prop · GZ03172 · 2012-09-18 00:00:00 — Regeringens proposition 2011/12:172 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att möjligheten för kommuner och landsting att själva kunna utjämna intäkter , och därigenom möta konjunktur- variationer, förstärks. Detta ska ske genom tillskapandet av en möjlighet för kommuner och landsting att bygga upp resultatutjämningsreserver inom ramen för det egna kapitalet. Resultatutjämningsreserverna gör det möjligt att på ett ansvarsfullt sätt reservera en del av överskottet i goda tider och sedan använda medlen för att täcka underskott som uppstår till följd av en lågkonjunktur. Införandet av reserverna kan ses som ett förtydligande av det övergripande målet om god ekonomisk hushållning som kommuner och landsting ska ha i sin verksamhet. I propositionen görs även bedömningen att en statlig kommun- stabiliseringsfond inte bör införas. Ändringarna föreslås träda i kraft . En möjlighet införs även att reservera överskott upparbetade fr.o.m. . 2011/12:172 Innehållsförteckning Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) .......................................................................... Förslag till lag om ändring i lagen (1997:614) om 3 Ärendet ............................................................och dess beredning Kommuner och landsting i samhällsekonomin Regelverket för ekonomisk förvaltning och Ökat fokus på ekonomin Balanskravet bromsar i lågkonjunktur Marginaler och reserver i ekonomin vad gör kommuner och landsting ? Valet av pensionsmodell vid införandet av Gällande regelverk för redovisning av Bestämmelser i regeringsformen om En statlig ..............................................kommunstabiliseringsfond Resultatutjämningsreserver i kommuner och Förutsättningar för reservering till en Förutsättningar för användning av en Lokala riktlinjer för god ekonomisk hushållning och Redovisning av resultatutjämningsreserven i Redovisning av resultatutjämningsreserven i Utvärdering av den ekonomiska ställningen .................................. Redovisning av kommunala avtalspensioner ................................. Konsekvenser av förslagen ............................................................ 10.1Effekter på den kommunala konsumtionen och Konsekvenser för de offentliga finanserna...................... Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen............ 11.1Förslaget till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) ....................................................................... 11.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:614) om Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet .......................................... Förteckning över remissinstanserna..................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 2011/12:172 1 Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i kommunallagen (1991:900), 2.lag om ändring i lagen (1997:614) om redovisning. 2.1Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen (1991:900)1 dels att 8 kap. 1, 4, 5 a och 5 b §§ samt 10 kap. 8 § ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 8 kap. 3 d §, samt närmast före 8 kap. 3 d och 5 a §§ nya rubriker av följande lydelse. Kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och i sådan verksamhet som bedrivs genom andra juridiska personer. Kommuner och landsting ska ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och i sådan verksamhet som bedrivs genom andra juridiska personer. Fullmäktige ska besluta om riktlinjer för god ekonomisk hus- hållning för kommunen eller . Om kommunen eller har en sådan resultatutjämnings- reserv som avses i 3 d §, ska riktlinjerna även omfatta hanteringen av den. Kommuner och landsting får reservera medel till en resultat- utjämningsreserv under de förut- sättningar som anges i andra stycket. Reservering till en resultat- utjämningsreserv får göras för att utjämna intäkter över en konjunkturcykel, med