prop · GZ03106 · 2012-03-19 00:00:00 — Innebörden av fullmäktiges delegation är enligt KL:s terminologi inte Prop. 2011/12:106 helt identisk med innebörden av nämndernas delegation. delegation innebär enligt 3 kap. 10 § första stycket KL att en nämnd ges ett uppdrag att fatta beslut i fullmäktiges ställe. Detta betyder att nämnden ges en egen ställning som beslutsfattare, i stället för full- mäktige, inom ramen för det aktuella uppdraget. Nämndernas delegation innebär däremot enligt 6 kap. 33 § första stycket KL att delegaten, t.ex. en anställd, ges ett uppdrag att fatta beslut på nämndens vägnar. Denna formulering ger uttryck för att delegatens beslut i KL:s mening fattas av nämnden, dvs. delegaten fattar beslut i nämndens namn. Särskild betydelse har detta för möjligheterna att överklaga beslutet enligt 10 kap. KL. Av 10 kap. 2 § KL framgår nämligen att endast beslut av vissa kommunala organ, bl.a. fullmäktige och nämnder, får överklagas. Om t.ex. en anställd fattar ett beslut på en nämnds vägnar på grundval av delegering är det rättsligt sett fråga om ett nämndbeslut (prop. 1990/91:117 s. 223). Fullmäktiges delegation av beslutanderätt till en nämnd innebär att fullmäktige avhänt sig sin egen möjlighet att besluta i frågan, om inte delegationen återtas. Återtagande kan ske när som helst. Ett beslut som nämnden fattat med stöd av delegationen och som har bindande verkan för kommunen eller kan dock inte ändras i efterhand av full- mäktige. Motsvarande gäller för nämndernas delegation av beslutande- rätt. Ett beslut som delegaten fattat med stöd av delegationen kan i princip inte återtas av nämnden. Däremot kan en nämnd när som helst återkalla ett uppdrag, antingen generellt eller för ett visst ärende (se prop. 1990/91:117 s. 203). Nämnden kan också genom eget handlande före- gripa ett beslut i ett enskilt ärende genom att själv ta över ärendet från delegaten och besluta. Beroende på vad saken gäller kan också finnas möjligheter för nämnden att ompröva delegatens beslut. Omprövning kan dock inte ske om bundenhet uppkommit för kommunen eller gentemot annan. För exempelvis beslut som är gynnande för enskild finns endast begränsade möjligheter till omprövning (se t.ex. RÅ 2000 ref. 16). Av 3 kap. 10 § KL följer att fullmäktiges möjlighet att delegera beslutanderätt är begränsad till att avse kommunens eller egna nämnder eller gemensamma nämnder för vilken kommunen eller är en av huvudmännen. Enligt bestämmelserna i kan fullmäktige därmed inte delegera sin beslutanderätt vare sig till andra interna organ än nämnder eller till externa organ. En annan sak är att fullmäktige kan besluta att vården av kommunala angelägenheter ska överlämnas från kommunen eller till juridiska personer och enskilda individer enligt 3 kap. 16 § KL. Härigenom ges bl.a. förut- sättningar för fullmäktige att utforma den kommunala organisationen så att förvaltningen avseende ett visst verksamhetsområde ombesörjs av ett kommunalt företag i stället för av en nämnd. Vården av kommunala angelägenheter kan även överlämnas till kommunalförbund eller ombesörjas av nämnder som är gemensamma för flera kommuner eller landsting (3 kap. 3 a och 20 §§ KL). Extern delegation för fullmäktige är i princip tillåtet endast enligt 6 kap. 3 § lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter. Ett skäl för detta är kommun- och landstingsmedlemmarnas rätt att genom överklagande åstadkomma laglighetsprövning av fullmäktiges beslut enligt 10 kap. KL. Beslut som fattats av någon annan än ett kommun- eller landstingsinternt organ kan inte laglighetsprövas. Vidare kan extern delegation leda till att verksamhet undandras granskning av den kommunala revisionen. Med undantag för att revisorerna granskar verksamheten i kommunala företag genom de revisorer eller lekmanna- revisorer som utsetts i dessa, omfattar nämligen de kommunala revisorernas uppdrag endast verksamhet som bedrivs inom nämndernas verksamhetsområden (9 kap. 9 § första stycket KL). Extern