prop · GZ03100 · 2012-04-16 00:00:00 — 1Kommunsektorn avser kommunala myndigheter enligt NR. 2Antalet faktiskt arbetade timmar är baserat på uppgifter från . Källor: , och egna beräkningar. Sysselsättningen i näringslivet förväntas öka mer än den kommunalt finansierade sysselsättningen . Den kommunalt finansierade sysselsättningen väntas därför falla som andel av den totala sysselsättningen i ekonomin (se diagram 9.6). Diagram 9.6 Kommunfinansierad sysselsättning som andel av totala sysselsättningen i ekonomin Utfall , prognos för 20122016. Kommunfinansierad verksamhet exkl. plusjobb Sysselsättning i kommunsektorn exkl. plusjobb 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 Anm.: ingår i kommunsektorn, och därmed också i den kommunalt finansierade verksamheten, . Källor: , och egna beräkningar. Antalet arbetade timmar väntas öka svagt 2012 Antalet kommunalt finansierade timmar beräknas öka svagt 2012 efter att ha ökat förhållandevis starkt (se diagram 9.7).100 De kommunalt finansierade timmarna bedöms falla i kommunsektorn, men fortsätta öka i den privata sektorn (se tabell 9.8). Antalet kommunalt finansierade timmar bedöms 2011 100 Kalenderkorrigerade timmar. vara tillbaka på samma nivå som före finans- krisen som inleddes . Diagram 9.7 Antalet kommunalt finansierade arbetstimmar Utfall , prognos för 20122016. 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 Anm.: ingår i kommunsektorn, och därmed också i den kommunalt finansierade verksamheten, . Källor: , och egna beräkningar. Antalet kommunalt finansierade arbetstimmar beräknas successivt falla något 2013 samt 2015 och 2016. Anledningen till detta är, som tidigare nämnts, att ökningen i kommunernas inkomster och konsumtionsutgifter i löpande priser främst förklaras av högre löner. Omfattningen av verksamheten (dvs. konsumtionen i fasta priser) ökar endast i mindre omfattning. Tabell 9.8 Antalet arbetade kommunfinansierade timmar Utfall , prognos för 20122016. -0,4 -0,8 -0,5 -0,6 -0,4 -0,5 -0,8 -0,4 -0,5 -0,3 -0,8 -0,6 -0,7 -0,8 -0,3 -0,1 -0,5 -0,3 1Kommunsektorn avser kommunala myndigheter enligt NR. 2Antalet faktiskt arbetade timmar fram är baserat på uppgifter från . Källor: , och egna beräkningar. Metoden som NR använder för att mäta pro- duktionen i kommunsektorn möjliggör i teorin beräkningar av produktiviteten i kommunsektorn.101 Kostnaderna i fasta priser används dock till viss del i NR:s beräkningar av produktionen i fasta priser, vilket gör att produktivitetsmåttet riskerar att bli miss- visande.102 En förutsättning för att mäta pro- duktiviteten på ett bra sätt är att också kvaliteten på verksamheten kan mätas. En ned- dragning av personalen, och därmed kostnaderna, höjer sannolikt den uppmätta produktiviteten, som kvaliteten riskerar att bli sämre. I en sådan situation riskerar den uppmätta produktivitetsökningen att överskattas om inte den sämre kvaliteten också fångas upp i statistiken (och vice versa). Problemet med att kvalitetsjustera produktionen gäller inte bara för den offentliga sektorn utan också delvis för den privata tjänstesektorn.103 Vad visar utfallen? I genomsnitt har den av NR årliga uppmätta produktivitetsförändringen i kommunsektorn varit -0,20012011. Produk- tiviteten föll , vilket sannolikt i hög utsträckning förklaras av plus- jobben (se diagram 9.8). Den huvudsakliga förklaringen till detta är att NR inte justerade för den kvalitetshöjning i produktionen som sannolikt uppstod till följd av plusjobben, som antalet arbetade timmar utförda av sysselsatta i plusjobb ökade förhållandevis mycket. En annan förklaring skulle kunna vara att personer sysselsatta i plusjobb inte hade samma produktivitet som ordinarie anställda. Utfasningen av plusjobben är därför också sannolikt en starkt bidragande faktor till att produktiviteten ökade starkt dessa år. Den minskade sysselsättningen i kommun- sektorn 2009 i spåren av finanskrisen som 101Med produktivitet avses arbetsproduktivitet, dvs. utvecklingen av produktionen i förhållande till utvecklingen i antalet arbetade timmar. 