prop · GZ0355 · 2012-02-10 00:00:00 — Remissinstanserna: Flera remissinstanser har framfört att förslagen för deras del kommer att medföra högre kostnader eller att de ekonomiska konsekvenserna behöver analyseras ytterligare. Skälen för regeringens bedömning Förslagen i denna remiss ger de rättsliga förutsättningarna för inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelseskedet och under förundersökning. De brottsutredande myndigheternas tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation ska enligt förslaget regleras dels i , dels i en ny lag om inhämtning av övervakningsuppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet. Bestämmelserna i lagen om elektronisk kommunikation, som innebär att de brottsutredande myndigheterna utan domstols eller åklagares prövning kan få del av övervakningsuppgifter avseende förfluten tid, föreslås upphävas. Jämfört med den nuvarande regleringen i lagen om elektronisk kommunikation innebär förslagen att de brottsbekämpande myndigheterna ges viss utökad möjlighet att inhämta uppgifter. Uppgifter om elektronisk kommunikation ska enligt regeringens förslag till skillnad från vad som gäller kunna hämtas in i förundersökningar där det inte finns någon skäligen misstänkt även i fall där brottet inte har ett straffminimum på fängelse , men där det på grund av omständigheterna kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse . Det införs också en möjlighet att inhämta lokaliseringsuppgifter som inte har samband med kommunikation. Detta talar för att det kan komma att ske en ökning av antalet inhämtade uppgifter. Förslagen innebär emellertid också att inhämtningen omgärdas av en snävare reglering i fråga om bl.a. för vilka syften inhämtningen får ske och vem som får besluta om inhämtning. Detta kan förväntas leda till en viss återhållsamhet i tillämpningen. Sammantaget bedömer regeringen till skillnad från utredningen att förslagen inte kan förväntas medföra någon ökning av antalet inhämtningar från operatörerna. Förslagen förväntas därför inte heller medföra några ökade kostnader för dem. Förslagen kan däremot för rättsväsendet förväntas medföra att kostnaden för varje inhämtning ökar, bl.a. genom kravet på domstolsprövning vid inhämtning i en förundersökning och den utökade skyldigheten att underrätta enskild. Det saknas statistik över hur många inhämtningar som görs enligt la- gen om elektronisk kommunikation. BRU har uppskattat antalet inhämt- ningar till ca 4 000 . ningar från polisen som visade att antalet var ca 8 000 (SOU 2007:76 s. 225). Polisen har därefter gjort beräkningar över antalet inhämtningar och uppskattat dem till ca 9 500 (SOU 2009:1 s. 94). Det finns ingen uppgift om hur många av dessa inhämt- ningar som sker inom ramen för en förundersökning och hur många som sker i underrättelseskedet. I propositionen Lagring av trafikuppgifter för brottsbekämpning ge- nomförande av direktiv /24/EG, (prop. 2010/11:46), görs bedöm- ningen att det förslaget kan förväntas innebära att de brottsbekämpande myndigheterna kommer att begära ut trafikuppgifter i något utökad ut- sträckning i förhållande till vad som är fallet. har bedömt att dess förslag, med den utvidg- ning av framförallt underrättelseskyldigheten till enskild som förslaget innebär, skulle medföra ytterligare kostnader för de brottsbekämpande uppskattar den sammanlagda kostnadsökningen för polisens del till motsvarande 10-12 personer. nad från utredningens förslag innebär regeringens förslag dock inte att polisen åläggs någon underrättelseskyldighet till enskild. förslag skiljer sig också från utredningens förslag på så sätt att det inte heller innebär någon rätt för förundersökningsledare att ge tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. ning kan ändå uppkomma för polisen i form av ökade kostnader för ad- ministration genom den föreslagna begränsningen i möjligheten att dele- gera rätten att fatta beslut om inhämtning i underrättelseskedet och ge- nom att det införs en skyldighet att underrätta Säkerhets- och integritets- skyddsnämnden om besluten. Enligt regeringens bedömning kan denna kostnadsökning dock förväntas bli betydligt lägre än vad utredningen har Regeringen anser att de marginellt ökade kostnader som kan förutses ska kunna hanteras inom befintliga anslag för rättsväsendet. Regeringen delar utredningens bedömning att förslagen för del inte bör medföra några ökade kostnader. För och har utredningen bedömt kostnadsökningen till , motsvarande fem åklagare. och har invänt mot denna Enligt kan förslagen förväntas medföra kostnader motsvarande tio åklagare för myndigheterna. digheten har framfört att kostnadsökningen för deras del kan beräknas till tre åklagare och fem