prop · H0033 · 2012-09-26 00:00:00 — rapporterade i regeringsuppdraget om att redovisa arbetet med att utveckla och förvalta metoder och modeller för samhällsekonomiska analyser (dnr N2011/3170/TE) att det ska finnas nya versioner framme för samtliga prognos- och analysverktyg. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen har redan vidtagit en rad åtgärder som kommer att ge ännu bättre förutsättningar inför kommande åtgärdsplanering jämfört med tidigare. Dessa och åtgärder kopplade till klimatmålen redovisas nedan. För att uppnå regeringens vision om att inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser 2050 har regeringen uppdragit åt att i samarbete med berörda myndigheter utarbeta underlag för en nationell färdplan. fick i uppdrag av regeringen att i dialog med andra myndigheter redovisa hur utsläppen ska minska inom olika sektorer (dnr M2011/2426/KI). Verket ska analysera behov av långsiktiga förändringar inom olika samhällssektorer, föreslå förändring i styrmedel eller ytterligare styrmedel för att nå målet på ett kostnadseffektivt sätt och beräkna hur hela utsläppsreduktionen kan ske inom samt redovisa hur internationella marknader för utsläppshandel kan användas och utvecklas. ska redovisa uppdraget . Regeringen har för avsikt att närmare beskriva hur det svenska arbetet för att nå visionen om noll i nettoutsläpp ska genomföras. Inför kommande åtgärdsplanering gav regeringen i uppdrag att göra en kvalitetssäkring av den nationella trafikslagsövergripande planen för utveckling av transportsystemet för 20102021 genom att uppdatera kostnadskalkyler, samhällsekonomiska kalkyler samt effektbedömningar och trafikprognoser. redovisas och kommer att utgöra underlag i kommande åtgärdsplanering. Regeringens inriktning när det gäller att utveckla planeringssystemet för infrastruktur har synliggjorts i den nya planeringsprocess för trans- portinfrastruktur som antogs av (bet. 2011/12:TU13, rskr. 2011/12:257) efter regeringens förslag i proposit- ionen Planeringssystem för transportinfrastruktur (prop. 2011/12:118). Enligt regeringen är det viktigt att analyser enligt fyrstegsprincipen utförs och att det görs på ett effektivt sätt. Förberedande studier med tillämpning av fyrstegsprincipen innan den fysiska planeringen startar är viktiga för att pröva olika åtgärder i för- hållande till klimat- och miljökvalitetsmålen. innebär att identifiera åtgärder som kan påverka transportefterfrågan och val av transportsätt. I steg två identifieras åtgärder som ger effektivare nyttjande av befintlig infrastruktur. Steg tre innefattar begränsade om- byggnadsåtgärder och steg fyra innebär nyinvesteringar och större Innan en vägplan eller järnvägsplan tas fram ska en förberedande studie behandla vilka typer av åtgärder, oavsett trafikslag, som är möjliga att vidta för att lösa ett transportproblem. Det är först om den förberedande studien leder fram till att lösningen är en konkret väg- eller järnvägsbyggnadsåtgärd som den fysiska planeringen ska starta. Den fysiska planeringen handlar sedan om att klara ut hur väg- eller järnvägsbyggnadsåtgärden ska genomföras. Den som avser att bygga en väg eller järnväg (oftast ) bör ha huvudansvar för att ta till vara möjligheterna till samordning och åstadkomma ett bra samarbete med berörda kommuner. Regeringen konstaterade i propositionen att det behövs en större tyd- lighet när det gäller planerade åtgärders status. ordningen med långsiktiga åtgärdsplaner kompletteras med årliga beslut för vilka åtgärder som ska genomföras givet anslagna budgetramar och Det nya planeringssystemet innebär att regeringen ska fatta ett beslut om vilka åtgärder i nationell plan som får börja byggas de närmast följande tre åren (år 13) och ett beslut om vilka åtgärder som bör förberedas för byggstart de därpå följande tre åren (år 46). Beslut och bedömningar med ekonomisk innebörd som avser år 13 ska överensstämma med de beslut fattat om statens