högst ett belopp som motsvarar det lägsta av antingen den del av årets resultat eller den del av årets 4 kap. 3 a § 1 Lagen omtryckt 2004:93. lagen (1997:614) redovisning, som överstiger 1. en procent av summan av ekonomisk utjämning, eller 2. av summan av skatteintäkter samt generella stats- utjämning, om kommunen har ett negativt eget utjämningsreserv får användas för att utjämna intäkter över en kon- upprätta en budget för upprätta en budget för nästa kalenderår (budgetår). nästa kalenderår (budgetår). nämnd upprättas av den kommun nämnd upprättas av den kommun eller det landsting som har tillsatt eller det landsting som har tillsatt efter samråd med de övriga efter samråd med de övriga Budgeten skall upprättas så att Budgeten ska upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. intäkterna överstiger kostnaderna. Undantag från tredje stycket får Undantag från tredje stycket får göras om det finns synnerliga skäl. 1. i den utsträckning som medel tas i anspråk enligt 3 d § tredje 2. om det finns synnerliga skäl. Om kostnaderna för ett visst 4 kap. 3 a § lagen (1997:614) om erna, skall det negativa resultatet redovisning för ett visst regleras och det redovisade egna räkenskapsår är negativt, ska det 2Senaste lydelse 2004:775. 3Senaste lydelse 2004:775. kapitalet enligt balansräkningen återställas under de närmast följande tre åren. Fullmäktige skall anta en åtgärdsplan för hur återställandet skall ske. Beslut om reglering skall fattas senast i budgeten det tredje året då det negativa resultatet uppkom. regleras under de närmast följande Prop. 2011/12:172 tre åren. Fullmäktige ska anta en åtgärdsplan för hur regleringen ska ske. Beslut om reglering ska fattas senast i budgeten det tredje året då det negativa balanskravsresultatet uppkom. Fullmäktige får besluta att en Fullmäktige får besluta att en reglering av ett negativt resultat balanskravsresultat inte ska göras 1. om det har uppkommit till om det finns synnerliga skäl. följd av ett beslut med stöd av 8 kap. 4 § fjärde stycket, 2. om orealiserade förluster i värdepapper uppstått, eller 3. om det finns andra synnerliga skäl. det inte har tillkommit i laga det inte har tillkommit i laga beslutet hänför sig till något beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för som inte är en angelägenhet för det organ som har fattat det organ som har fattat beslutet strider mot lag eller beslutet strider mot lag eller Första stycket punkterna 3 och 4 Första stycket 3 och 4 gäller inte gäller inte beslut enligt 8 kap. 4 § tredje och fjärde styckena samt 5 a och 5 b §§. styckena samt 5 a och 5 b §§. Något annat beslut får inte sättas i det överklagade beslutets ställe. 1.Denna lag träder i kraft . 2.De nya bestämmelserna i 8 kap. 3 d § tillämpas dock från och med , om fullmäktige under beslutar 4Senaste lydelse 2004:775. 5Senaste lydelse 2004:775. 2011/12:172 att till en resultatutjämningsreserv göra en reservering för tidigare räkenskapsår. Förslag till lag om ändring i lagen (1997:614) Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1997:614) om redovisning dels att 4 kap. 4 och 5 §§ samt 5 kap. 2 § ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 4 kap. 3 a §, av följande lydelse. Förvaltningsberättelsen ska innehålla upplysningar om dels årets resultat efter balanskravs- justeringar, dels detta resultat med justering för förändring av resultatutjämningsreserven (balanskravsresultat). Balanskravsjusteringar görs genom att följande uppgifter inte beaktas vid beräkningen av årets resultat: 1.realisationsvinster som inte står i överensstämmelse med god ekonomisk hushållning, 2.realisationsförluster till följd av försäljning som står i överens- stämmelse med god ekonomisk hushållning, 3.orealiserade förluster i värdepapper, och 4.