prop · H00345 · 2012-11-15 00:00:00 — Det finns mot den bakgrunden anledning att överväga åtgärder som kan säkerställa att de aktuella målen i domstol blir avgjorda inom rimlig tid. Regeringen kan konstatera att överklagandetider har en direkt påverkan på handläggningstiderna i domstol. Även om ett överklagande ges in till domstolen i ett tidigt skede kan målet inte avgöras innan överklagandetiden gått ut, om det inte klart framgår att klaganden har slutfört sin talan och, om det finns en annan taleberättigad part, att denne inte avser att överklaga (jfr t.ex. RÅ 2008 not 30). På så sätt kan inte ens enklare mål behandlas i ett skyndsamt förfarande. En effektiv handläggning motverkas av att även okomplicerade eller uppenbara mål tynger domstolarnas balanser. Regeringens mål för den dömande verksamheten är att den ska bedrivas med hög kvalitet och vara effektiv. Regeringen har i Domstolars regleringsbrev uttalat att huvuddelen av målen i förvaltnings- och kammarrätterna inte bör ta än att avgöra i respektive instans. Nuvarande överklagandetider för de aktuella måltyperna bidrar till att domstolarna har svårt att uppnå de verksamhetsmål regeringen har bestämt. En förkortning av överklagandetiderna skulle skapa förutsättningar för en mer effektiv domstolsprocess. Några remissinstanser, bl.a. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen och vid , framhåller att en förkortad överklagandetid kan medföra ett ökat antal reservationsvisa eller onödiga överklaganden. Regeringen anser att riskerna för detta i de nu aktuella måltyperna inte bör överdrivas. Enligt regeringens uppfattning är det möjligt för en part att även vid en förkortad överklagandetid ta ställning till om han eller hon avser att överklaga och därefter formulera ett överklagande. Vid behov kan klaganden begära att få komplettera överklagandet efter överklagandetidens utgång. Varken Regeringsrättens ledamöter eller någon av kammarrätterna ger uttryck för att det skulle vara problematiskt med en förkortad överklagandetid. Mot den angivna bakgrunden anser regeringen att övervägande skäl talar för att som föreslås i promemorian och som en majoritet av remissinstanserna ställer sig bakom, socialförsäkringsmål, mål om arbetslöshetsförsäkring och tullmål bör omfattas av ordningen med tre veckors överklagandetid. Bestämmelser som föreskriver två månaders överklagandetid för dessa måltyper bör därför tas bort. För tullmål finns regler om anslutningsöverklagande som innebär att om en part överklagar får motparten överklaga inom en månad från utgången av överklagandetiden för den som överklagade först (9 kap. 12 § tullagen). Regeringen har i tidigare sammanhang gjort bedömningen att om framstår som en rimlig tid för anslutningsöverklagande när tiden för överklagande av beslut är (prop. 2010/11:165 s. 1152, se även 50 kap. 2 § RB). I promemorian föreslås också att tiden för anslutningsöverklagande i tullmål ska vara och en majoritet av remissinstanserna, bl.a. , ställer sig bakom förslaget. Mot denna bakgrund anser regeringen att tiden för anslutningsöverklagande i tullmål bör bestämmas till . Tiden för överklagande av domstolsavgörande i skattemål I promemorian föreslås att tiden för överklagande även i skattemål ska vara . Detta förslag avstyrks av flera remissinstanser. Bland annat vid , Kommuner och Landsting, Näringslivets skattedelegation och Far betonar att skattemålen i flera fall är omfattande, avser betydande belopp och innefattar komplicerade affärsrättsliga och skatterättsliga frågor, vilket ställer större krav än i andra mål på parterna vid ett överklagande. framhåller att tre veckors överklagandetid på ett betydande sätt skulle försvåra myndighetens möjligheter att kunna fullgöra uppdraget att överklaga de mål som bör bli föremål för en överprövning. Den tid som ofta krävs för att analysera domstolsavgörandet och bedöma om det bör överklagas, vilket innefattar samråd med revisorer eller rättsligt sakkunniga, talar enligt verket för att tvåmånadersfristen