102Om endast kostnaderna skulle användas för att mäta produktionen skulle det inte vara möjligt att beräkna produktiviteten. 103Till följd av riktlinjer kan inga nya kvalitetsjusteringar av offentlig produktion införas. inleddes kan också vara en bidragande förklaring till den starka ökningen av produk- tiviteten 2009. Förhållandevis stark produktivitet i prognosen Produktionen i kommunsektorn väntas öka svagt i fasta priser 20122016 som antalet arbetade timmar successivt sjunker något. Sammantaget medför detta att produk- tiviteten ökar i kommunsektorn under prog- nosåren. Anledningen är att värdet av produk- tionen enligt NR till stor del bestäms av den demografiska utvecklingen medan antalet arbetade timmar i kommunsektorn i stället be- stäms av resursinsatsen (som mäts i kostnader i fasta priser). Om produktionen i kommun- sektorn skulle bestämmas av resursinsatsen skulle produktionen (och därmed produk- tiviteten) bli lägre 20122016. Diagram 9.8 Produktivitet i kommunsektorn Källor: och egna beräkningar. 9.6Skuldsättning och soliditet i kommunerna I det följande beskrivs hur skuldsättningen och soliditeten har utvecklats i kommunerna under de senaste åren.104 Beskrivningen av det ekonomiska läget i kommunerna har så här långt främst handlat om poster enligt NR som bygger på kommunernas resultaträkning. För att få en djupare förståelse för det ekonomiska läget är det viktigt att också se till kommun- ernas skulder och tillgångar i balansräkningen. Betydelsen av kontroll över skuldutvecklingen illustreras inte minst av de senaste årens skuld- kris i flertalet europeiska länder. Kommuners och landstings skulder ingår i den s.k. Maastrichtskulden som beskrivs närmare i avsnitt 10.3.2.105 Det finns några aspekter som måste beaktas för att ge en rättvis bild av utvecklingen av skulderna och soliditeten i och mellan kommunerna. Flertalet kommuner har exempel- vis valt att organisera stora delar av sin verksam- het i bolagsform, dvs. genom andra juridiska personer. Detta medför att skuldsättningen och soliditeten i den sammanställda redovisningen, där både kommunen och de kommunala bolagen ingår (fortsättningsvis avser benämningen kommunkoncerner den sammanställda redo- visningen), ger en mer rättvisande bild. En annan viktig aspekt att beakta är att en stor del av pensionsskulden i kommunerna redovisas utanför balansräkningen. Enligt lagen (1997:614) om redovisning ska pensionsför- måner som är intjänade inte tas upp som en skuld eller avsättning i balansräkningen utan i stället redovisas som en ansvars- förbindelse. Utbetalningar av dessa pensions- förmåner ska redovisas som kostnader i kommunernas resultaträkning.106 104Med skulder avses skulder med korta och långa löptider samt totala avsättningar i balansräkningen. Skulderna och soliditeten i landstingen beskrivs inte i denna proposition. 105Skulderna i kommuner och landsting utgjorde sammantaget 17procent av Maastrichtskulden, vilket motsvarar av BNP (Maastrichtskulden utgjorde sammantaget av BNP). 106Oavsett om de intjänade pensionsrätterna redovisas som en skuld eller avsättning i balansräkningen eller som en ansvarsförbindelse är kommunens åtagande detsamma. Skulderna har ökat något snabbare i kommunerna jämfört med i kommunkoncernerna Skuldsättningen per invånare i kommunerna är lägre än i de kommunala koncernerna till följd av att även de kommunala bolagen inkluderas i koncernerna. Upplägget med att organisera verksamhet i bolagsform medför ofta att kommuner går in som borgenär för bolagen. Om borgensåtagandena skulle räknas in som en skuld skulle således skillnaden mellan kommun- erna och kommunkoncernernas skuldsättning minska. har skulderna i genomsnitt ökat något snabbare i kommunerna jämfört med i kommunkoncernerna (se diagram 9.9). En förklaring till det skulle kunna vara att kommuner tar upp lån som sedan lånas vidare till bolagen. Kommunerna har ofta en bättre kredit- värdighet än bolagen vilket medför