prop · H00345 · 2012-11-15 00:00:00 — När det gäller försäkringsrörelselagen och lagen om bank- och finansieringsrörelse kan en dröjsmålstalan i vissa fall avse handläggningen av ett regeringsärende. Även en sådan dröjsmålstalan väcks vid kammarrätt. Det kan i och för sig ifrågasättas om det är lämpligt att en domstol prövar regeringens handläggning av ett ärende. Det är dock numera en accepterad ordning att regeringsbeslut som t.ex. rör prövning av en enskilds civila rättigheter och skyldigheter kräver att en rättssäkerhetskontroll genomförs av domstol (jfr prop. 2005/06:56). I de fall en domstol ges rätt att pröva regeringsbeslut, t.ex. genom rättsprövning, är det i regel som utför den uppgiften. Det finns inte anledning att göra någon annan bedömning när det gäller dröjsmålstalan. Regeringen anser därför, i likhet med vad som anförs i promemorian, att den mest lämpliga ordningen är att prövar en dröjsmålstalan om den avser handläggningen av ett regeringsärende. Ordningen med dröjsmålstalan finns även i revisorslagstiftningen och instansordningen där är utformad med bestämmelserna på finansmarknadsområdet som förebild. Enligt regeringen är det naturligt att bestämmelserna om dröjsmålstalan i revisorslagstiftningen även i fortsättningen utformas på samma sätt som motsvarande bestämmelser på finansmarknadsområdet. En dröjsmålstalan enligt revisorslagen (2001:883) bör alltså väckas i förvaltningsrätt och ett överklagande till kammarrätt bör omfattas av systemet med prövningstillstånd. 6Forum och överlämnande av mål Om det i lag eller annan författning föreskrivs att talan ska väckas vid eller beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol, ska det göras vid en förvaltningsrätt (14 § första stycket LAFD). Vilka förvaltningsrätter med tillhörande domkretsar som finns och på vilka orter kanslierna ska vara belägna anges i 5 § förordningen (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m. När det gäller frågan om vilken förvaltningsrätt som är behörig att pröva ett mål ska enligt den allmänna forumregeln ett beslut överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats, om det inte för en viss måltyp föreskrivs annat i lag eller förordning (14 § andra stycket LAFD). Vid införandet av den allmänna forumregeln uttalade regeringen att vid en strävan efter en principiell ordning där de dåvarande länsrätterna har generell kompetens som första instans inom förvaltningsrättskipningen, det är mest följdriktigt att så många måltyper som möjligt förekommer i länsrätter och att specialforum bland dessa undviks så mycket som möjligt (prop. 1993/94:133 s. 32). också att det uppnås en bättre lokal förankring om målen sprids på alla Huvudprincipen skulle alltså vara att den länsrätt är behörig Prop. 2012/13:45 inom vars domkrets beslutsmyndigheten är belägen eller ärendet först Enligt regeringen var det dock möjligt att den närmare studie som skulle föregå varje förändring för en målgrupp kunde ge anledning till en avvikelse i enstaka fall från denna princip. En förutsättning för detta ansågs dock vara att starka skäl talar för en annan ordning. Enbart det förhållandet att det rör sig om ett begränsat antal mål bedömdes inte vara ett sådant skäl (a. prop. s. 32). Vid sidan av den allmänna forumregeln i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar finns forumregler i en rad specialförfattningar. För några av de större målkategorierna, t.ex. skattemål, socialförsäkringsmål och körkortsmål, tillämpas särskilda forumregler som anknyter till var den fysiska personen är folkbokförd och, i skattemål, var den juridiska personen har sitt huvudkontor eller säte. Det finns även andra typer av forumbestämmelser. Exempelvis prövas mål om psykiatrisk tvångsvård eller rättspsykiatrisk vård av den förvaltningsrätt inom vars domkrets sjukvårdsinrättningen är belägen och fastighetstaxeringsmål prövas av den förvaltningsrätt inom vars domkrets den taxeringsenhet som överklagandet avser är belägen. För vissa måltyper finns också särskilda forumregler som pekar ut en specifik förvaltningsrätt som behörig domstol vid överklagande av vissa beslut (se t.ex. 67 f §§ förordningen om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet). 