prop · H00333 · 2012-10-30 00:00:00 — Av materialet framgick två delmål för klusterindelningen: god konkurrens och rationell drift. God konkurrens skulle uppnås bland annat om lokala monopol undveks, vilket förutsatte att den lokala apoteksmarknaden tillät flera marknadsaktörer. Rationell drift förutsatte att apoteksinnehaven var tillräckligt sammanhållna, att större apotek gav stöd till mindre apotek och att det var möjligt att bemanna apotek i glesbygd. Aktörernas möjligheter att förvärva apotek skulle komma att regleras genom begränsningar av antal kluster och kombinationer av kluster. Detta för att undvika oönskade effekter skulle dessutom ha fri prövningsrätt i valet av köpare. OAB:s slutsats om ägarens målbild mål för försäljningsprocessen diskuterades av . Styrelsen drog slutsatsen att målbilden visserligen innefattade ekonomiska mål men att de rangordnades efter omregleringens målsättningar. OAB:s reaktioner på reglerings- och tillståndsmyndigheternas agerande skrev styrelseordförande till den ansvariga statssekreteraren om vissa grundläggande förhållanden i omstruktureringsprocessen. Brevet behandlade prismodellens betydelse för måluppfyllelsen, valet av tidpunkt för reglering av försäljningen av receptfria läkemedel och statens utvärderingspunkt samt aktörernas osäkerhet. Styrelseordföranden tog även upp frågor som TLV:s 28Konkurrensverket skulle i senare stadium av processen utvärdera om målet med konkurrensneutralitet uppfylldes enligt omregleringspropositionen. STATENS FÖRSÄLJNINGAR AV APOTEK och betydelse, den gemensamma apotekssymbolen samt volymmarknadsandel.29 Bolaget följde löpande TLV:s agerande och tidplanen för TLV:s åtaganden med betydelse för bolagets uppdrag i avyttringsprocessen. beslöt bolaget att skjuta på sin interna tidplan för försäljningen, bland annat på grund av att TLV hade skjutit på tidplanen för färdigställandet av regelverk för receptbelagda och receptfria läkemedel samt för kostnads- och prisnivå för . Bolaget bedömde att det var centralt att kunna belysa hur marknadsförutsättningarna skulle komma att se ut på den omreglerade marknaden, inklusive position. bedömde att en tidsförskjutning av processen skulle öka kvaliteten i innehållet i informationen till potentiella köpare, till exempel i ett informationsmemorandum.30 utsåg regeringen en ny generaldirektör för , som tillträdde . I samband med detta beslutades om ett senare rapporteringsdatum för TLV:s uppdrag till . 3.4.2Första steget i klusterförsäljningen tillkännagavs vilka apotek som skulle säljas och vilka apotekskluster de delats in i.31 beslöt också att godkänna det förslag till informationsmemorandum och processbrev som sammanställts. 29Apoteket tillskrev ansvarig statssekreterare och uttryckte oro över TLV:s vilja/möjligheter att genomföra de planerade åtgärderna som hade påverkan på försäljningsprocessen. beslutade bolagets styrelse att uppdra åt bolagets VD att tillskriva och försöka påpeka behovet av ett förtydligande innan intressenterna lämnade bud i försäljningsprocessen. Detta gjordes mot bakgrund av att , trots att omregleringen trätt i kraft , inte gjort vissa förtydliganden om tillståndsgivningen. När presenterade den nya gemensamma apotekssymbolen för branschen var det enligt än förväntat och oklarheter kvarstod om hur rådgivningsskyldigheten skulle lösas. 30Se not 53 för en beskrivning av informationsmemorandum. 31Kluster 1 innehöll 199 apotek med spridning över hela landet. Kluster 2 innehöll 171 apotek med spridning över hela landet. Kluster 3 innehöll 21 apotek med koncentration runt och . Samtliga dessa apotek var kommersiella med undantag av ett vårdcentralsapotek och en shop. Kluster 4 innehöll 20 apotek med koncentration runt och . Samtliga apotek var kommersiella. Kluster 5 innehöll 21 apotek med koncentration runt , och . Samtliga apotek var kommersiella med undantag av fyra vårdcentralsapotek och en shop. Kluster 6 innehöll 12 apotek med koncentration runt . Samtliga apotek var expeditionsapotek (apotek i anslutning till sjukhus). Kluster 7 innehöll 12 apotek med koncentration runt . Samtliga apotek var expeditionsapotek. Kluster 8 innehöll 10 apotek med koncentration runt , och . Samtliga apotek var stora kommersiella apotek med hög försäljningsvolym. