prop · GZ03137 · 2012-04-04 00:00:00 — Regeringen är medveten om att lagtexten innehåller hänvisningar till flera olika EU- förordningar och att detta kan upplevas som otydligt. Dessa förordningar är dock direkt tillämpliga och gäller som svensk lag. Gärningarna i artikel 3 i IUU-förordningen är uppräknade i punktform och en reglering i fiskelagen kan inte ses som någon typ av komplettering eller klargörande utan skulle enbart bli en upprepning av nämnda artikel. Direkt tillämpliga EU-bestämmelser ska inte genomföras i nationell rätt. Lagrådet har påpekat att de brott och överträdelser som avses i artikel 3.1 i IUU-förordningen inte nödvändigtvis behöver ha skett på havet, även om de avser fiskeverksamhet som bedrivs på havet. Detta gäller t.ex. punkten b) om underlåtenhet att fullgöra skyldighet att rapportera fångst och punkten f) om förfalskning av registrerings- eller identitetsuppgifter. Begränsningen i lagtexten om att brottet eller överträdelsen ska ha skett på havet är därför inte lämplig. Lagrådet anger att en möjlighet är att 52 § punkten 4 och 53 § första stycket punkten 4 ersätts med ett nytt stycke av vilket det framgår att bestämmelsen inte ska tillämpas vid sådana brott eller överträdelser som ägt rum uteslutande vid fiske i sötvattensområden, i anslutning till sådant fiske eller vid brott eller överträdelse uteslutande sammanhängande med sådant fiske. Regeringen delar Lagrådets bedömning att det bör klargöras att pricksystemet omfattar även brott och överträdelser som inte rent faktiskt skett på havet men som är förknippade med fiske i havet. Enligt regeringens mening är det dock lämpligare att ange vilka brott och överträdelser som omfattas, än att från pricksystemet undanta allt fiske i sötvattensområden. I punkterna 4 i 52 § och 53 § första stycket bör det därför anges att en förutsättning för tillämpning av pricksystemet är att brottet eller överträdelsen har skett i samband med eller i anslutning till fiske i havet eller hänger samman med sådant fiske. En diskriminering av svenska fiskare? (), Pelagiska PO, och Fiskares PO har invänt mot en extensiv tillämpning av pricksystemet. De anser att pricksystemet endast bör omfatta de bestämmelser som finns i EU-förordningarna. Om överträdelser mot de svenska reglerna medför prickar hamnar svenska fiskare nämligen i ett sämre läge i förhållande till andra fiskare inom EU. Som angetts ovan är det problematiskt att dra en skarp gräns mellan vad som är bestämmelser i den gemensamma fiskeripolitiken och vad som är nationella bestämmelser när det gäller regleringen av fisket på havet. EU har exklusiv kompetens på fiskeområdet, men har inom vissa gränser återlämnat befogenheten att anta bestämmelser som reglerar fisket till medlemsstaterna. Dessa nationella bestämmelser får dock inte strida mot EU-lagstiftningens mål och syften. ovan att den övervägande majoriteten av de bestämmelser som reglerar fisket på havet bör anses utgöra bestämmelser i den gemensamma fiskeripolitiken. Såsom angetts ovan är det enligt regeringens mening viktigt att skapa ett tydligt, förutsebart och effektivt system. Pricksystemet bör därför omfatta alla allvarliga överträdelser enligt artikel 3 i IUU- förordningen, oavsett om den aktuella bestämmelsen finns i eller i nationell lagstiftning. När det gäller nationella bestämmelser är alternativet till att tillämpa pricksystemet att tillämpa den nu gällande svenska bestämmelsen om återkallelse i 50 h § fiskelagen. Denna är mer ingripande i och med att återkallelse kan ske redan när eller en enda allvarlig överträdelse har begåtts. Inom pricksystemet måste minst tre allvarliga överträdelser ha begåtts , innan en återkallelse kan ske. En tillämpning av pricksystemet måste därför anses fördelaktig för yrkesfiskaren i detta avseende. En konsekvens av tilldelade prickar är emellertid att fartygets ekonomiska värde vid en försäljning inom EU kan sjunka. Detta är en nackdel för yrkesfiskarna som måste vägas mot den