budget och med den information regeringen gett i den senast lämnade budgetpropositionen. Regeringen får därmed ett tydligare inflytande över åtgärders genomförande. Dessutom skapas en mer transparent ordning för hur ändrade förutsättningar för åtgärdsplanens genomförande ska hanteras. uttalade vid behandlingen av propositionen att den förutsätter att regeringen i det fortsatta arbetet med den nationella transportinfrastrukturen säkerställer att får ett Det nya systemet innebär en principiellt viktig skillnad mot dagens system i det att en åtgärd behöver förberedas och utredas för att kunna möta de successivt högre krav som ställs i varje beslutssteg. dagens system innebär att enskilda åtgärder i undantagsfall kan komma att diskvalificeras i samband med revidering av åtgärdsplanen, innebär det nya systemet att åtgärderna i stället behöver kvalificeras inte bara en gång som i beslutet om åtgärdsplan, utan . med flera kontrollstationer blir fastställelsebeslutet om en åtgärdsplan inte längre ett slutgiltigt ställningstagande från regeringens sida att ett aktuellt projekt ska genomföras. Om ny information tillkommer som visar att ett projekt i planen bedöms få oacceptabla effekter kommer projektet att kunna stoppas. Regeringen lämnade i propositionen Ny kollektivtrafiklag (prop. 2009/10:200) förslag på åtgärder som moderniserar och stärker arbetet med kollektivtrafik samt ökar dess attraktivitet. antog regeringens förslag (bet. 2009/10:TU21, rskr. 2009/10:379). Som exempel kan nämnas att det är möjligt för bussföretag att på kommersiella villkor erbjuda tidtabellagd trafik även lokalt och regionalt. Vidare gäller öppnandet av marknaden för kommersiell persontrafik på järnväg fullt ut . Regeringens bedömning är att dessa åtgärder kommer att öka utbudet av kollektivtrafik och därmed förbättra förutsättningarna för människor att åka kollektivt. Ett av de mer miljövänliga färdsätten är att cykla. Större delen av cykelvägnätet ingår i kommunernas vägnät, men även längs vissa statliga vägar finns cykelvägar. På regeringens uppdrag redovisade 2011 en strategi och handlingsplan för ökad och säker cykling. Vidare har regeringen tillsatt en särskild utredare som till ska göra en översyn av de regler som påverkar förutsättningarna att cykla (dir. 2010:93). Översynen ska syfta till att öka cykeltrafiken och göra den säkrare. Regeringens insatser för den långsiktiga prioriteringen om en fossiloberoende fordonsflotta fortsätter. tillsatte regeringen en utredning med uppdrag att bl.a. föreslå åtgärder för att denna långsiktiga prioritering ska kunna förverkligas (dir. 2012:78). Generellt verkande styrmedel som sätter pris på utsläppen utgör grunden för omställningen. Sådana styrmedel behöver kompletteras med mer riktade styrmedel. Regeringen föreslår att den femåriga skattebefrielsen för nya bilar med bättre miljöegenskaper skärps för att stimulera till köp av bilar med låga koldioxidutsläpp. Ett kvotpliktssystem bör införas för att uppnå en inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselolja enligt de nivåer som tilläts enligt bränslekvalitetsdirektivet (bl.a. 10 volymprocent etanol i låginblandad bensin och 7 volymprocent FAME i dieselolja). Satsningarna för att stödja utvecklingen av ny teknik fortsätter, bl.a. genom programmet för demonstration och marknadsintroduktion av elbilar och laddhybrider samt demonstrationsanläggningar för andra generationens biodrivmedel. Regeringen satsar för att stödja introduktionen av personbilar med extremt låga utsläpp av koldioxid, såsom elbilar och laddhybrider, genom att införa en supermiljöbilspremie som gäller från till . redovisade , på regeringens uppdrag, förutsättningarna för att upprätthålla vägstandarden mellan och (dnr N2012/1371/TE). Ett syfte med analysen var att se hur kommande transportbehov för bl.a. den expansiva gruvnäringen i området kan tillgodoses. I uppdraget ingick dessutom att undersöka förutsättningarna för