6.1.2Översynen av den allmänna forumregeln Regeringens bedömning: Den allmänna forumregeln bör inte ändras. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens (2001 års promemoria s. 25 f.). Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna, bl.a. Regeringsrättens ledamöter, i , Länsrätten i , Länsrätten i , och Riks- skatteverket, ställer sig bakom bedömningen eller invänder inte mot den. Några remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i och Domstols- verket, anser däremot att en allmän forumregel som bygger på den enskildes folkbokföring bör övervägas. Rapportens förslag: föreslår i enlighet med rege- ringens uppdrag en ny allmän forumregel med innebörd att ett beslut överklagas av en fysisk person till den förvaltningsrätt inom vars dom- krets klaganden är folkbokförd eller, om denne inte är folkbokförd i , till den förvaltningsrätt inom vars domkrets personen vistas. juridisk person föreslås överklaga ett beslut till den förvaltningsrätt inom vars domkrets styrelsen har sitt säte eller huvudkontoret finns. förutsättningar att bestämma forum på dessa sätt ska den förvaltningsrätt inom vars domkrets beslutet först fattats vara behörig. gälla om inte annat är föreskrivet i speciallagstiftning ( 2009:4 s. 20 f.). Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat. En stor majoritet av remissinstanserna är i och för sig positiva till principen att den allmänna forumregeln ska utgå från var den enskilde finns. bl.a. ombudsmän (), Länsrätten i , Länsrätten i , , och , tillstyrker förslaget eller invänder inte mot det. Andra remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i , Kammarrätten i , Länsrätten i och Länsrätten i , avstyrker förslaget. Länsrätten i är tveksam till förslaget. Ett stort antal remissinstanser påtalar att det behövs ytterligare utredning av vilka måltyper som bör undantas från den föreslagna allmänna forumregeln. Flera remissinstanser, bl.a. Regeringsrättens ledamöter, för Nedre , Kammarrätten i , Länsrätten i län, Länsrätten i och vid , anser att det inte utan en sådan utredning går att ta ställning till förslaget och avstyrker därför detta. Andra remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i , Länsrätten i , Länsrätten i och Länsrätten i län, tillstyrker i huvudsak förslaget eller invänder inte mot det men understryker att förslaget inte kan genomföras innan en sådan kompletterande utredningen har genomförts. I detta sammanhang påtalar många myndigheter, bl.a. Justitiekanslern, , Kriminalvården, Riksgälden, , , , , och , att måltyper där de är beslutsmyndighet eller på annat sätt berörs behöver undantas från den föreslagna allmänna forumregeln. Även flera domstolar, bl.a. Hovrätten för Nedre , Kammarrätten i , Länsrätten i , Länsrätten i och Länsrätten i län, pekar på måltyper som bör undantas. Förslaget att låta särskilda forumregler kvarstå för måltyper såsom skattemål och socialförsäkringsmål, vilka redan har egna forumregler som utgår från var den enskilde finns, ifrågasätts av ett antal remissinstanser, bl.a. Länsrätten i , Länsrätten i , Länsrätten i län och Länsrätten i . , vars mål också omfattas av en särskild forumregel med utgångspunkt i var den enskilde finns, anser att dess mål i stället bör omfattas av den föreslagna allmänna forumregeln. Skälen för regeringens bedömning: En uttalad målsättning vid utformning av forumregler har länge varit att forumreglerna i allmän förvaltningsdomstol bör anknyta till var den enskilde finns och inte var den beslutande myndigheten är belägen. Reglerna bör också utformas så att de leder till en jämn och förutsebar måltillströmning till samtliga förvaltningsrätter. Det är vidare viktigt att reglerna om behörig domstol är enkla, klara och enhetliga (se t.ex. prop. 2008/09:165 s. 110). Regeringen anser att dessa principer för hur forumregler