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Informationsmemorandumet innehöll omfattande och detaljerad information om bland annat omregleringen, prissättningsmodellen, möjlig lönsamhet och konkurrens på en omreglerad marknad, samt beskrivning av apoteksverksamhet avseende drift, system, processer, varuflöden samt personal. Det innehöll detaljerad information om samtliga apotek, det vill säga även information om de apotek som inte skulle säljas. Detta gjordes med syftet att skapa konkurrensneutrala förutsättningar mellan och köparna av apotek. Det första processbrevet för försäljningen utfärdades . Det beskrev hur transaktionsprocessen var utformad, villkoren för denna samt de kommande försäljningsavtalens utformning. Detta var särskilt viktigt att kommunicera tidigt eftersom säljaren inte önskade utfärda några garantier När en säljare inte lämnar garantier behöver potentiella köpare veta det för att kunna beakta detta när de lämnar bud. Köparna förväntades dessutom visa att de hade finansieringen klar när de lämnade bindande bud. De aktörer som var intresserade av att gå vidare i processen efter att ha tagit emot informationsmemorandum uppmanades att lämna indikativa bud, det vill säga första bud på de kluster som de ville förvärva. Budgivningen skedde enligt särskilda budregler.32 I processbrevet begärde säljaren även särskild information om de strategiska överväganden som låg till grund för de potentiella köparnas intresse att köpa ett kluster. Denna informationsbegäran är vanlig vid större försäljningar och är ett sätt för säljaren att kunna sålla bland budgivarna. Det kan till exempel finnas aktörer som har som mål att endast få tillgång till informationen i budprocessen. kontrollerade att de köparna uppfyllde och kriterier samt att de hade finansiell förmåga att genomföra förvärvet enligt budet. Enligt bedömning har OAB inte gjort någon mer omfattande bedömning av köparna ur ett kort- eller långsiktig perspektiv. Direktiven från regeringen till OAB omfattade inte något sådant uppdrag enligt bedömning. Dessa omfattade dock uppgiften att sluta för köparna begränsande avtal vad gäller glesbygdsapotek.33 Däremot gjorde OAB en översiktlig genomgång och bedömning av köparnas planer för verksamheten som brukligt är i vanliga försäljningar. 32Kluster 1 kunde förvärvas i kombination med ett mindre kluster. Kluster 2 kunde förvärvas i kombination med två mindre kluster. Maximalt tre små kluster kunde förvärvas tillsammans. Bud fick dock läggas på samtliga kluster. 33Dessa uppgifter kommer från intervju med juridiska rådgivare. En jämförelse utgör förfarandet vid försäljningen av 150 enskilda apotek till entreprenörer, där noggrann genomgång och bedömning av potentiella köpare gjordes, vilket också inbegrep köparnas affärsplaner, mot bakgrund av att staten lånade ut pengar till dem och att staten skulle ha en längre relation till dem. Klusterköparna granskades noggrant innan de valdes ut ur perspektiv som t.ex. säkrad finansiering och lämplighetsperspektiv enligt kriterier. STATENS FÖRSÄLJNINGAR AV APOTEK gjorde en genomgång av alla de köpare som fick ta del av informationsmemorandumet och som undertecknade sekretessavtalet. Apoteksklustren hade utformades av med syfte att sannolikheten skulle vara låg för oligopol och för att mångfald av olika aktörer skulle förvärva klustren. hade som mål att finna köpare med olika intressen för inriktning och fortsatt drift. Cirka 50 intressenter hade undertecknat sekretessavtal och mottagit informationsmemorandumet. gjorde dock bedömningen att färre intressenter än så faktiskt skulle lämna indikativa bud . När dessa första bud kom in skulle de som lämnat konkurrenskraftiga bud bjudas in till en andra budomgång, där de skulle erhålla mer detaljerad finansiell, legal och ekonomisk information i ett så kallat datarum för att kunna orientera sig mer om försäljningsobjekten. fattade beslut om vilka budgivare som skulle delta i budprocessen, och ett andra processbrev utfärdades i samma månad.34 år identifierade bolaget 150 apotek som skulle säljas till enskilda entreprenörer. 