att lånevill- koren blir bättre för kommunen. Som nämndes ovan redovisas pensionsskulden för pensionsrätter intjänade utanför kommunernas balansräkning. Om pensions- skulden utanför balansräkningen beaktas blir skulden således högre. Pensionsskulden utanför balansräkningen är förhållandevis stor jämfört med de totala skulderna i balansräkningen men ska också utbetalas . Kost- naderna för pensionsskulden utanför balans- räkningen utgör för flertalet kommuner en betydande del av de totala kostnaderna för att sedan börja minska i storlek. Skulderna i de kommunala koncernerna, inklusive pensionsskulden utanför balansräk- ningen, har ökat med i genomsnitt 20062010. Som en jämförelse kan nämnas att statens skulder i genomsnitt har minskat under samma period.107 Om statens garanti- och ansvars- förbindelser inkluderas har dock statens skulder ökat i samma takt som i kommunkoncernerna.108 107 Skulderna i staten (uttryckt per invånare) utgår från statens balansräkning i regeringens skrivelse Årsredovisning för staten 2011 (skr. 2011/12:101). Pensionsåtagandet för staten redovisas i sin helhet i statens balansräkning, vilket alltså inte är fallet i kommunernas och de kommunala koncernernas redovisning (där pensionsrätter intjänade redovisas som en ansvarsförbindelse). 108 Garantiförbindelserna inkluderar den statliga insättningsgarantin och bankgarantin. Diagram 9.9 Skulder i kommuner, kommunkoncerner och staten Skuld i kommuner exkl. pensioner Skuld i kommunkoncern exkl. pensioner Skuld i staten inkl. pensioner (höger skala) Skuld i staten inkl. pensioner och garantier (höger skala) Anm.: Skulderna i staten utgår från statens balansräkning i årsredovisningen för staten 2008 2011. Tidsserierna inkluderar både statens garanti- och övriga ansvarsförbindelser. Källor: , statens årsredovisning och egna beräkningar. I jämförelse med staten är skulderna per invånare betydligt lägre i den genomsnittliga kommun- koncernen, i synnerhet om statens garanti- och ansvarsförbindelse inkluderas i jämförelsen (se diagram 9.9). Soliditeten har förbättrats något i kommunkoncernerna För att få en bättre uppfattning om det eko- nomiska läget i kommunerna är det nödvändigt att jämföra utvecklingen av skulderna med utvecklingen av tillgångarna. Soliditeten beskriver den långsiktiga betalningsförmågan genom att ange hur stor andel av tillgångarna som är finansierade med eget kapital.109 Kommunerna skiljer sig från privata företag genom att de har beskattningsrätt och därmed ett förhållandevis stabilt och långsiktigt flöde av framtida intäkter. Flertalet kommuner kan till följd av rätten att beskatta arbetsinkomster redovisa ett negativt eget kapital (och således en negativ soliditet) utan att anses vara insolventa. Kommunernas soliditet inklusive pensions- åtagandet utanför balansräkningen har i genom- snitt varit positivt och legat stabilt kring . Soliditeten i privata företag bedöms utifrån hur säkra dess tillgångar är och hur stabil avkastningen är. I privata industriföretag bedöms soliditeten ofta vara tillfredsställande om den överstiger . För andra privata företag som har förhållandevis säkra tillgångar och en 109 Soliditeten kan öka exempelvis till följd av att överskott återinvesteras eller genom att en amortering görs. stabil avkastning (exempelvis vattenkraftföretag) betraktas istället en soliditet kring som tillfredsställande.110 Soliditeten i kommunkoncernerna har under de inledande åren av varit något lägre än i kommunerna, men har skill- naden minskat (se diagram 9.10). En förklaring till att avvikelsen har minskat är troligen att kommunerna i viss utsträckning tar upp lån som de senare lånar vidare till de kommunala bolagen. Anledningen till att kommunerna, och inte de kommunala bolagen, tar upp lånen är att kommunerna har bättre kreditvärdighet och därmed får en lägre upplåningsränta. Detta med- för sedan lägre räntekostnader i de kommunala bolagen. De lägre räntekostnaderna kan i sin tur användas till att exempelvis öka tillgångarna