ska utformas alltjämt bör gälla. Den nuvarande allmänna forumregeln innebär att valet av behörig förvaltningsrätt styrs av var den beslutande myndigheten är belägen. I promemorian görs bedömningen att fler skäl talar mot än för en ändring och att den nuvarande allmänna forumregeln därför bör bestå. En majoritet av remissinstanserna instämmer i den bedömningen. I samband med därefter genomförda myndighetsreformer har särskilda forumregler som tar sin utgångspunkt i var den enskilde finns införts för t.ex. skatte- mål , socialföräkringsmål , mål om återbetalning av studielån samt körkorts- och yrkestrafikmål . På uppdrag av regeringen har sedan på nytt övervägt frågan. Verket föreslår att den allmänna forumregeln ändras på så sätt att den i första hand ska utgå från var den enskilda parten finns och föreslår vidare kompletterande forumregler för de måltyper för vilka en ny allmän forumregel inte bör tillämpas. Remissutfallet är blandat. Den nuvarande regeln är allmän i den bemärkelsen att den är tillämplig för merparten av de åtskilliga måltyper som handläggs i förvaltningsrätt. Regeringen kan dock konstatera att de förändringar av forumreglerna som skett för flera av förvaltningsrätternas största målkategorier, såsom skatte- och socialförsäkringsmål, har medfört att de ovan angivna principerna fått genomslag i specialförfattningar och inneburit att den allmänna forumregeln, sett till antalet mål, numera är en undantagsregel. Detta skulle tala för att regeln bör förändras. Som påtalas i både promemorian och rapporten, liksom av många remissinstanser, är emellertid en sådan förändring problematisk och förenad med vissa nackdelar jämfört med nuvarande ordning. I stor utsträckning hänger detta samman med de undantag från en ny allmän forumregel som kan behöva göras. I rapporten undantas av olika skäl de fem största måltyperna från den föreslagna allmänna forumregeln. Dessa måltyper migrationsmål, mål enligt socialtjänstlagen, socialförsäkringsmål, psykiatrimål och skattemål utgör nästan tre fjärdedelar av alla mål i förvaltningsrätt. Till detta kommer det stora antal undantag som föreslås för dels måltyper som är sällan förekommande och som innefattar komplex lagstiftning, dels måltyper där det kan finnas forumkonkurrens med flera klagoberättigade. Utöver de närmare 30 måltyper som nämns i rapporten, tar remissinstanserna upp ytterligare ett sjuttiotal måltyper som bör undantas. Även om regeringen inte är övertygad om att det är motiverat att göra undantag för alla dessa måltyper (jfr prop. 2008/09:165 s. 105 och 2010/11:150 s.321 f.) finns det inte underlag för att nu avgöra den frågan. Regeringen bedömer att det presenterade förslaget till ny allmän forumregel, i förening med alla undantag från denna, inte skulle medföra någon större förändring i sak vad gäller vilken domstol som i det enskilda fallet är behörig. De undantag som behöver göras innebär vidare att den enhetlighet och enkelhet som ändå präglar den nuvarande forumregeln skulle gå förlorad. Detta kan, som Kammarrätten i påpekar, inte anses utgöra en effektiv normgivningsteknik. Det avgörande för regeringen är att de principer för bestämmande av forum som anges ovan får genomslag och inte att dessa principer kommer till uttryck i en allmän forumregel. I många fall styrs redan målen i förvaltningsrätt av forumregler som utgår från var den enskilde finns eller som i praktiken får det resultatet. I övrigt är det i huvudsak fråga om måltyper som till antalet mål är relativt få och som därför varken berör många enskilda eller påverkar förvaltningsrätternas arbetssituation i någon större utsträckning. Den enda stora måltypen som inte utgår från var den enskilde finns är migrationsmålen. Den är dock speciell i så måtto att prövningen är koncentrerad till ett fåtal förvaltningsrätter och att den enskilde i flera fall varken är folkbokförd eller har vistelse i landet. I syfte att jämnare fördela målen mellan migrationsdomstolarna och över landet har regeringen förändrat 2012/13:45 domkretsindelningen (SFS 2011:475). I bl.a. samma syfte har regeringen beslutat att inrätta en fjärde migrationsdomstol vid Förvaltningsrätten i (dnr Ju2012/3501/DOM). Regeringen anser mot den angivna bakgrunden att den allmänna forumregeln inte bör ändras. För de måltyper där det finns ett behov av ytterligare spridning av målen och närhet till den enskilde bör det i stället övervägas att införa särskilda forumregler grundade på folkbokföringen. 