3.4.3Andra steget i klusterförsäljningen De potentiella köparna och genomförde olika besiktningsprocesser och datarummet öppnades. Även affärsplaner och budgetar för klusterbolagen fanns tillgängliga i datarummet.35 För att intressenterna skulle ha möjlighet att väga in ny information om förutsättningar att fortsätta att vidta strategiska initiativ på marknaden, flyttades tidplanen för intressenternas slutbud fram . 3415 av 16 budgivare togs vidare till nästa fas (fas II) i transaktionsprocessen. De resterande budgivarna skulle erbjudas möjlighet att delta i fas II under förutsättning att de först kunde göra sannolikt att en mycket kraftig höjning av deras indikativa bud var att vänta. Budgivarna skulle komma att informeras om vilka av deras bud som var konkurrenskraftiga men de tilläts bjuda på alla kluster i fas II. Antalet konkurrenskraftiga bud per budgivare styrde vilka möten med ledningarna för klusterbolagen och apoteksbesök som var schemalagda liksom antalet frågor som fick ställas per dag i datarummet. Antalet expertmöten var lika för alla budgivare och oberoende av antalet konkurrenskraftiga bud. 35Till datarummet var också knutet en frågefunktion där kompletterande frågor kunde ställas. Cirka 1 300 frågor ställdes av intressenterna och besvarades av och . GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Slutbuden kom in och budutvärderingar gjordes. fattade beslut om hur klusterbolagen skulle fördelas på olika köpare och offentliggjordes namnen på köparna. Åtta apotekskluster med sammanlagt 450 apotek såldes till fyra köpare. I ägo kvarstod 490 apotek, varav 150 skulle säljas till enskilda entreprenörer via . Den totala försäljningssumman uppgick till . Försäljningssumman i samtliga försäljningar översteg de lägsta försäljningspriser (reservationspriser) som beslutat om. Avtalen med köparna utformades för att möjliggöra att mål, så som bolaget uppfattade dem, kunde uppfyllas. var ambitionen att tillämpa de villkor som gällt vid tidigare statliga försäljningar36. Glesbygdsdefinitionen var inte given av propositionen, därför diskuterades strukturen på dessa avtal grundligt i flera omgångar. Mål om bättre tjänsteutbud samt bättre kvalitet reglerades inte i avtalen. ansåg dels att marknaden själv skulle styra utvecklingen, och dels att detta delvis redan styrdes genom tillståndsreglering. tillträdde köparna sina apotek och började sälja receptbelagda läkemedel. OAB upphör att vara moderbolag för hade ett uppdrag från staten att medverka vid fastställandet av en lämpliga mål för kapitalstruktur och andra ekonomiska mål för efter försäljningarna.37 Arbetet startade i samarbete med , och och fokuserade på konkurrensneutralitet, rörelsekapitalbehov, anpassning efter affärsplan och strategisk plan, affärsmässigt avkastningskrav samt utdelningsmål. avslutade uppdraget som moderbolag till . I samband med att uppdraget avslutades lämnade bolaget ett förslag till på ekonomiska mål för avseende soliditet, avkastning på eget kapital samt utdelning. 36Villkoren var att inga garantier lämnades, att fast köpeskilling gällde och ingen så kallad closing risk för säljaren (det vill säga köparen skulle alltså ta risken om till exempel finansieringsproblem uppstod eller konkurrensmyndigheten inte gav sitt godkännande till affären). 