prop · GZ03170 · 2012-09-13 00:00:00 — En faktor av betydelse för kvalitet och resursanvändning är skillnaderna i ersättningsnivå inom resurstilldelningssystemet mellan olika utbildningsområden. Dessa skillnader har i stora drag behållits sedan högskolereformen 1993 trots att både formerna och kostnadsbilden för högskolans utbildningar har förändrats . Detta kan innebära att vissa utbildningar underfinansieras och andra överfinansieras. Regeringen har betonat att lärosätena ska profilera sin verksamhet och samverka med varandra. Resurstilldelningssystemet skapar emellertid drivkrafter som styr mot en likriktning av utbildningsutbudet vid lärosätena. motverkar att lärosätena tar gemensamma initiativ för att sinsemellan komma överens om att samarbeta och komplettera varandras utbildningsutbud. Problemen med bristande samverkan och ett likriktat utbildningsutbud har svårt att få en lösning inom ramen för nuvarande styrmodell där lärosätena ska konkurrera med varandra. Resurstilldelningssystemet innebär också en risk för generösa bedömningar av studenternas resultat, eftersom medel tillförs på grundval av lärosätenas redovisning av antalet registrerade studenter respektive godkända kurspoäng. Dessutom bidrar den interna konkurrensen om gemensamma resurser inom lärosätet till en risk att grundutbildningen ibland kommer i andra hand. Sammantaget ställer dessa omständigheter höga krav på en välfungerande kvalitetssäkring så att målet om kvalitet i utbildningen uppnås. Enlig bedömning finns risker för att kurser och program inom högskolan inte alltid genomförs med de krav på hög kvalitet och god resursnivå som bör ställas. Styrningen skapar drivkrafter mot likriktning, som den inte stödjer forskningsanknytning av grundutbildningen. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Universitet och högskolor bedriver en mångskiftande verksamhet som behöver undersökas ur en rad olika perspektiv. Det är angeläget med fördjupade kunskaper om högskolans verksamhet och att utbildning och forskning belyses i ett helhetsperspektiv. Det behövs analys av hur forskningsanknytning av grundutbildningen ska kunna hålla jämna steg med förändringar i utbildningsutbudet och expansionen av forskningen. Det behövs också mer uppföljning av hur olika former för tilldelning av externa forskningsmedel påverkar verksamheten inom högskolan. Ansvarsfördelningen mellan nationella myndigheter för statistik och analys kan enligt mening försvåra kunskapsbildning med sikte på samspelet mellan utbildning och forskning i högskolan. Styrelserna för universitet och högskolor har ett övergripande ansvar för prioritering av tillgängliga resurser och för uppföljning av verksamheten inom lärosätet. Ett aktivt styrelsearbete är viktigt för att universitet och högskolor ska axla det ansvar som lagts på dem. För väl fungerande styrelser krävs också en god introduktion av ledamöterna som skapar sektorsspecifik kunskap och därmed förståelse av de olika styrsystemen. Det strategiska arbetet är en viktig del av styrelsens ansvar. Att lärosätets ledning tar ansvar inte bara för forskning och utbildning var för sig utan också hur de ska kunna samspela är enligt väsentligt både för lärosätet och för högskolans samlade utveckling. Uppföljning av resursernas användning har i granskningarna iakttagit brister när det gäller lärosätenas uppföljning av hur tilldelade resurser kommer till användning inom verksamheten. Det finns svagheter när det gäller uppdelningen mellan kostnader för grundutbildningen och kostnader för forskningen. Den interna redovisningen ger inte tillfredsställande information om hur stora åtaganden i form av samfinansiering med anslagsmedel som lärosätena gjort när det gäller projekt som beviljats medel av externa finansiärer. Vidare saknas interna system för att följa upp hur stora resurser som faktiskt tilldelas olika kurser och program inom grundutbildningen. Varje lärosäte ska med stor självständighet fatta beslut om innehåll och former för den komplexa verksamhet man bedriver. För att kunna ta detta ansvar är det enligt mening viktigt att lärosätena följer upp sin resursanvändning. En hög grad av självbestämmande ställer krav på relevant underlag både för den interna styrningen och för återrapporteringen till regeringen och andra intressenter. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Regeringen bör utveckla formerna för finansiering av forskning och utbildning på forskarnivå för att stärka lärosätenas integritet och ge goda förutsättningar för ett effektivt resursutnyttjande. Regeringen bör analysera hur stort behov av profilering och koncentration av utbildningen inom högskolan som föreligger. Regeringen bör se över resurstilldelningssystemet för grundutbildningen. Regeringen bör analysera hur en god forskningsanknytning av grundutbildningen kan säkras. Regeringen bör se över ansvarsfördelningen för statistik och fördjupad analys av högskolesektorn. Rekommendationer till universitet och högskolor Styrelserna för universitet och högskolor bör utveckla sitt arbete med långsiktiga strategier för lärosätet. I arbetet bör ingå hur grundutbildningen kan utvecklas i samspel med lärosätets forskningsprofil. Universitet och högskolor bör samverka sinsemellan för att stärka styrelseledamöternas förståelse av de förutsättningar som gäller för högskolesektorn. Universitet och högskolor bör utveckla sin kapacitet att följa upp hur resurserna används för olika ändamål inom verksamheten. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Med denna rapport avslutas granskningsstrategi Statens roll i utbildningssystemet. Det grundläggande temat för rapporten är hur regeringen styr den högre utbildningen och forskningen vid universitet och högskolor och hur dessa i sin tur leder och följer upp sin verksamhet. Högskolan är en sektor med många universitet och högskolor som vart och ett har i uppdrag att bedriva verksamhet av stor nationell betydelse och där en av grundförutsättningarna är en hög grad av självständighet. Den modell som valts för styrning av högskolan innebär att universitet och högskolor självständigt ska agera inom de ramar som lagts fast av riksdag och regering. Vid sidan av mål, reglering och resurstilldelning sker styrningen genom olika former för kvalitetssäkring som lärosätena, och har ansvar för. Inom de institutionella ramar som skapas av regeringens styrning ska varje lärosäte utifrån sina specifika förutsättningar bedriva verksamheten mot de övergripande målen och använda resurserna effektivt. Den konkreta utformningen av styrsystemen skapar drivkrafter som påverkar lärosätenas agerande och gör det möjligt för regeringen att välja en mer distanserad roll än vad som skulle bli fallet med en mer traditionell kvarstår ett betydande ansvar för regeringen att styra verksamheten i högskolan. I detta ansvar ingår att följa upp verksamheten vid lärosätena och att lämna förslag till om resursramar för respektive lärosäte och för de myndigheter som finansierar forskning i högskolan. Vidare har regeringen ett ansvar att ta initiativ när det gäller frågor och problem som inte kan eller bör hanteras av lärosätena själva. I regeringens ansvar ingår att informera om verksamhet och resultat samt att överväga och till lämna förslag om förändringar i styrningen. Syftet med denna avslutande rapport från granskningsstrategin är att belysa dels regeringens styrning av högskolans utbildning och forskning, dels högskolans interna ledning och uppföljning av sin verksamhet. Rapporten fokuserar i vilken mån regeringens styrning skapar drivkrafter för att målen om kvalitet och effektiv resursanvändning ska uppnås. Den övergripande granskningsfrågan är: Har regeringen skapat förutsättningar för en väl fungerande högskola? ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Rapporten lyfter fram övergripande iakttagelser från granskningsstrategi samt lämnar rekommendationer som rör regeringens styrning av utbildning och forskning i högskolan och högskolans interna ledning och uppföljning av verksamheten. Rapporten bygger dels på de tio granskningar som genomfört inom ramen för sin strategi, dels på nytt empiriskt underlag i form av två undersökningar. Den ena undersökningen belyser hur lärosäten och andra berörda myndigheter ser på de olika styrsystemen för utbildningen och forskningen. Den andra undersökningen avser hur högskolestyrelserna arbetar och uppfattar sitt uppdrag. Tyngdpunkten i granskningar har legat på resursutnyttjande och måluppfyllelse i högskolans verksamhet. En strävan har varit att fördjupa bilden av högskolan genom att använda underlag från många olika lärosäten och att belysa såväl utbildning som forskning. I granskningarna har genomfört enkäter till studenter och lärare, intervjuat företrädare för högskolan på olika nivåer, gjort dokumentstudier och analyserat samband med hjälp av kvantitativa metoder. Vidare har företrädare för universitet och högskolor och andra myndigheter bjudits in till seminarier kring de iakttagelser som gjorts i granskningarna. , , och samtliga lärosäten har getts möjlighet att faktagranska och kommentera utkast till rapporten. Som en bakgrund till rapporten tecknas i kapitel 2 huvuddragen i högskolans utveckling . Därefter behandlas i kapitel 3 regeringens styrning av högskolans forskning genom framför allt olika former för finansiering. I kapitel 4 belyses regeringens styrning av grundutbildningen, det vill säga utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Kapitlet behandlar systemet för resurstilldelning och åtgärder för att säkra utbildningens kvalitet. Kapitel 5 tar upp lärosätenas ansvar för ledning av verksamheten med fokus dels på styrelsernas arbete, dels på interna system för styrning och uppföljning. I kapitlet belyses också myndighetsdialogen med företrädare för . Kapitel 6 tar upp regeringens ansvar för att genom krav på lärosätenas årsredovisningar och annan uppföljning säkra GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET såväl beslutsunderlag som utveckling av statistik och fördjupad analys av högskolan. I kapitel 7 avslutas rapporten med sammanfattande bedömning och rekommendationer. I rapporten ingår fyra bilagor. Bilaga 1 redogör för kontakter med universitet och högskolor för att skapa underlag för iakttagelser och slutsatser i de tio granskningsrapporter som ingått i granskningsstrategin. I bilaga 2 redovisas en genomgång av de olika systemen för styrning av utbildning och forskning i högskolan tillsammans med en intervjuundersökning där företrädare för fyra lärosäten och andra myndigheter inom högskolesektorn ger sin syn på regeringens styrning och senare års förändringar av den. I bilaga 3 redovisas en undersökning av hur styrelserna för universitet och högskolor arbetar och hur ledamöterna ser på sitt uppdrag. I bilaga 4 redovisas frågor och svarsresultat i den enkät som ställts till ledamöter i tio lärosätens styrelser. har riksdag och regering beslutat om reformer för att utveckla verksamheten vid universitet och högskolor. Regeringen har också vidtagit andra åtgärder för att avhjälpa problem som observerats i granskningarna. På hemsida finns en promemoria som sammanfattar de tio granskningsrapporterna inklusive åtgärder som regeringen vidtagit sedan rapporterna publicerades. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET 2Högskolan en sektor som vuxit Högskolesektorn har expanderat och internationaliserats.1 Lärosäten världen över konkurrerar om begåvade studenter och excellenta forskare. sätter höjda ambitioner och ökande kostnader finansieringen under press. Inför dessa utmaningar har olika länder valt skilda strategier. I där högre utbildning genomgående finansieras med studieavgifter, har avgifterna stigit kraftigt, som de offentliga bidragen minskat. De europeiska lärosätena är i hög grad offentligt finansierade, men denna andel minskar. Den pågående globaliseringen ställer således både länder och lärosäten inför strategiska val där det gäller att säkra samhällets framtida kunskapsförsörjning och den roll som lärosätena spelar för detta. Syftet med detta kapitel är att teckna huvuddragen när det gäller högskolans uppdrag och verksamhetens utveckling . 