eller till att amortera på befintliga lån, vilket förbättrar soliditeten i kommunkoncernen. Ett upplägg som innebär att kommunen tar upp lån som sedan lånas vidare till de kommunala bolagen kan alltså bidra till att förbättra lånevillkoren i de kommunala bolagen. innebär upplägget en risk för kommunen om de kommunala bolagen inte klarar att betala tillbaka lånen. Många kommuner har också stora borgensåtaganden gentemot de kommunala bolagen. Om risktagandet i de kommunala bolagen blir för stort skulle det i förlängningen alltså kunna få negativa konsekvenser för kommunens kärnverksamhet (se vidare fördjupningsrutan Spridning i skuldsättning och soliditet mellan olika kommungrupper). Soliditeten i både kommunerna och kommun- koncernerna (inklusive pensionsåtagandet utanför balansräkningen) var högre 2010 än den varit tidigare under 2000-talet.111 Jämfört med staten är soliditeten betydligt högre för den genomsnittliga kommunkoncern- en. var soliditeten i staten (exklusive garanti- och ansvarsförbindelser) -, vilket kan jämföras med soliditeten i den genomsnittliga kommunkoncernen på . Diagram 9.10 Soliditeten i kommuner och kommunkoncerner Kommuner inkl. pensioner (höger skala) Kommunkoncern inkl. pensioner (höger skala) Källor: och egna beräkningar. 110 Bedömningarna om vilken soliditet ett privat företag bör ha är hämtade från , S. m.fl., 2006, Företags- och räkenskapsanalys. 111 var kommunernas soliditet (inklusive pensionsåtagandet utanför balansräkningen) lika hög som 2010. Spridning i skuldsättning och soliditet mellan olika kommungrupper Skuldsättningen är låg för kommunerna som helhet, både mätt som andel av BNP och i förhållande till statens skuldsättning. Det finns dock betydande skillnader i skuldsättningen och även soliditeten mellan olika kommuner. I denna fördjupningsruta beskrivs hur skulderna och soliditeten varierar mellan olika kommungrupper och hur förhållandena har förändrats . Det är svårt att jämföra skulder och soliditet mellan olika kommuner till följd av att kommun- er i olika hög utsträckning valt att organisera verksamheten i bolagsform (dvs. genom andra juridiska personer). Jämförelsen mellan olika kommungruppers skulder och soliditet utgår därför främst från den sammanställda redovis- ningen i de kommunala koncernerna, där både kommunen och de kommunala bolagen ingår. Utgångspunkten för jämförelsen är Kommuner och Landstings (SKL) kommun- gruppsindelning . Diagram 9.11 Skulden i olika kommunkoncerner 2010, inklusive pensionsåtagandet utanför balansräkningen Anm.: De lodräta linjerna i diagrammet illustrerar, från vänster till höger, den 10:e, 20:e, 80:e respektive . Spridningen i skulderna, mätt per invånare, är stor mellan olika kommunkoncerner (se diagram 9.11).112 De kommunkoncerner som har de 112 Skulderna inkluderar skulder med korta och långa löptider samt totala avsättningar i balansräkningen. Pensionsskulden som redovisas som en ansvarsförbindelse i balansräkningen är också inkluderad. högsta skulderna per invånare har ofta åtmin- stone ett kommunalt bolag i koncernen som är verksam inom antingen energi- eller fastighets- branschen. Som jämförelse kan nämnas att endast en kommunkoncern har en högre skuld per invånare än staten.113 Oavsett om man ser till kommunerna eller kommunkoncernerna återfinns de i särklass högsta skulderna per invånare i storstäderna (dvs. , och ) och i de större städerna.114 Trenden i både kommunerna och kommunkoncernerna är att skulderna i förhållande till riksgenomsnittet minskar i storstäderna, men ökar i de större städerna (se diagram 9.12). Diagram 9.12 Skulden i kommunkoncernen inklusive pensionsåtagandet utanför balansräkningen Avvikelse i förhållande till riksgenomsnittet i per invånare Förortskommuner till större städer Turism- och besöksnärings- kommuner Anm.: kommungruppsindelning används. Två kommungrupper är exkluderade i diagrammet då dessa i stort sett följer riksgenomsnittet. Dessa två kommungrupper är: varuproducerande kommuner och kommuner i tätbefolkad region. Källor: och egna beräkningar. En förklaring till den minskade skuldsättningen (i förhållande till riksgenomsnittet) i storstäd- ernas kommunkoncerner är för- säljning av kommunalägda fastigheter . Ökade investeringar i exempelvis 113 Enligt regeringens skrivelse Årsredovisning för staten 2011 (skr. 2011/12:101) var statens skulder ca per invånare. Utöver statsskulden inkluderas även avsättningar, skulder m.m. och periodavgränsningsposter i statens skulder enligt balansräkningen. Om statens garanti- och ansvarsförbindelser inkluderas blir skulden ca per invånare. 