37Syftet med detta uppdrag var enkelt uttryckt att göra en bedömning av och rekommendation om hur mycket kapital som behövde för den verksamhet som planerades och vilka ekonomiska mål som var lämpliga för givet den verksamhet som planerades. STATENS FÖRSÄLJNINGAR AV APOTEK 3.5Planering för försäljningen av enskilda apotek Försäljningsprocessen för enskilda apotek inleddes parallellt med klusterförsäljningen. skulle bud läggas på majoritetsposter i enskilda apotek i en första omgång. hade majoritetsposter i 116 apotek sålts. Av underlaget till framgår också att även kan komma att inneha helägda apotek, det vill säga apotek som ägs och drivs centralt och som inte är majoritetsägda av någon entreprenör. För dessa apotek föreslog man ett särskilt avkastningsmål. Dessa apotek skulle dock enligt uppgift från endast drivas , det vill säga fram till att de blir sålda. 3.5.1OAB:s verksamhet ändrar inriktning till försäljning av enskilda apotek namnändrades till Apoteksgruppen i i samband med att uppdraget att sälja apotekskluster hade avslutats. Verksamheten fokuserades i stället på uppdraget att sälja enskilda apotek. Apoteksgruppen i nuvarande koncernstruktur efter bolagsstämman (fd OAB) Apoteksgruppen i är en statlig helägd koncern som kontrollerar Apoteksgruppen i , vilket är den juridiska säljaren av enskilda apotek.38 Apoteksgruppen i som bildades är en slags huvudkontorsfunktion med ansvar för bland annat varumärke, inköp och sortiment, IT-system med mera i den stödstruktur som köparna av enskilda apotek måste vara anslutna till. 38Apoteksgruppen i är koncernmoderbolag för försäljningen av enskilda apotek. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN medlemsorganisationen och utför centrala funktioner i organisationens verksamhet. De centrala funktionerna är reglerade i kontrakt genom medlemsavtalet. Apoteksgruppen i har ett bestämmande inflytande över medlemsorganisationens stadgar genom att bolaget kontrollerar årsstämman i Apoteksgruppen i , där dessa stadgar bestäms. Det finns också ett åtagande för Apoteksgruppen i i förhållande till ägarna av enskilda apotek genom medlemsavtalet med i Sverige AB.39 Majoritetsägarna i de enskilda apoteken sluter vid köpet en rad avtal med Apoteksgruppen i , dessa inkluderar medlemsavtal i Apoteksgruppen. I avtalspaketets bilagor finns en affärsplan för det köpta och stadgar för medlemskapet i Apoteksgruppen. De enskilda entreprenörerna blir genom ingåendet av medlemsavtalet medlemmar i den medlemsorganisation som Apoteksgruppen utgör. De saknar dock juridiskt inflytande på bolagsstämman i Apoteksgruppen i Sverige AB.40 Stadgarna för medlemskap kontrolleras av årsstämman i Apoteksgruppen i . Medlemmarna utövar sitt inflytande genom årliga medlemsmöten som ska ske i anslutning till årsstämman i Apoteksgruppen i och råd bestående av medlemsrådsmöten. Apoteksgruppen AB:s VD har en röst av tre i den nomineringskommitté som föreslår medlemmar till medlemsrådsmöten. I koncernen ingår också Apoteksgruppen i som förvaltar statens minoritetsägande i de apotek som sålts. Köparna av enskilda apotek har som angivits inledningsvis köpt majoritetsposter i de enskilda apoteken, och staten har behållit ett minoritetsägande. Apoteksgruppen i förvaltar också de krediter som staten gett till de köpare som utnyttjat sig av kredit. Denna utlåning kan maximalt uppgå till av det referenspris som fastställts av Apoteksgruppen och ligger förmånsrättsligt direkt efter banklån. Apoteksgruppen lånade i genomsnitt ut av den slutliga köpeskillingen i de försäljningar av enskilda apotek som avslutades . 39Från Apoteksgruppen i Sverige AB:s bolagsordning: Bolaget har till föremål för sin verksamhet att direkt eller indirekt tillhandahålla varor och tjänster inom läkemedels-, hälso- och friskvårdsområdet, erbjuda stödfunktioner till apoteksverksamhet såsom logistik-, inköps-, och administrativa tjänster, tillhandahålla finansiering, bedriva utbildning samt äga och förvalta fast och lös egendom samt bedriva uthyrning av lokaler samt därmed förenlig verksamhet. 