bör bestå. De remissinstanser som företräder näringslivet och enskilda parter, bl.a. och Företagarna, menar att är alltför för de skattskyldiga att kunna göra en riktig bedömning av frågan om domen ska överklagas och därefter utforma ett överklagande. Enligt bl.a. Far förekommer det dessutom att enskilda först sedan de förlorat i första domstolsinstans anlitar ett ombud, vilket ytterligare försvårar möjligheterna att överklaga . Enligt regeringens uppfattning är det också för skattemålen viktigt med en effektiv domstolsprocess. För t.ex. ett mindre företag kan ett snabbt besked från domstolen i ett skattemål ha stor betydelse för den fortsatta verksamheten. Det går inte att bortse från att skattemålen kan vara både omfattande och komplicerade och att detta måste beaktas vid bedömningen av om överklagandetiden kan förkortas även för dessa mål. Till detta kommer att regeringen avser att tillsätta en utredning med uppdrag att ta fram ytterligare förslag för att skapa en modern, effektiv och rättssäker förvaltningsprocess. En stor uppgift i uppdraget kommer att vara att se över om det finns behov av att stärka rättssäkerheten såvitt avser skattemål ytterligare, framför allt genom specialisering av sådana 2012/13:45 mål i domstol (prop. 2012/13:1 s. 322). Eftersom frågan om handläggningen av skattemål i domstol kommer att bli föremål för en översyn framstår det enligt regeringens mening som mindre lämpligt att nu vidta åtgärder för att korta överklagandetiderna i skattemålen. Promemorians förslag i denna del bör därför inte genomföras. Tiden för överklagande av myndighetsbeslut Även med den förkortning av överklagandetiden för domstolsavgöranden som föreslås ovan uppnås inte enhetlighet genom instanserna så länge tiden för överklagande av beslut på myndighetsnivå fortsatt är . Flera remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i , Kammarrätten i , och , anser att det med hänsyn till både effektiviteten och enhetligheten finns ett behov av att även förkorta tiden att överklaga myndigheternas beslut. Regeringen anser att en strävan bör vara att åstadkomma både kortare handläggningstider och större enhetlighet genom samtliga instanser, men konstaterar att det inte finns förutsättningar att närmare överväga den frågan i detta lagstiftningsärende. 11.2Överklagande av vissa avvisningsbeslut och beslut i ärenden om förmåner enligt socialförsäkringsbalken får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Ett beslut får dock inte överklagas av en enskild innan beslutet har omprövats. En enskilds överklagande innan det har omprövats ska anses som en begäran om omprövning (113 kap. 10 § andra stycket, 32 § första stycket samt 37 och 39 §§ SFB). Motsvarande gäller även beslut av en arbetslöshetskassa i ärenden enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring (49 och 50 §§) och beslut av i ärenden om inkomstgrundad ålderspension (113 kap. 32 § SFB). I alla de nu berörda fallen ska en begäran om omprövning eller ett överklagande som kommer in för sent avvisas av den som har fattat beslutet, dvs. av , arbetslöshetskassan, eller . Avvisningsbeslutet kan i samtliga fall överklagas till förvaltningsrätten. Om ett överklagande har avvisats såsom för sent inkommet och en förvaltningsrätt efter överklagande har prövat avvisningsbeslutet, får domstolens beslut inte överklagas (33 § fjärde stycket FPL). Samma ordning gäller om en förvaltningsmyndighets beslut i motsvarande fall överklagas till en högre förvaltningsmyndighet (30 § FL). Bestämmelsen i förvaltningsprocesslagen infördes (prop. 1997/98:101, bet. 1997/98:JuU17, rskr. 1997/98:226). I propositionen uttalade regeringen sin avsikt att i ett annat sammanhang återkomma till frågan om motsvarande begränsning i de fall där det första beslutet har utgjort ett beslut att avvisa en begäran om omprövning. Det påpekades att denna ordning redan fanns i dåvarande 6 kap. 10 § TL (a. prop. s. 88 f.). har utan ändring i sak överförts till 67 kap. 26 § SFL. Motsvarande regel Prop. 2012/13:45 finns även i 22 kap. 2 § fastighetstaxeringslagen (1979:1152). Bestämmelsen i 33 § fjärde stycket FPL gäller inte avvisningsbeslut som har meddelats av vissa förvaltningsmyndigheter eller av arbetslöshetskassor (se bl.a. 113 kap. 18 och 32 §§ SFB, 60 § andra stycket lagen om arbetslöshetsförsäkring och 110 § andra stycket lagen om arbetslöshetskassor). 