återföring av orealiserade förluster i värdepapper. Om kostnaderna för ett visst 3 a § för ett visst räkenskapsår är erna, skall det i förvaltnings- negativt, ska det i förvaltnings- berättelsen för det året anges när berättelsen för det året anges när och på vilket sätt man avser att och på vilket sätt man avser att göra den i 8 kap. 5 a § kommunal- göra den i 8 kap. 5 a § kommunal- beslutat att en sådan reglering inte mäktige har beslutat att en sådan skall ske, skall upplysning lämnas 1 Senaste lydelse 2004:776. 2011/12:172 om detta. Därvid skall skälen till beslutet anges. Upplysning skall också lämnas om hur tidigare räkenskapsårs negativa resultat har reglerats. lysning lämnas om detta. Därvid ska skälen till beslutet anges. Upplysning ska också lämnas om hur tidigare räkenskapsårs negativa balanskravsresultat har reglerats och om det balanskravs- resultat som återstår att reglera. Förvaltningsberättelsen skall innehålla en utvärdering av om målen för en god ekonomisk hushållning har uppnåtts Förvaltningsberättelsen ska innehålla en utvärdering av om kommunallagen (1991:900) har uppnåtts och följts. Förvaltningsberättelsen ska även innehålla en utvärdering av kommunens eller ekonomiska ställning. Balansräkningen ska i sammandrag redovisa kommunens eller samtliga tillgångar, avsättningar och skulder samt eget kapital för räkenskapsårets utgång (balansdagen). Ställda panter och ansvarsförbindelser ska tas upp inom linjen. Balansräkningen ska ställas upp i följande form. 1.Mark, byggnader och tekniska anläggningar B.Bidrag till statlig infrastruktur 2Senaste lydelse 2004:776. 3Senaste lydelse 2009:1319. Eget kapital, avsättningar och skulder Eget kapital, därav årets 1.Panter och därmed jämförliga säkerheter a)Pensionsförpliktelser som inte har upptagits bland skulderna eller avsättningarna b)Övriga ansvarsförbindelser. Denna lag träder i kraft . 2011/12:172 3 Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att lämna förslag om hur procykliska variationer i kommuners och landstings verksamheter kan förebyggas (dir. 2010:29). Utredningen, som antog namnet Kommunsektorn och konjunkturen (Fi 2010:02), överlämnade betänkandet Spara i goda tider för en stabil verksamhet (SOU 2011:59). En samman- fattning av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandets lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena och en samman- ställning av remissvaren finns tillgängliga i (dnr Fi2011/3843). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de förslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har följt Lagrådets förslag. Vissa språkliga förändringar har även gjorts i förhållande till lagrådsremissens lagförslag. Kommuner och landsting i samhällsekonomin Kommuner och landsting svarar för en stor och viktig del av det som brukar kallas välfärdens kärna, dvs. vård, omsorg och skola. storlek har kommunsektorn även en betydande roll i samhällsekonomin, både som aktör och genom att den påverkas av de samhällsekonomiska förutsättningar som råder i övrigt (sysselsättning, löner, priser osv. Samspelet mellan staten och kommunsektorn måste fungera på ett sätt som gagnar en sund samhällsekonomisk utveckling och skapar goda förutsättningar för välfärd och ekonomisk tillväxt. också fungera i tider av ekonomisk kris. Det yttersta ansvaret för samhällsekonomin och den ekonomiska politiken ligger på och regeringen. genom penningpolitiken i första hand för stabiliseringspolitiken. Regeringen kan därutöver initiera åtgärder inom ramen för finans- politiken för att motverka obalanser och för att nå de övergripande Av betydelse för en framgångsrik stabiliserings- politik är också förekomsten av s.k. automatiska stabilisatorer i den offentliga sektorns ekonomi. Dessa utgörs av bl.a. transfereringar från välfärdssystemen och innebär att konjunkturbetingade variationer i skatteintäkterna och i de offentliga utgifterna tillåts slå igenom fullt ut i det offentliga sparandet så att efterfrågan kan upprätthållas i en låg- konjunktur och dämpas i en högkonjunktur. Även kommunsektorn har en stor betydelse för stabiliseringspolitiken, inte