att använda alternativa framdrivningssätt, där lastbilar som framdrivs av elektricitet pekas ut som en lösning som kan över- 2012/13:3 vägas. En av anledningarna till detta uppdrag är ambitionen att reducera transportområdets starka beroende av fossil energi. Staten satsar via Verket för innovationssystem (), och medel i Fordonsforskningsprogrammet på miljövänligare fordon och bränslen. Fortsatt forskning är viktig. Regeringen har för avsikt att överlämna en forsknings- och innovationsproposition till . Arbetet med energieffektivisering vid byggande, drift och underhåll av transportinfrastruktur har intensifierats . arbetar med att ur livscykelperspektiv effektivisera energianvändningen ur många olika aspekter, som t.ex. optimerad hantering av massor, energieffektivisering av belysning och klimatsmart vägtrafikledning. Förutom de åtgärder som regeringen redan har vidtagit avser regeringen att i den infrastrukturproposition som lämnas till vidareutveckla hur transportinfrastrukturen ska bidra till att de transportpolitiska målen uppnås. Med dessa åtgärder anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. granskar: hållbar utveckling klimat Infrastrukturplanering på väg mot klimatmålen? är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och eektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och eektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom eektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur eektiv den statliga verksamheten är. Eektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978 91 7086 279 3 rir 2012:7 foto: björn olin form: ad&d tryck: interntryckeri, 2012 granskar: hållbar utveckling klimat på väg mot klimatmålen? infrastrukturplanering på väg mot klimatmålen? granskar: hållbar utveckling klimat Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över eektivitetsrevision: på väg mot klimatmålen? har granskat styrningen mot de transportpolitiska målen och rapporteringen till utifrån de transportpolitiska målen och klimatmålen. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , , , , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser som avser regeringen och berörda myndigheter samt rekommendationer som avser regeringen och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. har medverkat vid den slutliga handläggningen. Regeringen, , , , infrastrukturplanering på väg mot klimatmålen? granskar: hållbar utveckling klimat Precisering av centrala begrepp Mål för klimat- och transportpolitik Planering av infrastruktur- och klimatpolitik Trakslagsövergripande planering för minskad klimatpåverkan Samordningen mellan infrastruktur- och klimatpolitik Regeringens styrning av transportsektorns klimatpåverkan Mål och uppdrag till trakverken Planeringsförutsättningar på lång sikt 5Fordonseektivisering för minskade koldioxidutsläpp 5.1 Planeringsunderlag för att nå klimatmålen 5.2Forskningsöversikt av potentialen att minska koldioxidutsläpp 5.3 utgångspunkt i granskningen 6Den nationella planens eekter på trakvolymer Nationella planens eekter enligt trakverkens analys Koldioxidutsläpp beaktas men underskattas i systemkalkylen Koldioxidutsläpp i samhällsekonomiska kalkyler 7.1Samhällsekonomiska kalkyler utgör en viktig utgångspunkt Viktigt att beslutsunderlagen väger in koldioxidutsläpp på ett rättvisande sätt infrastrukturplanering på väg mot klimatmålen? granskar: hållbar utveckling klimat Infrastrukturinvesteringar bidrar till ökad mobilitet och tillgänglighet och skapar förutsättningar för snabbare och eektivare resor och transporter. Den största andelen resor och transporter sker på väg och trakprognoser visar fortsatt traktillväxt. Resenärer och godstransportörer drar nytta av tillkommande infrastruktur, vilket kan generera samhällsekonomisk nytta i form av bland annat kortare restider och minskad risk för olyckor. Det är i första hand den minskade restiden som investeringarna beräknas leda till som gör det