poliser. Den kostnadsökning som förslagen medför för åklagarmyndigheterna består framförallt i den förmodade ökningen av antalet fall där domstol ska ge tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och kostnaderna för den föreslagna möjlig- heten att fatta interimistiska beslut. Regeringens förslag innebär att fler ärenden ska prövas av domstol än vad har före- Å andra sidan kommer förslaget att ett tillstånd till hemlig avlyss- ning av elektronisk kommunikation också ska ge tillgång till övervak- ningsuppgifter att medföra ett mindre antal beslut om hemlig övervak- ning av elektronisk kommunikation. Ökningen kan trots det ändå förvän- tas bli mer betydande än den uppskattning som har gjort om 500 ärenden . Som anförs ovan har inhämtning enligt lagen om elektronisk kommunikation uppskattats till 8 0009 500 . Merparten av inhämtningarna torde ske i underrättelseskedet eller i ett tidigt stadium av en brottsutredning. Ök- ningen av antalet ansökningar om tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation kan försiktigtvis uppskattas till motsvarande knappt hälften av det totala antalet inhämtningar enligt lagen om elektronisk kommunikation, dvs. ca 4 000 ärenden . Den genomsnittliga kostnaden för ett ärende om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation kan enligt uppgift från uppskattas till . Kostnadsökningen för och kan därmed uppskattas till ca . Regeringen bedömer att denna ökning kan hanteras inom befintliga anslag för rättsväsendet. För domstolarnas del leder förslaget till att fler ärenden om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation behöver prövas. har instämt i utredningens bedömning att kostnaden per ärende kan uppskattas till . Regeringen gör ingen annan bedömning. Med den uppskattade ökningen av antalet tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation (knappt 4 000 fall), blir den sammanlagda kostnaden för domstolarna vilken enligt regeringens bedömning kan hanteras inom befintliga anslag för rättsväsendet. Regeringen föreslår också att tillförs uppgiften att utöva tillsyn av Säkerhetspolisens, den öppna polisens och inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelseverksamheten. Utredningen gör bedömningen att deras förslag, med två eller flera särskilda av nämnden utsedda granskningsombud motsvarande två årsarbetskrafter, skulle medföra en årlig kostnadsökning för uppgående till . har själva uppskattat kostnaden för att förstärka kansliet till , motsvarande tre årsarbetskrafter, resor, lokaler, säkerhetsskydd, m.m. Regeringens förslag innebär att nämndens arbetsbelastning ökar jämfört med förslaget eftersom nämnden kommer att underrättas om samtliga beslut om inhämtning i underrättelseverksamhet. Regeringens förslag att granskningen ska utföras av nämndens kansli kommer dock sannolikt att innebära en lägre kostnad än införandet av särskilda granskningsombud. Regeringen bedömer sammantaget att kostnadsökningen för kommer att uppgå till ungefär den som utredningen har uppskattat. Regeringen bedömer att detta kan hanteras inom befintliga anslagsramar för rättsväsendet. Förslagen bedöms inte påverka kostnader eller intäkter för kommuner, landsting, företag eller andra enskilda. Inte heller bedöms förslagen ha någon betydelse för den kommunala självstyrelsen, sysselsättningen, den offentliga servicen i olika delar av landet eller små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga, eller villkor i övrigt i förhållande till Den nya regleringen bedöms inte heller ha någon påverkan Prop. 2011/12:55 på jämställdheten mellan män och kvinnor, möjligheterna att nå de integ- rationspolitiska målen eller miljön. 11.1Förslaget till lag (2012:000) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet 1 § En polismyndighet eller får, under de förutsättningar som anges i denna lag, i underrättelseverksamhet i hemlighet från den som enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation tillhandahåller ett elektroniskt kommunikationsnät eller en elektronisk kommunikationstjänst hämta in uppgifter om 1.meddelanden som i ett elektroniskt kommunikationsnät har överförts till eller från ett telefonnummer eller annan adress, 2.vilka elektroniska kommunikationsutrustningar som har funnits inom ett visst geografiskt område, eller 3.i vilket geografiskt område en viss elektronisk kommunikationsutrustning finns eller har funnits. I paragrafen anges vem som får hämta in uppgifter enligt lagen, vilka uppgifter som får hämtas in och från vem inhämtningen får ske. Övervägandena finns i avsnitten 6.1, 6.3.1 och 6.4. Bestämmelsen ger polismyndighet (såväl den öppna polisen som Sä- kerhetspolisen) och befogenhet att i underrättelseverksamhet i hemlighet hämta