delegation kan vidare åsidosätta enskildas rätt att få ta del av allmänna handlingar hos kommuner och landsting om delegaten t.ex. är anställd i ett organ som inte lyder under offentlighetsprincipen. Kommunallagen ger inte heller möjlighet för nämnder att delegera beslutanderätt till organ eller personer som inte är del av eller anställda av den egna kommunen eller . Bestämmelsen om att gemensamma nämnder får delegera beslutanderätt till personer som är anställda i någon av de samverkande kommunerna eller landstingen utgör dock ett undantag. Däremot finns i speciallagstiftningen vissa regler om att beslutanderätt kan överlämnas till anställda i andra kommuner eller landsting (bl.a. i och lagen [2003:778] om skydd mot olyckor, se avsnitt 7.2.2). 7.2.2Bestämmelser om extern delegation i annan lagstiftning I 3 kap. 12 § andra stycket lagen om skydd mot olyckor ges förutsättningar för kommuner att delegera beslutanderätt i ärenden som gäller sådana uppgifter som kommunen har enligt denna lag. Enligt bestämmelsen får en kommun efter överenskommelse med en annan kommun uppdra åt en anställd i den andra kommunen att besluta på kommunens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden, dock inte i sådana ärenden som avses i 6 kap. 34 § KL. Vidare anges att bestämmelserna i 6 kap. 2427 och 35 §§ KL om jäv och anmälan av beslut till nämnd ska tillämpas på den som fattar sådana beslut. I huvudsak samma innehåll finns i bl.a. 26 kap. 7 § andra stycket och 14 § andra stycket livsmedelslagen (2006:804). En sådan regel gällde också tidigare enligt djurskyddslagen (1988:534) från till (bestämmelsen, som fanns i 24 a §, upphörde att gälla med anledning av att kommunernas ansvar för djurskyddsarbetet upphörde). I förarbetena till bestämmelsen i bl.a. djurskyddslagen anfördes att delegeringen till sin natur i princip inte skiljer sig från den delegering av beslutanderätt som en nämnd enligt har rätt att lämna till anställda i den egna kommunen (prop. 2004/05:72 s. 19). Delegation av beslutanderätt från överförmyndarnämnder och överför- myndare regleras i 19 kap. 14 § . möjliggör extern delegation men är inte utformad på samma sätt som Prop. 2011/12:106 bestämmelsen i t.ex. lagen om skydd mot olyckor. ske till en tjänsteman som har den kompetens som behövs. I delegationsbestämmelsen anges vissa begränsningar direkt i paragrafen. Bestämmelsen innehåller även vissa särskilda regler. Vidare finns regler om att beslut som fattats på delegation inte behöver anmälas för nämnden eller för överförmyndaren. Sistnämnda regel, som avser både intern och extern delegation, har motiverats med att beslut med stöd av delegation torde komma att fattas i stor utsträckning (se prop. 1974:142 s. 184). Det finns vidare en bestämmelse om extern delegation i 6 kap. 3 § lagen om vissa kommunala befogenheter. I huvudsak innebär den att en kommun eller ett landsting kan uppdra åt en arbetsgivarorganisation att reglera anställningsvillkoren för kommunens eller arbets- tagare genom kollektivavtal. Bestämmelsen, som medger delegation av fullmäktiges beslutanderätt, ger även möjlighet för kommunen eller att överlåta åt en nämnd som handlägger frågor om arbets- tagares anställningsvillkor att lämna ett sådant uppdrag. I 8 § lagen (2004:543) om samtjänst vid medborgarkontor finns även en bestämmelse som möjliggör delegation i särskilt angivna typer av ärenden då dessa förvaltningsuppgifter omfattas av ett s.k. samtjänstavtal (se prop. 1996/97:90 s. 47 och prop. 2008/09:123 s. 29). 7.2.3Kommuners och landstings möjligheter att använda sig av fullmakt För det civilrättsliga fullmaktsinstitutet finns allmänna bestämmelser i 2 kap. 1027 §§ lagen (1915:218) om avtal och andra rättshandlingar på Reglerna är inriktade på frågor om de rättsliga relationerna mellan huvudmannen, ombudet (dvs. fullmakt av huvudmannen att agera i dennes namn) och tredje man. Några regler om vem som får anlita ombud och i vilka sammanhang framgår däremot inte av denna lag. Vissa sådana bestämmelser finns dock i annan lagstiftning. Exempelvis regleras användning av ombud i rättegång i 12 kap. och 48 och 49 §§ förvaltnings- processlagen (1971:291), se även 9 § förvaltningslagen (1986:223) om användning av ombud i ärende hos förvaltningsmyndighet. I ett avseende innehåller KL en bestämmelse om kommuners och landstings möjligheter att använda sig av befullmäktigade ombud. 