fördel det innebär att ha ett förutsebart system, där det inte krävs svåra bedömningar av om ett brott eller en överträdelse i det enskilda fallet faller innanför eller utanför tillämpningsområdet för pricksystemet. Såsom angetts ovan är regeringen mån om att införa ett tydligt och förutsebart system. Ett tillämpningsområde för pricksystemet som omfattar alla allvarliga överträdelser som anges i artikel 3 i IUU-förord- ningen, oavsett om den aktuella bestämmelsen finns i eller i nationell lagstiftning leder, enligt regeringens mening, till ett sådant tydligt och förutsebart system. Trots den sänkning av värdet på ett fartyg som tilldelade prickar kan leda till menar regeringen att den föreslagna utformningen av pricksystemet leder till en lättnad för yrkesfiskarna, som inte längre riskerar återkallelse av fartygstillståndet vid endast en allvarlig överträdelse. Den föreslagna utformningen kan därför inte ses som en diskriminering av svenska fiskare. Den föreslagna utformningen av tillämpningsområdet för pricksystemet bör därför enligt regeringens mening anses befogad. Fartygstillståndsinnehavarens ansvar för annans överträdelse Ett fartygstillstånd och ett särskilt fartygstillstånd är, som angetts ovan i avsnitt 4.3.2, kopplat till ett visst fartyg. Det är dock inte säkert att innehavaren av detta tillstånd är ansvarig för fisket eller ens är med och fiskar. Det kan i stället vara någon annan, som inte är innehavare av fartygstillståndet men väl av en yrkesfiskelicens, som är ansvarig för själva fiskeverksamheten. Den som är ansvarig för en överträdelse kan således vara någon annan än innehavaren av fartygstillståndet. För att säkerställa pricksystemets effektivitet måste innehavaren av fartygstillstånd dock tilldelas prickar i alla de fall då en allvarlig överträdelse sker vid fiske med det fartyg som tillståndet avser. Innehavaren av fartygstillståndet bör därför tilldelas prickar när en allvarlig överträdelse har begåtts vid fiske med det fartyg som tillståndet avser, oavsett om det är innehavaren av fartygstillståndet eller någon annan som har gjort sig skyldig till den aktuella överträdelsen. Pricksystemet bör således omfatta alla allvarliga överträdelser enligt artikel 3 i IUU-förordningen som begås i samband med eller i anslutning till fiske i havet eller hänger samman med sådant fiske, oavsett om överträdelsen avser en nationell bestämmelse eller en bestämmelse i en Pricksystemet ska tillämpas såväl om en innehavare av ett fartygstillstånd eller ett särskilt fartygstillstånd som om någon annan i den verksamhet som tillståndet avser har fällts för brott eller meddelats Kriterier för när en överträdelse ska anses vara av Regeringens bedömning: Vid bedömningen av om en överträdelse är av allvarlig art bör utöver vad som anges i artikel 3.2 i IUU- förordningen även beaktas om överträdelsen medfört en risk för stor skada eller , om den som gjort sig skyldig till överträdelsen har visat bristande vilja att följa gällande regler, om överträdelsen skett på ett särskilt förslaget sätt eller om överträdelsen skett på ett organiserat och systematiskt sätt. bedömning: Överensstämmer med regeringens be- dömning, med det undantaget att inte har bedömt att det även ska beaktas om överträdelsen medfört en risk för stor skada eller Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inte någon erinran mot förslaget. anser att den neutrala uppräkningen av kriterier i artikel 3.2 i IUU-förordningen bör preciseras i Den föreslagna lagtexten ger inte tillräcklig vägledning för bedömningen av vad som är en allvarlig överträdelse, i jämförelse med t.ex. 40 a § fiskelagen, där förstärkningsord används för att ge vägled- ning för tillämpningen. Skälen för regeringens bedömning En bedömning i varje enskilt fall För att de överträdelser som anges i artikel 3.1 i IUU-förordningen ska medföra prickar och eventuell återkallelse krävs att överträdelserna är Vid bedömningen av om en överträdelse är av allvarlig art