in uppgifter om elektronisk kommunikation och lokaliseringsuppgifter avseende elektroniska kommunikationsutrustningar från den som enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation tillhandahåller ett elektroniskt kommunikationsnät eller en elektronisk kommunikationstjänst. Paragrafen utformats i allt väsentligt enligt Lagrådets förslag. Inhämtningen får avse samma typ av uppgifter som föreslås kunna hämtas in inom ramen för ett tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation enligt 27 kap. 20 § andra stycket , se närmare kommentaren till den bestämmelsen. Bestämmelsen bryter den tystnadsplikt för operatörer som framgår av 6 kap. 2021 §§ lagen om elektronisk kommunikation. De brottsbekämpande myndigheternas möjlighet att med egna tekniska hjälpmedel hämta in uppgifter om elektronisk kommunikation omfattas inte av lagen. Begreppen elektroniskt kommunikationsnät och elektronisk kommunikationstjänst har samma innebörd som enligt lagen om elektronisk kommunikation. Angående begreppet elektronisk kommunikationsutrustning, se närmare kommentaren till 27 kap. 19 § . 2 § Uppgifter får hämtas in om omständigheterna är sådana att 1.åtgärden är av särskild vikt för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse , och 2.skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den som åtgärden riktar sig mot eller för något annat motstående Paragrafen innehåller förutsättningarna för att de uppgifter som anges i 1 § ska få hämtas in. Övervägandena finns i avsnitt 6.3.1. Genom rekvisitet brottslig verksamhet i första punkten framgår att regleringen inte ställer upp något krav på att det ska finnas en misstanke om ett specifikt brott. Det föreligger därför en principiell skillnad i förhållande till tillämpningsområdet för straffprocessuella tvångsmedel enligt . Uppgifterna får alltså hämtas in om någon del av den brottsliga verksamhet, som t.ex. en viss gruppering antas vara delaktig i, innefattar brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse . Detta motsvarar brott för vilka inhämtning tidigare var möjlig enligt 6 kap. 22 § första stycket 3 lagen om elektronisk kommunikation. Begreppen förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet används t.ex. i 2 kap. 7 § polisdatalagen (2010:361), (jfr 7 § lagen [2005:787] om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet). I förarbetena till dessa bestämmelser anges att vad som framförallt avses är arbete med att insamla, bearbeta och analysera information för att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet när det ännu inte finns konkreta misstankar om att ett visst brott har begåtts (prop. 2009/10:85 s. 318 och 2004/05:164 s. 115 f.). I fråga om sådana gärningar som kan utgöra tryck- eller yttrandefrihetsbrott får uppgiftsinhämtningen inte strida mot förbudet mot censur och hindrande åtgärder i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Att omständigheterna ska vara sådana att åtgärden ska vara av särskild vikt för att förebygga, förhindra eller upptäcka viss brottslig verksamhet innebär att det ska finnas andra uppgifter (t.ex. källinformation) som möjliggör en bedömning av uppgifternas förväntade betydelse för att t.ex. förebygga eller förhindra sådan brottslig verksamhet som avses i bestämmelsen. I detta ligger också ett krav på uppgifternas förväntade betydelse för det syfte i vilket de inhämtas. Kravet på särskild vikt innefattar alltså både ett kvalitetskrav på de upplysningar som åtgärden kan ge och ett krav på behovet av inhämtningen i det enskilda fallet. Bedömningen får inte bygga enbart på spekulationer eller allmänna antaganden utan måste grundas på faktiska omständigheter. Utrymmet för att inhämta uppgifter för att förebygga brott kan med hänsyn till ovan nämnda krav på konkretion komma att bli begränsat. Ett exempel inom ansvarsområde på när sådan inhämtning ändå under vissa omständigheter kan vara tillåten är inhämtning i syfte att förebygga terroristbrott. Om det finns uppgifter om att personer som får viss träning eller utbildning utomlands kan komma att begå ett terroristbrott, kan inhämtning i syfte att kartlägga personer som deltar i eller verkar för att sådana tränings- eller utbildningsaktiviteter kommer till stånd bedömas vara av särskild vikt för att förebygga brottslig verksamhet som innefattar ett terroristbrott. Däremot innebär kraven på konkretion bl.a. i fråga om vilken typ av brottslighet som ska förebyggas att det t.ex. inte kan bli fråga om att rutinmässigt inhämta uppgifter i syfte att kartlägga personer enbart på grund av att de är kriminellt belastade eller ingår i en viss grupp eller ett visst nätverk. I andra punkten anges att proportionalitetsprincipen ska tillämpas vid ett beslut om inhämtning. Principen brukar i korthet beskrivas på det sättet att en tvångsåtgärd i fråga om art, styrka, räckvidd och varaktighet ska stå i rimlig proportion till vad som står att vinna med åtgärden. 