114 Större städer definieras i SKL:s kommungruppsindelning som kommuner med 50 000200 000 invånare och med en tätortsgrad överstigande . kommunalägda energibolag är en förklaring till den ökade skuldsättningen i de större städerna. Turism- och besöksnäringskommuner är en annan kommungrupp där skulderna är förhåll- andevis höga och där skulderna har ökat i för- hållande till riksgenomsnittet . En anledning till detta är att skulderna har ökat för- hållandevis mycket i dessa kommuner är att kommunerna har investerat förhållandevis mycket jämfört med andra kommungrupper. Investeringarna har medfört att även tillgångar- nas värde har stigit. Soliditeten har därför inte försämrats i förhållande till riksgenomsnittet (se diagram 9.14). Förortskommuner till storstäder och större städer är de kommungrupper som har lägst skuldsättning per invånare i förhållande till riks- genomsnittet. Glesbygdskommuner och kommuner i glesbefolkad region är de kommungrupper som har den i särklass högsta pensionsskulden som redovisas utanför balansräkningen, följt av turism- och besöksnäringskommuner. Om endast skulderna som inkluderas i balansräkning- en beaktas, medför det att skulderna i kommuner i glesbefolkad region blir lägre än riksgenomsnittet. Storstäder, större städer och förortskommuner är de kommungrupper som har den lägsta pensionsskulden utanför balansräkningen (i kronor per invånare i förhållande till riksgenomsnittet). Diagram 9.13 Soliditeten i olika kommunkoncerner 2010, inklusive pensionsåtaganden utanför balansräkningen 0 -10 -20 -30 -40 -50 -60 Anm.: De lodräta linjerna i diagrammet illustrerar, från vänster till höger, den 10:e, 20:e, 80:e respektive . För att ge en bild av en kommunkoncerns finansiella styrka kan måttet soliditet användas. Soliditeten anger hur stor del av tillgångarna som är finansierat med eget kapital. Spridningen i soliditeten (inklusive pensionsskulden utanför balansräkningen) är betydande mellan olika kommunkoncerner (se diagram 9.13). som de största skulderna återfinns i storstäder och de större städerna är det också där som de största tillgångarna finns. Soliditeten i storstädernas kommunkoncerner (inklusive pensionsskulden utanför balansräkningen) över- stiger vida den genomsnittliga soliditeten för landets övriga kommungrupper (se diagram 9.14). Även de större städerna uppvisar en för- hållandevis hög soliditet. Glesbygdskommuner och pendlingskommuner är de kommungrupper som i genomsnitt uppvisar en negativ soliditet, både i absoluta tal och i förhållande till riks- genomsnittet. Diagram 9.14 Soliditeten i kommunkoncernen inklusive pensionsåtaganden utanför balansräkningen Avvikelse i förhållande till riksgenomsnittet i procentenheter Förortskommuner till större städer Anm.: kommungruppsindelning används. Tre kommungrupper är exkluderade i diagrammet då dessa i stort sett följer riksgenomsnittet. Dessa tre kommungrupper är: varuproducerande kommuner, kommuner i tätbefolkad region samt turism- och besöksnäringskommuner. Källor: och egna beräkningar. Sammanfattningsvis är skuldsättningen låg och soliditeten god för kommunsektorn som helhet. finns det betydande skillnader mellan olika kommuner där vissa uppvisar svaga balans- räkningar, vilket bl.a. beror på omfattande pen- sionsåtaganden. Mer utredning krävs för att dra några säkrare slutsatser om vad som förklarar skillnaderna i skuldsättning och soliditet mellan olika kommuner. Det är dock viktigt att riskerna med alltför höga skulder beaktas och noga följs upp i kommunerna. 