6 kap. 6 § första stycket KL framgår att styrelsen själv eller genom ombud får föra kommunens eller talan i alla mål och ärenden om inte någon annan ska göra det på grund av lag eller annan författning eller beslut av fullmäktige. Bestämmelsen behandlar styrelsens process- behörighet (prop. 1990/91:117 s. 196). Att KL i övrigt saknar särskilda bestämmelser om de kommunala organens möjlighet att använda fullmaktsinstitutet väcker frågan om och i så fall i vilken utsträckning ombud kan anlitas för fullgörande av Det står klart att ombud inte endast kan anlitas i rättegångar och liknande förfaranden utan att så också kan ske i vissa andra förhandlingssituationer, t.ex. för utövande av kommunens eller ägarroll på bolagsstämman i ett kommunalt aktiebolag (jfr 2009/10:134 s. 27 och 124). Det har även beskrivits att det normala visserligen är att fullmakt används för rättegångar eller förhandlingar men att en fullmakt också kan avse andra tidsbegränsade uppdrag, t.ex. kan en nämnd utse någon att vara beställarombud vid entreprenader och konsultuppdrag (se bl.a. m.fl., Kommunallagen med kommentarer och praxis, 5 uppl., 2011, s. 440 f. och Madell, Avtal mellan kommuner och enskilda, 2000, s. 81 f.). Gränserna för när fullmakt kan användas är således oklar. Regeringen bedömer dock att det endast är i begränsad utsträckning som ombud kan anlitas av kommunala organ. I upphandlingsärenden förekommer såväl sådana ställningstaganden som utgör beslut i KL:s mening som åtgärder av rent förberedande eller rent verkställande karaktär. Exempelvis kan utvärderingen av inkomna anbud ses som en rent förberedande åtgärd till det beslut om tilldelning som ska fattas enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, förkortad , och lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, förkortad LUF. Tilldelningsbeslutet, eller ett beslut att avbryta upphandlingen, är ett beslut i KL:s mening. Det faktiska undertecknandet av det ramavtal eller det upphandlings- kontrakt som en upphandling leder fram till är i regel ren verkställighet av tilldelningsbeslutet (jfr Ds 2004:37 s. 31 och Kammarrätten i avgörande i mål nr 8319-08). Det finns inga särskilda regler om beslutskompetens för olika kommunala organ eller om delegation i upphandlingslagstiftningen. I stället gäller den allmänna regleringen i KL. Det kan därmed ankomma antingen på fullmäktige eller på nämnderna att fatta beslut i ärenden om upphandling. Såväl fullmäktige som nämnder är upphandlande myndig- heter (2 kap. 19 § och 2 kap. 21 § LUF). I sådana ärenden som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen eller måste beslut fattas av full- mäktige (3 kap. 9 § första stycket KL). Någon möjlighet till delegation från fullmäktige finns inte i sådana ärenden (3 kap. 10 § första stycket KL). På nämnderna ankommer att besluta i frågor som rör förvaltningen (3 kap. 13 § första stycket KL). Förvaltningen omfattar bl.a. vardagliga beslut om den löpande verksamheten, vilket t.ex. inbegriper att besluta om vissa inköp. Någon klar gräns för vilka slags inköp som utgör del av förvaltningen kan inte dras. I praktiken kan sannolikt en betydande del av den kommunala upphandlingen hänföras direkt till nämndernas förvaltning. Upphandlingsärenden som på grund av sin art eller andra omständigheter ändå inte kan hänföras till begreppet förvaltning, men som dock inte är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen eller , kan också komma under nämndernas kompetens efter delegation från fullmäktige (3 kap. 10 § första stycket och 3 kap. 13 § andra stycket KL). Delegation av nämndernas beslutanderätt i upphandlingsärenden kan, liksom i andra slags ärenden, ske enligt bestämmelserna i 6 kap. 33 38 §§ KL. Beslutanderätten får visserligen inte delegeras i bl.a. ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda, om de är av principiell be- Prop. 2011/12:106 skaffenhet eller annars av större vikt (6 kap. 34 § KL). att upphandlingsärenden inte innefattar myndighetsutövning kan detta dock inte hindra delegation i sådana ärenden. I praktiken är det vanligt att kommunala nämnder i hög grad utnyttjat möjligheterna till delegation i upphandlingsärenden. Det är t.ex. inte ovanligt att delegationsordningar bemyndigar olika befattningshavare att besluta om upphandlingar upp till vissa belopp. Vidare regleras vanligt- vis i nämndreglementen vem som får underteckna handlingar av olika slag, t.ex. avtal. Sådana bestämmelser kan även finnas i delegations- ordningar. Åtgärder som har rent verkställande eller rent förberedande karaktär, t.ex. utvärderingen av inkomna anbud som förberedelse för tilldelningsbeslutet, kan hanteras av kommunens eller anställda redan som följd av deras arbetsuppgifter. I vad mån befullmäktigade ombud kan anlitas för att vidta rent förberedande eller rent verkställande åtgärder i en upphandling synes inte ha klargjorts i rättspraxis och inte heller närmare ha diskuterats i den juridiska litteraturen. Användande av fullmakt är dock, enligt regeringens bedömning, tillåtet då uppdraget avser bl.a. faktiskt handlande eller enklare förvaltnings- och verkställighetsåtgärder. I praktiken är det också en väl etablerad praxis bland kommuner och landsting att använda sig av fullmaktsinstitutet då utomstående organ anlitas för hjälp med genomförandet av samordnade upphandlingar. Ett sådant uppdrag kan ha olika utformning men det förekommer t.ex. uppdrag som omfattar samtliga åtgärder i upphandlingsförfarandet utom tilldelningsbeslut, inklusive avtalstecknande och att företräda huvudmannen i en eventuell överprövningsprocess i domstol. Vid anskaffning av tjänster är en upphandlande myndighet eller enhet som huvudregel skyldig att genomföra en upphandling. Något generellt undantag för sådana tjänster som avser genomförandet av en upp- handling, t.ex. konsulttjänster i samband med utformningen av ett för- frågningsunderlag, finns varken i EU:s upphandlingsdirektiv eller i den svenska upphandlingslagstiftningen. Särskilda regler som införts om inköpscentraler innebär dock att det under vissa förutsättningar är möjligt för upphandlande myndigheter och enheter att ta hjälp av en annan upphandlande myndighet vid sin anskaffning av varor, tjänster och bygg- entreprenader, utan att denna hjälp behöver konkurrensutsättas genom upphandling. Den svenska regleringen om inköpscentraler, som syftar till att delvis genomföra bestämmelser om inköpscentraler i EU:s upphandlings- direktiv, trädde i kraft och återfinns i 2 kap. 9 a § och 4 kap. 22 § respektive i 2 kap. 9 a § och 4 kap. 4 § LUF. En motsvarande reglering finns även i lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet, förkortad LUFS, som trädde i kraft Enligt 4 kap. 22 § får en upphandlande myndighet anskaffa byggentreprenader, varor och tjänster, med hjälp av Prop. Detsamma gäller för upphandlande enheter 4 kap. 4 § LUF. Bestämmelserna innebär att anlitandet inköpscentral inte måste föregås av en upphandling (prop. 2009/10:180, del 1, s. 328 och 377). De ger således uttryck för ett undantag från upphandlingsskyldigheten. Däremot måste inköpscentralen vid genomförande av upphandlingar iaktta reglerna i respektive LUF. Med inköpscentral avses enligt 2 kap. 9 a § en upphandlande myndighet som 1.ingår ramavtal om byggentreprenader, varor eller tjänster som är avsedda för andra upphandlande myndigheter, eller 2.medverkar vid en offentlig upphandling i egenskap av ombud åt flera upphandlande myndigheter. Begreppet inköpscentral definieras på likartat sätt i 2 kap. 9 a § LUF. Även enligt denna bestämmelse måste