11.2.2Beslut om avvisning av begäran om omprövning Regeringens förslag: Förbudet i förvaltningsprocesslagen mot att i mer än en domstolsinstans överklaga ett beslut att avvisa ett för sent inkommet överklagande ska gälla även avvisningsbeslut enligt socialförsäkringsbalken, lagen om arbetslöshetsförsäkring och lagen om arbetslöshetskassor. Även beslut att avvisa en för sent inkommen begäran om omprövning ska kunna överprövas endast i en domstolsinstans. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens (Ds 2010:17 s. 158). Remissinstanserna: Ingen remissinstans invänder mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Om en förvaltningsmyndighet har av- visat ett överklagande såsom för sent inkommet och en allmän förvalt- ningsdomstol efter överklagande har prövat detta beslut, får som nämns ovan domstolens beslut inte överklagas (33 § fjärde stycket FPL). vissa beslut av , , eller en arbetslöshetskassa görs dock undantag från denna ordning. Som regeringen har uttalat är avvisningsfrågan vanligtvis enkel att bedöma. Det rör sig om en prövning för vilken förutsättningarna är tydligt angivna i författningstexten och där det därför inte finns något större utrymme för tolkning eller tvekan i tillämpningen (prop. 1997/98:101 s. 88 f.). Regeringen anser därför att bestämmelserna som undantar tillämpningen av 33 § fjärde stycket FPL (113 kap. 18 § SFB, 60 § lagen om arbetslöshetsförsäkring och 110 § lagen om arbetslöshets- kassor) bör tas bort. Som en konsekvens av detta bör även 113 kap. 32 § SFB, 28 § lagen (1991:1047) om sjuklön, 4 § lagen (1991:1488) om handläggning av vissa ersättningar till den som tjänstgör inom total- försvaret, 4 kap. 9 § lagen (2008:145) om statligt tandvårdsstöd och 17 § lagen (2008:313) om jämställdhetsbonus, ändras på så sätt att hänvis- ningarna som i dessa bestämmelser görs till 113 kap. 18 § SFB tas bort. Därigenom kommer den nu aktuella avvisningsfrågan att handläggas på ett enhetligt sätt inom förvaltningsprocessen. Enligt regeringens mening saknas det vidare anledning att göra åtskill- nad mellan avvisningsbeslut som avser ett överklagande och avvisnings- beslut som avser en begäran om omprövning. omprövning har nära samband med bestämmelserna om överklagande och kan inte anses mer komplicerade att bedöma. möjligheten att överklaga denna typ av beslut finns redan på skatte- Det kan på goda grunder ifrågasättas varför ett överklagande av ett beslut att avvisa en begäran om omprövning kan fullföljas till högsta 2012/13:45 instans, som möjligheten att överklaga ett beslut att avvisa ett överklagande är begränsad till en instans. Regeringen anser att samma princip bör gälla i dessa fall. Mot denna bakgrund bör 33 § fjärde stycket FPL ändras så att reglerna även omfattar överklagande av en myndighets beslut genom vilket en för sent framställd begäran om omprövning har avvisats. I 22 kap. 2 § fastighetstaxeringslagen och 67 kap. 26 § SFL finns särskilda bestämmelser som föreskriver att förvaltningsrätts beslut avseende beslut att avvisa en begäran om omprövning såsom för sent inkommen inte får överklagas. Dessa bestämmelser blir överflödiga när en motsvarande generell bestämmelse införs i förvaltningsprocesslagen och de bör därför tas bort. 11.3 Utgångspunkten för beräkning av överklagandetiden Enligt såväl 23 § FL som 6 a § FPL ska ett överklagande ha kommit in till den myndighet som har meddelat det överklagade beslutet från den dag då klaganden fick del av beslutet. Om klaganden är en part som företräder det allmänna och beslutet överklagas till förvaltningsrätt eller kammarrätt ska överklagandet dock ha kommit in