2011/12:55 digheten måste alltid beakta principen när den prövar om inhämtning av uppgifter ska få ske enligt denna lag. Vid inhämtningen ska bl.a. hänsyn tas till om åtgärden innebär intrång i ett rättsligt skyddat intresse, t.ex. meddelarskyddet i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Innebär inhämtningen ett kringgående av förbudet för massmedier att röja sina källor eller för det allmänna att efterforska vem som är meddelare får inhämtning inte ske. Proportionalitetsprincipen får betydelse också för i vilken omfattning inhämtning ska få ske (se även 5 §) och vilka villkor som beslutet eventuellt ska förenas med. Den gäller vidare under hela verkställighetsförfarandet och ska alltså, även sedan beslut om inhämtning har fattats, beaktas av myndigheten. Integritetsintrånget under verkställigheten kan bli så stort att åtgärden att hämta in uppgifter kan anses tillåten, trots att rekvisiten i punkten 1 är uppfyllda. Lagrådet har föreslagit en sammanslagning av 2 och 3 §§ i syfte att underlätta förståelsen av regleringen. Regeringen anser dock att en sådan sammanslagning har den nackdelen att det inte blir lika tydligt vilka förutsättningar för inhämtning som endast ska gälla (se kommentaren till 3 §). Någon sådan sammanslagning görs därför inte . 3 § Uppgifter får också, under de förutsättningar som anges i 2 § 2, hämtas in om omständigheterna är sådana att åtgärden är av särskild vikt för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar 1. sabotage enligt 13 kap. 4 § , 2. kapning, sjö- eller luftfartssabotage eller flygplatssabotage enligt 13 kap. 5 a § första eller andra stycket eller 5 b § första stycket , om brottet innefattar sabotage enligt 4 § samma kapitel, 3.brott mot medborgerlig frihet enligt 18 kap. 5 § , 4.spioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift eller olovlig underrättelseverksamhet, grovt brott, enligt 19 kap. 5 eller 8 § eller 10 § tredje stycket , eller 5.grovt brott enligt 3 § andra stycket lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall eller grovt brott enligt 6 § lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet. Paragrafen innehåller en särskild reglering i fråga om vissa brott som ligger inom verksamhetsområde. Övervägandena finns i avsnitt 6.3.1. Möjligheten till inhämtning av uppgifter utvidgas i förhållande till 2 § till att även omfatta brottslig verksamhet som innefattar vissa särskilt angivna brott som har ett minimistraff som understiger fängelse . De aktuella brotten återfinns såväl i lagen om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott som i lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Förutsättningarna för inhämtning överensstämmer i övrigt med vad som anges i 2 §. Genom förslaget till lag om ändring i lagen om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet tidsbegränsas bestämmelsen t.o.m. utgången av . Som framgår av kommentaren till 2 § har regeringen inte följt Lagrådets förslag att slå ihop 2 och 3 §§. 4 § Beslut om inhämtning av uppgifter fattas av myndigheten. Myndighetschefen får delegera rätten att fatta beslut om inhämtning till en annan anställd vid myndigheten som har den särskilda kompetens, utbildning och erfarenhet som behövs. Den som rätten att fatta beslut har delegerats till, får inte fatta beslut om inhämtning i sådan operativ verksamhet som han eller hon deltar i. Paragrafen reglerar vilka som får besluta att inhämta uppgifter enligt denna lag. Övervägandena finns i avsnitt 6.3.2. Av första stycket framgår att det är myndigheten som beslutar om inhämtning av uppgifter (jfr. kommentaren till 1 §). Beslutanderätten ligger därmed för polisens del hos rikspolischefen, säkerhetspolischefen och länspolismästarna och för tullens del hos generaltulldirektören. Av paragrafen framgår vidare att myndighetschefen får delegera beslutanderätten. Delegation får ske till annan anställd vid myndigheten som har den särskilda kompetens, utbildning och erfarenhet som behövs. Delegation bör kunna ske till t.ex. myndighetschefens ställföreträdare, rikskriminalchefen, biträdande rikskriminalchefen, biträdande säkerhetspolischefen, biträdande länspolismästare, länskriminalchefer, chefer för operativ verksamhet och chefer för underrättelseverksamhet. Andra stycket har tillkommit i linje med de synpunkter som Lagrådet har lämnat, se närmare avsnitt 6.3.2. Bestämmelsen innebär en begränsning i rätten att fatta beslut om inhämtning för en anställd till vilka delegation har skett. Begränsningen innebär att han eller hon inte får fatta beslut om inhämtning i ett ärende som ingår i en operativ verksamhet han eller hon deltar i. Att en anställd har fattat ett beslut i verksamheten (t.ex. ett beslut om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation) innebär inte att han eller hon har deltagit i den operativa verksamheten på ett sådant sätt som avses i bestämmelsen. Motsvarande gäller om en överordnad chef medverkar i verksamheten endast som beslutsfattare. 