ska den behöriga myndigheten i medlemsstaten enligt artikel 3.2 i samma förordning beakta sådana kriterier som den skada som åsamkats, överträdelsens värde, dess omfattning eller om den upprepats. Syftet med den gemensamma fiskeripolitiken är enligt artiklarna 1 och 3 i grundförordningen att bevara, förvalta och utnyttja levande I detta syfte har EU antagit bestämmelser bl.a. om begränsning av fisket av vissa arter genom kvotfördelning, om förbud för fiske inom vissa områden eller under vissa tider och om vilka redskap som får användas. Överträdelser av den gemensamma fiskeripolitiken kan se väldigt olika Prop. 2011/12:137 ut. En överträdelse som är begränsad när det gäller den mängd fisk som berörs kan, om det rör sig om en hotad art, orsaka stor skada. Om det rör sig om en art med god beståndsstatus, men överträdelsen avser en stor mängd, kan även denna överträdelse leda till stor skada och stor ekonomisk för den som gör sig skyldig till överträdelsen. Det är enligt regeringens mening inte möjligt att ställa upp några exakta gränser för när eller en överträdelse ska anses vara av allvarlig art. Denna bedömning bör i stället göras i varje enskilt fall. Den uppräkning av kriterier som finns i artikel 3.2 i IUU-förordningen är inte uttömmande. har i sin rapport bedömt att det, utöver de kriterier som anges i artikel 3.2, vid bedömningen av om en överträdelse är allvarlig eller inte, bör beaktas om gärningsmannen har visat bristande vilja att följa gällande regler, om gärningen skett på ett särskilt förslaget sätt eller om överträdelsen skett på ett organiserat och systematiskt sätt. Regeringen delar bedömning att det sätt på vilket den som gjort sig skyldig till överträdelsen agerat i samband med överträdelsen bör beaktas vid bedömningen av om överträdelsen är av allvarlig art. Detta kan avse t.ex. att särskilda utrymmen har ställts i ordning för att dölja fångst. Det bör dessutom, enligt regeringens mening, vid bedömningen av en överträdelses allvar kunna beaktas inte bara den skada som åsamkats, utan även den risk för skada eller otillbörlig som en överträdelse En överträdelse ska kunna anses vara av allvarlig art även om den skada eller som överträdelsen kunnat medföra undvikits på grund av tillfälliga omständigheter. Det kan t.ex. röra sig om en omfat- tande felrapportering, som på grund av upptäckt inte medfört någon skada eller , men som om den inte upptäckts hade kunnat med- föra stor skada eller . Vid varje enskild överträdelse bör det således göras en samlad bedöm- ning av överträdelsens karaktär och omfattning samt avsikten hos den som gjort sig skyldig till överträdelsen. Även om det är svårt att ange några exakta gränser för när en överträdelse ska anses vara av allvarlig art, kan bl.a. bestämmelsernas syfte och fiskarens avsikt eller agerande ge viss vägledning. göras en samlad bedömning av alla omständigheter i det enskilda fallet. Det är således omöjligt att exakt ange när en överträdelse ska anses vara av allvarlig art. Några riktlinjer kan dock ges genom ett fåtal Syftet med ett krav på särskilt tillstånd (även kallat kompletterande tillstånd) kan vara såväl att begränsa fisket av ett hotat bestånd som att fördela fiskemöjligheter på ett rimligt sätt och motverka överetablering för bestånd som än så länge har god status. Fiske utan ett särskilt tillstånd bör i detta sammanhang betraktas som allvarligare i det första fallet. överträdelse som riktar sig mot en kvoterad eller hotad art bör generellt Prop. 2011/12:137 anses vara allvarligare än en överträdelse som riktar sig mot en okvoterad art med god beståndsstatus. När det gäller en kvoterad eller hotad art kan överträdelsen således anses vara av allvarlig art redan när det är fråga om en mindre kvantitet, medan det krävs en större kvantitet när det är fråga om en okvoterad art. Vid fiske med förbjudna redskap bör det betraktas som försvårande om det förbjudna redskapet har potential till stora fångster eller om redskapet är