från den dag då beslutet meddelades. I fråga om utgångspunkten för beräkning av tiden för överklagande byggde förslaget i förvaltningslagen på betänkandet Förvaltningslag (SOU 1968:27) och förslaget i förvaltningsprocesslagen på promemorian Förfarandet i förvaltningsdomstol (Stencil Ju 1970:11). I både betänkandet och promemorian föreslogs att utgångspunkten för beräkningen av tiden för överklagande skulle vara tiden för delgivning av beslutet. Departementschefen menade emellertid att det av rättssäkerhetsskäl inte oundgängligen krävs att utgångspunkten för tiden för överklagande ska vara den dag då beslutet formligen delges (prop. 1971:30 del 2 s. 417). Han ansåg därför att det var mindre lämpligt att generellt välja delgivningsdagen som utgångspunkt för tiden för överklagande och i stället bestämdes att utgångspunkten ska vara tiden när klaganden får del av beslutet. Bestämmelserna om överklagandetiden i förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen överlappar varandra när beslutsmyndigheten är en förvaltningsmyndighet och den instans som ska pröva överklagandet är en allmän förvaltningsdomstol. Vid överklagande av en förvaltningsdom- stols beslut gäller däremot endast förvaltningsprocesslagen. För de allmänna domstolarna gäller en annan utgångspunkt för beräkning av tiden för överklagande än den som gäller för allmänna förvaltnings- domstolar och förvaltningsmyndigheter. När det gäller överklagande av domar till hovrätt eller är dagen för domens meddel- ande utgångspunkten för när överklagandetiden börjar löpa (50 kap. 1 §, Prop. 2012/13:45 51 kap. 1 § och 55 kap. 1 § RB). Som huvudregel gäller samma utgångs- punkt för sådana beslut som inte innebär att målet har prövats i sak. Om ett beslut under rättegången inte har meddelats vid sammanträde och det inte heller vid ett sammanträde har tillkännagetts när beslutet kommer att meddelas, ska dock klagotiden räknas från den dag då klaganden fick del av beslutet (52 kap. 1 § och 56 kap. 1 § RB). För ärenden är dagen för beslutet utgångspunkten för överklagandefristen, om beslutet innebär att ärendet avgjorts, om beslutet har meddelats vid ett sammanträde eller om det vid ett sammanträde har angetts när beslutet kommer att meddelas. I annat fall är utgångspunkten den dag klaganden fick del av beslutet (38 § ÄL). I sak överensstämmer denna reglering med den som enligt gäller för beslut. 11.3.2Beräkning av överklagandetid efter muntlig förhandling Regeringens förslag: När ett beslut av en förvaltningsrätt eller kammarrätt har meddelats vid en muntlig förhandling eller det vid en muntlig förhandling har angetts när beslutet kommer att meddelas, ska överklagandetiden även för enskilda räknas från den dag domstolens beslut meddelades. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens (Ds 2010:17 s. 162 f.). Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. behovet av en undantagsregel med koppling till muntlig förhandling för beräkning av överklagandetiden för enskild part med tanke på att förvalt- ningsprocessen i huvudsak är ett skriftligt förfarande. och LO-TCO Rättsskydd avstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag: Det system för beräkning av tid för överklagande som normalt tillämpas inom förvaltnings- och förvaltnings- processrätten innebär, för det fall klaganden är en enskild part, att den dag då klaganden fick del av beslutet bildar utgångspunkt för beräk- ningen av tiden för överklagande. Om klaganden är en part som före- träder det allmänna räknas tiden för överklagande i stället för Det system som tillämpas i de allmänna domstolarna innebär i regel att dagen för avgörandet även för en enskild part bildar utgångs- punkt för beräkningen av tiden för överklagande. Enligt regeringen finns det anledning att överväga om reglerna kan förändras i syfte att uppnå en effektivare process och i högre grad und- vika onödig tidsutdräkt i processen. Rättegången i allmän domstol utgår från att mål avgörs efter huvudförhandling. Förfarandet i allmän förvalt- ningsdomstol är däremot, som Kammarrätten i påpekar, i grun- den en skriftlig process. Det framstår mot den bakgrunden inte som ända- målsenligt att i förvaltningsprocessen generellt övergå till en ordning där tiden för överklagande räknas för domstolens avgörande. Det har emellertid blivit allt vanligare med inslag av muntlig förhandling i de allmänna förvaltningsdomstolarna. 