9.7Kommunsektorns finanser jämfört med budgetpropositionen Kommunsektorns finansiella sparande och ekonomiska resultat överskattades i budgetpropositionen . Både det finansiella sparandet och det ekonomiska resultatet blev lägre än i den föregående prognosen. I budgetpropositionen saknades underlag för beräkningar av resultateffekten av den lägre diskonteringsräntan för pensionskostnaderna. Inkluderas denna effekt skulle resultatet i stället underskattats med . Såväl inkomster som utgifter underskattades i budgetpropositionen . Det kommunala skatteunderlaget blev högre än förväntat 2011 till följd av att antalet arbetade timmar ökade överraskande starkt. Bland övriga inkomster underskattades framför allt kompen- sationen för ingående mervärdesskatt avseende icke skattepliktig verksamhet. Till följd av en oväntat hög utlåning från kommunerna till de kommunala bolagen ökade också ränte- inkomsterna oväntat snabbt . ökade dock den kommunala upplåningen, vilket medförde att även utgiftsräntorna blev högre än beräknat. Sammantaget blev dock räntenettot i linje med prognosen. På utgiftssidan underskattades även konsumtionsutgifterna, investeringsutgifterna och transfereringar till hushåll. Dessa transfer- eringar reviderades även enligt NR upp . Revideringar av beräkningarna i förhållande till budgetpropositionen till följd av utfallet medför att effekterna på inkomster och utgifter i stort sett tar ut varandra. Vidare beräknas lönesumman i ekonomin växa starkare 2012 än enligt den tidigare beräkningen. Detta vägs dock upp av att även konsumtionsutgifterna i stor utsträckning anpassas till de högre skatteinkomsterna. Finansiellt sparande och ekonomiskt resultat revideras följaktligen endast marginellt . har inkomster och utgifter också reviderats i motsvarande grad i förhållande till bedömningen i budgetpropositionen . beräknas de högre inkomsterna dock i större utsträckning slå igenom på det finansiella sparandet och det ekonomiska resultatet. Tabell 9.9 Kommunsektorns finanser. Förändringar jämfört med budgetpropositionen Källor: och egna beräkningar. Den offentliga sektorns finanser, statens budgetsaldo och statsskuld 10 Den offentliga sektorns finanser, statens budgetsaldo och statsskuld Den offentliga sektorns finansiella sparande visade överskott 2011. Inbromsningen i ekonomin medför ett mindre underskott 2012. När tillväxten åter tar fart förstärks det finansiella sparandet och beräknas ett överskott på av BNP. Den offentliga sektorns finansiella ställning är stark. De finansiella tillgångarna över- stiger skulderna med motsvarande av BNP. Den konsoliderade bruttoskulden uppgick av BNP, vilket understiger referensvärdet inom EU på av BNP med god marginal. Den konsoliderade statsskulden beräknas uppgå till , vilket är en ökning med jämfört med . Ökningen är dock en effekt av vissa förändringar i redovisningen av statsskulden. Statsskulden minskar 20132016, både nominellt och uttryckt som andel av BNP. Kommunsektorns finansiella sparande för- stärks . Kommuner och landsting beräknas redovisa ett succes- sivt starkare, men fortsatt negativt finan- siellt sparande 20132016. I detta avsnitt redovisas den offentliga sektorns finanser enligt redovisningsprinciperna i nationalräkenskaperna (NR). Skatter och stats- bidrag redovisas dock enligt den ordning som gällde innan den genomgripande revideringen av NR . Därmed överensstämmer redo- visningen bättre med redovisningen i statens budget och den kommunala redovisningen. Det innebär dock att skatter och statsbidrag för delsektorerna (staten, ålderspensionssystemet och den kommunala sektorn) avviker från den nuvarande redovisningen i NR. Det finansiella sparandet för den offentliga sektorn och dess delsektorer påverkas emellertid inte av denna avvikelse. Redovisningen av inkomster och utgifter för den konsoliderade offentliga sektorn påverkas inte heller.