40Entreprenörerna är medlemmar i som är helägt av Apoteksgruppen i som i sin tur är helägt av staten. STATENS FÖRSÄLJNINGAR AV APOTEK 3.6Iakttagelser av försäljningen av apotekskluster De iakttagelser som kan göras har dels att göra med regeringens styrning av processen, dels att göra med styrningen av och bolagets genomförande av försäljningsprocessen. granskning fokuserar på försäljningens genomförande och inte försäljningens resultat. kan dock konstatera att det monetära utfallet översteg värdet enligt den värdering som gjordes av och de referenspriser som sattes. iakttagelse är att regeringen i sin styrning av processen formulerade mål och gav styrsignaler, men att samordningen och samsynen i dessa inte var tillräcklig i förhållanden till uppgiftens svårighet och komplexitet, vilket skapade osäkerhet under processen. När det gäller konstaterar att bolaget i sitt arbete med processen att fördela apotek i kluster vägleddes på ett konsekvent sätt av avregleringens målsättningar. Regeringens åtgärder för reglering av marknaden under försäljningen För att en försäljningsprocess ska kunna genomföras på ett effektivt sätt krävs att nödvändiga regleringar är på plats och kan beaktas av marknadens aktörer, annars uppstår en osäkerhet som negativt kan påverka resultatet av försäljningen. Samordningen mellan själva försäljningen och de regleringar som krävs för ett effektivt genomförande av försäljningen har regeringen det yttersta ansvaret för. Regeringen hade uppmärksammats på bland annat prismodellens betydelse för måluppfyllelsen, valet av tidpunkt för reglering av försäljningen av receptfria läkemedel och statens utvärderingstidpunkt samt aktörernas osäkerhet. I granskningen av planeringen och genomförandet av försäljningen noterar att det rådde osäkerhet om hur olika centrala myndigheter, såsom TLV, skulle kunna precisera regler och villkor . beslöt av dessa skäl att skjuta på sin interna tidplan för förberedelsearbetet till februari . Förtroendet för myndigheternas förberedelsearbete var lågt hos de potentiella köparna enligt . Sammantaget påverkade detta förutsättningarna för intresset på marknaden under försäljningsprocessen. Regeringens styrning av under försäljningen bildades av regeringen i syfte att styra försäljningsprocessen och för att vara moderbolag för och därmed implementera statens ägarstrategi i under omregleringsprocessen. Detta var en organisatorisk lösning som regeringen valde efter att ha övervägt GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN noterar att när valde denna lösning användes kriterier som inte specifikt tog upp roll, eller om och hur styrka/marknadsstorlek behövde begränsas under försäljningen och omregleringen för att uppnå de av uppsatta målen för en effektiv apoteksmarknad. med staten, som ingick , gav bolaget rätt att vidta förberedande åtgärder för att på motsvarande sätt som andra företag på en omreglerad marknad affärsmässigt kunna tillhandahålla varor och tjänster och bedriva därmed förenlig verksamhet. skulle dock enligt verksamhetsavtalet med staten i alla relevanta avseenden bistå i försäljningen. Men hade förvärvs- och samarbetsplaner som kom att störa processen. hade vidareutvecklat samarbeten i strid med de fastställda standstillbestämmelserna och undanhållit information. Detta fick negativa konsekvenser för processen och kom att innebära extra arbete för , bland annat med att hantera negativa reaktioner samt oro och osäkerhet bland de potentiella klusterköparna. Detta skedde under kritiska skeden i försäljningen, som exempelvis när klusterförsäljningen officiellt inleddes och när väl tillkännagivit vilka potentiella köpare som gått vidare i försäljningsprocessen . Regeringens styrning av och var inte tillräckligt tydlig och medförde osäkerhet om inriktningen och genomförandet av försäljningsprocessen. Regeringens analys av behovet av åtgärder noterar att i processbrevet begärde särskild information om de potentiella köparnas strategiska överväganden som låg till grund för deras intresse att köpa ett kluster, i förhållande till omregleringens mål. Avsikten med denna informationsbegäran var enligt uppgift från att på sedvanligt sätt översiktligt få en bild av potentiella köpares planer för verksamheten. konstaterar att en sådan begäran är vanlig vid större försäljningar. konstaterar att tecknande treåriga avtal om apotekstäckning i glesbygd med köpare av apotek i