samhällsekonomiskt lönsamt att investera i ny infrastruktur. När befolkningen och ekonomin växer ökar även efterfrågan på resor och transporter. För att tillmötesgå en ökad efterfrågan byggs bland annat ny väginfrastruktur, vilket i sig genererar mer vägtrak. Trakökningar medför även vissa negativa eekter. När traken ökar så ökar även utsläppen av koldioxid, vilket motverkar klimatmål. trakutskott konstaterar att tydliga prioriteringar behöver göras när infrastrukturen byggs ut . Beslut som vi fattar kommer att påverka transportmöjligheterna och därmed även exempelvis lokalisering av bostäder och arbetsplatser för . Utskottet slår fast att investeringar i ny infrastruktur sammantaget behöver bidra till att minska koldioxidutsläppen, och att det krävs prioriteringar som bidrar till en sådan utveckling. får inte en rättvisande bild konstaterar att lönsamheten för många objekt bygger på antaganden om trakvolymer och trakökningar som med nu tillgänglig kunskap sannolikt är svåra att förena med klimatmålen.1 Eftersom regeringen inte har tydliggjort sambandet mellan lönsamhet, trakökningar och ökade koldioxidutsläpp blir rapporteringen till inte transparent, konsistent, eller rättvisande utifrån klimatmålen.2 1Det nationella miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan innefattar ett etappmål och koldioxidutsläppen ska minska kraftigt i riktning mot nettonollutsläpp (se kapitel 2). 2Om trakvolymerna skulle minska skulle koldioxidutsläppen också minska, men då skulle också många investeringars lönsamhet minska. Omvänt gäller att om trakvolymerna skulle öka i prognoserna skulle koldioxidutsläppen också öka, men då skulle också många investeringars lönsamhet öka. infrastrukturplanering på väg mot klimatmålen? Granskningen visar också att koldioxidutsläppen som följer av den nationella infrastrukturplanen har underskattats. Enligt bedömning har både regeringens otydliga styrning av hur klimatmålen ska beaktas och trakverkens tillämpning av prognosmodeller under åtgärdsplaneringen bidragit till underskattningen. Det är osäkert om den nationella planen sammantaget leder till minskade koldioxidutsläpp och därmed bidrar till klimatmålen. redovisning behövs för att ska kunna fatta välgrundade infrastrukturbeslut. Transportsektorns utsläpp av växthusgaser är omfattande och fortsätter att öka. investeras i ny och bentlig infrastruktur, varav är statliga medel. I transportpolitiska mål ingår miljökvalitetsmålen (inklusive klimatmålen)3 som jämbördiga mål vid sidan om målet om ökad tillgänglighet. Detta ligger i linje med regeringens bedömning, att utvecklingen av transportinfrastrukturen ska vara förenlig med uppsatta klimat- och miljökvalitetsmål. Syftet har varit att granska om styrningen mot de transportpolitiska målen är transparent och om rapporteringen till är rättvisande utifrån de transportpolitiska målen och klimatmål. Transparens och rättvisande rapportering behövs för att fatta välgrundade infrastrukturbeslut där även klimatmål beaktas. Vad vi har granskat Granskningen gäller styrningen och genomförandet av infrastrukturplaneringen utifrån de transportpolitiska målen och klimatmål. Fokus för granskningen är infrastrukturplanens eekter på klimatmålen och hur dessa eekter mäts och rapporteras. Granskningen innefattar dock inte infrastrukturplanen som klimatpolitiskt styrmedel. Därmed granskas inte om planen är kostnadseektiv. I granskningen beskrivs potentialen för fordonseektivisering och renare bränslen. trakutskott har uttalat att investeringar i ny infrastruktur behöver bidra till att minska utsläppen och att det krävs en prioritering av objekt som bidrar till en sådan utveckling. Utöver detta har regeringen och sagt att fordonseektivisering 3Samt mål om traksäkerhet och hälsa. granskar: hållbar utveckling klimat ska bidra till att minska transportsektorns utsläpp av växthusgaser. har granskat styrningen med utgångspunkt i tillgänglig kunskap om potentialen