minst genom att dess verksamhet i hög grad består av sysselsättningsintensiva tjänster. Genom den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten har Prop. 2011/12:172 kommuner och landsting möjlighet att utforma sin verksamhet utifrån lokala behov och prioriteringar, inom de ramar som fastställt. Statens styrning sker, förutom genom lagstiftning om kommunernas och landstingens ansvar och befogenheter, genom att ramar sätts för sektorns finansiella utrymme, främst i form av statsbidragen och det s.k. balans- kravet. Detta krav, som regleras i 8 kap. 4 § kommunallagen (1991:900), innebär i korthet att kommunernas och landstingens intäkter ska över- stiga deras kostnader och ingår som en del i det finanspolitiska ramverket vid sidan av överskottsmålet för de offentliga finanserna och det statliga utgiftstaket. Kommunsektorns ekonomi påverkas av ett antal faktorer. Det kommunala skatteunderlaget, och därmed skatteintäkterna, är starkt beroende av den samhällsekonomiska utvecklingen och sysselsättningen. Skatteintäkterna beror också på de av kommunerna och landstingen fast- ställda skattesatserna. Statsbidragen är ytterligare en viktig intäktskälla. Pris- och löneutvecklingen påverkar såväl kostnaderna som intäkterna. Vidare påverkas den kommunala ekonomin av utvecklingen av verksam- hetskostnaderna och verksamhetsvolymerna, som i sin tur är avhängiga vilka uppgifter som ska utföras, demografiska krav och andra behov samt produktiviteten i verksamheten. Därutöver har den ekonomiska styr- ningen och hushållningen i den enskilda kommunen och det enskilda stor betydelse för den ekonomiska situationen. Finanskrisen och den efterföljande ekonomiska krisen drabbade hela samhällsekonomin hårt. Kommuner och landsting mötte den ekonomiska krisen genom att dra ner på sin verksamhet för att klara det ovan nämnda balanskravet. Staten bidrog med ett särskilt konjunktur- stöd till sektorn för att motverka neddragningar i verksamheten och en minskad sysselsättning. Mot bakgrund av den ovan nämnda händelseutvecklingen kunde konstateras att det fanns behov av förändringar som förbättrar förut- sättningarna för kommuner och landsting att möta starka nedgångar och kriser i samhällsekonomin. 4.2Regelverket för ekonomisk förvaltning och redovisning I samband med kommunallagsreform reglerades det kommunala förmögenhetsskyddet efter förslag från i betänkandet Förslag till kommunallag m.m. (SOU 1952:14). Kommittén framhöll att det var en allmänt erkänd norm för kommunernas ekonomiska förvaltning att en generation inte hade rätt att förbruka vad föregående generation hopbragt till sina efter- kommandes gagn. I lag föreskrevs att en kommuns fasta och lösa egendom borde förvaltas så att kommunens förmögenhet inte minskades. I förarbetena till kommunallag gjordes bedömningen att regeln om förmögenhetsskydd inte borde föras över till den nya 2011/12:172 kommunallagen. Regeringen föreslog att det i stället skulle införas en regel som allmänt angav att kommuner och landsting ska ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet, vilket godtog (prop. 1990/91:117 s. 109 f., bet. 1990/91:KU38, rskr. 1990/91:360). I propositionen Den kommunala redovisningen uttalades att ett noll- resultat inte var tillräckligt för att kravet på en god ekonomisk hushållning skulle anses uppfyllt. I stället angavs att resultatet i normal- fallet borde ligga på en nivå som realt sett åtminstone konsoliderade ekonomin. Ett önskvärt resultatkrav ansågs vara att reinvesteringar på lång sikt kunde göras utan finansiering med nya lån. Även andra faktorer än rent ekonomiska borde enligt regeringen beaktas vid en bedömning av innebörden av en god ekonomisk hushållning, t.ex. investeringsplaner, befolkningsutveckling och riskexponering (prop. 1996/97:52 s. 32 f.). Efter förslag i propositionen God ekonomisk hushållning i kommuner och landsting infördes regler om att budgeten ska innehålla mål och