glesbygd. I dessa avtal reglerades både tjänsteutbud och service. För övriga apotek har regeringen avstått från att närmare särskilt reglera tjänsteutbud och service på i avtalen med köparna. STATENS FÖRSÄLJNINGAR AV APOTEK hade god kännedom om mål om bättre tjänsteutbud och service, men gjorde bedömningen att marknaden själv skulle styra i riktning mot målen och att detta delvis styrdes genom tillståndsreglering. Bolaget ansåg sig heller inte ha något uppdrag från regeringen att bedöma köparna ur ett kortsiktigt eller långsiktigt perspektiv. Det är också tydligt i direktiven från regeringen att de inte hade detta uppdrag.41 För att säkerställa apoteksförsäljningen över olika delar av landet, gav regeringen ägardirektiv till om att representera staten vid tecknande av treåriga avtal med köpare av apotek, som skulle garantera en viss täckning. Såväl regeringen som var således bekanta med möjligheten att via förhandlingar och avtalsreglering överväga och genomdriva särskilda villkor.42 konstaterar att konstruktionen av apotekskluster gjordes med utgångspunkten att genom dessa erhålla flera köpare och köpare med olika inriktningar. Därför konstruerades till exempel tre rikstäckande kluster, ett storstadskluster, ett vårdnära kluster samt några mindre kluster. Likaså fanns budregler som till exempel styrde hur många kluster som en köpare kunde köpa. Syftet med dessa åtgärder var enligt att få en bred konkurrens och därmed styra mot bättre service och öppettider utan att tillgripa andra åtgärder. Utöver dessa åtgärder har det i i granskning av försäljningens underlag inte framkommit att regeringen gjort någon riskanalys av i vilka avseenden och inom vilka områden som det fanns risk för att marknaden ensam inte skulle kunna leverera det önskvärda resultatet. Däremot gjorde OAB en översiktlig genomgång och bedömning av köparnas planer för verksamheten, vilket är rutin vid försäljningar av företag. En analys i de förberedande skeendena av behov av ytterligare åtgärder för att uppnå apoteksomregleringens mål och ge ett underlag med argument för och emot sådana åtgärder hade främjat regeringens kontroll av processen i förhållande till reformens mål. Regeringen har inte tagit fram någon sådan fördjupad analys inför försäljningsprocessens genomförande och uppföljning. Även granskning av förberedelsearbetet i apoteksreformen (RiR 2010:19) visade på att regeringens beredning av apoteksreformen inte 41Enligt /Apoteksgruppen kan köparna aldrig regleras ur ett långsiktigt perspektiv om en fri marknad eftersträvas, däremot kan detta ske kortsiktigt. Ur ett kortsiktigt perspektiv och i linje med uppdraget att uppnå en väl fungerande konkurrens lades det in begränsande funktioner i köpeavtalen, enligt /Apoteksgruppen. 42Det fanns inga förutsättningar för denna typ av avtalsvillkor i propositionen eller i uppdraget till , utan de står i motsats till målet med reformen om väl fungerande konkurrens, enligt /Apoteksgruppen. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN var tillräcklig i vissa avseenden, vilket riskerade försvåra arbetet med att skapa en apoteksmarknad och nå målen med reformen. Granskningen visade också att regeringens organisering och arbetssätt i förberedelsearbetet i vissa delar motverkade en effektiv användning av statens resurser. OAB:s kunskap om den omreglerade marknadens aktörer För att nå reformens mål ansågs det vara av yttersta vikt att en mångskiftande konkurrensutsatt marknad skulle komma till stånd. Detta ställer krav på konkurrensneutralitet och att inga informationsövertag uppstår. I samband med en omreglering och försäljning av statlig egendom är det därför av vikt att processen inte leder till att systematiska informationsövertag och informationsasymmetrier skapas. I samband med försäljningen exponerades omfattande information om samtliga apotek för potentiella köpare i försäljningens datarum. Under försäljningsprocessen hade de potentiella köparna även möjlighet att ställa frågor med anledning av sin genomgång i datarumment.