6.2Forum i mål om arbetslöshetsförsäkring En arbetslöshetskassas beslut i fråga om rätt till ersättning enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring överklagas i regel till allmän förvaltningsdomstol (49 §). Beslutet får inte överklagas av en enskild innan kassan har omprövat sitt beslut (50 §). Detta innebär att den enskilde, efter att ha fått del av omprövningsbeslutet, måste ta ett nytt initiativ om han eller hon vill överklaga beslutet till domstol. För en arbetslöshetskassas beslut om rätt till medlemskap, medlemsavgifter och särskild uttaxering enligt lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor gäller motsvarande regler (95 och 96 §§). tillämpades den allmänna forumregeln i 14 § andra stycket LAFD i arbetslöshetsförsäkringsmål, vilket innebar att ett överklagande prövades av den länsrätt inom vars domkrets ärendet först hade prövats. infördes emellertid en särskild forumregel för dessa mål som innebär att behörig domstol är den inom vars domkrets det första beslutet i saken har fattats (49 § lagen om arbetslöshetsförsäkring och 95 § lagen om arbetslöshetskassor). Den särskilda forumregeln föranleddes av att i ett avgörande fann att ett beslut av en arbetslöshetskassa med lokal administration skulle överklagas till länsrätten inom vars domkrets kassans styrelse hade sitt säte och inte till den domstol i det län där lokalkontoret var beläget (RÅ 1997 ref. 13). Med anledning av avgörandet kom prövningen av överklaganden i de aktuella målen i stor utsträckning att koncentreras till Länsrätten i . Regeringen ansåg att den huvudprincip som framhölls vid införandet av den allmänna forumregeln, nämligen att mål ska prövas av den domstol inom vars domkrets ärendet först prövats, även borde gälla för arbetslöshetsförsäkringsmålen och föreslog därför en särskild forumregel som tydliggjorde detta (prop. 1999/2000:142 s. 47 f.). 6.2.2Nya regler om behörig förvaltningsrätt Regeringens förslag: Beslut av en arbetslöshetskassa enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring och lagen om arbetslöshetskassor ska överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets den enskilde var folkbokförd för beslutet. Om den enskilde inte var folkbokförd i ska beslutet överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets det första beslutet i saken har fattats. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. I promemorian föreslås att behörig domstol för mål där den enskilde inte är folkbokförd i ska vara nuvarande Förvaltningsrätten i (promemoria s. 38 f.). Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. Kammarrätten i , Kammarrätten i , Länsrätten i , Länsrätten i och läns allmänna försäkringskassa, ställer sig i huvudsak bakom förslaget eller framför ingen invändning mot det. Regeringsrättens ledamöter och avstyrker förslaget. Arbetslöshetskassornas anser att förslaget är till den enskildes fördel men att det ur arbetslöshetskassornas perspektiv vore bäst om forum bestämdes av var kassan har sitt säte, dvs. forum i enlighet med vad som gällde tidigare. Rapportens förslag: I rapporten föreslås att målen ska omfattas av den förändrade allmänna forumregeln (se avsnitt 6.1.2), vilken utgår från var den enskilde är folkbokförd (2009:4 s. 22). Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. Länsrätten i , Länsrätten i , Länsrätten i , , , och , tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkring (IAF) anser att forum i de aktuella målen alltjämt bör regleras särskilt men ändras så att de utgår i första hand från den enskilde partens folkbokföring och i andra hand från var det första beslutet fattades. Arbetslöshetskassornas anser att rapportens forumregler innebär en förbättring för kassornas medlemmar och tillstyrker därför förslaget, men efterfrågar i likhet med flera andra remissinstanser, bl.a. Länsrätten i län och Länsrätten i län, ett förtydligande av vilken tidpunkt som ska vara styrande i bedömningen av den enskildes folkbokföring. Småföretagarnas arbetslöshetskassa avstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag: Vid remissbehandlingen av det förslag som låg till grund för införandet av den särskilda forumregeln i arbetslöshetsförsäkringsmål anfördes som skäl mot förslaget att den eftersträvade spridningen av målen inte skulle uppnås. Regeringen förutskickade också att de forumregler som då föreslogs skulle behöva ses över (prop. 1999/2000:142 s. 50). I promemorian konstateras att en forumregel som tillgodoser kravet på att arbetslöshetsförsäkringsmålen sprids till samtliga förvaltningsrätter måste baseras på någon annan omständighet än orten för beslutsfattandet. Det som bedöms ligga närmast tillhands är att i första hand låta den enskildes folkbokföringsort styra forumfrågan. Motsvarande bedömning görs i . En majoritet av remissinstanserna godtar förslagen. Regeringen kan konstatera att merparten av arbetslöshetsförsäkringsmålen alltjämt prövas av Förvaltningsrätten i (cirka två tredjedelar av alla sådana mål ) trots att en särskild forumregel har införts för att sprida målen. Varken tidigare eller nuvarande regler angående forum i dessa mål har således kunnat åstadkomma den spridning av målen på alla förvaltningsrätterna som framstått som önskvärd. För regeringen framstår det därför som motiverat att ändra de nuvarande forumreglerna. Enligt regeringens uppfattning bör arbetslöshetsförsäkringsmål i så stor utsträckning som möjligt handläggas av en förvaltningsrätt i närheten av den enskilde. Det bör eftersträvas att reglerna om behörig domstol i dessa mål leder till en jämn och förutsebar måltillströmning, som inte påverkas av hur arbetslöshetskassorna är organiserade eller lokaliserade. Regeringen anser vidare att reglerna bör vara så enkla och tydliga som möjligt. Från dessa utgångspunkter instämmer regeringen i promemorians och rapportens förslag att behörig förvaltningsrätt vid överklagande av en arbetslöshetskassas beslut enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring och lagen om arbetslöshetskassor i första hand bör vara den domstol inom vars domkrets den enskilde är folkbokförd. Liknande forumregler finns i bl.a. namnlagen (1982:670), folkbokföringslagen (1991:481) och körkortslagen (1998:488). I syfte att åstadkomma så tydliga regler som möjligt anser regeringen, i likhet med bl.a. Länsrätten i och Arbetslöshetskassornas , att det av forumreglerna bör framgå den enskildes folkbokföring ska bedömas. Vilken domstol som är behörig bör i första hand avgöras av var den enskilde var folkbokförd för antingen arbetslöshetskassans beslut eller överklagandet. I promemorian föreslås tidpunkten för överklagandet och i rapporten synes göra samma bedömning. och Länsrätten i pekar på att en beslutsmyndighets fullföljdshänvisning bör innehålla upplysning om vilken förvaltningsrätt som ska pröva överklagandet, vilket inte är möjligt om det är klagandens folkbokföring för överklagandet som är avgörande för val av domstol. Regeringen anser i likhet med bl.a. Länsrätten i och att det styrande bör vara den enskildes folkbokföring för beslutet. Därmed behöver inte heller arbetslöshetskassan på nytt, i samband med ett överklagande, utreda den enskildes folkbokföring. Detta är för övrigt den ordning som gäller enligt forumreglerna i namnlagen och folkbokföringslagen. Den regel som regeringen nu föreslår måste kompletteras med en regel om vilken domstol som är behörig när den enskilde inte är folkbokförd i . Att, som föreslås i promemorian, ge numera Förvaltningsrätten i ensam behörighet att handlägga sådana överklaganden uppfyller visserligen kravet på en enkel