rikt- linjer för verksamheten samt finansiella mål. I propositionen angavs att det inte var meningsfullt att närmare reglera omfattningen eller innehållet i sådana mål och riktlinjer eller vilka områden av den kommunala verksamheten som skulle omfattas av dessa. Det borde i stället den enskilda kommunen respektive bestämma, med utgångspunkt från sina egna förhållanden och med beaktande av de av beslutade nationella målen (prop. 2003/04:105 s. 11). Enligt 8 kap. 4 § kommunallagen ska budgeten upprättas så att intäkterna Balanskravet är i enlighet med vad som ovan anförts endast att betrakta som en miniminivå; att detta mål uppfylls är inte tillräckligt för att en kommun eller ett landsting ska anses ha levt upp till kravet om god ekonomisk hushållning. Balanskravet ska ses som ett instrument för att förhindra en urgröpning av kommunernas och lands- tingens ekonomi samt ge grundförutsättningar för en långsiktigt stabil Det övergripande syftet med kravet på en budget i balans är att de löpande intäkterna ska täcka de löpande kostnaderna. normala fall att årets resultat i resultaträkningen, tillika förändringen av det egna kapitalet, måste vara positivt. Det kan också sägas vara den lägsta godtagbara resultatnivån . behöver den löpande verksamheten inte finansieras med lån. Om kostnaderna för ett visst räkenskapsår överstiger intäkterna ska det negativa resultatet regleras och det redovisade egna kapitalet enligt balansräkningen återställas under de närmast följande tre åren (8 kap. 5 a § kommunallagen). Vid beräkningen av om det finns något resultat att återställa (balanskravsresultat) ska årets resultat justeras för vissa realisationsvinster och realisationsförluster. princip räknas in i balanskravsresultatet. Undantag kan dock göras om det står i överensstämmelse med god ekonomisk hushållning, t.ex. om realisationsvinsten uppkommit till följd av en omstrukturering. Realisationsförluster ska däremot som huvudregel räknas in i balans- Undantag kan göras om försäljningen står i överens- stämmelse med god ekonomisk hushållning, t.ex. när en försäljning Prop. 2011/12:172 medför lägre framtida kostnader (prop. 1996/97:52 s. 33). Utifrån vad som ovan anförts kan balanskravsresultatet presenteras i en s.k. balanskravsutredning: +realisationsförluster enligt undantag = balanskravsresultat Om det redovisade balanskravsresultatet är negativt ska det, som ovan nämnts, återställas . Fullmäktige får dock besluta om att en reglering av ett negativt resultat inte ska göras om det har uppkommit till följd av ett budgetbeslut med hänvisning till synnerliga skäl, om orealiserade förluster i värdepapper uppstått eller om det finns andra synnerliga skäl (8 kap. 5 b § kommunallagen). Med synnerliga skäl avses enligt förarbetena fall då ett frångående från kravet att återställa det egna kapitalet är mycket väl motiverat (prop. 1996/97:52 s. 38 f.). Ett grundläggande krav är att de åtgärder som kommunen eller vidtar måste vara förenliga med god ekonomisk hushållning. I propositionen God ekonomisk hushållning i kommuner och landsting framhöll regeringen att kommuner och landsting bör ha beredskap för faktorer som negativ befolkningsutveckling, hög arbetslöshet samt förändringar av skatteintäkter, statsbidrag och utjämningssystem. Förändringar av detta slag utgör därmed inte skäl för att undgå skyldig- heten att reglera ett negativt resultat (prop. 2003/04:105 s. 21). I 4 kap. 4 § lagen (1997:614) om redovisning finns en bestämmelse som kompletterar kommunallagens balanskrav med ett upplysningskrav. Enligt bestämmelsen ska, om kostnaderna för ett visst räkenskapsår överstiger intäkterna, det i förvaltningsberättelsen för det året anges när och på vilket sätt kommunen eller avser att göra den föreskrivna regleringen av det negativa resultatet. Om full- mäktige har beslutat att en sådan reglering inte ska ske ska uppgift om detta lämnas i förvaltningsberättelsen. Skälen till beslutet ska anges