för fordonseektivisering och renare bränslen. Detta beskrivs i granskningen. För att klargöra potentialen innefattar granskningen underlag från internationella organ så som /IEA (), och (). Vidare ingår underlag från nationella aktörer, däribland och , samt underlag från parlamentariskt tillsatta beredningar, som Miljövårdsberedningen och Klimatberedningen. Utöver detta har bilden kompletterats genom den forskningsöversikt som en forskare vid genomfört på uppdrag av . Av de underlag som tagit del av framgår att potentialen att minska utsläppen av växthusgaser från transportsektorn genom fordonseektivisering och renare bränslen sannolikt är stor, men att det nns betydande osäkerheter kring tekniska genombrott och vilka kostnader som är förenade med detta. I samtliga underlag som tagit del av problematiseras fortsatta trakökningar inom koldioxidintensiva trakslag och behovet av kompletterande åtgärder lyfts fram. Exempel på sådana åtgärder är överyttningar av gods- och persontransporter till eektiva och koldioxidsnåla trakslag och ökad användning av kollektivtrak. utgångspunkt i granskningen har varit att fortsatta trakökningar på väg, med nu tillgänglig kunskap sannolikt är svåra att förena med de långsiktiga klimatmålen. Bristande rapportering till om begränsad klimatpåverkan genom trakslagsövergripande planering Regeringen motiverade den gemensamma planeringsramen till vägar och järnvägar med att planeringen skulle vara trakslagsövergripande. Den trakslagsövergripande inriktningen skulle enligt regeringens rapportering till bland annat bidra till begränsad klimatpåverkan. Granskningen visar dock att regeringen redan hade låst fördelningen mellan vägar och järnvägar och att trakverkens möjligheter att påverka fördelningen mellan trakslagen i praktiken var begränsad. Det är därför svårt att se hur regeringens ambition om en trakslagsövergripande ansats har fått genomslag i planeringen eller bidragit till begränsad klimatpåverkan. hade till skillnad från tidigare planeringsomgångar, inte haft formell insyn eller beslutsmakt över fördelningen mellan trakslagen. Regeringen har inte heller i efterhand redovisat fördelningen av planeringsramen mellan vägar och järnvägar till . infrastrukturplanering på väg mot klimatmålen? lönsamhet som bygger på trakökningar genererar ökade koldioxidutsläpp svåra att förena med klimatmålen har tagit fram planeringsunderlag för transportsektorn där myndigheten beskriver hur de långsiktiga klimatmålen kan nås, utan att tillgängligheten i samhället försämras. Motsvarande underlag har tidigare tagits fram av . I dessa underlag konstateras att fortsatt ökande vägtrak är svår att förena med klimatmål. Varken regeringen eller trakverken har dock samordnat planeringsunderlagen med de utgångspunkter som styrde infrastrukturplaneringen. Om infrastrukturplaneringen skulle genomföras med utgångspunkten att klimatmålen ska nås skulle det sannolikt påverka vilka investeringar som blir lönsamma, vilket regeringen inte har rapporterat till . Regeringen fastställer den nationella infrastrukturplanen, efter trakverkens åtgärdsplanering. Eftersom redovisning av den nationella planens eekter bygger på myndighetens kalkyler och prognoser, är det väsentligt att dessa utgår från rimliga antaganden om regeringens klimatpolitik. Annars blir inte redovisningen rättvisande. För att ska kunna göra rimliga antaganden behöver regeringen klargöra dels vilka åtgärder för begränsad klimatpåverkan som i huvudsak planeras i närtid, och dels vilken ungefärlig utsläppsbana som regeringen avser att koldioxidutsläppen ska följa på för att klimatmålen ska kunna nås i önskvärd utsträckning. Av granskning framgår att regeringens styrning har varit otydlig i dessa avseenden. En konsekvens av att regeringen inte tydligt uttrycker hur infrastrukturplaneringen ska förhålla sig till klimatmål blir att myndigheter med planeringsansvar planerar för fortsatta trakökningar inom