inköpscentralen vara en upphand- lande myndighet. Bestämmelserna om inköpscentraler har ett begränsat tillämpningsområde bl.a. på så sätt att de inte är tillämpliga då endast en enstaka upphandlande myndighet eller enhet anlitar en upphandlande myndighet för hjälp i en upphandling. Definitionen av begreppet inköpscentral i respektive LUF innebär att bedömningen av om en upphandlande myndighet omfattas av definitionen är knuten till dess roll i en enskild upphandling, dvs. inte till dess verksamhet i stort. Definitionen innebär vidare att en upphandlande myndighet som medverkar i en upphandling kan vara att se som en inköpscentral i två skilda situationer, beroende på dess roll i upphand- lingen. Den ena situationen (det s.k. ramavtalsfallet) framgår av första punkten I dessa fall är det fråga om en upphandlande myndighet, dvs. inköpscentralen, som själv ingår ramavtal om byggentreprenader, varor eller tjänster men där dessa är avsedda för andra upphandlande myndigheter eller enheter. Efter att ramavtalet ingåtts är det möjligt för de upphandlande myndigheter eller enheter som anlitat inköpscentralen att tilldela kontrakt, eller avropa, enligt ramavtalet. Den andra situationen (det s.k. ombudsfallet) framgår av andra punkten inämnda paragrafer och innebär att en upphandlande myndighet, dvs. inköpscentralen, medverkar i en upphandling som ombud åt flera andra upphandlande myndigheter eller enheter. I dessa fall resulterar upphand- lingen i att kontrakt tilldelas eller ramavtal ingås av de upphandlande myndigheter eller enheter som är huvudmän för inköpscentralen. Att lagtexten anger att ombudsrollen ska avse flera andra upphandlande myndigheter eller flera upphandlande enheter innebär att en upphand- lande myndighet som i en upphandling är ombud endast för en enstaka sådan myndighet eller enhet inte är en inköpscentral (se prop. 2009/10:180, del 1, s. 263, 318 och 377). De två roller som en inköpscentral kan ha enligt definitionerna i och ger upphov till olika fördelning av bl.a. ansvaret för att regelverket följs. Ansvaret för att bestämmelserna följs En viktig frågeställning beträffande inköpscentraler är vilken aktör som är ansvarig för att bestämmelserna i upphandlingslagstiftningen följs och som ska vara motpart vid en eventuell domstolsprövning då en leverantör ansökt om överprövning eller väckt talan om skadestånd. fördelningen ser olika ut beroende på om inköpscentralens roll är att ingå ramavtal för andra upphandlande myndigheter eller enheter (ramavtals- fallet) eller om dess roll i stället är att vara ombud i upphandlingen (ombudsfallet). I ramavtalsfallet är det den myndighet som tecknar ramavtalet, dvs. inköpscentralen, som är ansvarig och blir motpart vid en eventuell Det framgår uttryckligen av lagtexten i 2 kap. 9 a § 1 och att det är inköpscentralen som ingår ramavtalet. också inköpscentralen som bl.a. ansvarar för att upphandlingen genomförs i enlighet med lagstiftningen, utom såvitt avser ramavtal som förutsätter förnyad konkurrensutsättning (dvs. innehåller alla villkor för tilldelning av kontrakt). inköpscentralen som blir motpart om en leverantör väcker talan om överprövning i förvaltningsdomstol eller om skadestånd i allmän domstol, frånsett när talan avser en förnyad konkurrensutsättning (se 2009/10:180, del 1, s. 264 ff.). I ombudsfallet är det i stället den myndighet som anlitar inköps- centralen som är ansvarig för att bestämmelserna iakttas. centralen har rollen av ombud innebär att det i detta fall är de upphandlande myndigheter eller enheter som anlitar inköpscentralen som ingår det avtal som blir resultatet av den aktuella upphandlingen. om inköpscentralens ombudsroll i ett visst fall omfattar samtliga åtgärder i upphandlingsförfarandet, inklusive avtalstecknandet, görs alltså åtgärderna i uppdragsgivarnas (huvudmännens) namn. en väsentlig skillnad mot ramavtalsfallet, som i stället innebär att inköps- centralen agerar i eget namn. Det är i ombudsfallet också inköps- centralens uppdragsgivare som blir motparter i den mån en leverantör väcker talan med anledning av upphandlingen. 