2.1Högskolan en sektor med ett brett samhällsuppdrag Universitet och högskolor har två huvuduppdrag att anordna utbildning och att bedriva forskning eller konstnärligt utvecklingsarbete.2 har valt en väg med så kallade forskningsuniversitet, där forskning och utbildning bedrivs sida vid sida inom samma organisation. Undervisning har varit lärosätenas uppgift sedan de första universiteten grundades. Forskningen har inte haft samma givna plats. har forskning varit inskriven i svensk lagstiftning som en del av universitetens uppgift.3 1Free degrees to fly: Already a big global business, is higher education poised for take-off?, Economist, 26 Febr. Marknaden för högre studier har vuxit med uppskattningsvis . 2Av 1 kap. 2 § högskolelagen (1992:1434) framgår att staten som huvudman ska anordna högskolor för dels utbildning som vilar på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt på beprövad erfarenhet dels forskning och konstnärligt utvecklingsarbete samt annat utvecklingsarbete. 3Sverker 2000, Kunskap för välstånd, s. 75 och 84; 2010, Fritt kunskapssökande eller mätbara högskolor? i (red. Från till svenska högskolans roll i en motsägelsefull tid, : , s. 1718; 2002, Över tidens gränser visioner och fragment i det akademiska livet, s. 87116. Föreningen av forskning och undervisning vilar på idé från det tidiga om forskningsuniversitet. De utmärkande dragen var bland annat att professorerna vid universiteten inte enbart skulle undervisa. Deras plikt var även att söka ny kunskap. Utifrån den nya kunskap som genererades skulle undervisning utformas. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Under den expansion av den högre utbildningen som tog fart befästes att båda uppdragen ska samsas under samma tak vid såväl stora universitet som små regionala högskolor. Inom högskolan samlades all längre eftergymnasial utbildning och i stort sett all offentligt finansierad forskning.4 Det innebär att det svenska högskolelandskapet består av såväl små regionala högskolor och konstnärliga högskolor med ett stort inslag av yrkesutbildningar som stora universitet med ett bredare utbildningsutbud och större inslag av forskning. har därmed gett universitet och högskolor ett brett samhällsansvar.5 I deras uppdrag ingår att samverka med det omgivande samhället, informera om verksamheten och verka för att forskningsresultat ska komma till nytta. De tillgängliga resurserna ska utnyttjas effektivt för att hålla en hög kvalitet i verksamheten. Vidare ska universitet och högskolor aktivt främja och bredda rekryteringen till högskolan. Verksamheten bör också främja förståelsen för andra länder och för internationella förhållanden. Ett viktigt led i anpassning till den internationella utvecklingen är den så kallade Bolognaprocessen. Syftet med processen är att främja rörlighet, anställningsbarhet och konkurrenskraft som utbildningsområde. För att uppnå detta ska akademiska examina och utbildningskvalitet bli jämförbara på ett tydligare sätt än tidigare.6 Varje mandatperiod lämnar regeringen en forskningspolitisk proposition till . Dessa ger regeringen tillfälle att samlat redovisa den svenska forskningens nuläge och peka ut riktningen framöver. Forskning och högre utbildning har koppling till flera departements sakområden, alltifrån hälso- och sjukvård till regional tillväxt. När det gäller högskolan och den övergripande forskningspolitiken är det som har huvudansvaret. Inom detta departement ansvarar som rör utbildning på grundnivå och avancerad nivå, forskarutbildning och forskning vid universitet och högskolor. Den forskningspolitiska enheten samordnar regeringens forskningspolitik. 1978/79:119, Om vissa frågor rörande forskning och forskarutbildning. högskolereform innebar att en sammanhållen utbildningsorganisation för alla eftergymnasiala utbildningar skapades. Vidare samlades även sektorsforskningen inom högskolan snarare än vid resurser ska kunna användas rationellt och verksamheterna befrukta varandra. 