2012/13:45 instans- och processordningen i migrationsmål infördes togs för sådana mål in en bestämmelse som innebär att ett överklagande av en migrationsdomstols beslut, som har meddelats vid en muntlig förhandling, ska ha kommit in från den dag beslutet meddelades. Om beslutet inte har meddelats vid en muntlig förhandling och det inte heller vid en sådan förhandling har tillkännagetts när beslutet kommer att meddelas, ska dock överklagandetiden för den enskilde räknas från den dag då han eller hon fick del av beslutet (16 kap. 10 § utlänningslagen). I promemorian föreslås att en bestämmelse om beräkning av överklagandefristen motsvarande den som gäller i migrationsdomstol införs i allmän förvaltningsdomstol. En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller invänder inte mot det. Bland annat Kammarrätten i anser emellertid att införandet av ytterligare en bestämmelse om beräkning av tid för överklagande endast bör ske om regeln är enkel och inte medför några tillämpningsproblem. Enligt kammarrätten är det t.ex. oklart hur överklagandetiden ska beräknas när en part inte är närvarande vid en muntlig förhandling där det aviseras när beslutet ska meddelas. Regeringen anser att om ett beslut av en förvaltningsrätt eller en kammarrätt meddelas vid en muntlig förhandling eller om det vid en sådan anges när ett beslut kommer att meddelas, är förhållandena direkt jämförbara med dem i allmän domstol och i migrationsdomstol. Att på samma sätt som i dessa domstolar ha en generell ordning i förvaltningsprocessen som innebär att överklagandetiden för en enskild part börjar löpa från beslutets meddelande vid en muntlig förhandling eller från det vid förhandlingen har angetts att beslutet kommer att meddelas, ökar enligt regeringens uppfattning förutsättningarna för en effektiv process. Regeringen har i tidigare sammanhang konstaterat att denna ordning synes ha fungerat väl och bedömt att risken för att den enskilde i dessa fall lider rättsförluster får anses liten (prop. 2004/05:170 s. 133 f. och prop. 2009/10:215 s. 172 f.). Regeringen konstaterar att promemorians förslag innebär att överklagandefristen räknas med utgångspunkt från vad som anges vid den muntliga förhandlingen även om en part har avstått från att vara närvarande vid den (jfr Fitger m.fl., s. 52:22). Det blir därmed upp till rätten att ta ställning till om partens utevaro bör påverka på vilket sätt eller beslutet meddelas. Bestämmelsens utformning synes inte ha vållat några tillämpningsproblem i allmän domstol eller i migrationsdomstolarna och regeringen bedömer att den är ändamålsenlig även inom förvaltningsprocessen i övrigt. Mot den angivna bakgrunden anser regeringen att det i förvaltningsprocesslagen bör införas en särskild bestämmelse som ska gälla för beräkning av tiden för överklagande när beslutet har meddelats vid en muntlig förhandling eller det vid en muntlig förhandling har angetts när beslutet kommer att meddelas. Tiden för överklagande bör alltså i de fallen även för den enskilde beräknas med utgångspunkt från den dag beslutet meddelades. Den nämnda bestämmelsen i utlänningslagen blir som en konsekvens av detta onödig och bör tas bort. 12 Prövningstillstånd i kammarrätten För de mål där det är särskilt föreskrivet krävs prövningstillstånd i kammarrätten vid överklagande av ett förvaltningsrättsavgörande. Detsamma gäller en förvaltningsrätts beslut i en fråga som har ett direkt samband med ett sådant mål. Prövningstillstånd krävs dock inte när talan förs av ombudsmän eller Justitiekanslern (34 a § första stycket FPL). Enligt 34 a § andra stycket FPL meddelas