förbjudet i avsikt att skydda en hotad art som omfattas av en förvaltningsplan. Bedömningen av överträdelsens allvar enligt de angivna kriterierna kan således påverkas av t.ex. om fisket eller rapporteringen avser en hotad art, om fisket eller rapporteringen avser stora mängder fisk, de redskap som används, den tid överträdelsen har pågått, var överträdelsen skett eller om fiskaren aktivt försökt förhindra kontroll. Fartygets storlek kan i detta avseende ha en viss betydelse, eftersom ett stort fartyg riskerar att orsaka mer skada såväl genom sin påverkan på havsmiljön som genom den större fångst som kan tas ombord. Flera olika faktorer samverkar för att ge en klar bild av en överträdelse. Det är därför, enligt regeringens mening, väsentligt att det sker en bedömning av samtliga omständigheter i varje enskilt fall. anser att kriterierna i artikel 3.2 i IUU-förordningen bör preciseras i lagstiftningen. Enligt regeringens mening får dock kriterierna i artikel 3.2 anses ge tillräckligt stöd för myndighetens bedömning. Närmare frågor om gränsdragningen för när kriterierna kan anses vara uppfyllda eller ej och andra tillämpningsfrågor bör överlåtas till rättspraxis. Regeringens förslag: Havs- och vattenmyndigheten ska pröva frågor om tilldelning av prickar och om återkallelse av fartygstillstånd och särskilt fartygstillstånd enligt pricksystemet. förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker eller har inte någon erinran mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Av artikel 125 i genomförandeförordningen framgår att varje medlemsstat ska utse de behöriga nationella myndigheter som bl.a. ska ha ansvaret för att tilldela innehavaren av en fiskelicens lämpligt antal prickar. Nuvarande lagstiftning ger Havs- och vattenmyndigheten möjlighet att återkalla yrkesfiskelicens och fartygstillstånd när innehavaren av licensen eller tillståndet har fällts till ansvar för ett allvarligt brott enligt fiskelagen, när han eller hon har begått en allvarlig överträdelse som lett till sanktionsavgift eller när han eller hon genom upprepade överträdelser som har lett till sanktionsavgift i väsentlig grad har brustit i skyldigheten att rätta sig efter gällande bestämmelser. Flertalet av dessa överträdelser kommer i fortsättningen att omfattas av pricksystemet. rör sig inom pricksystemet om samma typ av avvägningar av om en Prop. 2011/12:137 överträdelse är av allvarlig art eller inte som de avvägningar som görs enligt nuvarande bestämmelser om återkallelse. Regeringen anser därför att det är lämpligt att Havs- och vattenmyndigheten ges befogenhet att pröva frågor om tilldelning av prickar och återkallelse av fartygstillstånd och särskilt fartygstillstånd enligt pricksystemet. Regeringens bedömning: De överträdelser som anges i artikel 3.1 i IUU-förordningen har sin motsvarighet i straffbestämmelser i fiskelagen eller och bestämmelser om sanktionsavgift i fiskelagen och fiskeförordningen. Regeringens förslag: En dom rörande ansvar för brott enligt fiskelagen eller eller ett beslut om sanktionsavgift efter prövning enligt nationell rätt ska läggas till grund för beslut om prickar. Även en underrättelse om en lagakraftvunnen dom eller ett lagakraftvunnet beslut från de behöriga myndigheterna i den medlemsstat som har jurisdiktion i händelse av en överträdelse ska läggas till grund för ett beslut om prickar. bedömning: Överensstämmer med regeringens förslag och bedömning, men omfattar inte förslaget att en underrättelse från en behörig myndighet i en annan medlemsstat ska kunna ligga till grund för ett beslut om prickar. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inte någon erinran mot förslaget. Kammarrätten i väcker frågan om det förhållandet att någon har tilldelats prickar interimistiskt eller riskerar att tilldelas prickar slutligt ska beaktas vid utmätning av straffrättslig påföljd. Kammarrätten anser vidare att frågan om dubbelbestraffning bör belysas, om den enskilde först döms till en straffrättslig påföljd och sedan en administrativ sanktion i form av prickar. Havs- och vattenmyndigheten tillstyrker förslaget men anser att det måste kompletteras med de fall där en allvarlig överträdelse konstateras i en annan medlemsstat än flaggmedlemsstaten. I sådana fall ska denna andra stat underrätta flaggmedlemsstaten om de straffrättsliga förfaranden och andra åtgärder som vidtagits samt om alla slutgiltiga avgöranden i samband med överträdelsen, så att flaggmedlemsstaten kan fatta beslut om prickar. Skälen för regeringens bedömning och förslag: Av artikel 92.2 i kontrollförordningen följer att när en fysisk person har gjort sig skyldig till eller en juridisk person hållits ansvarig för en allvarlig överträdelse av bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken, så ska prickar tilldelas innehavaren av fiskelicensen. För att kunna tilldela prickar bör det således finnas ett avgörande, i vilket det fastställts att en överträdelse har skett. Till grund för ett beslut om prickar bör det därför finnas antingen en straffrättslig dom eller ett beslut om sanktionsavgift. Detta förutsätter att överträdelserna omfattas av svenska sanktionsbestämmelser, antingen straffrättsliga eller administrativa. Ett antal av de förfaranden som räknas upp i artikel 3 i IUU-förord- Prop. 2011/12:137 ningen omfattas av 37 § eller 40 § fiskelagen, nämligen fiske utan giltig licens, godkännande eller tillstånd, fiske i ett avstängt område, under fredningstid, utan kvoter eller efter det att kvoterna nyttjats eller under en fastställd djupbegränsning, riktat fiske efter ett bestånd som omfattas av ett moratorium eller ett fiskeförbud, användning av förbjudna fiskeredskap eller fiskeredskap som inte uppfyller kraven, ombordtagande, omlastning eller landning av fisk som inte uppfyller storlekskraven, i strid med gällande lagstiftning, och fiske i ett område som omfattas av en regional fiskeriorganisation på ett sätt som inte är förenligt med eller står i strid med organisationens bevarande- och förvaltningsåtgärder. Underlåtelse att registrera och rapportera fångst- eller fångstrelaterade uppgifter eller att göra förhandsanmälan omfattas av systemet med sanktionsavgifter (se 50 a50 g §§ fiskelagen, 6 kap. 2 b2 d §§ fiskeförordningen och bilaga 1 till fiskeförordningen). I andra fall kan motsvarigheten till brott hittas i (se t.ex. 14 kap. 1 och 4 §§, 17 kap. 13 § och 23 kap. 4 § BrB). Den överträdelse som består i att ett fiskefartyg inte har någon nationalitet och därmed är statslöst har ingen motsvarighet i svensk rätt. Bestämmelsen bör dock sakna relevans för pricksystemet för innehavare av fartygstillstånd eller särskilt fartygstillstånd eftersom sådana tillstånd inte utfärdas för statslösa fartyg. De överträdelser i artikel 3.1 i IUU-förordningen som kan leda till prickar och återkallelse av fartygstillstånd träffas således av sanktionsbestämmelser i nationell rätt. En dom eller ett slutligt beslut som avser ett sådant brott eller en sådan överträdelse bör därför läggas till grund för ett beslut om prickar och om återkallelse. Dessutom så bör, såsom Havs- och vattenmyndigheten har påpekat, en underrättelse från de behöriga myndigheterna i den medlemsstat som har jurisdiktion i händelse av en överträdelse om en lagakraftvunnen dom eller ett lagakraftvunnet beslut kunna läggas till grund för ett beslut om prickar och om återkallelse. Detta följer av artikel 126.5 i genomförandeförordningen, i vilken föreskrivs att prickar ska tilldelas av flaggmedlemsstatens behöriga myndighet efter underrättelse från behörig myndighet i den medlemsstat där överträdelsen konstaterats om de straffrättsliga förfaranden eller andra åtgärder som vidtagits samt alla slutgiltiga avgöranden i samband med sådana överträdelser. Kammarrätten i undrar om det förhållandet att någon har tilldelats prickar interimistiskt eller riskerar att tilldelas prickar slutligt ska beaktas vid utmätning av straffrättslig påföljd. Enligt 