1989, Sektorsforskningens reorganisation s. 204; 1989, Sektoriell forskning och utveckling. 51 kap. 2, 4 och 5 §§ högskolelagen (1992:1434). 2004/05:162, Ny värld ny högskola (bet. 2005/06:UbU3, rskr. 2005/06:160). Ett viktigt motiv för den nya strukturen för grundutbildningen är att skapa en gemensam ram för samverkan mellan lärosäten i . GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET I budgetpropositionen betonar regeringen att verksamheten vid svenska universitet och högskolor ska hålla hög internationell kvalitet och bedrivas effektivt.7 Högre utbildning behövs för välutbildad arbetskraft och skapar förutsättningar för ökad kunskap och forskning. Universitet och högskolor med hög kvalitet är avgörande för att stärka konkurrenskraft.8 För att kunna nå en ökad kvalitet i högre utbildning och forskning är det nödvändigt med en ökad koncentration av kompetens genom att lärosätena profilerar sig och utvecklar samverkan med varandra.9 2.2En betydande sektor i staten En fjärdedel av statens anställda finns inom högskolan som därmed är den största statliga sektorn.10 Antalet studenter och anställda vid landets cirka 40 lärosäten uppgår sammanlagt till närmare en halv miljon.11 Även resursmässigt är högskolan en av de största sektorerna inom staten. Medlen för utbildning och forskning har ökat . Av figur 1 framgår att lärosätena 2010 tog emot för sin verksamhet. av finansieringen kommer från offentliga finansiärer, varav drygt två tredjedelar är direkta anslag över statsbudgeten. Om även kostnader för centrala myndigheter och studenternas studiemedel inkluderas, omsätter högskolesektorn motsvarande av BNP.12 2011/12:1, Budgetpropositionen , utgiftsområde 16, s. 60. 2008/09:50, Ett lyft för forskning och innovation (bet. 2008/09:UbU4, rskr: 2008/09:160); prop. 2011/12:1, s. 42. Tanken om forskning och högre utbildning som en tillväxtmotor är inte ny. Den har präglat forsknings- och högskolepolitiken om än med lite varierande recept för att nå de övergripande målen. Se till exempel 2000, Universiteten och omvandlingen av , s. 8494 samt 2001, Konsensus och kontrovers. 2011/12:1, utgiftsområde 16, s. 62. 10HSV 2011, Universitet & Högskolor. , s. 3 och s. 59. 11Det finns 34 statliga lärosäten. Vidare finns , i och samt ytterligare enskilda utbildningssamordnare. 12HSV 2011, Universitet & Högskolor. , s. 69 och tabell 7. Direkta statsanslag utgjorde av lärosätenas totala kostnader på . ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Anslag, bidrag och avgiftsintäkter till högskolan, miljarder kronor (pris) Källa: HSV, NU-databasen. Anmärkning: Beloppet för forskning och forskarutbildning har skattats av och det skiljer sig från den summa för lärosätenas intäkter som framgår i årsrapporter. I beräkning av lärosätenas intäkter har kompenserats för att det inte går att utläsa hur stora belopp som inbetalats från externa finansiärerna i årsredovisningarna (och därmed inte heller i högskolestatistiken). De intäkter av externa medel som redovisas i årsredovisningarna avser hur mycket av sådana intäkter som förbrukats under redovisningsåret, inte hur mycket som inbetalats. beräkning innebär att till beloppet av förbrukade forskningsbidrag (intäkter av bidrag) har årets förändring i oförbrukade bidrag adderats och årets förändring i upplupna intäkter subtraherats. I jämförelse med övriga statliga myndigheter är universitet och högskolor överlag stora enheter. Över hälften av landets lärosäten hade 2010 fler än 1 000 anställda (årsarbetskrafter). Motsvarande andel för övriga statliga myndigheter var knappt 10 procent.13 Några lärosäten är mycket stora med flera tusen anställda, medan andra lärosäten inte har fler anställda än en fakultet eller stor institution vid ett större lärosäte. Bland de mindre lärosätena återfinns de konstnärliga högskolorna i Stockholm.14 13Statskontoret 2010, Färre men större. Statliga myndigheter åren 20072010. Av Statskontorets statistik framgår att medianstorleken bland lärosätena 2010 var 760 årsarbetskrafter. Bland 22 myndigheter utanför högskolan med mer än 1000 årsarbetskrafter fanns Försvarsmakten med nästan 15 000, med 11 000 och Arbetsförmedlingen med nästan 10 000 årsarbetskrafter. Dessa stora myndigheter har ett antal arbetsställen spridda över landet. 