och upplysning lämnas om hur tidigare räkenskapsårs negativa resultat har reglerats. Bokföring och redovisning ska enligt 1 kap. 3 § lagen om redovisning fullgöras enligt god redovisningssed. sed hör att följa rekommendationer som ges av normgivande organ. kommunen eller avviker från dessa rekommendationer ska upplysning om och skälen för avvikelsen anges i årsredovisningen. Rådet för redovisning (RKR) är det normgivande organet för redovisningen på det kommunala området, dvs. 2011/12:172 landsting och kommunalförbund. RKR:s huvuduppgift är att främja och utveckla god redovisningssed i enlighet med lagen om redovisning. Inom ramen för denna uppgift ska rådet göra uttolkningar av vad som utgör god redovisningssed och utarbeta rekommendationer i redovisningsfrågor som är av principiell betydelse eller av större vikt. 4.3.1Ökat fokus på ekonomin Utredningens undersökning visar att balanskravet, av både politiker och tjänstemän, bedöms ha en central roll i kommunernas och landstingens styrning och uppföljning. Införandet av kravet anses ha lett till ett tydligare ekonomiskt fokus, ett större politiskt engagemang för ekonomin och en skärpt ekonomisk kontroll. Efterlevnaden av balanskravet ges hög prioritet och kravet anses ha möjliggjort för politiker och tjänstemän i kommuner och landsting att hårdare driva kravet på att verksamheten ska ha en ekonomi i balans. Det har även lett till en ökad kostnadsmed- vetenhet på alla nivåer. För den långsiktiga planeringen anses balanskravet i första hand ha ökat förutsättningarna för god ekonomisk hushållning. Enligt den ovan nämnda undersökningen finns det dock indikationer på att balanskravet innebär ett ökat fokus på det ekonomiska resultatet , vilket riskerar att leda till ett kortsiktigt beteende. 4.3.2Balanskravet bromsar i lågkonjunktur Det lagstadgade kravet på att budgeten ska vara balanserad är tydligt, men kan också leda till vissa oönskade, s.k. procykliska effekter i form av åtgärder som förstärker en konjunkturvariation. Under sämre tider kan kravet framtvinga åtstramningar i verksamheten, som kan förstärka en konjunkturnedgång. Eftersom kommuner och landsting ska besluta en budget i balans är det rimligt att tro att verksamhetens kostnader anpassas till konjunkturen, dvs. när utvecklingen av skatte- intäkterna är svag utvecklas även kostnaderna långsammare. Utvecklingen av skatteunderlaget varierar mellan åren och det faktiska utfallet kan avvika betydligt från de budgeterade intäkterna. De kommuner och landsting som saknar en ekonomisk buffert har ofta svårt att hantera en tillfällig nedgång i ekonomin utan att vidta omedelbara åtgärder och i vissa fall behöva säga upp personal. 4.3.3 Marginaler och reserver i ekonomin vad gör kommuner och landsting ? Inom det nuvarande regelverket finns begränsade möjligheter att reservera medel för att täcka kommande års underskott. möjlighet att under loppet av ett enskilt år skapa en reserv i budgeten genom att redovisa en ofördelad buffert centralt eller på förvaltningarna. En sådan marginal kan även skapas inom de finansiella målen genom att använda ett resultatmål som kräver ett visst överskott. Buffertarna kan tas Prop. 2011/12:172 i anspråk för att möta minskade skatteintäkter, alternativt kan de finansiella målen sänkas under löpande år. I båda fallen kan oplanerade neddragningar i verksamheten undvikas. De begränsade möjligheterna att spara för att täcka underskott gör att vissa kommuner och landsting skapar egna lösningar för att påverka balanskravsresultatet. Det finns t.ex. kommuner och landsting som gör reserveringar inom det egna kapitalet för olika ändamål. Det är oklart om balanskravet tillåter att sådana reserveringar görs. 4.3.4Balanskravets utformning påverkar redovisningen Balanskravet innebär att underskott i princip ska återställas , medan överskott som huvudregel inte får användas kommande år. Överskottet ska i stället konsolideras i det egna kapitalet.