5 § I ett beslut om inhämtning av uppgifter ska det anges vilken brottslig verksamhet och vilken tid beslutet avser samt vilket telefonnummer eller annan adress, vilken elektronisk kommunikationsutrustning eller vilket geografiskt område beslutet avser. Tiden får inte bestämmas längre än nödvändigt och får, när det gäller tid som infaller efter beslutet, inte överstiga en månad för beslutet. Om det inte längre finns skäl för ett beslut om inhämtning av uppgifter, ska beslutet hävas. Paragrafen reglerar vad som ska ingå i ett beslut om inhämtning och när ett beslut om inhämtning ska hävas. Övervägandena finns i avsnitt 6.3.1. Första stycket reglerar vilka uppgifter ett beslut om inhämtning av uppgifter ska innehålla och motsvarar i princip vad som gäller vid hemlig övervakning av elektronisk kommunikation enligt 27 kap. 21 § andra och tredje styckena . Att det ska anges vilken brottslig verksamhet beslutet avser innebär att det vid inhämtning som sker enligt 2 § ska anges vilket eller vilka brott som innefattas i den brottsliga verksamhet som avses och att det vid inhämtning som sker enligt 3 § ska anges vilken av punkterna 15 som ligger till grund för beslutet. ska anges får inte bestämmas längre än nödvändigt. Det gäller för såväl historiska uppgifter som uppgifter i realtid. Vad avser sistnämnda uppgifter gäller den ytterligare begränsningen att tiden inte får överstiga en månad för beslutet. Vidare ska den adress, den elektroniska kommunikationsutrustning eller det geografiska område som tillståndet avser anges i beslutet. Beslutet om att inhämta uppgifter bör handläggas inom ett särskilt inhämtningsärende som avslutas när inhämtningen har skett. Lagrådet har föreslagit en punktuppställning. Enligt regeringen är dock den föreslagna lydelsen tillräckligt tydlig. I andra stycket föreskrivs att ett beslut om inhämtning av uppgifter ska hävas om det inte längre finns skäl för beslutet. Detta överensstämmer i princip med vad som gäller för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation enligt 27 kap. 23 § . Om det som inhämtning av uppgifter får ske har kommit fram att det inte längre finns förutsättningar för beslutet, t.ex. på grund av att den brottsliga verksamhet som skulle förhindras ändå har lett till att specifika brott misstänks ha begåtts, ska den brottsbekämpande myndigheten häva beslutet. Finns det i sådant fall fortfarande tillräckliga skäl för att inhämta uppgifter kan det bli aktuellt att besluta om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation enligt regler. 6 § ska underrättas om ett beslut om inhämtning av uppgifter enligt denna lag. Underrättelsen ska lämnas senast efter det att ärendet om inhämtning avslutades. Paragrafen reglerar underrättelseskyldigheten till . Övervägandena finns i avsnitt 6.3.2. Av paragrafen framgår att ska underrättas om ett beslut om tillstånd till inhämtning av uppgifter enligt lagen. Underrättelsen ska lämnas senast efter det att inhämtningsärendet har avslutats, se vidare kommentaren till 5 §. 7 § Om det vid inhämtning av uppgifter enligt denna lag har kommit fram uppgifter om annan brottslig verksamhet än som omfattas av beslutet om inhämtning, får uppgifterna användas för att förhindra brott. Paragrafen reglerar polisens och användning av inhämtade uppgifter för att förhindra brott. Övervägandena finns i avsnitt 6.3.3. I paragrafen finns ingen begränsning i fråga om användningen av inhämtade uppgifter i syfte att förhindra brott. 8 § Uppgifter som har kommit fram vid inhämtning enligt denna lag får användas i en förundersökning endast efter tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Utan ett sådant tillstånd får dock inhämtade uppgifter ligga till grund för beslut om att inleda en förundersökning. Paragrafen reglerar polisens och användning av inhämtade uppgifter för att utreda brott. Övervägandena finns i avsnitt 6.3.3. Av paragrafens första mening framgår att inhämtade uppgifter får användas i en förundersökning endast om tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation har meddelats. Frågan om sådant tillstånd prövas enligt bestämmelserna i . Om tillstånd meddelas Prop. 2011/12:55 får åklagaren avgöra om uppgifterna ska begäras in från operatörerna på