14HSV 2011, Universitet & Högskolor. Av sammanlagt 46 600 anställda (helårspersoner) inom högskolan 2010 fanns ca 5 000 vid . och hade båda ca 4 000 anställda. Bland högskolorna hade 1 000 anställda och Högskolan på 200. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET 2.3Utbildning på grundnivå och avancerad nivå Expansionen av den svenska högskolan tog fart i samband med högskolereform när tolv nya högskolor inrättades. har antalet registrerade studenter mer än fördubblats från 150 000 till över 350 000.15 har var tredje svensk en högskoleutbildning, vilket är något över genomsnittet för OECD.16 Fyra av tio svenska gymnasiestudenter går vidare till högskolan. beror dock studiebenägenheten på föräldrarnas utbildningsnivå. Det är vanligare för kvinnor än män att läsa vidare efter gymnasiet. Av alla studenter är kvinnor. Den högre utbildningen är indelad i tre nivåer: grundnivå, avancerad nivå samt forskarnivå. Det innebär att utbildningen kan avslutas med examina på olika nivåer. På grundnivå finns bland annat kandidatexamen och vissa yrkesexamina. På avancerad nivå finns magisterexamen och masterexamen samt olika yrkesexamina. /11 examinerades 59 400 studenter från högskolan. Nästan var fjärde examen är en masterexamen och en stor andel av dem tas av utländska studenter.17 Andelen studenter som slutför sina kurser med godkänt resultat har sjunkit , både på generella program och på distansutbildningar. Minskningen har varit särskilt stor på fristående distanskurser, där mindre än hälften av studenterna slutför sina studier.18 Antalet studenter påverkas av både demografi och konjunkturer. Figur 2 visar att antalet helårsstudenter har ökat med undantag för perioden 20042008. Nedgången var en effekt av ett gynnsammare konjunkturläge som ungdomskullarna började plana ut. 15HSV 1998, . Utvecklingen vid de mindre och medelstora högskolorna ; HSV 2011, Universitet & Högskolor. , s. 19 och tabell 1, s. 106. läste vid universitet, vid nya universitet och resterande vid högskolor. 16OECD 2011, Education at a Glance, s. 34 tabell A1.1a. I hade av befolkningen () högskoleutbildning . Genomsnittet var för hela OECD-området. Jämför med HSV 2011, Universitet & Högskolor. , s. 19. 17HSV 2011, Rekordmånga examinerade från högskolan: HSV 2011; Universitet & Högskolor. s. 1929 och tabell 1, s. 106. /10 utgjorde utländska studenter av dem som tog masterexamen. 18HSV 2011, Universitet & Högskolor. , s. 26. Den genomsnittliga prestationsgraden för högskoleutbildningar har sjunkit från 2004/2009/10. Prestationsgraden skiljer dock markant mellan olika typer av utbildningar. Lägst är prestationsgraden på fristående kurser som lästes på distans, där slutförde sina kurser. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Att antalet studenter inte sjönk ännu mer, berodde på en ökad rekrytering av internationella studenter. har även antalet distansstudenter ökat. /10 utgjorde dessa en tredjedel av studenterna.19 Under loppet av har högskolan tagit emot drygt 36 000 fler helårsstudenter. Detta har skett både i form av regeringens särskilda satsningar på fler studieplatser i spåren av finanskrisen och att en del lärosäten har tagit emot fler studenter än vad det årliga grundutbildningsanslaget motsvarar.20 Förändring i antal helårsstudenter 20002010, = index 100 Källa: HSV, NU-databasen; HSV, Högskolans ekonomi 19972007. kommer ungdomskullarna att minska och detta förväntas leda till en minskad efterfrågan på studieplatser från svenska studenter. Därtill kommer att det har införts studieavgifter för studenter som inte är medborgare inom EES-området eller Schweiz.21 Som en följd av detta förväntas antalet internationella studenter att minska kraftigt.