och tydlig reglering. En sådan lösning medför enligt regeringens uppfattning dock inte den spridning av målen som är önskvärd. Som IAF påpekar kan förslaget i rapporten om den enskildes vistelseort som en kompletterande forumregel innebära att arbetslöshetskassorna, som i vissa fall endast har några få anställda, tvingas lägga ned mycket tid och resurser på forumfrågan. Inte heller det alternativet bör därför väljas. Regeringen anser att det i stället framstår som lämpligt att välja den ordning som gäller för bl.a. socialförsäkringsmålen, vilket innebär att frågan om behörig domstol i de fall den enskilde inte är folkbokförd i avgörs av var det första beslutet i saken fattades (113 kap. 14 § socialförsäkringsbalken, SFB). Detta är den regel som gäller för arbetslöshetsförsäkringsmål och är också den kompletterande forumregel som förordas av IAF. Som framgår ovan gör regeringen bedömningen att den allmänna forumregeln i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar inte bör förändras. Särskilda regler om behörig förvaltningsrätt i arbetslöshetsförsäk- ringsmål bör därför införas i lagen om arbetslöshetsförsäkring och lagen Prop. 2012/13:45 om arbetslöshetskassor. 6.3Överlämnande av mål från en obehörig domstol En förvaltningsrätt eller kammarrätt som i samband med att ett mål inleds finner att den inte är behörig att handlägga målet men att det finns en annan motsvarande domstol som är behörig, ska lämna över handlingarna i målet till den behöriga domstolen. Överlämnande får ske endast om den som har inlett målet inte har något att invända mot detta och det inte heller finns något annat skäl mot ett överlämnande. Handlingarna ska anses ha kommit in till den senare domstolen som de kom in till den domstol som först tog emot handlingarna (7 § FPL). Överlämnande kan ske mellan förvaltningsrätter respektive mellan kammarrätter. Regeln är tillämplig på de situationer då förfarandet i allmän förvaltningsdomstol inleds, men inte vid överklagande från en domstol till en annan (prop. 1997/98:101 s. 108 f.). För allmän domstol finns motsvarande regler för tvistemål (10 kap. 20 a § RB), brottmål (19 kap. 11 a § RB) och ärenden (8 § andra stycket lagen [1996:242] om domstolsärenden, ÄL). 6.3.2Betydelsen av partens inställning Regeringens förslag: En förvaltningsrätt eller kammarrätt som saknar behörighet att handlägga ett mål ska kunna överlämna målet till en behörig motsvarande domstol utan att först behöva höra om den som har inlett målet har något att invända mot det. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens (Ds 2010:17 s.116 f.). Remissinstanserna: Alla remissinstanser utom en tillstyrker förslaget eller invänder inte mot det. Enligt Kammarrätten i kan det ifrågasättas om en prövning i sak efter överlämnande överhuvudtaget är meningsfull om parten inte går att få tag på och att i ett sådant fall överklagandet i stället rimligen bör avvisas. Förvaltningsrätten i anser att även den kvarvarande möjligheten att inte överlämna ett mål om det finns skäl för det, bör tas bort. Skälen för regeringens förslag: Att en domstol överlämnar ett mål till en annan domstol i stället för att besluta om avvisning har i regel stora fördelar för parterna. Den nuvarande regleringen innebär att avvisning inte får ske om målet kan överlämnas. Domstolen måste därför göra en bedömning av om det finns förutsättningar att överlämna målet. Inställningen i frågan hos den som har inlett målet är en nödvändig del av denna bedömning. Om parten av någon anledning inte går att få tag på kan detta leda till att målet varken kan överlämnas eller avvisas. Eftersom domstolen anser sig vara obehörig kan handläggningen inte heller fortsätta vid den domstolen. Enligt regeringen bör utgångspunkten vara att ett mål så snabbt och säkert som möjligt ska hamna hos rätt domstol. Om t.ex. en förvaltningsrätt finner att den inte är behörig är därför den mest ändamålsenliga ordningen att handlingarna vidarebefordras till den behöriga förvaltningsrätten utan onödigt dröjsmål.