koldioxidintensiva trakslag.4 Detta har inte redovisats till på ett transparent sätt. Stora krav ställs på forskning som kan leda till tekniksprång För att kunna nå de uppsatta klimatmålen förutsätts ett stort genomslag av forskning och fordonseektivisering. Tillgänglig kunskap visar att andra åtgärder, som till exempel prioritering mellan trakslag, sannolikt behöver vidtas. I brist på riktlinjer utgick trakverken från att EET-strategin skulle genomföras I regeringens direktiv till trakverken inför åtgärdsplaneringen 2010-2021 saknades uppgifter om vilken klimatpolitik regeringen planerade. I avsaknad av styrning valde trakverken att utgå från att den så kallade EET-strategin, som innebar kraftfulla 4Detta gäller givet att regeringen även fortsatt avser att investeringarna ska kunna motiveras samhällsekonomiskt. granskar: hållbar utveckling klimat klimatstyrmedel för transportsektorn, skulle genomföras. Detta medförde att den nationella planens eekter analyserades i ett scenario med hälften så stor traktillväxt på väg jämfört med ett scenario utan klimatstyrmedel. EET-strategin innebar även en kraftig överyttning av trak till järnvägar i prognosmodellerna. Att den nationella planen analyserades i ett sådant scenario bidrog paradoxalt nog till att planens eekter på koldioxidutsläppen underskattades. Regeringen och ck därför inte en rättvisande bild av planens eekter. Koldioxidutsläppen underskattades i era led granskning visar att trakverkens användning av prognosmodeller under åtgärdsplaneringen medförde att infrastrukturplanens eekter på koldioxidutsläppen underskattades i era led. Det är därför osäkert om den nationella planen sammantaget verkligen leder till minskade koldioxidutsläpp och på så sätt bidrar till klimatmålen. Ny infrastruktur genererar nya destinationspunkter för transporter, vilket sammantaget antas öka efterfrågan på transporter och därmed även transporternas samlade koldioxidutsläpp. Eekter av den här typen kallas inducerad efterfrågan på trak och innefattas bara delvis i prognos. I prognoserna för hur godstransportarbetet påverkas av den nationella planen beaktades nya investeringar i järnväg, men inte de nya väginvesteringar som ingick i planen. Detta innebär att efterfrågan på vägtransporter även i detta avseende riskerar att vara underskattad i prognosen. Trakverkens uppskattning i prognosmodellerna av andelen bilar med låga koldioxidutsläpp är också mycket optimistisk jämfört med resultaten från aktuell forskning. Koldioxidutsläpp från produktion och distribution av drivmedel ingår inte i trakverkens analys av vägtransporternas klimatpåverkan, vilket innebär att en väsentlig del av koldioxidutsläppen saknas i redovisningen. Under åtgärdsplaneringen underskattades även bilinnehavet. Därmed underskattades koldioxidutsläppen i prognosen för persontransporter på väg. De höjda banavgifter för järnväg som regeringen aviserat att införa leder till ökad efterfrågan på vägtransporter, vilket inte analyserades under trakverkens åtgärdsplanering. bedömer att det är väsentligt att redovisa förändringar av koldioxidutsläpp som följer av den nationella planen, även om de är relativt små i förhållande till transportsektorns totala utsläpp och klimatmålen. infrastrukturplanering på väg mot klimatmålen? trakutskott har konstaterat att investeringar i ny infrastruktur behöver bidra till att minska koldioxidutsläppen, och att det krävs en prioritering av objekt som bidrar till en sådan utveckling. rekommendationer syftar till att regeringens rapportering till ska vara transparent och rättvisande. En rättvisande och konsistent redovisning är avgörande för att ska kunna fatta välgrundade infrastrukturbeslut som beaktar klimatmålen i önskad utsträckning. Rekommendationer till regeringen: NRegeringen bör i sin rapportering till av infrastrukturplanen, tydliggöra sambandet mellan lönsamhet, trakökningar och ökade koldioxidutsläpp mot bakgrund av tillgänglig kunskap.