7.3Behov av en möjlighet att överföra beslutanderätten externt De problem som har framhållits med avsaknaden av en kommunalrättslig möjlighet att överföra beslutanderätten vid samordnad upphandling är bl.a. att ett administrativt merarbete uppstår för kommunerna, landstingen och samordnaren. Tilldelningsbeslut måste t.ex. fattas av varje samverkande kommun och landsting i likalydande versioner för att sedan skickas in till samordnaren. Merarbete uppkommer både för den som samordnar upphandlingar och för huvudmännen. Merarbetet har dock olika stor omfattning och betydelse, bl.a. utifrån samarbetets ut- formning och antalet kommuner och landsting som deltar i samord- ningen. En ofullständig administrativ samordning kan även ha vissa andra Prop. 2011/12:106 följder. En upphandlande myndighet är skyldig att möjligt skriftligen underrätta anbudssökande och anbudsgivare om bl.a. de beslut som har fattats om att sluta ett ramavtal eller att tilldela ett kontrakt (9 kap. 9 § eller 15 kap. 19 § LUF). När kommuner och landsting genomför samordnade upphandlingar genom ombud är det i praktiken regelmässigt endast ombudet som sänder en enda underrättelse om tilldelningsbeslut. I den mån det ändå förekommer att varje kommun och landsting sänder en egen underrättelse om sitt tilldelningsbeslut till anbudsgivarna, kan det inträffa att dessa meddelanden sänds . Detta medför att den s.k. avtalsspärren inte löper för samtliga kommuner och landsting. Tidpunkten för när de får ingå avtal, med verkan för bl.a. möjligheterna till överprövning, kan därmed vara olika (se bl.a. 16 kap. 1 och 11 §§ ). Om tilldelningsbeslut fattas av samverkande kommuner och landsting , har detta vidare en direkt betydelse ur sekretess- hänseende. Absolut sekretess gäller för uppgift om anbud hos de kommuner och landsting som inte har fattat tilldelningsbeslut, men däremot inte hos de kommuner och landsting som har beslutat om tilldelning (19 kap. 3§ andra stycket offentlighets- och sekretesslagen [2009:400]). 7.3.2Till vilka bör överföring av beslutanderätt kunna ske? Regeringens bedömning: Det bör införas en möjlighet för kommuner och landsting som anlitar en inköpscentral som ombud enligt eller lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, förkortad LUF, att överföra beslutanderätten i upphandlingsärendet till inköpscentralen. Det bör däremot inte införas en möjlighet att överlämna beslutande- rätten i ett upphandlingsärende till någon annan som inte är inköps- central. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anser att det måste vara möjligt att delegera beslutanderätt till anställd i en annan upphandlande myndighet eftersom samarbete mellan upphandlande myndigheter eller enheter blir onödigt tungrott om inte denna möjlighet också införs. uttalar att extern delegation även borde tillåtas i fråga om ett enskilt upphandlingsuppdrag från kommunen till ett eget in house-företag. Skälen för regeringens bedömning När en kommun eller ett landsting överlämnar hela eller delar av sin upphandlingsverksamhet åt ett annat organ, t.ex. ett kommunalförbund eller ett kommunalt företag, innebär det att det organisatoriskt är detta organ som övertar hela ansvaret för upphandlingsverksamheten. kommunalrättsligt behov av överlämnande av beslutanderätt avseende upphandlingsbeslut finns således inte i dessa situationer. Inte heller finns Prop. 2011/12:106 något behov för kommuner och landsting att kunna överlämna beslutanderätt när den externa aktören är en inköpscentral med uppdrag att ingå ramavtal i eget namn. Det saknas då såväl förutsättningar som behov för de kommuner och landsting som anlitar inköpscentralen att själva fatta beslut om tilldelningen liksom att vidta andra åtgärder i upphandlingen. När kommuner och landsting däremot anlitar en inköpscentral för att medverka vid en upphandling som ombud enligt 4 kap. 22 § eller