prövningstillstånd när det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av högre rätt (prejudikatfall), när anledning förekommer till ändring i det slut vartill förvaltningsrätten kommit (ändringsfall) eller när det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet (extraordinära fall). En kammarrätt är normalt domför med tre lagfarna ledamöter (12 § första stycket LAFD). Vid behandling av frågor om prövningstillstånd är en kammarrätt dock domför med två ledamöter, om de är ense om slutet (12 § femte stycket LAFD). Detsamma gäller vid behandling av andra frågor i mål där prövningstillstånd krävs för att ett överklagande ska prövas, om frågorna behandlas före eller i samband med frågan om prövningstillstånd. Om ledamöterna inte är ense om slutet gäller huvudregeln, dvs. tre domare ska delta i beslutsfattandet (prop. 1993/94:133 s. 35 f.). Systemet med prövningstillstånd vid överklagande från förvaltningsrätt till kammarrätt infördes för vissa mål (prop. 1993/94:133, bet. 1993/94:JuU24, rskr. 1993/94:319). Vid reformen togs i flera hänseenden bestämmelserna i om prövningstillstånd vid överklagande till hovrätten som förebild, bl.a. när det gäller grunderna för prövningstillstånd. Genom senare förvaltningsprocessrättsliga reformer har systemet med prövningstillstånd vid överklagande från förvaltningsrätt till kammarrätt getts en i princip allmän tillämpning (jfr t.ex. prop. 1994/95:27, 1995/96:22 och 1997/98:101). Systemet har utvärderats av . Utvärderingen visar att införandet av prövningstillstånd har gett ett positivt resultat, bl.a. i form av kortare handläggningstider och mer flexibla arbetsformer vid kammarrätterna (2002:4). I allmän domstol finns på motsvarande sätt ett system med prövningstillstånd vid överklagande från tingsrätt till hovrätt (49 kap. 12 och 13 §§ RB samt 39 § ÄL). Genom reformen En modernare rättegång utvidgades systemet och det omfattar numera alla avgöranden i tvistemål och ärenden samt vissa avgöranden i brottmål (prop. 2004/05:131, bet. 2004/05:JuU29, rskr. 2004/05:307 och prop. 2007/08:139, bet. 2007/08: JuU31, rskr. 2007/08:251). Genom reformen ändrades vidare grunderna för prövningstillstånd. Hovrätten ska i de s.k. ändringsfallen meddela prövningstillstånd om det finns anledning att tvivla på riktigheten av tingsrättens avgörande. Vidare tillkom en ny grund för prövningstill- 2012/13:45 stånd. Enligt denna ska prövningstillstånd meddelas i fall där det inte utan att sådant tillstånd meddelas går att bedöma riktigheten av det slut som tingsrätten kommit till (granskningsfall). Genom reformen ändrades också bestämmelserna om beslutförhet för hovrätten vid behandling av frågor om prövningstillstånd. Frågor om prövningstillstånd ska som huvudregel prövas av tre lagfarna domare. Om frågan är enkel, får ett prövningstillstånd som inte är begränsat till en viss del av målet beviljas av en lagfaren domare. Regeringen har beslutat om en utvärdering av reformen (dir. 2011:79). I uppdraget ligger bl.a. att kartlägga och analysera systemet med prövningstillstånd i hovrätten. 12.2Förändrade grunder för att meddela prövningstillstånd Regeringens förslag: Grunderna för att meddela prövningstillstånd i kammarrätten ska anpassas till vad som gäller för hovrätten. En kammarrätt ska meddela prövningstillstånd om det finns anledning att betvivla riktigheten av det slut som förvaltningsrätten har kommit till (ändringsfall), det inte utan att prövningstillstånd meddelas går att bedöma riktigheten av det slut till vilket förvaltningsrätten har kommit (granskningsfall), det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av högre rätt (prejudikatfall), eller det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet (extraordinära fall). Promemorians förslag överensstämmer med regeringens (Ds 2010:17 s. 167 f.). Remissinstanserna: Ingen remissinstans invänder mot förslaget att anpassa regleringen i förvaltningsprocesslagen avseende prövningstillstånd i ändringsfall till motsvarande regler i .