29 kap. 5 § 5 ska rätten vid straffmätningen beakta bl.a. om den tilltalade till följd av brottet drabbats av eller om det finns grundad anledning att anta att han kommer att drabbas av något hinder eller synnerlig svårighet iyrkes- eller näringsutövning. Tanken bakom bestämmelsen i 29 kap. 5 § är att den samlade reaktionen för den som har gjort sig skyldig till ett brott inte ska framstå som orättmätigt sträng. Därför ger bestämmelsen en möjlighet att inom ramen för straffmätningen ta hänsyn till att den tilltalade riskerar att drabbas av andra sanktioner eller negativa effekter vid sidan av straffet. En återkallelse av ett fartygstillstånd eller Prop. 2011/12:137 ett särskilt fartygstillstånd utgör en sådan annan sanktion som i skälig omfattning bör kunna beaktas enligt bestämmelsen. Detta bör utifrån en bedömning av vilka följder ett beslut om återkallelse kan få i det enskilda fallet enligt regeringens mening gälla såväl slutliga som interimistiska beslut. När det gäller ett beslut om att tilldela prickar har det, enligt regeringens mening, inte en sådan konkret verkan att det normalt bör påverka straffmätningen. Tilldelade prickar registreras och kan påverka värdet av fartyget vid en försäljning. De påverkar dock inte i sig fartygsinnehavarens möjlighet att utöva sin verksamhet. Konkreta ingrepp i yrkes- eller näringsutövningen sker först då innehavaren av fartygstillståndet uppnått så många prickar att en återkallelse av tillståndet meddelas. Kammarrätten i har vidare påpekat att frågan om dubbelbestraffning bör belysas, om den enskilde först döms till en straffrättslig påföljd och sedan en administrativ sanktion i form av prickar. Enligt regeringens mening innebär förbudet mot dubbel bestraffning enligt artikel 4 sjunde tilläggsprotokollet till den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna inte något hinder mot de föreslagna sanktionerna. Den som begår fiskebrott kan förutse att brottet kan komma att följas såväl av en straffrättslig sanktion som av prickar och återkallelse av fartygstillståndet. Det slutliga beslutet om prickar och den därpå följande återkallelsen följer på ett avgörande i det straffrättsliga förfarandet och innebär inte någon ny bedömning av sakfrågan. Den slutliga tilldelningen av prickar kommer att ske i anslutning till att det straffrättsliga avgörandet vinner laga kraft. De föreslagna sanktionerna är således förutsebara och det föreligger ett tidsmässigt och sakligt samband mellan förfarandena. De föreslagna sanktionerna utgör således delar av de i lag fastställda sanktionerna för ett visst brott. Regeringen anser mot denna bakgrund att båda de föreslagna sanktionerna kan användas för ett brott utan att detta strider mot förbudet mot dubbel bestraffning. Denna bedömning ligger i linje med den bedömning som gjordes i regeringens proposition 2002/03:41, Ändringar i fiskelagen, m.m., avsnitt 5.6.1. Regeringens förslag: En innehavare av ett fartygstillstånd eller ett särskilt fartygstillstånd ska kunna tilldelas prickar och tillståndet ska kunna återkallas tills vidare i avvaktan på ett slutligt avgörande av frågan om tilldelning av prickar eller återkallelse, om det på sannolika skäl kan antas att innehavaren av tillståndet kommer att tilldelas prickar eller att tillståndet kommer att återkallas slutligt på grund av ett lagakraftvunnet avgörande som avser en sådan överträdelse som omfattas av pricksystemet. Giltigheten för ett beslut om återkallelse ska begränsas i tiden enligt vad som gäller för återkallelse för ett slutligt beslut. förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inte någon erinran mot förslaget. Kammarrätten i anser att vissa frågor bör belysas närmare. Vad händer t.ex. om tiden för ett interimistiskt beslut går ut innan ett åtal har väckts eller om ett interimistiskt beslut om prickar har fattats men åtal inte väckts eller åtalet ogillas. Enligt Kammarrätten i bör ett upphävande av ett interimistiskt beslut lagregleras.