad avser kollektivavtal kan konstateras att en särskild lag på området, som gäller för de gruppbefäl, soldater och sjömän som är anställda av Försvarsmakten, behövs. Fråga är dock i vad mån området bör regleras genom lag i sin helhet. Den svenska arbetsrättsliga traditionen talar starkt för att en lagstiftning på området, om möjligt, bör vara semidispositiv. Detta är också vad utredningen har föreslagit. Utredningens lagförslag har tagits fram med utgångspunkten att en sådan särskild lagstiftning ska reglera så lite som möjligt och att så mycket som möjligt följaktligen antingen ska regleras genom befintlig arbetsrättslig lagstiftning eller överlämnas åt arbetsmarknadens parter att komma överens om i kollektivavtal. Regeringen delar utredningens bedömning i frågan och anser att det bör vara möjligt att avtala om avvikelser från lagen i vissa avseenden i överenskommelser som har slutits eller godkänts av en central arbetstagarorganisation. har konstaterat att utredningens förslag till semidispositiv lagstiftning är väl avvägt samt att lagstiftning finns att falla tillbaka på i Prop. 2011/12:115 den utsträckning kollektivavtal inte ingås. regeringen att det bör vara tillåtet att göra avsteg från den här föreslagna lagstiftningen genom kollektivavtal på central nivå i den mån det är lämpligt. Regeringen återkommer till den närmare utformningen av denna reglering i avsnitt 6.7.1. 6.2Struktur och vissa definitioner Regeringens förslag: Lagen ska innehålla de bestämmelser som behövs för att reglera de längre tidsbegränsade anställningarna för gruppbefäl, soldater och sjömän, såsom bestämmelser om anställningstid, provanställning, rätt till ledighet från och skydd av den civila anställningen, förhållande till annan arbetsrättslig reglering och kollektivavtal, upphörande av anställning och uppsägningstider, information om och planering av tjänstgöring, återhämtningstid, skadestånd och överklagande. Det ska definieras vad som i denna lag avses med: gruppbefäl, soldat och : en arbetstagare med tidsbegränsad militär anställning som inte är yrkes- eller reservofficerare, kontinuerligt tjänstgörande: en arbetstagare som tjänstgör sammanhängande i Försvarsmakten som gruppbefäl, soldat eller , tjänstgörande: en arbetstagare som tjänstgör i Försvarsmakten som gruppbefäl, soldat eller , civil anställning: en anställning hos annan arbetsgivare än Försvarsmakten, civil arbetsgivare: en annan arbetsgivare än Försvarsmakten som har en anställd som tjänstgör kontinuerligt eller i Försvarsmakten, tjänstgöring: utbildning, övning, beredskap och insats samt därtill kopplad verksamhet, internationell militär insats: verksamhet som Försvarsmaktens bedriver i ett insatsområde utomlands i syfte att avvärja risk för en väpnad konflikt, hejda en pågående väpnad konflikt, övervaka överenskommelser om fred och vapenstillestånd eller skapa förutsättningar för varaktig fred och säkerhet genom humanitärt arbete isamband med en väpnad konflikt. Gruppbefälen, soldaterna och sjömännen ska anställas för eller kontinuerlig tjänstgöring. Utredningens förslag: överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen har dock föreslagit att vissa bestämmelser som rör samtliga anställda vid tjänstgöring i internationella militära insatser ska ingå i en ny lag om vissa arbetstagare i Försvarsmakten med tillhörande överklagandebestämmelser. Utredningen har dessutom föreslagit att regleringen i vissa delar även ska gälla för reservofficerare. Remissinstanserna: Arbetsdomstolen anser att det är motsägelsefullt att i lagen föra in bestämmelser som gäller all personal i Försvarsmakten och konstaterar att regleringen i den delen bör övervägas ytterligare. Flera remissinstanser, som Kammarrätten i , , Svensk soldat, Fredsbaskrarna, , Reservofficerarna, Svenskt näringsliv, TCO och , har synpunkter med anledning av utredningens förslag att lägga in bestämmelser om omhändertagande av Försvarsmaktens personal vid tjänstgöring i internationella militära insatser i lagförslaget. När det gäller utredningens förslag till reglering på disciplinområdet beträffande Försvarsmaktens anställda vid tjänstgöring i en internationell militär insats avstyrker såväl Försvarsmakten som ett sådant upplägg som utredningen föreslagit och förordar istället att ett samlat grepp för Försvarsmaktens verksamhet i sin helhet tas på detta område. Skälen för regeringens förslag En lag avgränsad till reglering av visstidsanställningar För att genomföra den försvarspolitiska reformen ser regeringen behov av lagstiftning som ger Försvarsmakten möjlighet att anställa gruppbefäl, soldater och sjömän på längre tidsbegränsade anställningar. Regeringen anser att den här föreslagna lagen därför ska innehålla de bestämmelser som krävs för att möjliggöra detta och i övrigt regler om provanställning, rätt till ledighet från och skydd av den civila anställningen, förhållande till annan arbetsrättslig reglering och kollektivavtal, upphörande av anställning och uppsägningstider, information om och planering av tjänstgöring, återhämtningstid, skadestånd och överklagande. Utredningen har föreslagit en ny lag om vissa arbetstagare i Försvarsmakten. I sitt förslag har utredningen, förutom de särskilda bestämmelser som rör visstidsanställning av kategorierna gruppbefäl, soldater och sjömän, även föreslagit att det i lagen ska ingå bestämmelser som gäller för all av Försvarsmakten anställd personal vid tjänstgöring i internationella militära insatser. Särskilda bestämmelser på dessa områden finns i lagen (2010:449) om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser och lagen (1994:1811) om disciplin- ansvar inom totalförsvaret, m.m. I fråga om disciplinansvar i övrigt, dvs. när det i fredstid handlar om tjänstgöring som inte avser en internationell militär insats, omfattas Försvarsmaktens anställda av bestämmelserna i . Hemvärnsmän m.fl. faller däremot in under lagen om disciplin- ansvar inom totalförsvaret, m.m. vad gäller disciplinansvar. Utredningen har eftersträvat att samla så mycket som möjligt av de bestämmelser som gäller arbetstagare i Försvarsmakten i sitt förslag till ny lag. När det gäller Försvarsmaktens ansvar för uppföljning och stöd föreslår utredningen inget ytterligare utökat rehabiliteringsansvar för Försvarsmakten.